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LA ACCION POPULAR: HERRAMIENTA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA
DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE
LUIS FERNANDO BASTIDAS REYES ALEXANDRA ELIAS SALAZAR
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTA D.C.
2010
LA ACCION POPULAR: HERRAMIENTA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA
DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE
LUIS FERNANDO BASTIDAS REYES ALEXANDRA ELIAS SALAZAR
Trabajo de Grado presentado como requisito para optar al título de: Abogado
Director: GLORIA LUCIA ALVAREZ
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTA D. C.
2010
ADVERTENCIA
“La Pontificia Universidad Javeriana, no se hace responsable de los conceptos
emitidos por sus alumnos en sus trabajos de grado. Sólo velará porque no se
publique nada contrario a su dogma y a la moral católica y porque la tesis no
contenga ataques o polémicas puramente personales, antes bien sea en ellos el
anhelo de buscar verdad y justicia”.
Artículo 23 de la Resolución No. 13 de junio de 1945
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCION ..................................................................................................... 6 1. DERECHO CONSTITUCIONAL AL MEDIO AMBIENTE SANO ........................ 11 1.1 ESTADO SOCIAL Y LA CONSTITUCIÓN ECOLÓGICA ................................. 11 1.2 DERECHO AL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO DE TERCERA GENERACIÓN ....................................................................................................... 17 1.3 PRINCIPIOS DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO ......................... 23 1.3.1 Desarrollo Sostenible .................................................................................... 24 1.3.2 El que Contamina Paga ................................................................................ 26 1.3.3 Principio de Precaución ................................................................................ 27 1.3.4 Principio de Rigor Subsidiario ....................................................................... 28 1.4 MECANISMOS CONSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE............................................................................................................. 30 1.4.1 Acción de Tutela ........................................................................................... 31 1.4.2 Acciones Populares ...................................................................................... 31 1.4.3 Acciones de Cumplimiento............................................................................ 32
2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE............................................................................................................. 33 2.1 ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ..................................................... 33 2.2 INTEGRACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO .................................................. 36 2.3 FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LA PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS .................................................. 37 2.4 FUNCIÓN DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS............................................................................................................. 38
3. ACCIONES POPULARES COMO MECANISMO DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE............................................................................................................. 42 3.1 ANTECEDENTES DE LAS ACCIONES POPULARES .................................... 42 3.2 ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES SOBRE LA ACCION POPULAR.45
3.3 NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ACCIONES POPULARES……………… .50
3.4 PERSONAS LEGITIMADAS PARA SU EJERCICIO ....................................... 51 3.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA ................................................................. 53 3.6 PROCEDENCIA Y CADUCIDAD ..................................................................... 55 3.7 TRÁMITE DE LAS ACCIONES POPULARES ................................................. 56 3.7.1 Demanda, Notificación, Traslado y Contestación ......................................... 56 3.7.2 Intervención de Terceros .............................................................................. 59 3.7.3 Carga de la Prueba ....................................................................................... 60 3.7.4 Medidas Cautelares ...................................................................................... 60 3.7.5 Audiencia de Pacto de Cumplimiento ........................................................... 60 3.7.6 Período Probatorio y Alegatos ...................................................................... 63 3.7.7 Sentencia ...................................................................................................... 64 4. FALLOS DEL CONSEJO DE ESTADO ............................................................. 66 5. CONCLUSIONES .............................................................................................. 74 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 79
6
INTRODUCCION
Colombia no ha sido ajena a la evolución que las demás legislaciones del mundo
han hecho sobre el manejo del medio ambiente y de los recursos naturales,
consolidándose una política que comprende la noción de Estado Social y de
Derecho, para la consecución de un equilibrio entre el crecimiento de las fuerzas
productivas y la conservación del entorno natural y cultural1. El medio ambiente
hoy día presenta innumerables frentes de ataque, en ocasiones producto de la
misma naturaleza, y en otras, consecuencia de la influencia del hombre. De allí
que los ordenamientos jurídicos deben estar dotados de herramientas jurídicas y
administrativas, que en compañía de los abogados, funcionarios públicos y demás
operadores jurídicos y en sí de la comunidad en general, logren como fin último el
bienestar social y colectivo.
La protección del medio ambiente es una obligación del Estado y por lo tanto una
garantía constitucional, y por ello cualquier ciudadano está en la posibilidad de
demandar por su protección; de la misma forma, es deber de los servidores
públicos velar por el respeto y la aplicación de la Constitución Política y por lo
tanto, de la protección al medio ambiente.
1 RAMIREZ BASTIDAS, Yesid. El Derecho Ambiental en Colombia. Ediciones Jurídicas. Segunda
Edición. 1996.
7
Es así como la Constitución y la Ley han considerado el uso de la acción popular
como herramienta jurídica para la protección y conservación del medio ambiente,
cuyo ejercicio se le ha otorgado a la comunidad en general, de quien se predica un
comportamiento solidario para la conservación del mismo, y entre ellos
especialmente al Ministerio Público como órgano de control del Estado.
Sin embargo, aun se encuentran inconvenientes derivados de las amplias ventajas
que reviste la naturaleza de esta herramienta y por lo tanto de la forma en que se
esta haciendo uso de ella; creemos que dicha situación obedece a la manera
indiscriminada en que son presentadas las acciones populares. Las anteriores
razones nos han llevado a considerar que es necesario resolver, entre otros, el
siguiente interrogante del cual es parte importante el Ministerio Público:
¿Cuál es el límite de las facultades del Ministerio Público en la presentación
de acciones populares, para la defensa del medio ambiente?
En este orden de ideas, el presente trabajo de grado tiene como objetivo plantear
la importancia que reviste la acción popular como acción, y como herramienta de
la cual dispone el Ministerio Público en defensa del medio ambiente, pues a pesar
de existir innumerables documentos sobre aquella, todos se han dedicado al
estudio de su tramite, su naturaleza, su origen e incluso al estudio del derecho
comparado. Así mismo, existen estudios que relacionan las acciones populares
con los derechos colectivos mientras que otros han hecho alusión a fallos
8
judiciales específicamente sobre la materia, sin embargo, pocos estudios han
abarcado directamente la relación entre Ministerio Público y acciones populares.
Consideramos la necesidad de hacer mención sobre uno de los sujetos activos en
la interposición de este tipo de acción, es decir el Ministerio Público, pues no
obstante la intensión de reivindicar la acción popular como una acción eficaz que
pese a encontrarse debilitada institucionalmente por las criticas de la sociedad,
juristas y doctrinantes, también queremos hacer énfasis en que es la principal
aliada del Ministerio Público para proteger el medio ambiente y darle solución de
una manera activa y rápida frente a otras herramientas de las cuales esta dotado,
como la función disciplinaria que no atiende directamente la problemática
ambiental e incluso la acción de tutela que encuentra sus limitaciones por estar
ligada a la vulneración de derechos fundamentales.
Sumado a lo anterior con la ayuda de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
queremos poner de presente, que a pesar de que la acción popular se encuentra
expresamente en la Constitución y la Ley al servicio del Ministerio Público y en
defensa del medio ambiente sano, su uso por parte de aquel esta desbordando el
real querer del constituyente, esto es, el de proteger derechos o intereses
colectivos ante acciones u omisiones de particulares o de servidores públicos que
produzcan o llegaren a producir un daño. Tampoco mucho menos la acreditación
de una eventual vulneración, esto es que se esta acudiendo a la acción popular
9
ante cualquier situación relacionada con el medio ambiente sin siquiera
asegurarse desde un comienzo la existencia real de la conducta.
Igualmente, pretendemos a través del estudio del Decreto 262 de 2000 y otras
disposiciones no solo enunciar la acción popular como una herramienta que existe
y esta prevista por la Ley en manos del Ministerio Público, sino también la forma
en que éste a través de su organización institucional hace uso de ella. De allí que
se analizarán cada una de las funciones del Ministerio Público en materia
ambiental, en concreto las funciones de la Procuraduría.
Con el fin de desarrollar la problemática que se presenta actualmente, hemos
acudido a una metodología deductiva y por ello se ha dividido el trabajo de la
siguiente forma:
Inicialmente, ubicaremos el derecho ambiental como un derecho que protege el
Estado a través de sus diferentes mecanismos constitucionales, además de su
importante ubicación como derecho frente al Estado Social y de Derecho, lo cual
nos dará una óptica amplia de la importancia que reviste el medio ambiente en la
actualidad y como a la postre de la constitución ecológica del 91 se ha abordado
con relación a los principios internacionales sobre la materia; lo que seguidamente
permitirá enunciar y hacer alusión brevemente de las diferentes herramientas
constitucionales previstas para la protección del mismo. Habiendo incursionado
desde el aspecto mas general de este estudio y del cual se desprende la
10
problemática a considerar, se estudia en el numeral 2, la intervención del
Ministerio Público como órgano de control en la defensa del medio ambiente,
donde se explicara su actuación, su integración, sus funciones y competencias,
dentro de las cuales resaltaremos la función de protección y defensa de los
derechos humanos, dado que la presentación de acciones populares esta
determinada por dicha función. Posteriormente habiendo mencionado las acciones
populares como una de las funciones propias del Ministerio Público, en el numeral
3 se aborda ampliamente dicha herramienta, al poner de manifiesto algunos
antecedentes jurisprudenciales, su naturaleza como acción prevista al servicio de
la comunidad, su legitimación, jurisdicción y competencia y su procedencia y
caducidad; de la misma manera se tratará todo su trámite desde la presentación
de la demanda, pasando por el pacto de cumplimiento hasta el momento en que
se dicte sentencia. Todo lo anterior da lugar para que en el numeral 4 se pongan
de manifiesto dos fallos del Consejo de Estado en materia de acciones populares,
los cuales revelan una situación que servirá de sustento en el numeral 5 al
momento de hacer las conclusiones pertinentes y darle respuesta propiamente a
la pregunta propuesta.
11
1. DERECHO CONSTITUCIONAL AL MEDIO AMBIENTE SANO
1.1 ESTADO SOCIAL Y LA CONSTITUCIÓN ECOLÓGICA.
El artículo primero de la Constitución Política de Colombia identifica al Estado
colombiano así: “Colombia es un Estado Social de Derecho (…)”2, lo cual quiere
decir que es un Estado que propende por la protección de los derechos de la
sociedad fortaleciendo la prestación de los servicios necesarios para garantizar
un nivel de vida digno para cada persona.
Es así como se resalta que la noción del Estado Social de Derecho no solamente
procura la defensa del derecho a la vida, la libertad, la propiedad, etc. El alcance
del Estado Social abarca el bienestar general de la sociedad, la participación
democrática de todos los ciudadanos en las decisiones socioeconómicas,
asegurar el orden público, etc.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-426 de 1992, consideró: “El Estado Social
de Derecho hace relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos
combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o
personas de la población, prestándoles asistencia y protección”3.
2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 1.
3 CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo. Magistrado Ponente. Corte Constitucional. Sentencia T-
426/1992.
12
Ahora bien, el Estado Social tiene una relación inescindible con los derechos de
tercera generación que fueron reconocidos en la Constitución de 1991; en ella, se
consagró en varios capítulos, los derechos sociales, económicos y culturales, así
como los derechos colectivos al medio ambiente como nuevas garantías
ciudadanas para lograr el bien de la comunidad en general. En efecto, como lo
expone RODAS MONSALVE, dicha relación implica la transformación de un
Estado formal de derecho en un Estado material de derecho. De esta manera el
Estado Social debe esforzarse en la construcción de un mínimo social de
existencia, esto es, buscar la promoción de las condiciones indispensables para
asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades
a su alcance4.
La transformación en Estado Social de Derecho se refleja en las facultades de
intervención del Estado en la economía, con el objetivo de armonizar el fenómeno
del capitalismo con las necesidades generales de la comunidad. El capitalismo
asimilado a la industria, que en el desarrollo de sus actividades causan un impacto
en el derecho que tienen las personas a vivir en un ambiente sano, la producción
se interpone ante un derecho colectivo, situación en la cual el legislador permite a
cualquier persona ejercer los mecanismos consagrados en la Constitución para la
defensa de sus derechos. En este mismo orden de ideas MARTÍN MATEO,
sostiene que las legislaciones nacionales y trasnacionales responden a la
4 RODAS MONSALVE, Julio César. Fundamentos Constitucionales del Derecho Ambiental
Colombiano. Editorial Tercer Mundo. Bogotá 1997. p. 32.
13
exigencia de plasmar en normas la protección del medio ambiente para que los
individuos al evidenciar un daño latente en el medio ambiente puedan ejercer
dichas acciones5.
Con el reconocimiento del derecho colectivo al medio ambiente sano, La
Constitución Política de Colombia adquiere un carácter Ecológico que se
desarrolla en los siguientes artículos: Preámbulo, Artículo 2, Fines esenciales del
Estado, artículo 8 Obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la
nación, artículo 11 Inviolabilidad del derecho a la vida, artículo 44 Derechos
Fundamentales de los niños, artículo 49 Saneamiento ambiental, artículo 58
Función ecológica de la propiedad, artículo 66 Créditos agropecuarios por
calamidad ambiental, artículo 67 educación para la protección al medio ambiente,
artículo 78 regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios,
artículo 79 derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones
ambientales, artículo 80 planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, artículo 81 prohibición de armas químicas, biológicas y
nucleares, artículo 82 deber de proteger los recursos culturales y naturales del
país, artículo 215 emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico,
artículo 226 internacionalización de las relaciones ecológicas, artículo 268-7
recursos naturales y del medio ambiente, artículo 277-4 defensa del medio
ambiente como función del Procurador, artículo 282-5 el Defensor del Pueblo y
5 MARTÍN MATEO. Ramón. Manual de Derecho Ambiental. Editorial Trivium. Madrid, 1998. P. 65.
14
las acciones populares como mecanismo de protección del medio ambiente,
artículo 289 programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la
preservación del ambiente, artículo 300-2 Asambleas Departamentales y medio
ambiente, artículo 301 gestión administrativa y fiscal de los Departamentos
atendiendo a los recursos naturales y a circunstancias ecológicas, artículo 310
control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el medio
ambiente y los recursos naturales, artículo 313-9 Consejos Municipales y
patrimonio ecológico, artículo 317 y 294 contribución de valorización para
conservación del medio ambiente y recursos naturales, artículo 330-5 Concejos de
territorios indígenas y preservación de los recursos naturales, artículo 331
Corporación de Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente, artículo
332 dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables,
artículo 333 limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente,
artículo 334 intervención estatal para la preservación del medio ambiente, artículo
339 política ambiental en el plan de desarrollo, artículo 340 representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación, artículo 366 solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado6.
Adicionalmente, como lo afirma la Corte Constitucional, los Tratados
Internacionales que reconocen derechos humanos debidamente ratificados de
6 MARTÍNEZ CABALLERO, Alejandro. Magistrado Ponente. Corte Constitucional Sentencia T- 411
de 1992.
15
acuerdo con el Artículo 93 de la Constitución, hacen parte del bloque de
constitucionalidad, en materia ambiental el Estado colombiano ha ratificado los
siguientes instrumentos internacionales: Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales, y Culturales; Convenio Marpol, Convenio Internacional para
prevenir la contaminación por buques de 1973; Convenio Internacional sobre
responsabilidad civil por contaminación de hidrocarburos de 1969; Convenio
Solas, seguridad de la vida humana en el mar con Protocolo de 1978; Protocolo de
Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; Convenio
Internacional sobre protección biológica; Protocolo de Kyoto, sobre cambios
climáticos, entre otros7.
El rango de constitucionalidad que se le atribuyó a la protección al medio ambiente
en la Constituyente de 1991 surge de la necesidad de adoptar medidas para frenar
el deterioro del entorno, en el cual se encuentra el ser humano como elemento
fundamental del ecosistema. La protección del medio ambiente, de los recursos
naturales, la tala de árboles, deforestación, los incendios forestales, la
preservación de la flora y la fauna, los cambios climáticos, etc., son una
problemática que trasciende las fronteras y que ha llevado a la comunidad
nacional e internacional a tomar medidas dentro de sus ordenamientos jurídicos
para combatir los problemas que representan una amenaza no solo para el medio
ambiente sino también para la preservación de la especie humana.
7 Ibíd.
16
La Constitución Ecológica dentro del ordenamiento jurídico colombiano tiene una
triple dimensión: De un lado, la protección al medio ambiente es un principio que
irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las
riquezas naturales de la Nación (Artículo 8 Constitución Política de Colombia). De
otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente
sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (Artículo
79 de la Constitución Política de Colombia), y finalmente de la Constitución
Ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas por las autoridades y a
los particulares8. Frente al mismo tema se pronunció la Corte Constitucional en
Sentencia 431 de 2000 planteando una estrecha relación a través del
ordenamiento jurídico de la comunidad y la naturaleza, lo cual constituye la base
de la constitución ecológica.
La protección al medio ambiente tiene dos dimensiones, una de ellas se presenta
como obligación que recae en las autoridades y los particulares de preservar el
medio ambiente, la segunda dimensión se presenta como un derecho a gozar de
un medio ambiente sano9.
8 Régimen sancionatorio Ambiental colombiano. [en línea]. Disponible en internet en:
http://www.uninorte.edu.co/extensiones/IDS/Ponencias/dercho%20pdf/El%20Regimen%20sancionatorio%20ambiental.pdf. Consultado en: Marzo de 2010. 9 Recientemente la Corte Constitucional lo ha considerado de esta manera al expresar que es
válido concluir que a partir de la Constitución de 1991, se edifica un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y también a los particulares. El medio ambiente no sólo es un derecho sino también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a tal objetivo. SIERRA PORTO, Humberto Antonio. Magistrado Ponente. Corte Constitucional. Sentencia C-443/09.
17
1.2 DERECHO AL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO DE TERCERA
GENERACIÓN.
El medio ambiente sano se configura como un derecho de todos los ciudadanos,
un derecho que trasciende la esfera moral para ser plasmado dentro del
ordenamiento jurídico colombiano. Al respecto, GUTIERREZ BEDOYA afirma que
el derecho al medio ambiente se puede defender no sólo desde una postura
iusnaturalista moderada, sino también desde una postura iuspositivista, por cuanto
no solo se trata de una pretensión moral, sino que está integrado por el
ordenamiento jurídico como derecho constitucional y en las declaraciones de los
tratados internacionales10.
En la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente se establecen
una serie de principios comunes para todos los países del mundo con el objetivo
de preservar el medio ambiente; su primer principio señala lo siguiente: El hombre
es a la vez obra y artificie del medio que los rodea, el cual le da el sustento
material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y
espiritualmente. Los dos aspectos del medio humano, el natural y el artificial, son
10
GUTIÈRREZ BEDOYA, Claudia Irene. Derecho al Medio Ambiente Adecuado como Derecho Humano. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, Febrero 2006. p. 26 y 27. [en línea]. Disponible en internet en: http://www.lalibreriadelau.com/catalog/product_info.php/products_id/2508?sid=edafb6acc404de4b955cb634fe0a2193. Consultado en: Marzo de 2010.
18
esenciales para el bienestar del hombre para el goce de los derechos humanos
fundamentales, incluso el derecho a la vida misma11.
El hombre, con el paso del tiempo, ha destruido el equilibrio que existe en su
entorno, dándole prioridad a su entorno social y productivo, a costa del deterioro
del medio natural. El medio natural, como se señaló previamente, resulta ser un
deber y un derecho con el ingrediente adicional de ser un “interés público
fundamental” de la comunidad nacional que comprende los recursos naturales y
culturales incidentes sobre la persona humana. Es así como LONDOÑO TORO
resalta la importancia del medio ambiente como una condición necesaria para la
humanidad, que constituye su medio vital para poder vivir y para que las
generaciones futuras tengan un entorno apto para existir12.
Por ser un interés público de la comunidad, la Constitución Política de Colombia
en 1991 lo consagra en su Artículo 79 de la siguiente forma: “Todas las personas
tienen el derecho a gozar de un ambiente sano (…)”. Este interés colectivo,
predomina respecto de los intereses individuales, puesto que los colectivos
benefician a la comunidad. De esta manera el derecho a gozar de un ambiente
11
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Estocolmo, Junio 5 al 16 de 1976. [en línea]. Disponible en Internet en: http://www.ecoportal.net/content/view/full/11994. Consultado en: Marzo de 2010. 12
LONDOÑO TORO. Beatriz. AMPARO RODRÌGUEZ. Gloria Amparo. HERRERA CARRASCAL.
Giovanni. Perspectivas del Derecho Ambiental en Colombia. Editorial Universidad El Rosario. P.
324.
19
sano resulta ser un derecho propio de la comunidad, que al verse en peligro o
vulnerado resultará una prioridad ante los demás derechos.
El derecho colectivo al medio ambiente comprende la noción de sano tal y como lo
manifiesta el Artículo 79 de la Constitución Política de Colombia; no basta con que
haya un medio ambiente, pues como lo explica RODAS MONSALVE, el fin
intrínseco de tal es la conservación de los recursos naturales bióticos y abióticos,
tales como el agua, el suelo, el clima, la fauna y la flora, la interacción entre tales
factores, los bienes que constituyen patrimonio cultural y los aspectos
característicos del paisaje, las condiciones de calidad de la vida en la medida en
que ellas tengan una influencia sobre el bienestar y la salud del ser humano13.
Igualmente, como desarrollo especial del tema, el Código Nacional de Recursos
Naturales (Decreto 2811 de 1974 Artículo 2) consagra el derecho al medio
ambiente sano dentro de la esfera de un interés que le es propio a la comunidad
tanto como deber y como derecho14.
En nuestra Constitución Política los derechos se encuentran clasificados en tres
generaciones: los derechos de primera generación, los derechos de segunda
generación y por último están los derechos de tercera generación, que surgen
como la solución a un mundo globalizado, industrializado, que tal como lo expone
13
RODAS MONSALVE. Op. cit. p. 50. 14
“El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social, lo anterior fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos” Código Nacional de Recursos Naturales. Artículo 2.
20
Roda Monsalve, pone en crisis al Estado Social de Derecho, la cual se traduce en
la incapacidad del Estado para cumplir con sus cometidos teóricos, que no son
otra cosa que hacer realidad los derechos de la segunda generación15.
Existen diversas posiciones en torno a que el derecho al medio ambiente sano sea
un derecho colectivo o un derecho difuso. El derecho o interés difuso es aquel que
incumbe a un conglomerado social y en el momento en que se cause un daño o
se esté ante una amenaza de peligro inminente, dicho conglomerado interpone
una acción para la defensa del interés común que ha sido vulnerado. Lo que hace
diferente a los derechos difusos colectivos de los difusos es que en los colectivos
se organiza un grupo de personas que se identifican para pedir que cese el
agravio del derecho vulnerado. En la praxis la diferencia entre difuso y colectivo no
reviste mayor trascendencia como ha sido advertido por diversos sectores, en el
sentido de que “no es tarea fácil precisar el concepto y alcance de estos derechos,
los colectivos, por cuanto, la colectividad en cabeza de la cual debe estar
radicados, carece de personería jurídica formal, y en consecuencia, no es en
principio sujeto de derechos y obligaciones; sin embargo, la dimensión e
importancia de los derechos colectivos se evidencia cuando se vulneran o se
desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que, en tales circunstancias, se
15
Formación Ciudadana y Constitucional. Facultad de Derecho Universidad de Antioquia. [en línea]. Disponible en Internet en: http://www.docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/derechos_colectivos.html. Consultado en: Marzo de 2010.
21
produce un daño o agravio colectivo”16. En el mismo sentido GUTIÈRREZ
BEDOYA, se pronuncia al respecto manifestando que el derecho al medio
ambiente es una necesidad de todas las personas que en principio es un hecho
pero que al ser consagrado por nuestro ordenamiento jurídico se vuelve un
derecho. Este derecho de naturaleza colectiva, pertenece a todos los individuos, el
interés colectivo da lugar a poderes instrumentales de reacción en el caso en que
se vea vulnerado, mientras que el derecho colectivo da un poder de disposición
sustancial en el que se ejercen acciones para propender por la protección del
medio mismo17.
Los derechos colectivos poseen unas características especiales, así como lo
manifiesta RODAS MONSALVE: En primer lugar tienen carácter relativo, puesto
que no son derechos de exigencia inmediata, alcanzan su eficacia de acuerdo con
los niveles de desarrollo económico y social. Aún cuando pueden existir
situaciones particulares en las que se presenta una íntima conexión entre el
derecho colectivo y bienes individuales esenciales, que lleven a la necesidad de
tutelarlos de manera inmediata de acuerdo con los instrumentos previstos para
16
ACCIONES POPULARES. Documentos para debate. Imprenta Nacional de Colombia. 1994. p.
109. En este mismo sentido se ha pronunciado la Dra. Ruth Stela Correa Palacio expresando que,
En consideración a los derechos difusos y los colectivos pone de relieve el criterio expuesto por el
Consejo de Estado al decir que ambos términos comprenden el término “colectivos” y por lo tanto
no se distinguen. En El control judicial de la administración: acciones constitucionales y su alto
impacto en la defensa de los intereses colectivos y en las políticas para su defensa. II Seminario
Internacional de Gerencia Jurídica Pública. Alcaldía Mayor de Bogotá, diciembre de 2005.
17 GUTIÈRREZ BEDOYA, Claudia Irene. Derecho al Medio Ambiente Adecuado como Derecho
Humano. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, Febrero 2006. p. 53.
22
salvaguarda de los derechos fundamentales. En segundo lugar, tiene un carácter
participativo, los derechos colectivos implican el ejercicio del debate político
democrático, pues se busca que la sociedad defina los márgenes del riesgo
permitido dentro de los cuales puedan ejercerse las actividades productivas y
socialmente peligrosas. Y en tercer lugar tienen un carácter abierto, puesto que el
conjunto de los derechos colectivos no puede considerarse como un sistema
cerrado a la evolución social y política. De hecho, la misma Constitución Política
prevé y regula mecanismos de interconexión y adaptación con la realidad futura18.
Es de resaltar que el medio ambiente es un derecho que no pertenece a nadie en
particular, es un derecho transindividual19 siendo un derecho indivisible que
concierne a todos los integrantes de la comunidad. Para solicitar la protección de
los derechos colectivos, la comunidad cuenta con mecanismos de carácter
constitucional, como lo son la acción de tutela, la acción popular, y la acción de
cumplimiento; siendo la acción popular la herramienta por excelencia para la
protección del derecho colectivo al medio ambiente sano, ya que por su proceso
ágil y eficiente permite que el derecho que va a ser vulnerado o que se encuentra
ante un peligro inminente sea reparado o cese el peligro para preservarlo, como lo
veremos en apartados posteriores.
18
RODAS MONSALVE. Op. cit. p. 53 y 54. 19
El derecho a un ambiente sano pertenece a cada uno y al mismo tiempo a ninguno. Este derecho pertenece a la comunidad, no a sus miembros, por lo cual es un derecho transindividual. Antonio Gidi, Acciones de grupo y amparo colectivo en Brasil- la protección de derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos. Disponible en línea en: http://mingaonline.uach.cl/scielo.php?pid=S0718-09502003000100011&script=sci_arttext
23
Dado el reconocimiento del derecho ambiental a lo largo de la legislación nacional
e internacional, la naturaleza jurídica que se le puede atribuir al derecho al medio
ambiente sano, como lo manifiesta la Corte Constitucional, “transborda la esfera de lo
colectivo y fundamental para ser más que eso, un derecho humano global. Puesto que el ambiente
sano y ecológicamente equilibrado es un derecho constitucional fundamental, pues su violación
atenta directamente contra la perpetuación de la especie humana y en consecuencia, con el
derecho más fundamental del hombre: la vida. El derecho a la salud y a la vida son derechos
fundamentales porque son esenciales al hombre, la salud se encuentra ligada al medio ambiente
que le rodea y que dependiendo de las condiciones que éste le ofrezca, permitirá desarrollarse
económica y socialmente a los pueblos, garantizándoles la supervivencia. Existen unos límites
tolerables de contaminación que, al ser traspasados, constituyen un perjuicio para el medio
ambiente y la vida, que no pueden ser justificables y por lo tanto exigen imponer unos
correctivos”20
. Dado lo anterior, ante la importancia que se resalta en torno al
derecho al ambiente sano, se establece como órgano de control al Ministerio
Público para la verificación del correcto cumplimiento de la Ley y en aras de darle
seguridad al sistema de pesos y contrapesos.
1.3 PRINCIPIOS DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO.
En relación al contenido del derecho al medio ambiente sano, en acuerdos
internacionales se han desarrollado a través de conferencias realizados por varios
países (tales como Conferencia de Medio Ambiente de las Naciones Unidas),
principios que constituyen el horizonte de la defensa del medio ambiente; en
20
RODRÍGUEZ, Simón. Magistrado Ponente. Corte Constitucional Sentencia T-536 de 1992.
24
Colombia, dichos principios han sido introducidos en algunos casos y
desarrollados en el ordenamiento jurídico a través de los fallos de la jurisprudencia
como fuente de derecho en nuestro país.
La Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo
reafirma los principios que se establecieron en la Conferencia de Medio Ambiente
de las Naciones Unidas, en la cual se proclaman una serie de principios
internacionales a los cuales deben adherirse en su actuar todas las naciones, en
lo que concierne su proceder en la conservación del medio ambiente sano.
1.3.1 Desarrollo Sostenible. En consideración al primer principio de la
Declaración de Río de Janeiro, en el que se establece que el ser humano
constituye el centro de las preocupaciones, el ser humano debe procurar por un
óptimo desarrollo que le brinde condiciones adecuadas para vivir, no obstante
debe lograrse con el menor desgaste y sacrificio de los recursos naturales; es así
como se ha denominado uno de los principios más importantes que caracteriza al
derecho al medio ambiente como lo es el principio de desarrollo sostenible.
La satisfacción de las necesidades de las generaciones actuales no debe
deteriorar la sanidad del medio ambiente para que generaciones futuras puedan
gozar de las mismas o mejores condiciones. La preservación del medio ambiente
también implica, el hecho de no aislarlo del desarrollo industrial, económico y
25
social; todo se debe armonizar para que no se rompa el punto de equilibrio, como
lo señala el principio número dos de la Declaración de Río.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en torno al principio traído a colación,
de la siguiente forma: “El crecimiento económico, fruto de la dinámica de la libertad
económica, puede tener un alto costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible
destrucción del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la vida
social. La tensión desarrollo económico - conservación y preservación del medio ambiente, que en
otro sentido corresponde a la tensión bienestar económico - calidad de vida, ha sido decidida por el
Constituyente en una síntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrollo económico
sostenible consagrada de diversas maneras en el texto constitucional”21.
Desarrollo sostenible se puede definir como “un modo de desarrollo que responde
a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus propias necesidades”22. Nuestra legislación no ha dejado
de lado tal concepto y la Ley 99 de 1993 en su artículo 3, lo definió de la siguiente
forma: “Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la
elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales
renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones
futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
21
CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo. Magistrado Ponente. Corte Constitucional Sentencia T- 251 de 1993. 22
Europa – El Portal de la Unión Europea. Glosario. [en línea]. Disponible en Internet en: http://europa.eu/scadplus/glossary/sustainable_development_es.htm. Consultado en: Marzo de 2010.
26
De lo anterior se puede concluir la evolución del concepto de desarrollo23, pues
anteriormente la idea fundamental era la generación de riqueza en beneficio de la
humanidad, pero con el tiempo las variables económicas no fueron decisivas para
un verdadero desarrollo de la población que cada vez se hacia mas pobre, y por
tal motivo se requirió el uso de conceptos sociales y ecológicos, dada que la
naturaleza como una variable económica proveía recursos renovables, como
madera, agua, productos agrícolas, etc., que debían ser protegidos para lograr un
mejor nivel de vida.
1.3.2 El que Contamina Paga. Además de conservar y proteger el medio
ambiente las naciones deben velar por el restablecimiento de las condiciones que
afectan los recursos naturales renovables y la salud de las personas que habitan
en el planeta tierra, como lo proclama la Declaración de Río en su séptimo
principio, del cual se desprende el principio quien contamina paga.
Es así como se ha establecido como medida de prevención, declarar la
responsabilidad de quien con sus actividades provoque daños ambientales; la
responsabilidad por daños ambientales comprende la indemnización o reparación
a las personas o bienes que fueron afectados por el fenómeno de la
23
GUHL NANNETTI, Ernesto. ¿Qué es la gestión ambiental? Manual sobre el ministerio público y la gestión ambiental. Santa Fe de Bogotá, D.C., primera edición, 2000. p. 197. El cual puede ser entendido como: “la capacidad de una sociedad para aprovechar de manera integral las potencialidades de su patrimonio biofísico y cultural, así como la de todo hombre y mujer, mas allá del crecimiento económico, para garantizar su permanencia en el tiempo y en el espacio, satisfaciendo equitativamente las necesidades de su población, empezando por los mas pobres”..
27
contaminación y adicionalmente la reparación de los daños causados a la
naturaleza.
1.3.3 Principio de Precaución. La Ley 99 de 1993, en el numeral sexto de su
artículo primero incorpora el principio de precaución de la siguiente forma: “La
formulación de las políticas ambientales tendrán cuenta el resultado del proceso de investigación
científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio
de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”24.
El décimo sexto principio de la Declaración de Río establece que, quien contamina
y produce un impacto ambiental negativo tiene un costo por el deterioro que le
causa al medio ambiente considerado como un bien público. El punto de partida
para la preservación y conservación del medio ambiente es la gestión del Estado
encaminada a prever las medidas necesarias, como lo colige el tercer principio.
Dentro del marco de “prevenir es mejor que curar” yace el principio de precaución;
es deber del Estado propender por la conservación del medio ambiente para que
sus habitantes puedan gozar de vida y salubridad como se ha dicho a lo largo del
presente trabajo. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el deber de preservar
el medio ambiente recae también sobre los particulares como lo manifiesta la
Constitución Política de Colombia en el Numeral 8 del Artículo 95: Proteger los
24
Ley 99 de 1993. Numeral 6. Artículo 1.
28
recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente
sano.
1.3.4 Principio de Rigor Subsidiario. El Estado para cumplir con su deber de
proteger y conservar el medio ambiente, actúa por medio de las entidades que les
corresponde ejercer competencia en torno a la regulación de temas ambientales,
dichas regulaciones deben regirse bajo el principio de rigor subsidiario. “El
principio de rigor subsidiario determina que las competencias ambientales de las
entidades de menor jerarquía se restringe a la expedición de normas más estrictas
que las dictadas por las entidades de mayor jerarquía”25.
En consonancia con el principio décimo primero de la Declaración de Río sobre
Medio Ambiente y Desarrollo el Estado debe promulgar leyes eficaces en materia
ambiental26, la competencia de regulación de temas ambientales confluye en
diferentes órganos, facultados constitucionalmente. Las Leyes que emanan de los
órganos facultados por la Constitución no es contradictoria, toda Ley debe apuntar
y propender por la protección del patrimonio ambiental como lo ha expresado la
25 GONZÁLEZ VILLA, Julio Enrique. El Ejercicio de las competencias administrativas en materia
ambiental. Tomo I Editorial Universidad Externado de Colombia. Diciembre 2005. P. 68. 26
El sistema jurídico no debe dejar pasar de lado el contenido de la eficiencia como primicia de la
sustentabilidad en las decisiones jurídicas fundamentales ni en los casos difíciles. Es
responsabilidad de todo abogado proveer lo necesario para delimitar las interferencias de las
internalidades y externalidades a la luz de la protección al medio ambiente. GUDIÑO GUAL, Juan
Pablo. LA SEGURIDAD JURÍDICA. UN COMPONENTE DE LA SUSTENTABILIDAD.
El Poder Judicial. El Teorema de Coase y la eficiencia en el Derecho Ambiental. Disponible en:
http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/11/seguridad.htm
29
Corte Constitucional: “En el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha
recogido el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art.
288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para
preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para
determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las
autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este
principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los
territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de
vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial. Pero sí puede la Ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la
protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional"27.
De acuerdo con los principios que rigen el derecho a un medio ambiente sano que
han sido recopilados en el ordenamiento jurídico colombiano y la tendencia de la
Constitución Política de 1991 de ser una Constitución Ecológica, es menester
analizar los mecanismos constitucionales que existen para la protección del
derecho al medio ambiente sano.
27
MARTÍNEZ CABALLERO, Alejandro. Magistrado Ponente. Corte Constitucional Sentencia C-535 de 1996.
30
1.4 MECANISMOS CONSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN AL MEDIO
AMBIENTE.
En virtud de la democracia participativa para la defensa de los derechos, las
personas deben ejercer los mecanismos contemplados en el ordenamiento
jurídico. La participación de los particulares en la defensa de los derechos
constituye pilar fundamental de la democracia en el Estado Social de Derecho.
Lo anterior se plantea bajo la idea de Bobbio ya que el establecimiento de los
derechos debe estar supeditado a la existencia de mecanismos procesales para
asegurar su efectiva protección28. Por tal el ordenamiento jurídico colombiano
además de contar con una serie de derechos y libertades, cuenta con mecanismos
idóneos para la defensa del derecho al medio ambiente sano como lo son los
siguientes: Acción de tutela, acción de cumplimiento, acciones populares,
declaratoria de estado de emergencia ecológica, derecho de petición, acción
contenciosa, responsabilidad civil por daños ambientales, acción penal, acción
disciplinaria, sanciones fiscales y acciones de policía.
A continuación resaltaremos los principales mecanismos instituidos en la
Constitución de 1991 para la defensa del medio ambiente:
28
En sentido similar, RUTH STELA CORREA PALACIO se remite a BOBBIO en su escrito, El
control judicial de la administración: acciones constitucionales y su alto impacto en la defensa de
los intereses colectivos y en las políticas para su defensa, cuando anota: el problema grave de
nuestro tiempo no era fundamentar los derechos humanos sino lograr su efectiva protección.
31
1.4.1 Acción de Tutela. Es un mecanismo constitucional introducido por la
Constitución de 1991, se encuentra en su Artículo 8629. La acción de tutela es el
mecanismo por excelencia para la defensa de los derechos de primera
generación, cualquier persona a la cual se le estén vulnerados sus derechos
fundamentales puede ejercer la acción de tutela; esta se caracteriza por contar
con términos abreviados para permitir la eficacia de la protección de los derechos
consagrados en la Constitución Política de Colombia. Aterrizando la acción de
tutela a la protección del medio ambiente, se puede interponer cuando el derecho
colectivo del medio se encuentra en una relación estrecha con un derecho
fundamental de modo tal que al vulnerarse el derecho colectivo del medio
ambiente se esté vulnerando el derecho fundamental en concreto, al igual la tutela
opera como mecanismo transitorio. Lo anterior ha sido enfatizado por La Corte
Constitucional en Sentencia T-514/07 Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo
Rentería, pues dijo que en reiterada jurisprudencia de esa corporación la regla
general es que la acción de tutela no procede para la protección de derechos
colectivos, pero como excepción se plantea la posibilidad de protegerlos a través
de la aquella dada su condición especial.
1.4.2 Acciones Populares. Este mecanismo constitucional para la defensa del
medio ambiente, es el objeto de discusión en el presente trabajo, las acciones
populares que en el numeral 3 del presente trabajo será desarrollado de manera
29
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…). Artículo 86 Constitución Política de Colombia.
32
amplia y detallada. No obstante desde ya anotamos, permite a un número plural
de personas demandar, cuando un derecho colectivo se haya vulnerado o esté
ante grave amenaza o peligro. La defensa del medio ambiente y el uso razonable
de los recursos naturales son unos de los objetivos primordiales del Estado Social
de Derecho moderno, es por esto que a través de las acciones populares se lleva
a cabo la protección del medio ambiente. Su titularidad recae en todas la
personas, lo cual facilita su acceso y la irrenunciabilidad de los derechos
colectivos por ser intereses de carácter general. Las acciones populares son un
mecanismo idóneo, pero no único, para la protección de los derechos colectivos,
el legislador plasmó un instrumento que les permite a las personas pedirle al Juez
el cumplimiento de los preceptos legales a través de las acciones de
cumplimiento.
1.4.3 Acciones de Cumplimiento La Constitución, en su Artículo 87, consagra la
acción de cumplimiento: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la
sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”30
. Esta se ejerce
para pedirle a la autoridad competente, que se cumplan disposiciones legales que
por la inoperancia de la administración se estarían dejando de cumplir. La finalidad
intrínseca de la acción de cumplimiento es concretar materialmente los fines del
Estado Social de Derecho, es decir garantizar a todas las personas la efectividad
de los derechos consagrados en la Constitución.
30
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 87.
33
2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN DEFENSA DEL MEDIO
AMBIENTE
2.1 ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Como lo ha explicado MARTINEZ BAUTISTA, la intervención del Ministerio
Público en la defensa del medio ambiente y las atribuciones del Personero
Municipal en materia ambiental, es de los temas que día a día generan mas
escenarios de controversia, tanto en el ámbito administrativo como judicial, a nivel
interno e internacional, debido principalmente a la gran cantidad de espacios de
participación que en virtud de los ordenamientos constitucionales y legales tienen
los agentes del Ministerio Público en la verificación del cumplimiento de la
normatividad.31
Con la expedición de nuestra nueva Constitución del año 91, fue elevado a rango
constitucional la protección del derecho a gozar de un ambiente sano,
imponiéndole a la propiedad una función ecológica, como a su vez, dotando de
herramientas para el logro de dicha protección, siendo una de aquellas, la Acción
Popular. El logro del bienestar común es un pilar fundamental en el ejercicio de un
Estado Social de Derecho, en el cual le asiste la obligación al Estado de orientar
sus actuaciones y desde luego sus entidades hacia la satisfacción del interés
31
MARTINEZ BAUTISTA, Jorge Enrique; DIEZ BERNAL, Lucely. Acciones Populares: el Ministerio Público en la defensa del medio ambiente. Colombia: Ediciones Doctrina y Ley Ltda, 1999. p. 137.
34
general y en consecuencia, un mejor nivel de vida. De allí que en materia
ambiental nuestra Constitución Política, en su artículo 79, nos otorga el derecho
de disponer de un ambiente sano, y con base en tal disposición se ha venido
desarrollando la legislación ambiental. Para la consecución de tales fines, así
mismo la Constitución en sus artículos 117, 118 y 277 se refirió a la Procuraduría
General de la Nación como una entidad encargada de la fiscalización del correcto
cumplimiento de la aplicación del ordenamiento jurídico32. Considera la Corte
Constitucional que en la Constitución Política de 1991, el Procurador General
de la Nación no depende ya, en sus funciones del Presidente de la República.
Ello obedece a la filosofía que inspira todo el ordenamiento constitucional 32
ARTICULO 117. El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control. ARTICULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3. Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10. Las demás que determine la ley. Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias.
35
contemporáneo, según la cual los órganos de control no deben depender ni
funcional ni orgánicamente de los organismos que ellos mismos controlan,
porque tal dependencia no sólo implica en sí misma una contradicción lógica
irreconciliable, sino que por sobre todo, incide negativamente en el ejercicio
efectivo del control. En la actual Carta Política, la Procuraduría General de la
Nación es, pues, un órgano autónomo e independiente de la rama ejecutiva del
poder público, al tenor del artículo 277 de la Constitución Política, en
concordancia con los ya citados artículos 113 y 117 Superiores33.
Como corolario de lo anterior, se puede destacar que La Constitución Política
otorgó en cabeza de la Procuraduría General de la Nación el cumplimiento de la
función del Ministerio Público, el ejercicio del control del Estado como un
organismo autónomo e independiente, cuyas funciones generales fueron las de
protección del interés público, guarda y promoción de los derechos humanos y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Así
mismo consideró otras funciones de carácter específico: intervenir en los procesos
y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en
defensa de los derechos y garantías fundamentales, en defensa del orden jurídico
y del patrimonio económico, etc.
33 MORON DIAZ, Fabio. Magistrado Ponente. Corte Constitucional. Sentencia C-743/98
36
Así mismo, el desarrollo legal en concordancia con el mandato constitucional, por
virtud del Decreto 262 de 2000, se refirió en su artículo 7 respecto de una de las
funciones del Procurador General, así: “2. Formular las políticas generales y criterios de
intervención del Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines
preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliación, y
promoción, protección y defensa de los derechos humanos”.
2.2 INTEGRACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.
En consideración al artículo 118 C.P. el Ministerio Público es ejercido por: La
Procuraduría General de la Nación la cual esta organizada según el Nivel Central,
por el Procurador General, el Vice Procurador General, la Sala Disciplinaria y las
Procuradurías Delegadas, dentro de las cuales se encuentran las Procuradurías
Judiciales; los Agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales,
el Instituto de Estudios del Ministerio Público, la Secretaría General y por último la
Veeduría. Según el Nivel Territorial se conforma por las Procuradurías Regionales,
las Procuradurías Distritales y las Procuradurías Provinciales.
De las anteriores entidades integrantes del Ministerio Público, corresponde la
obligatoria actividad de control sobre las entidades administrativas encargadas del
manejo ambiental, con el fin de asegurar el respeto y el cumplimiento del
ordenamiento jurídico y por consiguiente la protección del derecho a gozar de un
ambiente sano, el cual se ubica dentro de los derechos colectivos que
compromete a todos.
37
2.3 FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LA PROCURADURÍA DELEGADA
PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS.
En vigencia de la Ley 201 de 1995, la cual establecía la estructura orgánica de la
Procuraduría General de la Nación, según el artículo 110, el Ministerio Público
ante la jurisdicción agraria y ante las autoridades administrativas que conozcan de
asuntos ambientales y agrarios, era ejercida por el Procurador General de la
Nación, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios y los
Personeros Municipales. Con la expedición del actual Decreto 262 de 2000, su
artículo 262, derogó la Ley 201 de 1995 y todas las demás normas que le eran
contrarias, salvo algunos artículos referidos a la Defensoría del Pueblo, de allí que
por virtud del artículo 23 del referido Decreto en consideración al artículo 277 N.4.,
las Procuradurías Delegadas ejercerán funciones preventivas y de control de
gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de
intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con
la Constitución Política, las leyes y de lo dispuesto en el título VI de dicho Decreto
cuando lo determine el Procurador General de la Nación.
Consideramos que es necesario resaltar, que una de las funciones del Procurador
General es la de formular las políticas generales y criterios de intervención del
Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines
preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros
de conciliación, y promoción, protección y defensa de los derechos humanos; pero
38
corresponde expresamente a los Procuradores Delegados y por consiguiente a los
Procuradores Judiciales, en virtud del artículo 23 del Decreto 262, el ejercicio de
funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y
defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades
administrativas y judiciales, de conformidad con la Constitución Política, las leyes y
de lo dispuesto en el título VI del presente Decreto, cuando lo determine el
Procurador General de la Nación.
Como ya se anotó, la Procuraduría Delegada cumple una serie de funciones las
cuales tienen como denominador común el cumplimiento de la Constitución, la
Ley y el derecho tanto de los servidores públicos y demás funcionarios de la
administración pública como de los particulares, para asegurar así el interés y
bienestar general de la comunidad. El Decreto 262 de 2000 en sus artículos 24,
27, 28, 31 y 73 considera las funciones de la Procuraduría Delegada en materia de
protección al medio ambiente, pero para efectos de este trabajo es el artículo 26 el
que señala específicamente la función que compromete el objeto de análisis.
2.4 FUNCIÓN DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS.
ARTICULO 26. FUNCIONES DE PROTECCION Y DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS.
Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones de protección y defensa de los
derechos humanos:
39
6. Recibir y remitir a las autoridades competentes las denuncias que formulen organismos
nacionales o internacionales o los particulares sobre violación de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario, y realizar el seguimiento al trámite de las mismas.
10. Interponer las acciones populares, de tutela, de cumplimiento y las demás que resulten
conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos
fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos
de las minorías étnicas.
11. Las demás que les asigne o delegue el Procurador General. Esta función plantea la estrecha
relación entre la ciudadanía y la Procuraduría como organismo para la defensa del bien común y
los intereses particulares de la sociedad, así como de conocer los casos en que se afecten
derechos humanos, entre ellos lo pertinente al medio ambiente y en consecuencia darle tramite a
las denuncias ante las autoridades competentes o haciendo uso de la acción popular, que como ya
se vio procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que afecten
intereses de naturaleza colectiva y por consiguiente, derechos connaturales a la vida misma y el
entorno en el que la vida prospera.
En consecuencia como lo afirma RAMOS GARBIRAS, la Procuraduría General de
la Nación es un organismo supra gubernamental, que de la mano con la acción de
la comunidad, arroja resultados favorables en pro del medio ambiente, cuyo
desenvolvimiento esta por fuera de los gobiernos nacional, departamental y
municipal tal y como se verá en el próximo apartado de este trabajo.34
34
RAMOS GARBIRAS, Alberto. El personero municipal y la gestión ambiental, En: manual sobre el ministerio público y la gestión ambiental. Primera Edición. Santa Fe de Bogotá, D. C., 2000. p. 48.
40
De igual manera el Decreto 262 de 2000, le otorga funciones preventivas y de
control de gestión, disciplinarias, de protección de las garantías y derechos
fundamentales y de intervención en los procesos agrarios a las Procuradurías
Judiciales. En el caso concreto de este trabajo, es el artículo 40 el que le impone
la función de protección y defensa de los derechos humanos, pero con la
diferencia respecto de las Delegadas, que la interposición de acciones populares
se ubica dentro de la función preventiva y de control de gestión, no obstante en
aras de proteger las garantías y derechos fundamentales colectivos o del medio
ambiente. Igual función le es impuesta a las Procuradurías Territoriales
(Procuradurías Regionales y Procuradurías Distritales y Provinciales), solo que
aquella es impuesta por los artículos 75 y 76 respectivamente, cuando lo
determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el
artículo 7 de este decreto.
Respecto del Personero Municipal, MARTINEZ DE APARICIO Y HERNANDEZ
PARRA consideran que se trata de un servidor público de la administración
municipal, quien tiene el carácter de defensor del pueblo o veedor ciudadano y
agente del Ministerio Público. Sus actuaciones demarcadas en la Ley 136 de 1994
comprenden poder disciplinario, y unas funciones como ministerio público, dentro
41
de las cuales se presenta la interposición de acciones populares cuando en
materia ambiental y sobre derechos colectivos se trate35.
Habiendo estudiado al Ministerio Público como órgano de control y como sujeto
interviniente en la protección del medio ambiente, a continuación procedemos a
estudiar la herramienta de la cual éste dispone en ejercicio de su mandato
constitucional y legal.
35
MARTINEZ DE APARICIO, José María; HERNANDEZ PARRA, Gabino. Intervención del Ministerio Público en defensa del medio ambiente, En: Manual sobre el Ministerio Público y la Gestión Ambiental. Primera Edición. Santa Fe de Bogotá, D. C. 2000. p. 42.
42
3. ACCIONES POPULARES COMO MECANISMO DE PROTECCION AL MEDIO
AMBIENTE
3.1 ANTECEDENTES DE LAS ACCIONES POPULARES.
La acción popular antecede del Derecho Romano, “en donde fueron utilizadas por
la vía de la equidad para amparar derechos de grupos de personas afectadas por
una lesión o interés colectivo”36.
Don Andrés Bello introdujo las acciones populares al ordenamiento jurídico
colombiano del Código Napoleónico y del Derecho Romano de donde se remontan
sus orígenes. Inicialmente se incorporaron las acciones populares en el Código
Civil en los artículos 992, 1005, 1006, 1007, 2355, 2358, 2359, 2360. Los artículos
más sobresalientes del Derecho Privado en materia de acciones populares son el
Artículo 1005 (acciones populares o municipales para la protección de bienes de
uso público) y el Artículo 2359 (Titular de la acción por daño contingente o
eventual). Su articulación en el Derecho Privado no fue muy útil, este valioso
instrumento en la práctica tuvo poca aplicación37.
De manera posterior se desarrolló la acción del consumidor por medio del Decreto
3466 de 1982 en su Artículo 36. Así como también se recoge en la Ley 9 de 1989
36
CAMARGO, Pedro Pablo. Las Acciones Populares y de Grupo. Editorial Leyer. Bogotá D. C. 1999. p. 43 y 44. 37
Ibíd., p. 40.
43
en su Artículo 8, el cual establece que el espacio público y el medio ambiente
tendrán como mecanismo de protección la acción popular, que podrá interponerse
contra cualquier persona, ya sea pública o privada, que esté amenazando el uso,
goce o disfrute de tales derechos. La acción popular, recogida por el artículo 8 de
la Ley 9 de 1989, se refiere a lo consagrado en el Artículo 1005 del Código Civil.
El Decreto 2303 de 1989 en su Artículo 118 consagra la acción popular para la
protección del ambiente rural y los recursos naturales renovables del dominio
público. En caso de verse afectados, cualquier persona puede demandar
judicialmente mediante la acción del Artículo 1005 del Código Civil.
A pesar de la amplia incorporación de las acciones populares en diversas leyes y
decretos de nuestro ordenamiento jurídico, fue necesario que la Asamblea
Constituyente de 1991 le diera rango constitucional a la Acción Popular para que
la protección de los derechos e intereses colectivos fuese más eficaz y útil. Así lo
manifiesta el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de 1991: “La
reforma plantea la consagración de las acciones populares, lo cual constituiría una innovación.
Estas acciones son un medio procesal que faculta a cualquier miembro de la sociedad para
defender al conjunto de personas afectadas por unos hechos comunes, con lo cual,
simultáneamente, protege su propio interés. La responsabilidad podría así exigirse en un solo
proceso y la sentencia beneficiaría al demandante y a todos los demás miembros del grupo. Estas
acciones tienen como características esenciales: primero, requieren de un grupo numeroso de
personas; segundo, deben existir puntos de hecho de derecho comunes a todos; tercero: las
peticiones del demandante deber ser las mismas de todo el grupo; cuarto, requieren de un
44
representante adecuado a los intereses del grupo; y quinto, pueden ser interpuestas a través de
asociaciones como los grupos de los consumidores”38.
El constituyente en el Artículo 8839 de la Constitución Política en su parte inicial
establece la necesidad de regular mediante una Ley la protección de los derechos
e intereses colectivos por medio de acciones populares. En el año de 1999 se
introduce al ordenamiento jurídico colombiano la Ley 472 del 5 de Agosto de 1998,
por medio de la cual se desarrolla el Artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación al ejercicio de las acciones populares.
3.2 ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES SOBRE LA ACCION POPULAR
Para efectos de concatenar los diferentes puntos que se tratan a lo largo de este
trabajo y con la intensión de ir enfatizando el objeto de estudio y por ende el
problema jurídico a considerar, resulta necesario la exposición de algunos
pronunciamientos judiciales por parte de las Altas Cortes con relación a las
acciones populares y su alcance como herramienta de protección de derechos
colectivos y por lo tanto de defensa del medio ambiente.
38
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia, Febrero de 1991 Páginas 135 y 136. Citado por CAMARGO PEDRO PABLO. “Las acciones populares y de grupo” Editorial Leyer. Bogotá D.C. 1999. p. 46. 39
“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos” Artículo 88 Constitución Política de Colombia.
45
Corte Constitucional. Sentencia C – 898 de 2005, Agosto 30. Magistrado
Ponente, Dr. Álvaro Tafur Galvis.
Esta sentencia reviste vital importancia para el presente estudio, por cuanto la
Corte Constitucional determinó las diferencias entre las acciones de grupo y las
acciones populares ambas protectoras de derechos colectivos pero cuya distinción
radica en dos aspectos: en cuanto a la finalidad pues la acción popular tiene una
finalidad preventiva mientras que la acción de grupo tiene una función reparadora
o indemnizatoria y en cuanto a lo segundo la acción de grupo no se limita
exclusivamente a la protección de derechos colectivos sino que se amplia a toda
clase de derechos e intereses, lo que no se presenta con las acciones populares
cuya finalidad primordial es la protección de intereses y derechos colectivos. Esta
sentencia pone de manifiesto una ventaja de las acciones populares sobre las
acciones de grupo lo que permite enfatizar de alguna manera eficacia por encima
de las segundas pues las primeras no requieren que haya un daño sobre el interés
protegido sino que tan solo ese derecho o interés sea susceptible de correr
peligro.
46
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera.
Sentencia del 19 de febrero de 2004. Magistrado Ponente, Dr. Alier
Eduardo Hernández Enríquez
Dispone esta sentencia que si bien la acción popular tiene un carácter preventivo
eso no obsta para que la posible vulneración al derecho o interés este
debidamente acreditada en el proceso para la prosperidad de las pretensiones de
la demanda. Esto es que las amenazas deben estar fundadas lo que implica que
deben estar probadas.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera.
Sentencia del 16 de agosto de 2007. Magistrado Ponente, Dr. Mauricio
Fajardo Gómez.
Esta sentencia anota el tratamiento que le ha dado la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado a la acción popular como de carácter principal, en el entendido
que la interposición de aquella no se encuentra ligada al accionar de otros
instrumentos jurídicos de manera previa e incluso recalca la posibilidad del juez de
referirse a procedimientos propios de otras acciones sin que con ello se pierda su
naturaleza.
47
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.
Sentencia del 22 de mayo de 2008. Magistrado Ponente, Dr. Camilo
Arciniegas Andrade.
Alude la Sala al carácter de medio de defensa judicial principal que reviste la
acción popular, en razón a su condición de autónoma frente a los procedimientos y
actuaciones administrativas y frente a los recursos y acciones ordinarias que
apuntan al mismo cometido.
Así mismo al estudiar en el caso concreto la excepción de falta de legitimación en
la causa por activa, enfatiza que el hecho de que el actor no resida en el lugar de
los hechos de la demanda no puede ser eregida como falta de legitimación pues
tal situación no ha sido considerada por la Ley.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.
Sentencia del 29 de enero de 2009. Magistrado Ponente, Dr. Rafael E.
Ostau De Lafont Pianeta.
Esta sentencia aporta una importante consideración a este trabajo, pues menciona
los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular, los cuales a saber
48
son: una acción u omisión de la parte demandada; un daño contingente, peligro,
amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos y la relación de
causalidad entre la acción u omisión y la afectación a tales derechos e intereses.
La violación o la amenaza de afectación de derechos e intereses colectivos
producto de una acción u omisión, se trae a colación cuando el Ministerio Público
en ejercicio de sus atribuciones legales hace uso de la acción popular ante la
inacción de las autoridades ambientales, como podría ser el caso de una
corporación autónoma regional o incluso una entidad administrativa
descentralizada a la hora de velar por el correcto cumplimiento de las normas
protectoras del medio ambiente.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.
Sentencia del 19 de noviembre de 2009. Magistrado Ponente, Dr. Marco
Antonio Velilla Moreno.
En cuanto a las indemnizaciones por daños y perjuicios solicitadas por vía de
acción popular en materia ambiental, aclara esta corporación que resulta viable
tales pretensiones como consecuencia del daño ambiental, pero solo en la medida
en que sean otorgadas a favor de la entidad pública no culpable que tenga a su
cargo los recursos naturales y en si el derecho colectivo vulnerado, lo anterior con
el fin de lograr la restauración del área afectada.
49
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera.
Sentencia del 22 de febrero de 2007. Magistrado Ponente, Dra. Ruth Stella
Correa Palacio.
Respecto de la legitimación en la causa por activa, considera el Consejo de
Estado, que la defensa de los derechos colectivos la puede hacer cualquier
persona sea natural o jurídica sin tener que acreditar ningún interés particular o el
hecho de residir en el lugar donde se presenta la vulneración. Lo anterior en virtud
de que la acción popular busca la protección del derecho en si mismo y no el
restablecimiento de intereses particulares. De igual forma considera que “la carga
del actor sobrepasa la concreción en las acusaciones para extenderse también a
la demostración de las mismas, a través de pruebas regular y oportunamente
allegadas.
3.3 NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ACCIONES POPULARES.
Las acciones populares tienen un carácter objetivo, propenden por la defensa de
los bienes que son comunes a las personas. Su objeto de protección son los
derechos e interés colectivos, lo que quiere decir que cualquier persona del
50
conglomerado social que vea en amenaza la integridad de dichos derechos o sean
vulnerados, puede solicitar de manera judicial su protección. BERMÚDEZ MUÑOZ
anota, que aquellos daños provenientes de la vulneración de los derechos
colectivos derivan una indemnización, pago que debe ser efectuado a la entidad
pública encargada de proteger el derecho colectivo40.
Al velar por la protección de los derechos e intereses colectivos, su finalidad es de
naturaleza pública, pues no persigue intereses subjetivos o pecuniarios, lo que
pretende es proteger a la comunidad en su conjunto. Su finalidad pública hace que
el ejercicio de las acciones populares desarrolle el principio de solidaridad; la
persona que interponga dicha acción, en principio no tendría un interés pecuniario,
busca que cese la amenaza de peligro del derecho o que se restablezca el
derecho vulnerado; en este sentido, el fallo del Juez no solamente beneficia el
interés del particular que inició el proceso sino que produce efectos en pro del
interés común.
Las acciones populares tienen un “carácter preventivo, por los fines que la inspiran
no es ni puede ser requisito, la existencia de un daño o perjuicio sobre los
derechos que se puedan amparar a través de ella”41. El Artículo 2 de la Ley 472 de
1998, suscita el carácter preventivo de las acciones populares en la ocurrencia del
40
BERMÚDEZ MUÑOZ, Martín. LA ACCIÓN DE GRUPO NORMATIVA Y APLICACIÓN EN
COLOMBIA. Editorial Universidad el Rosario. Febrero de 2007. P. 68.
41 CAMARGO. Op. cit. p. 74.
51
evento en el cual el derecho ya sea vulnerado, con lo que se pretende volver las
cosas a su estado anterior. Con el mismo sentido lo ha dicho la Corte
Constitucional en Sentencia C-032/0342.
3.4 PERSONAS LEGITIMADAS PARA SU EJERCICIO.
De acuerdo con el Artículo 12 de la Ley 472 de 1998 están legitimadas para
ejercer las acciones populares:
Las personas naturales que, de acuerdo con el Artículo 73 del Código Civil, son
todos los individuos de la especie humana, sin importar la raza, el sexo o su
condición, y las personas jurídicas, que de acuerdo con el Artículo 633 del Código
Civil “es una persona ficticia capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones”43,
en este caso la acción debe ser interpuesta por el representante de la persona
jurídica.
También son titulares para ejercer las acciones populares las organizaciones no
gubernamentales, las organizaciones populares y cívicas. Al igual que las
entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia,
42
MONTEALGRE LYNNET, Eduardo. Magistrado Ponente. Corte Constitucional. Sentencia C-
032/03
43 CÓDIGO CIVIL COLOMBIANO. Artículo 633.
52
siempre que estas entidades no hayan sido las causantes de la amenaza o
vulneración del derecho colectivo.
De igual manera lo son “Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón
de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e
intereses colectivos. El artículo 123 de la Constitución Política estatuye que son
servidores los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios”44.
Y por último el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los
Personeros Distritales y Municipales, quienes según nuestra Carta Magna tienen
la función de garantizar las protección de los derechos humanos.
De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 472 de 1998, los titulares de las acciones
populares pueden interponerlas por sí mismos o por medio de apoderado judicial.
La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca advierte lo
siguiente: “No hay que demostrar legitimación para actuar porque no se trata de obtener un
resarcimiento personal, sino un resarcimiento al ambiente que es un derecho colectivo y no
individual, en principio no se exige la existencia de una causa legítima”45
. No obstante como se
dijo previamente, la persona que interpone la acción popular lo hace en pro del
44
CAMARGO. Op. cit. p. 174. 45
MORENO RUBIO, Carlos Enrique. Magistrado Ponente. Decisión 1 de Noviembre de 2001, Expediente 000296. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsecciòn B.
53
bien común, lo que hace que la persona esté actuando en representación del
conglomerado social46.
PÉREZ CONEJO Advierte lo siguiente: “La conservación de un ambiente
adecuado es algo que interesa a todos los ciudadanos, por lo que se hace
necesario el reconocimiento de la acción popular en la esfera del Derecho
Ambiental, dado que solo se puede admitir su ejercicio cuando se encuentra
prevista legalmente de manera expresa”47.
3.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA.
Conforme a lo dispuesto por el Artículo 15 de la Ley 472 de 1998, quien tiene el
poder para declarar el cese de la amenaza del derecho colectivo o el
restablecimiento del mismo es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Dicha
jurisdicción conoce los casos en que la vulneración o la amenaza del derecho
colectivo tenga como causa un acto, acción u omisión de entidades públicas, es
decir de todas aquellas entidades que estén facultadas para ejercer funciones
administrativas, así como las personas privadas que estén investidas para ejercer
funciones administrativas.
46
SÀCHICA DE MONCALEANO. María Victoria. Magistrada Ponente. Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999. 47
PÈREZ CONEJO, Lorenzo. La Defensa judicial de los intereses ambientales. Editorial Lex Nova.
Primera Edición Diciembre 2002. P. 116.
54
La Jurisdicción Civil conoce de acciones populares, en los demás casos que no
involucren a las entidades administrativas como sujeto pasivo en el proceso.
Dentro de las Jurisdicciones encargadas de conocer de las acciones populares,
quienes tienen la capacidad de administrar justicia en el caso concreto de las
acciones en mención son: “De las acciones populares contra las entidades
públicas y las personas privadas que desempeñen funciones administrativas,
conocen en primera instancia, los Jueces Administrativos y, en segunda instancia,
La Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo al que pertenezca el
Juez en primera instancia”48.
En lo que concierne a la competencia de la Jurisdicción Civil, en primera instancia
conoce el Juez Civil de Circuito y en segunda instancia la Sala Civil del Tribunal de
Distrito Judicial.
De acuerdo con el Factor de Competencia Territorial, el Juez competente para
conocer de las acciones populares es el del lugar en que ocurrió la vulneración del
derecho colectivo o en Juez del lugar del domicilio del demandado, es así como lo
dispone el inciso final del Artículo 16 de la Ley 472 de 1998.
48
CAMARGO. Op. cit. p. 177.
55
3.6 PROCEDENCIA Y CADUCIDAD.
En concordancia con el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, la acción popular
procede contra todos los actos proferidos, acciones u omisiones de instituciones
estatales, entidades de carácter privado que estén facultadas para ejercer la
función administrativa o contra particulares, y que con su actuar amenacen o
vulneren derechos o intereses de la colectividad.
“Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo
jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos”49.
En virtud de la rapidez del trámite la acción popular, el actor no necesita interponer
ningún recurso administrativo como requisito previo para poder ejercerla y de este
modo procurar la prevención o la restauración del derecho colectivo vulnerado. No
obstante, el legislador en el artículo 10 de la Ley 472 de 1998, dejó al libre arbitrio
la opción de ejercer los recursos de la vía gubernativa a la persona interesada en
la protección de los derechos colectivos. Como se puso de manifiesto
anteriormente en Sentencia del Consejo de Estado del 22 de mayo de 2008, dado
el carácter principal que reviste esta acción su presentación no esta supeditada a
trámites administrativos precedentes.
49
ROJAS LASSO, María Claudia. Magistrada Ponente. Consejo de Estado. Sentencia del 18 de
marzo de 2010.
56
En cuanto a la caducidad para el ejercicio de la acción popular, de acuerdo con el
artículo 11 de la Ley 472 de 1998, la acción podrá interponerse durante el lapso de
tiempo en que se dé la amenaza o peligro del interés o derecho colectivo. El
término de caducidad que estipuló el legislador para ejercer la acción popular es
razonable, en tanto que la vulneración de los derechos de tercera generación
afectan a todo el conglomerado social.
3.7 TRÁMITE DE LAS ACCIONES POPULARES.
Después de haber hecho un largo recorrido por los antecedentes de las acciones
populares , la naturaleza jurídica que se le puede atribuir a este clase de acciones,
haber hecho énfasis en su jurisdicción y competencia es de suma importancia
analizar detalladamente el conjunto de actos procesales que componen el trámite
de las acciones populares.
En este caso, algunas de las personas legitimadas para ejercer la acción, inicia el
trámite con la presentación de la demanda, como se desarrolla a continuación.
3.7.1 Demanda, Notificación, Traslado y Contestación. El demandante es quien
le da inicio al trámite de la acción popular con la presentación de la demanda que
materializa el derecho de acción. La demanda debe cumplir con todos los
requisitos de fondo y de forma que el Código de Procedimiento Civil estipula para
57
que el Juez competente profiera el auto admisorio dentro de los tres días hábiles
siguientes a la presentación de la demanda, o petición inicial.
El Juez dentro de esos tres días hábiles siguientes debe pronunciarse ya sea
profiriendo un auto admisorio o un auto que inadmite la demanda (en el cual le
ordena al demandante dentro del término de tres días hábiles subsanar los
defectos formales de la demanda y presentarla nuevamente). En caso de que el
actor o peticionario no subsane los defectos formales de la demanda dentro del
término estipulado por la Ley, el Juez procede a rechazar la demanda o la
petición. Ante el auto que rechaza la demanda procede solamente el recurso de
reposición.
Si el Juez profiere auto admisorio de la demanda, en dicho auto ordenará la
notificación personal al sujeto pasivo de la relación procesal es decir al
demandado. La vinculación del demandado al proceso se hace a través de la
notificación del auto admisorio de la demanda, es aquí donde se da la constitución
de la relación procesal.
“A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio
masivo de comunicación (prensa, radio, televisión o cine) o de cualquier medio
eficaz (telegrama, teléfono, fax, mensajero, carta, etc.) teniendo en cuenta los
58
eventuales beneficiarios. También el Juez competente, para tal evento, podrá
utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación”50.
En el evento en que el sujeto pasivo de la relación procesal sea una entidad
administrativa, la notificación personal se debe surtir ante el representante legal de
dicha entidad o ante el apoderado encargado de recibir las notificaciones. Si el
representante legal o el apoderado se encuentran ausentes, la notificación
personal debe surtirse ante un empleado, se deberá entregar copia auténtica de la
demanda, del auto admisorio y del aviso.
Si el sujeto activo de la demanda no es el Procurador General de la Nación, el
Juez lo deberá notificar en el auto admisorio de la demanda y también deberá
notificar a aquellos órganos cuya competencia corresponda velar por la defensa
de los derechos e intereses colectivos afectados.
El Juez en el auto admisorio de la demanda ordenará el traslado de la demanda al
demandado, el término de traslado de la demanda será de 10 días hábiles, lapso
de tiempo del cual dispone el sujeto pasivo de la relación procesal para ejercer su
derecho de defensa y oposición en la contestación de la demanda.
Dentro de la contestación de la demanda el demandado podrá interponer las
denominadas excepciones de mérito o de fondo. Adicionalmente, el demandado
50
CAMARGO. Op. cit. p. 183.
59
puede proponer las excepciones de previas de cosa juzgada y falta de jurisdicción
en el término de traslado de la demanda, en escrito aparte y estas serán resueltas
por el Juez en la sentencia.
En el trámite de las acciones populares, antes de que el Juez profiera el fallo de
primera instancia, cualquier persona natural o jurídica puede contribuir al proceso
por medio de la figura de la coadyuvancia.
3.7.2 Intervención de Terceros. Dentro del auto admisorio el Juez ordena la
notificación del Ministerio Público y a las autoridades ambientales pertinentes, que
de acuerdo con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 son las Corporaciones
Autónomas Regionales; para que estos órganos conozcan de la vulneración de los
derechos colectivos y ejerzan sus funciones como defensores del derecho al
medio ambiente sano. Estas autoridades ambientales deben asistir e intervenir a
la audiencia del Pacto de Cumplimiento de acuerdo con lo establecido en el
Artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
Al ser notificada la comunidad como lo ordena el Juez en el auto admisorio de la
demanda, puede intervenir cualquier persona sin tener que probar ningún interés
para legitimarse, a través de la coadyuvancia. El Juez también puede citar a todo
aquel que sea responsable de la amenaza o vulneración del derecho colectivo, en
tal sentido el tercero responsable tiene la carga procesal de contestar la demanda.
60
3.7.3 Carga de la Prueba. Es preciso señalar en el trámite de las acciones
populares quién tiene la carga de la prueba, es decir a quién le corresponde
probar los hechos alegados en la demanda si corresponde al demandado
probarlos o si corresponde al demandante, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley
472 de 1998, la carga de la prueba la tiene el demandante.
3.7.4 Medidas Cautelares. Con las medidas cautelares se garantiza la eficacia de
la decisión judicial y de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 la
oportunidad procesal para que el demandante las pida, debidamente motivadas,
es antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez
puede decretarlas de oficio o a petición de parte; es así como lo indica el artículo
25 en mención, con un objetivo preventivo o de cesación del daño que se le esté
causando a un derecho o interés colectivo.
3.7.5 Audiencia de Pacto de Cumplimiento. Vencido el término de traslado de la
demanda, el Juez cita a las partes y al Ministerio Público para una audiencia
especial. De acuerdo con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, dentro de los tres
días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda, el Juez cita a las partes
y al Ministerio Público para llevar a cabo una audiencia especial, que no implica la
renunciabilidad de los derechos colectivos. En este sentido se ha pronunciado
SACHICA DE MONCALEANO cuando cita un aparte de una sentencia de la Corte
Constitucional así: “El objetivo que persigue el pacto de cumplimiento es, previa la convocatoria
del Juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
61
restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos,
dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un
menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser
avalado por el Juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de
ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de
proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de defensor de los intereses colectivos.
Ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de
la concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe
adoptar el Juez”51.
Beatriz Londoño Toro destaca en su obra “Audiencia especial para Pacto de
Cumplimiento: Examen de su practica y de la jurisprudencia sobre su naturaleza”,
la importancia que reviste esta etapa procesal dada su condición oral que permite
un acercamiento efectivo entre las partes mas allá y mas ventajosa que la
interpretación que hacen los jueces de los hechos que se le presentan en la
demanda. Consideramos acertada tal posición por cuanto aquella plantea el
desenvolvimiento de las partes a través de su propio libre albedrio no obstante
presentar algunas debilidades como el caso de que los acuerdos no operan de
manera inmediata y algunas consideraciones acerca de la metodología.
Cuando el pacto de cumplimiento gira en torno al derecho colectivo del medio
ambiente, lo que se pretende es acordar como se va restablecer el ambiente, con
qué obras e indemnizaciones, a quién se entregan los recursos, quién supervisará
51
SÀCHICA DE MONCALEANO. Op. cit.
62
lo pactado; para eso es necesario que el Ministerio Público no solo asista a la
audiencia donde se lleva a cabo el pacto, es pertinente la intervención del
Ministerio para garantizar que el pacto no sea contrario a su finalidad principal y se
protejan los derechos colectivos.
De manera posterior, el Juez cuenta con cinco días hábiles subsiguientes a la
celebración de la audiencia para hacer una revisión de legalidad en torno a lo que
se decidió por las partes con intervención del Ministerio Público. Luego de dicha
revisión el Juez procede a aprobar o reprobar el pacto de cumplimiento, la
aprobación se hace en una sentencia, cuya ratio decidenci se publica en un diario
de amplia circulación nacional, a costa de las partes involucradas en el proceso,
como lo señala el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Ante la sentencia que
contiene el pacto de cumplimiento y pone fin al proceso, cabe el recurso de
apelación.
La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca establece lo
siguiente: “Si se incumple lo aprobado mediante sentencia y acordado en el pacto de
cumplimiento, es procedente que se tramite el incidente de desacato correspondiente ante el Juez
de primera instancia”52. Si al tramitarse la audiencia especial, las partes con
intervención del Ministerio Público, no logran llegar a un acuerdo que constituya el
pacto de cumplimiento el proceso sigue su curso con la etapa probatoria.
52
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, Sección 2, Auto del 14 de Noviembre de 2002, Actor: Defensoría del Pueblo. Citado por GONZÀLEZ VILLA, Julio Enrique. “Derecho Ambiental Colombiano Parte Especial Tomo II”. Editorial Universidad Externado, 2006. p. 351.
63
3.7.6 Período Probatorio y Alegatos. El Juez realiza una valoración de las
pruebas solicitadas por las partes, con sujeción a los principios de pertinencia,
conducencia, y eficacia de las pruebas. Una vez valoradas las pruebas, el Juez
procede a decretar la práctica de las pruebas en un término de veinte días hábiles,
término que puede ser prorrogado por otros veinte días adicionales si se requiere.
En virtud del principio de inmediación, el Juez deberá practicar las pruebas de
manera personal, si no fuere posible deberá comisionar a otro Juez para que las
practique.
Los medios de prueba son los establecidos en el artículo 175 del Código de
Procedimiento Civil que dispone: “Sirven como pruebas la declaración de parte, el
juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los
indicios y cualquier otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del Juez”.
Una vez vencido el término probatorio, el Juez da traslado a las partes para que
puedan presentar sus alegatos en el término de cinco días hábiles que carece de
prórroga. Agotado el término de traslado para que las partes presenten alegatos,
el secretario pasa el expediente al despacho del Juez para que proceda a ponerle
fin al proceso con la sentencia.
64
3.7.7 Sentencia. De acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el Juez
dispone de veinte días hábiles para proferir sentencia y pronunciarse respecto de
la acción popular impetrada.
Respecto del contenido de la sentencia CAMARGO anota: “La sentencia que acoja las
pretensiones del demandante de la acción popular interpuesta podrá contener una orden de hacer
o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés
colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tengan a su cargo, y exigir la realización
de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del
interés colectivo, cuando fuere físicamente posible”53.
La sentencia establece un incentivo para la persona que interpuso la acción
popular; de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, su monto oscila
entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos, pero si quien la interpuso fue una
entidad pública corresponde fijar el monto del incentivo a la Defensoría del Pueblo.
El Juez dentro del contenido de la sentencia, si declara culpable al demandado
debe fijar el monto de la indemnización que le corresponde pagar al condenado,
para lo cual se abre un incidente y se liquida la suma correspondiente. Al respecto
CAMARGO opina que en caso de daño a recursos naturales, el Juez debe
procurar asegurar la restauración del área afectada destinando para ellos una
parte de la indemnización.54
53
CAMARGO. Op. cit. p. 197. 54
Ibíd., p. 199.
65
El condenado además de estar obligado a la indemnización, está obligado a
cumplir lo ordenado por el Juez en la sentencia en un plazo prudencial fijado por el
mismo. Este plazo prudencial fijado por el Juez se hace con el objetivo de
garantizar que la ejecución de la sentencia y para esto el demandando es obligado
a otorgar una garantía bancaria o una póliza de seguros, por la suma que el Juez
ordene, para que en caso de incumplimiento de la sentencia se haga efectiva.
Dentro del término prudencial para la ejecución de la sentencia, se conforma un
comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual está
conformado por las partes, el Juez, la entidad pública encargada de velar por la
protección del interés o derecho colectivo, el Ministerio Público y una Organización
no Gubernamental55.
55
CAMARGO. Op. cit. Página 199
66
4. FALLOS DEL CONSEJO DE ESTADO
A través del análisis de estas acciones populares se pretende materializar
aspectos tratados anteriormente en lo referente a la protección del medio
ambiente por parte del ejercicio legítimo y constitucional de control del Ministerio
Público, a través del uso de la acción constitucional de protección de derechos
colectivos, esto es, la acción popular. Al respecto, se plantea una situación
desfavorable para esta herramienta ya que se esta generando un desgaste no
solo de la jurisdicción sino de la acción misma y por ende del Ministerio Público. El
estudio de la jurisprudencia nos ha posibilitado dar respuesta a las inquietudes
centrales planteadas como problema de investigación.
En efecto, como veremos, uno de los límites al ejercicio de acciones populares se
presenta con ocasión de la indebida formulación de la misma. Se podrá destacar
que el alcance del accionar de facultades a cargo del Ministerio Público, esta
determinado por la jurisprudencia al realizar entre otras las siguientes
consideraciones:
1. GIRALDO GOMEZ, María Elena. Magistrada Ponente. Consejo de Estado.
Sentencia del 12 de julio de 2001. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-
1339-01(AP-101)
67
Se trata de una acción popular interpuesta por la Personería Municipal de Coello
Tolima contra el Ministerio del Medio Ambiente, CORTOLIMA e INTERASEO S.A-
E.S.P, cuyas pretensiones consistieron en:
1. Se abstenga de viabilizar el proyecto de Relleno Sanitario Regional “Parque Ambiental Chicalá”
en el Municipio de Coello y especialmente en las veredas Potrerillo, Caimito, Chagualá Adentro y
Chagualá Afuera.
2. Como consecuencia de lo anterior, se condene al Ministerio del Medio Ambiente y demás
autoridades ambientales abstenerse de aprobar a través de licencia ambiental u otro instrumento el
proyecto de Gestión Integral de Residuos Sólidos y Relleno Sanitario Región "Parque Ambiental
Chicalá" presentado por INTERASEO S.A. E.S.P. y otras entidades que en el futuro pretendan el
mismo objetivo y por ende la constitución de la sociedad de economía mixta prestadora de
servicios públicos, para la ubicación del relleno sanitario regional u otro similar o complementario
en el municipio de Coello y sus áreas aledañas.
3. Se condene al Ministerio del Medio Ambiente y CORTOLIMA a preservar el área de 114
hectáreas aproximadamente, en la finca Laureles, vereda Potrerillo, como área con vocación
agrícola, forestal, ganadera, de protección faunística y de flora.
4. Se ordene a CORTOLIMA revocar y/o revaluar el concepto técnico del día 1° de septiembre de
1999 en el cual se otorga aprobación previa al proyecto
De otra parte, se solicitó una medida cautelar así:
"(...) le solicito antes de ser notificada la demanda de acuerdo al art. 25 de la ley de acciones
populares, ordene la inmediata cesación de las actividades y/o actuaciones administrativas que
tiendan a aprobar la autorización de licencia ambiental del proyecto tantas veces mencionado,
en aras de evitar la ocurrencia de daños al medio ambiente de la región y la alteración de la
seguridad y el orden público del Municipio. De acuerdo a lo anterior se obligue a los
demandados a prestar caución para garantizar el cumplimiento de la medida cautelar, que el
señor magistrado ordene en razón a que se prevé un peligro inminente e irreversible de la
región" (fols. 161, 162 y 164 c. 2).
68
Lo anterior ante la solicitud de INTERASEO de la licencia ambiental para la
ejecución de un proyecto de relleno sanitario de residuos sólidos, lo cual
provocó una actuación administrativa ante CORTOLIMA quien después de
haber emitido concepto técnico y financiero advirtió que el competente para
conceder dicha licencia era el Ministerio del Medio Ambiente por cuanto el
terreno donde se habría de ejecutar el relleno estaba en límites de los
departamentos de Tolima y Cundinamarca.
Por lo tanto el Consejo de Estado al decidir la impugnación presentada por la
Personería Municipal de Coello y por el Defensor del Pueblo regional Tolima
contra la sentencia proferida el día 15 de febrero de 2001, por el Tribunal
Administrativo del Tolima, mediante la cual resolvió negar todas las
pretensiones de la demanda consideró que el concepto técnico y financiero
favorable por CORTOLIMA y su manifestación de incompetencia y consiguiente
remisión al Ministerio del Medio Ambiente no constituyen una actuación
administrativa lesiva del medio ambiente y ante esto anotó:
“La Sala observa que la acción popular tiene, en su materia, una riqueza enorme para el control
por parte de todos – concepto democrático – para ayudar en la función contralora del Estado, pero
advierte que hay veces su ejercicio si bien tiene la intención de proteger la amenaza o vulneración
a derechos e intereses colectivos los hechos por los cuales se promueven no tienen existencia real
o existiendo no tienen la calidad de ser o amenazadores o vulneradores de aquellos”.
69
Además de ello la sala advirtió que la personera del Municipio de Coello
demandó el día 10 de mayo de 2000 esto es con anterioridad a que
CORTOLIMA se percatara de su falta de competencia para conocer la solicitud
de INTERASEO, lo cual solo fue hasta el día 24 y 30 de mayo de 2000 cuando
remitió el expediente al Ministerio. Esto supone que al momento de demandar
el Ministerio ni siquiera había iniciado actuación administrativa dirigida a
tramitar la petición de la licencia ambiental por parte de INTERASEO. Lo cual
ante la pregunta de cómo se podría afectar el derecho colectivo al medio
ambiente por la mera existencia de una petición de carácter administrativo y en
interés particular, la Sala consideró:
“La utilización de la acción popular no se instituyó ni para paralizar el ejercicio del derecho de
petición, ni para impedir el adelantamiento de la actuación administrativa, pues ninguna de esas
dos conductas – del peticionario y de quien debe resolver – pueden traducirse en conductas de
amenaza o de vulneración; si bien petición y actuación administrativa desde el punto de vista
objetivo de conducta son de acción, ninguna de ellas tiene la cualidad, por si sola, de amenazar o
vulnerar derechos o intereses colectivos.
La acción popular no puede ser instrumento que se utilice con finalidad distinta, como en este
caso se persigue indirectamente, cual es que el juzgador se inmiscuya bajo la fórmula aparente de
juicio en la definición de una actuación administrativa que le corresponde a la autoridad
administrativa correspondiente.
Por ello se hace extraño que dentro del proceso todas las partes, e inclusive el a quo, quisieron
probar, como si se tratara de demostrar el derecho a obtener una licencia o la obligación a no
concederla. No. Este no es el objeto del juicio de acción popular.
En este proceso le corresponde a quien imputa amenaza o vulneración demostrar hechos
fehacientes y cercanos de la existencia real de una conducta, de acción o de omisión, que de
manera razonable sea indicadora de la posibilidad casi inmediata al daño contingente o de la
vulneración persistente y actual al medio ambiente etc. Pero en este caso no se dan, como ya se
explicó. La acción popular como medida cautelar judicial requiere de hechos ciertos de amenaza o
70
vulneración para que sean detenidos bajo el mandamus obligatorio, de hacer cesar aquellos, entre
otros.
En primer término, porque el ejercicio del derecho de petición por un particular no es conducta que
se pueda calificar de amenazadora y vulneradora y porque la falta de conocimiento por parte de
una entidad pública de lo que puede ser objeto de su competencia – probabilidad de que conozca
de un asunto que ni siquiera se le ha presentado y/o ni siquiera se le ha remitido por otra autoridad
– no puede traducirse en el terreno jurídico a título de conducta; la existencia jurídica de conducta
supone la realidad de situación (es) que represente (n) una forma de actuar, positiva (hacer o dar)
o negativa (omitir).
En segundo término, cabe destacar con especialidad que la Sala al fijar en parte el alcance de la
acción popular desde el punto de vista temporal, o ejercicio en el tiempo respecto de conductas
ciertas, no restringe la utilización de la acción en comento cuando señala que la actuación
administrativa la debe definir la autoridad también administrativa. No desconoce que respecto de
conductas administrativas – activas u omisivas – antes de la conclusión del procedimiento
administrativo, con la firmeza del acto, puedan darse con su ocasión conductas de amenaza o de
vulneración reales frente a derechos e intereses colectivos; pero también recalca que en la
demanda respectiva se deberán indicar las imputaciones fácticas, concretas, a ese título.
Y así lo afirma porque la ley 472 de 1998 dispone, expresamente, que “cuando el derecho o interés
colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración, no será necesario
interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular”
(art. 10). De este artículo se evidencia la necesidad de que en la demanda se indique la conducta
cierta o real de amenaza y de vulneración; estas no se pueden confundir ni suplir con la referencia
a hechos futuros e inciertos y remotos de amenaza y/o de vulneración.
En tercer término, la acción popular no puede servir para que un potencial interesado por
afectación futura – no cierta – respecto de un proyecto que no está amparado aún con licencia,
discuta en juicio una posición, de tercero, que debe dar a conocer pero a la administración, para
enriquecer el panorama global en el cual ésta debe decidir la petición de licencia previa y dentro de
su competencia reglada. Se recalca, entonces, que el juicio de acción popular no es un sustituto
judicial de la actuación administrativa.
No puede caerse en el equívoco de que el intento de la obtención de una licencia previa ambiental,
desde el punto de vista genérico, es siempre manifestación de conducta amenazadora o
vulneradora de los derechos e intereses colectivos que tienen relación con ella. La Corte
Constitucional en la sentencia SU – 442 de 1997 resaltó que la licencia administrativa busca: “Con
respecto al deber de prevención y control del deterioro ambiental, es preciso destacar que este se
ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, delegación o cancelación de licencias
ambientales por parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes,
71
hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales
sobre el ecosistema”.
En cuarto término, la acción popular tampoco es terreno propicio para definir hacia el futuro cómo
es que en el evento hipotético y remoto de que los municipios que podrían ser usuarios del ahora
proyecto, deberán vincular a INTERASEO en la ejecución de la obra de relleno sanitario de
residuos sólidos. De un lado la falta de “materia judicial concreta y real” y, de otro, la falta de
hechos relacionados con el medio ambiente hacen ostensible la impertinencia de los hechos
aducidos por algunos de los sujetos que comparecieron al juicio; finalmente y por lo mismo se
evidencia la inconducencia de la acción ejercitada”.
En consecuencia se confirmó el fallo impugnado.
2. NAVARRETE BARRERO, Olga Inés. Magistrada Ponente. Consejo de
Estado. Sentencia del 26 de julio de 2001. Radicación número: AP-150.
Se trata de una acción popular presentada por la Defensoría del Pueblo contra el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, cuyas pretensiones fueron:
"Declaraciones. Se declare al Distrito Capital de Santafé de Bogotá D.C., responsable de la
violación de los derechos e intereses colectivos descritos a continuación.
"l. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las
disposiciones reglamentarias."
"2. La existencia del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de
la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente."
"3. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público:
72
"4. La defensa del patrimonio público."
"5. La defensa del patrimonio cultural de la nación."
Lo anterior ante la tala masiva de arboles por parte de la demandada, ante lo cual
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda
por cuanto: “Es claro que las entidades municipales tienen competencia en materia de medio
ambiente, y que ella se materializa en la atribución de elaborar planes, programas y proyectos de
desarrollo en lo relacionado con el medio ambiente, los recursos naturales renovables, con la
asesoría y bajo la coordinación de las corporaciones regionales a cuya jurisdicción pertenezcan,
las cuales se encargan de armonizarlos. La controversia no radica en desconocer el ejercicio de la
función administrativa que les compete a las autoridades municipales en materia de medio
ambiente y concretamente respecto a la tala, poda y sustitución; sino en definir si la ejecución del
programa de arborización implica una tala masiva de árboles. La poda, tala y sustitución, no
obedece exclusivamente al programa de arborización, sino que se demostró su realización a causa
de peticiones o quejas de los propios ciudadanos en documentos que igualmente reposan dentro
del expediente.
Si la acción popular interpuesta tiene como fundamento de hecho una posible tala masiva de
árboles; la carga procesal probatoria de los demandantes, debe tener como finalidad la
demostración de ese hecho; pero tal situación no se cumplió en el presente caso; por el contrario la
parte demandante, desde la formulación de la demanda ha pretendido sin lograrlo tampoco
cuestionar aspectos relacionados con: Trámites administrativos, competencia respecto al
otorgamiento de la licencia ambiental, la no contestación de peticiones, los cronogramas de
ejecución previstos, la suficiencia o no de los recursos existentes, la adecuada o no participación
ciudadana, los diferentes criterios utilizados para la tala, poda y sustitución, la política
administrativa de diversidad o uniformidad en materia de arborización de la ciudad; situaciones
éstas que no constituyen el verdadero tema de la prueba dentro de esta acción popular.
Ahora bien, de las pruebas recaudadas es claro para la Sala que no se está frente a un tala masiva
de árboles; por el contrario, se trata del desarrollo de un programa de arborización, dentro del cual
proceden la tala, poda y sustitución”.
73
Contra la sentencia de octubre 12 de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, impugnaron la
Contraloría de Bogotá, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Defensoría del Pueblo, y a lo cual el Consejo de Estado confirmó tal sentencia
bajo los mismos argumentos expresados por el Tribunal y agregó que no se
trataba de “una tala indiscriminada de arboles sino de la organización que todo municipio debe
dar para propender por su medio ambiente sano”.
74
5. CONCLUSIONES
La Constitución de 1991, establece generosa y ampliamente disposiciones del
orden ecológico, para la efectiva realización y protección del derecho colectivo a
un ambiente sano. De éste se desprende una triple dimensión: es un principio que
irradia el ordenamiento jurídico colombiano, en segundo lugar, es un derecho que
tienen todas las personas y es considerado como una obligación en cabeza de los
particulares y entidades estatales para preservarlo.
La naturaleza jurídica que se le atribuye al derecho al medio ambiente sano es el
de un derecho colectivo, lo que quiere decir que es un derecho transindividual que
no pertenece a nadie en particular y está en cabeza del conglomerado social. Es
así como cualquier persona puede pedir su protección en el evento en que esté en
grave amenaza o su restablecimiento en el caso en que haya sido vulnerado.
Es de resaltar la amplitud que reviste nuestro ordenamiento jurídico al
considerarse como un Estado Social de Derecho que se enfatiza así mismo a
través de las innumerables disposiciones, como es el caso de la acción popular, la
cual comprende desde su naturaleza misma el reconocimiento y la garantía de los
derechos colectivos, siendo aquella un mecanismo conducente para la protección
de aquellos.
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La acción popular es un mecanismo reconocido constitucionalmente para el logro
de los cometidos esenciales del Estado y por consiguiente el interés colectivo. De
allí su carácter principal frente a procedimientos y actuaciones administrativas y
frente a recursos y acciones ordinarias que apuntan al mismo sentido. De igual
manera se recalca su carácter preferencial frente a otras acciones que con
excepción de la acción de tutela, el habeas corpus y la acción de cumplimiento
debe ser atendida por el juez preferencialmente.
Resulta ser la acción popular un mecanismo idóneo que es confiado por la misma
Ley para la preservación del medio ambiente y cuyo uso no se limita a particulares
sino que por consagración expresa se radica en cabeza de la colectividad. Se
desprende además la posibilidad de ser interpuesta por cualquier persona y con la
ayuda de las autoridades competentes para la elaboración y presentación de la
misma. Además de esto, dado su carácter preventivo no requiere un daño o
perjuicio sobre los derechos o intereses objeto de la interposición de tal acción, no
obstante dichas amenazas deben estar acreditadas para el éxito del proceso.
Ahora bien, tratándose del Ministerio Público como un organismo al cual se le
confía la función de control sobre el correcto cumplimiento del orden jurídico, es la
acción popular un excelente aliado en tal función, por cuanto atiende la
problemática de la comunidad de manera directa, evitándole trámites
administrativos que no conducen a la solución del problema.
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La acción popular además de ser una herramienta a disposición del Ministerio
Público en defensa del medio ambiente, también es un canal efectivo de control
por parte de la ciudadanía, quienes a través de la intervención del Ministerio
Público pueden poner de presente la problemática ambiental para que aquél le de
curso a la acción popular en pro del derecho vulnerado o que está en peligro de
serlo.
En este sentido, la distribución de competencias y funciones por parte del Decreto
262 de 2000 en lo referido al Ministerio Público, permite un correcto desarrollo de
la función que la Constitución le impone, al considerar diferentes tipos de
Procuradurías tanto en el orden central como en el orden regional, lo cual le
permite a la comunidad una protección efectiva del derecho colectivo vulnerado,
por cuanto el acercamiento entre los funcionarios del Ministerio y la población es
estrecha logrando abarcar la problemáticas de las diferentes zonas del territorio
nacional.
Teniendo en cuenta nuestro objeto de estudio y las finalidades pretendidas en la
presente investigación, consideramos, inicialmente, que la Procuraduría en razón
a su naturaleza misma no se erige solamente como un ente sancionador sino mas
preventivo de las situaciones que en este caso resulten en una afectación al
entorno ecológico; pues en primera medida su función de protección de los
derechos humanos y por esta vía del medio ambiente sano, obedece
principalmente a la vigilancia sobre los servidores públicos y en segunda instancia
77
al proceder disciplinario administrativo del cual consideramos en nada contribuye a
la solución ambiental, mas allá de hacer mella para las futuras generaciones frente
al correcto ejercicio de las funciones publicas y del cuidado del medio ambiente.
En este sentido, ha sido la misma Ley la que ha puesto en manos del Ministerio
Público la acción popular como herramienta para la defensa y desde luego la
promoción, no solo de los derechos colectivos en general, sino específicamente
del derecho al medio ambiente sano. La gran cantidad de acciones populares
presentadas en el territorio nacional permiten concluir que se trata de una gran
herramienta al servicio del medio ambiente y de los particulares pero sobre todo
que se esta haciendo uso de la Ley al acudir a las vías de derecho que la misma
plantea en pro de la convivencia y de la sociedad.
Adicionalmente encontramos que el Ministerio Público, legalmente no tiene límites
en su facultad de presentación de acciones populares por cuanto no hay
disposición alguna que defina límites a tal facultad, pero consideramos que la
jurisprudencia del Consejo de Estado si ha sido clara al plantear la necesidad de
quien imputa amenaza o vulneración, la acreditación de hechos fehacientes y
directamente relacionados a la existencia real de una conducta ya sea por acción
u omisión, de la cual se pueda deducir razonablemente la posibilidad de un daño
al medio ambiente.
78
Por lo anterior creemos, que tratándose de las facultades del Ministerio Público en
esta materia, si bien no hay límites expresos impuestos por la constitución y la Ley
dado que el llamado que le hace el ordenamiento jurídico a esta acción es muy
amplio al imponerle la salvaguarda de derechos colectivos, el límite se presenta
dentro del proceso, por cuanto la efectiva protección de los derechos o intereses
no se garantiza mediante la simple interposición de acciones populares sino con
su debida formulación y planteamiento, lo cual conducirá al éxito del proceso y las
pretensiones, y por ende a asegurar una correcta preservación del entorno
ecológico.
Dado el planteamiento anterior y en consideración a los dos fallos judiciales
expuestos en el numeral 4 de este trabajo, hay que resaltar que la función del
Ministerio Público tiene que ser más cuidadosa al momento de presentar acciones
populares, pues con esta situación lo que se esta presentando es una
acumulación de procesos y una congestión en los juzgados del país, que desgasta
el aparato judicial y que en la mayoría de casos no se esta protegiendo el derecho
al medio ambiente sano teniendo en cuenta que se olvida lo realmente importante,
por cuanto el juez no puede fallar pretensiones que no se encuentran debidamente
sustentadas.
79
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