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La Argentina y el desarrollo econmico en el siglo XXI Cmo
pensarlo? Qu tenemos? Qu necesitamos?
Jos Mara Fanelli
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A la Fundacin OSDE, por muchos aos de apoyo a la investigacin en
economa. A Omar, por el impulso para escribirlo y la motivacin
intelectual.
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ndice Introduccin. Enfoque y contenido
PARTE I: UN MARCO CONCEPTUAL PARA PENSAR LOS PROBLEMAS DEL
DESARROLLO
1. Cooperacin, conflicto y organizaciones 2. Anatoma del sistema
econmico y desarrollo 3. Software y fallas de cooperacin 4.
Hardware y crecimiento econmico
PARTE II: LA ARGENTINA Y EL DESARROLLO: DNDE ESTAMOS
PARADOS?
5. Crecimiento y estabilidad macroeconmica 6. Desarrollo humano
y distribucin del ingreso
PARTE III: EL HARDWARE: QU RECURSOS TENEMOS? PARA QU LOS
USAMOS?
7. Recursos naturales, geografa y poblacin 8. Capital fsico,
capital humano y progreso tcnico 9. Estructura productiva:
heterogeneidad y competitividad 10. Transformacin estructural y
sectores productivos
PARTE IV: EL SOFTWARE EN ACCIN: ESTADO Y MERCADO
11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas 12. El
Estado y las polticas econmicas
Conclusin. Reflexiones finales sobre los desafos del siglo XXI:
volvi el futuro o ms de lo mismo?
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Introduccin
Enfoque y contenido
El propsito de este libro es analizar el sistema econmico de la
Argentina con la intencin de contribuir a la reflexin sobre
estrategias para promover el desarrollo. Habr cumplido con su
cometido si resulta til para construir marcos institucionales y
polticas pblicas orientados a instalar un proceso de crecimiento
sostenido con inclusin social, democracia y afianzamiento de la
calidad institucional. Los debates sobre polticas pblicas para el
crecimiento y la inclusin involucran a actores polticos, econmicos
y sociales de extraccin diversa y que actan en mbitos
institucionales y organizacionales de caractersticas muy
diferentes. Tomando en cuenta este hecho, hemos escrito el libro de
forma que pueda ser ledo por un pblico amplio. Nuestra estrategia
para facilitar la lectura de los no especialistas fue organizar un
texto autorreferenciado. Se incluye tanto la informacin sobre la
economa argentina requerida para discutir la cuestin del desarrollo
como los conceptos de economa relevantes para interpretar esa
informacin. La primera parte presenta un marco conceptual conciso y
ordenado de las nociones econmicas imprescindibles para discutir
las cuestiones de crecimiento y desarrollo. El concepto central,
que acta como pvot, es el de sistema econmico. En las tres partes
restantes del libro se analiza la economa argentina a la luz de
esta nocin, presentando informacin exhaustiva sobre los recursos
materiales, la estructura productiva, los mercados y
organizaciones, el sector pblico, la insercin internacional y las
variables sociales del pas. En una primera aproximacin, el lector
podra pensar que la parte conceptual es algo extensa tratndose de
un libro sobre economa aplicada. Pero hemos preferido incrementar
la extensin en aras de la claridad de los argumentos. En este
sentido, se trata de un libro donde lo conceptual tiene tanto peso
como la evidencia que se analiza. Por ello hemos incluido en el
ttulo Cmo pensarlo? al referirnos al desarrollo argentino. Creemos
que el tiempo que se invierta en leer la primera parte reportar una
comprensin ms profunda del funcionamiento y los desafos que
enfrenta el sistema econmico argentino. Vale subrayar que el marco
conceptual sintetiza una gran cantidad de bibliografa especfica muy
actualizada y de alta relevancia, desconocida con frecuencia fuera
del mbito de los especialistas, y que sin duda ser de til consulta
para quienes deseen profundizar. Los marcos institucionales y las
polticas pblicas son el resultado, en ltima instancia, de la
interaccin poltica de los actores sociales involucrados, y
difcilmente esas polticas se adopten e implementen a partir de una
agenda escrita en un libro o siguiendo las indicaciones de un
gabinete de investigaciones en economa. Pero estamos convencidos de
que si los problemas econmicos se plantean con rigurosidad analtica
y sobre la base de informacin sistematizada, la discusin sobre las
metas, el diseo y la implementacin de polticas pblicas se facilita
enormemente y aumenta la probabilidad de que la calidad de esas
polticas mejore.
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1. Sobre el enfoque
Hay cuatro dimensiones del enfoque utilizado aqu que es
necesario destacar.
La primera se refiere a la concepcin del desarrollo. Si bien el
centro de
atencin del libro son las variables econmicas y la identificacin
de los factores que podran restringir o promover el crecimiento,
nuestra aproximacin al tema trata de evitar el economicismo. En
particular, nuestro enfoque tiene muy en cuenta que el crecimiento
es una condicin necesaria pero no suficiente para el desarrollo. En
lnea con la literatura terica y el enfoque aplicado que aportan los
reportes anuales las Naciones Unidas para medir el desarrollo
humano, nuestro estudio distingue claramente entre desarrollo y
crecimiento y pone especial cuidado en evaluar sus interacciones
mutuas. As, al estudiar los factores que determinan el crecimiento
el nfasis estar puesto en la evolucin del ingreso per cpita, pero
al evaluar las implicancias para el desarrollo tomaremos en cuenta
variables relativas a la dimensin social, poltica e institucional.
Este enfoque es consistente con la evidencia disponible: mientras
la trayectoria histrica de los pases desarrollados indica que sin
crecimiento sostenido no habran podido alcanzar el nivel de
ingresos que hoy muestran, se puede tambin sealar una gran cantidad
de casos en los cuales el crecimiento no se tradujo en desarrollo y
finalmente abort, por la falta de avances en la dimensin de lo
social, lo institucional y lo poltico. Amrica Latina ofrece varios
ejemplos (Fanelli, 2008).
La segunda caracterstica del enfoque es que coloca a la accin
colectiva y las
instituciones en el centro de la escena. Se concibe el
desarrollo como una tarea colectiva que involucra movilizar y
utilizar los recursos de la sociedad para el logro de metas
compartidas. La accin colectiva alimenta el desarrollo porque las
capacidades individuales se potencian a travs de la cooperacin.
Pero no hay cooperacin sin que aparezcan dificultades de
coordinacin y conflictos entre las partes que, cuando no se
solucionan, frustran los intentos de actuar colectivamente. Esto es
lo que explica que las instituciones ocupen un lugar central en
nuestro anlisis: la funcin esencial de ellas es proveer reglas de
juego para coordinar las acciones y procesar los conflictos.
Resultar natural, por lo tanto, que a lo largo de este estudio
vayamos marcando la influencia crtica que ejerce la calidad de las
instituciones sobre dimensiones centrales del desarrollo como la
iniciativa privada y la innovacin, la resolucin de conflictos de
inters, la oferta de bienes pblicos, la lucha contra la exclusin y
la creacin de condiciones propicias para la movilidad social. Un
sistema econmico que cuenta con instituciones de calidad resuelve
conflictos y coordina de manera ms efectiva, por lo que tiene mayor
probabilidad de capturar y explotar las oportunidades de
crecimiento que se presenten en el mbito local y global y mayor
capacidad para responder eficazmente a los eventuales shocks
agregados, que suelen afectar no slo el crecimiento sino tambin el
empleo, la distribucin del ingreso y la estabilidad
poltico-institucional.
La tercera caracterstica del enfoque es que se considera que
desarrollo y
democracia estn ligados de manera indisoluble. Esto est
ntimamente vinculado con el punto anterior: es difcil que las
instituciones econmicas sean
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mejores que la poltica que las crea. El sistema poltico debe
promover los consensos bsicos en el plano de las ideas, los valores
y las polticas con los cuales instaurar un conjunto de reglas de
juego para la economa que sean aceptadas como legtimas por la
sociedad en su conjunto, respetadas en la prctica y funcionales
para crear un clima de confianza mutua en las interacciones de los
actores econmicos entre s y con el gobierno. Cuando las reglas de
juego y las polticas pblicas se deciden slo en funcin de intereses
especficos o la poblacin no tiene informacin y comprensin adecuadas
respecto de cmo esas reglas y polticas afectan la evolucin del
bienestar, suelen resultar inestables: o bien se terminan
revirtiendo o bien al implementarse no logran sus objetivos por la
resistencia de los actores afectados. Hay que considerar, en este
sentido, que si la sociedad es democrtica, la transparencia y el
bien comn siempre desempean un papel: no es consistente esperar que
la ciudadana cuente con el poder del voto y, simultneamente, no
cuente con el poder de informarse e influir sobre las polticas que
la afectan.1 Cuando los debates se expresan en el parlamento y la
prensa y no en cenculos de intereses econmicos o polticos
especficos, se hace necesario plantear las polticas pblicas
sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses
generales de la poblacin. Cuando la perspectiva es la del bien
comn, la obligacin de mirar el bosque y no slo los rboles es una
condicin ineludible.
La ltima dimensin a resaltar de nuestro enfoque es su carcter
sistmico. La construccin de instituciones y el diseo de polticas
son procesos complejos, que requieren de escenarios polticos
apropiados para negociar y compatibilizar intereses y visiones
particulares sin hacer peligrar el objetivo comn del desarrollo. De
ms est decir que intentar un anlisis integral de esos procesos nos
llevara bastante ms all de las fronteras de la economa. Creemos,
sin embargo, que el anlisis econmico puede ayudarnos a avanzar un
buen trecho si adoptamos una visin sistmica de la economa. Esto es,
una visin de la economa como un sistema cuyo propsito es organizar
las actividades de produccin, distribucin y consumo y que, para su
funcionamiento, no slo demanda recursos y tecnologa, sino tambin,
reglas de juego institucional y organizaciones adaptadas
eficientemente al contexto socio-poltico especfico en que el
sistema est inserto.
Por supuesto, si en estas primeras pginas hacemos referencia a
las instituciones y las polticas es porque consideramos que las
dificultades para procesar conflictos y transparentar las polticas
pblicas a travs de un debate amplio han sido obstculos de peso en
el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un problema habitual
en el debate econmico ha consistido en extraer implicaciones
incorrectas de la premisa bsica segn la cual, en una sociedad
democrtica, la poltica no debe ser tributaria de los intereses
econmicos. Aceptar esta premisa no implica que la poltica pueda
operar sin considerar las restricciones que impone la economa.
Extraer esa implicacin es incurrir en el pecado de voluntarismo;
pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones tampoco nos
lleva a afirmar que las decisiones polticas deban dar prioridad
sistemticamente a la eficiencia o la velocidad del crecimiento, sin
observar las consecuencias sobre la inclusin o las oportunidades de
movilidad social de cada grupo. 1 Por supuesto, algunas economas
crecen en un contexto no democrtico, como es el caso actual de la
China. Y tambin hay casos en que la democracia no informa
confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina. Hay
muchas maneras de no ser democrtico, pero slo una compatible con el
voto y las prcticas de la democracia.
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Siempre habr, en definitiva, conflictos de objetivos como los
que plantea la clsica dicotoma entre eficiencia y distribucin, y la
forma democrtica de encarar esos dilemas es la deliberacin pblica y
la bsqueda de consensos. Para esto ltimo es vital contar con
informacin y conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el
funcionamiento del sistema econmico. Este libro se propone realizar
un aporte en relacin con esto.
2. La Argentina, el crecimiento y el desarrollo: cul es el
problema?
El rgimen de la Primera Globalizacin, que rein en la economa
internacional hasta la crisis del treinta, fue benigno para la
Argentina. El satisfactorio desempeo de su economa en el perodo que
va desde las ltimas dcadas del siglo XIX hasta la crisis del
treinta le permiti al pas explotar sus recursos naturales, atraer
inmigrantes y acumular una cantidad apreciable de capital fsico y
humano. Esto potenci tempranamente el desarrollo y ubic a la
Argentina entre las naciones ms ricas. Por ello se esperaba que,
una vez terminada la Segunda Guerra, el pas retomara la senda del
crecimiento con el mismo mpetu que haba mostrado durante la Primera
Globalizacin. Sin embargo, esa expectativa no sera corroborada por
los hechos. Bajo el rgimen de Bretton Woods que rigi
internacionalmente luego de la Segunda Guerra y hasta mediados de
los setenta el crecimiento del pas fue muy mediocre, lo que le hizo
perder posiciones en el concierto de las naciones. A mediados de
los setenta, el rgimen de Bretton Woods dej paso a la Segunda
Globalizacin. Pero bajo el nuevo rgimen internacional la evolucin
de la economa argentina no mejor. En realidad, empeor, debido a la
recurrencia de crisis macroeconmicas profundas. El pas experiment
colapsos de magnitud en 1975, 1981, 1989 y 2001; esto es, uno cada
seis aos y medio en promedio. Estas crisis tuvieron consecuencias
muy severas sobre la capacidad de crecimiento del pas y,
particularmente, sobre la posicin de los sectores ms vulnerables de
la sociedad. As, a las dificultades para crecer sostenidamente se
sum el problema de la exclusin y la falta de movilidad social. Como
consecuencia, la Argentina, que siempre se haba ufanado de contar
con una distribucin del ingreso y niveles de pobreza que la
acercaban a los pases desarrollados, comenz una rpida convergencia
hacia los indicadores tpicos de Amrica Latina, una regin que se
caracteriza por su marcada desigualdad. No sorprende, en vista de
esta trayectoria, que entre el fin de la Segunda Guerra y la
culminacin del siglo XX el pas perdiera buena parte de la ventaja
relativa que haba ganado en cuanto a ingreso por habitante y
acumulacin de capital humano y que se observara, paralelamente, una
escasa dinmica de innovacin tecnolgica y debilidades persistentes
en el marco institucional de la economa. Durante buena parte del
siglo XX, la Argentina se haba autopercibido como un pas de clase
media con oportunidades para la movilidad social ascendente. Al
comenzar el siglo XXI, esta percepcin dej lugar a la de una economa
de bajo crecimiento, voltil y con alto niveles de exclusin social.
En este contexto, la crisis de la convertibilidad en 2001 fue
interpretada como una demostracin definitiva de que la Argentina
debera posponer por un lapso prolongado sus aspiraciones a ser un
pas desarrollado.
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La evolucin de la economa en lo que va del siglo, sin embargo,
no ha convalidado esas expectativas, al menos en lo relativo a
crecimiento econmico, que, en la primera dcada los dos mil,
contrasta muy favorablemente con lo que fue la norma para la
Argentina desde el comienzo de la Segunda Globalizacin. Dos hechos
resultan reveladores en relacin con esto. El primero es que la
economa recuper, a partir de 2003, la capacidad de crecer a tasas
elevadas. La tasa de crecimiento promedio del PBI per cpita entre
ese ao y 2010 fue de 5,2%; muy por encima del promedio de 1,5%
correspondiente a 1950-2000. El segundo es que, a pesar de la
aceleracin de la inflacin y las distorsiones de precios relativos,
las fluctuaciones econmicas se suavizaron y no ha habido grandes
crisis macroeconmicas. Merece destacarse, en particular, que la
turbulencia financiera internacional de 2008 slo tuvo efectos
recesivos pasajeros. Indica esta favorable trayectoria del
crecimiento que la Argentina ha retomado la senda del desarrollo?
Cuando se aborda esta pregunta con una visin sistmica como la de
este libro, surgen varios interrogantes difciles de contestar
debido a que la evolucin de la economa muestra contrastes muy
marcados. Un primer contraste que genera incertidumbre es el que
existe entre el remarcable crecimiento posterior a 2002 y las dudas
sobre su sostenibilidad, debido a que la economa nacional fue muy
ayudada por la evolucin de la economa internacional. El escenario
posterior a la crisis de la convertibilidad fue generoso en
oportunidades de crecimiento para nuestro pas. Sobresale, en este
sentido, la favorable evolucin de los trminos del intercambio as
como la buena combinacin de crecimiento y apreciacin del real en
Brasil, que result muy conveniente para las exportaciones de origen
industrial. Una cuestin que nos ocupar en el libro es, justamente,
en qu medida la aparicin de China en el escenario internacional y
la evolucin futura de Brasil que cuenta con recursos naturales de
novedosa incorporacin pueden hacer que este escenario perdure o no.
Tambin ser clave, por supuesto, la evolucin de los pases
desarrollados, aquejados por la conjuncin de crisis fiscales y
financieras. Un segundo contraste es que, por un lado, la situacin
social mejor significativamente con relacin al momento poscrisis,
de la mano del crecimiento y las polticas sociales implementadas
por los sucesivos gobiernos, pero, por otro, la herencia de
exclusin que dej el magro desempeo de posguerra est lejos de haber
desaparecido. La proporcin de pobres en la poblacin sigue siendo
alta (23%, segn la UCA, 2010) y continan operando factores que
crean exclusin social y escasas oportunidades de movilidad
ascendente. Como consecuencia, se est asentando en el pas una
sociedad dual: mientras una parte de la poblacin muestra
indicadores de acumulacin de capital humano y bienestar hasta
cierto punto comparables con los de economas de alto desarrollo, al
menos un tercio de la poblacin enfrenta serias dificultades para
salir de la trampa de bajos ingresos asociada con la escasa
acumulacin de capital fsico y humano, la informalidad y la baja
productividad. Para que el crecimiento sea inclusivo no alcanza con
polticas de transferencia para asistir a los sectores afectados,
hay que generar empleo productivo y oportunidades de
emprendimientos para los sectores excluidos. De aqu que a lo largo
de estas pginas nos acompaar una pregunta: cmo garantizar un mayor
acceso de la poblacin a los recursos educativos y financieros
necesarios para instalar la igualdad de oportunidades y reforzar la
movilidad social ascendente.
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Como se ver, el desafo de invertir en los jvenes y crear trabajo
productivo para ellos resulta clave en la Argentina de hoy, debido
a que el pas est transitando por la etapa de oro de la transicin
demogrfica: la etapa del bono demogrfico, cuando la poblacin
empleada es an joven. El pas debe aprovechar la oportunidad que le
brinda el bono para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es
condenar el bienestar de las generaciones futuras. Las implicancias
del bono demogrfico estarn muy presentes cuando analicemos los
recursos humanos con que cuenta la Argentina y los desafos en
cuanto a inversin en la gente, en capital humano. El tercer
contraste es que mientras el nivel de ahorro de la sociedad se ha
recuperado, se observan importantes cuellos de botella en la
infraestructura bsica y energtica, al tiempo que el dinamismo de la
competitividad y la innovacin son insuficientes. Las exportaciones
siguen mostrando un perfil muy sesgado hacia productos con poca
agregacin de valor y el pas est perdiendo el supervit de divisas
que mostraba en el campo energtico. Esto indica que la mayor
disponibilidad de ahorro no est siendo utilizada plenamente para
financiar las inversiones productivas que necesita el crecimiento
para sostenerse. Es plausible conjeturar que las debilidades en el
marco institucional tienen un papel en relacin con estas
deficiencias: en la primera dcada de los dos mil, la salida
permanente de capitales devino un rasgo estructural de la economa.2
Asimismo, las inversiones en infraestructura y energa se
resintieron por la falta de reglas de juego claras y estables para
el sector. Esta dinmica tiene un costo muy significativo a largo
plazo ya que, de hecho, el pas est asignando los beneficios
extraordinarios generados por el shock de trminos del intercambio a
la importacin de insumos de energa que podra producir internamente
y deja de importar los bienes de capital que no produce y que
necesita para dinamizar la competitividad y la innovacin. El pas
cambia un recurso natural por otro; soja por energa, como es el
caso de economas exportadoras de productos primarios muy
rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar protagnico
en nuestra reflexin la cuestin de cmo utilizar el mayor ahorro para
mejorar la dinmica de la productividad y la competitividad por la
va de aumentar la inversin productiva, reforzar la infraestructura
y mejorar la capacidad de incorporar tecnologa e innovar. El ltimo
contraste que merece destacarse est dado por el hecho de que las
autoridades implementaron polticas de redistribucin audaces y hubo
mejoras en la distribucin del ingreso, pero, simultneamente, las
medidas de accin directa se han ido incorporando a los reclamos
sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los
conflictos tambin se expresaron bajo la forma de derechos de
propiedad poco estables que afectaron a distintos estamentos de la
sociedad, desde los trabajadores hasta las empresas y el Estado.3
Es posible que los problemas en la asignacin del gasto pblico y el
funcionamiento deficiente de los mecanismos de contralor con sus
consecuencias sobre la corrupcin hayan sido relevantes. Pero, adems
de esto, parece importante
2 Durante el perodo de alto crecimiento de 2003-2010, la salida
de capitales privados de la Argentina alcanz los 70.000 millones:
casi el 20% de lo que el pas produce en todo un ao. La
contrapartida de la inversin no financiada con ese ahorro son los
puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no tuvieron
oportunidades de inclusin social. 3 Los hitos en relacin con los
cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el
conflicto del campo en 2008, el cambio radical en el sistema de
pensiones, la ocupacin de tierras pblicas y privadas en diferentes
localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco
Central. Por otra parte, junto con la exacerbacin de la puja
distributiva se cre un clima en que el dilogo poltico sobre
cuestiones econmicas se deterior significativamente. As, por
ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso
para 2011.
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preguntarnos por qu, en una economa que recibi un shock
sustancial de trminos del intercambio, el nivel de conflicto no se
redujo. Ser natural, entonces, prestar atencin tanto a lo ocurrido
con las polticas sociales como al anlisis del funcionamiento de las
organizaciones y el Estado en un contexto de reglas de juego
inestables y amenazadas en su credibilidad por la falta de pericia
de la sociedad para manejar sus conflictos. Un punto que
enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento
de las instituciones, tambin afectan la funcin de coordinacin que
ellas cumplen, con consecuencias muy negativas para la eficiencia y
el crecimiento. La inflacin es una de las formas ms visibles en que
se manifiestan las fallas de coordinacin, pero tambin sealaremos
otros fenmenos, como la falta de crdito y la dolarizacin del
ahorro.
El resultado ltimo de la accin de estas fuerzas contrapuestas ha
sido que, durante los ltimos aos, la economa evolucion dentro de un
contexto indito que combina alto crecimiento y cierta mejora
distributiva con lastres estructurales e incertidumbre. Pero este
hecho no debera impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va
del siglo XXI, la economa internacional abri una ventana de
oportunidad para la Argentina asociada con los recursos naturales y
el pas tiene medios apropiados para aprovecharla: a pesar de las
crisis y el estancamiento en el ltimo cuarto del siglo pasado, la
Argentina an cuenta con suficiente acumulacin de conocimiento
organizacional, capital humano y fsico. El desafo estratgico
consiste, entonces, en instaurar un rgimen institucional y de
polticas pblicas que permita canalizar hacia el desarrollo los
recursos adicionales que trajo el nuevo siglo. Urge encarar este
desafo pues, como ocurre con toda ventana de oportunidad, la que se
abri en la primera dcada de los dos mil no estar abierta para
siempre. La crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en
este sentido y, adems, la evolucin de la economa global plantea ms
interrogantes que certidumbres (FMI, 2011). Adems, el bono
demogrfico est ocurriendo ahora. Los conflictos distributivos y la
inestabilidad de las reglas de juego de la economa han constituido,
sin dudas, obstculos clave para la adopcin de una agenda mnima de
polticas estratgicas. En democracia, los intereses contrapuestos se
procesan a travs de una diversidad de instituciones tanto formales
como informales que tienen por tarea compatibilizar los intereses
sectoriales y de diferentes estamentos sociales con los del bien
comn y hacerlo de forma que resulte funcional para el desempeo de
la economa. Si la resolucin de los conflictos insume una parte
excesiva de las energas de la sociedad, esas energas se restan al
esfuerzo productivo y, de esa forma, a largo plazo el conflicto se
convierte en un peso muerto para el desarrollo.
La sociedad argentina ha estado actuando, en cierta medida, como
si el objetivo fuera utilizar los medios de la democracia para
apoyar reclamos particulares y tratar de establecer derechos sobre
una porcin mayor de los nuevos recursos y no como una sociedad que
concibe la vida en democracia como una oportunidad para organizar
la accin colectiva en pos de metas comunes, donde los intereses
especficos se procesan y armonizan en base a normas legales y
culturales que priorizan la cooperacin a travs de la coordinacin y
la construccin de confianza mutua. Estos hechos sugieren que la
Argentina podra estar mostrando sntomas de una enfermedad social
que los economistas denominan maldicin de los recursos naturales
(Auty, 1993) y que suele aquejar a los pases que cuentan con
recursos naturales abundantes e instituciones dbiles, poco
eficientes para encaminar las demandas de cada sector sin destruir
las bases para el desarrollo. Contraer la maldicin de los recursos,
no obstante, no es una condena. La mejor demostracin es el hecho de
que haya pases ricos en recursos
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naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos
que nos aquejan y que lograron desarrollarse en un marco de
equidad, como son los casos de Noruega, Canad o Australia. La
amenaza de desaprovechar la oportunidad debido a la maldicin de los
recursos naturales es uno de los motivos por los que adoptamos un
enfoque sistmico. Para disear estrategias de desarrollo bajo las
circunstancias actuales se requiere no slo evaluar la
disponibilidad de recursos materiales y tcnicos, sino tambin las
reglas de juego formales e informales o culturales que coordinan
las acciones colectivas tanto en el nivel de las organizaciones
(empresas, burocracia pblica, sindicatos) como en el de las
instituciones de mayor nivel que rigen la vida econmica
(regulaciones, legislacin). Utilizando una analoga con el mundo de
la computacin, en este libro argumentaremos que el estudio del
crecimiento econmico y el desarrollo en la Argentina requiere que
se tomen en cuenta no slo los problemas de hardware (recursos y
tcnicas) sino tambin los de software (reglas de juego,
organizaciones y pautas culturales relevantes para la conducta
econmica).4 Sobre la base de esta analoga, podemos resumir la
hiptesis central que anima nuestro anlisis de la siguiente
forma:
La Argentina ciertamente presenta limitaciones en su hardware
econmico; pero su historia de crisis recurrentes, conflictos
distributivos y oportunidades desaprovechadas sugiere que tan
importantes como las restricciones originadas en el hardware son
las que operan a travs del software institucional.
Al poner el papel del software en primer plano, hay dos
cuestiones que surgen naturalmente. La primera es la necesidad de
que la elite poltica y la sociedad en general tomen conciencia de
los efectos del conflicto y la desconfianza en la capacidad para
utilizar el hardware de forma eficiente y para explotar las
oportunidades que existen y que se estn perdiendo. La segunda es la
necesidad de elaborar propuestas estratgicas para mejorar el
paquete de software y, a partir de ello, las organizaciones de la
economa, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto es,
adaptar las reglas de juego (instituciones) de forma tal que la
accin colectiva a travs de las organizaciones coloque a la economa
en la senda del desarrollo. La tarea de construccin de software es
eminentemente poltica y un debate pblico de calidad puede ser de
gran utilidad para tener mejor poltica. El conocimiento es un
insumo crtico para la bsqueda de consensos polticos y el diseo de
estrategias de cambio. En este sentido, este libro pretende hacer
un aporte a partir de analizar el hardware, el software y las
organizaciones de nuestra economa de forma de estar en mejores
condiciones de disear estrategias para aprovechar las oportunidades
que hoy le brinda la economa global a la Argentina y, a la larga,
contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks negativos sin
que ello implique pasar por experiencias lmite, como lo fue la
crisis de 2002 o las que la precedieron.
4 Segn la RAE, hardware es el conjunto de los componentes que
integran la parte material de una computadora, y software, el
conjunto de programas, instrucciones y reglas informticas para
ejecutar ciertas tareas en una computadora.
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3. Sobre el contenido y la estructura del libro En nuestro pas
existe una produccin de estudios de buena calidad sobre sectores,
problemas especficos de crecimiento y temas de alta relevancia para
el desarrollo. Es una produccin que, sin ser abundante, tampoco es
particularmente escasa y muchos de los trabajos disponibles sern
citados a medida que sean utilizados. Son mucho ms escasos, en
cambio, los trabajos que interpretan los resultados de los estudios
desde una perspectiva sistmica. Una perspectiva as es vital para
evaluar los hallazgos en trminos de tres dimensiones: oportunidades
y restricciones para el crecimiento; efectos distributivos
asociados; y demandas de reglas de juego y de polticas pblicas para
aprovechar oportunidades, superar restricciones y manejar
conflictos distributivos. La tarea de escribir este libro es
bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya que obliga
a lidiar con temas sectoriales que a veces estn bastante alejados
del hbitat natural en el que el autor est acostumbrado a moverse
como especialista. Pero los beneficios justificarn el riesgo si
logramos mostrar la importancia de observar los problemas
especficos desde una perspectiva sistmica cuando se debate sobre
crecimiento, inclusin y mejoramiento institucional de la
democracia. Por otro lado, si tenemos xito en contribuir a reforzar
el debate, seguramente contaremos con la ventaja de que los errores
en que incurramos al intentar una visin sistmica sern rpidamente
identificados y corregidos. Este libro contiene doce captulos,
agrupados, a su vez, en cuatro partes. La Parte I, como ya se
anticip, presenta el marco conceptual que fundamenta el anlisis y
sirve de apoyo para organizar todo el estudio. Consta de cuatro
captulos. Dada la importancia que le atribuimos al enfoque
sistmico, es natural comenzar explicando qu se entiende por sistema
econmico y cmo se articulan, en su interior, el hardware, el
software y las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones
que la economa cumple en la sociedad. Se le otorga especial
importancia a la definicin de indicadores de desarrollo y a
identificar en qu sentido la estructura productiva y las
instituciones son importantes para l. Las Partes II, III y IV
contienen el anlisis de la economa argentina. La Parte II describe
y analiza el contexto. La principal pregunta que se plantea es Dnde
estamos parados? y la contesta en base a dos dimensiones. El
captulo 5 se ocupa de evaluar nuestro nivel de desarrollo sobre la
base del ingreso por habitante y sita al pas desde una perspectiva
tanto histrica como de ubicacin actual en el concierto de las
naciones. El captulo 6 complementa la visin analizando la
distribucin del ingreso y, sobre todo, el nivel de desarrollo
humano alcanzado en relacin con otros pases. Los datos aportados en
este captulo estn pensados para actuar como referencia y punto de
partida emprico de nuestra reflexin. Se pone especial cuidado en
plantear las oportunidades que la economa argentina enfrenta hoy,
as como las restricciones. La Parte III se ocupa del hardware. La
pregunta clave, aqu, es: Qu recursos tenemos y como los usamos?.
Los captulos 7 y 8 se dedican a estudiar los recursos de que
dispone la Argentina y que actan como los inputs que se utilizan
para construir la estructura productiva de la economa. El captulo 7
analiza la dotacin de recursos naturales, la geografa y la
poblacin, con particular nfasis en el bono demogrfico. En cuanto a
recursos naturales, se evala la dotacin de la Argentina en relacin
con el
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resto del mundo en lo que hace a tierras, energa y dems
recursos. El captulo 8 se ocupa de tres factores que la economa
resalta como determinantes clave del potencial de crecimiento: el
capital fsico, el capital humano y el progreso tcnico. Al abordar
el capital fsico se examina la dotacin con que cuenta el pas
respecto de su fuerza de trabajo y su producto, las fuentes de su
acumulacin y su composicin, incluyendo la infraestructura. Los
aspectos tecnolgicos se estudian sobre la base de la nocin de
productividad total de los factores (PTF). Los captulos 9 y 10
describen la estructura productiva, que es el componente
fundamental del hardware. Se le presta particular atencin al sector
transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un
mundo global, buena parte de la dinmica de la incorporacin de
tecnologa y de la innovacin est determinada por el tipo de insercin
internacional de la economa. Esto hace que la cuestin de la
competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado. La Parte IV
tiene dos captulos y su propsito es estudiar el software en accin.
Como se mostrar en el marco conceptual, las reglas de juego o
instituciones contenidas en el software ejercen su influencia sobre
la economa en la medida que son un determinante clave de la forma
que toman las organizaciones, desde los mercados al Estado. El
captulo 11 se ocupa de dos mercados que cumplen funciones de crtica
importancia en la asignacin de recursos y la estabilidad
macroeconmica: el financiero y el de trabajo. El captulo 12,
analiza el Estado y las polticas econmicas que ste implementa. El
libro cierra con un captulo destinado a reflexionar sobre las
implicancias de los hechos analizados para encauzar el crecimiento
en los rieles del desarrollo de forma de aprovechar las
oportunidades que se abrieron junto con el siglo XXI.
-
13
Parte I
Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo
-
14
En esta parte presentamos y discutimos la nocin de sistema
econmico, que, desde el punto de vista conceptual, constituye la
columna vertebral del anlisis de la economa argentina que se
realiza en este libro. Si bien nuestro anlisis del sistema econmico
incluye los aspectos que habitualmente son de inters para la
economa (disponibilidad de recursos, tecnologa, mercados), su
caracterstica distintiva es la importancia que le asigna al marco
institucional y las organizaciones de la economa. En el enfoque que
utilizamos, el rol del software del sistema es tan importante como
el del hardware para explicar el desempeo econmico. Aun cuando la
intencin es estudiar problemas de economa aplicada, hemos dedicado
esta primera parte a presentar el marco analtico, porque una de las
tesis que sostenemos es que, en cierta medida, los fracasos en el
plano de la formulacin e implementacin de polticas econmicas y
reformas estructurales en la Argentina se deben a una pobre
comprensin de qu es un sistema econmico y las funciones que cumplen
las instituciones en l. Es habitual que se tomen iniciativas
orientadas a atacar problemas particulares desde la deficiente
distribucin del ingreso a la excesiva intervencin estatal sin tomar
en cuenta dos aspectos cruciales: por un lado, las consecuencias de
medidas especfics sobre el funcionamiento del sistema econmico como
un todo y, por otro, si estn dadas las condiciones institucionales
para que las autoridades puedan hacer cumplir las normas y
regulaciones asociadas con las iniciativas a implementar. Una visin
sistmica e institucional obliga a considerar que es difcil
redistribuir sin afectar el clima de inversin o la eficiencia y que
tambin lo es liberar mercados o introducir cambios en los derechos
de propiedad sin afectar el empleo, la distribucin del ingreso y la
estabilidad macroeconmica. Una visin sistmica e institucional no
implica renunciar a incluir en el anlisis la equidad distributiva o
el papel de la intervencin estatal, pero implica s tomar en cuenta
que la funcionalidad sistmica importa. Y que importa, antes que
nada, para evitar que los efectos colaterales no deseados en el
plano institucional impidan que las polticas alcancen los
resultados econmicos buscados; como ocurre cuando polticas
distributivas o de liberalizacin agresivas terminan en crisis
macroeconmicas y destruccin del crecimiento y la inversin o cuando
se introducen regulaciones sin mecanismos de monitoreo efectivo de
la corrupcin. Esta primera parte conceptual consta de cuatro
captulos. Como ya se dijo, probablemente, un lector ansioso por
estudiar los problemas especficos del desarrollo argentino
considere algo excesivo leer cuatro captulos antes de abordar el
ncleo de nuestro inters. Cules son los beneficios? Primero,
examinar los problemas econmicos y del desarrollo dentro de un
marco conceptual evita que la discusin devenga en una mera
descripcin o catlogo de problemas. Un marco conceptual les da
sentido a los problemas al mostrar las conexiones y relaciones de
prioridad que existen entre ellos. As, el lector estar en
condiciones de evaluar las propuestas de poltica que estn en debate
en la arena pblica. Segundo, se trata de una inversin que se
amortiza en varios frentes: el mismo marco conceptual se puede
aplicar para entender los desafos que enfrentan otros pases, sobre
todo, pases emergentes. Tercero, hemos recurrido a bibliografa muy
actualizada para elaborar este marco, y quienes tengan curiosidad
intelectual van a obtener mucha informacin sobre cules son los
problemas que le interesan a la economa como ciencia en nuestros
das.
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15
El propsito del captulo 1 es explicar por qu son importantes las
instituciones y las organizaciones en la economa. Se muestra por qu
la actividad econmica, al basarse en la cooperacin a travs de la
divisin del trabajo y la especializacin, necesita de reglas de
juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de
coordinacin, motivacin y ejecucin. El captulo 2 define el concepto
de sistema econmico y explica su funcionamiento. El centro del
captulo es un esquema (vase figura 2.1) que simboliza el sistema
econmico y constituye el ncleo del marco conceptual del libro. Se
espera que el lector utilice el esquema como referencia a medida
que avance en la lectura de los captulos destinados a examinar el
sistema econmico de la Argentina. Toda la exposicin del libro est
estructurada sobre la base de este esquema. El esquema describe la
anatoma del sistema econmico y muestra cmo se articulan sus dos
partes centrales el hardware y el software para generar las
organizaciones tanto pblicas como privadas que se encargan de
llevar adelante las funciones econmicas. Asimismo, se analiza la
relacin entre el desarrollo y los tres indicadores ms utilizados
para evaluar el desempeo de una economa: crecimiento econmico,
estabilidad y distribucin del ingreso. Se presentan argumentos que
indican que el crecimiento es un criterio muy estrecho para evaluar
el funcionamiento de la economa y que es necesario complementarlo
con otras consideraciones. En particular, se introduce la nocin de
desarrollo humano utilizada por Naciones Unidas (2011). Los dos
ltimos captulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor
detenimiento el software y el hardware del sistema. El captulo 3 se
ocupa del software: cmo es que las reglas de juego del marco
institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de la
economa. Se discuten las fallas de cooperacin que aparecen cuando
las organizaciones funcionan mal. Hasta hace muy poco era comn que
la economa se centrara en las fallas de funcionamiento de un solo
tipo de organizacin: el mercado. Sin embargo, los avances tericos
de las tres ltimas dcadas han dejado en claro que la falla de
mercado no es la nica forma en que se expresan las
disfuncionalidades organizacionales que llevan a fallas de
cooperacin. En lnea con esto, se analizan, adems de las fallas de
mercado, las fallas de gobierno, de la organizacin de las empresas,
e incluso las disfuncionalidades que pueden presentar las familias
en el cumplimiento de sus actividades econmicas. En el caso del
hardware, el captulo 4 pone el nfasis en mostrar cmo los factores
de produccin tangibles (geografa, capital, recursos naturales y
humanos) se vinculan con los intangibles (conocimiento) para formar
una estructura productiva especfica. Se discuten diferentes formas
de clasificar una estructura productiva y se argumenta que es clave
tomar en cuenta que, en el caso de pases con el nivel de desarrollo
de la Argentina, las estructuras son heterogneas o duales: los
sectores con tecnologa de punta conviven con sectores de
subsistencia de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a
estudiar cmo se relaciona el crecimiento con la distribucin del
ingreso y con la asignacin de recursos a los sectores de la economa
con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de
cooperacin es difcil separar la distribucin del ingreso de la
asignacin de los recursos como era la prctica habitual en economa
hasta los avances tericos ms recientes y, por ende, crecimiento y
distribucin quedan ntimamente vinculados. Esto, a su vez, crea un
vnculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una
funcin central de las instituciones es mediar en los conflictos
distributivos. Finalmente, se argumenta
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16
que estos hechos crean interacciones intensas entre el plano de
la economa y el de la poltica: hay que resolver simultneamente cmo
crecer y qu reglas utilizar para distribuir y este ltimo es un
problema que se dirime, en buena medida, en el mbito de las
instituciones y la poltica.
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1. Cooperacin, conflicto y organizaciones
Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas
econmicos tiene dos caractersticas bsicas: es sistmico y es
institucional. Es posible justificar la relevancia de ese enfoque
partiendo de la observacin de una serie de fenmenos
organizacionales que estn presentes en todas las economas
contemporneas. La primera seccin del captulo describe esos
fenmenos. En la segunda seccin se caracteriza a la economa como una
actividad que es, antes que nada, cooperativa y que, por ende, no
est libre de conflictos. Las organizaciones econmicas surgen,
justamente, para ordenar las interacciones entre agentes que, si
desean cooperar, deben encontrar la forma de manejar los conflictos
de manera eficiente. Con un diagrama se describe el proceso que
lleva a la aparicin de las tres formas de organizacin ms
importantes del capitalismo actual: el mercado, las jerarquas y las
familias. La ltima seccin estudia cmo surge el marco institucional
de la economa a partir de la necesidad de establecer reglas de
juego para las organizaciones. Se muestra que, adems de aportar
modelos para las organizaciones individuales, las instituciones
econmicas actan como una malla que articula las relaciones de las
organizaciones entre s, contribuyendo a cimentar la funcionalidad
del sistema econmico como un todo. Este anlisis nos llevar a
definir el sistema econmico como sigue:
Un sistema econmico es una estructura de organizaciones cuyo fin
es facilitar el uso de recursos y las tareas de cooperacin y de
manejo de conflictos que son inherentes a las actividades
econmicas; esas organizaciones se articulan a travs de un marco
institucional que tiene por fin garantizar la funcionalidad de las
organizaciones y de la estructura del sistema como un todo.
Hemos adelantado la definicin de sistema econmico a que
arribaremos con el propsito de que el lector sepa cul es el
objetivo central del anlisis que sigue. Esta definicin ser
utilizada en el captulo 2 para describir la anatoma del sistema
econmico.
1. Seis observaciones sobre la actividad econmica en una economa
moderna
La actividad econmica tiene por propsito central lidiar con dos
limitaciones bsicas que enfrentan las personas a la hora de
satisfacer los objetivos que se proponen: la escasez de recursos y
la ignorancia. Esto es as en cualquier sociedad. Las seis
caractersticas de las economas contemporneas que discutimos a
continuacin tienen que ver con la forma especfica en que nuestras
sociedades enfrentan esas dos limitaciones.
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18
a. La abrumadora mayora de las actividades que llamamos
econmicas son actividades de cooperacin. La cooperacin permite
resolver una enorme cantidad de problemas de escasez e ignorancia
de forma ms eficiente que si se lo intenta en soledad. Hay cuatro
razones bsicas que motivan la cooperacin:5
Explotacin de economas de escala. En muchas actividades,
realizar las tareas en cooperacin rinde mayores frutos para un
colectivo de agentes que si cada agente invierte igual cantidad de
esfuerzos por separado. La cooperacin hace, literalmente, que el
todo sea mayor a la suma de las partes. El fundador de la economa,
Adam Smith, llam la atencin sobre el potencial que tienen la
divisin del trabajo y la especializacin para aumentar la
productividad del trabajo.6 Nuestra sociedad ha llevado la
especializacin y, por ende, la cooperacin a niveles nunca antes
observados. Contamos con entidades muy sofisticadas, que van de las
empresas productivas a las compaas de seguros y los entes
estatales.
Beneficios mutuos del comercio. Si una persona vive en soledad,
no puede realizar intercambios; pero si vive en sociedad, puede
sacar provecho de ello para aumentar su bienestar: como los
individuos tienen gustos, recursos y habilidades diferentes, se
pueden beneficiar intercambiando lo que valoran menos por lo que
valoran ms. Es una forma de cooperar muy prctica que cuando se hace
rutinaria da lugar a la formacin de mercados ms o menos estables.
Hoy contamos con estructuras de mercado muy densas y expandidas,
como lo muestra el fenmeno de la globalizacin.
Manejo de riesgos. Las personas suelen tener aversin al riesgo
en el sentido de que prefieren evitar que sus ingresos varen de
manera inesperada debido a accidentes o fenmenos meteorolgicos como
las sequas. Cuando los eventos negativos afectan de forma
independiente a personas diferentes (normalmente no todos se
enferman o mueren al mismo tiempo), por la va de la cooperacin es
posible formar un fondo de asistencia mutua, explotando la ley de
los grandes nmeros. Las economas modernas muestran una gran
cantidad de estos instrumentos: seguros de vida, de salud, contra
eventos climticos; fondos de pensin, seguros de desempleo, etc. Sin
estas formas de cooperacin, nuestro bienestar sera muy inferior; qu
haramos sin seguros de salud, sean estatales o privados?
Compartir conocimientos. Cuando dos agentes comparten informacin
sobre recursos, tcnicas o gustos se reducen los costos de bsqueda y
generacin de esa informacin. Ntese que la informacin posee una
caracterstica muy positiva: como cualquier bien, tiene valor porque
es til, pero, a diferencia de un
5 Vase Heath (2006), que discute en detalle las razones para
cooperar . Este autor agrega una quinta razn: la necesidad de ayuda
para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o
ansiedad, que representan una reversin temporal de la escala de
preferencias del individuo. Para evitar daarse debido a esa
reversin, el individuo necesita de otros que lo ayuden a
controlarse. 6 La productividad del trabajo se define como la
cantidad de producto o valor agregado que genera cada hombre
ocupado. El valor agregado mide la produccin neta: a la produccin
total se le restan los insumos que se utilizaron y que ya estaban
producidos, de forma de saber exactamente cunto valor gener el
trabajo en la actividad de que se trate. Vase el captulo 4. Sobre
definicin de productividad, OECD (2001).
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19
sndwich, puede utilizarse ms de una vez sin que se gaste. Esto
facilita, en principio, la cooperacin para producir la informacin.
Como veremos ms adelante, este hecho es de crtica importancia para
el crecimiento econmico. Por ahora basta con decir que buena parte
de la revolucin en la productividad actual tiene que ver con el
enorme crecimiento de la industria de las TIC (tecnologas de la
informacin y la comunicacin). Sin Internet ni computadoras, nuestro
nivel de vida sera muy diferente, debido a la imposibilidad de
procesar y transmitir informacin.7
La creciente importancia de la cooperacin en nuestra economa
tiene un resultado que es necesario remarcar: la contraparte de la
mayor cooperacin es una complementariedad tambin creciente entre
las actividades de cada segmento de la economa. Las partes de
nuestro sistema econmico son funcionalmente interdependientes. Y no
slo en el nivel nacional: detrs de la globalizacin estn la expansin
de la divisin del trabajo internacional y la interdependencia
financiera que aparece de la mano del manejo del ahorro, la
inversin y el manejo de riesgos a escala global. b. La cooperacin
no discurre sin conflictos. Los conflictos son inherentes al
proceso de cooperacin (Williamson, 1989). Es usual que los agentes
tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cmo hacer
las cosas y, adems, no es fcil decidir cmo repartir los beneficios
producidos de forma colectiva, realizando actividades que son
complementarias. Es importante sealar, asimismo, que en algunos
casos estos conflictos aparecen no tanto por razones asociadas con
la realizacin de tareas comunes, sino porque es econmicamente
beneficioso que los agentes involucrados se abstengan de realizar
ciertas actividades. Por ejemplo, abstenerse de sobreexplotar
recursos naturales compartidos, como es el caso de los ros en
general y de nuestro Riachuelo en particular. Pero la abstencin de
una accin puede tambin tomar formas ms sofisticadas: evitar que los
pases implementen medidas proteccionistas o cambiarias para robarle
exportaciones al vecino, como ocurre en el Mercosur (en 1999,
devaluacin brasilea; en 2000, devaluacin argentina; actualmente,
trabas al comercio) y tambin en la economa global: en el G-20, los
Estados Unidos y otros pases acusan a China de mantener
intencionalmente depreciada su moneda, para maximizar sus
exportaciones.8 Por ende, no sorprende que, asociado a cada uno de
los motivos para cooperar antes mencionados, haya un motivo para el
conflicto:
Explotacin de economas de escala: free riding. En las tareas que
implican
acciones colectivas es comn que los individuos traten de no
contribuir con la parte de esfuerzo que les toca, haciendo lo que
es mejor para cada uno individualmente y no para el grupo en su
conjunto.9 Esto se conoce en la literatura sobre accin colectiva
como el fenmeno del free rider o colado, y explica que las
organizaciones que conocemos gasten una gran cantidad de
7 Sobre economa del conocimiento vase OECD (1996) y Stiglitz
(2012) para quien vivimos en la sociedad del aprendizaje. 8 Sobre
estos problemas globales, Naciones Unidas (2009). 9 El ejemplo ms
conocido es el que la teora de juegos llamado dilema del
prisionero. Pero hay otros juegos que tambin presentan el mismo
problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la tragedia de los
comunes; vase Dixit et al. (2009). Sobre el uso de recursos comunes
vase Ostrom (1990 y 2005).
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20
recursos para seleccionar el personal y monitorear las tareas
asignadas. Asimismo, se invierten recursos muy valiosos para
controlar que las personas no acten en contra de los intereses del
conjunto, desde el control de la corrupcin hasta el del medio
ambiente.
Manejo de riesgos: azar moral y seleccin adversa. En el caso de
los seguros, el conflicto de intereses aparece por dos razones.
Primero, las personas pueden mentir sobre su condicin: tomar un
seguro de salud cuando ya estn enfermos. Segundo, no tomar las
precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado: dejar de
recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios.
Estos dos problemas se conocen tcnicamente como azar moral y
seleccin adversa. En ambos casos se perjudican los intereses
colectivos debido a que los participantes colocarn su dinero en el
fondo mutuo pensando que la probabilidad del evento asegurado es
menor a lo que realmente es debido a la mala condicin de algunos
participantes o a conductas negligentes.10 Si todos supieran cul es
la realidad, el costo del seguro sera ms alto. Cualquiera que haya
contratado un seguro sabe que las empresas invierten mucho dinero
en averiguar la verdadera condicin del asegurado y, adems, obligan
a cumplir con ciertas normas de seguridad.
Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de
conflicto aqu se relacionan con el fraude, la violacin de las
promesas de pago y el robo. Los mercados, tal como los conocemos,
simplemente no podran funcionar si no invirtiramos en hacer
respetar los derechos de propiedad castigando el robo, combatiendo
el fraude a travs de la defensa del consumidor o manteniendo
regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen
derechos y obligaciones de deudores y acreedores.
Compartir conocimientos: mentira. Para que la informacin pueda
transmitirse y compartirse, los agentes econmicos deben decir la
verdad. Toda una red de comunicacin o de produccin puede
simplemente colapsar si en uno de sus nodos la informacin
transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente miente.
De ah que existan normas y procedimientos respecto de cmo debe
transmitirse la informacin, y la sociedad trata de que los
individuos internalicen cdigos de tica que ponderan la veracidad. A
todos nos contaron el cuento del pastorcillo y el lobo. Hacer
respetar esas normas no es simple, como bien lo sabe quien trata de
averiguar cul es exactamente la inflacin en la Argentina.
Los conflictos pueden ser muy gravosos econmicamente: negociar
insume tiempo y esfuerzos y los agentes pueden recurrir a mtodos de
accin directa costosos para saldar sus diferencias. Las huelgas, el
lockout y las manifestaciones en defensa de intereses especficos
son habituales en nuestra experiencia econmica. c. Los procesos de
cooperacin y de conciliacin de intereses tienen lugar, de forma
rutinaria, en el seno de organizaciones muy diversas, que presentan
grados variables de complejidad interna.11 Para comprobar este
hecho basta con que el lector piense con cuntas organizaciones se
relaciona slo para alimentarse y educarse. 10 Sobre seleccin
adversa y azar moral, vase Dixit et al. (2009). 11 Sobre
organizaciones, vanse Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009).
Sobre derechos de propiedad y normas culturales para evitar el
fraude, Widick (2008).
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En el caso de una economa capitalista hay tres formas
organizacionales que se destacan: los mercados, las empresas y el
Estado; pero estn lejos de reflejar la riqueza y sofisticacin
organizacional que se observa en la economa actual y que surgen en
respuesta a los requerimientos de ordenar las interacciones de los
agentes en el proceso de cooperacin y resolucin de conflictos:
existen fundaciones, entes de gobierno con niveles variables de
autonoma, sindicatos, asociaciones de profesionales, cmaras
empresarias, organismos internacionales y, por supuesto, la
familia, una organizacin que ha exhibido histricamente continuas
mutaciones en cuanto unidad econmica. Asimismo, los mercados pueden
mostrar muy distintos grados de organizacin formal desde la Bolsa
hasta la venta ilegal de drogas y las empresas pueden ser de
estructura y tamao muy variables desde microempresas hasta
multinacionales. d. Las organizaciones tienden a desarrollar
vnculos de complementariedad que, de forma directa o indirecta, las
convierten en funcionalmente dependientes. La interdependencia
funcional surge naturalmente del hecho de que cada organizacin
realiza tareas especializadas en el marco de la divisin del
trabajo. Las relaciones de cooperacin, al cristalizarse en
organizaciones, hacen que el sistema econmico se estructure como
una red articulada de organizaciones funcionalmente complementarias
(Arthur, 1996; Matsuyama, 1995). Un ejercicio mental simple alcanza
para comprobar la relevancia emprica de este punto. Cuando
observamos una empresa cualquiera, nos resulta claro que sin una
jerarqua interna su organizacin no funcionara. Pero tambin es
cierto que esa empresa tampoco podra funcionar con un mnimo de
eficiencia si desaparecieran los mercados donde se abastece de
insumos, trabajo y crdito o si desaparecieran los medios de pago
que utiliza para realizar transacciones. De hecho, los medios de
pago son emitidos por dos organizaciones muy sofisticadas el Banco
Central y los bancos comerciales cuya tarea primordial no es
producir sino facilitar los vnculos entre organizaciones distintas.
Las relaciones que priman en los vnculos entre organizaciones son
de complementariedad y no de sustitucin: sera letal para el
funcionamiento del sistema econmico que desaparecieran los bancos,
o que el dinero no fuera confiable Para tener una idea de lo que
ocurre cuando el dinero no es confiable alcanza con recordar la
brutal cada en los ingresos que usualmente acompaa los episodios de
hiperinflacin o las crisis financieras (vase el captulo 5, que
ilustra este punto para la Argentina). En gran medida, el sistema
est organizado como una red que no puede prescindir de una de sus
partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las redes son
muy ventajosas porque tienen la particularidad de generar
rendimientos crecientes por la va de la complementacin entre sus
parte, pero tambin aumentan la vulnerabilidad en la medida que la
falla en una parte se ramifica en todo el sistema. Es algo similar
a lo que ocurre cuando el sistema elctrico colapsa y se recurre a
generadores individuales, de costos unitarios mucho ms altos. e.
Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas estn
regidas por un conjunto de instituciones econmicas o reglas de
juego bsicas. Un sistema econmico no puede prescindir de un
conjunto de normas jurdicas bsicas que definan de manera general
derechos, obligaciones y formas procesales para ordenar la
negociacin y los vnculos entre agentes econmicos. Son normas de
aplicacin
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22
general a todas las organizaciones e individuos y que definen lo
que se permite, se prohbe o se requiere en las actividades
econmicas en lo relativo a la cooperacin y al conflicto de
intereses. No existen economas en el mundo que funcionen sin
definir derechos de propiedad (sea esta privada, cooperativa o
pblica), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y
procedimientos de resolucin de controversias (como la Ley de
quiebras). Asimismo, se observa que, cuanto mayor es el nivel de
desarrollo alcanzado por la economa, mayor es la sofisticacin de
las instituciones econmicas que la rigen. Se definen nuevos
formatos o modelos organizacionales para sociedades annimas,
sociedades sin fines de lucro y entes del gobierno, as como reglas
muy especializadas para la organizacin de mercados especficos
(Bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organizacin
bsicos, adems, se suelen complementar con regulaciones particulares
que buscan adaptar los formatos a los requerimientos de actividades
muy especializadas; por ejemplo: Ley de entidades financieras y
Carta Orgnica del Banco Central. Por otra parte, en la prctica, las
normas formales se complementan con normas informales que tambin
influyen sobre el funcionamiento de la organizacin. Son reglas de
comportamiento econmico que los agentes se autoimponen, como las
convenciones, los usos y costumbres y las buenas conductas que
tienen por propsito cimentar una reputacin; por ejemplo: los cdigos
de tica, la nocin del buen hombre de negocios, etc. En lnea con
estos desarrollos observados en la economa moderna, la teora
econmica actual concibe a las instituciones econmicas como un
conjunto de normas formales e informales establecidas por los
agentes que influyen sobre el comportamiento de los individuos en
las organizaciones, las relaciones entre esas organizaciones y el
sistema econmico como un todo. Una aclaracin: las instituciones son
las reglas de juego y no los jugadores (North, (1995); Aoki (2001),
. Esto resulta motivo de confusin, porque en el lenguaje comn
usamos las palabras institucin u organizacin para referirnos tanto
al rgimen de reglas de juego como a los jugadores que utilizan esas
reglas para organizar sus actividades; pero en economa se los
distingue. As, el formato organizacional (reglas de juego que
ordenan la interaccin) es una cosa y la organizacin (conjunto de
individuos que aportan los recursos y conocimientos tcnicos
necesarios en la tarea de cooperar para alcanzar los objetivos
buscados), otra. Por ejemplo: la sociedad annima como forma
organizacional es una institucin, pero una sociedad annima como YPF
es una organizacin: adems de estar estructurada en base a reglas
jurdicas argentinas, esa empresa tiene recursos, conocimientos
expertos, una reputacin, etc.12 f. Las instituciones econmicas
funcionan bajo la gida de una superestructura de instituciones
polticas formales, que tienen en la cspide la Constitucin nacional.
Fuera del caso particular de las normas informales, aquellas que
conforman el marco institucional de la economa actual requieren de
autoridades externas que las diseen,
12 En la prctica, en economa se utilizan como sinnimos forma
organizacional y organizacin o institucin al igual que en el
lenguaje comn, de forma que hay que estar atento al contexto para
comprender el significado. Sobre instituciones en economa, vanse
Wydick (2008) y Dixit et al. (2009). Aplicaciones muy interesantes
a los problemas del desarrollo econmico mediante un enfoque de
juegos pueden encontrarse en Wydick (2008).
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23
las promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales
para la solucin de controversias especficas. Las instituciones, en
este sentido, son tributarias de la poltica y, por supuesto, es
tambin fcil comprobar que esto es una fuente de nuevas dificultades
y conflictos per se: las instituciones polticas no pueden hacer
cumplir las reglas sin autoridad, pero la delegacin de autoridad
genera la posibilidad de que el gobierno abuse del poder que se le
deleg, para sacar ventajas econmicas o polticas, haciendo peligrar
las actividades que debe proteger. As, en las economas que
conocemos es frecuente que el Estado utilice la capacidad de
coercin que le asigna la sociedad para recaudar impuestos con fines
no deseados por la sociedad. Esto tpicamente desincentiva el
esfuerzo, la inversin y la confianza. La cuestin de los
procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la
poltica pero no por eso deja de ser un factor determinante del
desempeo de la economa.13
2. Cooperacin, conflicto y reglas de juego Se desprende de lo
anterior que organizar la cooperacin y manejar los conflictos son
los dos hechos esenciales que dan lugar a la formacin de
organizaciones y, en ltima instancia, de las instituciones y los
sistemas econmicos que conocemos. Para que la cooperacin tenga
sentido econmico, los costos de organizarla deben ser menores a los
beneficios extra que reporte. Las tareas bsicas en este sentido
son: la negociacin, la coordinacin y la motivacin. Por lo tanto, un
componente esencial de la cooperacin ser la bsqueda de instrumentos
para minimizar los costos de realizar esas tres tareas. Las
organizaciones y las instituciones son instrumentos que pueden
cumplir esa funcin con eficacia, de modo que no sorprende que sean
omnipresentes en las economas actuales, que han llevado la divisin
del trabajo y la especializacin a lmites nunca antes vistos. El
diagrama de la figura 1.1 permitir establecer con mayor precisin
cmo son los caminos que van de la cooperacin y el conflicto a las
organizaciones y las instituciones. El diagrama muestra que todo
proceso de cooperacin entre las partes comienza con una negociacin.
El propsito de esa negociacin es elegir un modelo de organizacin
para las tareas colectivas.14 El modelo deber adaptarse a los
objetivos de la cooperacin, especificar cmo se coordinarn las
tareas para conseguir esos objetivos, y establecer pautas respecto
de cmo se remunerar el esfuerzo de cada uno de forma de motivar la
participacin (ya que los intereses de cada una de las partes no
necesariamente estarn alineados). Los esquemas de coordinacin
debern garantizar que quienes participan estn informados de cul es
su tarea y que los sistemas de comunicacin entre las partes y de
procesamiento de datos funcionen correctamente. Las decisiones
sobre remuneracin del esfuerzo tendrn obvios efectos en la
distribucin de la torta de beneficios y, adems, afectarn la
eficiencia del emprendimiento: la remuneracin esperada es
normalmente el incentivo ms importante entre los que llevan a los
agentes a colaborar de manera adecuada en las tareas colectivas de
la organizacin . Si las partes llegan a un 13 Sobre jerarqua
institucional, vase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relacin
entre economa y poltica Drazen (2000). 14 Las referencias bsicas
sobre las cuestiones de esta seccin son Milgrom y Roberts (1993) y
Williamson (1989).
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24
acuerdo sobre qu modelo de organizacin utilizar para
coordinarse, pero algunos agentes tienen pocos incentivos para
seguir las reglas de la organizacin o la informacin no fluye
correctamente, el resultado ser una falla de cooperacin: las tareas
colectivas no llegarn a buen puerto debido a que los agentes harn
su parte deficientemente.
Figura 1.1. Cooperacin, conflicto y reglas de juego
Cooperacin
Coordinacin
Conflicto
Modelo de Organizacin
Motivacin
Negociacin
Recursos Econmicos
Ejecucin
Marco Institucional
Resultados
Jerarquas
Mercados
Familias
Incertidumbre
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Como la negociacin sobre cmo organizarse abarca varias
dimensiones de las interacciones que se producen en el proceso de
cooperar, los costos en prdida de tiempo y recursos seran enormes
si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada vez que se hace
necesario realizar actividades conjuntas. Por fortuna, hay una razn
esencial por la que esto normalmente no ocurre: las actividades
econmicas son repetitivas y/o se parecen unas a otras y, en
consecuencia, se prestan al desarrollo de reglas que pueden
utilizarse como modelo y aplicarse como gua del comportamiento en
situaciones que son similares, evitando nuevas negociaciones. Las
reglas para organizarse se pueden desarrollar tanto a partir de la
prctica de manera informal como a partir de estructuras diseadas
especialmente y que se corporizan en las rutinas de la organizacin
(Kreps, 1990; Gibbons, 2000). Los modelos de organizacin
resultantes tienen un enorme valor econmico y pasan a formar parte
del stock de conocimientos de la sociedad. Buena parte de la
riqueza de conocimientos de la sociedad del aprendizaje de la que
habla Stiglitz (2012) esta constituido por los modelos de cmo
organizarse. Es importante considerar, por otra parte, que no todos
los modelos de organizacin estn codificados; existen conocimientos
tcitos, que se expresan y aprenden slo a partir de participar en la
organizacin (vase Polanyi, 1966, sobre conocimiento tcito). No
existe un solo modelo organizacional que tenga validez universal.
Esto es as porque los problemas organizacionales no son
independientes del contexto especfico en el que ocurren y muchos
cambios evolutivos son irreversibles.15 Como consecuencia, el
proceso de conformacin de un modelo de organizacin suele mostrar lo
que se conoce como path-dependence (Arthur, 1996; David, 1985) o
dependencia de la trayectoria: el resultado final del proceso est
en funcin del sendero recorrido para llegar a l. As, cuando dentro
de una organizacin se decide encarar un problema de coordinacin o
motivacin de una forma y no de otra, esa decisin determina en buena
medida, a su vez, qu opciones estarn disponibles en el futuro y
cules no. Esto limita los grados de libertad para elegir el modelo
de organizacin. Cuando el modelo organizacional elegido se
convierte en una organizacin en funcionamiento, el problema de
cooperacin/conflicto se transforma en un problema de
coordinacin/motivacin que se resuelve de forma rutinaria en el da a
da, sin tener que invertir costosos recursos en negociar antes de
actuar. Como es inherente a una rutina generar repeticin y
estabilidad, cuando se logra establecer una situacin as, se dice
que se ha logrado un equilibrio cooperativo: las decisiones de cada
uno sern consistentes con las del resto y el resultado observado de
la interaccin ser el esperado por cada uno. Ntese que esto requiere
no slo que un actor se atenga a las reglas formales e informales de
la organizacin y las tome como dadas, sino tambin que ese actor
anticipe que el resto de los actores har lo mismo.16 Cuando esto
efectivamente
15 Vanse, sobre este punto, Gibbons (2000) y Greif y Kinston
(2001). 16 Tcnicamente, estos intercambios se pueden representar,
por ejemplo, como interacciones habituales (juegos repetidos) entre
los agentes. Para que las reglas cumplan su funcin, los
compromisos, las promesas y las amenazas asociados a las reglas
deben ser crebles. Slo si lo son podrn influir en la conducta de
los agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser crebles
por tres razones diferentes: a los agentes puede convenirles
atenerse a ellas porque estn naturalmente en lnea con sus
intereses; puede ocurrir que lo hagan por una conviccin tica (el
deber ser) o siguiendo una costumbre aun cuando deban actuar en
contra de sus preferencias; o puede ser el caso que exista una
autoridad con capacidad de castigar de manera efectiva a quienes se
apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las
normas tiene costo cero o muy bajo en el caso en que los autores se
autoimponen la norma por conveniencia o conviccin y es muy caro
cuando se requieren tribunales y un poder de polica. Estos
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ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta
las del resto de los actores y, de esta forma, las reglas de juego
actan al mismo tiempo como restricciones, mecanismos de coordinacin
e informacin y fuentes de incentivo. Concebir a la organizacin en
trminos de un equilibrio cooperativo no implica, sin embargo,
ignorar los fenmenos de desequilibrio: por un lado, los modelos de
organizacin se descubren a partir de un proceso de aprendizaje y
durante ese perodo habr falta de coordinacin entre las decisiones;
por otro lado, los shocks (desequilibrios macroeconmicos; nuevas
tecnologas, conflictos polticos; crisis financieras) que afectan el
habitat producen desequilibrios organizacionales que crean la
necesidad de cambiar el modelo. Por supuesto, en la medida que las
empresas quiebran y los Estados desaparecen, nada garantiza que los
intentos de adaptar el modelo luego de un shock llevarn a buen
puerto; a un nuevo equilibrio cooperativo. Al analizar la economa
argentina tendremos oportunidad de brindar ejemplos de cmo las
interacciones entre la organizacin y su hbitat pueden dar lugar a
desequilibrios en los esquemas de negociacin, coordinacin y
motivacin de magnitud tal que, a largo plazo, devienen en serios
obstculos para el desarrollo organizacional tanto de las empresas
como del Estado. En trminos muy abstractos, es posible clasificar
los modelos de organizacin sobre la base de las tres categoras que
aparecen en el rectngulo central de la figura 1.1: el mercado, las
jerarquas privadas o pblicas y las familias. Estos modelos se
diferencian por las reglas que utilizan para resolver los problemas
de coordinacin y motivacin y, por lo tanto, producen equilibrios
cooperativos con caractersticas diferentes. En cuanto a la
coordinacin, las jerarquas y las familias se basan en esquemas que
centralizan las decisiones, al contrario de lo que ocurre en los
mercados, donde las decisiones las toma cada agente de manera
descentralizada. En lo relativo a motivacin, mientras el mercado
confa la tarea a los precios y el afn de lucro individual, los
mecanismos motivacionales utilizados en las jerarquas son muy
variados. Abarcan desde el motivo de lucro y la carrera dentro de
una empresa hasta los incentivos burocrticos en la administracin
pblica. La familia es muy especial en este sentido, ya que los
agentes con poder de decisin (tpicamente, los padres) no actan slo
en funcin de sus preferencias, y toman en cuenta e internalizan los
intereses de otros miembros (hijos y otros dependientes). O por lo
menos as lo hacen en la mayor parte de los casos. Ms all de la
clasificacin anterior, hay que considerar que hay tambin grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada
tipo especfico de mercado, jerarqua y estructura familiar. Cada uno
de estos modelos de organizacin cambia para adaptarse al contexto y
la funcin que cumple. Pero aun as, ni las jerarquas, ni los
mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinacin,
motivacin y ejecucin de manera ideal, a pesar de que es razonable
suponer que los agentes econmicos tratarn de elegir una forma de
organizarse que minimice los costos de resolver esos problemas. Ya
hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios cooperativos no
estn garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperacin;
situaciones de desequilibrio organizacional. Como la cooperacin se
organiza a travs de diferentes modelos, es lgico que haya
diferentes tipos de falla organizacional: si bien la economa
siempre enfatiz las fallas de mercado, en las economas modernas
temas estn planteados de forma muy clara en el excelente libro
de Dixit et al. (2009). Para una visin ms avanzada sobre el origen
de las reglas de juego, ver Kreps (1990).
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es posible detectar tambin fallas de gobierno, fallas de la
empresa y fallas de la familia. En muchos casos, las fallas se
pueden enmendar mediante la intervencin del Estado por la va de
polticas pblicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las
polticas pblicas son instrumentos para mejorar la accin colectiva
en casos especiales en que no pueden utilizarse los esquemas de
negociacin, coordinacin o motivacin que proveen los mercados, las
jerarquas privadas y las familias. Sin embargo, el sector pblico
mismo es una organizacin jerrquica, que muestra sus propios
problemas, como la corrupcin o el oportunismo poltico. nicamente
una visin en extremo ingenua de la naturaleza humana o la
ignorancia respecto del rol de los problemas de conflicto,
coordinacin y motivacin pueden llevar a pensar que un solo tipo de
organizacin, sea el mercado, sea el Estado, podra resultar ptima
para solucionar todos esos problemas. Como muestra la figura 1.1,
una vez solucionados los problemas de coordinacin y motivacin, las
decisiones deben ejecutarse. La ejecucin, sin embargo, puede no
llevar a los resultados buscados. La dificultad mayor en relacin
con esto es la existencia de incertidumbre. Como ya dijimos, adems
de la escasez, la accin humana est limitada por la ignorancia. En
un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban en
los planes de nadie. Al disear mecanismos de coordinacin y
motivacin es muy difcil prever todas las contingencias que podran
ocurrir. Y aun si ello fuera posible, podra ser muy caro escribir
un contrato que tomara en cuenta qu deberan hacer las partes ante
cada contingencia. La incertidumbre puede tener su origen en dos
tipos de causas: naturales (ejemplo: el clima, un desastre natural)
o estratgicas, relacionadas con el comportamiento de los agentes.
Este segundo tipo de incertidumbre se origina en la falta de
certeza respecto de cmo se comportarn los agentes al interactuar
entre s (vase Dixit, 2009). Y est claro que es tan importante saber
si va a llover como anticipar correctamente si los deudores honrarn
sus deudas o si el Estado respetar las reglas de juego. Por
supuesto, puede haber mltiples razones por las que alguien se
comporte de forma inesperada: equivocaciones, desinformacin, mala
fe, etc. La incertidumbre natural es inherente al entorno fsico
dentro del cual el hombre acta; la incertidumbre estratgica es
inherente a la condicin social del hombre: Robinson Crusoe, solo en
su isla, deba enfrentar nicamente la incertidumbre asociada con la
Madre Naturaleza. No contaba con las ventajas de la cooperacin,
pero al menos no deba lidiar con los conflictos e incertidumbres
asociados con ella. Al evaluar el papel de la incertidumbre es
importante considerar, sobre todo en el caso de las jerarquas, que
puede mediar un largo camino entre la decisin y la ejecucin, y en
cada etapa de ese camino pueden aparecer oportunidades no previstas
para que el ejecutor obre de acuerdo con sus intereses y no en
funcin del inters de la organizacin en que participa; este es el
problema que en economa se conoce como el de el agente y el
principal (vase Milgrom y Roberts, 1993). El agente es a quien se
contrata para que haga la tarea y el principal, el interesado en
que la tarea se ejecute segn lo pactado.
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La distancia entre decisin y ejecucin, en cambio, suele ser
menor en el caso del mercado: una vez que se lleg a un acuerdo, est
en el inters de las partes realizar la transaccin lo ms rpido
posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir. Aunque, por
supuesto, esto no es as en las transacciones de mercado que se
expanden en el tiempo o establecen un seguro, como en el caso de un
crdito, un contrato de provisin a largo plazo o un seguro de salud.
De hecho, por este motivo resulta mucho ms difcil desarrollar los
mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura en todos
lados, pero en muy pocos pases hay mercados de crdito y seguros
plenamente desarrollados. Como la economa puso mucho nfasis en un
principio en estudiar los mercados ms que las jerarquas, y los
mercados de transacciones instantneas ms que los de transacciones a
lo largo del tiempo y los financieros, se cre la tradicin en la
disciplina de identificar decisin con accin. Slo recientemente se
ha puesto el nfasis en los problemas de ejecucin de las decisiones
y las relaciones agente-principal. Por ello, an es fuerte el hbito
de identificar decisin con accin, dejando de lado las complejidades
de la ejecucin o implementacin. Esto se aplica particularmente a
las discusiones sobre poltica econmica, en las que el Estado acta
como el agente en representacin de la sociedad, que es el principal
(vese Drazen, 2000; Ostrom, 2007). Los argumentos que estamos
presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo creativo del
emprendedor y del cuerpo de direccin se concentrar en buscar el
mejor modelo de organizacin y adaptarlo a las demandas de
coordinacin, motivacin y ejecucin del emprendimiento especfico de
que se trate y que las decisiones de esos agentes estarn siempre
bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la incertidumbre,
tanto natural como estratgica. De aqu se desprende que, cuanto ms
alta sea la calidad del stock de reglas de juego de modelos
organizacionales que la sociedad ponga a disposicin de sus agentes
econmicos, mayor ser la probabilidad de que sus organizaciones sean
de calidad, de tal forma que los problemas de cooperacin y
conflicto se manejen con eficiencia, poniendo a los agentes en
mejor posicin para explotar cooperativamente los recursos
materiales que tengan a su disposicin. Como veremos ms adelante,
esto es particularmente as cuando se trata de acotar la
incertidumbre estratgica. El stock de reglas al que estamos
haciendo referencia es, justamente, lo que la ciencia econmica
actual define como el marco institucional de la economa y que
nosotros hemos representado en la figura 1.1 mediante el rectngulo
punteado sobre la izquierda. Est claro que no podramos realizar
ninguna evaluacin precisa respecto de la capacidad de una sociedad
para generar riqueza si conociramos sus recursos materiales pero no
supiramos qu calidad tiene su marco institucional y organizacional.
En el captulo que sigue estudiaremos la anatoma del sistema
econmico con la intencin de aclarar cmo se dan las interacciones
entre el software institucional, las organizaciones y el uso de los
recursos materiales del hardware.
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2. Anatoma del sistema econmico y desarrollo
Una vez identificados los vnculos que van de la cooperacin y el
conflicto a las organizaciones y las instituciones, analizaremos
ahora ms detenidamente la forma que adquieren esos vnculos en los
sistemas econmicos de la actualidad. Utilizaremos como gua un
esquema que representa la anatoma del sistema econmico. El esquema
retoma los conceptos de software y hardware presentados en la
introduccin y muestra cmo el software contribuye a estructurar las
organizaciones econmicas de forma que la sociedad pueda extraer un
mayor excedente utilizando cooperativamente los recursos del
hardware. El captulo est dividido en cinco secciones. La primera
presenta el esquema del sistema econmico y las dos siguientes
analizan sus principales componentes. La cuarta seccin explica cmo
interactan el software, el hardware y las organizaciones en el
proceso econmico. La ltima seccin est dedicada a discutir los
criterios para evaluar el desempeo de una economa, con especial
nfasis en la nocin de desarrollo humano utilizada por las Naciones
Unidas.
1. Esquema del sistema econmico
El diagrama de la figura 2.1 brinda una visin estilizada de la
anatoma del sistema econmico. El rectngulo de lnea llena que
enmarca a todo el diagrama simboliza el sistema econmico. Dentro de
ese rectngulo aparecen, a su vez, dos rectngulos de lnea punteada
que representan el hardware y el software. Estos actan como soporte
de las tareas especializadas y complementarias que forman parte de
las actividades econmicas que se realizan en el seno de
organizaciones. El conjunto de las organizaciones del sistema
econmico est representado por la forma geomtrica de contorno
irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El
propsito fundamental del esquema es mostrar cmo se articulan el
software y las organizaciones de la economa para permitir que los
recursos contenidos en el hardware puedan ser utilizados en la
consecucin del desarrollo humano.
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Figura 2.1Anatoma del Sistema Econmico
Si bien el objetivo de la cooperacin econmica es producir un
excedente por encima de lo que cada agente podra conseguir por s
solo, maximizar el crecimiento del excedente o valor agregado no es
el propsito ltimo del sistema econmico. Ninguna sociedad actual
evala su desempeo slo en base a un indicador de crecimiento. Como
muestran las tres flechas que aparecen sobre la derecha de la
figura 2.1, adems de la tasa de crecimiento tambin se utilizan,
como mnimo, indicadores de estabilidad y distribucin. La
estabilidad es central pues de nada servira maximizar el
crecimiento si el proceso no pudiera sostenerse en el tiempo. La
distribucin es relevante, a su vez,
DDistribuciistribucin n
CrecimientoCrecimiento
H a r d w a r eH a r d w a r e
S o f t w a r eS o f t w a r e
Conocimientos
Organizaciones Privadas
P a u t a s C u l t u r a l e s
Estructura ProductivaEstructura Productiva
O r g a n i z a c i o n e sO r g a n i z a c i o n e s
Recursos Humanos
Recursos Naturales Capital Fsico
Geografa
DesarrolloDesarrollo
HumanoHumano
Marco Institucional Marco Institucional de la Economde la
Economaa
MercadosFamilias
Derechos de propiedad
Regulaciones
Rgimen de polticas pblicas
Contratos Relacionales
Contratos Formales
Formatos organizacionales
CooperaciCooperacinnConflictoConflicto
Organizaciones Pblicas
B a s e J u r d i c a
EstabilidadEstabilidad
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porque si existiera gran desigualdad o altos niveles de pobreza,
el crecimiento no sera inclusivo y, por ende, no sera funcional
para promover el desarrollo humano.17 Generar crecimiento inclusivo
es particularmente arduo cuando la estructura productiva es muy
heterognea. En los pases emergentes es usual que exista un sector
formal y otro informal y no necesariamente el crecimiento beneficia
a todos por igual. Es frecuente observar procesos de mejoras en el
bienestar que van acompaados de incrementos en la desigualdad
debido a que, si bien el crecimiento posibilita aumentos salariales
en el sector formal, no se crean al mismo tiempo empleos de calidad
suficientes como para absorber trabajadores del sector informal o
de subsistencia. En una sociedad democrtica, cuando el proceso de
crecimiento es no inclusivo, la probabilidad de que no resulte
sostenible aumenta: la exclusin provoca conflictos sociales y
polticos que terminan afectando la estabilidad macroeconmica,
retardan el mejoramiento de la calidad mano obra y debilitan los
incentivos para la inversin productiva. La cuestin se discute en la
ltima seccin de este captulo y se explica por qu es til recurrir,
adems de los indicadores tradicionales de crecimiento, estabilidad
y distribucin, a la nocin de desarrollo humano de las Naciones
Unidas, un criterio universalmente utilizado para evaluar el grado
de desarrollo.
2. Hardware Como ya vimos, la actividad econmica enfrenta dos
restricciones bsicas: la escasez material y la incertidumbre o
ignorancia respecto de las condiciones del entorno y de cmo operar
sobre l. De aqu que en el rectngulo del hardware que contiene los
recursos de la economa no slo aparecen los recursos humanos y
materiales el capital fsico y los recursos naturales sino tambin el
stock disponible de conocimiento (informacin y tecnologa).
Asimismo, en el caso de los recursos humanos nos interesar saber
con qu capacidad para procesar conocimientos y aprender de la
experiencia cuentan los agentes. Estos recursos, al combinarse
dentro de un espacio econmico o geografa, dan lugar a la formacin
de una estructura productiva especfica, representada en la figura
2.1 por el rectngulo de lnea ms gruesa situado en el centro del rea
correspondiente al hardware. Los recursos disponibles y la
estructura productiva existentes en cada momento son el resultado
de la trayectoria seguida por la economa en el pasado. Como no se
pueden modificar instantneamente, esos elementos fijan los lmites
materiales de la actividad econmica. Histricamente, la teora
privilegi el anlisis de la restriccin de escasez material y, en
consonancia con ello, la economa se defina como el estudio acerca
de cmo asignar esos recursos materiales escasos a usos
alternativos. Se le daba relativamente menos importancia al factor
conocimiento, aunque es cierto que Adam Smith (1958) enfatiz el rol
de la divisin del trabajo, que coloca en el cuadro la cuestin de la
organizacin y la tecnologa. La mayor disponibilidad de capital
fsico o de recursos naturales mejora el bienestar, pero mientras el
capital puede producirse a partir del trabajo humano, no es ese el
caso de los recursos naturales, algunos de los cuales son
renovables (como la 17 Los organismos internacionales suelen
utilizar la nocin de crecimiento inclusivo, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la
igualdad de oportunidades en el acceso a mercados, regulaciones y
recursos. Vase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom
(2009); International Policy Center for Inclusive Growth
(2011).
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tierra utilizada en la agricultura) y otros, no (c
![Índice de El Capital Completo [Ed. Siglo XXI]](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/577cda301a28ab9e78a507d8/indice-de-el-capital-completo-ed-siglo-xxi.jpg)
