LA ACCION DE REPETICION Y EL LLAMAMIENTO EN GARANTIA LEY 678 DE 2001

IDA MARIA MESTRE ORDOÑEZ MARIA CATALINA GARCES RESTREPO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

ABRIL 2004

ÍNDICE TEMÁTICO

INTRODUCCIÓN GENERAL

I. Evolución histórica

1. Antecedentes en Europa

2. Antecedentes en el derecho colombiano

A. Constitución Nacional de 1886

• Ley 3ª de 1986

• Ley 11ª de 1986

• Decreto – Ley 1222 de 1986

• Decreto – Ley 1333 de 1986

B. Antes de 1983

C. Decreto 222 de 1983

D. Código Contencioso Administrativo

E. Otras normas.

• Ley 80 de 1993

• Ley 270 de 1996

• Ley 288 de 1996

• Ley 446 de 1998

• Ley 489 de 1998

II. La Acción de Repetición en la Constitución de 1991

1. Análisis en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente

A. Proyectos presentados

B. Desarrollo de la discusión en las Comisiones

• Comisión Primera

• Comisión Cuarta

• Plenaria

2. Análisis del texto final.

III. Evolución del Proyecto de reglamentación del artículo 90 de la

Constitución Política

1. Justificación

2. Exposición de motivos

3. Disposición legal

IV. De la acción de repetición

1. Concepto

2. Características

A. Acción constitucional de carácter legal

B. Acción civil de carácter patrimonial

C. Acción autónoma

D. Acción secundaria

E. Obligatoriedad de la acción

3. Requisitos

4. Finalidades

5. Principios rectores de la acción de repetición

A. Principio de moralidad

B. Principio de eficiencia

C. Principio de legalidad

V. Análisis en el Derecho Comparado

1. Europa

A. Francia

B. España

2. Latinoamérica

A. Argentina

B. México

C. Ecuador

D. Nicaragua

VI. Aspectos procesales

1. Conductas que dan lugar al ejercicio de la Acción

A. Definición de dolo y culpa grave

• Dolo

• Culpa grave

B. Presunciones

• Presunciones de dolo

• Presunciones de culpa grave

2. Sujetos

A. Sujeto Activo – Legitimación

B. Sujeto Pasivo

3. Caducidad

A. Concepto

B. Alcance

C. Objeto

D. Cómputo de la caducidad

4. Jurisdicción y competencia

A. Juez competente

B. Cuantía

5. Procedimiento

6. Medidas Cautelares

A. Requisitos

B. Oportunidad

C. Levantamiento de las medidas cautelares

7. Formas de terminación del proceso

A. Sentencia

• Cuantificación de la sentencia condenatoria

• Efectos de la sentencia

B. Conciliación

• Judicial

• Extrajudicial

C. Otros modos alternativos de solución de conflictos

• Allanamiento

• Transacción

• Desistimiento

VII. Llamamiento en garantía

1. Concepto

2. Procedencia

A. Culpa exclusiva de la victima

B. Hecho de un tercero

C. Caso fortuito o fuerza mayor

3. Formalidades

4. Procedencia

5. Medidas Cautelares

6. Terminación del Proceso

A. Sentencia

B. Conciliación

C. Desistimiento

CONCLUSIONES.

ANEXOS

BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN GENERAL

Es bien sabido, que uno de los principios que rigen la responsabilidad en

todos los ámbitos del derecho, se fundamenta en que aquel que cause un

daño a otro debe repararlo. Sin embargo, actualmente, no todo daño

causado hace responsable a su autor, debido a que se exige en algunos

casos, que el agente generador del daño haya actuado de una manera

dolosa o culposa e inclusive, en algunos eventos, la culpa debe ser

calificada, es decir, debe tratarse de culpa grave.

A medida que el derecho ha evolucionado, la responsabilidad del Estado en

sus actuaciones ha aumentado significativamente, pues estas pasaron de ser

cuestiones indiscutibles a ser temas debatibles, y ampliamente debatidos en

la práctica. El desarrollo legal de esta especie de responsabilidad ha sido

lento; inicialmente se aplicó la normatividad civil, y solo hasta hace algún

tiempo, en Colombia, se empezaron a aplicar las normas y los principios

propios y particulares del derecho administrativo. El avance más importante

en esta materia fue, sin duda, la promulgación de la Constitución Política de

1991 que, cimentándose en el derecho español, consagró de manera

expresa en su artículo 90, por primera vez en la historia constitucional del

país, la Responsabilidad del Estado, apoyada en el concepto de

antijuridicidad. De este modo se admite la responsabilidad, siempre y cuando

a un particular se le produzca un daño que no tenga la carga de soportar.

Paralelamente, otro punto que ha generado un álgido debate es el que trata

de la responsabilidad de los funcionarios del Estado, desde que las

entidades públicas empezaron a asumir su responsabilidad en las

actuaciones de gestión y prestación de servicios públicos. Como dicha

responsabilidad se asimilaba a la de los particulares, y se sometía al mismo

régimen, se pensaba que el Estado, una vez elegidos sus agentes, estaba en

la obligación de vigilar y cuidar que estos no causaran daño alguno, lo cual

implicó que se aplicara, en algunos casos, la regulación civil de la

responsabilidad indirecta por los hechos de terceros.

Ante la imposibilidad del Estado de mantener una constante vigilancia de las

actuaciones ejercidas por todos sus agentes se cambió la tesis adoptada. De

esta manera, se argumentó que el Estado y sus agentes debían considerarse

como una unidad, tal como lo reseñaba la jurisprudencia desde el año de

1939, donde se hacia referencia a la responsabilidad extracontractual: “El

que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a

la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la

culpa o el delito cometido”1.

Con la llegada de la teoría organicista, se aceptó la responsabilidad directa

del Estado por el hecho de sus órganos o responsabilidad propia, al igual

que la responsabilidad indirecta por parte de los agentes, que no se

consideraban como un órgano en sí mismos. Se inició de esta forma, con la

separación de la responsabilidad del Estado como ente y la de los agentes

que lo componen.

En 1964 con la expedición del decreto 528, se reconoció que las

controversias con el Estado y sus agentes debían regularse por un

ordenamiento especializado. En Sentencia del día 30 de junio de 1962, la

Corte Suprema de Justicia sostuvo que el Estado debía adoptar una posición

en cuanto a sus agentes, ya que todos podían obligarlo directamente o no,

pero debía terminarse con la dualidad que se venía presentando. Fue en

este momento que tuvo aplicación la teoría de la culpa, que señala que el

Estado debe asumir responsabilidad cuando no se pueda identificar al

agente causante del daño. Una vez identificado al agente que, en ejercicio de

sus funciones o con ocasión de ellas, produjo un daño a quien no estaba en

la obligación de soportarlo, el Estado y este funcionario deben responder

solidariamente por el mismo. 1 Artículo 2341 Código Civil.

Posteriormente, en sentencia del Consejo de Estado del 22 de marzo de

1974, se habló de la responsabilidad conjunta en casos controvertidos,

legitimando al perjudicado para ejercer acción en contra del Estado o del

funcionario, a elección del demandante. Lo anterior sin perjuicio de la

posibilidad con la que cuenta el Estado de repetir el pago contra el agente,

en los casos en que haya resultado condenado por la actuación de este.

Después de predominar la irresponsabilidad de los funcionarios cuando

actuaban en el ejercicio de sus funciones, con la expedición del Código

Contencioso Administrativo de 1984, se consagró la responsabilidad de los

agentes que en ejercicio de sus funciones causaran daños con culpa grave o

dolo, sin perjuicio, de la responsabilidad que corra por parte de la entidad

pública, como ente individualmente considerado2. También el artículo 783 del

mencionado Código, consagra la acumulación de responsabilidades

permitiendo al afectado demandar al agente, a la entidad o ambos, a

elección de este.

2 Articulo 77. Código Contencioso Administrativo. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones publicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. 3“Artículo 78. Los perjudicados podrán demandar ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.”

Lo anterior, igual que la responsabilidad del Estado, fue elevado a rango

constitucional en 1991, en el inciso segundo del artículo 90 superior,

mencionado anteriormente; el cual establece la obligación del Estado de

reparar la lesión antijurídica causada, teniendo en cuenta que el particular

lesionado por su acción, no está autorizado para exigirle directamente al

agente el pago de los perjuicios sufridos. Entonces, es el Estado quien, luego

de reparar el daño, tiene el deber constitucional de repetir contra del agente

que por su conducta dolosa o gravemente culposa haya generado la

reparación al particular.

Se consagra entonces la responsabilidad de los funcionarios del Estado en

materia civil, además de la penal y disciplinaria, fundamentado en que “las

autoridades están establecidas para proteger a las personas en su vida,

honra y bienes, y la administración pública debe estar al servicio de los

intereses generales”4.

El desarrollo legal de esta consagración constitucional lo hizo la Ley 678 de

2001, definiendo la acción de repetición como el:

“medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la

administración pública para obtener de sus funcionarios o ex

funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha

4 Sáchica, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Editorial Temis S.A., Duodécima edición. Santa Fe de Bogota, 1996. Pág. 291.

debido reconocer a los particulares como resultado de una

condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los

daños antijurídicos que les haya causado”.

Esta ley le dio como finalidad a la acción el interés público, visto como la

protección del patrimonio estatal, con el cual se cumplen los fines y

propósitos del Estado social y democrático de derecho.

Teniendo en cuenta la importancia de esta ley, como reconocimiento de la

evolución en la responsabilidad de los agentes investidos de funciones

públicas, se propone desarrollar un estudio que, partiendo de la evolución

histórica de las normas que desarrollaron la acción de repetición en

Colombia y del ejercicio del derecho comparado tanto en Europa como en

América Latina, tenga por objeto la comprensión y el análisis de la aplicación

de la misma. Por consiguiente, se hará una aproximación general a la

aplicación de la acción como herramienta que busca salvaguardar los

principios moralidad y eficiencia, sin perjuicio de sus fines retributivo y

preventivo.

CAPITULO I

EVOLUCIÓN HISTÓRICA

1. Antecedentes en Europa

En una época inmemorable los gobernantes del continente europeo gozaban

de irresponsabilidad absoluta, dado que sus actos y omisiones no estaban

sujetos a ser discutibles, en tanto estos tampoco generaban reparación

indemnizatoria por los daños causados. Lo anterior se debía a que los

gobernantes fundamentaban sus actuaciones en la religión y en el poder

directo de Dios investido sobre ellos, de quien recibían los poderes para

ejercer sus funciones en el gobierno.

Cuando se inicia la Revolución Francesa en el año 1789, los promotores de

la defensa de los derechos del hombre pensaron en imponer a los

gobernantes limitaciones, para que estos respondieran por sus actos frente a

los administrados. Fue así como, el artículo 15 de la Declaración de los

Derechos del Hombre y del Ciudadano consagró:

“La sociedad tiene el derecho de pedirle cuentas de su

administración a todo agente publico”5.

Al surgir el Estado Liberal, se consideró que el Estado no era responsable

por los daños que ocasionara con ocasión a su actividad, debido a que este y

sus agentes eran meros ejecutores de la soberanía popular; por lo cual, no

generaban daños. Pero si bien el Estado era “irresponsable”, por vía

doctrinaria se adoptó la teoría de la responsabilidad de sus agentes por los

daños que directamente causaran en el ejercicio de su actividad.

Al terminar la primera guerra mundial, surgieron teorías de doctrinantes que

buscaban la indemnización por los hechos u omisiones cometidos por los

funcionarios públicos que le habían causado lesión o daño a los particulares,

con el fin de reclamar así la responsabilidad patrimonial en favor de las

víctimas.

Posteriormente, por vía jurisprudencial, se dio comienzo al desarrollo del

principio de la responsabilidad patrimonial del Estado. El Tribunal de

Conflictos francés con su celebre Fallo Blanco de 1873 recogió la legislación

de los países occidentales, consagrando la responsabilidad del Estado

independientemente de que estuviera consagrada en el sistema normativo, y

de que su actividad fuera de gestión o de poder. Este fallo marcó una 5 Barrientos Yépez, Olga Amparo. Letras jurídicas. Volumen 5. Medellín. Editorial EEPP. 2000.

tendencia hacia una mayor responsabilidad del Estado, creciendo también la

posibilidad de una acumulación de responsabilidad entre el funcionario y la

administración, para garantizar que fuera reparado el daño causado al

particular.

En 1951 con el fallo Laurelle6, el funcionario del Estado se hace responsable

por los perjuicios que cause por sus faltas o culpas personales a la

administración, cometidas por fuera del ejercicio de sus funciones o con

ocasión a ellas.

En el sistema Anglosajón, el agente estatal que generara el daño debía

responder con su patrimonio, es decir que era muy importante, en el

momento de obtener un cargo, la solvencia económica de quien quería

aplicar para el mismo.

2. Antecedentes en el derecho colombiano

De acuerdo con la evolución de nuestro sistema legislativo, en un comienzo

los gobernantes gozaron de una época de irresponsabilidad absoluta, donde

sus actuaciones no eran discutibles. Sin embargo, el tema de la

responsabilidad estatal fue evolucionando, de tal manera que la

responsabilidad de los funcionarios del Estado se empezó a discutir, fue en

6 Tomado de Rodriguez R., Libardo. Derecho Administrativo. General y Colombiano. Editorial Temis. Bogota. 2000. Pág. 416.

ese momento cuando las entidades públicas comenzaron a asumir su

responsabilidad en las actuaciones de gestión y prestación de servicios

públicos.

En este estado inicial, la legislación en materia administrativa no desarrollaba

conceptos fundamentales de la responsabilidad, como los son el dolo o la

culpa grave. Eran aplicables, entonces, las definiciones contenidas en los

artículos 63 y 2341 del Código Civil.

A. Constitución de 1886

Con la promulgación del artículo 20 de la Constitución de 1886 se abarcó el

tema de la responsabilidad de los particulares, sin dejar atrás la

responsabilidad de los funcionarios públicos al consagrar lo siguiente:

“Los particulares no son responsables ante las autoridades sino

por infracción de la Constitución y de las Leyes. Los funcionarios

públicos los son por la misma causa y por extralimitación de

funciones o por omisión en el ejercicio de éstas”.

Todas las personas, incluyendo los agentes del Estado, serían responsables

por los actos u omisiones que fueran en contra de la Norma de Normas al

igual que cuando trasgredían las leyes. Esto no es nada nuevo hasta el

momento, pero dicha consagración sí es un adelanto legal, ya que admite la

responsabilidad de funcionarios del Estado cuando estos en ejercicio de sus

funciones, se hayan extralimitado o hayan omitido la realización de sus

deberes. Es así como se inicia el reconocimiento de mayor responsabilidad

en las actuaciones de aquellas personas consideradas antiguamente como

meros ejecutores de la soberanía popular.

En desarrollo de este artículo constitucional se expidieron varias

disposiciones, que en definitiva reconocen el mayor grado de compromiso y

cuidado que deben tener quienes manejan y cumplen los fines del Estado:

• Ley 3ª de 1986

Esta norma consagró la responsabilidad derivada de las actuaciones

irregulares en desarrollo de la función electoral, en cuanto a la elección,

nombramiento o remoción ilegal de servidores públicos. Su aplicación según

el artículo 147 se limitó a los departamentos.

• Ley 11 de 1986

Esta ley en su artículo 63 reconoce el mismo tipo de responsabilidad pero

relativa a los municipios:

“Los municipios repetirán contra las personas que hubieren

efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de

7 “Artículo 14. Los departamentos repetirán contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. Las violaciones de la Ley, para estos efectos, deben haber sido manifiestas y ostensibles conforme a la respectiva decisión de la autoridad judicial”.

funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado

por esta causa. Las violaciones de la Ley, para estos efectos,

deben haber sido manifiestas u ostensibles conforme a la

respectiva decisión de la autoridad judicial”.

• Decreto – Ley 1222 de 1986

Por virtud de esta normativa, se adoptó el Código de Régimen

Departamental. El texto del artículo 235 de esta disposición corresponde al

mencionado artículo de la ley 3ª de 1986.

• Decreto – Ley 1333 de 1986

Código de Régimen Municipal, en el cual “se incorporan las normas

constitucionales relativas a la organización y el funcionamiento de la

administración municipal y se codifican las disposiciones legales vigentes

sobre las mismas materias”8. Incorpora en esta reglamentación lo dispuesto

por la ley 11 de 1986, en su artículo 297.

B. Antes de 1983

Como fue mencionado anteriormente, el tema de la responsabilidad del

Estado se asimilaba a la de los particulares. Posteriormente, por vía

jurisprudencial, se inició la elaboración de una teoría de la responsabilidad de

los agentes del Estado por motivo de sus actuaciones, mientras estuvieran 8 Inciso 2. Artículo 1 del Decreto – Ley 1333 de 1986.

actuando en ejercicio de sus funciones o con ocasión de las mismas. Por

ejemplo, en sentencia de octubre 31 de 1950 la Corte Suprema de Justicia

(Sala de Negocios Generales) se lee:

“Esta conclusión no se modifica, porque – como aquí sucede – con

la culpa del servicio concurre una falta personal del agente, cual

era la de conducir su vehículo en estado de embriaguez;

demuestra apenas que en razón de aquella concurrencia de

culpabilidad, los dos – agente y administración – son responsables

solidariamente, ante el perjudicado, cada uno por su propia culpa,

y que la segunda goza de derecho de repetir contra el primero por

el valor de la correspondiente indemnización”9.

Como consecuencia de la necesidad de una definición legislativa para

aclarar los supuestos en los cuales los agentes del Estado comprometen su

responsabilidad personal, el Consejo de Estado en el año de 1961 presentó

al gobierno un proyecto de ley para que se adoptara un régimen especial

para responsabilizar a los agentes del Estado que comprometieran su

responsabilidad y causaran perjuicios a terceros, de los cuales este debería

responder. Sin embargo, el proyecto no fue ley de la República. Con la

consagración legal se buscaba seguridad jurídica, brindando respaldo

normativo a las decisiones jurisprudenciales aisladas sobre la materia.

9 Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. Bogotá, octubre 31 de 1950, M.P. Rodríguez Peña G.J., Tomo LXVIII, No. S2087-288, P-493.

Sólo en 1976, cuando el Presidente de la República expidió el Estatuto

Contractual de la Nación (Decreto – Ley 150), se reguló de manera especial

la figura de la responsabilidad de los agentes estatales derivada de la

actividad contractual de la administración pública, dejando sin regular la

expedición de actos administrativos de carácter particular, como también la

que podría surgir de la actuación puramente material de aquéllos (acciones u

omisiones). Bajo esta normatividad, el Estado y el contratista deberían

responder solidariamente por los daños causados a terceros en la

celebración, ejecución e inejecución del contrato. De lo anterior, es claro que

en aquel momento la persona lesionada podía demandar tanto a la entidad

contratante, como al funcionario o ex funcionario responsable, o a ambos.

Esa responsabilidad personal del agente solo se veía comprometía en los

casos de culpa grave o dolo.

De la misma manera, este Decreto – Ley facultó al juez para que, de oficio o

a solicitud del Ministerio Público, ordenara la comparecencia de un

funcionario o ex funcionario cuando se hubiera demandado a la entidad

contratante y apareciere clara la responsabilidad de este.

C. Decreto 222 de 1983

El decreto – ley 222 de 1983, que sustituyó la Ley 150 de 1976, continuó con

la misma tesis respecto de la responsabilidad de los funcionarios con

relación a la actividad contractual.

Se lee en el artículo 290 de esta norma que:

“Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, los

empleados oficiales responderán civilmente por los perjuicios que

causen a las entidades a que se refiere este estatuto, a los

contratistas o a terceros, cuando celebren contratos sin el

cumplimiento de los requisitos y formalidades consignadas en el

presente estatuto. Esta responsabilidad cobija también a las

personas que hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos,

siempre que ella deduzca por hechos u omisiones ocurridos en el

desempeño de los mismos.”

En el artículo 291 del mismo, sobre la responsabilidad en caso de ejecución

indebida, se consagró que:

“En responsabilidad igual a la señalada en el artículo anterior

incurrirán quienes ocasionen perjuicios con motivo de la elección

indebida o la falta injustificada de ejecución de los contratos.”

Luego el artículo 292 reguló lo relativo a los perjuicios causados a la entidad

contratante así:

“Cuando el perjuicio se cause a la entidad contratante, la acción

correspondiente será iniciada por el representante legal de la

misma o por la Procuraduría General de la Nación. Los empleados

de la entidad respectiva deberán suministrar siempre los

documentos, informaciones y declaraciones que se le soliciten.”

Este decreto – ley, asimismo, dispuso que cuando se causaran perjuicios a

contratistas y a terceros podrían demandar las víctimas a discreción suya a la

entidad contratante, al agente o a los dos solidariamente10.

Como antecedente del reconocimiento de la figura del llamamiento en

garantía dentro del proceso de responsabilidad contra el Estado, se

encuentra el artículo 294 de este decreto – ley, por virtud del cual:

“Cuando dentro del proceso en que hubiere sido demandada

únicamente la entidad contratante, apareciere clara la

responsabilidad de un funcionario o ex funcionario, de oficio o a

solicitud de la Procuraduría General de la Nación, se ordenará su

comparencia y se fallará conforme a lo que resulte probado.”

10 “Artículo 293. De los perjuicios causados a los contratistas y a terceros. El contratista o el tercero lesionado por la celebración, ejecución o inejecución del contrato podrán demandar, a su elección, a la entidad contratante, al funcionario o ex funcionario responsable o a los dos en forma solidaria.” La sentencia que se profiera señalará de manera precisa la responsabilidad de cada uno de los demandados.”

Cuando se presentara el caso de responsabilidad concluyente de varios

funcionarios en la generación de un daño, el artículo 295 de la norma

dispuso:

“Cuando fueren varios los empleados a quienes se deduzca la

responsabilidad, ésta se distribuirá entre los mismos, según la

gravedad de la falta o faltas por ellos cometidas.”

Respecto de la manera de hacer efectivas las sentencias se previeron

diferentes mecanismos consagrados en el artículo 29611 del decreto – ley.

Para finalizar con lo relativo a la responsabilidad de los funcionarios en esta

norma, artículo 29712 dispone que ella solo puede derivar de conductas

dolosas o gravemente culposas de los mismos, manteniendo la tendencia

legal de la época.

D. Código Contencioso Administrativo

En el año de 1984, con la expedición del Código Contencioso Administrativo,

se reguló en forma más amplia la responsabilidad de los servidores públicos,

porque anteriormente existía cierta limitación alrededor de este tema. A 11 “Artículo 296. Las sentencias que se profieran a favor de contratistas o de terceros y en contra de funcionarios o ex funcionarios, se harán efectivas ante la justicia ordinaria. Por jurisdicción coactiva se cobrarán las que se dicten en favor de las entidades contratantes y ante dicha jurisdicción se demandará la Repetición de lo que las mismas hubieren pagado habiendo debido hacerlo funcionarios o ex funcionarios.” “La Procuraduría General de la Nación velará por el cumplimiento de la presente disposición.” 12 “Artículo 297. La responsabilidad a que se refieren los Artículos anteriores, se deducirá exclusivamente en los casos de culpa grave o dolo.”

diferencia de lo que había sucedido con los decretos leyes 150 de 1976 y el

222 de 1983, no se definió como solidaria la responsabilidad; la sentencia

sólo imponía la condena en contra de la entidad pública, sin perjuicio, de su

derecho a obtener el reembolso de lo que le correspondiere al agente y a la

posibilidad en cabeza de la víctima de demandar a la entidad, al funcionario

o a ambos, en el evento de que aquél debiera responder en todo o en parte.

A pesar de este cambio impuesto por el Código, se presentaron muchos

problemas con la aplicación de esta norma, como consecuencia de que no

se indicó el procedimiento al que debía someterse la repetición. No obstante,

la jurisprudencia del Consejo de Estado, para darle solución a este problema,

argumentó que este tema debía tratarse como Acción de Reparación Directa,

radicando la competencia en la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, con una caducidad de dos (2) años contados a partir del

pago.

En este orden de ideas, se entiende como una acción de reparación directa

ejercida por la administración en contra de quien causó el daño por su

actuación dolosa o gravemente culposa, siempre y cuando este sea

funcionario del Estado.

Así lo sostuvo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado en auto del 8 de abril de 1994 (AR-001) al afirmar que:

"lo pretendido en últimas es el reembolso de lo pagado como

consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente

decretado por la jurisdicción y que como tal la reclamación debe

ceñirse al procedimiento señalado para el ejercicio de la acción de

reparación directa, de la cual, en la práctica, la repetición viene a

ser una secuela o prolongación. Esa acción indemnizatoria

denominada en el actual Código Contencioso Administrativo de

reparación directa, se caracteriza precisamente porque se ejercita

directamente, sin acudir a etapas previas de agotamiento de vía

gubernativa, ni similares, para en esa forma, demandar como se

hace en el sub judice, en forma directa al pago indemnizatorio que

el Estado realizó y por el que ahora debe responder el funcionario

o ex funcionario en este proceso, según claras voces del artículo

86 del Código Contencioso Administrativo, sin que esta apreciación

varíe por la circunstancia de que la administración actúe como

demandante."

E. Otras normas

• Ley 80 de 1993

En el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se

consagran en el artículo 4 los derechos y deberes de las entidades estatales,

dentro de los cuales se encuentra en el numeral 7º que:

“Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los

servidores públicos, contra el contratista o los terceros

responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban

pagar como consecuencia de la actividad contractual”.

Reitera la responsabilidad de los contratistas en el artículo 52 según el cual

“Los contratistas responderán civil y penalmente por sus acciones

y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley.

Los consorcios y uniones temporales responderán por las acciones

y omisiones de sus integrantes, en los términos del artículo 7º. de

esta ley”.

Adicionalmente, en el artículo 5413 se hacía mención expresa a la acción de

repetición así:

“En caso de condena a cargo de una entidad por hechos u

omisiones imputables a título de dolo o culpa grave de un servidor

público, la entidad, el ministerio público, cualquier persona u

oficiosamente el juez competente, iniciarán la respectiva acción de

repetición, siempre y cuando aquél no hubiere sido llamado en

garantía de conformidad con las normas vigentes sobre la materia”.

• Ley 270 de 1996 13 El artículo en comento fue derogado expresamente por el artículo 30 de la ley 678 de 2001.

Posteriormente, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia desarrolló

en el capitulo VI la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios y

empleados judiciales, consagrando así de manera particular lo relativo a esta

rama del poder público.

La norma misma, en su artículo 72 establece la acción de repetición referida

a este tipo de funcionarios así:

"La responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales por

cuya conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado

el Estado, será exigida mediante la acción civil de repetición de la

que éste es titular, excepto el ejercicio de la acción civil respecto

de conductas que puedan configurar hechos punibles".

• Ley 288 de 1996

Esta normatividad establece instrumentos para la indemnización de

perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos, en virtud de lo

dispuesto por determinados órganos internacionales. En ella se prevé

expresamente, que:

“las indemnizaciones que se paguen o efectúen de acuerdo con lo

previsto en esta ley, darán lugar al ejercicio de la acción de

repetición de que trata el inciso segundo del artículo 90 de la

Constitución Política”14.

• Ley 446 de 1998

Con la Ley 446 de 1998 se recogió el criterio jurisprudencial posterior al

Código Contencioso Administrativo, al modificar el artículo 86, regulando de

manera expresa la Acción de Repetición y dándole naturaleza de Acción de

Reparación Directa en cuanto señala que:

"las entidades públicas deberán promover la misma acción [de

reparación directa] cuando resulten condenadas o hubieren

conciliado por una actuación administrativa originada en culpa

grave o dolo de un servidor o ex – servidor público que no estuvo

vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas

por la actuación de un particular o de otra entidad pública."

Esta norma precisó el momento a partir del cual se puede ejercer la acción,

estableciendo que la caducidad se contaría desde el día siguiente a aquel en

que se efectuó el pago total, es decir, que si el pago se presenta de forma

diferida, a partir de la cancelación de la última cuota correrá el termino de la

caducidad. Lo establece de la siguiente manera:

14 Articulo 12 de la norma en comento.

“la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos

(2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago

total efectuado por la entidad”.

• Ley 489 de 1998

La ley 489 de 1998 hace su aporte aclarando el tema de la responsabilidad

en el delegante. Establece el principio general según el cual, la delegación

impone en cabeza del delegatario la responsabilidad de su actuación. Es por

esto que la ley consagra que la sola delegación de la firma del contrato no

conlleva responsabilidad para el delegatario15.

• Ley 678 de 2001

El Congreso de la República expidió la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, por

la cual reglamentó la manera de determinar la responsabilidad patrimonial de

los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de

llamamiento en garantía con fines de repetición. El contenido de la misma

será desarrollado posteriormente, en el capítulo III del presente trabajo.

15 “Articulo 12. Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. PARÁGRAFO. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.”

CAPITULO II

LA ACCIÓN DE REPETICIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991

La consagración constitucional del año 1991 fue lo que realmente le dio la

significación y trascendencia al tema de la responsabilidad personal de los

servidores públicos. La nueva Carta Política, al lado de la responsabilidad del

Estado, establece la obligación de este de reparar los daños antijurídicos

causados a los administrados, consagrando igualmente la obligación de

repetir en contra de sus agentes, cuando con su conducta dolosa o

gravemente culposa dan lugar a que se declare la responsabilidad de aquél.

1. Análisis en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.

A. Proyectos presentados

Durante las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente se presentaron

varios proyectos para la regulación de la Responsabilidad del Estado,

provenientes de las acciones u omisiones de sus agentes que causan daños

en ejercicio de sus funciones o con ocasión a estas.

El Doctor Juan Carlos Esguerra Portocarrero presentó como proyecto el

siguiente texto:

“Tanto el Estado como los funcionarios públicos y los particulares

que cumplan funciones públicas o presten servicios públicos,

serán responsables de los daños antijurídicos que, por su acción

u omisión, causen con ocasión o con pretexto de su tarea”.

La Doctora Helena Herrán de Montoya presentó también su propuesta,

según la cual:

“El Estado es responsable de los daños causados en la ejecución

de los servicios y las funciones a su cargo, y repetirá contra los

funcionarios en la medida en que a estos sean imputables los

daños”16 .

Sin embargo, esta propuesta se dirige especialmente a la responsabilidad del

Estado derivada del ejercicio de la función jurisdiccional, dejando por fuera la

responsabilidad derivada de otro tipo de funciones y actividades estatales.

Los constituyentes Antonio Galán Sarmiento y Ernesto Rojas Morales

presentaron a la Asamblea el siguiente texto:

“Los daños causados por error, deficiencia u omisión de la

administración, darán derecho a una indemnización a cargo del

Estado. La ley determinará la forma de repetir contra los

funcionarios responsables”17.

16 Gaceta Constitucional N° 27, marzo 26 de 1991 17 Gaceta Constitucional Nº 37, abril 5 de 1991.

Jaime Álvaro Fajardo Landaeta y Darío Antonio Mejía Agudelo, hicieron su

aporte presentando este proyecto:

“El Estado es responsable por el error judicial o por el anormal

funcionamiento de la administración”.

Fernando Carrillo, Armando Holguín, Guillermo Guerrero y otros miembros

de la Comisión Tercera, presentaron un proyecto sugiriendo lo siguiente:

“Principio de responsabilidad: El Estado es responsable por los

perjuicios ocasionados por el error o por la falta en la prestación

del servicio público o de la administración de justicia, sin perjuicio

de que pueda repetir contra el funcionario en los casos

pertinentes”18.

Jaime Álvaro Fajardo Landaeta y Álvaro Gómez Hurtado, en representación

de la Comisión Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente, presentaron

lo siguiente:

“Principio de responsabilidad. El Estado es responsable por los

perjuicios causados por error judicial o por falta en la prestación del

servicio público de la administración de justicia, sin perjuicio de que

el Estado pueda repetir contra el funcionario, en los casos

pertinentes”. 18 Gaceta Constitucional N° 105, 22 de Junio de 1991.

B. Desarrollo de la discusión en las Comisiones

A la Comisión Primera y Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente les

correspondió el manejo de la responsabilidad del Estado.

• Comisión Primera

La Comisión Primera de la Constituyente estaba encargada de debatir

acerca de los Principios Generales. El doctor Juan Carlos Esguerra

Portocarrero, quien tuvo a su cargo la elaboración de un Informe de

Ponencia sobre mecanismos de protección del orden jurídico y de los

particulares mencionó la responsabilidad de las autoridades públicas y del

Estado con el siguiente texto:

“Sobre el particular se propone la consagración constitucional y un

régimen integrado que envuelva, tanto las responsabilidades de

tipo penal y disciplinario que pesan sobre los funcionarios públicos,

como la patrimonial que debe incumbirles por igual a todas las

autoridades publicas y al Estado”.19

De acuerdo a la ponencia del doctor Esguerra, esta propuesta partía de la

consagración que hacía la Constitución vigente al momento de presentarse

la Asamblea Nacional Constituyente en la cual se reconocía la

responsabilidad de los funcionarios públicos. Sin embargo, la normatividad 19 Gaceta Constitucional No. 27 de marzo veintiséis (26) de 1991.

vigente dejaba de lado la responsabilidad de tipo patrimonial, y directa y

objetiva del Estado.

La experiencia, entonces, demostró la necesidad de definir estos tipos de

responsabilidad que se habían omitido, y en cuanto a la responsabilidad de

carácter patrimonial fue importante y determinante, a juicio del ponente,

aclarar que le corresponde solidariamente al órgano y al funcionario.

Consideró que al consagrar estas responsabilidades se protegerían los

derechos de los particulares frente a las autoridades que no cumplieran con

las normas y sus obligaciones, causando daños que los particulares no están

obligados a soportar.

La importancia de señalar el nuevo régimen propuesto para la

responsabilidad patrimonial del Estado era incorporar, como fundamento de

la responsabilidad patrimonial, el daño antijurídico y la imputabilidad al

órgano estatal dando cabida a otros casos de responsabilidad, como la del

daño especial.

Tal como fue redactado el artículo se buscó extender el régimen de la

responsabilidad patrimonial del Estado a la derivada de los errores de la

administración de justicia y más adelante, posiblemente, de la función

legislativa. Es claro que esta consideración dependía del desarrollo que la ley

y la jurisprudencia dieran a la disposición adoptada.

Fueron acogidas en el seno de esta Comisión las propuestas que propendían

tanto por proteger a la víctima como al patrimonio público. Adicionalmente, se

buscó garantizar, mediante el ejercicio de una acción, el cumplimiento del

deber omitido por las autoridades públicas.

Después de la ponencia en mención, se presentó el siguiente articulado:

“Artículo. La responsabilidad de las autoridades públicas y el

Estado. Las autoridades públicas serán responsables por la

infracción de la Constitución y de las leyes y por extralimitación u

omisión en el ejercicio de sus funciones.

Cualquier persona podrá solicitar a la autoridad competente la

aplicación de las correspondientes sanciones penales o

disciplinarias. Cuando sea procedente, también podrá demandar

ante el juez competente que se ordene a la autoridad renuente el

cumplimiento del deber omitido.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos

que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las

autoridades públicas. La demanda podrá dirigirse indistintamente

contra el Estado, la autoridad pública o una y otra.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños que hayan sido consecuencia de

la conducta culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra

este.

Artículo. En caso de infracción manifiesta de un precepto

constitucional en detrimento de una persona, el mandato superior

no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.

Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposición.

Respecto de ellos la responsabilidad recaerá únicamente en el

superior que da la orden20”.

Posteriormente, la Comisión designó al doctor Esguerra y a Jaime Arias

López para la ponencia en la Plenaria de la Asamblea. Los ponentes

mantuvieron la misma argumentación y la consideración relativa a la

importancia de la responsabilidad.

Además, en esta ponencia se mantuvo que:

“en el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños, que hayan sido consecuencia

de una conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,

deberá repetir contra este”. 20 Gaceta Constitucional No. 56 de veintidós (22) de abril de 1991. Pág. 14.

• Comisión Cuarta

La Comisión Cuarta estaba encargada de los temas relativos a la

administración de Justicia. Los encargados de presentar en pleno la

ponencia relativa a los principios rectores de la administración de justicia

fueron el doctor Jaime Fajardo Landaeta y el doctor Álvaro Gómez Hurtado.

Esta ponencia mantuvo el proyecto presentado por el doctor Fajardo como la

base de la exposición, y fue justificado primordialmente con el principio de

responsabilidad. Se señaló que en Colombia no se había logrado, hasta ese

momento, la consagración del principio de responsabilidad del Estado por la

falla en el servicio de justicia, como lo son el error grave o funcionamiento

tardío o inadecuado de la administración de justicia.

Adicionalmente, recalcó la importancia de establecer el principio que

determinara la solidaridad del Estado y el juez, o la responsabilidad exclusiva

del Estado.

La Comisión, en definitiva, acogió el siguiente texto:

“Principio de Responsabilidad. El Estado es responsable por los

perjuicios ocasionados por error judicial o por falla en la prestación

del servicio público de la administración de justicia, sin perjuicio de

que el Estado pueda repetir contra el funcionario, en los casos

pertinentes”21.

• Plenaria

Fue discutido en primer lugar el articulado de la Comisión Cuarta. Agotado el

debate se conformó una Comisión Accidental para redactar el proyecto final

de articulado sobre los principios generales de la administración de justicia,

zanjando las diferencias existentes.

Esta Comisión presentó a consideración de la plenaria el siguiente articulado:

“Articulo. Responsabilidad del Estado. El Estado responderá

patrimonialmente por los daños que le sean imputables, por la

acción o la omisión de las autoridades públicas. La demanda podrá

dirigirse contra el Estado, el funcionario o uno y otro. En el evento

en que se condene al Estado por el daño consecuente de conducta

dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel podrá

repetir contra este”.

La Comisión optó por presentar una norma genérica, dentro de la cual se

incluyera la responsabilidad derivada de la actuación judicial junto con las

demás actividades estatales. Adicionalmente, se cambió el deber de repetir,

21 Citado por Efraín Gómez Cardona en La Responsabilidad del Estado en la Constitución del 91. Biblioteca Jurídica Dike. 1ª Edición. Medellín, Colombia. 1995. Pág. 238.

incluido en el texto de la Comisión Primera, por la simple posibilidad de

hacerlo.

Respecto de este texto se presentaron algunas controversias y objeciones.

Dentro de las mismas se encuentra la hecha por el doctor Fajardo Landaeta

quien puso de presente su preocupación por la ausencia de consagración

expresa de la responsabilidad derivada de las actuaciones judiciales.

Finalmente, con participación del gobierno, se redactó el texto definitivo

basado principalmente en la propuesta presentada por el doctor Esguerra,

acogiéndose integralmente el primer inciso y el segundo con algunas

modificaciones, se excluyó la frase según la cual la demanda podía

interponerse “contra el Estado, la autoridad pública o uno y otro”. Esta

exclusión se fundamentó en que:

“si la demanda puede dirigirse directamente contra el funcionario,

estamos estableciendo de manera directa una responsabilidad

que en el régimen del servidor público es solo subsidiaria,

entonces simplemente señor Presidente, para que con el

propósito de evitar esa contradicción entre dos esquemas de

responsabilidad, consagrados ambos en la constitución, se

proceda a quitar esa última frase del primer inciso del articulo”22.

22 Gaceta Constitucional del treinta (30) de junio de 1991.

Adicionalmente, a petición de los constituyentes Augusto Ramírez Ocampo y

Misael Pastrana Borrero, se agregó que para que pudiera darse la repetición,

la conducta debía ser gravemente culposa o dolosa. Esta inclusión fue

argumentada por el temor que podía generarse en la aceptación y ejercicio

de cargos públicos.

2. Análisis del texto final.

Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó como texto final el

siguiente:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos

que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las

autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños, que hayan sido consecuencia

de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,

aquel deberá repetir contra este”.

“La cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo

90 de la Carta, impone una necesaria diferenciación de los

presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado que

encuentra origen en el daño antijurídico imputable a cualquier

autoridad pública, incluido el poder jurisdiccional; y, los

presupuestos de la responsabilidad personal del agente judicial,

cuyos fundamentos difieren sustancialmente; análisis éste que, se

impone, para no limitar el sentido lógico y el campo de aplicación

de una y otra responsabilidad23.

Esta novedosa consagración, que elevó a rango constitucional tanto la

responsabilidad del Estado como la de sus agentes, establece lo siguiente:

1. De acuerdo con el primer inciso del artículo en mención, se establece la

responsabilidad del Estado desde un punto de vista resarcitorio. Existe una

responsabilidad estatal por los daños que se causen por parte de cualquier

autoridad pública, siempre que el particular no tenga el deber jurídico de

soportar esta carga.

Basta que la conducta del funcionario tenga nexo (bien sea objetivo,

temporal, espacial, instrumental o simplemente inteligible, como lo indica la

doctrina) con el servicio, para que el daño causado al particular sea

imputable al Estado. Y el hecho de que el daño haya sido ocasionado por la

conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario estatal compromete

su responsabilidad, la cual se establece mediante la repetición que la entidad

debe instaurar en contra del mismo en los términos establecidos por la

Constitución.

23 Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa, Sección Tercera. Sentencia de veintiocho (28) de enero de 1999. Número de Radicación 14399

2. Para que exista esa responsabilidad debe existir un daño antijurídico,

causado por una falla del servicio o simplemente por responsabilidad

objetiva. Pero el fundamento de la responsabilidad del Estado, aunque se

apoya en un criterio objetivo, también admite la responsabilidad subjetiva

fundada en el concepto de la culpa. Es así como el daño se predica del

Estado, pero puede ser generado a partir de la acción u omisión de sus

servidores públicos24.

3. El daño antijurídico debe imputarse a un agente del Estado, bien sea por

su acción o por su omisión, que haya actuado con dolo o culpa grave para

que proceda la repetición de lo pagado a la víctima por parte del Estado.

En definitiva, por primera vez se elevó a rango constitucional el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos

que hasta el momento había sido aceptada únicamente por la doctrina y la

jurisprudencia.

Se consagra la repetición de la indemnización contra el funcionario público

como un derecho – deber del Estado en la medida que, en principio, es un

beneficio para sí. Pero, adicionalmente, se considera deber ya que se trata

24 Sentencia C-430 de Abril doce (12) de 2000.

de dineros públicos, con los cuales se cuenta para el cumplimiento de los

fines del Estado, siendo estos de interés general.

CAPITULO III

EVOLUCIÓN DEL PROYECTO DE REGLAMENTACIÓN DEL

ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El Proyecto del cual partió esta disposición legal fue presentado por el

Senador Germán Vargas Lleras y el Procurador General de la Nación, doctor

Jaime Bernal Cuellar, el 6 de octubre de 1999 con el fin de reglamentar

legalmente la acción de repetición consagrada en el artículo 90 de la

Constitución Política, convirtiéndose en el Proyecto de ley 131 de 1999 del

Senado y 307 de 2000 de la Cámara de Representantes.

1. Justificación

Con el fin de que las personas que ejerzan cargos estatales asuman

responsablemente el cumplimiento de sus funciones, se buscó reglamentar

una herramienta que garantizara los intereses públicos y propios del Estado.

El artículo 90 de la Constitución consagra la responsabilidad del Estado, pero

así como los ciudadanos tienen derecho de reclamar frente a este los

perjuicios causados por la infracción de los derechos fundamentales, el

Estado tiene el derecho y el deber de reclamar a sus agentes por la

responsabilidad consiguiente. Por virtud de esta reclamación y fundamentado

en la conducta dolosa o gravemente culposa causante del daño, el Estado

busca la repetición de la erogación derivada de la indemnización al particular

víctima del daño mencionado.

Desde el momento en que se concretó la acción de repetición, con su

creación legal en 1984, estuvo condenada a la inaplicabilidad porque su

régimen normativo era débil y, adicionalmente, no había la voluntad por parte

de los agentes encargados en hacerlo cumplir.

Ante la posibilidad de que la víctima demandara al Estado (entidad

involucrada), al agente o a ambos, los particulares preferían dirigirla

exclusivamente contra el Estado al percibir de este falta de motivación en su

defensa generando entonces dos efectos negativos: posibilitar una mayor

cantidad de condenas contra las entidades públicas afectando los

presupuestos de las mismas, y promover la arbitrariedad y la corrupción en

los servidores públicos, al no ser prevenidas ni castigadas sus faltas de

manera eficaz.

En busca de mayor economía procesal, se buscó implementar el llamamiento

en garantía del servidor público causante del daño dentro del proceso de

responsabilidad patrimonial contra el Estado, el cual tiene los mismos

objetivos de la acción de repetición.

La inaplicabilidad de la acción de repetición y del llamamiento en garantía se

muestra con un caso llamativo por el Consejo de Estado al exponer que:

“uno de los factores de mayor desorden y demás (sic) graves

consecuencias en el funcionamiento general de los servicios

públicos es la irresponsabilidad de las personas que los tienen a su

cargo, que se traduce y se ha traducido siempre en la posibilidad

de comprometer a la administración en actos o en hechos dañosos

para los intereses de los particulares sin que por ello le sobrevenga

ninguna sanción”25.

Dado lo anterior, se vio la necesidad urgente de un desarrollo normativo que

cumpliera con las siguientes finalidades, entre otras:

“1. Intimidar a los servidores públicos con el objetivo de que no

obren de manera negligente ni dolosa;

2. Reprimir moral y pecuniariamente, y con severidad, mediante un

proceso ágil con salvaguarda del derecho de defensa, las

conductas gravemente culposas o dolosas de los agentes del

Estado;

25 Citado en la Gaceta del Congreso 198 de viernes nueve (9) de junio de 2000. Pág. 13.

3. Promover los principios constitucionales de moralidad, eficiencia,

economía en el ejercicio de la función pública;

4. Educar las actividades administrativas y las actuaciones de sus

funcionarios en procura de una gestión pública que cumpla con

eficiencia sus cometidos;

5. Recuperar parte de los dineros que el Estado ha pagado por las

faltas de sus agentes;

6. Reducir el número de los daños antijurídicos y por consiguiente

de procesos judiciales de responsabilidad estatal”26.

Una de las herramientas legales más eficaces para la protección de los

derechos fundamentales de los asociados frente a las arbitrariedades de los

servidores públicos es la creación de un contexto que dinamice y promueva

el actuar social y jurídico del conglomerado.

2. Exposición de motivos

La Constitución Política de Colombia consagró por primera vez la

responsabilidad patrimonial del Estado, teniendo en cuenta que

anteriormente había una insuficiencia del criterio de la falta del servicio

público. El artículo 90 contentivo de esta responsabilidad buscaba extender

este régimen a los errores de la administración de justicia y, eventualmente,

a la responsabilidad que pueda generarse de la función legislativa. 26 Gaceta del Congreso 198 de viernes nueve (9) de junio de 2000. Pág. 13.

Esta consagración se funda en los conceptos de antijuridicidad del daño y en

la imputabilidad. Por virtud de la primera, se abarca la responsabilidad por la

falla en el servicio público y por el daño especial, entre otros tipos generados

por el incumplimiento de los deberes del Estado. Por la segunda, el daño

causado debe ser jurídicamente atribuible al Estado para que se genere

responsabilidad, no siendo suficiente la causalidad material entre el daño y el

agente para llegar a la misma. Con ello se busca proteger a los ciudadanos

de los perjuicios que puedan sufrir por las faltas de la administración.

Con esta propuesta se busca desarrollar la acción de repetición, que tiene

por objeto:

“recuperar lo que ha pagado el Estado como consecuencia de la

actividad de sus agentes, por hechos u omisiones que le sean

imputables a los servidores públicos por dolo o culpa grave”27.

Ello se fundamenta en que no se exonera la entidad a cuyo servicio se

encontraba el funcionario causante del daño por su dolo o culpa grave, pero

esta tiene el derecho y el deber de recuperar el resarcimiento pagado a la

víctima.

27 Gaceta del Congreso No. 358 del jueves 7 de octubre de 1999. Exposición de motivos Proyecto de Ley 131 de 1999 Senado. Pág. 31.

El hecho de que exista un nexo entre las funciones del agente estatal y el

daño que se genere en desarrollo de las mismas hace que este sea

imputable al Estado. Pero que el daño se haya generado por una conducta

dolosa o gravemente culposa del funcionario es lo que determina que se

comprometa la responsabilidad patrimonial de este último.

Cuando se ejerza la acción de repetición contra los funcionarios de rango

superior, como el Presidente de la República, los Ministros del Despacho, el

Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Directores de Departamento

Nacional Administrativo, el Contralor General, el Fiscal General, entre otros

es competente para conocer del proceso en única instancia y privativamente

la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Cuando

esta acción se ejerza contra los miembros del Consejo de Estado debe

conocer de ella en Sala Plena la Corte Suprema de Justicia.

Acerca de la caducidad, se propuso que esta fuera de cinco (5) años

contados a partir de la realización del pago por parte de la entidad pública, y

en caso de que se hiciera el pago en cuotas desde la fecha correspondiente

a la última.

Toda actuación administrativa debe regirse conforme a los principios del

debido proceso y a los que rigen el ejercicio de la administración publica,

como lo señala la Constitución en los artículos 267 y 209.

Inicialmente el proyecto de ley 131 de 1999 y 307 de 2000 del Senado y de

la Cámara de Representantes respectivamente, caracterizaba la acción de

repetición como una acción publica, no obstante esta característica no hace

parte de la ley aprobada, por señalarse actualmente como una acción civil.

Sin embargo, en la exposición de motivos se expresó:

“En cuanto se refiere a la titularidad de la acción, en el articulo 2°

se establece como característica de esta acción el ser publica, lo

cual trae como consecuencia que cualquier persona sea natural o

jurídica, organización no gubernamental, asociaciones cívicas o de

participación ciudadana, las veedurías ciudadanas, las personerías

municipales, el Procurador General de la Nación o alguno de sus

agentes, el representante legal de la entidad condenada que tenga

conocimiento de que se ha producido una providencia judicial, una

conciliación, una transacción o una amigable composición en

donde el Estado haya sido condenado al pago de determinadas

sumas, pueda iniciar la Acción de Repetición en contra de la

persona natural que ocasionó la condena”28.

Además de la característica anterior, esta acción es accesoria, en cuanto

debe iniciarse en el momento que exista una providencia judicial, o auto

28 Gaceta del Congreso No. 358 del jueves 7 de octubre de 1999. Exposición de motivos Proyecto de Ley 131 de 1999 Senado. Pág. 31.

aprobatorio de conciliación o cualquier otro mecanismo alternativo de

solución de conflictos que obligue al ejercicio de esta.

La vinculación al proceso puede realizarse mediante llamamiento en garantía

al agente, el cual se presume responsable del daño, o podrá realizarse

después de terminado el proceso de la Acción de Reparación Directa o de la

Acción contractual, para iniciarse la Acción de Repetición.

Cuando exista conciliación, transacciones o amigable composición tendrá el

conocimiento de la acción en primera instancia el juez administrativo o el

Tribunal Administrativo del mismo lugar donde se realizó el acto y

dependiendo de la cuantía que corresponda al proceso. En caso de

conciliación judicial de manera inmediata y oficiosa deberá iniciarse ante el

Juez o Magistrado que ha estado conociendo del asunto.

La conciliación tiene alcance de cosa juzgada cuando ha sido aprobada

adecuadamente por las partes, pero solo tiene efectos entre las partes que

son: demandante y demandado. Por lo tanto, el proceso entre la entidad y el

agente del cual debe resolverse si la conducta estuvo afectada por dolo o

culpa grave, debe seguirse para establecer si incidió en la responsabilidad

que le ha sido imputada al Estado.

El Doctor Jaime Bernal Cuellar y el Senador Germán Vargas Lleras citaron

en la exposición de motivos del proyecto de ley en comento, la Sentencia

9803 de 1994 para referirse al tema de audiencia de conciliación en el cual la

entidad pública:

“podrá expresamente desistir de su pretensión de llamamiento, si

lo estima razonable, evento en el cual termina el proceso en su

totalidad”29.

Cuando un funcionario esté obligado a presentar Acción de Repetición y este

omita hacerlo, debe dejar expresas las razones por las cuales no cumplió

con el mandato y se presentará Acción Disciplinaria contra este.

Según esta exposición, el procedimiento de la Acción de Repetición es el

consagrado como verbal sumario en el Código de Procedimiento Civil, y no

puede en este proceso impugnarse la Sentencia en la cual resultó el Estado

condenado, porque solo se tiene como propósito establecer si hubo o no

conducta dolosa o gravemente culposa en la actuación del agente y la

actualización de la cuantía que el Estado pagó.

Son procedentes en la Acción de Repetición las medidas cautelares,

consagrándose la posibilidad de su levantamiento en el caso de ser absuelto

29 Citado por el Procurador General de la Nación Jaime Bernal Cuellar y el Senador de la República Germán Vargas Lleras. Gaceta del Congreso No. 358 del jueves 7 de octubre de 1999. Exposición de motivos Proyecto de Ley 131 de 1999 Senado. Pág. 32.

el agente por la pretensión de repetición presentada por la entidad pública y

cuando se ha constituido garantía bancaria o de seguros para el pago de la

condena.

Cuando un funcionario o ex funcionario ha sido condenado al pago de una

suma de dinero a una entidad estatal, este será inhabilitado para ejercer

cargos públicos por un periodo de quince (15) años cuando el pago no se

haya dado, cuando este se realiza la inhabilidad debe ser inmediatamente

levantada.

3. Disposición legal

Con el artículo 1º. de la ley 678 de 200130 se buscó ampliar el contenido del

objeto de la ley haciendo referencia también al llamamiento en garantía,

regulado igualmente dentro de esta ley.

El articulo 2º.31 caracteriza la acción de repetición como una acción civil a

pesar de que el proyecto de ley la consideraba una acción pública. Esta

30 “Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. 31 “Artículo 2. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.

reforma se debió a que hubiese generado inoperancia al habilitar a cualquier

persona para interponer la acción, haciéndola menos eficiente y eficaz.

Igualmente esta disposición hace referencia a “otra forma de terminación de

conflicto” dejando abierta la posibilidad de que, en caso de crearse o

reconocérsele efectos jurídicos a mecanismos que al momento no existan o

carezcan de relevancia jurídico – procesal, los mismos sean aplicables sin

requerir modificación a la legislación.

Adicionalmente, se menciona el llamamiento en garantía como otra forma de

obtener los mismos resultados de la acción de repetición.

Consagra el artículo 3º.32 el establecimiento de la finalidad preventiva y

retributiva del Estado, sin que se pueda considerar que el único objeto de la

misma es recuperar los dineros estatales. Además, concibe la acción como

una herramienta de moralidad y eficiencia de la función pública.

No obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición. (…)”. 32 “Artículo 3. La acción de repetición está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”.

La obligatoriedad de repetir por parte del Estado se ratifica en el artículo 4º.33

de la ley en comento, sancionando disciplinariamente a quienes teniendo el

deber de repetir no lo hagan. Allí mismo se precisa que solamente el Comité

de Conciliación o el Representante Legal de las entidades deben tomar la

decisión sobre el ejercicio de la acción de repetición.

La definición de la conducta dolosa y las presunciones de este tipo de

conductas están previstas en el artículo 5º.34 de la ley 678 de 2001. Las

últimas operan únicamente por la inexistencia del supuesto de hecho o de la

norma que sirve de fundamento a la decisión adoptada, o por falsa

motivación, y con el fin de limitar los motivos que la administración aduce en

sus decisiones.

33 “Artículo 4. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes. El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”. 34 “Artículo 5. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”.

Se busca fortalecer la obligación de repetir y crear instrumentos eficaces

para facilitarla cuando el articulo 8º.35 consagra dentro de los legitimados

para interponer la acción a entidades con real interés en ello.

En el texto del artículo 10º.36 se consagra, tal y como se encontraba, que es

aplicable el trámite de la acción de reparación directa ya que ha sido útil y se

ha adaptado a las necesidades.

Se busca aclarar la fecha a partir de la cual se cuenta en término de

caducidad con la explicación dada por el artículo 11º.37 de la ley 678 de

2001.

Con los artículos 12º.38 y 13º.39 Se busca permitir la conciliación teniendo que

esta no es lesiva para los intereses del Estado, además de que se ejerce

35 “Artículo 8. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley. Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, cuando la perjudicada con el pago sea una entidad pública del orden nacional”. 36 “Artículo 10. La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones de reparación directa”. 37 “Artículo 11. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública”. 38 “Artículo 12. En los procesos de repetición, de oficio o a solicitud de parte, habrá lugar a una audiencia de conciliación. La entidad citada podrá conciliar sobre fórmulas y plazos para el pago y sobre el capital a pagar siempre y cuando el acuerdo que se logre no sea lesivo para los intereses del Estado. El juez o Magistrado deberá aprobar el acuerdo”.

control sobre el contenido de esta al requerir aprobación por parte del

funcionario judicial competente para conocer del conflicto.

En los artículos 19º.40 y 20º.41 no se legitimó al juez para solicitar el

llamamiento en garantía ya que este no puede soportar la carga de probar

sumariamente la culpa grave o el dolo del llamado, teniendo que es él mismo

quien tendrá que decidirlo en sentencia.

Las medidas cautelares, establecidas en el Capitulo IV de la ley, se regularon

con el fin de complementar el procedimiento y el régimen al cual deben

someterse. Se consagra que la oportunidad de decretar las medidas

cautelares (articulo 24º.42) es anterior a la notificación del auto admisorio de

39 “Articulo 13. siempre que no exista proceso judicial y en los mismos términos del artículo anterior, las entidades que tienen el deber de iniciar la acción de repetición podrán conciliar extrajudicialmente ante los Agentes del Ministerio Público o autoridad competente de acuerdo con las reglas vigentes que rigen la materia. Logrado un acuerdo conciliatorio, dentro de los tres(3)días siguientes al de su celebración se remitirá al juez o corporación competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efectos de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable”. 40 “Artículo 19. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario. PARÁGRAFO. La entidad pública no podrá llamar en garantía al agente si dentro de la contestación de la demanda propuso excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor”. 41 “Artículo 20. En los casos en que se haga llamamiento en garantía, éste se llevará en cuaderno separado y paralelamente al proceso de responsabilidad del Estado”. 42 “Artículo 24. La autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, antes de la notificación del auto admisorio de la demanda, decretará las medidas de inscripción de la demanda de bienes sujetos a registro, embargo y secuestro de bienes, que se hubieren solicitado”.

la demanda con el fin de evitar que el demandado se insolvente una vez

conozca de la existencia del proceso en su contra.

Las medidas de embargo y secuestro (articulo 23º.43) complementan la

finalidad retributiva dentro del proceso de repetición o llamamiento en

garantía, consistente en garantizar la recuperación de lo que el Estado ha

pagado con ocurrencia del daño causado por la conducta dolosa o

gravemente culposa de su servidor.

La inscripción de la demanda (articulo 26º.44) busca igualmente evitar la

insolvencia del demandado y dar publicidad a la situación para que, en caso

de incumplimiento, se puedan perseguir los bienes del requerido de manos

de quien los tenga.

43 “Artículo 23. En los procesos de acción repetición son procedentes las medidas de embargo y secuestro de bienes sujetos a registro según las reglas del Código de Procedimiento Civil. Igualmente, se podrá decretar la inscripción de la demanda de bienes sujetos a registro. Para decretar las medidas cautelares, la entidad demandante deberá prestar caución que garantice los eventuales perjuicios que se puedan ocasionar al demandado, en la cuantía que fije el juez o magistrado”. 44 “Artículo 26. La autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, antes de notificar la demanda o el auto que admita el llamamiento, debe oficiar a las autoridades competentes sobre la adopción de la medida, señalando las partes en conflicto, la clase de proceso y la identificación, matrícula y registro de los bienes. El registro de la demanda no pone los bienes fuera del comercio pero quien los adquiera con posterioridad estará sujeto a lo previsto en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil. Si sobre aquellos se constituyen gravámenes reales o se limita el dominio, tales efectos se extenderán a los titulares de los derechos correspondientes. En caso de que la sentencia de repetición o del llamamiento en garantía condene al funcionario, se dispondrá el registro del fallo y la cancelación de los registros de las transferencias de propiedad, gravámenes y limitaciones del dominio efectuados, después de la inscripción de la demanda”.

El articulo 30º. de la ley 678 de 2001 derogó expresamente el artículo 54º. de

la ley 80 de 1993 quedando solo legitimadas para ejercer la acción de

repetición las entidades mencionadas en el artículo 8º. de la primera.

CAPITULO IV

DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

1. Concepto de repetición

El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define el verbo

repetir como:

“reclamar contra tercero, a consecuencia de evicción, pago o

quebranto que padeció el reclamante”.

Esta definición se adapta al concepto jurídico envuelto dentro de la institución

de la acción de repetición, ya que lo que esta busca es el resarcimiento del

detrimento patrimonial sufrido por el Estado, a causa de una actuación

dolosa o gravemente culposa uno de sus agentes.

Es una acción contenciosa aportada por Constitución Política de 1991 al

consagrar en el artículo 90 superior:

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños, que hayan sido consecuencia

de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,

aquel deberá repetir contra este”.

2. Características

A. Acción Constitucional de carácter legal

El artículo 90 de la Carta, contentivo de la consagración constitucional de la

acción de repetición, fue desarrollado por la Ley 678 de agosto de 2001, que

señala sus características específicas. Nace así la acción de repetición,

puesto que antes de esta consagración existía la responsabilidad de los

funcionarios con un procedimiento que se asemejaba a la acción de

reparación directa.

B. Acción civil de carácter patrimonial

La mencionada ley precisa la Acción de Repetición en su artículo 2º. como

“una acción civil de carácter patrimonial”. Se entiende así debido a su

finalidad resarcitoria, de obtener el reembolso de lo pagado como

indemnización a la víctima del daño producido por la acción u omisión del

funcionario publico, ex funcionario o el particular investido de una función

publica.

En sentencia C – 832 de 2001 de la Corte Constitucional, se definió la acción

de repetición como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a

la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios

el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los

particulares, como resultado de una condena de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.

Sin embargo, esta definición no trae ningún avance para nuestro sistema

legislativo dado que el fundamento de esta enunciación es la división

histórica de dónde se identifica la acción. Por esta razón, en vez de ser un

avance para nuestro sistema legislativo, indudablemente constituye un error

al darle el carácter de una acción civil, siendo una acción eminentemente

administrativa, y que hace referencia a una entidad pública que ha sido

condenada a indemnizar unos perjuicios por la actuación dolosa o

gravemente culposa de un agente suyo, y que puede obtener el reembolso

de lo pagado.

C. Acción autónoma

La acción de repetición es autónoma ya que no se encuentra dentro de un

proceso de responsabilidad contra el Estado, la sentencia de este proceso

debe estar ejecutoriada y la condena cumplida en su totalidad por la entidad

estatal vinculada en el mismo.

D. Acción secundaria

Para el ejercicio de esta acción debe mediar sentencia condenatoria contra el

Estado, o auto aprobatorio de la conciliación o cualquier otro mecanismo

alternativo de solución de controversias en que se reconozca indemnización

patrimonial a un particular afectado por la conducta dolosa o gravemente

culposa de un agente estatal.

E. Obligatoriedad

El funcionario encargado de tomar la decisión de interponer la acción de

repetición contra el funcionario, ex funcionario o particular que ejerza

funciones públicas y que haya generado la condena en contra de la misma

es, por regla general, el representante legal de la entidad. Se exceptúan de

esta norma las entidades obligadas legalmente a constituir un Comité de

Conciliación45, caso en el cual, son los integrantes de este Comité quienes

deben analizar los eventos en los cuales potencialmente se pueda interponer

la acción de repetición.

Se entiende que es un deber de la entidad interponer la demanda en el caso

que se cumplan los requisitos de la acción. El incumplimiento de este deber

da origen a una investigación disciplinaria que puede tener como sanción la

destitución del funcionario. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia

C – 333 del 1° de agosto de 1996, precisó que para la configuración de la

responsabilidad patrimonial del Estado se requiere que haya un daño

antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de un servidor

público:

"Para esta Corporación el inciso primero del artículo 90 (de la

Constitución Política) consagra la cláusula general de

responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no 45 Decreto 1214 de 2000.

sólo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de

responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la

relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la

responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual".

Dispone actualmente la ley 734 de 2002 que:

“Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e

imposición de la sanción correspondiente, la incursión en

cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este

código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en

el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del

régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y

conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las

causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el

artículo 28 del presente ordenamiento46”.

“La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio por

información proveniente del servidor público, de queja formulada

por cualquier persona o cualquier otro medio siempre y cuando

éste amerite credibilidad, esto se llevará a cabo en las oficinas de

control interno, que todo organismo del Estado excepto la Rama

Judicial deberá constituir, y será encargada de conocer en primera

46 Ley 734 de 2002. Artículo 23.

instancia, de los procesos disciplinarios que se adelantan contra

sus servidores”.

“La Procuraduría General de la Nación en cualquier momento

podrá asumir una investigación disciplinaria.47”

La investigación disciplinaria se debe iniciar cuándo se establezca el

presunto responsable y cuándo la conducta constituya una falta disciplinaria;

en los casos en que existan dudas acerca de quién realizó la conducta se

debe dar inicio a una indagación preliminar, con el fin de verificar la

ocurrencia de la conducta, y determinar si es o no constitutiva de falta

disciplinaria; si se establece que existió una falta disciplinaria, se iniciará la

investigación pertinente.

3. Requisitos

Para que la Entidad Pública pueda ejercer la acción de repetición contra uno

de sus agentes deben concurrir los siguientes requisitos:

1. Que haya sido condenada la entidad pública por la jurisdicción

contencioso administrativa a indemnizar los daños causados al particular o

que exista auto aprobatorio de una conciliación judicial o extrajudicial con el

particular que sufrió el daño. En los eventos en los cuales el servidor público,

por cuya conducta dolosa o gravemente culposa se haya causado el daño, 47 Ver artículo 46, 47, 48 de la Ley 200 de 1995.

se encuentre vinculado al proceso contencioso mediante llamamiento en

garantía, no procede posteriormente la acción de repetición.

2. Que el daño antijurídico sea la consecuencia de la conducta dolosa o

gravemente culposa del funcionario, ex funcionario público o particular

investido con funciones públicas.

3. Que la entidad haya pagado total y efectivamente la suma de dinero por la

que fue condenada en la sentencia. En el evento en que se hayan acordado

pagos parciales, se entenderá cumplido el requisito una vez se haya

efectuado el último de estos pagos.

4. Finalidad

La finalidad de esta acción es el interés público, se busca proteger el

patrimonio del Estado, necesario para alcanzar la realización efectiva de los

fines y propósitos del Estado Social y Democrático de Derecho.

Esta acción propende por la obtención de un reembolso por parte de los

agentes que con su conducta dolosa o gravemente culposa, en el

desempeño de sus funciones han causado un daño y con este el

reconocimiento indemnizatorio a la víctima por parte del Estado, concretado

por una condena judicial, una conciliación o por cualquier otro mecanismo

alternativo de solución de conflictos.

Además del fin resarcitorio inmerso, la acción de repetición también puede

considerarse como una “herramienta para conseguir la moralidad y eficiencia

de la función pública y generar un efecto preventivo sobre el actuar de los

servidores públicos (…)”48.

Sin embargo, hay quienes consideran que la acción de repetición es

netamente de carácter patrimonial y no moralista ni retributivo; por lo cual, no

se ve claro, según esta tendencia, porqué se evocan los principios de

moralidad y eficiencia49.

5. Principios rectores de la acción de repetición

De acuerdo con el artículo 209 del Código Contencioso Administrativo, la

función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de

igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y

publicidad.

En sentencia C-561 de 1992, se pronuncia la Corte diciendo que:

“El Estado social de derecho debe prestar sus servicios públicos a

las personas con el máximo de eficiencia y moralidad. En este 48 Cartilla Instructiva de Acción de Repetición y Llamamiento en Garantía. Programa Presidencial de lucha contra la corrupción. Ministerio de Justicia y del Derecho. Dirección de Defensa Judicial de la Nación. Consultada en Internet: http://www.minjusticia.gov.co/dir_defensa/arepet.htm 19 de marzo de 2004. 49 Al respecto ver León Benavides, Edgar Arturo. Acción de repetición: .Ley 678 de 2001: comentarios y concordancias / Edgar Arturo León Benavides – Bogotá. Librería del Profesional, 2003. Pág. 24.

sentido, los principios de moralidad y eficiencia predicados en el

artículo 209 de la Constitución para la gestión administrativa, son

por su contenido esencial extensibles a toda actividad estatal”.

Sin embargo, la ley deja muy clara la orientación de la acción con la

consagración en el artículo 3 según el cual:

“La acción de repetición está orientada a garantizar los principios

de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los

fines retributivo y preventivo inherentes a ella.”

A. Principio de Moralidad

Siguiendo la orientación de este principio, los funcionarios del Estado deben

actuar con honestidad, dignidad y probidad en los actos públicos que

realicen.

El Consejo de Estado, acogiendo la definición de moral adoptada por la

Corte Constitucional en fallo Nº T – 503 de 1994, definió la moral

administrativa como:

“el conjunto de principios, valores y virtudes fundamentales

aceptados por la generalidad de los individuos, que deben informar

permanentemente las actuaciones del Estado, a través de sus

organismos y agentes, con el fin de lograr la convivencia de sus

miembros, libre, digna y respetuosa, así como la realización de sus

asociados tanto en el plano individual como en un ser o dimensión

social 50”.

Lo anterior, para reseñar la transparencia en la actividad estatal, ataca

directamente el tema de la corrupción, que se ha convertido en los últimos

tiempos en una preocupación social.

B. Principio de Eficiencia

Este principio se relaciona con la elección de los medios más adecuados

para el cumplimiento de los objetivos:

“El logro de los objetivos y los fines del Estado requieren de una

función administrativa eficiente que responda a las exigencias del

Estado Social de Derecho”51.

Los funcionarios administrativos deben ser cumplidos en la ejecución de sus

funciones, siendo útiles en el desempeño de los cargos públicos. La gestión

administrativa al ser eficiente es eficaz, debido a que la efectividad de los

derechos se desarrolla con base a la eficiencia y la eficacia.

También se habla de eficiencia cuando nos referimos a la caducidad, puesto

que esta:

50 Sentencia del Consejo de Estado N°. de Rad.: AP-054-2001. 51 Jurisprudencia de la Corte Constitucional. T-068 de 1998.

“tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la

administración, al señalar un plazo perentorio para que pueda

acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar

a sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro de los pagos que

haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o

gravemente culposa52” .

C. Principio de Legalidad

Aunque este principio no esté mencionado explícitamente en el artículo

tercero de la ley 678 de 2001, la administración en su actividad está sujeta al

ordenamiento jurídico, es decir, la administración puede hacer solamente

aquello que la ley le permite.

52 Sentencia C-832 de 2001.

CAPITULO V

ANÁLISIS EN EL DERECHO COMPARADO

Para el desarrollo del presente capitulo hemos tomado como punto de

referencia el sistema jurídico continental y en consecuencia, los países que

han seguido en materia de derecho administrativo sus principios, tendencias

e instituciones.

1. Europa

Se tomará en cuenta la aplicación que sobre la materia se ha dado en el

sistema continental, teniendo en cuenta que en el mismo nos hemos basado

al reglamentar el derecho administrativo y, especialmente, la responsabilidad

del Estado.

A. Francia

Para nadie es un secreto que este país europeo, es la cuna del derecho

administrativo, hoy conocido como sistema continental en contraposición al

desarrollado en Inglaterra, denominado sistema anglosajón. Es por esta

razón, que debemos adentrarnos en un análisis de la forma como ha

consagrado y ha venido desarrollando el concepto de la acción de repetición.

Se ha distinguido entre la responsabilidad derivada de la falla del servicio y

la derivada de la culpa personal del agente o funcionario. Para dilucidar en

cual de las situaciones se encuentra, la jurisprudencia francesa ha sostenido

que hay falla del servicio cuando el daño es “impersonal y revela a un

administrador más o menos sujeto al error” y hay culpa personal del agente si

la actuación muestra “al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus

imprudencias”53. Como desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia ha

declarado como eventos de culpa personal del funcionario, la cometida por

fuera del servicio y la cometida en el ejercicio mismo de la función

encomendada cuando se trata de un evento culpa grave. En consecuencia,

la responsabilidad será del agente del Estado, debiendo responder este con

su patrimonio y el asunto será ventilado ante la jurisdicción común siguiendo

los parámetros de la responsabilidad en el derecho privado, exceptuando

claro está los casos en que haya lugar a la acumulación de

responsabilidades. Dicha acumulación se presenta, cuando hay culpa

personal del funcionario en ejercicio de la función, o aún cuando se esté por

fuera del servicio, y aquella tenga una íntima conexión con el servicio que se

está prestando o cuando hay tanto falla del servicio como culpa personal del

agente.

No obstante, esto no sucedió así desde un principio, cuando se solía decir

que eran incompatibles la responsabilidad de la Administración y la 53 Citado por Libardo Rodríguez, Ídem, Pág. 415

responsabilidad del funcionario. Sin embargo, con el fin de indemnizar

íntegramente a la víctima de una actuación administrativa, se permitió que en

dados casos, la Administración resultara responsable de un daño por una

culpa personal de su agente, dando lugar a una obligación solidaria entre

ésta y aquel.

Es interesante el punto que aquí se discute, porque operando la acumulación

de responsabilidades, el perjudicado puede demandar a la Administración, al

agente o a ambos. Pero si demanda solo a la entidad pública, esta tendrá

derecho a repetir contra el funcionario por la parte que a éste le corresponda

indemnizar derivada de su culpa personal y a su vez, el agente puede repetir

contra la entidad, en caso que haya pagado la totalidad de la indemnización

de los perjuicios causados tanto por su culpa personal y como por la falla del

servicio54.

Un dato interesante, es que a partir del fallo Laurelle del 28 de julio de

195155, el funcionario dejó de ser irresponsable ante la Administración por

sus culpas personales, y se facultó a la misma de invocar la acción de

indemnización directa o como consecuencia de la acumulación de

responsabilidades en contra del funcionario.

54 Rodriguez R. Libardo. Ob. Cit. Pags. 415 – 416. 55 Les Grands Att ets de la Jurisprudence Administrative. Mlong, P. Weil. G. Braibont. 8va Edición. Pags. 371 – 381.

B. España

Teniendo en cuenta que la legislación española fundamenta en gran parte

nuestra normatividad debido a sus vínculos históricos, es necesario mirar la

consagración de la institución en estudio en dicho sistema, que igualmente

tomo sus bases del derecho francés y sigue los lineamientos de la tradición

continental.

La Constitución de España de 1978 consagra en su artículo 106, inciso

segundo que:

“Los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza

mayor siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos”.

De lo anterior se deduce que se garantiza el derecho a ser indemnizado

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios

públicos. En esta legislación se ha dado un trato equivalente a los conceptos

de "servicios públicos" y “actuación administrativa”, de manera que los

particulares tienen derecho a ser indemnizados cuando se les produzca una

lesión como consecuencia de ellos. Lo que se deriva de tal previsión es el

carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el

sentido de que no será necesaria la concurrencia de la culpa para que pueda

ser declarada dicha responsabilidad y, por ende, la obligación de la

Administración de indemnizar al reclamante56.

2. Latinoamérica

A. Argentina

La legislación argentina le otorga una garantía al perjudicado de un daño

causado por el ejercicio de las funciones públicas de un funcionario,

demandar solo a la Administración como ente civilmente responsable del

daño sin necesidad de perseguir a los autores del hecho dañoso o al agente

causante del perjuicio.

B. México

La Constitución mexicana consagró expresamente la responsabilidad de los

funcionarios públicos, cuando en el ejercicio de sus funciones (actos u

omisiones) causen algún perjuicio a un particular, tal como lo señala su

artículo 108:

“Para los efectos de las responsabilidades a las que alude este

título sé reputaran como servidores públicos a los representantes

de elección popular, a los miembros de los poderes judicial federal

y judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, a

toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de

cualquier naturaleza, en la administración pública federal o en el 56 Tomado de www.congreso.es/constitución/constitución

distrito federal, quienes serán responsables por los actos u

omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas

funciones.

El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo

sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del

orden común.

Los gobernadores de los Estados, los diputados a las legislaturas

locales y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia

locales, serán responsables por violaciones a ésta Constitución y a

las Leyes Federales, así como por el manejo indebido de fondos y

recursos Federales.”

C. Ecuador

La primera vez que se consagró en la Constitución Política una norma que

obligara al Estado a indemnizar a los particulares por los perjuicios que se

les generaran como consecuencia de la actividad de los servicios públicos o

de los actos de sus funcionarios y empleados en el desempeño de su cargo

fue en 1967, en el artículo 27 de la Carta, antecedente inmediato del articulo

actualmente vigente.

La Constitución vigente del Ecuador, estableció la responsabilidad del Estado

y la acción de repetición en su artículo 20, según el cual:

“Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios,

estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios

que les irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de

los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y

empleados, en el desempeño de sus cargos.

Las instituciones antes mencionadas tendrán derecho de repetición

y harán efectiva la responsabilidad de los funcionarios o

empleados que, por dolo o culpa grave judicialmente declarada,

hayan causado los perjuicios. La responsabilidad penal de tales

funcionarios y empleados, será establecida por los jueces

competentes”.

La nueva disposición no determina sobre qué deben recaer los perjuicios a

indemnizar, abarcando así, sin limitantes, el derecho de los particulares a ser

indemnizados por cualquier causa originada en el Estado, protegiendo en

mayor medida a las víctimas frente al causante del daño.

Se puede observar, que este tema es abordado de manera similar a nuestro

país, puesto que se puede colegir que primero debe haber una condena en

responsabilidad del Estado y, luego, sí se procede a la repetición del pago

por parte del servidor público. Otra semejanza se encuentra en que para que

opere la responsabilidad del funcionario este debe haber actuado con dolo o

culpa grave declarada judicialmente.

D. Nicaragua

La Constitución de este país centroamericano señala en su artículo 131 la

responsabilidad del Estado y la acción de repetición, de la siguiente manera:

“Los funcionarios de los cuatro poderes del Estado elegidos directa

o indirectamente, responden ante el pueblo por el correcto

desempeño de sus funcionarios y deben informarle de su trabajo y

actividades oficiales. Deben atender y escuchar sus problemas y

procurar resolverlos. La función pública se debe ejercer a favor de

los intereses del pueblo.

El Estado de conformidad con la Ley será responsable

patrimonialmente de las lesiones que, como consecuencia de las

acciones u omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de

su cargo, sufren los particulares en sus bienes, derechos e

intereses, salvo en los casos de fuerza mayor. El Estado podrá

repetir contra el funcionario o empleado público causante de la

lesión: Los funcionarios y empleados públicos son personalmente

responsables por la violación de la Constitución por falta de

probidad administrativa y por cualquier otro delito o falta cometida

en el desempaño de sus funciones.

También son responsables ante el Estado de los perjuicios que

causaren por abusos, negligencia y omisión en el ejercicio de su

cargo. Las funciones civiles no podrán ser militarizadas. El servicio

civil y la carrera administrativa serán regulados por Ley:”

CAPITULO VI

ASPECTOS PROCESALES

1. Conductas que dan lugar al ejercicio de la Acción

Ejercer la Acción de Repetición es deber de las entidades públicas cuando

deban indemnizar a un particular por una conducta realizada con dolo o

culpa grave del funcionario, ex funcionario o particular en ejercicio de

funciones públicas quien deberá retribuir este valor. Constituye una falta

disciplinaria para quien debiendo ejercitar la acción omitió hacerlo.

Existen eventos en los cuales a pesar de que tenga el Estado que

indemnizar, el funcionario o ex funcionario ha actuado en cumplimiento de

sus deberes, con la diligencia y cuidado debido, pero no obstante se ha

causado daño. En estos eventos la entidad no debe iniciar Acción de

Repetición contra el servidor.

A. Definición de dolo y culpa grave

El dolo y la culpa grave son aspectos subjetivos de la conducta cuya

valoración debe hacer el juez con el propósito de limitar las condenas,

porque no toda culpa es fundamento de responsabilidad patrimonial. Sin

embargo la ley 678 de 2001 definió cuándo una conducta es dolosa o

gravemente culposa, y hace la descripción de algunas conductas de las

cuales se presumen que el agente actuó de una u otra manera.

El Consejo de Estado a este respecto no se ha pronunciado uniformemente,

en algunas ocasiones se ha remitido al artículo 63 del Código Civil, en otras

a los artículos 6° y 91 de la Constitución Política, que establecen que

también serán responsables los servidores públicos por extralimitación u

omisión en el ejercicio de sus funciones, sin poder eximirse de esta

responsabilidad por el cumplimiento de un mandato superior.

Al consagrar tanto la Constitución como la ley 678 que la acción de repetición

debe interponerse cuando se causa un daño por conducta dolosa o

gravemente culposa, se pretende excluir la procedencia de la misma en el

evento en que se cause por culpa leve o levísima del agente.

• Dolo

Según el artículo 63 del Código Civil, el dolo:

“consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o

propiedad de otro”.

El dolo se puede definir en esta materia, como la intención positiva dirigida

por el agente del Estado a realizar un daño. Por su parte la ley 678 de 2001

en el artículo 5° define el dolo como:

“La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la

realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”.

• Culpa grave

La culpa grave fue definida en nuestro Código Civil como aquélla que:

“consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado

que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen

emplear en sus negocios propios57”.

Al respecto, los hermanos Mazeaud señalan que:

“Si bien es cierto no es intencional es particularmente grosera. Su

autor no ha querido realizar el daño, pero se ha comportado como

si lo hubiera querido; era preciso no comprender “quos omnes

intellegunt” para obrar como lo ha hecho sin querer el daño”58.

Atendiendo a la definición de Claro del Solar,

“esta culpa se opone a la buena fe y en materias civiles equivale al

dolo, es decir que contiene en si una presunción de fraude porque

57 Artículo 63 del Código Civil. 58 Mazeaud, Henry y León. Tratado teórico y práctico de la responsabilidad civil delictual y contractual. Parte II. Volumen II, Pág. 110.

aquel que no hace lo que sabe que debe hacer se reputa que obra

con intención dolosa”59.

El artículo 6° de la ley 678 dice que:

“La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando

el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución

o a la ley, de una inexcusable omisión o extralimitación en el

ejercicio de las funciones60”.

B. Presunciones

Con el ánimo de facilitar la prueba de la culpa grave y del dolo, los artículos

5°. y 6°. de la norma hablan de presunciones legales y enumeran una serie

de conductas donde debe entenderse que han sido realizadas de manera

dolosa o gravemente culposa.

• Presunciones del dolo

“Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes

causas:

1. Obrar con desviación de poder.

2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su

motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión

59 Claro del Solar. Lecciones de Derecho Civil Chileno. Tomo I. Pág. 150. 60 Artículo 6 de la Ley 678 de 2001

adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por

desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven

de sustento a la decisión de la administración.

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de

dolo por los mismos daños que sirvieran de fundamento para la

responsabilidad patrimonial del Estado.

5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia

manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial61”.

Pareciera que esta norma hace una consagración taxativa de los eventos en

los cuales podría considerarse que el agente actúa dolosamente,

restringiendo de esta manera la posibilidad de que otras conductas puedan

ser calificadas como tal.

Al respecto, Edgar Arturo León Benavides considera que:

“el juez debe valorar las facultades y atribuciones de los

funcionarios de acuerdo a su Manual o Reglamento respectivo y

consideramos que no es conveniente que la misma administración

defina cuales conductas se califican como dolosas o gravemente

61 Artículo 5 de la Ley 678 de 2001

culposas, toda vez que ese aspecto la Constitución lo ha reservado

a la ley (articulo 124 C.N.)”62.

• Presunciones de culpa grave

La Ley 678 determina en qué casos se presume que la conducta es

gravemente culposa, señalando las siguientes causas:

1. “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de

derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión

anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la

validez de los actos administrativos determinada por error

inexcusable.

4. Violar manifiesta e inexcusable el debido proceso en lo

referente a detenciones arbitrarias y violación en los

términos procesales con detención física o corporal63”.

Al establecer presunciones de culpa grave se está, aparentemente, violando

la presunción de inocencia establecida constitucionalmente en el artículo 29

de la Carta. Es tan importante esta consideración que se ve afirmada en el

62 León Benavides, Edgar Arturo. Op Cit. Págs. 45 y 46. 63 Artículo 6 de la Ley 678 de 2001.

artículo 83 superior al considerar que en las actuaciones, tanto de los

particulares como de las autoridades públicas, se presume la buena fe.

2. Sujetos

A. Sujeto Activo – Legitimación

De acuerdo con el artículo 8°. de la ley 678 de 2001 están legitimados para

ejercer la Acción de Repetición:

1. La entidad directamente perjudicada con el pago, hasta por el término

de seis (6) meses contados a partir del último pago. Si el representante

legal de la entidad perjudicada no iniciare la acción en este término,

estará incurso en causal de destitución.

2. Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad

facultada podrá el Ministerio Público instituirla.

3. También podrá hacerlo el Ministerio de Justicia y del Derecho, a través

de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, cuando la perjudicada

con el pago sea una entidad pública del orden nacional.

Según la Dirección Nacional de Defensa Judicial de la Nación, en la Cartilla

Instructiva de Acción de Repetición y Llamamiento en Garantía, no debe

entenderse que la entidad pública pierde competencia ni legitimación para

interponer la acción. Entonces, pasados los seis (6) meses mencionados, y

hasta el acaecimiento de los dos (2) años al cabo de los cuales opera la

caducidad de la acción, se encuentran legitimados tanto la entidad, como el

Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y de Derecho.

Otra posición respecto del término de los seis (6) meses mencionado,

considera que pasado el mismo la entidad afectada pierde la legitimación

para ejercer la acción y pasan a asumirla exclusivamente el Ministerio

Público y el Ministerio de Justicia.

Adicionalmente, la ley faculta para que cualquier persona requiera a la

entidad estatal legitimada para que ejerza la acción. Este requerimiento debe

ser contestado al interesado con la decisión que se hubiere tomado al

respecto.

Anteriormente, el artículo 54 de la ley 80 de 1993 legitimaba a cualquier

persona u oficiosamente al juez competente, para ejercer la acción de

repetición cuando la entidad o el Ministerio Público no la hubieran ejercido.

Pero esta norma fue expresamente derogada por el artículo 30 de la Ley 678

de 2001.

La ley establece que las entidades públicas deben crear un Comité de

Conciliación, para estudiar la viabilidad de la Acción de Repetición y debe

dejarse constancia expresa y justificada, de las valoraciones y decisiones

que se tomen en cuanto al ejercicio de la acción o la improcedencia de la

misma.

B. Sujeto Pasivo

Son destinatarios de la acción los servidores públicos, ex servidores públicos

y los particulares que ejercen temporalmente funciones públicas, que hayan

causado la condena al Estado por la acción u omisión de sus funciones,

produciendo un daño antijurídico.

Los particulares que ejercen funciones públicas son llamados “auxiliares de

la administración” cuya vinculación es temporal, tales como: contratistas,

interventores, consultores y asesores que participan en la celebración,

ejecución y liquidación de contratos con el Estado.

El artículo 52 de la ley 80 de 1993 señala la responsabilidad del contratista

en estos términos:

“Los contratistas responderán civil y penalmente por sus acciones

y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley”.

De lo anterior, se deduce que para los contratistas se genera responsabilidad

por la contravención a las disposiciones sustantivas; la responsabilidad penal

que se vincula al dolo o culpa grave y la responsabilidad civil que trata de la

reparación del daño a la víctima.

El artículo 1604 del Código Civil se refiere sobre el particular, estipulando

que en los contratos que por su naturaleza son útiles al acreedor, el deudor

solo es responsable de la culpa lata y de la leve cuando los contratos se

hacen para beneficio recíproco de las partes, y de la levísima en los

contratos en que el deudor es el único que se beneficia. La misma norma en

su inciso final, establece que su reglamento haya de entenderse:

“sin perjuicio de las disposiciones especiales de las leyes o de las

estipulaciones expresas de las partes”.

De acuerdo a esto deben respetarse las exenciones derivadas de los pactos

celebrados entre los contratantes, relativos a la cobertura de determinados

niveles del elemento subjetivo de la culpa, pero teniendo en cuenta que

nunca pondrá pactarse una cláusula de exoneración de la culpa grave o dolo,

porque esta sería nula, ya que no se puede condonar el dolo futuro y de

alguna manera la derogatoria del régimen de responsabilidad que es de

orden público.

La ley 678 de 2001 en el parágrafo 2 del artículo 5º., preceptúa que la acción

de repetición también se puede ejercer contra funcionarios de la Rama

Judicial y de la Justicia Penal Militar, así como también en el evento en que

el Estado pague las indemnizaciones previstas en la Ley 288 de 1996.

3. Caducidad

“La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las

acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento

evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual

anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer

sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por

una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han

establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas

acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no

podrá reclamarse en consideración del interés general64”.

A. Concepto

La caducidad es “la pérdida del derecho a obrar o accionar que afecta a

quien no llevo a cabo las diligencias necesarias en el término requerido, o no

cumplió con las formalidades exigidas; también a quien pueda imputársele

una negligencia notoria”65.

B. Alcance

64Corte Constitucional. Sentencia C-832 de 2001. Ocho (8) de Agosto de dos mil uno (2001) 65 Gérard Cornu. Vocabulario Jurídico. Editorial Temis S.A. Bogotá, 1995.

La caducidad es una figura de orden público que busca la seguridad jurídica.

A través de esta, se limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona

para acceder a la jurisdicción.

C. Objeto

El objeto de la caducidad en cuanto a la acción de repetición, tiene como

propósito fundamental la eficiencia de la administración. Para que una

entidad pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo

buscando la repetición del pago por parte de sus agentes se establece un

corto plazo perentorio. Siendo el ejercicio de la acción de repetición un deber

del Estado, la caducidad busca el pronto cumplimiento de la entidad estatal

involucrada en esta obligación.

D. Cómputo

De acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la ley 678 y en

concordancia con la ley 446 de 1998, la Acción de Repetición caduca en dos

(2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total

realizado por la entidad estatal y si el pago se ha realizado por cuotas se

comienza a contar desde la fecha el último pago.

La Corte Constitucional al analizar la Ley 446 de 1998 en cuanto a la

modificación hecha al Código Contencioso Administrativo, señaló que el

momento para contar los dos (2) años no puede ser indeterminado,

esperando que la entidad condenada realice el pago, por lo cual a partir de

los dieciocho (18) meses de la ejecutoria de la sentencia, empieza a contar el

término, claro está, si no se ha hecho el pago.

El Consejo de Estado con la ponencia del Doctor Juan de Dios Montes

dispuso mediante sentencia que:

“el pago definitivo que se haga al particular de la condena impuesta

por el juez a la entidad, determina el momento a partir del cual

comienza a contarse el término de dos años que el legislador ha

establecido para la caducidad de la acción de repetición, toda vez

que el presupuesto para iniciar la mencionada acción, es,

precisamente, que se haya realizado tal pago, puesto que

resultaría contrario a derecho de repetir cuando no se ha pagado.

Se tiene, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el

pago de la condena que haya sufrido la administración, y por

consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en

que se realiza ese acto jurídico como el punto de partida para

computar el término de caducidad.66”

4. Jurisdicción y competencia

Según el Consejo de Estado,

66 Consejo de Estado. Nueve (9) de septiembre de 1995. Expediente 10966.

“la competencia es la medida que se atribuye a la jurisdicción entre

las distintas autoridades que la integran y se determina teniendo en

cuenta factores universales que garantizan que el asunto debatido

será conocido por el juez más cercano a quienes aspiran a obtener

su pronunciamiento”67.

A la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le compete el conocimiento

de la acción de repetición teniendo en cuenta que se busca la protección del

patrimonio público.

A. Juez competente

La competencia específica para conocer del proceso es, según el artículo 7

de la ley 678 de 2001, del juez o tribunal ante el cual se tramitó el proceso de

responsabilidad patrimonial contra el Estado que dio lugar a la condena. Si la

reparación patrimonional proviene de una conciliación o de otro mecanismo

alternativo de solución de conflictos admisible para la entidad estatal, será

competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza

jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto.

Existe una excepción a la regla general de competencia, la cual se

fundamenta en el factor subjetivo de la competencia que “atiende a la calidad

67 Consejo de Estado. Treinta (30) de marzo de 2001. Número de Radicación 11687.

de la persona que ha de ser parte dentro del proceso”68. La anterior distinción

es importante en la medida que la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado conoce privativamente, y en única instancia, de este

proceso frente a los funcionarios de alto rango, señalados en la Exposición

de Motivos de la ley 678 de 2001.

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena es competente para

conocer de esta acción única y privativamente cuando está dirigida a

Magistrados del Consejo de Estado, como también fue mencionado en la

Exposición de Motivos.

Estas reglas especiales se mantienen cuando la acción se dirija contra

exfuncionarios de estos mismos cargos, si durante el tiempo que se

encontraban en ejercicio de sus funciones hubieren ocasionado un daño

reparable a cargo del Estado por su conducta dolosa o gravemente culposa.

Una de las consecuencias de la excepción consagrada en este precepto es

que el proceso es de única instancia. Esta situación vulnera el principio del

debido proceso consagrado constitucionalmente en el artículo 29 y

reconocido igualmente en diversos instrumentos internacionales sobre

derechos humanos.

68 Ídem.

Pese a la anterior consideración, la Corte Constitucional considera que:

“queda entonces dentro de la competencia propia del legislador el

establecimiento de algunos procesos de única instancia en las

demás materias como lo hizo en este caso, sin que por ello se viole

la Constitución Política…”69.

El parágrafo 2º. del mencionado artículo señala que:

“si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será

competente el juez que conocería del proceso en contra del de

mayor jerarquía”.

En el evento en que de la aplicación del fuero de atracción resulte un

funcionario de inferior jerarquía incluido en el proceso de uno incurso en el

fuero personal y, por lo tanto, en proceso de única instancia, el primero

perdería la posibilidad de obtener un fallo susceptible de doble instancia. En

palabras de Edgar Arturo León Benavides,

“se daría aparentemente una desigualdad procesal entre todos los

funcionarios sin distingo de jerarquía en los eventos de presentarse

un litis consorcio por pasiva”70.

B. Cuantía

69 Corte Constitucional. Sentencia C - 484 de veinticinco (25) de junio de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 70 León Benavides, Edgar Arturo. Op Cit. Pág. 54.

El valor total de la pretensión de esta acción está compuesto por el monto de

la condena indemnizatoria a cargo del Estado, más las costas y agencias en

derecho si se hubiere condenado a ellas; o el monto indemnizatorio acordado

en la conciliación o cualquier otro mecanismo de solución de conflictos

reconocido legalmente. Los intereses que se lleguen a causar después de

haber sido efectuado el pago no se toman en cuenta para determinar la

cuantía.

Cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos

mensuales será competente el Juez Administrativo en primera instancia71;

mientras que si excede de esta cuantía será competente el Tribunal

Administrativo en primera instancia72.

5. Procedimiento

El artículo 10 de la ley 678 de 2001 remite al procedimiento contemplado en

el Código Contencioso Administrativo para la Acción de Reparación Directa.

De acuerdo con el articulo 206 del mencionado Código, modificado por el

articulo 45 del decreto 2304 de 1989,

“los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas

de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación

71 Articulo 134B numeral 8 del Código Contencioso Administrativo. Modificado por la Ley 446 de 1998. 72 Articulo 132 numeral 10 del Código Contencioso Administrativo. Modificado por la Ley 446 de 1998.

directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados

con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales

proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados,

se tramitarán por el procedimiento ordinario”. (Subraya por fuera de

texto).

6. Medidas Cautelares

En el Capitulo IV de la ley 678 de 2001 se consagran las medidas cautelares

que proceden en los procesos de acción de repetición; estas son: el embargo

y secuestro de bienes denunciados como propiedad del demandado,

remitiéndose a las reglas sobre la materia existentes en el Código Civil.

También se podrá decretar la inscripción de la demanda sobre los bienes

sujetos a registro.

A. Requisitos

Es requisito para decretar las medidas cautelares que la entidad

demandante, con el fin de garantizar los eventuales perjuicios que se puedan

causar al demandado, preste caución por la cuantía señalada por el juez o

magistrado73.

B. Oportunidad

73 Inciso 2. Articulo 23. Ley 678 de 2001.

Se deben decretar las medidas cautelares solicitadas por el demandante

antes de la notificación del auto admisorio de la demanda, el cual es

susceptible de los recursos de reposición, apelación y queja, de acuerdo con

el procedimiento establecido para tal efecto en el Código Contencioso

Administrativo.

C. Levantamiento de las medidas cautelares

El levantamiento de las medidas cautelares, según la ley 678 de 2001,

procede en los siguientes eventos:

1. Cuando en el proceso ha sido absuelto el agente estatal,

2. Cuando el agente demandado, para garantizar el pago de la condena,

constituya garantía bancaria o de seguros por el monto que el juez señale.

7. Formas de terminación del proceso

A. Sentencia

La Sentencia es la forma normal de terminación de un proceso judicial, bien

sea absolutoria o condenatoria.

• Cuantificación de la sentencia condenatoria

En caso de que la misma sea condenatoria, la pretensión económica se

cuantificará teniendo en cuenta dos elementos: en primer lugar, el grado de

intencionalidad de la actuación del agente estatal que produjo el daño, y en

segundo lugar, en cuanto a la valoración que se haga de las pruebas

aportadas al proceso, a partir de las cuales se determina la subjetividad de la

conducta del servidor.

• Efectos de la sentencia

Además de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales que pueden

darse, son consecuencia de la sentencia condenatoria del proceso de la

acción de repetición:

1. La sentencia constituye título ejecutivo contra el repetido;

2. El condenado será desvinculado del servicio, aun si se encuentra

desempeñando otro cargo estatal;

3. Será causal para la declaración de caducidad de los contratos que haya

suscrito y se encuentren en ejecución con cualquier entidad estatal;

4. Quedará inhabilitado el servidor público por un término de cinco (5) años

para el desempeño de cargos públicos y para contratar directa o

indirectamente con entidades estatales. La inhabilidad no termina hasta tanto

se haya efectuado la totalidad del pago previsto en la sentencia, aunque

hayan transcurrido los cinco años mencionados.

B. Conciliación

La conciliación busca llevar a las partes de una controversia a un arreglo

amigable. La acción de repetición admite tanto la conciliación judicial como

extrajudicial. Se puede llegar por esta vía a un acuerdo entre la entidad

pública y el repetido en cuanto a la forma de pago de la indemnización

cancelada por la primera.

• Judicial

Se admite la conciliación judicial en este proceso; puede darse de oficio o a

petición de parte. Las partes pueden conciliar sobre el valor del pago,

aceptándose la posibilidad de un pago parcial respecto de la indemnización

cancelada por la entidad que pretende la repetición del pago. También es

posible llegar a un acuerdo sobre el plazo que se otorga al funcionario para

el pago; sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta prerrogativa para el

agente no sea lesiva para los intereses del Estado.

Dado que la ley 678 de 2001 faculta conciliar solo respecto del valor y plazo

en que deba efectuarse el pago, se impide que pueda llegarse a un arreglo

acerca de la conducta del agente. Ello se asimila a la institución de sentencia

anticipada, porque al agente aceptar los términos de la conciliación está

aceptando su responsabilidad sin posibilidad de ser debatida posteriormente.

El artículo 12 de la mencionada ley establece que esta conciliación debe ser

sometida a la aprobación del juez o magistrado que tenga conocimiento del

proceso.

• Extrajudicial

Antes de ejercerse la acción de repetición la entidad que tiene el deber de

iniciarla debe considerar la posibilidad de una conciliación ante los agentes

del Ministerio Público o autoridad administrativa competente, como medio de

aplicación de los principios de celeridad y economía procesal.

La conciliación lograda extrajudicialmente debe remitirse en un plazo de tres

(3) días siguientes a la celebración del acuerdo al Juez o Tribunal

competente para conocer de la acción de repetición que se evita mediante la

misma, con el fin de obtener su aprobación. El funcionario judicial que

estudie la conciliación debe tener presente que este acuerdo no puede ser

lesivo a los intereses estatales.

El auto que apruebe lo conciliado por las partes no es susceptible del recurso

de consulta. Esta providencia presta merito ejecutivo en la jurisdicción

coactiva, una vez esté debidamente ejecutoriada, a partir del momento en

que se presente incumplimiento de lo acordado por parte del funcionario.

C. Otros modos alternativos de solución de conflictos

• Allanamiento

El allanamiento se ha definido como un:

“acto jurídico unilateral, expreso o tácito, mediante el cual una de

las partes en un proceso le pone fin a este aceptando las

pretensiones de la demanda”74.

Según el artículo 218 del Código Contencioso Administrativo, podrá darse el

allanamiento en los términos de los artículos 93 y 94 del Código de

Procedimiento Civil. Ello puede darse siempre que medie:

“autorización del Gobierno Nacional; las demás entidades publicas

solo podrán allanarse previa autorización expresa y escrita del

Ministro, Jefe de departamento administrativo, gobernador o

alcalde que las represente o a cuyo despacho estén vinculadas o

adscritas”75.

De acuerdo a las disposiciones civiles,

“en la contestación de la demanda o cualquier momento anterior a

la sentencia de primera instancia, el demandado podrá allanarse

expresamente a las pretensiones de la demanda, reconociendo

sus fundamentos de hecho, caso en el cual se procederá a dictar

sentencia de conformidad con lo pedido. Sin embargo, el juez

podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando

74 Gérard Cornu. Op Cit. 75 Inciso 2. Artículo 218. Código Contencioso Administrativo.

advierta fraude o colusión, o lo pida un tercero que intervenga en el

proceso como parte principal”.

• Transacción

La transacción es un mecanismo alternativo de solución de conflictos

definido como:

“contrato mediante el cual las partes en un litigio (incoado ya ante

los tribunales o solo surgido entre ellas) le pone fin amigablemente

haciéndose concesiones mutuas”76.

La transacción en materia administrativa se rige igualmente por el artículo

218 del Código Contencioso Administrativo, siendo igualmente requisito la

autorización para llevarla a cabo por la autoridad competente.

En cuanto a la oportunidad, el trámite y la transacción por entidades públicas,

los artículos 340 y 341 del Código de Procedimiento Civil, respectivamente,

desarrollan el tema. Estas disposiciones son aplicables debido a que en la

legislación administrativa no se encuentra regulado especialmente.

• Desistimiento

El desistimiento es, de acuerdo la definición de Gérard Cornu:

76 Gérard Cornu. Op Cit.

“el acto por el cual el demandante principal o el demandado que ha

instaurado una demanda reconvencional declaran que abandonan

sus pretensiones contra su adversario”77.

El artículo 9 de la ley 678 de 2001 específicamente consagra la

improcedencia del desistimiento como forma anormal de terminación del

proceso derivado de la acción de repetición.

Se considera que esta limitación no es congruente con los dispuesto en el

articulo 4 inciso segundo de la misma, ya que la entidad que ha sido

condenada al pago puede abstenerse de iniciar la acción de repetición

expresando en forma motivada las razones que tiene para ello, las cuales se

refieren a la inexistencia de culpa grave o dolo en la conducta del

funcionario. No se entiende entonces que la entidad pueda decidir no

ejercitar la acción de repetición, pero no pueda decidir no continuarla por las

mismas razones.

77 Ídem.

CAPITULO VII

LLAMAMIENTO EN GARANTÍA

1. Concepto

El llamamiento en garantía fue establecido por el artículo 57 del Código de

Procedimiento Civil como una herramienta jurídico procesal por virtud de la

cual:

“quien tenga el derecho legal o contractual de exigir a un tercero la

indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total

o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la

sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo

proceso se resuelva sobre tal relación”.

Este mecanismo contribuye al principio de la economía procesal y a la

descongestión de los despachos judiciales, evitando a la entidad demandada

el ejercicio de la acción de repetición, siendo este un nuevo proceso derivado

de la declaración de su responsabilidad en el primero. Se define en un

mismo proceso sobre la condena a la entidad pública por el daño al

demandante, y sobre si la conducta del agente llamado en garantía fue

dolosa o gravemente culposa y la misma fue la causa próxima de la condena

al Estado.

2. Procedencia

El llamamiento en garantía del servidor público para efectos de repetición,

contemplado en el articulo 19 de la ley 678 de 2001, puede invocarse en los

procesos de responsabilidad del Estado relativos a controversias

contractuales, reparación directa, y nulidad y restablecimiento del derecho.

Este llamamiento puede solicitarlo la entidad directamente perjudicada o el

Ministerio Público siempre que haya prueba sumaria de responsabilidad del

agente llamado.

Sin embargo, la entidad pública no podrá solicitar el llamamiento en garantía

en caso de que en la contestación de la demanda se hubiera propuesto

como excepción alguna causal eximente de responsabilidad, como lo son: la

culpa exclusiva de la victima, el hecho de un tercero, el caso fortuito o fuerza

mayor.

A. Culpa exclusiva de la víctima

La culpa exclusiva de la víctima se presenta cuando esta última haya

provocado el daño, originando su hecho el perjuicio a su persona o a su

patrimonio. Esta causal no puede alegarse en el evento en que la víctima sea

un menor de diez (10) años o un demente, según el artículo 2346 del Código

Civil.

B. Hecho de un tercero

El daño ocasionado por un tercero ajeno absolutamente a la administración

no es imputable a ella; por lo cual, carece de sentido llamar a un agente suyo

con fines de repetición, pues la entidad considera que no es responsable del

mismo. El hecho debe ser determinante y exclusivo en la generación del

daño; de lo contrario, se responderá de manera solidaria por los causantes

del perjuicio.

C. Caso fortuito o fuerza mayor

Según el artículo 64 del Código Civil, se llama fuerza mayor o caso fortuito:

“el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un

terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad

ejercidos por un funcionario público, etc.”.

Respecto de este hecho o acontecimiento exterior que causa el daño Ramón

Parada señala que:

“vale aquí el concepto general que de esta se formula a propósito

de cualquier forma de responsabilidad, y que entiende por tal un

hecho o acontecimiento conocido, exterior a la causa directa e

inmediata del daño e irresistible. La esencia de la fuerza mayor

radica, por consiguiente, tanto en la exterioridad del hecho

respecto del bien o patrimonio que resulta dañado, como en la

imposibilidad de evitar o resistir su producción, y no ciertamente en

su imprevisibilidad, dado que la víctima del acontecimiento pudo

haber imaginado que este se produjera. La fuerza mayor es

ordinariamente causa de exoneración de la responsabilidad por los

daños causados por las obras públicas, alteradas en su normal

funcionamiento por acontecimientos irresistibles”78.

3. Formalidades

Para llamar en garantía es necesario que, previamente, haya existido por

fuera del proceso entre el llamante y el llamado una relación jurídica, la cual

puede ser un contrato o una relación laboral.

El Juez encargado del proceso de responsabilidad del Estado deberá llevar

en cuaderno separado y paralelamente al mismo el ejercicio del llamamiento

en garantía, según el articulo 20 de la ley 678 de 2001.

4. Procedimiento

El artículo 54 del decreto 2304 de 1989 autorizó la aplicación de las normas

del Código de Procedimiento Civil en materia del llamamiento en garantía en

78 Parada, Ramón Derecho Administrativo. Tomo I Parte General. 4 Edición. Pág., 619.

materia administrativa “siempre que ello sea compatible con la índole o

naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

5. Medidas cautelares

A este respecto son aplicables las mismas disposiciones mencionadas en las

medidas cautelares para la acción de repetición.

6. Terminación del proceso

A. Sentencia

En la providencia se debe definir materialmente la culpa o el dolo del llamado

en garantía constituyendo así un pronunciamiento definitivo con efectos de

cosa juzgada. En caso de favorecer al servidor en la sentencia,

posteriormente no podrá interponerse acción de repetición contra este por el

mismo hecho.

La sentencia condenatoria del llamado en garantía puede fijar un plazo para

su cumplimiento, el cual se contara a partir de la ejecutoria de la misma o de

la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.

La constancia de pago al beneficiario por parte de la entidad estatal y la

sentencia o auto aprobatorio de conciliación prestarán mérito ejecutivo frente

al llamado en garantía. En este caso, cuando el funcionario se negare a

pagar la suma correspondiente, la entidad procederá a ejecutarlo.

B. Conciliación

El funcionario llamado en garantía podrá conciliar con la entidad pública

demandada por el particular. La conciliación entre estas partes puede darse

en la misma audiencia celebrada entre el particular afectado y el ente público

o en otra posterior.

Según el Consejo de Estado,

“en los casos de terminación anormal por conciliación total de las

pretensiones, el acuerdo debidamente aprobado entre las partes

principales iniciales tiene el efecto de cosa juzgada pero sólo frente

al demandante y el demandado, ya que la relación demandado –

llamado en garantía, por regla general no puede ser comprendido

en el mismo, sino que deberá definirse en el fallo. Por esta razón,

nada impide que el proceso continúe entre la entidad demandada y

el llamado, con miras a que se resuelva en la sentencia si la

conducta de este último no sólo estuvo afectada de dolo o culpa

grave, sino que tuvo incidencia en la responsabilidad imputada a la

administración. Se dice que por regla general, porque la entidad

pública en la audiencia de conciliación, podrá expresamente

desistir de su pretensión de llamamiento si lo estima razonable;

evento en el cual termina el proceso en su totalidad”79.

En virtud del artículo 105 de la ley 446 de 1998, si el tercero vinculado al

proceso a través del llamamiento en garantía acepta los términos de la

conciliación entre la entidad demandada y la parte demandante se entiende

que acepta su responsabilidad.

Las materias conciliables son, al igual que en la acción de repetición, el

monto a pagar y el plazo para hacerlo.

C. Desistimiento

La entidad pública puede desistir del llamamiento en garantía si considera,

dentro del proceso, que no existen suficientes méritos para que el llamado

permanezca en el mismo. Para ello, la entidad debe ceñirse a lo dispuesto en

los artículos 344 y 345 del Código de Procedimiento Civil.

Una vez la entidad haya desistido del llamamiento en garantía, no podrá

demandar en un nuevo proceso al funcionario por medio de la acción de

repetición.

79 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 6 de octubre de 1994. M.P. Carlos Betancourt Jaramillo.

CONCLUSIONES

La Acción de Repetición es un mecanismo útil para el control de la

corrupción, entendida no solamente como un enemigo del patrimonio estatal

sino también como aquel fenómeno que atenta el interés general

favoreciendo exclusivamente intereses personales.

Puede entenderse como un control por vía negativa, ya que es a través del

castigo pecuniario a personas encargadas de ejercer funciones públicas

como se puede ir obteniendo que las mismas eviten cometer conductas

representativas de daño a los particulares que requieren de indemnización

por parte del Estado.

Al consagrar la Constitución Política y la ley 678 de 2001 la acción de

repetición como un deber – obligación, se está buscando proteger al erario

público. Ello implica la protección del interés general ya que este dinero es el

necesario para cumplir con los fines encomendados al Estado por la Norma

Superior.

Solamente procede la acción de repetición y el llamamiento en garantía,

según lo visto en este estudio, en los casos en que el servidor público, ex

servidor público o particular en ejercicio de funciones públicas o con ocasión

a ellas, haya actuado con dolo o culpa grave, descartando así la

responsabilidad por culpa leve o levísima. Lo anterior se fundamenta en que

se deben castigar las actuaciones reprochables, pero no se puede llegar al

extremo de causar temor para que el particular acceda a los cargos públicos

por los eventuales perjuicios que en ejercicio de estos pueda causar.

El hecho de que la ley 678 de 2001 haya definido el concepto de culpa grave

y dolo, respecto de las conductas causantes del daño, deja a un lado la

aplicación tradicional de los conceptos de la legislación civil. Se ha dado

lugar así a que la jurisprudencia y la doctrina se pronuncien sobre formas de

culpabilidad en materia administrativa.

Se debe recalcar que en la aplicación de estas disposiciones en materia

contractual, la delegación no constituye exclusión de responsabilidad para el

delegante que actúe con dolo o culpa grave en la producción de un daño

antijurídico. Si se cumple este presupuesto de culpabilidad, este funcionario

deberá ser vinculado al proceso de responsabilidad.

A diferencia de lo que consagra la ley, consideramos que el fin último de la

acción de repetición es puramente patrimonial, es conseguir la devolución de

los gastos en los que ha tenido que incurrir el Estado por aspectos ajenos a

el. Las finalidades de moralidad y eficiencia de la función pública son efectos

derivados por la aplicación de la misma.

La obligación que tiene el Estado de resarcir a la víctima directamente busca

evitar que el particular se vea obligado a soportar un daño adicional a la

carga que está obligado a soportar. Por ello se ha adoptado la

responsabilidad objetiva del Estado en muchas legislaciones que propenden

por terminar con las injustas cargas adicionales a los particulares.

Lo mencionado hasta este momento es predicable tanto respecto de la

acción de repetición como del llamamiento en garantía. Sin embargo, entre

estas dos instituciones se presentan diferencias, sobretodo en aspectos

procesales.

Mientras que el llamamiento en garantía contribuye al principio de la

economía procesal y a la descongestión de los despachos judiciales,

evitando que la entidad demandada deba ejercer una vez condenada la

acción de repetición, el ejercicio de esta acción implica un nuevo proceso

derivado de la declaración de su responsabilidad en el primero.

El Estado puede, voluntariamente, desistir del llamamiento en garantía del

agente suyo vinculado en el proceso de responsabilidad si encuentra,

durante el mismo, motivos suficientes. No se entiende entonces porqué no

puede hacerlo respecto de la acción de repetición si los fines buscados son

exactamente los mismos.

El juez de conocimiento del proceso de responsabilidad del estado también

deberá pronunciarse en cuanto al llamamiento en garantía en la misma

sentencia, mientras que en la acción de repetición se hace en dos momentos

diferentes ya que se trata de dos procesos separados.

Respecto de la conciliación, en la acción de repetición solamente intervienen

el repetido y la entidad pública demandante. A diferencia de esto, en el

llamamiento en garantía en la misma audiencia de conciliación puede

intervenir el particular afectado adicionalmente.

Si bien es cierto que es evidente que es creciente el desarrollo normativo en

materia de la Acción de Repetición y del Llamamiento en Garantía, aun se

encuentran algunos problemas en cuanto a la aplicación de las disposiciones

vigentes.

ANEXO 1 – PODER

Señores

HONORABLES MAGISTRADOS

DEL H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA. (Reparto)

REF: ACCIÓN DE REPETICIÓN

ACTOR: Nación – Contraloría General de la República

DEMANDADOS: ...

Yo, …, mayor de edad, de esta vecindad, en donde fui cedulado con el

número…, portador de la Tarjeta Profesional de Abogado número ...,

expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, obrando en mi condición

de representante judicial de la Nación – Contraloría General de la República,

como lo acredita la Resolución número... proferida el ... de ... de ... y la

certificación del cargo desempeñado, cuyos ejemplares se acompañan en

forma auténtica, ante ustedes representantes manifiesto que confiero

PODER especial, amplio y suficiente, a la Doctora Abogada adscrita a la

Oficina Jurídica, identificada como aparece al pie de su firma, para que en

nombre de la NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, y

en cumplimiento de la norma emanada del Comité de Conciliación de la

misma Entidad, celebrado el … de ... de ..., contenida en el Acta número …,

y del Ordenamiento Interno ... de ... de ..., de la señora Directora de la

Oficina Jurídica, presente demanda en ejercicio de la Acción de Repetición

en contra del Doctor ... en su condición de Contralor General de la República

para la época de los hechos y doctores, como miembros del Consejo

Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General, con el objeto

de recuperar las sumas de dineros canceladas al señor ..., y las que se

llegaren a cancelar, a título de condena, como consecuencia del fallo emitido

el ... del … por la Sección Segunda Subsección “B” del Honorable Consejo

de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

radicado en el número ... - ..., que declaró la nulidad de la Resolución

número … del ... de ... de … proferida por el Doctor …, en su condición de

Contralor General de la República para la época de los hechos.

La apoderada está facultada para que asuma la representación de los

intereses jurídicos y patrimoniales de la Contraloría General de la República

y para realizar todas las actuaciones procesales que, en derecho, conduzcan

al cumplimiento de este mandato, razón por la cual queda investida de las

facultades previstas en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, y de

cuantas sean necesarias para el éxito de la misión a ella encomendada.

Honorables Magistrados,

ANEXO 2 - DEMANDA

Señor

PRESIDENTE DEL H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - Reparto

E. S. D.

REF: ACCIÓN DE REPETICIÓN

DEMANDANTE: Nación – Contraloría General de la República

DEMANDADO: …

I. …, mayor de edad, con domicilio en …, identificada con cédula de

ciudadanía No. … de …, abogada, portadora de la Tarjeta profesional No. ...

del Consejo Superior de la Judicatura, obrando de conformidad con el poder

que "en forma legal se me ha conferido y que anexo a este escrito en calidad

de Apoderada Especial de la Nación – Contraloría General de la República,

con todo respeto, acude a esa Honorable Corporación para ejercitar la

Acción de Repetición que se tramita de acuerdo con el procedimiento

ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones

de reparación directa, con citación y audiencia del señor Agente del

Ministerio Público, en contra de los demandados por las acciones y

omisiones en que incurrieron los miembros del Consejo Superior de Carrera

Administrativa de la Contraloría General de la República según sesión

realizada el ... de … de …, Acta No … en que figuraron, …, ciudadano

colombiano identificado con la cédula de ciudadanía número ... de …, quien,

en su condición de Contralor General de la República que antes ostentó,

profirió y suscribió el acto del cual se derivó una condena de orden

patrimonial en contra de la entidad que represento.

La acción la consagra la Ley 678 de 2001 y antes, de esta Ley, la 446 de

1998, previó los trámites del proceso de que trata el título XXVI, capítulo II

del C.C.A., y la instauró en cumplimiento de lo indicado en el Acta del Comité

de Conciliación de la Contraloría General de la República No. … de ... de ...,

cuya copia auténtica se anexa al presente.

II. PRETENSIONES

Solicito al Honorable Consejo de Estado, Sección Tercera, que mediante

sentencia de mérito se pronuncie las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare administrativamente responsable a los doctores ..., por la

conducta gravemente dolosa que desplegaron al resultar condenada

judicialmente la Nación – Contraloría General de la República, condenada

administrativamente por el H. Consejo de Estado en fallo del ... de... de ...,

por concepto de haberse declarado la nulidad de la Resolución No. ... del ...

de ... de ..., expedida por el Doctor …, para ese entonces Contralor General

de la República, mediante la cual designó en período de prueba a la señora

..., identificada con la cédula de ciudadanía número ... de Bogotá, en el cargo

de Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, ofrecido en el

concurso abierto de que trata la convocatoria No. …, de ...de... de ...,

omitiendo designar para el efecto al demandante y como restablecimiento del

derecho, se ordenó el nombramiento en período de prueba del funcionario,

identificado con la cédula de ciudadanía número ... de ..., en el cargo de

Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, por haber superado el

puntaje mínimo aprobatorio en la convocatoria No. ... de ... de ... de ... y

asistirle un mejor derecho que a quien en su momento, fuera designado para

tal cargo de carrera.

Igualmente en la citada sentencia se ordenó a la Nación – Contraloría

General de la República pagar al demandante las diferencias salariales y

prestaciones dejadas de percibir en el desempeño del precitado cargo de

Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, con el empleo que

venía ejerciendo en su condición de Profesional Universitario, Nivel

Profesional, Grado 11 de la Contraloría General de la República.

2. Que se condene a los doctores ... al pago y reparación directa de la suma

de $6.557.054,40 SEIS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL

CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON 40/100, a favor de la Nación –

Contraloría General de la República; suma de dinero que pagó esta Entidad

al señor … para hacer efectiva la condena proferida por el Honorable

Consejo de Estado, o a lo que resultare probado en el proceso.

3. Los demandados darán cumplimiento a la sentencia en los términos de los

artículos 176, 177 Y 178 del Código Contencioso Administrativo.

III. HECHOS

Los hechos sostén de las pretensiones objeto de repetición se resumen así:

PRIMERO: Según convocatoria No. ... del ... de … de ..., la oficina de

Administración de la Carrera Administrativa de la Contraloría General de la

República convocó a concurso abierto para proveer el cargo de nivel

profesional Universitario, grado 12 con asignación básica mensual de

$705.648.00, correspondiéndole al departamento del Tolima un cargo.

SEGUNDO: Realizada la evaluación de los aspirantes, el señor … obtuvo,

como también la concursante …, un puntaje de 81.00. Ante este empate la

Contraloría General de la República aplicó erróneamente lo dispuesto en el

Acuerdo número 1622 del 8 de septiembre de 1997 sin tener en cuenta que

esto ya estaba establecido en la Ley 106 de 1993.

TERCERO: A través de la Resolución número ... del ... de ... de ..., se

nombró en período de prueba por el término de cuatro meses a la señora …,

quien no pertenecía a la Carrera Administrativa de la Contraloría General de

la República ni se encontraba vinculada a la misma.

CUARTO: El señor …, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho por conducto de apoderado solicitó al Tribunal Administrativo del

Tolima se declarare la nulidad de la Resolución No. … del ... de … de ..., por

la cual se resolvió nombrar en período de prueba a la señora en el cargo de

profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, proferida por el señor

Contralor General de la República e igualmente solicitó que se declarare que

el señor era acreedor a que la Contraloría General de la República lo

designare o nombrare en el cargo de Profesional Universitario, Nivel

Profesional, grado 12, ofrecido en concurso abierto para la Dirección

Seccional del Tolima, según la convocatoria No. ..., de fecha ... de … de ..., y

se dispusiere que la Contraloría General de la República le pagara la suma

de $752.516,00, diferencia existente entre los sueldos de un profesional

grado 11 y otro de grado 12, y el valor correspondiente por prestaciones

sociales.

QUINTO: El Tribunal Administrativo del Tolima mediante fallo del … de ... de

... resolvió que no eran prósperas las excepciones propuestas por la

Contraloría General de la República, negando todas las pretensiones del

libelo introductorio y condenar en costas del proceso al promotor de la litis,

señor...

SEXTO: El anterior fallo fue apelado por el apoderado de la parte

demandada, esto es Contraloría General de la República, y el H. Consejo de

Estado Sección Segunda "B", y en sentencia del ... de ... de ..., resolvió:

6.1 Revocar la sentencia de mayo tres (3) de mil novecientos noventa y

nueve (1999), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del

juicio promovido por el señor … contra la Nación – Contraloría General de la

República, que negó las pretensiones de la demanda.

6.2 Declarar la nulidad de la Resolución No. ... del ... de ... de ..., proferida

por el Contralor General de la República, con la cual designó en período de

prueba a la señora …, identificada con cédula de ciudadanía número ... de

…, en el cargo de Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12,

ofrecido en el concurso abierto de que trata la convocatoria No. … del ... de

... de ..., omitiendo designar para el efecto al demandante.

6.3 Ordenar el nombramiento en período de prueba del funcionario,

identificado con cédula de ciudadanía número ... de …, en eI cargo de

Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, por haber superado el

puntaje mínimo aprobatorio en la convocatoria No. ... del ... de ... de ..., y

asistirle un mejor derecho que a quien en su momento, fuera designado para

tal cargo de carrera.

6.4 Reconocer y pagar al demandante las diferencias salariales y

prestaciones dejadas de percibir en el desempeño del precitado cargo

Profesional Universitario, Nivel Profesional, grado 12, con el empleo que

venía ejerciendo en su condición de Profesional Universitario, Nivel

Profesional, grado 11 de esta Entidad.

SÉPTIMO: Tomando la decisión del H. Consejo de Estado y efectuando la

respectiva liquidación ordenada en dicho fallo, se canceló por parte de la

Contraloría General de la República la suma de $6.557.054,40 SEIS

MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CINCUENTA Y

CUATRO PESOS CON 40/100 a favor del señor…. El pago de la citada

suma se reconoció mediante Resolución No. ... del ... de ... de ...,

desembolso que ya se efectuó.

OCTAVO: De acuerdo con los hechos expuestos anteriormente y las

acciones y omisiones en que incurrieron los doctores …, miembros del

Consejo Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la

República según sesión realizada el ... de ... de …, Acta No. … en que

figuraron Presidente, Jefe Oficina Jurídica, Jefe Oficina de Planeación y

como Contralor General de la República …, al aplicar erróneamente lo

dispuesto en el Acuerdo número ... del ... de ... de ... sin tener en cuenta que

esto ya estaba establecido en la Ley 106 de 1993 y nombrar en período de

prueba por el término de 4 meses a la señora, consideramos que estamos

frente a una conducta culposa o irregular, puesto que con su accionar

comprometió la responsabilidad patrimonial de la Contraloría General de la

República y afectó en algún modo el patrimonio económico del Estado.

NOVENO: El ... de ... de ..., por medio del Acta No. ..., los miembros del

Comité de Conciliación de la Contraloría General de la República

conceptuaron, por unanimidad, que debía incoarse acción de repetición

contra el doctor ... y los miembros del Consejo Superior de Carrera

Administrativa de la Contraloría General de la República que se encontraban

sesionando el ... de ... de ..., según Acta No. ....

DÉCIMO: Es pertinente manifestar, que el Decreto 1214 del 29 de junio de

2000, que obedece al determinado por el artículo 75 de la Ley 446 de 1998,

estableció las funciones para los Comités de Conciliación de las Entidades y

Organismos de derecho público del orden nacional dentro de las cuales se

encuentra la Contraloría General de la República, reformado por la Ley 678

del 3 de agosto de 2001.

IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO

Considero que la conducta de los exfuncionarios demandados trasgreden los

artículos 2, 6, 25, 83, 90, 124 y 207 de la Constitución Política y el artículo 86

del C.C.A., sustituido por el artículo 31 de la Ley 446 del 7 de junio de 1998.

En especial los artículos 121, 123 y 141 de la Ley 106 de 1993 que fijó para

la época de los hechos la planta de personal de la Contraloría General de la

República y determinó los cargos de Carrera Administrativa y los de libre

nombramiento y remoción que disponían:

Artículo 121. "Los empleados escalafonados en carrera

administrativa gozarán de prelación frente a otros servidores

públicos y a personas ajenas a la Contraloría General de la

República, para ser ascendidos a los empleos vacantes de la

categoría inmediatamente superior".'

"Los ascensos se determinarán mediante concurso tomando en

consideración la antigüedad, las calidades especiales, las

calificaciones de servicio y demás condiciones que figuren en los

respectivos reglamentos de carrera".

Artículo 123. "La provisión de los empleados comprendidos en la

carrera administrativa especial de la Contraloría General de la

República, se hará por el sistema de mérito y comprende la

convocatoria, previa aprobación del Consejo Superior de Carrera

Administrativa”.

“Todo concurso será abierto y podrán participar quienes

pertenecen a la carrera, al servicio o personas ajenas a ellos”.

“Los procesos de selección del personal para el ingreso a la

carrera administrativa especial de la Contraloría General de la

República, serán de competencia de la Oficina de Administración

de Carrera Administrativa".

En reiteradas y resientes providencias la Sección Tercera del Consejo de

Estado ha precisado el ámbito de aplicación del artículo 90 de la Constitución

que cobija tanto la responsabilidad contractual como la extracontractual y en

el caso aquí debatido encontramos que se dan las tres características de la

responsabilidad patrimonial, como son la culpa grave, calidad de servidor

público y condena contra el Estado, como lo explicaré a continuación.

El doctor …, en su condición de Contralor General de la República y en

ejercicio de la facultad nominadora de la cual era titular dentro de la Entidad,

y los miembros del Consejo Superior de Carrera Administrativa de la

Contraloría General de la República, a saber …, actuaron con dolo,

aprovechando indebidamente el poder nominador, al designar en período de

prueba a la señora …, en el cargo de Profesional Universitario, Nivel

Profesional, grado 12, en la Contraloría General de la República y omitir el

nombramiento para ese el empleo del señor …, quien tenía mejor derecho,

infringió de manera directa el artículo 141 de la Ley 106 de 1993.

Por tanto, la acción de repetición es procedente en los términos del artículo

90 de la Constitución Política que establece:

"El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos

que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las

autoridades públicas”.

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de

la conducta, dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,

aquél deberá repetir contra éste".

De modo que, los aspectos tratados nos llevan a afirmar que el doctor … y

los miembros del Consejo Superior de Carrera Administrativa antes citados,

no actuaron conforme a derecho con respecto a la omisión en la designación

del señor ….

En segundo lugar, porque así lo consignó la Sala de lo Contencioso

Administrativo Sección Segunda Subsección "B" del Consejo de Estado,

Consejero ponente Dr. ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO, en la

sentencia del 13 de abril de 2000. Actor, cuando expresó:

"Con fundamento en lo anterior y estando claro que el demandante

tenía pleno derecho de que habla el artículo 141 de la Ley 106 de

1993, por obvias razones, la sala se abstiene de entrar en más

consideraciones, por ejemplo frente a las razones que el

nominador tuvo para desempatar el puntaje obtenido y proceder al

nombramiento de la señora … en período de prueba, al haber

superado el puntaje mínimo aprobatorio en la convocatoria No. …

de … de … de …, con máximo de 81 puntos, igual al obtenido por

el demandante.

Con fundamento en todo lo anterior, es válido aceptar el criterio del

demandante al precisar que, por ser funcionario de la Contraloría General de

la República y pertenecer a la carrera administrativa, habiendo adquirido un

puntaje igual al de la persona designada para proveer el cargo, con objeto de

la convocatoria, quien como persona ajena al servicio, fue escogida para el

efecto, le asiste un mejor derecho en virtud de la prelación varias veces

comentada, consignada en al artículo 141 de la Ley 106 de 1993.

Así las cosas, es entonces evidente que en el caso sub júdice, la Contraloría

General de la República infringió el espíritu de la ley y, por tanto, habrá de

revocarse la sentencia apelada para, en su defecto, acceder a las súplicas

en los términos del escrito introductorio de la demanda.

De manera que la Contraloría General de la República ostensiblemente violó

a través de…, como Contralor General de la República, el contenido

obligacional de nombrar en primer lugar al señor …, a cargo de la entidad,

cuya prueba quedó demostrada conforme a las circunstancias de modo,

tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos descritos en el proceso,

pagando la Contraloría General de la República por ello la suma de

$6.557.054,40 SEIS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL

CINCUENTA y CUATRO PESOS CON 40/100, al señor... por la condena

proferida por el H. Consejo de Estado.

En tercer lugar así lo ordenó el Comité Conciliatorio de la Contraloría General

de la República en el Acta No. … de … de …, teniendo en cuenta lo previsto

en el artículo 40 de la Ley 678 de 2001, que dice:

"El Comité de Conciliación de la entidades públicas que tienen el

deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no

lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la

acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las

razones en que se fundamenta".

De manera que, la decisión tomada por el nominador de nombrar en período

de prueba a la señora ... en el cargo de Profesional Universitario, Nivel

Profesional, grado 12, en la dirección Seccional del Tolima, se hizo con

violación manifiesta del artículo 141 de la Ley 106 de 1993, configurándose

la presunción de culpa grave prevista en el numeral 10 del artículo 6º. de la

Ley 678 de 2001.

V. PRUEBAS

Aporto al proceso las siguientes pruebas:

• Copia auténtica de la Sentencia del … de … de …, proferida por el

Tribunal Administrativo del Tolima, expediente No. ..., actor….

• Copia auténtica del fallo de fecha … de … de …, proferida por el

Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección "B",

Magistrado ponente Dr. ..., expediente No. .... Actor ….

• Copia de la Resolución número … del … de … de …, mediante la cual

se paga al señor … la suma de SIETE MILLONES DOSCIENTOS

CUATRO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS CON

41/100 MCTE. ($7.204.258,41).

• Certificado del doctor …, Secretario Técnico del Consejo Superior de

Carrera Administrativa, en la que se indica quienes lo integraban al

momento de la ocurrencia de los hechos.

VI. CUANTÍA

Lo estimo en suma superior a $6.557.054,40 SEIS MILLONES QUINIENTOS

CINCUENTA Y SIETE MIL CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON 40/100.

VII. COMPETENCIA

Por la naturaleza de la acción y de acuerdo a lo estipulado por el artículo 7º.

de la Ley 678 del 03 de agosto de 2001, esa corporación es competente para

conocer, privativamente y en única instancia de la presente demanda.

VIII. PROCEDIMIENTO

Lo es el ordinario de conformidad con lo establecido en los artículos 86, 206

y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y demás normas

concordantes que regulan el procedimiento aplicable en este asunto.

IX. ANEXOS

1. Poder legalmente conferido.

2. Siete copias de la demanda y de sus anexos para el archivo, Ia

notificación de la parte contraria y del Ministerio Público.

3. Las documentales relacionadas en el capítulo de pruebas.

4. Copia del acta del Comité de Conciliación No. ... del ... de ... de … donde

se determinó la interposición de la acción de repetición en contra del doctor

… y los miembros del Consejo Superior de Carrera Administrativa de la

Contraloría General de la República que actuaron para la época de los

hechos, por el caso del señor ….

X. NOTIFICACIONES

Del demandante:

De los demandados doctores:

De los Honorables Magistrados Cordialmente,

ANEXO 3 – LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN LA PRÁCTICA

MODELO DE MEMORIAL DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA

“Honorable Magistrado … Magistrado Ponente

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Sección Tercera

Santa Fe de Bogotá, D.C.

REF: Proceso No. …

Acción: Reparación Directa

Actor: …

Contra: Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho

…, mayor de edad, vecino de esta ciudad, identificado con la cédula de

ciudadanía No. … de …, con Tarjeta Profesional No. … del Consejo Superior

de la Judicatura, obrando en condición de apoderado de la parte

demandada, Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, comedidamente

comparezco ante Ustedes, dentro del término legal, con el fin de llamar en

garantía al Sr. …, igualmente mayor de edad y vecino de esta ciudad, para

que comparezca al proceso en tal condición.

EL LLAMADO EN GARANTÍA

El Sr. …, con cédula de ciudadanía No. … de …, pertenecía al personal de

conductores al servicio de este Ministerio en los momentos en que por

embriaguez produjera los daños en la residencia del actor.

HECHOS

1. El llamado en garantía, …, laboró para esta entidad durante el período

comprendido entre el 1º. de enero de 1996 y el 31 de agosto del mismo año

en el cargo de conductor de vehículo – escolta.

2. El día laborable 10 de junio de 1996, .., debía presentarse a las 7:00 a.m.

en la residencia de un alto funcionario del Ministerio para su correspondiente

traslado a las instalaciones de esta entidad.

3. Siendo las 7:30 a.m. se presenta el referido funcionario en evidente estado

de embriaguez.

4. Como consecuencia de tal estado mental se produjo el hecho que en el

proceso principal se ventila.

5. La embriaguez del funcionario … es un acto gravemente culposo.

6. Por los hechos acaecidos en ese día se inicia investigación disciplinaria

interna contra …, declarándolo responsable por falta grave en la prestación

de sus servicios e imponiendo como sanción la destitución del cargo.

7. La destitución se hace efectiva el día 31 de agosto de 1996.

OBJETO DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA

En el hipotético caso de una condena, declarando responsable a la Nación –

Ministerio de Justicia y del Derecho por falla en el servicio, solicito de

Ustedes que igualmente se declare responsable al ex funcionario … por la

conducta gravemente culposa y se condene a la suma que resulte de la

condena.

PRUEBAS

"Artículo 168 (C.C.A). Pruebas admisibles. En los procesos ante la

jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten

compatibles con las normas de este Código, las del de Procedimiento Civil en

lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de

practicadas y criterios de valoración."

Aporto al proceso las siguientes:

• Copia auténtica del proceso disciplinario llevado por la Oficina de Control

Interno de este Ministerio en contra del Sr. ….

• Copia auténtica de certificación de ingresos por concepto de salarios y

prestaciones del Sr. …, expedida por el Jefe de Recursos Humanos de

este Ministerio.

Comedidamente me permito solicitar las siguientes:

• Declaración al Sr. … para que, bajo la gravedad de juramento, relate las

condiciones personales en las que se encontraba al momento del

accidente de tránsito acaecido el día 10 de junio de 1996 en la residencia

del Sr. ….

• Declaración al Sr. … para que, bajo la gravedad de juramento, relate las

circunstancias del accidente de tránsito acaecido en su residencia el día

10 de junio de 1996, y las condiciones personales de quien lo produjo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Considero transgredidos con la conducta del funcionario llamado en garantía

los artículos 2, 6 y 207 de la Constitución Política. El llamamiento en garantía

es procedente en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, y los

artículos 19 y 20 de la Ley 678 de 2001.

NOTIFICACIONES

Al llamado:

A quien hace el llamado en garantía reposa en el proceso.

Del Honorable Magistrado, respetuosamente,

ANEXO 4 – ACTA DE CONCILIACIÓN

ACTA COMITÉ DE CONCILIACIÓN No. … DE … DE …

En Bogotá a los... (...) del mes de ... de..., siendo las … de la …, se reunieron

en la oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, los

integrantes del Comité de Conciliación, a saber: …. A continuación se

procede a la instalación del Comité por parte de la doctora ...; cumplido lo

anterior se le da paso al siguiente punto del orden del día, y una vez

verificado el quórum se determina que habiendo quórum deliberatorio y

decisorio procede continuar con la evacuación de los temas que son materia

de decisión por parte de este cuerpo colegiado. En primer lugar, se les

informa a los miembros del Comité de Conciliación que se trae a su

conocimiento un primer asunto que no se había involucrado en el orden del

día que con suficiente anticipación se les hizo llegar, dado que se trata de

una petición de conciliación de carácter prejudicial, que ante la Procuraduría

General de la Nación, y en contra de la Contraloría General de la República,

elevó la …, la cual se recibió en la oficina jurídica el pasado … de …, asunto

con relación al cual en los próximos días se estará produciendo la

correspondiente citación a la Contraloría para que ante el Procurador Judicial

al que se le asigne la petición se lleve a cabo una diligencia de AUDIENCIA

DE CONCILIACIÓN. … muestra su inconformidad en contra de la Contraloría

General de la República en razón de haberse producido fallo con

responsabilidad fiscal en su contra en cuantía de $80.120.119,35 MCTE, del

cual debe responder solidariamente junto con la Compañía …. El estudio de

la petición internamente se le repartió al doctor ..., quien elaboró el

documento que circula entre todos los asistentes, el cual es explicado

puntualmente por el mencionado profesional abogado, a quien al efecto se le

concede el uso de la palabra, quien en buen uso de la misma hizo una

presentación de los antecedentes administrativos que limitan en tomo al

petitorio concluyendo con una recomendación a cuyo amparo no es

procedente se acceda a lo pretendido por la sociedad solicitante. Terminada

la exposición jurídica del doctor ..., quien aporta un documento escrito que

contiene el estudio que, desde el punto de vista jurídico, se hizo con relación

a la petición de conciliación prejudicial, y que hace parte integrante de la

presente Acta, los miembros del Comité de Conciliación toman por

unanimidad la decisión de no acceder a ningún tipo de arreglo por la vía

conciliatoria dado que la petición que se tiene bajo examen no tiene los

requisitos legales y carece de razones respecto de las pretensiones que …

está elevando a través de apoderado, como que es necesario que se tenga

en cuenta que durante todo el proceso de responsabilidad fiscal que se

adelantó en contra de la pretensa accionante y de la empresa ..., gozaron de

amplias garantías procesales para aportar el material acreditativo que a bien

hubieran tenido hacer valer, y así mismo ejercitaron en esa etapa procesal al

igual que lo están haciendo dentro del proceso de Jurisdicción Coactiva, la

defensa técnica de sus intereses. En este sentido se observa que la petición

en referencia es totalmente impertinente e inconducente toda vez que no

puede ser objeto de conciliación una decisión ritualizada que se produjo

dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, como quiera que lo que se

intenta obtener es la absolución de la solicitante de todo compromiso fiscal,

decisiones que de acuerdo a lo previsto por la Ley 42 de 1993, en

concordancia con la Ley 610 de 2000, tiene su ritualización legalmente

definida, ocurriendo otro tanto respecto de los procesos de Jurisdicción

Coactiva. Aspectos, circunstancias y modalidades que no hacen procedente

admitir cualquier conciliación al respecto. Se continúa con el ORDEN DEL

DÍA, para lo cual se le vuelve a conceder el uso de la palabra al doctor ... a

efecto de que le explique a los miembros del Comité de Conciliación el

estudio que elaboró en relación con la viabilidad de ejercitar la ACCIÓN DE

REPETICIÓN una vez examinado el proceso que en contra de la Contraloría

General de la República promoviera el doctor ..., que terminó con fallo en

contra de la Entidad: El doctor ... explicó el documento que se distribuyó

entre los miembros del Comité, el cual hace parte integrante de la presente

Acta, siendo acogido en su integridad por los miembros del Comité, tomando

en cuenta además que el asunto que originó la controversia a la que se alude

a sido examinado por este Comité en varias oportunidades con anterioridad,

tomándose en cuenta que el caso que se examina culminó con sentencia de

condena bajo la consideración de que los actos acusados, finalmente

anulados, tienen como inmediato antecedente el Acuerdo … de …, a cuyo

amparo se produjo la resolución de insubsistencia del nombramiento del

demandante, como que dicho decisorio fue oportunamente demandado ante

la jurisdicción contenciosa, H. Consejo de Estado, resultando inicialmente

suspendido en forma provisional mediante proveído de la respectiva Sala de

Decisión, en contra del cual la Entidad interpuso el Recurso ordinario de

REPOSICIÓN, que también fue despachado en forma adversa en contra de

la Entidad, resultando posteriormente anulado por la misma jurisdicción en

fallo definitivo. Es claro que el señor Contralor General de la República de la

época, produjo el acto administrativo de insubsistencia encontrándose su

decisorio seriamente afectado de los motivos de nulidad denominados falsa

motivación, desviación de poder y quebranto de normas superiores de

derecho a las cuales debía obediencia. Teniendo en cuenta todo lo

anteriormente expresado el Comité de Conciliación dictamina en forma

unánime que es procedente se instaure la ACCIÓN DE REPETICIÓN en

contra del doctor ….

Igualmente y teniendo en cuenta que del estudio que se aportó de da cuenta

de una falla en la representación judicial que se le encomendó el apoderado

de la Contraloría General de la República, es procedente se compulsen

copias de lo pertinente por el profesional Abogado que tuvo a su cargo la

rendición del presente informe, en orden a que por la oficina de Control

Disciplinario de la Contraloría General de la República se le imprima el

trámite que corresponda. Se continúa con el ORDEN DEL DÍA, siguiendo en

turno la petición de conciliación prejudicial que elevara ante esta Entidad la

señora …, para que se le paguen las vacaciones y la indemnización de

vacaciones, tiendo en cuenta que prestó sus servicios a la Entidad por

espacio de diez (10) meses, a este propósito y para que explique el

documento que contiene el estudio jurídico que se efectuó en relación con lo

pretendido por la solicitante, se le concede el uso de la palabra a la doctora

…, quien analiza de viva voz el documento que proyectó con destino a este

Comité y que, como ocurre con los demás casos que se traen a conocimiento

de este Corporativo, hace parte integrante del Acta en proceso de

elaboración; una vez escuchada la exponente se acoge en su integridad el

concepto jurídico propuesto y en consecuencia no hay lugar a que se acepte

fórmula alguna de conciliación, como que lo pretendido por la solicitante es el

pago de una prima de vacaciones y de una indemnización de vacaciones a

las cuales no tiene derecho por cuanto trabajó al servicio de la Entidad

desempeñando un cargo en provisionalidad por espacio de diez (10) meses,

y como mínimo, para que lo impetrado pudiera tener vocación de prosperidad

era requisito ineludible que hubiera laborado el menos once (11) meses. En

consecuencia NO PROCEDE CONCILIACIÓN en relación con el anterior

asunto. Se le concede nuevamente el uso de la palabra a la doctora ..., quien

a continuación hace la explicación del documento que contiene el estudio por

ella preparado con relación a la viabilidad de instaurar la ACCIÓN DE

REPETICIÓN en razón de la cancelación de una suma de dinero que se le

canceló a …, con la cual se llegó a un acuerdo por la vía de la conciliación

prejudicial la cual culminó exitosamente en el despacho del Procurador

Judicial No. 51 ante el Tribunal de Cundinamarca, en donde se admitió que

la Contraloría General de la República se comprometiera a cancelarle a la

sociedad antes precisada la suma de $6.324.96. Los miembros del Comité

de Conciliación, escuchadas las razones que se les han explicado son del

criterio que no hay lugar a iniciar acción de repetición de ninguna especie

dado que la suma que finalmente se concilió se hallaba perfectamente

justificada al haberse presentado un incumplimiento por parte de la Entidad

de sus obligaciones contractuales, que de todas formas pudo explicar

satisfactoriamente habiendo tenido origen el mismo en un hecho al que la

Contraloría fue completamente ajena, como que si hubo una demora en el

pago de las sumas pactadas ello de debió a que la Dirección del Tesoro

Nacional no situó oportunamente los recursos requeridos al efecto. Se

continúa el agotamiento del ORDEN DEL DIA, para lo cual, seguidamente

interviene la doctora ..., quien en uso de la palabra hace la exposición del

estudio que le correspondió elaborar atinente a la eventual viabilidad de

instaurar la acción de repetición en el caso de la señora .... Explica en el

documento que se distribuyó entre los miembros del Comité, el cual, vuelve y

se reitera que hace parte de la presente Acta, y finaliza su exposición

sustentando la viabilidad de instaurar la ACCIÓN DE REPETICIÓN en contra

del señor Contralor General de la República de la época. Los miembros del

Comité de Conciliación acogen el estudio que se trajo a esta sesión y en

consecuencia se dictamina a favor de la procedencia de instaurar la acción

de repetición en contra del Contralor General de la República de la época.

Este caso es similar a otros que han convocado en anteriores oportunidades

Ia atención del Comité de Conciliación en cuanto que también tiene que ver

con la nulidad del acto administrativo que declaró la insubsistencia del

nombramiento del demandante, decisión producida por el doctor …,

aprovechando que el Acuerdo No. 003 de 1995 se encontraba vigente pues a

pesar de que el Consejo de Estado lo había suspendido en forma provisional,

en su contra se interpuso el recurso de reposición que estaba pendiente de

ser resuelto para la fecha en que se emitió el acto de insubsistencia. En

consecuencia, hay méritos suficientes para iniciar la acción de repetición en

contra del doctor ..., toda vez que se observa que la decisión por él emitida

estaba afectada por los motivos de falsa motivación, expedición irregular y

quebrantamiento de normas jurídicas de superior jerarquía. Se recuerda que

mediante el acuerdo No. 003 del 3 de marzo de 1995, el Consejo Superior de

Carrera Administrativa de la Contraloría convocó a un curso concurso,

convocatoria 01, 02, 03 y 04, en el que solo podían participar los empleados

que se contrataran debidamente posesionados en los nuevos cargos de

carrera y llenaran unos requisitos que allí se establecían. En relación con la

accionante, se había argumentado que su salida de la Entidad obedece al

hecho de que no había aprobado el concurso en el cual había participado

para optar al cargo de carrera que ella desempeñaba. Adicionalmente en el

fallo del Tribunal se dejó expresa constancia que el doctor ... había obrado al

declarar insubsistente el nombramiento de la actora por razones diferentes al

buen servicio. A continuación se examinan conjuntamente, por tratarse de

dos casos fácticamente iguales, los relacionados con las demandas que en

contra de la Entidad promovieron los cuales fueron estudiados,

respectivamente, por los doctores ..., a quienes se les concedió el uso de la

palabra para que explicaran el contenido de sus respectivos estudios,

concluyéndose que no hay lugar a que se promueva acción de repetición de

ninguna especie pues se tiene en cuenta que las sentencias que se

produjeron en contra de la Contraloría General de la República tuvieron por

objeto definir un aspecto relacionado con los funcionarios docentes que se

encontraban vinculados a la Entidad que hasta ese entonces era

supremamente dudoso, como era el relativo al reconocimiento de los

derechos prestacionales que se les debe reconocer al personal docente

haciéndose claridad en cuanto a que a ese respecto prima lo establecido en

el Estatuto Docente, Decreto 2277 de 1979, y no con base en la normatividad

vigente respecto de los restantes funcionarios vinculados a la Entidad. En

consecuencia los miembros del Comité de Conciliación por unanimidad

conceptúan que no hay lugar a que se promueva acción de repetición con

fundamento en los hechos anteriormente examinados dado que, es más, en

la actuación desplegada por la Administración no se observa que haya

estado afectada por el dolo ni la culpa grave. A continuación se le concede el

uso de la palabra al doctor ..., para que explique el estudio por él realizado

en cuanto a si es viable iniciar la acción de repetición en el caso que terminó

con fallo a favor de la señora ...; se le concede el uso de la palabra al doctor

..., quien examina de viva voz el estudio cuya elaboración estuvo a su cargo,

en virtud del cual conceptúa que no hay lugar a que se promueva la acción

de repetición, si se tiene en cuenta que no hubo detrimento patrimonial en

contra del Estado, y que, si bien es cierto el proceso terminó con fallo

adverso en contra de la Contraloría General de la República que anuló los

actos administrativos que habían encontrado un detrimento patrimonial en

contra del Estado del cual era presuntamente responsable la señora ...,

también lo es, que el propio Tribunal Contencioso del Chocó tuvo de apreciar

que no se había dado una conducta reprochable de parte de los funcionarios

de la Entidad que tuvieron a su cargo el adelantamiento del proceso de

responsabilidad fiscal dado que les correspondió apreciar un material

probatorio que sólo pudo ser mejorado en la instancia judicial. En

consecuencia, por unanimidad, los miembros del Comité se pronunciaron en

contra de la posibilidad de iniciar acción de repetición de ningún orden en

contra del funcionario o ex-funcionario alguno con soporte en los hechos que

se han puesto en conocimiento de este colegiado. Inmediatamente, y

continuando con el agotamiento del ORDEN DEL DÍA, se le concede el uso

de la palabra a la doctora ... quien tuvo a su cargo examinar el proceso que

finalizó con fallo condenatorio en contra de la Entidad, Contraloría General

de la República, en la que fue parte actora el señor ..., para que analice el

estudio que se les remitió a los aquí asistentes se le concedió el uso de la

palabra a la doctora ..., quien refiriéndose puntualmente al escrito de su

autoría, que, se repite, hace parte integrante de la presente acta, se

pronuncia a favor de que se incoe la mencionada ACCIÓN DE REPETICIÓN

en contra del doctor ..., Contralor General de la República para la época de

los hechos y en forma solidaria en contra de los miembros del Consejo

Superior de Carrera Administrativa de la Entidad, toda vez que fue este

último cuerpo colegiado el que orientó la decisión del señor Contralor, a

efecto de que el asenso que estaba en estudio no se le hiciera al señor ...

sino que en su lugar se procediera a designar a una persona traída de fuera

de la Administración quien había concursado para el mismo cargo para el

cual había concursado el demandante presentándose un empate en los

puntajes obtenidos por uno y otro, cuando era lo cierto que por mandato del

artículo 141 de la Ley 106 de 1993 la decisión ha debido favorecer al

funcionario que estuviera escalafonado. En consecuencia, por unanimidad,

los miembros del Comité de Conciliación se pronuncian a favor de iniciar la

correspondiente acción de repetición en contra del Contralor General de la

República y de quienes para ese entonces integraban el ya mencionado

Consejo Superior de Carrera Administrativa. Finalmente, pasando el último

punto del ORDEN DEL DÍA, se somete a estudio de este Comité el

documento elaborado por la doctora ..., como complemento del que ya había

sido examinado por este corporativo con respecto a la demanda que culminó

con fallo favorable a la parte actora, a la sazón en cabeza de la señora ....

Para explicar el informe tanto el inicial como el final se encuentra presente la

doctora ..., a quien se le concede el uso de la palabra y procede a explicar el

documento en mención, en el cual se dictamina que no es procedente iniciar

la acción de repetición teniendo en cuenta que no existe funcionario

responsable de los hechos que en su momento generaron un fallo de

condena en contra de la Entidad. En consecuencia, los miembros del Comité

de Conciliación por unanimidad determinan no iniciar la acción de repetición.

Siendo las … de la … se procede a la lectura de la presente Acta la cual

luego de ser leída por todos los que en ella intervienen es aprobada y en

constancia se firma como aparece.

ANEXO 5 – PAZ Y SALVO A FAVOR DE LA NACIÓN CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En Bogotá D.C., a los ... días del mes de ... de..., el suscrito señor ..., mayor

de edad, identificado con cédula de ciudadanía como aparece al pie de mi

firma.

HACE CONSTAR:

Que recibí la suma de CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES

CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS

64/100 ($172.049.263,64), representado en cheque No. … del Banco..., con

fecha...: de... de..., por concepto de sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de ….

Este valor será consignado en la cuenta de ahorros No. ... según

certificación anexa del Banco...

El señor, firma el paz y salvo por el valor total.

Que el reconocimiento y pago de la mencionada cantidad fue ordenado

mediante Resolución No. ... del... de ... de... de la Contraloría General de la

República.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

I. Doctrina

1. Arévalo Reyes, Héctor Darío. Responsabilidad del estado y de sus

funcionarios: llamamiento en garantía Acción de repetición Liquidación de

perjuicios. Bogotá: Gustavo Ibáñez, 1999.

2. Ayala Caldas, Enrique. Elementos de Derecho Administrativo Disciplinario

en Colombia. Ediciones Doctrina y ley. 1996.

3. Bertín R., Luís Edison. Contribución de la burocracia pública al

fortalecimiento de la democracia: falla personal y responsabilidad del servidor

público colombiano Acción de repetición. Calí: Univalle, 1999.

4. Bielsa, Rafael. Derecho administrativo, 6 edición., Buenos Aires, Edit. La

Ley, 1980

5. Bustamante Alsina, Jorge. Teoría general de la responsabilidad civil, 6 ed.,

Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1989

6. Cámara de comercio de Bogotá. Comentarios al nuevo código contencioso

administrativo, 3 ed., varios autores, Bogotá, 1988.

7. Campo Cabal, Juan Manuel. Medidas cautelares en el contencioso

administrativo. Editorial Temis, Bogota, 1989.

8. Conferencia en Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Abril 17 de

2002, Bogotá.

9. Devia Sotaquira, Maria Isabel. La acción de repetición y el llamamiento en

garantía como mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad

patrimonial del servidor publico. Bogotá, 2003. Monografía (Especialista

Derecho Administrativo). -- Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.

Facultad de Jurisprudencia. Especialización Derecho Administrativo, 2003.

10. Domingo Berástegui, José de. Responsabilidad de los funcionarios

públicos: compendio de la nueva legislación sobre la materia. Madrid:

Administración, 1904.

11. Dormí, José Roberto. Derecho subjetivo y responsabilidad pública,

Bogotá, Edit. Temis 1980.

12. Duguit León. Responsabilidad del Estado por fallas en la Administración

de Justicia. Edit. Leyer. 1996.

13. Hernández Terán, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del

Estado. Edino. Guayaquil, 1992

14. Fernández, Tomás Ramón. El Contencioso Administrativo y la

Responsabilidad del Estado. Edit. Alberto Perrot. Asociación Argentina de

Derecho Administrativo. 1987.

15. Forero de Castro, Clara y Gómez Rodado, Dionisio. Jurisprudencia del

Consejo de Estado, Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia

16. Gómez Cardona, Efraín. Responsabilidad del Estado en la Nueva

Constitución. Edit. Dike. 1994.

17. González Pérez, Jesús. Responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas, 1 ed., Madrid, Edit. Civitas, 1996.

18. Henao Pérez, Juan Carlos. La responsabilidad extracontractual del

estado en Colombia-Evolución jurisprudencial, 1864-1990, ts. I y II, 1 ed.,

Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1991; el daño, 1 ed., Bogotá,

Universidad Externado de Colombia, 1998.

19. Higuita Rivera, Lina María. Ley 678 de 2001 (agosto 3): con

complementos legislativos, comentarios y jurisprudencia. Medellín, Edición la

ed. Biblioteca jurídica Dike. 2001.

20. Hinestrosa, Fernando. Derecho de obligaciones, Santa fe de Bogota,

Universidad Externado de Colombia, 1967.

21. Hoyos Duque, Ricardo. La responsabilidad patrimonial de la

administración pública, 2 ed., Bogotá, Edit. Temis, 1984. Conferencia en

Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Abril 17 de 2002, Bogotá.

22. León Benavides, Edgar Arturo. Acción de repetición: Ley 678 de 2001:

comentarios y concordancias / Edgar Arturo León Benavides -- Bogotá:

Librería del Profesional, 2003.

23. Lleras de la Fuente, Carlos; Arenas Campos, Carlos Adolfo; Charry

Urueña, Juan Manuel y Hernández Becerra, Augusto. Interpretación y

génesis de la Constitución de Colombia, Cámara de comercio de Bogotá,

1992.

24. López Morales, Jairo. Perjuicios morales, 1 ed., Bogotá, Edit. Librería

Doctrina y Ley, 1997.

25. Luna Benítez, Luis Alberto. Lo contencioso administrativo, Bogotá,

Ediciones Librería del profesional, 1981.

26. Martínez Rave, Gilberto. Responsabilidad Civil Extracontractual. Ed.

Temis. 1998.

27. Navia Arroyo, Felipe. Del daño moral al daño fisiológico, una evolución

real?, 1 ed., Bogotá, Edit. Universidad Externado de Colombia, 2000.

28. Paillet, Michael. La Responsabilidad Administrativa. Universidad

Externado de Colombia. 2001.

29. Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo.

Ediciones Librería Jurídica Sánchez R. Ltda..., 3ª Edición, Bogotá, 2002.

30. Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. 4

Edición.

31. Pareja, Carlos H. La responsabilidad del Estado, Bogotá, Edit. Andes,

1940.

32. Parra Quijano, Jairo. Los terceros en el proceso civil. Ediciones. Librería

del Profesional, 3ª Edición, Bogota, 2001.

33. Pérez Villa, Jorge. Responsabilidad estatal y acción de repetición.

Editorial Leyer, Bogotá, 2000.

34. Pino Ricci, Jorge. (Compilador) Régimen de contratación estatal, 1 ed.,

Bogotá, Edit. Universidad Externado de Colombia, 1996.

35. Quintero De Prieto, Beatriz. Teoría Básica de la Responsabilidad. Manual

de responsabilidad civil. Editorial Leyer, Bogotá 2000.

36. Reyes Arévalo, Héctor Darío. Responsabilidad del Estado y de sus

funcionarios. Ediciones Gustavo Ibáñez, 2ª Edición, Bogotá, 2002.

37. Rodríguez R, Libardo. Derecho administrativo, 12 ed., Bogotá, Edit.

Temis S.A., 2000

38. Rosseau, Charles. Teoría General de la Responsabilidad en Derecho

Administrativo. Gerardo Molina, Alberto Hernández y Alberto González Ortiz.

Editores. 1956.

39. Uriel Carbonell, Alfredo. Las Acciones Contenciosas Administrativas.

Universidad Católica Javeriana. 1996.

40. Zarate López, Juan David. Acción de Repetición en la Constitución de

1991. Tesis de Grado. Universidad Externado de Colombia. Bogota, 1996

II. Jurisprudencia

1. Jurisprudencia del Consejo de Estado:

Exp. 1335, 22 de Marzo de 1974.

Exp. 1482, 28 de Octubre de 1976

Exp. 2907, 11 de Abril 1985.

Exp. 4910, 12 de Diciembre de 1986.

Exp. 6701, 15 de Febrero de 1991.

Exp. 11584, 10 de Marzo de 1997.

Números de radicación: 11687-2001; 10266-1995, 15721-1999; 12901-1999;

17356-2000; 15508-1999; 16116-2000; 12019-2000; 16124-1999; 0352-

1994; 10580-2000; 0505-2000; 17677-2000; 12166-2000; 9068-2004.

2. Jurisprudencia Corte Constitucional:

C-430-2000 MP Antonio Barrera Carbonel.

C-233-2002 MP Álvaro Tafur Galvis.

C-285-2002 MP Jaime Córdoba Treviño.

C-309-2002 MP Jaime Córdoba Treviño.

C- 372-2002 MP Jaime Córdoba Treviño.

C-374-2002 MP Clara Inés Vargas Hernández.

C-378-2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.

C-394-2002 MP Álvaro Tafur Galvis.

C-414-2002 MP Manuel José Cepeda Ulloa.

C-423-2002 MP Álvaro Tafur Galvis C-455-2002.

C-484-2002 MP Alfredo Beltrán Sierra.

3. Corte Suprema de Justicia.

Sentencia- 22 de Octubre de 1896.

Sentencia- 21 de Agosto de 1939.

Sentencia- 30 de Junio de 1941.

Sentencia- 10 de Noviembre de 1941.

Sentencia- 28 de Octubre 1942.

Sentencia- 7 de Abril de 1943

Sentencia- 20 de Abril de 1944.

Sentencia- 28 de Noviembre de 1944.

Sentencia- 18 de Abril de 1945.

Sentencia- 18 de Octubre de 1950.

Sentencia- 4 de Julio de 1957.

Sentencia- 2 de Febrero de 1959.

Sentencia- 30 de Junio de 1962.

III. Asamblea Nacional Constituyente

1. Gaceta Constitucional número 23 de marzo 19 de 1941.

2. Gaceta Constitucional número 27 de marzo 26 de 1991.

3. Gaceta Constitucional número 37 de Abril 05 de 1991.

4. Gaceta Constitucional número 56 de Abril 22 de 1991.

IV. Normatividad

1. Constitución Política.

2. Decreto 01 de 1984.Código Contencioso Administrativo.

3. Código Civil.

4. Código de Procedimiento Civil.

5. Ley 74 de 1968- Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos.

6. Ley 16 de 1972- Convención Americana Sobre Derechos Humanos.

7. Decreto-Ley 150 de 1976.

8. Decreto-Ley 222 de 1983.

9. Ley 80 de 1993. Estatuto de Contratación Estatal.

10. Ley 270 de 1996. Estatutaria de la Administración de Justicia.

11. Decreto 1985 de 1994.