LA ARTICULACIÓN ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA …confimeca.tripod.com/fplt/articsecpubyemppriv.pdf · PÚBLICO Y LA EMPRESA PRIVADA ... nos casos proveedor de la formación profesional,

Formacin para el trabajo: pblica o privada?

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LA ARTICULACIN ENTRE EL SECTORPBLICO Y LA EMPRESA PRIVADAEN LA FORMACIN PROFESIONAL

DE AMRICA LATINA

MARA ANTONIA GALLART

Sumario: 1. Introduccin. 1.1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo.1.2. La respuesta a los cambios por parte de la formacin profesional. 2. Cuatro estudiosde caso de los procesos de transformacin de la formacin profesional. 2.1. Brasil: LosCentros Nacionales de Tecnologa del SENAI. Una nueva forma de articular servicios asector productivo por parte de una institucin lder de formacin profesional. 2.2. Chile:Un cambio radical hacia una nueva organizacin de la formacin profesional. 2.3. Mxi-co: La vocacin sistmica de un modelo institucional. 2.4. Repblica Dominicana: Unainstitucin de formacin profesional joven que naci con el nuevo modelo de formacin.2.5. Conclusiones del estudio de casos. 3. Los grandes temas. 3.1. Las formas de financia-cin. 3.2. La articulacin entre formacin general y especfica. 3.3. Gerenciacin privadao pblica de la formacin. 3.4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacin demediano y largo plazo. 4. Reflexiones finales. 4.1. Bibliografa.

1. INTRODUCCIN

El objetivo de este trabajo es analizar las diversas formas de articulacin exis-tentes entre el Estado y las organizaciones privadas para dar respuesta a lasdemandas de formacin profesional en Amrica Latina. El texto se limita a lacapacitacin no formal. La oferta privada de capacitacin y su articulacin conel Estado financiador, se considera slo como dimensin secundaria de la rela-cin sector pblico/sector privado. Otras instituciones de la sociedad civil talescomo los sindicatos, de indudable relevancia en cuanto actores de las polticasde formacin, no estn en el foco del anlisis1. La principal dimensin a anali-

1 La articulacin entre los actores de la formacin profesional, entre los cuales se encuentran lossindicatos, es tema de otro de los documentos de integracin del Proyecto CEPAL-GTZ.

Mara Antonia Gallart

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zar, por lo tanto, es la del sector pblico como regulador, financiador y en algu-nos casos proveedor de la formacin profesional, y las empresas productivasprivadas como demandantes de capacitacin.

Se plantea aqu un dilema bsico: la formacin debe dejarse librada al juegodel mercado, entre una oferta de formacin y una demanda de capacitacinprivada, de manera que esa relacin fije el precio y el tipo de formacin a im-partirse, o el Estado debe asumir la responsabilidad para obtener una maximi-zacin de la productividad social y la equidad en cada pas?

El patrn latinoamericano tradicional de formacin para el trabajo entrega unagran responsabilidad al Estado. Este recauda impuestos especficos para finan-ciar instituciones autnomas de formacin profesional, de caractersticas cuasimonoplicas, pertenecientes en la mayora de los casos al sector pblico (salvoen Brasil, donde son administradas por las federaciones patronales). Esta tradi-cin ha entrado en crisis en las ltimas dcadas, principalmente por la con-fluencia de dos factores: los cambios productivos que exigen una mayor ducti-lidad en la formacin y las restricciones presupuestarias que hacen difcil conti-nuar asignando abundantes fondos a dichas instituciones.

1.1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo

La formacin profesional en Amrica Latina cuenta con medio siglo de historia.Su primer antecedente es la fundacin del Servicio Nacional de AprendizajeIndustrial (SENAI) en Brasil a comienzos de la dcada de los aos cuarenta,seguido por la creacin del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial(SENAC) en 1946. Este modelo se extiende luego a lo largo y a lo ancho de laregin, replicado en una multiplicidad de instituciones de formacin profesio-nal nacionales que adaptan el modelo original a la realidad de los distintos pa-ses: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), 1957 (Colombia); Instituto Na-cional de Cooperacin Educativa (INCE), 1959 (Venezuela); Servicio Nacionalde Aprendizaje en Trabajo Industrial (SENATI), 1961 (Per); Instituto Nacionalde Aprendizaje (INA), 1963 (Costa Rica); Instituto Nacional de Capacitacin(INACAP), 1966 (Chile); Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional(SECAP), 1966 (Ecuador). Durante los aos setenta surgi la ltima generacinde instituciones: Servicio Nacional de Promocin Profesional (SNPP), 1971 (Pa-raguay); Instituto Nacional de Formacin Profesional (INFOP), 1972 (Hondu-ras); Servicio Nacional de Formacin de Mano de Obra (FOMO), 1972 (Bolivia);Instituto Nacional de Capacitacin y Productividad (INTECAP), 1972 (Guate-mala); Instituto de la Formacin y el Aprovechamiento de los Recursos Huma-nos (IFARHU), 1973 (Panam) y el Centro Interamericano de Investigacin y


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Documentacin Sobre Formacin Profesional (CINTERFOR, 1990). El InstitutoNacional de Formacin Tcnica y Profesional (INFOTEP) de la Repblica Do-minicana, creado en 1980, es una de las ms recientes. El Consejo Nacional deEducacin Tcnica (CONET) de la Argentina y la Universidad del Trabajo delUruguay (UTU) del Uruguay fueron instituciones donde predomin netamentela educacin tcnica escolar; por ello no forman parte de ese grupo. La coopera-cin internacional tuvo un rol decisivo en la difusin del modelo organizacionaly de metodologa de las Instituciones de Formacin Profesional, a travs delCentro Interamericano de Investigacin y Documentacin Sobre FormacinProfesional (Cinterfor/OIT), organismo de asistencia tcnica y cooperacindedicado a la formacin profesional regional.Dos rasgos son centrales en este modelo. El primero es que se trata de interven-ciones deliberadas de los Estados, comprometidos con el desarrollo de la in-dustria de sustitucin de importaciones, para cubrir las necesidades de capaci-tacin de las nuevas poblaciones de trabajadores industriales, muchos de elloscon escasa educacin formal y sin las actitudes y habilidades necesarias para elempleo en las fbricas. Paulatinamente se desarroll la capacitacin de mandosmedios, originalmente diseada para personas en actividad, pero volcada luegoa formas cuasi-escolares de formacin pre-ocupacional. La articulacin con elsistema educativo formal es mnima: en general las instituciones de formacinprofesional estn insertas en los Ministerios de Trabajo y no en los de Educa-cin; adems, originalmente, eran escasos los requisitos educativos exigidos alos trabajadores que ingresaban en los cursos, de acuerdo con la real situacineducativa de esos nuevos trabajadores industriales.

El Estado, entonces, cre estas instituciones de formacin profesional (IFP) comoservicio al sector productivo (empresas privadas y grandes empresas estatales) yles asegur el financiamiento por medio de impuestos a la nmina salarial. Estamedida parte de un supuesto: que la limitacin de los recursos financieros, atadosa los ingresos laborales sectoriales, implica una adecuacin del volumen de laoferta de formacin al tamao de la fuerza de trabajo de ese sector.

En la casi totalidad de las instituciones de formacin profesional los empresa-rios, junto con el Estado y los sindicatos, participan en su gestin a travs deorganismos tripartitos. Esta participacin en las polticas de formacin revistecaractersticas muy diferentes: en algunos pases es puramente formal, en otrosse manifiesta activamente y, en el caso del Brasil, las confederaciones empresa-riales administran el organismo de formacin, sin intervencin de los sindica-tos, y con una presencia fundamentalmente reguladora del Estado. En la gene-ralidad de los pases, el rol principal de las empresas privadas consiste en serconsumidoras de los servicios, pero con poca capacidad de respuestas correcti-vas a los desarrollos institucionales de las instituciones de formacin profesio-


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nal. Ms an, la presencia de las corporaciones empresarias impone un ciertosesgo hacia las grandes empresas. La pequea y mediana empresa tiene relati-vamente poca participacin en las polticas de formacin.

Este proceso reviste manifestaciones distintas en cada pas. Algunos con desa-rrollo industrial considerable como Mxico y Argentina nunca desarrollaronfuertes instituciones de formacin profesional. En Mxico se organizaron im-portantes y prolongados programas de capacitacin desde la Secretara del Tra-bajo, pero nunca tomaron la forma de una institucin de formacin profesional.En el caso argentino, el Consejo Nacional de Educacin Tcnica (CONET), fueresponsable fundamentalmente de la creacin y difusin de un modelo de edu-cacin tcnica formal en el mbito del Ministerio de Educacin, con un desarro-llo tardo y relativamente poco extendido de la formacin profesional. Slorecientemente, a partir de la descentralizacin hacia las provincias de la educa-cin formal y del crecimiento de los programas de capacitacin en el Ministeriode Trabajo nacional, la formacin profesional est adquiriendo un papel im-portante en las polticas de formacin.

Este proceso de crecimiento y desarrollo de las instituciones llamadas porCASTRO las S y las I, debido a las iniciales de sus siglas, se prolong a lolargo de varias dcadas (CASTRO, 1998), pero a partir de los aos ochenta seprodujo un replanteo de las polticas de formacin para el trabajo. Esto obede-ci a la confluencia de dos situaciones: la crisis de la dcada perdida con susecuela de ajuste estructural del Estado, y la difusin de nuevos paradigmasproductivos de produccin flexible, los cuales cuestionaban la formacin profe-sional tradicional elaborada a partir de las calificaciones acotadas y estrechasdel modelo taylorista-fordista. La reestructuracin productiva y el cambio tec-nolgico se dieron en el marco de polticas econmicas que buscaban una ma-yor integracin con el proceso de globalizacin, con sus exigencias de competi-tividad empresaria y, por ende, de recalificacin de los recursos humanos.

Dos temas aparecen frecuentemente en el nuevo planteo. El primero se relacio-na con la necesidad de una base slida de educacin general bsica y mediacomo fundamento para adquirir las competencias requeridas por las modernasformas de produccin (CEPAL-UNESCO, 1992).

El segundo gran tema es el del cambio tecnolgico y la reestructuracin pro-ductiva (CINTERFOR, 1990) que exige a los trabajadores mayores niveles deinstruccin; al mismo tiempo imponen la adecuacin de la formacin profesio-nal a procesos de trabajo muy difciles de seguir desde instituciones relativa-mente rgidas y burocratizadas (CASTRO, 1995a). La sede del cambio tecnolgi-co y de las transformaciones estructurales de la produccin es la empresa pri-


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vada, la que adems, debido a los procesos de privatizacin, se extiende a secto-res productivos y de servicios anteriormente en manos del Estado.

La creacin y desarrollo de las instituciones de formacin profesional se hicie-ron sobre el supuesto de la necesidad de una formacin profesional subvencio-nada, supuesto vlido en los albores de la industrializacin, ya que nunca sehubiera podido realizar la inversin necesaria en capital humano sin el apoyodel Estado. En las primeras dcadas, el sector productivo absorbi sin proble-mas a los trabajadores capacitados por estos programas, pero a medida que sefue estancando la demanda y variaron las necesidades, se advirti que no exis-tan mecanismos de ajuste de la formacin ofrecida. Las instituciones definierondesde la oferta la creacin y mantenimiento de cursos, los mecanismos de fi-nanciacin no enviaban seales de alerta pues los presupuestos estaban relati-vamente asegurados por los impuestos y la venta de servicios era mnima(CASTRO 1995a, 1998).

A partir del comienzo de la dcada de los aos ochenta, este enfoque inicialentra en crisis. Las empresas empiezan a satisfacer sus necesidades de forma-cin por otros medios, el ajuste estructural del Estado restringe los recursosdestinados a las instituciones de formacin profesional y se tiende a cambiar lasformas de financiamiento; este se ejecuta a travs de partidas permanentesasignadas en el presupuesto nacional, o bien por medio de formas nuevas queseparan la administracin de fondos de la ejecucin de los programas (DUCCI,1991; MARTNEZ ESPINOZA, 1995).

Se plantea entonces que ha llegado el momento de pasar de un modelo de for-macin definido desde la oferta, a un modelo de formacin desde la demandadel sector productivo (CASTRO, 1998). El nuevo paradigma, con apoyo de lasinstituciones multilaterales de crdito (BID y BM), preconiza la reduccin odesmantelamiento de las instituciones de formacin profesional monoplicas yla creacin de un mercado de la formacin en el que el Estado tenga el papel deadministrar subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios pertenecientesa grupos objetivo definidos, y en el que las instituciones de capacitacin com-pitan con sus servicios.

Llevar a la prctica este enfoque no es fcil, pues la formacin profesional in-cluye dos aspectos: la capacitacin general aplicable en ms de una firma y enms de un puesto de trabajo, y la capacitacin especfica para el manejo de m-quinas determinadas, conocimientos y desempeos propios de particularesorganizaciones productivas. Las empresas, por su propia dinmica y por lasdificultades de apropiacin de los resultados de la formacin, tienden a invertiren esta ltima, es decir en la capacitacin especfica, y descuidan la capacitacin


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ms general necesaria para una fuerza de trabajo flexible y adaptable a los cam-bios (AGERO y LABARCA, 1998).

Como consecuencia de las circunstancias sealadas, el panorama de la forma-cin profesional a final de siglo presenta una enorme variedad de formas ins-titucionales. Por una parte se registra el desarrollo de mercados de formaciny la contratacin de cursos de formacin por instituciones privadas o pbli-cas, a travs de concursos, con mecanismos que exigen adecuacin a las de-mandas del sector productivo (Chile y Mxico). En otro extremo muchas ins-tituciones de formacin profesional siguen siendo instituciones pblicas au-tnomas con adecuaciones parciales a las nuevas circunstancias. En una acti-tud intermedia se encuentran el SENAI, que ha concretado cambios impor-tantes en la relacin con el Estado y las empresas, siempre administrado porla federacin patronal.

La cantidad de trabajadores capacitados por las instituciones de formacin pro-fesional no es desdeable. Alrededor de 5 millones de personas pasaron por suscursos en 1993, ms de la mitad de las cuales fueron capacitadas para el sectorsecundario de la economa y alrededor del 90% era personal de ejecucin. Lasuma de la matrcula de tres instituciones (SENA, SENAI y SENAC) incluyealrededor del 85% de los usuarios de instituciones de formacin profesional dela regin (CINTERFOR, 1995). Por otro lado, en la aplicacin del nuevo modeloel SENCE de Chile el Programa Empresa de subvencin a la demanda cubrems del 90% de los capacitados por esa institucin; en 1995, se capacitaron423.618 personas, es decir 8.03% de la fuerza de trabajo chilena, lo que muestrala amplitud de su cobertura (CRESPI, 1997, p.5).

La reestructuracin productiva dio como resultado un cambio radical en la de-manda de calificaciones (NOVICK y GALLART, 1997). El ajuste estructural delEstado, por otra parte, presente en casi todos los pases a partir de la dcada delos aos ochenta, produjo efectos directos en la formacin profesional en, almenos, tres aspectos. El reordenamiento impositivo tiende a desechar los im-puestos de asignacin especfica que solan financiar a las instituciones de for-macin profesional. Se restringieron las funciones antes asignadas al Estado,delegando las no esenciales al sector privado y al mercado. Y, finalmente, labsqueda de mayor eficiencia en el gasto pblico condujo a polticas de des-centralizacin, subcontratacin de la ejecucin y focalizacin en grupos objetivoespecficos. Estas tendencias fueron fuertemente inducidas y apoyadas por losBancos de cooperacin internacional y en todos los casos modificaron las for-mas tradicionales de articulacin entre el Estado y el sector privado en la for-macin profesional.


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1.2. La respuesta a los cambiospor parte de la formacin profesional

Se han manifestado opiniones que dejan ver las imperfecciones del mercado dela formacin, la existencia de externalidades y, en algunos casos, hasta sus pro-pias caractersticas que la acercan a un bien pblico lo que hace aparecer enton-ces como necesaria la accin del Estado (AGERO y LABARCA, 1998;MARTNEZ ESPINOZA, 1995).

El argumento usual que justifica la intervencin del Estado es que el mercadode la formacin profesional es eficiente siempre y cuando los beneficios y costossociales se reflejen en los ingresos y costos de los productores. Pero la realidadmuestra que los organismos capacitadores, el pblico en general y las empresas(agentes privados) tienen conductas que suelen no reflejar el ptimo social,tanto desde un enfoque macroeconmico como desde el punto de vista de laequidad (MARTNEZ ESPINOZA, 1995). Las empresas tienden a evitar las in-versiones en capacitacin general, pues el incremento de capital humano pasa aser patrimonio del trabajador quien puede venderlo a la competencia. Los tra-bajadores carecen del capital que les permitira invertir en su propia capacita-cin. Adems, la falta de transparencia de los mercados de trabajo y de forma-cin y el largo plazo de los retornos hacen que se produzca una subinversin encapital humano, factor considerado crucial en los actuales procesos de produc-cin. Por otro lado, existe un desequilibrio entre el poder adquisitivo de lostrabajadores que buscan formaciones calificadas en la industria, y los costos delas formaciones duras de fuerte contenido tcnico y equipamiento oneroso ne-cesarias en los sectores de punta del sector manufacturero; en cambio las forma-ciones blandas para el sector terciario de la economa resultan menos costosas yson requeridas por una clientela de clase media con mayor poder adquisitivo(CASTRO, 1995b). Finalmente, los grupos en riesgo de desocupacin prolonga-da jvenes con bajos niveles educativos y trabajadores adultos desplazadospor los procesos de privatizacin y el cambio tecnolgico difcilmente puedancostear en el mercado el tipo de formacin indispensable para una insercinlaboral de aceptable productividad.

Otro argumento a favor de la intervencin estatal pasa por las obvias externali-dades de la formacin, tales como: la difusin del conocimiento a otros trabaja-dores, una mayor flexibilidad de la fuerza de trabajo para adaptarse a los cam-bios estructurales, la atraccin que representa para la inversin de capitales, ladisponibilidad de una fuerza de trabajo calificada, y finalmente, el incrementode la responsabilidad social en trminos de ciudadana, salud pblica y seguri-dad (CASTRO, 1995b; MARTNEZ ESPINOZA, 1995).


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Una primera respuesta frente a la disyuntiva inicial de este apartado es que elEstado debe hacerse cargo de la formacin general, considerada como bien p-blico, con sus componentes de educacin general formal y formacin profesio-nal no especfica. Esa responsabilidad se concreta al menos en su financia-miento, aunque pueda delegar su gestin en organismos privados. En cambio,la formacin especfica correra por cuenta de los empleadores que tienen laposibilidad de recuperarla en mayor productividad. Sin embargo, es muy difcildelimitar la frontera entre formacin general y especfica ya que existe una im-portante interaccin entre ambas. Adems, la bsqueda por los trabajadores decompetencias de empleabilidad que les permitan insertarse en diferentes em-presas y ocupaciones tiene un efecto inverso al inters de las empresas en au-mentar la especificidad de la formacin y fijar los salarios por debajo de la pro-ductividad marginal del trabajador. El conjunto de estas presiones redunda enfallas de mercado, ya que no se generan suficientes incentivos ni para los tra-bajadores ni para las empresas para invertir en educacin (AGERO yLABARCA, 1998).

Los nuevos modelos productivos pasaron de una demanda de calificaciones auna de competencias. La formulacin, evaluacin y acreditacin de las comp e-tencias hacen necesarias formas de alternancia entre el aprendizaje en el lugarde trabajo y la formacin profesional terica en contextos educativos, de lo quees ejemplo el sistema dual alemn. En consecuencia, tanto las imperfeccionesdel mercado que aconsejan mantener un importante papel para el Estado, comola articulacin entre las instituciones que formulan las polticas de formacin ylas organizaciones productivas, plantean la necesidad de una colaboracin entreel Estado y el sector privado (CASTRO, 1995a; ZARIFIAN, 1998).

Las respuestas institucionales de la formacin profesional a la situacin seala-da aqu pueden sintetizarse en algunas tendencias generales que dan lugar auna serie de procesos: descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin de losprogramas, cambios en sus formas de financiamiento y en la relacin con lasempresas y poblaciones especficas de usuarios. La importancia de estos com-ponentes vara de pas a pas. La descentralizacin puede realizarse por sectoresde la economa y/o regionalmente. La subcontratacin de la ejecucin de losprogramas permite una variedad de convenios con diferentes tipos de institu-ciones: ONGs, escuelas, instituciones de formacin privadas, etctera. La rela-cin con las empresas en algunos casos fomenta el contacto con las pequeas ymedianas organizaciones productivas como entidades colectivas usuarias de laformacin, y en otros promueve los servicios tcnicos de las instituciones deformacin (laboratorios, apoyo en la gestin); ambas constituyen vas privile-giadas de una interaccin real entre las empresas productivas y las institucionesde formacin profesional. La variedad de la insercin de estas instituciones con


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respecto al sector pblico agrega un elemento ms a la complejidad de la arti-culacin sector pblico - sector privado en la regin.

Se puede trazar un panorama con dos posiciones polares. En una de ellas, laspolticas de formacin profesional son definidas y ejecutadas por institucionespblicas financiadas por el Estado. En estos casos, las transformaciones se handado en la direccin de una descentralizacin por sectores y ramas econmicas,estableciendo un intercambio ms especfico con las cmaras empresarialespara descubrir las demandas del sector productivo. Se busca tambin regionali-zar las grandes instituciones ajustndolas a los requerimientos locales. Me-diante estos mecanismos se espera acercar la oferta institucional a la demandade las empresas la cual se expresa a travs de comits de vinculacin. Por otrolado, se intenta restringir las financiaciones no atadas a servicios especficos, ascomo promover la venta de actividades de formacin y asesoramiento tcnico alsector privado como forma de disminuir costos y articular demandas.

En el polo opuesto, el Estado se reserva la regulacin y la provisin de fondosa la capacitacin, pero deja al mercado de formacin la asignacin de los re-cursos por medio de la interaccin entre instituciones privadas y pblicas decapacitacin por un lado, y empresas y particulares en demanda de capacita-cin por el otro.

En este ltimo caso, caben dos preguntas. Una pretende averiguar qu activi-dades y tipos de formacin deben ser financiados por el Estado y cules por elsector privado, y la segunda plantea a quin se subvenciona, si a las personasque desean capacitarse o a las empresas. La respuesta fctica a estos interro-gantes puede observarse en los distintos programas instrumentados en laregin. Veremos a continuacin algunos ejemplos de estas diferentes orienta-ciones con el objeto de observar cules son las condiciones de partida de losprocesos, cules las acciones desarrolladas, y cmo se evalan sus consecuen-cias.

2. CUATRO ESTUDIOS DE CASO DE LOS PROCESOS DETRANSFORMACIN DE LA FORMACIN PROFESIONAL2

Se comenzar con la presentacin de los desarrollos recientes de la decana ylder de las instituciones de formacin profesional, el SENAI. Insertos en estainstitucin, los Centros Nacionales de Tecnologa plantean un modelo alternati-

2 Se presentarn cuatro casos analizados en el proyecto CEPAL-GTZ.


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vo con dos mritos simultneos: crear un sistema de incentivos internos paraactualizar una organizacin de larga trayectoria institucional y gran tamao, ybuscar nuevas formas de adecuarse a las demandas cualitativas y cuantitativasde la clientela industrial. Lo seguir el planteo chileno de subvencin a la de-manda, en la que las organizaciones empresariales y las instituciones de capa-citacin tienen un rol clave para la asignacin de los fondos pblicos por mediodel mercado de capacitacin. El caso de Mxico, que nunca tuvo una institucinde formacin profesional, pero que ha implementado desde la Secretara deTrabajo polticas activas de empleo con un componente fundamental de capa-citacin, resulta de singular importancia pues centra su respuesta en la posibili-dad de instrumentar un sistema nacional de competencias laborales que operecomo gua de la formacin. Finalmente, se analizar el caso del INFOTEP en laRepblica Dominicana, una de las instituciones de formacin profesional msjvenes, la cual intenta evitar los peligros de la institucionalizacin rgida atravs de una participacin activa de los empresarios, una focalizacin clara y lainclusin del sistema dual.

2.1. Brasil: Los Centros Nacionales de Tecnologa del SENAI.Una nueva forma de articular servicios al sector productivopor parte de una institucin lder de la formacin profesional

Las tendencias recientes del mercado de trabajo brasileo han generado cam-bios en la demanda de los recursos humanos. Se requieren otras actitudes, co-nocimientos y habilidades (CARUSO, 1998) y mayores niveles de calificacin. Alo anterior se une la discusin sobre las nociones de calificacin y competencia,mayores habilidades intelectuales y capacidad de solucionar problemas. Todoello confluye para obligar a las instituciones a repensar sus estrategias pedag-gicas y operacionales.

Dentro de este marco se desarrolla un plan de configuracin de la Red Nacionalde Tecnologa del SENAI. Esa Red Nacional, en fase de implementacin, estintegrada por el Centro Internacional para la Educacin, el Trabajo y la Transfe-rencia de Tecnologa (SENAI-CIET), por los Centros Nacionales de Tecnologa(CENATEC) y por los Centros Modelos de Educacin Profesional (CEMEP). Seespera pasar de la respuesta a la demanda actual de las empresas a una accinproactiva que permita anticiparse a las alteraciones futuras de esa misma de-manda. Esto implica la apertura a nuevos perfiles de formacin, una ampliavisin de los cambios en el contexto, la activacin de las empresas como agentesde su propio proceso de formacin y la alternancia como dimensin pedaggicadel proceso de trabajo. Para ello se necesita una visin ms global del procesode trabajo en las empresas.


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El nuevo modelo de los Centros Nacionales de Tecnologa se destaca por:

i) privilegiar la integracin de la formacin profesional y la prestacinde servicios;

ii) basarse en la formacin en competencias;

iii) orientarse al autoempleo; y

iv) contar con un soporte informtico y computacional que le permiteactuar como red y acceder a recursos, datos, bancos de especialistas,etctera.

La disminucin de los fondos provenientes de los impuestos a la nmina refor-z la necesidad de encontrar fuentes alternativas de ingresos. El anlisis ocupa-cional que haba fundamentado la estrategia pedaggica anterior se mostrinsuficiente ante los rpidos cambios en la tecnologa y en el contenido del tra-bajo. La alternancia y la participacin ms directa de las empresas se vislumbrcomo necesaria. Las estrategias de gerenciamiento, la descentralizacin y gene-racin de recursos, y las transformaciones pedaggicas contribuyeron entoncesa configurar el modelo de los CENATEC.

La nocin subyacente en este proyecto fue que un centro de formacin profe-sional no poda dedicarse solamente a la capacitacin, sino que deba incorporarlas innovaciones tecnolgicas en su proceso de enseanza. Luego se adopt unavisin ms integrada de apoyo y servicios a las empresas. Esta experienciaacumulada en la dcada de los aos ochenta, fue la que dio origen, en los no-venta, a la nueva estructura conocida como CENATEC.

Los CENATEC buscan promover una educacin de avanzada, para lo cual debeconocer al cliente y al mercado; enriquecer y modulizar los currculos de mane-ra que incorporen componentes transversales (nociones bsicas de metrologa,medio ambiente, seguridad en el trabajo, informtica, ingls tcnico); organizarenseanza a distancia; e instituir la rotacin de tareas, buscando la polivalenciafuncional.

Para que un centro de formacin profesional del SENAI obtenga el ttulo delCENATEC debe someterse a un proceso de evaluacin y certificacin. Este fueestructurado segn el modelo del Premio Nacional de Calidad (PNQ), basadoen gestin de la calidad total.


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Los CENATEC que ejemplifican el resultado de estas polticas de promocininstitucional muestran que la transferencia de tecnologa promueve interaccionesentre las diferentes reas de la institucin. Asimismo, cada CENATEC debe serun centro de referencia autosustentado, reconocido por las empresas y otras ins-tituciones como un instrumento de informacin y transferencia, para lo cual tieneque establecer asociaciones con una multiplicidad de distintas organizaciones endiversos campos (universidades, institutos tecnolgicos y otras). El reconoci-miento como centros de referencia permite a estas instituciones mantener en elmercado de los servicios pagos a las empresas, que a veces, por sus limitacionesde recursos y personal entran en conflicto con las demandas de cursos.

La formacin profesional contina siendo el eje estructurante de las actividadesde los CENATEC. La interaccin entre las diferentes reas aporta nueva infor-macin que permite la actualizacin constante de los currculos, as como posi-bilita actividades de prcticas para los estudiantes. Sin embargo, la educacinest permanentemente tensionada por la bsqueda de ingresos alternativos,problema que podra superarse a travs de la integracin de las reas medianteel fortalecimiento de la transferencia de tecnologa. En general se considera quela accin de los CENATEC contribuye a una mejora de la adecuacin y calidadde la formacin y al aumento de productividad de las empresas, y agrega unnuevo elemento en la compleja red de subcontratacin de la reestructuracinindustrial.

La implementacin de los Centros Nacionales de Tecnologa es una forma desuperar los cuestionamientos y la crisis financiera de las instituciones de forma-cin profesional. Implican una continuidad con la original articulacin entreEstado y sector privado del SENAI. La descentralizacin de los CENATEC, ascomo la relacin directa con las empresas locales y el autosustentamiento finan-ciero, se apoyaron en la tradicin de eficiencia, interaccin directa con los em-presarios y calidad de la formacin que caracteriz al SENAI. Puede concluirseque para que esta superacin por arriba de la crisis sea posible, se necesitauna institucin con niveles altos de actualizacin tecnolgica, gerencia institu-cional y relacin con la industria; dichos requisitos estaban dados en el caso delSENAI, pero es muy difcil hallarlos en otras instituciones con un desarrolloorganizacional menos autnomo y que interactan con un sector empresariomenos dinmico.

2.2. Chile: Un cambio radical hacia una nueva organizacinde la formacin profesional

En 1976 el gobierno de Chile decide retirar a su institucin de formacin profe-sional del monopolio de la formacin profesional financiada por el Estado y la


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convierte en una institucin ms de capacitacin. Se crea entonces el ServicioNacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) que canaliza la financiacin esta-tal a travs de programas que subcontratan la ejecucin de la capacitacin ainstituciones independientes de capacitacin (OTEs). El Estado se reserva tam-bin el papel de supervisar las acciones de las diversas iniciativas. Se crean pro-gramas dirigidos a poblaciones objetivo especficas (Becas, Aprendices, ChileJoven, etctera), entre los cuales el ms importante, que abarca a la inmensamayora de los capacitados, es el Programa Empresa que promueve la capacita-cin al nivel de las empresas, teniendo como beneficiarios a los trabajadoresdependientes de ellas. Se trata por lo tanto de un proyecto de subsidio a la de-manda, financiado a travs de un incentivo tributario del 1% de la remunera-cin de los trabajadores.

El estudio de CRESPI (1997) analiza la vinculacin entre el sector pblico(SENCE) y el sector privado, focalizando la indagacin en la accin de los orga-nismos intermediarios (OTIR) creados para activar la relacin entre la oferta y lademanda de capacitacin. El objetivo de dicho documento es constatar si elproceso de formacin se ha dirigido a los individuos y sectores que ms lo ne-cesitan, si responde a los requerimientos de las empresas, y si se ha llevado acabo en aquellas reas con mayores externalidades o que posean un alto poten-cial de progreso tecnolgico.

Se pueden indicar algunos rasgos estructurales del Programa Empresa. El Esta-do lo financia, los cursos deben ser autorizados por el SENCE y son ejecutadospor instituciones reconocidas por ese servicio. Las empresas pueden organizarlas acciones de diversas maneras: realizar capacitacin directa contratando ins-tituciones externas o con su propio personal; subcontratar cursos ofertados pororganismos de capacitacin autorizados (OTEs), tales como universidades, ins-titutos profesionales, centros de formacin tcnica; o bien brindar capacitacin atravs de los Organismos Tcnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR).

La creacin de los OTIR en 1989 se debi a la baja utilizacin de la franquiciatributaria por parte de las empresas y a la deteccin de asimetras entre lasofertas de capacitacin y las demandas de las firmas. Se buscaba facilitar el ac-ceso a la formacin, creando una economa de escala para las pequeas y me-dianas empresas (PYME), y a la vez mejorar la informacin acerca de las dis-tintas alternativas de capacitacin existentes en el mercado. Estos organismosbrindan un apoyo tcnico a la promocin, organizacin y supervisin de pro-gramas de capacitacin, cumpliendo varias funciones, que incluyen difusin,seguimiento y control de calidad y administracin. Los resultados muestranque los participantes de los OTIR representan la mayora del incremento de lamatrcula en cursos de capacitacin entre 1991 y 1995 (69%).


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Algunas tendencias de las acciones mediadas por los OTIR plantean interrogan-tes. Los capacitados tienden a concentrarse en sectores de empleados de mayoresingresos: el 88% de stos ganan ms de diez ingresos mnimos versus 72% delresto del sistema. Por otro lado no se cre un mercado competitivo de OTIR yaque dentro de la industria manufacturera dos OTIR concentran el 80% del merca-do: el de la Cmara de la Construccin (50%) y el de la Sociedad de Fomento Fa-bril (30%). Otro aspecto crtico es que la expansin de la matrcula ha reproducidolas caractersticas anteriores del sistema, esto es, la concentracin de la capacita-cin para los trabajadores ms calificados en sectores de tecnologas blandas y degestin, y en el rango de trabajadores con ingresos superiores. Del mismo modo,la preponderancia de entrenamiento en niveles administrativos con respecto a laformacin profesional de operarios de ejecucin seala tendencias que no se ade-cuan a los objetivos iniciales de la instalacin del sistema SENCE.

Uno de los objetivos importantes de la creacin de los OTIR fue facilitar el acce-so a la capacitacin a las pequeas y medianas empresas que tenan dificultadde articular sus demandas. Una encuesta aplicada a una muestra aleatoria deluniverso de PYME que han sido objeto de programas de apoyo estatal arroj lossiguientes resultados: el 50% de las PYME registra falencias de capacitacin anivel de trabajadores calificados y un 45% lo hace tambin en el rango de tra-bajadores no calificados; en relacin a las reas temticas, mientras el 60% de lasempresas revel necesidades insatisfechas en administracin, casi la mitad pre-senta demandas de capacitacin a nivel de tecnologas y procesos industriales.Cabra por lo tanto preguntarse si esta deficiencia se debe a los mayores costosde este ltimo tipo de capacitacin, o a la carencia de una oferta de calidad. Sloun 38% de las PYME encuestadas ha recibido los beneficios del SENCE, lo queimplica grandes posibilidades de crecimiento futuro.

Las conclusiones del estudio de caso sealan que los OTIR han hecho un aporteimportante al crecimiento del sistema. Sin embargo, no han podido cubrir cier-tas deficiencias, debido quiz a fallas en la formacin general bsica de la fuerzade trabajoprovenientes de su paso por el sistema educativo, al sesgo haciala capacitacin administrativa y la escasa formacin en tecnologas y procesosindustriales. Finalmente, se puede afirmar que la performance de la capacitacinllevada a cabo directamente por las empresas en relacin con la implementadapor los OTIR no registra diferencias estadsticamente significativas.

El estudio de caso chileno muestra con claridad las ventajas e inconvenientes dela articulacin entre el Estado y el sector privado en la que el primero tiene lafuncin de financiador y regulador del mercado de capacitacin, pero sin inter-vencin en la eleccin de los cursos y en la asignacin de fondos a stos. La ideaque la informacin incompleta y la carencia de escala de las PYME podan ser


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solucionada mediante mecanismos privados de intermediacin parece no haberrendido los resultados esperados. Si bien los OTIR han contribuido con unamayor difusin del sistema y el acceso de nuevos usuarios, se han mantenidoalgunos de los aspectos preocupantes diagnosticados: la insuficiente demandaefectiva de las empresas, y la concentracin de la capacitacin en las reas ad-ministrativas y en niveles ocupacionales relativamente altos. No parece afirma-tiva la respuesta a las preguntas iniciales sobre si la formacin se ha focalizadoen los individuos y sectores que ms la necesitan y si se ha realizado en aquellasreas con fuertes externalidades o que posean un mayor potencial de progresotecnolgico.

Queda pendiente entonces un interrogante: cmo mejorar la focalizacin, lacalidad y la cantidad de capacitacin tecnolgica que permita cambios signifi-cativos en la fuerza de trabajo. Esto no parece darse solamente por la asignacindel mercado, an con el apoyo financiero del Estado.

2.3. Mxico: La vocacin sistmica de un modelo no institucional

En la dcada de los aos sesenta el Estado mexicano decide asumir un rol pro-tagnico en la formacin profesional. Para ello, se instaura el AdiestramientoRpido de Mano de Obra (ARMO), que financia y ejecuta programas de forma-cin de supervisores con el fin de que estos instruyan a los operarios.

Se desarrolla un servicio de consultora para las empresas ofrecindoles asisten-cia tcnica destinada a definir los programas de adiestramiento de los trabaja-dores. El perfeccionamiento rpido de mano de obra se imparte en la unidadcentral del ARMO en Mxico D.F. El financiamiento proviene del sector pblicocon apoyo de organismos internacionales; las empresas hacen un aporte parciala travs del pago de cursos y asesora. La matrcula suma entre 10 000 y 15 000capacitados por ao. Existen comits consultivos regionales con participacinformal de organismos empresariales, de los sindicatos y del sector educativo;tambin hay participacin informal a travs de las demandas de asistencia y decursos. Coexisten con el ARMO diversas instituciones sectoriales de formacinprofesional, como el Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construc-cin (ICIC) y el Instituto de Capacitacin de la Industria Azucarera (ICIA); asi-mismo se conoce una oferta de educacin tcnica y formacin profesional esco-lar en varias instituciones en el mbito del Ministerio de Educacin.

Durante la dcada de los aos setenta, la Ley Federal de Trabajo declar deinters social promover y vigilar la capacitacin, considerndola un derecho delos trabajadores que debe ser provisto por sus patrones. Los planes que las em-presas presentan deben ser aprobados por la Secretara Federal de Trabajo. Se


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crea as el Sistema Nacional de Capacitacin y Adiestramiento basado en comi-siones mixtas constituidas en las empresas; se conforman rganos bipartitos alnivel de empresa y rama de actividad, y tripartitos en el mbito regional y na-cional. Paralelamente surge en el ao 1978 el Colegio Nacional de EducacinProfesional Tcnica (CONALEP), organismo pblico descentralizado para laformacin de tcnicos, con participacin del sector empresario en la direccin.El propsito de esta iniciativa es vigilar y normar a travs de un enfoque sist-mico la capacitacin impartida por las propias empresas.

Ms adelante, en la dcada de los aos ochenta, una evaluacin del SistemaNacional de Capacitacin y Adiestramiento realizada por el Banco Mundial y elCONALEP seala sus limitaciones ms significativas: no llega a la mayora delos trabajadores, ni alcanza a la pequea y mediana empresa; no ha logradosuperar la etapa burocrtica de registro de las comisiones mixtas (sindicatos yempresas) y de los planes y programas de capacitacin; slo genera procesosfragmentados de formacin, sin anticiparse a futuras demandas.

Frente a estas fallas evidentes, el Estado opta por desempear el rol de facilita-dor de la formacin de dos grupos vulnerables: los desempleados y los trabaja-dores de las PYME. Desde la Secretara del Trabajo se busca atender los dese-quilibrios del mercado, promoviendo polticas activas orientadas al futuro me-diante la inversin en acciones formativas. Esta visin se inscribe en la perspec-tiva de una economa abierta en la que el empleo es una funcin de los aumen-tos de productividad, y sta a su vez, de la capacidad de innovacin, productode un proceso de aprendizaje que incluye la inversin en equipo y en los recur-sos humanos. La poltica de empleo, por lo tanto, tiene como objetivo el incre-mento de la productividad y la competitividad del sector privado, especial-mente las PYME, y el desarrollo de los mercados de trabajo.

Los dos programas innovadores que se crean en consecuencia, dirigidos a losgrupos no atendidos por el mercado, son el Programa de Becas de Capacitacinpara Trabajadores Desempleados (PROBECAT) y Calidad Integral y Moderni-zacin (CIMO). De la compleja trama de comisiones mixtas slo se conservanlas de empresa y el organismo central de registro y verificacin del Estado.

En el caso del PROBECAT se parta del supuesto de la existencia de una de-manda potencial de mano de obra que poda ser cubierta capacitando a los de-sempleados. En cuanto al CIMO, se esperaba incrementar el empleo en lasPYME, a travs de un aprendizaje organizacional. En los dos proyectos se con-sidera a la empresa como sujeto de capacitacin y desarrollo autosostenido. Losprogramas no son ejecutores de la formacin sino instancias intermedias entrela oferta existente y las necesidades detectadas. Ambos actan de manera des-


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centralizada, el PROBECAT operado por el gobierno central utilizando los ser-vicios estatales de empleo, y el CIMO a travs de sus propios consultores pro-vinciales, quienes ejecutan el programa desde oficinas instaladas, por lo gene-ral, en una cmara o asociacin empresarial local. Se entrenan actualmente porao unos 500.000 trabajadores bajo el PROBECAT, y existen 54 unidades pro-motoras de la capacitacin del programa CIMO que atendieron a 157.000 em-presas entre 1988 y 1994.

Estos programas han operado ya ms de diez aos, han corregido errores y hanaprendido de su propia experiencia dependiendo de financiamiento externo.Sin embargo, resulta difcil garantizar la calidad del servicio prestado, pues nose trata de un proceso estandarizado sino a medida. Otro es el de la normati-vidad del sistema de la administracin pblica con sus dificultades para adap-tarse a los requerimientos de la demanda. El formato contable de los presu-puestos, la necesidad de establecer metas predeterminadas y evaluar resulta-dos, con el agravante de tener que renovar el programa cada dos o tres aos,confluyen para que la empresa se comporte como si fuera parte de la adminis-tracin pblica. Estas trabas han significado una tensin extra y una cierta pr-dida de tiempo til para los promotores, lo que es expresado as por MERTENS(1997): Si la descentralizacin de la operacin y la participacin del sector pri-vado no son acompaadas por una innovacin en la administracin pblica, setiende a provocar un desgaste interno entre el personal de un programa grandeque, a fin de cuentas, repercutir en un impacto menor en el objetivo principaldel programa.

En este contexto, la extensin, diversificacin y descentralizacin de la educa-cin formal en el sistema educativo, y los programas de formacin presentadosanteriormente constituyen una oferta amplia generada por el Estado. Sin em-bargo, la reestructuracin del sistema productivo y la exigencia de competitivi-dad sealan la necesidad de una innovacin de fondo en la formacin, quepermita adecuar cuantitativa y cualitativamente esa oferta a la demanda. Elproblema va ms all de cambiar los procedimientos administrativos: desde elinicio, cuando se asign a los actores sociales trabajadores y empresas el rolde decidir la forma y el tipo de capacitacin, el Estado asumi un papel fiscali-zador. Cambiar esta imagen de un Estado vigilante por la de un Estado activo,socio en la tarea de formacin, es uno de los desafos de la dcada actual(MERTENS, 1998).

Simultneamente, los diagnsticos sobre los problemas de calidad mostraron lainsuficiencia de los programas dirigidos a grupos especficos y la necesidad deun replanteo integral de la formacin que incluyera una mejora en la educacinbsica y una mejor articulacin entre educacin formal y formacin profesional.


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Faltaban criterios de evaluacin y acreditacin de conocimientos e incentivosestratgicos que motivaran a trabajadores y empleadores a participar en la for-macin.

Ante las carencias del sistema de formacin, incluyendo la educacin tecnolgi-ca y la formacin profesional, se lleg, al comienzo de la dcada actual, a lareforma educativa titulada Programa de Modernizacin Educativa. Haciamediados de los aos noventa se lanza el proyecto de modernizacin de la edu-cacin tcnica y la capacitacin, con un financiamiento del Banco Mundial. Losprincipales componentes del proyecto son los siguientes:

i) instalacin de un sistema nacional de certificacin de competencias;

ii) transformacin de los programas de capacitacin en cursos modu-lares basados en estndares de competencia;

iii) estmulos a la demanda, incluyendo la promocin del sistema,pruebas piloto de educacin fundamentadas en competencias enempresas, incentivos para la capacitacin y certificacin, adquisicinde equipo y formacin de formadores; y

iv) mtodos de informacin, estudio y administracin del proyecto.

Este esfuerzo de innovacin conduce a la institucionalizacin del sistema denormalizacin y certificacin de competencia laboral. A tal fin se crea un fidei-comiso para el financiamiento de las actividades desarrolladas por el Consejode Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER), inte-grado por consejeros del sector pblico, privado empresarial y social (trabaja-dores y campesinado). El aspecto operacional es manejado por una secretaraejecutiva, que para 1997 contaba con alrededor de 70 consultores.

La estrategia de trabajo del CONOCER ha sido la de actuar simultneamente enlos diferentes frentes involucrados en el modelo, no con un enfoque nico sinoutilizando un conjunto de metodologas variadas provenientes de otros pases.Las instituciones participantes formativas y empresariales tuvieron que en-trar en una dinmica de aprendizaje por experimentacin, ensayo y error. Todaesta actividad se basa en que en el modelo de competencia laboral, la normali-zacin de habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos, expresada en tr-minos de estndares o referencias de desempeo, es la parte medular, porquede all surge el fundamento para la evaluacin y la certificacin, as como paradesarrollar el currculum y la capacitacin.


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Se est trabajando simultneamente en los diferentes campos de operacin delsistema, coordinados por CONOCER. Para fines de 1997, se tena como metacontar con trece Comits de Normalizacin instalados y ms de cien normastcnicas nacionales definidas al nivel de unidad. Los especialistas o tcnicosvinculados a CONOCER actan como agentes orientadores, tanto hacia el cam-po productivo como hacia el educativo.

El sector privado participa en grados diferentes segn la capacidad de los espe-cialistas para motivarlos. Se trata de una participacin voluntaria, que dependede descubrir el valor agregado que puede tener la implementacin del progra-ma. Existen diversos obstculos: uno es la desconfianza de los empresarios ha-cia el Estado, cuando tienen la impresin de que se introduce en actividadesque incumben a la gestin empresarial. Pese a que CONOCER es tripartito,tiende a ser visto como estatal. Otra limitacin es la resistencia de grupos em-presarios de punta de compartir y divulgar informacin sobre las competenciaslaborales en sus respectivas plantas. Finalmente, las normas tcnicas al nivel derama de actividad suelen quedarse en un plano demasiado general, lo que de-salienta que sean tomadas como referencia para la gestin de recursos humanosen organizaciones productivas concretas.

Como problema ms especfico a nivel empresa se destacan dificultades envarios campos: para lograr la participacin permanente de los empresarios ytrabajadores en la construccin de la experiencia piloto; para involucrar a lostrabajadores en la participacin de los beneficios que se obtengan; para crearuna nueva cultura empresarial que valore la competencia laboral como unaforma moderna de organizacin del trabajo y de replantear la formacin; y porltimo, para unificar criterios al interior de las empresas con respecto a la capa-citacin.

La descentralizacin del sistema se logra por distintos medios: los comits sec-toriales, la estrategia de instrumentacin de centros de formacin profesional apartir de la oferta existente, y las experiencias piloto a nivel empresa llevadas acabo por el CIMO y CONOCER. Frente a ello, se pretende alcanzar la coordina-cin centralizada mediante normas tcnicas de carcter nacional, las cuales sin-tetizan las normas de las empresas de las respectivas ramas y/o reas de com-petencia.

Como conclusin puede decirse que este modelo, que tiene antecedentes en laspolticas instrumentadas en pases anglosajones (Australia, Gran Bretaa, Ca-nad), parece sumamente ambicioso y est fundamentado en el paso de lascalificaciones tradicionales a las competencias ms amplias necesarias en unmercado de trabajo moderno. De ser exitoso permitir una mayor flexibilidad y


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transparencia del mercado de trabajo, una coordinacin mejor entre la ofertaeducativa y la demanda empresarial, y una reinsercin ms fluida de los traba-jadores que cambien de empleo. Las dificultades sealadas por MERTENSmuestran los problemas para instrumentar un sistema de este tipo con un sectorproductivo muy heterogneo, en un pas con gran diversidad regional, con unaoferta educativa casi totalmente estatal y con un sector productivo privado quemuestra poca experiencia de interaccin en la construccin de formas compar-tidas de normatividad. Sin embargo, la iniciativa resulta muy importante parala regin pues brinda un eje nuevo sobre el cual construir la articulacin entreEstado y sector privado, y entre oferta y demanda de formacin.

2.4. Repblica Dominicana: Una institucin de formacin profesional jovenque naci con el nuevo modelo de formacin

La creacin del INFOTEP en 1980 fue liderada por empresarios dominicanoscon el apoyo de la Organizacin internacional del Trabajo (OIT). Se trata de unaentidad autnoma, de carcter no lucrativo y patrimonio propio, con participa-cin tripartita en la conduccin, encargada de regir el sistema de capacitacin,perfeccionamiento, especializacin y reconversin de trabajadores (AMARGS,1998).

El financiamiento de la formacin profesional se produce por varias vas: la queasigna el presupuesto nacional y la que proviene de las contribuciones obligato-rias (1% del monto de las planillas de sueldos a cargo de las empresas y 0,5% acargo de los trabajadores). El INFOTEP capacita directamente en sus centrospropios y subcontrata a otras instituciones, en general privadas.

Desde el punto de vista del contexto econmico, el turismo y las zonas francasindustriales, que haban tenido un crecimiento lento hasta 1982, experimentaronluego un incremento muy importante, generando empleo. En ese escenario apa-recieron nuevos institutos y academias comerciales que, junto a las institucionesoficiales, configuran la oferta actual de formacin. Se verific, entonces, el desa-rrollo incipiente de un mercado de capacitacin, con el surgimiento de institucio-nes que generan sus propios recursos de apoyo financiero mediante la venta delservicio de formacin y capacitacin. Sin embargo, es conveniente destacar que lamayora de los centros clasificados como de formacin profesional son pequeasunidades educativas dedicadas a proveer capacitacin en el rea de comercio(academias e institutos comerciales), de belleza y de confeccin.

En 1995 comienza el desarrollo del plan INFOTEP 2000 que incluye las si-guientes estrategias fundamentales: mejorar la eficacia y eficiencia del Sistema


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Nacional de Formacin Ocupacional; cuando sea posible, pasar a los centroscolaboradores la capacitacin directa de mano de obra y de empresarios; loscentros del INFOTEP se ocuparn de la formacin de formadores, la transferen-cia de mtodos de enseanza y la difusin de nuevas tecnologas; adems, semantendr la ejecucin de los programas de formacin ocupacional hasta quese haya demostrado su viabilidad y luego los transferir a los ejecutores direc-tos o centros colaboradores.

Los centros colaboradores requieren un proceso de evaluacin para adquirir lacategora de tales; actualmente hay 75 instituciones reconocidas. Existe, sin em-bargo, una limitacin: no se han podido adjudicar todos los cursos licitados porescasez de institutos oferentes que cumplieran los requisitos. En 1997 se restrin-gieron las licitaciones al rea de informtica y en el momento de conocer laspropuestas todas haban consignado el mismo costo. A partir de esa experien-cia, la institucin de formacin profesional no ha convocado nuevas licitaciones.

Otra observacin que se plantea en el estudio de caso es que no hay suficientesentidades capacitadoras en las reas de tecnologas duras, que son las ms de-mandadas. Para crearlas se deberan hacer fuertes inversiones en equipamien-tos de talleres y laboratorios didcticos. Desde el punto de vista de la demanda,los clientes particulares con capacidad de pago no se interesan por esta rea deeducacin, pues tradicionalmente han considerado que es un tipo de formacinpara los pobres. Al mismo tiempo, las empresas estn poco motivadas a in-vertir en capacitacin por miedo a la rapia de los trabajadores formados porparte de otras empresas.

Del total de estudiantes (146.964), el INFOTEP registr una matrcula del 55.8%(82.000 participantes). Esta institucin tiene tres centros propios, a los que sesuman los centros colaboradores. Del total de los existentes, 78,6% son priva-dos, con y sin fines de lucro, y su contribucin a la matrcula es del 38.8%. Loscentros pblicos pertenecen a las Fuerzas Armadas (escuelas vocacionales), alINFOTEP y a la Secretara de Estado de Educacin. Los cursos se dictan en laspropias empresas y en locales habilitados temporalmente (talleres mviles).

En el ao 1992, se estableci un convenio entre la Asociacin Dominicana deZonas Francas (ADOZONA) y el INFOTEP, dentro del marco del ProyectoINFOTEP - Zonas Francas. En ese convenio se estableca que la institucin deformacin profesional se comprometa a invertir el 35% del 1% que debenaportar las firmas, en actividades de capacitacin para beneficio de las empre-sas de las zonas francas. Se organizaron comits locales en los diferentes par-ques industriales, con participacin mayoritaria de los responsables de la pro-duccin. Estos comits deciden qu tipo de capacitacin se va a ejecutar, y si la


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institucin de formacin profesional no la puede llevar a la prctica directa-mente, a qu organizacin se va a contratar. La supervisin nacional la ejerce unComit Nacional integrado por directivos del ADOZONA y del INFOTEP.

Parte de los recursos as obtenidos se invierten en la infraestructura que permitellevar adelante la capacitacin en el propio parque industrial. De este modo,existen ya cinco centros de capacitacin instalados en su correspondiente par-que. Mediante esta alianza estratgica, entre 1992 y 1997, ms de 74.000 trabaja-dores de zonas francas han recibido entrenamiento. Tambin, fuera de las zonasfrancas, el INFOTEP ha contribuido a que grandes empresas organicen sus pro-pias unidades de formacin.

Asimismo, la implementacin de la formacin dual ha ayudado a acercar losservicios de capacitacin a las empresas. El proyecto se inici en 1988 en 35empresas, cubriendo ocupaciones de mecnica automotriz y mecnica indus-trial. En el transcurso de 10 aos se han formado 1.671 jvenes, y ms de 900estn en proceso de preparacin en ms de 20 especialidades, con la participa-cin de varios centenares de empresas. En la actualidad funcionan 30 comisio-nes tcnicas, integradas por empresarios, trabajadores, especialistas y/o cono-cedores de un rea ocupacional, con las siguientes responsabilidades: identificarlos perfiles profesionales del nivel ocupacional, participar en la planeacin,organizacin y diseo del currculum instruccional, transmitir informacinsobre el desarrollo tecnolgico de la familia ocupacional, servir de enlace conlas diferentes asociaciones profesionales y colaborar con la formacin de ins-tructores. Se han creado tambin comisiones evaluadoras que verifican el pro-ceso de certificacin de la capacitacin ofertada.

El INFOTEP ha definido como una de sus funciones imprescindibles la prepa-racin de docentes para la formacin profesional. Hasta 1997 cerca de 4.000instructores en servicio y aspirantes han recibido entrenamiento metodolgico y1.200 han participado en cursos de actualizacin de tecnologas y realizadopasantas en empresas.

En el caso del INFOTEP, la articulacin entre el sector pblico, financiador de lacapacitacin y a cargo de las polticas, y el sector productivo ocurre con ciertafluidez. El hecho de ser una institucin joven en un pas pequeo, creada conapoyo del sector empresarial, favorece esta articulacin. La subcontratacin decursos y la promocin de la oferta privada de capacitacin evita la rigidez ob-servada en instituciones de formacin profesional mayores y ms antiguas. Laexistencia y continuidad del sistema dual es un indicador de la posibilidad decolaboracin. No obstante, la dificultad para promover una oferta suficiente debuena calidad por parte de las instituciones privadas de capacitacin, y la rela-


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tiva carencia de servicios en las reas duras de tecnologa industrial sealan unriesgo de los sistemas de subcontratacin, ya observado en otros contextos(CASTRO, 1998).

Como indicadores positivos de la accin del INFOTEP pueden contarse el in-cremento de los cursos ejecutados por los centros colaboradores y el estmulo ala capacitacin de las empresas en las zonas francas (parques industriales). ElINFOTEP tambin ha contribuido a que grandes empresas organicen sus pro-pios centros o esquemas de entrenamiento, en algunos casos con introduccinexitosa del sistema dual.

2.5. Conclusiones del estudio de casos

En el conjunto de las polticas de formacin profesional de la regin se puedenreconocer dos vertientes. Una de ellas comprende los programas activos deempleo, basados en los fondos de empleo administrados por los Ministerios deTrabajo que licitan cursos dirigidos a poblaciones objetivo particulares de usua-rios y a sectores de empresas. Estos son ejecutados por instituciones de forma-cin distribuidas en distintas regiones o Estados. La idea en este caso es incre-mentar la empleabilidad de los trabajadores y mejorar la productividad de lasempresas, especialmente las pequeas y medianas, que tienen dificultad paraarticular sus demandas y subinvierten en formacin (Brasil, PLANFOR, 1997 y1998; Mxico, MERTENS, 1997). Dentro de esta lnea, el Estado define priorida-des y tipo de cursos.

El modelo ms radical en la vertiente opuesta es el chileno. Los fondos estatalesse dirigen a cubrir los costos de los programas elegidos por las empresas y des-tinados a sus trabajadores. La articulacin privado - pblico, en esta vertiente,se concreta de diferente manera. El Estado fija prioridades, establece las condi-ciones para la subvencin y la corresponsabilidad de las empresas en la finan-ciacin de determinados programas, y les asigna los fondos. Pero el tipo decursos y su ejecucin pasa por el sector privado, ya sea directamente, ya sea atravs de organismos intermediarios (OTIR).

En niveles intermedios entre estos tipos polares, aparecen instituciones de for-macin profesional ms dinmicas que las del modelo tradicional. Se trata enparticular del SENAI y el SENAC. Estas institucin de formacin profesionalsiempre respondieron de cerca de las necesidades del sector privado, pero reci-bieron crticas debido a sus altos costos. De all la urgencia de buscar fuentesalternativas de ingresos y generar nuevos servicios que permitan una articula-cin ms cercana con el sector privado y otros mbitos institucionales (univer-sidades, institutos tecnolgicos). Esta bsqueda, adems de sus objetivos inme-


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diatos con respecto a la financiacin, tiene como objetivo mediato, pero funda-mental, una transformacin de la estructura de estas instituciones.

Los resultados en trminos de la articulacin Estado, sector privado y la organi-zacin institucional son muy variados, como pudo verse en los ejemplos ante-riores. Esa estructura, en cada caso, est basada en la evolucin de los modelospreexistentes y en el peso de los actores sociales en el proceso de transforma-cin. Una manera de sistematizar el anlisis ser entonces enfocar los temascentrales de la articulacin Estado, sector privado en la formacin profesional,de lo cual trata el prximo captulo.

3. LOS GRANDES TEMAS

3.1. Las formas de financiacin

El instrumento central que ha utilizado el Estado en la regin para intervenir enlas polticas de formacin profesional ha sido financiacin pblica. En todas lasformas expuestas de articulacin entre el Estado y las organizaciones privadas,la provisin por el Estado de una parte o la totalidad de los fondos es unaconstante. Si existe acuerdo en que el papel del Estado es fundamentalmenteevitar la subinversin en formacin es primordial que los mecanismos de ob-tencin y asignacin de fondos tengan efectos positivos y no perversos. Por elloparece relevante examinar las diversas maneras en que se consigue y se distri-buye el financiamiento destinado a la formacin profesional.

Las modalidades de aplicacin del financiamiento pblico a la formacin pue-den tipificarse as:

i) financiamiento a las instituciones oficiales de capacitacin;

ii) contratacin de servicios de capacitacin en un mercado abierto aentidades pblicas o privadas;

iii) subsidios de capacitacin a las empresas, mediante los cuales se lesreembolsa a stas los gastos de capacitacin a travs de subsidiodirecto o como crdito fiscal;

iv) subsidios a los trabajadores bajo la forma de becas o fondos que ellosmismos invierten en capacitacin;

v) subsidios a centros de capacitacin corporativos.


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Si se analizan a un nivel ms emprico las formas de financiacin existentespueden enumerarse las siguientes (DUCCI, 1991): asignaciones del presupuestoestatal a las instituciones de formacin profesional; desgravacin impositivaasignada a las empresas para financiar la formacin profesional; financiamientode programas especiales de formacin profesional a nivel nacional, sectorial olocal; financiamiento de los componentes de capacitacin en proyectos de in-versin y desarrollo; becas para capacitacin; financiamiento de organismos desupervisin y monitoreo de la formacin profesional implementada a travs defondos privados o pblicos.

La tendencia actual es hacer desaparecer los impuestos de asignacin especfica,debido a que encarecen el factor trabajo y provocan distorsiones en el mercadode empleo. Se tiende en cambio a manejar los recursos del Estado desde la pla-nificacin del presupuesto, incluyendo el total de los ingresos por impuestos.Sin embargo, al examinar los programas e instituciones de la regin se observaque en muchos pases existe la asignacin de fondos especficos provenientesdel impuesto a la nmina salarial. La defensa de esta prctica se basa en querepresenta una inversin forzosa en la capacitacin por parte de empleadores yempleados, que por otra parte son sus destinatarios, y brinda a la formacinprofesional un monto de recursos que de otra manera no existiran. En la lite-ratura no aparecen como factor relevante los crditos de los organismos multi-laterales; sin embargo, en casos como los de Mxico, Chile y Argentina, esoscrditos fueron motores de innovaciones importantes, con el agregado de quelos fondos pblicos de cada pas debieron cubrir la contrapartida nacional delos programas as financiados. Se puede concluir que la disponibilidad de fon-dos pblicos para la capacitacin depende del peso de sta en los presupuestosestatales, de la posibilidad de asignacin de fondos propios provenientes deimpuestos especficos y de la disponibilidad de crditos de bancos de coopera-cin para financiar determinados programas. Estas diversas fuentes permitendistintos grados de libertad a las polticas de capacitacin.

La realidad presentada en los captulos anteriores muestra un retroceso de lafinanciacin global a las instituciones de formacin profesional y un avance delas otras estrategias, a menudo combinadas de manera pragmtica, en las polti-cas de un determinado pas. La subcontratacin de la formacin profesionalmediante licitaciones o concursos es practicada en Mxico (casi exclusivamenteescuelas pblicas), en Chile (con participacin mayoritaria de organizacionesprivadas), y en Repblica Dominicana. En Brasil, este tipo de subcontratacin esejercido por el Plan de Formacin Profesional del Ministerio de Trabajo(PLANFOR), pero en el caso del SENAI solo en muy pequea escala y paracursos destinados al sector informal.


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Esta modalidad de asignacin de fondos tiene la ventaja de ser ms dctil,pues permite reformular el tipo de formacin en cada llamado a concurso ytambin establecer condiciones de calidad y relevancia para el mercado detrabajo, lo cual no era corriente en la asignacin tradicional a instituciones deformacin profesional nacionales. Presenta, en cambio, algunas limitaciones.Una es que deben existir en el pas suficientes instituciones de formacin quepermitan una oferta variada y competitiva; las dificultades para cubrir laslicitaciones de cursos en la Repblica Dominicana son un ejemplo de lo queocurre cuando esa oferta an no es suficiente. Otro problema es que, en estassituaciones, la oferta institucional se concentra generalmente en el tipo deformacin que exige menos inversin y tiempo en la preparacin de instructo-res, es decir en los cursos relacionados con la administracin y con el sectorterciario; se descuidan en cambio los cursos tcnicos para ocupaciones califi-cadas en el sector manufacturero de tecnologas de punta. La crtica en estecaso se focaliza en la tendencia a financiar cursos para personal de nivelesmedios y altos que podra costear su propia formacin, y a descuidar sectoresestratgicos donde se observan carencias y a los que de hecho acceden traba-jadores con poco poder adquisitivo. Finalmente, se cuestiona la atomizacin yfalta de continuidad de los programas que dependen totalmente de sucesivosllamados a concurso para cursos no encadenados. Se piensa que estos pro-yectos no permiten disear carreras que impliquen la adquisicin progresivade calificaciones, ni cumplir ciertos requisitos importantes en el mediano ylargo plazo, tales como bsqueda de nuevos enfoques pedaggicos, indaga-cin de las carreras profesionales y actualizacin tecnolgica de los formado-res.

Los subsidios a las empresas, llamados comnmente subsidios a la demanda,presentan la ventaja de situarse en el propio lugar en que se crean y destruyenlos nichos ocupacionales en los que se deben insertar los trabajadores; de estemodo tienen garantizada su relevancia. Obviamente deben responder a lascompetencias reales demandadas, tan difciles de definir desde el mbito edu-cativo. El problema radica en el escaso inters de las empresas por invertir enla formacin general que es la que asegura las externalidades, lo cual funda-menta la intervencin del Estado. La clave podra ser comprometer la finan-ciacin estatal para estos aspectos ms generales, favoreciendo una economade escala que le permita a la empresa invertir para la formacin especfica enun esquema de cofinanciacin. Se podra exigir, por ejemplo, la inclusin en lacapacitacin de componentes de recuperacin de habilidades bsicas de lec-toescritura y matemtica aplicada (problema sealado en R.Dominicana), o lafundamentacin tecnolgica de la utilizacin de mquinas especficas, o con-ceptos ms generales de calidad total, u otro tema similar.


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Los subsidios a centros de formacin por ramas o regiones, gerenciados porcmaras empresarias, pueden ayudar a reforzar e implementar estos comp o-nentes de formacin susceptibles de ser utilizados en ms de una unidad pro-ductiva. El problema en este caso es que difcilmente esa formacin llegue alconjunto de los trabajadores; es posible que tienda a restringirse a aquellospuestos que muestran cuellos de botella en la oferta en el mercado de trabajo yque son crticos para el desarrollo empresario, y a un nmero relativamentereducido de candidatos. La participacin de los trabajadores en la gerenciacinde los programas puede moderar esta tendencia.

Respecto de los subsidios a los trabajadores, la forma restante de asignacin defondos, es frecuentemente utilizada para dirigir la formacin a los grupos crticos,en riesgo de desocupacin prolongada, tales como jvenes, trabajadores adultosdesplazados por la reestructuracin productiva y mujeres desocupadas. La mane-ra ms comn es la adjudicacin de becas que permiten a cada uno elegir cursosen el mercado de la capacitacin. Adems de cubrir necesidades evidentes degrupos especficos, esta estrategia lleva a un fortalecimiento del mercado de capa-citacin, incorporando una demanda que de otro modo no podra satisfacerse acausa de la carencia de poder adquisitivo de estos trabajadores.

Una innovacin en la financiacin de la formacin de los trabajadores, plantea-da en el Proyecto CEPAL-GTZ, podra ser el Fondo de Capacitacin y Entrena-miento (AGERO Y LABARCA, 1998). Esta iniciativa est basada en la finan-ciacin a travs de fondos individuales de capacitacin; establece sistemas deahorro con cuentas personales para pagar los costos de formacin de trabajado-res de todas las categoras. Las cuentas se engrosaran con aportes de los traba-jadores (1 al 2% de su salario), ms aportes voluntarios y, eventualmente, con-tribucin de los empresarios. Se podra agregar un subsidio del Estado, igualpara todos los trabajadores, durante sus primeros aos de empleo. Estos fondosindividuales se administraran de la misma manera que los fondos de pensio-nes, por instituciones privadas con fines de lucro que compitan entre ellas in-virtiendo en el mercado de capitales. Slo se podran hacer retiros de las cuen-tas individuales para invertir en formacin para el trabajo.

El objetivo de este sistema es incentivar la demanda de capacitacin por partede los trabajadores y captar recursos para ese fin. Tambin ayudara a asignarrecursos ms eficientemente, aumentara el ahorro, promovera la colaboracinen la formacin entre empresas y empleados, y tendra un efecto directo en lamotivacin de los propios trabajadores para formarse.

Para implementar estos fondos, una condicin necesaria es la constitucin delas instituciones administradoras de fondos. Adems, es conveniente la inclu-


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sin de la capacitacin en las negociaciones colectivas, especificando el tipo deentrenamiento y el aporte correspondiente a empresarios y trabajadores. Faci-litan tambin esta propuesta la formacin profesional por mdulos, la certifica-cin de competencias, y el subsidio estatal durante los primeros aos para per-mitir el despegue de la capacitacin. Parece muy importante para la mejorutilizacin del fondo la orientacin e informacin a los usuarios.

Parece relevante indagar sobre las posibilidades de implementar un sistema deeste tipo en la regin pues ayudara a integrar en las polticas de formacin a lostrabajadores, cuyo aporte y capacidad de decisin sobre la formacin a recibirsuelen estar relativamente desdibujados en el presente. Sera recomendablefomentar un mayor protagonismo de los trabajadores, tanto en trminos de supeso en el mercado de capacitacin, como en la definicin de las polticas yprogramas de formacin profesional, y, asimismo, en la negociacin de los con-venios colectivos nacionales o por empresa.

Si recordamos las formas especficas de subsidiar a la formacin profesionalsealadas ms arriba (DUCCI, 1991) y las referimos a los ejemplos nacionalesanalizados en el captulo anterior, se pueden observar combinaciones de ellasen los casos concretos. En el ejemplo de la Repblica Dominicana hay una asig-nacin del presupuesto nacional y contribuciones de las empresas sobre lasplanillas de sueldos, ambas complementadas por el pago privado de matrcula.En el caso de Brasil, el PLANFOR financia programas especiales de formacinprofesional tanto en el mbito de los Estados como en el local. El SENAI encambio recibe su financiacin de un impuesto a la nmina complementado poraportes especficos de las empresas y venta de servicios. El caso mexicano es elque combina ms variedad de financiacin: recibe recursos del fondo de empleoprovenientes de impuestos a la nmina; aportes de los bancos multilateralesque se aplican al financiamiento de programas especiales de formacin profe-sional y a componentes de capacitacin en proyectos de inversin y desarrollode PYME; se conceden becas de capacitacin y se financian organismos de su-pervisin y monitoreo de los programas implementados, algunos de los cualesconstituyen desarrollos importantes como la creacin de un sistema de comp e-tencias laborales que se espera orientar la capacitacin en el futuro prximo.

Las grandes diferencias entre las tradiciones de los Estados nacionales y la ins-titucionalidad de la formacin profesional en cada pas hacen imposible la apli-cacin de un mismo sistema de financiacin pblica en todos ellos. Inclusiveresulta difcil la evaluacin de las formas existentes, por el hecho de la coexis-tencia en cada uno de los pases de ms de una forma de financiacin, con re-sultados diversos segn los aportes de los actores y la tradicin institucional. Laposibilidad de articular ingresos privados y pblicos y aplicarlos a investiga-


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cin y desarrollo y transferencia de tecnologa no es fcilmente transferible. Enel caso de los procesos de subcontratacin a instituciones de capacitacin, no eslo mismo subsidiar a escuelas pblicas que a una multiplicidad de institucionesprivadas, como en Chile o Repblica Dominicana, con los peligros de atomiza-cin y desfocalizacin que esto entraa. Finalmente, el financiamiento a orga-nismos centrales de supervisin y monitoreo adopta formas muy distintas se-gn se trate de CONOCER o CIMO, INFOTEP o el SENCE.

Se pueden en cambio establecer algunos criterios generales para una adecuadaasignacin y evaluacin de la financiacin que servirn para analizar cada pol-tica o programa especfico. El primer criterio es que la financiacin estatal re-fuerce aquellos aspectos en que se ha detectado que la inversin privada esinsuficiente; esto significa evitar la sobreinversin en programas no relevantes(por ejemplo, la capacitacin administrativa), y focalizarla en aquellos que im-plican transferencia de tecnologas, estn dirigidos a sectores estratgicos deempresas (PYME y sectores en crecimiento), o atienden a grupos objetivo quepueden quedar al margen del mercado. Por ende, se trata de privilegiar el fi-nanciamiento de aquellos programas que tienden a corregir fallas de mercado ogeneran externalidades. En este ltimo caso se incluyen fundamentalmente losprogramas que imparten competencias de empleabilidad y, en particular, for-mas de reconversin no asequibles para los trabajadores que las necesitan.

Un segundo criterio debera ser seleccionar las modalidades de inversin quepermitan una realimentacin desde los resultados y eviten la prolongacin en eltiempo de tipos de formacin obsoletos. Los mecanismos de descentralizacin aescala local y por empresas, y el papel de los propios trabajadores en la decisinde la implementacin de los cursos es clave para este criterio.

3.2. La articulacin entre formacin general y especfica

En contextos de cambio tecnolgico y flexibilizacin de los mercados de trabajo,la formacin especfica debe estar basada en una slida formacin general. Esconocido que los empresarios no la van a proveer (BECKER, 1964). De all quees necesario que el Estado se ocupe de la formacin general necesaria para laexistencia de una fuerza de trabajo capacitada y reconvertible; y es asimismoimprescindible su articulacin con el sector privado, sede de la produccin y elcambio tecnolgico, con el objeto de definir la formacin especfica y la com-plementariedad de acciones entre ambos. Este tema resulta fundamental res-pecto de la vinculacin entre entidades formativas y productivas; es interesanteanalizar la variedad de formas de integracin, y el papel del Estado y de lossindicatos en esa integracin.


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El problema es, entonces, cmo subsidiar la demanda a las empresas lograndoque ese subsidio se aplique a la formacin general, no solamente a la especfica.Lo que complica an ms la situacin es que resulta difcil encontrar componen-tes nicamente generales o especficos. La capacitacin concreta es un mix que seencuentra entre dos extremos: el entrenamiento en el uso de mquinas o tecnolo-gas especficas de una empresa particular y la formacin general. Muchos traba-jadores adultos carecen de los conocimientos y habilidades generados por esta.

La mayora de los procesos de formacin incluyen componentes generales talescomo la formacin tecnolgica transferible a nuevas tecnologas. La formacinespecfica en el uso y mantenimiento de determinadas mquinas tampoco es tanespecfica como puede parecer en un primer momento. Si se observa la intro-duccin de la microelectrnica en la produccin fabril, se constata que no selimita a un aprendizaje puramente mecnico de operaciones sino que se debenconocer sus fundamentos, que luego permitirn utilizar esos conocimientospara distintas innovaciones. En trminos generales, el paso de las calificacionesa las competencias implica la integracin de las habilidades y conocimientosespecficos con un componente ms general que asegure la autonoma necesariaen los nuevos roles ocupacionales.

Se observa que los programas e instituciones presentadas adjudican una rele-vancia central a esa integracin entre ambos tipos de formacin. El proyecto delos CENATEC seala la importancia de la transferencia de tecnologa y la rela-cin con una variedad de empresas para actualizar los currculos; los serviciosson concebidos como una forma de generalizar e introducir en la formacinnuevos contenidos tecnolgicos. En los dems casos tambin se plantea la nece-sidad de establecer contenidos aplicables en una pluralidad de contextos.

Ante la pregunta de qu le corresponde al Estado y qu a las empresas en estecontinuo entre educacin general y especfica, la respuesta que se puede aven-turar es que el Estado debe garantizar que la formacin que subsidie tengafuertes componentes de formacin general, independientemente de que cofi-nancie formacin especfica para promover el compromiso de las empresas enla inversin en capacitacin.

3.3. Gerenciacin privada o pblica de la formacinEn los procesos de descentralizacin y subcontratacin, la ejecucin de las ac-ciones de capacitacin se suele asignar a terceros, pblicos o privados. Lascombinaciones entre fondos de orgenes diversos, las maneras de asignarlos, lasinstituciones ejecutoras y los marcos regulatorios implican consecuencias dis-tintas para las polticas de formacin.


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En el caso de Mxico, los programas se subcontratan pero los ejecutores son engeneral escuelas pblicas, con lo cual la relacin es pblico-pblico, lo que per-mite a la vez una descentralizacin de la ejecucin y un insumo renovador paralas instituciones escolares ejecutoras. En el caso de la Repblica Dominicana,una proporcin importante de los cursos financiados por INFOTEP son ejecu-tados por centros colaboradores. Los concursos pblicos no han podido cubrirtodos las acciones que se podan financiar por falta de oferentes de calidad. Estoseala la necesidad de contar con una cantidad suficiente de instituciones decapacitacin, con infraestructura, recursos humanos y organizacin adecuadospara implementar las polticas de descentralizacin. Cuando dichas institucio-nes no existan se las debe promover con crditos y apoyo tcnico, como se hasealado para la formacin tcnica destinada al sector manufacturero en Rep-blica Dominicana.

En trminos generales, la tendencia actual es responsabilizar de la ejecucin delos programas a instituciones que puedan competir entre s y sean lo suficien-temente dctiles para transformarse, actualizando sus ofertas al cambio tecno-lgico y la reestructuracin productiva, sin arrastrar pesos institucionales yaltos costos burocrticos. Para evitar los problemas de atomizacin de la ofertay permitir la posibilidad de itinerarios de capacitacin que den continuidad a laformacin individual, as como una respuesta ms estructural a la demanda delas empresas, es conveniente que el Estado, en dilogo con las cmaras empre-sarias y la representacin de los trabajadores, estructure polticas de formacinque encuadren la ejecucin de los programas a cargo de las organizaciones in-dividuales. Adems, el Estado debe prever y promover las acciones de largo ymediano plazo necesarias como fundamento de la capacitacin. Estas incluyenla calidad y cobertura de la educacin bsica sin la cual la formacin en com-petencias laborales es imposible, y todas las inversiones y servicios de apoyo alas instituciones individuales de formacin que se presentan en el prximoapartado.

3.4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacinde mediano y largo plazo

El desarrollo curricular, la elaboracin de material didctico, la formacin deformadores son algunas de las funciones necesarias para la implementacinadecuada de la formacin profesional, por lo cual se debe hay que evitar quesean descuidadas en un proceso de descentralizacin y subcontratacin atomi-zada. Estos servicios no pueden ser provistos por una multiplicidad de peque-as y medianas instituciones pues se trata de acciones que exigen economas deescala. Tampoco pueden ser provistas por un organismo estatal con escasocontacto con la evolucin del sistema productivo.


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La creacin de sistemas de validacin de las competencias impartidas por laformacin profesional, y en particular de sistemas de acreditacin de las mis-mas, es tambin una funcin que debe ser promovida por el Estado ya que su-pera las posibilidades de las instituciones individuales. Mxico y la RepblicaDominicana estn en este camino. La normalizacin y certificacin de compe-tencias y la formacin por competencias como mtodo de construccin curri-cular exigen descentralizacin, compromiso de las empresas y de las institucio-nes de formacin, y un complejo trabajo de elaboracin consensuada. Los desa-fos son enormes y las dificultades no escasean, pero las versiones nacionales eneste sentido estn en vas de desarrollo.

En cuanto a la provisin de servicios de apoyo a la formacin profesional en elmediano y largo plazo, es conveniente fortalecer las instituciones de nivel na-cional o regional en los diferentes pases. Puede tratarse de una institucin es-pecfica creada a tal fin, o ser un componente dentro de un programa de largoaliento. Lo importante es que articule la institucin o programa nacional, lasinstancias locales, las empresas y los ejecutores de la capacitacin, permitiendoas la circulacin de los avances tecnolgicos, la inversin en equipo y la admi-nistracin en el mediano y largo plazo de los fondos adjudicados a dichas pol-ticas de apoyo a la formacin profesional.

4. REFLEXIONES FINALES

A lo largo de este documento se ha presentado el anlisis de la relacin entre elEstado y el sector privado con respecto a la formacin profesional en la regin,con especial nfasis en su desarrollo reciente y en la situacin actual. Aparecentendencias que se observan claramente y sobre las que hay un principio deacuerdo en la literatura.

El cambio tecnolgico, la reestructuracin productiva y las modificaciones en elmercado de trabajo hacia una mayor flexibilidad han llevado a un cambio en lasdemandas de calificaciones, el cual ha puesto en crisis los sistemas tradicionalesde formacin. Frente a ello, se hace necesaria una mayor articulacin entre laformacin bsica y de fundamento, normalmente provista por el sistema edu-cativo, y la formacin profesional ms especializada impartida en el sistema decapacitacin. El Estado interviene para asegurar la formacin que provee lasexternalidades, las cuales favorecen al total de la sociedad en trminos de pro-ductividad y equidad. En un contexto de escasez de recursos, eso implica cubrirlos gastos indispensables para una formacin de base destinada a toda la pobla-cin, e invertir lo necesario para impedir la asignacin inadecuada de recursosen la formacin profesional.


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La empresa privada tiene un papel irreemplazable: brindar la formacin en eltrabajo, on the job training, y definir los nichos ocupacionales y los perfiles decompetencias requeridas para el desempeo adecuado de dichas ocupaciones.Queda un espacio gris entre lo que es claramente responsabilidad del Estado ylo que es tarea indiscutible de las empresas. La formacin profesional general yespecfica est situada en ese espacio. La articulacin de los esfuerzos del sectorpblico y el privado en responder a los desafos de la formacin profesional esfundamental tanto en trminos de la productividad y competitividad econmi-ca, como de la equidad de la sociedad. En la perspectiva de un proceso de cam-bio continuo, esta articulacin debe tener mecanismos de actualizacin cons-tante e institucionalizacin adecuada.

Los ejemplos presentados muestran una variedad de respuestas en el contextode los distintos pases. El papel asumido por los empresarios, la tradicin ins-titucional de las instituciones de formacin profesional, la fuerza y amplitud delos procesos de reestructuracin del Estado y de las empresas, confluyen paragenerar modelos diferentes de adaptacin a los cambios. Los casos estudiados,que pueden ser considerados relativamente exitosos, tienen concreciones insti-tucionales muy diversas. Conviene, ms que propiciar uno u otro de los mode-los presentados, observar tendencias generales y problemas comunes, y dejar ala elaboracin propia de los actores sociales en cada pas las soluciones concre-tas.

Las tendencias generales son: el nfasis en mantener el protagonismo del Esta-do en la financiacin y regulacin de la formacin profesional; la descentraliza-cin de la ejecucin, independizando a las autoridades centrales de la responsa-bilidad en la implementacin de los cursos y, en muchos casos, llevndolas asubcontratar con instituciones de capacitacin privadas; la definicin de losdestinatarios de la capacitacin empresas y trabajadores, privilegiando elapoyo a sectores estratgicos.

Se cons

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