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FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA IDENTIDAD AUTÓNOMA EN
MATERIA DE DEFENSA: LA EXPERIENCIA DEL CONSEJO DE
DEFENSA SURAMERICANO DE LA UNASUR (2008-2015)
LOS APORTES DEL ESTADO ARGENTINO Y DE LA COMUNIDAD
EPISTÉMICA
Tesista: Felipe Horacio García Scrimizzi
Directora: Dra. Sonia Winer
Co-directora: Dra. Ana María Taborga
TESIS PARA ALCANZAR EL GRADO DE LICENCIADO EN RELACIONES
INTERNACIONALES
Tandil – Marzo, 2017
ÍNDICE Agradecimientos ................................................................................................................ 1
Referencia de siglas ........................................................................................................... 2 Introducción .................................................................................................................... 4
Interrogantes, objetivos e hipótesis ................................................................................ 7
CAPÍTULO I Marco teórico .................................................................................................................10
I.1. Encuadre metodológico, dimensional y conceptual ...............................................10
I.2. Las identidades colectivas en la Teoría de las Relaciones Internacionales .............13 I.2.1. El cambio estructural y las identidades colectivas ..........................................21
I.3. Comunidades epistémicas en la construcción identitaria ........................................27 I.4. Regionalismo post-neoliberal y zonas de paz en Suramérica .................................34
CAPÍTULO II Los antecedentes en la agenda de Defensa regional y el surgimiento del CDS ...........43
II.1. El Sistema Interamericano de Defensa y sus instrumentos de alcance hemisférico: aproximación histórica ...........................................................................43
II.2. Del enfoque multidimensional a la denominada “decadencia inercial” del modelo hemisférico ...............................................................................................49
II.3. Argentina en la región: de las hipótesis de conflicto al auge cooperativo ..............59 II.4. Los orígenes del CDS ..........................................................................................67
II.4.1. Las iniciativas tendientes a la construcción de una identidad en materia de Defensa ................................................................................................75
CAPÍTULO III Los aportes de la República Argentina a la identidad autónoma en materia de Defensa ...................................................................................................86
III.1. La Política de Defensa en Argentina y la comunidad epistémica
especializada ...............................................................................................................86 III.2. El ascenso del kirchnerismo ...............................................................................96
III.2.1. La dimensión regional de la Política de Defensa ...................................... 106 III.3. El rol de la República Argentina en el desarrollo de los
instrumentos del CDS ............................................................................................. 113 III.4. La contribución de la identidad estratégica argentina y los nuevos
objetivos estratégicos ............................................................................................... 123 Conclusiones generales ............................................................................................... 133
Bibliografía .................................................................................................................. 142 Anexos ......................................................................................................................... 162
1
Agradecimientos
A la Dra. Sonia Winer, por su constante acompañamiento en el proceso de investigación, su
firme compromiso y su destacable calidez humana.
A la Dra. Ana María Taborga, por su apoyo incondicional desde aquellos días en los que el
proyecto estaba dando sus primeros pasos.
Al Mg. Javier Araujo, por el profundo compromiso demostrado al momento de transmitirme
sus conocimientos y su experiencia en la función pública.
Al Dr. Jorge Battaglino, por su cordialidad y predisposición a la hora de responder a mis
inquietudes.
A todos los docentes de la Lic. en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias
Humanas (UNCPBA), quienes han sido los grandes artífices de mi apasionamiento por la
disciplina.
A mis padres, a mis hermanos y a Mariana, quienes me contienen constantemente y me
brindan su cariño todos los días.
A mis amigos, quienes me acompañaron y me acompañan siempre.
Al Estado Nacional y a la Universidad Pública financiada por el pueblo argentino.
2
REFERENCIA DE SIGLAS
ABACC: Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares
ALADI: Asociación Latinoamericana de Integración
ALBA-TCP: Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos
ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas
ALCSA: Área de Libre Comercio de Suramérica
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CAECOPAZ: Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
CAN: Comunidad Andina de Naciones
CDS: Consejo de Defensa Suramericano
CECOPAZ: Centro Conjunto para Operaciones de Paz
CEED: Centro de Estudios Estratégicos de Defensa
CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y el Caribeños
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPNA: Centro de Estudios para el Proyecto Nacional
CID: Colegio Interamericano de Defensa
CMDA: Conferencia(s) de Ministros de Defensa de las Américas
CNC: Centro(s) Nacional(es) Contraparte
COMPERSEG: Comité Permanente de Seguridad
CSH: Comisión de Seguridad Hemisférica
CSN: Comunidad Suramericana de Naciones
DD.HH.: Derechos Humanos
ESCH: Esquema de Seguridad Cooperativo Hemisférico
ESUDE: Escuela Suramericana de Defensa
FAI: Fundación Arturo Illia para la Democracia y la Paz
FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FF.AA.: Fuerzas Armadas
FMS: Fuerza Militar Suramericana
FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FOSIM: Formulario Suramericano de Inventarios Militares
3
GTBD: Grupo(s) de Trabajo Bilateral(es) de Defensa
IBAE: Instituto Brasileiro de Assuntos Estratégicos
IEN: Identidad Estratégica Nacional
IER: Identidad Estratégica Regional
IIRSA: Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Suramérica
JID: Junta Interamericana de Defensa
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
MFC: Medida(s) de Fomento de la Confianza
MINUSTAH: Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
OEA: Organización de Estados Americanos
OMC: Organización Mundial del Comercio
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte
PICE: Programa de Integración y Cooperación Económica
PIFAS: Programa de Investigaciones sobre Fuerzas Armadas y Sociedad
PJ: Partido Justicialista
RCMRE: Reunión de Consultas de Ministros de Relaciones Exteriores
RESDAL: Red de Seguridad y Defensa de América Latina
RESIM: Registro Suramericano de Inventarios Militares.
SER: Seguridad Estratégica Regional
SICA: Sistema de Integración Centroamericana
SID: Sistema Interamericano de Defensa
TIAR: Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
TNP: Tratado de No Proliferación Nuclear
TLC: Tratado(s) de Libre Comercio
TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte
UBA: Universidad de Buenos Aires
UCR: Unión Cívica Radical
UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas
VANT: Vehículo aéreo no tripulado
4
Introducción
Hace ya más de 20 años, Tokatlian y Carvajal (1995) pronosticaban cuál debía ser la
estrategia de los países periféricos que carecen de riqueza material o económica para poder
llevar a cabo un comportamiento autonomista: lo único que puede brindar poder relativo en
estos casos, no es la fuerza en el sentido militar, sino “el terreno de las ideas”. Este
diagnóstico fue reiterado por Tokatlian (2003), al afirmar que “siempre habrá que recordar
que lo que no definamos autónomamente nos será impuesto desde afuera” (p.114). Con la
creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) en el año 2008 y la voluntad política
en pos de generar un pensamiento autónomo en materia de Defensa, parecen haberse
escuchado aquellos pedidos.
El concepto de “contención acotada” desarrollado por Russell y Tokatlian (2009)
representa un elemento básico para comprender la esencia del CDS. Este tipo de contención
es definido por los autores como una estrategia basada en la creación progresiva de espacios e
instrumentos regionales para reducir, prevenir o excluir la influencia de Estados Unidos en
una determinada área geográfica. A diferencia del equilibrio clásico de poder (inviable en
términos materiales para América Latina), la contención acotada permite incrementar la
autonomía de decisión sin confrontar con la potencia del norte. Para poder emprender este
tipo de acción es condición sine qua non que existan vínculos de cooperación entre los actores
más importantes de la región (Russell y Tokatlian, 2009).
A partir del año 2008 y bajo un contexto sumamente desfavorable (ante las reiteradas
fricciones entre Colombia, Venezuela y Ecuador, y la reactivación de la IV Flota
estadounidense) Suramérica emprende una experiencia inédita a raíz de la creación del CDS,
que puede ser inscripta en la lógica de la contención acotada. Realizar un balance sobre logros
y fracasos en el despliegue de esta estrategia puede arrojar resultados más que esclarecedores
para identificar el grado de autonomía que esta región detenta o aspira a detentar.
Lo cierto es que una de las metas principales a partir de la creación de la Unión de
Naciones Suramericanas (UNASUR) y particularmente del CDS, se enfoca en la intención de
construir y promover una identidad estratégica suramericana. La idea de “identidad” está
presente desde el Tratado Constitutivo de UNASUR en el cual los Estados miembros afirman
“[…] su determinación de construir una identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un
espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y
5
de infraestructura […]” (Unión de Naciones Suramericanas [UNASUR], 2008a:1).
Con la creación del CDS, el concepto de identidad se retoma como un pilar básico de los
objetivos generales. En el artículo 4.b de su Estatuto se establece como una de las metas
fundamentales la de “construir una identidad suramericana en materia de Defensa, que tome
en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de
la unidad de América Latina y el Caribe” (UNASUR, 2008b:3).
De acuerdo a la gran mayoría de los estudios académicos y testimonios recabados, el
mecanismo básico elegido por los Estados miembros para hacer realidad este objetivo es la
formulación de una doctrina regional en materia de Defensa1. Según Frenkel (2016b), esta
doctrina2 es definida como “el resultado de un ejercicio hermenéutico e intersubjetivo en el
que las identidades colectivas se expresan en un conjunto de principios y guías de acción para
el instrumento militar” (p. 57).
En consonancia con esta metodología, se establecen los artículos 5.a y 5.d
(correspondientes a los objetivos específicos del CDS): el primero de ellos señala la necesidad
de “avanzar gradualmente en el análisis y discusión de los elementos comunes de una visión
conjunta en materia de Defensa” y, el segundo, afirma la voluntad de “avanzar en la
construcción de una visión compartida respecto de las tareas de la Defensa y promover el
diálogo y la cooperación” (UNASUR, 2008b:3).
Con respecto a la importancia de materializar una visión conjunta, Battaglino (2013a)
señala que los líderes políticos y militares deben comprender que “los desafíos nacionales en
las actuales condiciones internacionales, podrán ser enfrentados con mayor eficacia si se
adopta la perspectiva de que la construcción y puesta en práctica de un pensamiento regional
de la Defensa es la estrategia más eficaz para la defensa de la nación” (p.22). Es a partir de
esta premisa que el presente trabajo de investigación propone indagar hasta qué punto la
construcción de una identidad suramericana en materia de Defensa es concretada y cuáles son
los aportes de la República Argentina a este proceso durante el período 2008-2015.
Sin embargo, esta tarea no está exenta de los obstáculos generados por la coexistencia en
1 Ver Ugarte (2010), Saint-Pierre y Lopes Da Silva (2013), Forti (2014a) y Vitelli (2015a, 2016b).
2 Los conceptos de “doctrina regional”, “enfoque común”, “visión conjunta” y “pensamiento estratégico común”
(en materia de Defensa) son utilizados de forma indistinta en la presente Tesis basándose en la concepción de
“doctrina” formulada por Frenkel (2016b).
6
Suramérica de enfoques sumamente divergentes en cuanto a las definiciones de Defensa y de
Seguridad. Además, la presencia de Estados Unidos en la región es un factor trascendental a
ser tomado en cuenta para pronosticar la viabilidad de cualquier iniciativa de integración. Es
casi natural, según Martínez y Tibiletti (2015), que la potencia hegemónica vea con suspicacia
cualquier intento por incrementar el margen de autonomía de los países suramericanos. Desde
aquellos tiempos en los que en América del Sur reinaban las denominadas “transiciones
democráticas”3 y los nuevos gobiernos intentaban rediseñar sus Fuerzas Armadas, Estados
Unidos continúa propiciando en el hemisferio su propia visión estratégica basada en las
“nuevas amenazas”. La resistencia a esta alternativa aún hoy provoca rispideces en la región y
se torna absolutamente necesario el surgimiento de nuevos abordajes académicos tendientes a
develar el contenido real de la visión norteamericana y evaluar, al mismo tiempo, las
posibilidades con las que cuentan los países suramericanos (Martínez y Tibiletti, 2015).
Para dilucidar cuáles son los aportes del Estado argentino en la difícil tarea de construir
una visión conjunta y cuál es su rol en la institucionalización de las herramientas generadas
por el CDS, es menester rastrear el origen de las contribuciones doctrinarias de la República
Argentina a este proceso. De esta manera, resulta ineludible analizar el rol de la importante
comunidad de expertos argentinos especializados en el campo de la Defensa que, desde el
retorno de la democracia en 1983, demuestran una influencia casi ininterrumpida en el diseño
jurídico-normativo del Sistema de Defensa Nacional.
Las particularidades de la apertura demoliberal en Argentina son un aspecto clave para
entender la activa participación del país en el diseño de mecanismos de cooperación en
materia de Defensa y de Seguridad. El desprestigio del gobierno dictatorial (1976-1983) luego
de la derrota en Malvinas aceleró de forma exponencial el proceso tendiente a lograr la
3 Si bien el término “transición democrática” es frecuentemente utilizado por los académicos latinoamericanos,
su contenido ideológico no está exento de profundos debates. Boron (2006) pone en tela de juicio el concepto
argumentando que esta noción favorece a una idea de democracia “sin adjetivos”. En este caso, el autor opta por
calificar a este proceso como el ascenso de “capitalismos democráticos” en América Latina, los cuales derivaron
en “democracias electorales”. Este tipo de régimen político es entendido como el primer y más elemental nivel
de desarrollo democrático cuyo efecto inmediato no significó “un cambio en términos de políticas públicas,
derechos de los ciudadanos o promoción del bienestar público” (Boron, 2006:71).
7
conducción civil de las Fuerzas Armadas4. Esta situación, según diversos estudios5, permitió a
la Argentina llevar a cabo una especie de “liderazgo de ideas” en la región gracias a los
importantes avances de tipo jurídico-normativo consensuados por los dos partidos políticos
tradicionales (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical). Las innovaciones plasmadas
inicialmente en la Ley de Defensa Nacional de 1988 (N°23.554) tuvieron la intención de dar
por finiquitada la influencia de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN)6 en pos de no volver
a sufrir las consecuencias catastróficas ocasionadas por el terrorismo de Estado.
Con la llegada de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-
2015) al poder se decide materializar el denominado “efectivo gobierno político de la
Defensa” entendiendo que hasta ese entonces el ejercicio formal del control civil había dejado
en manos de los militares gran parte de la conducción de sus asuntos internos. La decisión de
los nuevos gobiernos se basó en intentar fortalecer el Ministerio de Defensa a través de la
creación de nuevas secretarías y la convocatoria de civiles para contrarrestar la autonomía
alcanzada por la institución castrense. Junto con los cambios impulsados por el kirchnerismo
se puede observar la activa participación de académicos en el diseño de la política de Defensa,
muchos de los cuales pasan a ocupar cargos públicos en el Ministerio. De esta forma, se
produce una convergencia entre experimentados civiles cuyas primeras contribuciones se
dieron en torno al “consenso básico en materia de Defensa y Seguridad” en la década de 1980,
y nuevas generaciones de especialistas que se involucran activamente y realizan importantes
innovaciones en la agenda política. El gran interés que despierta la UNASUR en las
autoridades políticas sumado a la importante incorporación de expertos civiles al Ministerio
de Defensa genera las condiciones esenciales para que la Argentina se transformase en uno de
los protagonistas del CDS.
Interrogantes, objetivos e hipótesis
Entre los consejos más activos desde la creación de la UNASUR se destaca el CDS, un
ambicioso proyecto de cooperación en Defensa sin precedentes a nivel sub-continental. La
4 Se puede acceder a una visión detallada sobre este proceso en la obra de Diamint (1999).
5 Ver Ciafardini (2012) y Tibiletti (2014b).
6 Para profundizar las nociones básicas de la Doctrina de Seguridad Nacional ver Comblin (1977).
8
propuesta para la creación del organismo fue anunciada por Luiz Inácio Lula da Silva en el
año 2008 y despertó rápidamente un gran interés en la República Argentina. Uno de los
objetivos en el cual se concentra el mayor de los esfuerzos se basa en la construcción de una
identidad en materia de Defensa que tome en cuenta la multiplicidad de visiones nacionales.
Este desafío sólo podría cumplirse logrando consensos básicos en torno a los enfoques sobre
la Defensa y la Seguridad, y a la definición común de riesgos y amenazas.
En función de estos sucesos, el presente trabajo de investigación se propone dar respuestas
a los siguientes interrogantes:
- ¿Cuáles son los avances en la conformación de un pensamiento regional estratégico en
materia de Defensa a partir de la creación de la UNASUR?
- ¿Qué tensiones, conflictos y desafíos aparecen en el proceso de construcción del
pensamiento regional en el seno del CSD de la UNASUR en el período abordado?
- ¿Cuáles son las temáticas que contribuyen a generar consensos en torno a un enfoque
conceptual común?
- ¿Qué impacto presentan las herramientas generadas por el CDS en este proceso?
- ¿Qué disputas y desafíos se proyectan para el futuro del CDS y la UNASUR?
- ¿Cuáles son los aportes del Estado argentino a la conformación de una identidad autónoma
como miembro del Consejo?
- ¿Cuáles son las contribuciones de la comunidad epistémica en la República Argentina para
la concreción de este objetivo?
El objetivo general de la investigación consiste en realizar un análisis sobre la experiencia,
las tensiones y los desafíos en el seno del CDS de la UNASUR en torno a la construcción de
una identidad autónoma en materia de Defensa y al rol asumido por la Argentina en este
proceso. En cuanto a los objetivos específicos, el presente trabajo de investigación pretende:
a) Identificar y definir los nuevos conceptos y acciones específicas en materia de Defensa
desarrollados por los Estados miembros del CDS con el objetivo de constituir una doctrina
autónoma regional.
b) Establecer y analizar cuáles son los ejes temáticos en los que los países miembros habilitan
consensos y cuáles los disruptivos.
c) Analizar los aspectos cualitativos de la participación de la República Argentina como
9
miembro del consejo en este proceso.
d) Analizar el rol de la comunidad epistémica especializada en el campo de Defensa de la
República Argentina en el proceso de construcción identitaria.
A partir de un análisis que toma en cuenta los elementos materiales e ideacionales para la
comprensión de los avances concretados en la cooperación en Defensa a nivel sub-
continental, la presente Tesis pretende constatar las siguientes hipótesis:
a) Si bien se puede observar un importante esfuerzo por desarrollar una identidad
suramericana en materia de Defensa en el marco del CDS (a través de la
institucionalización de herramientas como el CEED y la ESUDE), el principal
impedimento para lograr este objetivo es la persistencia de enfoques disímiles en torno a
las definiciones conceptuales de Defensa y de Seguridad entre los Estados miembros.
b) El Estado argentino tiene una participación activa en el proceso de construcción identitaria
y cuenta con una comunidad epistémica que no sólo realiza aportes conceptuales básicos
como insumo para las iniciativas generadas en el seno del CDS sino que también influye
de forma decisiva en la confección de su agenda.
10
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO
I.1. Encuadre metodológico, dimensional y conceptual
En la presente Tesis se lleva a cabo un trabajo de investigación de tipo descriptivo mediante la
recolección y análisis cualitativo de fuentes primarias compuestas por documentos oficiales,
conferencias y seminarios del CDS de la UNASUR, del Centro de Estudios Estratégicos de
Defensa (CEED), del Ministerio de Defensa de la República Argentina, del Ministerio del
Poder Popular para la Defensa de Venezuela, de la Delegación de Perú ante el CDS, y del
Ministerio de Defensa Nacional de Ecuador, además de información ampliatoria de tipo
cuantitativa. Asimismo, se analizan diversas entrevistas a funcionarios públicos de la
República Argentina con participación directa en el CDS. En paralelo, se utilizan fuentes
secundarias compuestas por autores que abordan aspectos específicos del CDS y de la agenda
de Defensa hemisférica en general.
El corte dimensional comprendido entre los años 2008 y 2015 responde fundamentalmente
a la fecha de creación del CDS (diciembre de 2008) y a la culminación del segundo mandato
de Cristina Fernández de Kirchner (diciembre de 2015) a efectos de analizar un período
relativamente homogéneo en cuanto a la orientación de las políticas nacionales y su
proyección regional. Asimismo, el abordaje de los cambios y continuidades en la política
exterior y de Defensa producidos a partir de la llegada de Mauricio Macri a la presidencia de
la República Argentina el 10 de diciembre de 2015, constituye una temática relevante a ser
abordada por futuras investigaciones.
Para la comprensión del proceso constitutivo del CDS y de las dinámicas concretadas en el
mismo se parte del análisis propuesto por Battaglino (2012). Este abordaje está sustentado en
la idea de que el establecimiento de dicho organismo responde a una convergencia de
aspectos materiales e identitarios. En el plano material se destaca el alto grado de
militarización de la agenda de Estados Unidos hacia Suramérica luego del 20017 y, al mismo
tiempo, el ascenso de Brasil como potencia regional. La estrategia norteamericana, basada en
la creciente presencia militar en Colombia, la reactivación de la IV Flota y la aplicación de la
doctrina de ataque preventivo, incrementó la desconfianza y la conflictividad interestatal en la
7 Ver Makki (2003), Nye (2003), Brzezinski (2007) y Tokatlian (2008).
11
región. En este sentido, el autor remarca que la intervención de poderes extraregionales suele
provocar mayores niveles de activismo y búsqueda de autonomía. La presencia
norteamericana llevó a Brasil a cuestionar el Plan Colombia y tomar la reactivación de la IV
Flota como una potencial amenaza. Este contexto, sumado al ataque de Colombia a las FARC
en territorio ecuatoriano generó el caldo de cultivo para que Lula da Silva pusiera en debate la
creación de un Consejo de Defensa a nivel subcontinental (Battaglino, 2012).
En el plano identitario, se destaca la existencia de una identidad emergente que excede
incluso a los intereses nacionales y que lleva a los Estados suramericanos a confeccionar una
agenda de trabajo cuya visión sobre el uso de las Fuerzas Armadas se restringe a misiones
externas. En otras palabras, se ha generado un entendimiento intersubjetivo acerca de la esfera
de acción del concepto de Defensa que incluso debió ser acatado por Estados miembros de
UNASUR que recurrentemente utilizan a sus militares en el plano interno (Battaglino, 2012).
Tomando en cuenta estos lineamientos, el presente trabajo de investigación desarrolla un
análisis de factores materiales e identitarios.
Al abordar los factores materiales, se recurre a los análisis de académicos como Tokatlian
(2003), Quintanar y López (2008), Ugarte (2010), Winer (2013, 2015) y Cardinale (2015) con
el fin de comprender, por un lado, el grado de influencia de la estrategia norteamericana en
América Latina desde el fin de la Guerra Fría y, por otro, el rol de Brasil y sus aspiraciones
como potencia regional.
Para poder realizar una primera aproximación al abordaje de los factores identitarios en las
Relaciones Internacionales se apela al marco conceptual desarrollado por Wendt (1999a,
2002, 2005) y, en segundo lugar, se utilizan las clasificaciones desarrolladas por Adler (1992)
y Adler y Haas (2009) para la comprensión del rol de las comunidades epistémicas en la
construcción de identidades colectivas.
Para una aproximación más específica en torno a este tópico, se recurre a producciones
académicas como las de Celi (2005, 2014), Vitelli (2010, 2013, 2014, 2015a, 2015b, 2016a),
Tibiletti (2009, 2011, 2014a, 2014b) y Derghougassian (2009, 2012), las cuales intentan dar
una explicación de las dinámicas del CDS desde los aspectos ideacionales y, al mismo
tiempo, describen el accionar de las comunidades epistémicas en los distintos procesos de
integración regional.
Si bien el corte temporal se establece entre los años 2008 y 2015 (de acuerdo a la fecha de
creación del CDS), se hace referencia en reiteradas ocasiones a las políticas de Defensa y a las
12
contribuciones de la comunidad epistémica especializada efectuadas desde 1983 ya que
resultan fundamentales para la comprensión del papel jugado por la República Argentina en el
CDS. En este sentido, se hace especial énfasis en determinados grupos de académicos y/o
asesores legislativos que jugaron un papel relevante en los destinos de la política de Defensa y
en el desarrollo de distintas herramientas jurídicas.
En paralelo, se debe remarcar que los avances concretados en el seno del CDS no pueden
ser abordados sin comprender el proceso denominado por Pablo Celi (2014) como la
“decadencia inercial” del Sistema Interamericano de Defensa (SID) y sus componentes
históricamente arraigados a la visión norteamericana en Seguridad y en Defensa. Este
fenómeno no sólo provocó el surgimiento de fuertes críticas hacia la utilidad y/o esencia de
dichos instrumentos por parte de los países del ALBA-TCP y de la República Argentina, sino
que también evidencia la coexistencia de distintas visiones en torno a las definiciones
conceptuales de Defensa y de Seguridad presentes en Suramérica.
En pos de analizar los factores que originaron la creación del CDS tampoco pueden
omitirse los antecedentes regionales de cooperación en Defensa. En este caso se hace
referencia a los tratados bilaterales y multilaterales a nivel sub-continental, y a las sucesivas
declaraciones de Zonas de Paz, tanto en el Cono Sur como en la Región Andina que lograron
disminuir exponencialmente las hipótesis de conflicto y, en muchas ocasiones, las
suprimieron por completo. Para desarrollar este aspecto se recurre al aporte de Battaglino
(2013a) sobre la evolución de la zona de paz suramericana y las nuevas clasificaciones para su
estudio. Al mismo tiempo, se abordan los factores políticos y económicos que llevaron a la
concreción de la UNASUR apelando al concepto de “regionalismo post-liberal”8 desarrollado
por Sanahuja (2008, 2010, 2012, 2014), y Sanahuja y Montenegro (2014) con el objetivo de
exponer los cambios en las dinámicas de la integración surgidos en América Latina en el siglo
XXI.
8 Si bien Sanahuja y Montenegro (2014) utilizan con frecuencia el término “regionalismo post-liberal”, en la
presente Tesis se opta por la utilización del concepto “regionalismo post-neoliberal”. En la mayoría de los textos
académicos ambos términos son utilizados de forma indistinta, sin embargo, es menester describir cuál es la
acepción elegida en la presente investigación. El concepto de “posneoliberalismo” es entendido como “una
búsqueda de superación de los déficits del modelo neoliberal a partir de la devolución de un rol más prominente
al Estado y la búsqueda de alternativas de integración regional (o refuerzo de los mecanismos existentes) para
hacer frente a las fuerzas hegemónicas y caminar hacia una mayor autonomía regional” (Arenas, 2012 citado en
Gaete, 2015:160).
13
Una vez descriptos los avances registrados en el seno del CDS en pos de desarrollar una
identidad autónoma en materia de Defensa, se pasa a analizar específicamente el rol de la
República Argentina en este proceso. En primer lugar, se desarrollan las características
distintivas de la política de Defensa durante el kirchnerismo y la proyección regional de la
misma. En segundo lugar, se hace referencia a los aportes concretos de la Argentina en la
confección de los principales instrumentos desarrollados en el CDS a través de la utilización
de documentación oficial y de testimonios de funcionarios públicos. Por último, se intentan
identificar los elementos de la identidad estratégica de la República Argentina presentes en los
avances concretados en el seno del CDS y, a su vez, se rastrean los mismos entre los
sucesivos aportes de académicos y/o funcionarios argentinos.
I.2. Las identidades colectivas en la Teoría de las Relaciones Internacionales
El desarrollo teórico de Alexander Wendt (1999a) parte de los alcances de la teoría social y su
diferenciación con la política internacional. Sostiene que la teoría social “se ocupa de los
supuestos fundamentales de la investigación social: la naturaleza del ser humano como
agente, y su relación con las estructuras sociales; el rol de las ideas y de las fuerzas materiales
en la vida social; y la forma adecuada para las explicaciones sociales” (p.7). Sin embargo las
respuestas de este cuerpo teórico no explican específicamente fenómenos internacionales,
básicamente porque las teorías sociales distan de ser teorías de política internacional.
El objetivo del aporte constructivista de dicho autor consiste en referirse a la teoría social
en general y desarrollar, al mismo tiempo, una teoría de la política internacional “más social”
que el neorrealismo o el neoliberalismo (Wendt, 1999b:9). Para esto, define a su aporte como
una teoría “Estado-céntrica” y “sistémica”. En cuanto al primer concepto indica que de
ninguna manera puede omitirse la existencia y trascendencia de actores no estatales pero, al
mismo tiempo, concibe a los Estados como los principales actores y los únicos capaces de
llevar adelante un cambio de sistema. En cuanto al segundo, considera que su teoría es
sistémica debido a su énfasis “en los poderes causales de la estructura del sistema
internacional al explicar el comportamiento estatal” (Wendt, 1999b: 14). Este caso constituye
una importante similitud con la visión waltziana pero a su vez una gran diferencia: Wendt no
reconoce en la estructura un efecto inherente a la misma, solo concibe efectos en los atributos
14
e interacciones de los agentes9. Otra de las falencias que encuentra en el neorrealismo consiste
en su incapacidad de explicar el cambio estructural, más allá de que éste reconozca su
existencia. La visión waltziana concibe transiciones de una distribución de poder a otra pero
no cambios mayores que trasciendan a la anarquía.
El concepto de “equilibrio” en la teoría neorrealista también es un punto polémico para el
constructivismo desarrollado por Wendt. El autor lo considera un concepto ambiguo y poco
específico, ya que “cualquier política que no llegue al suicidio nacional es compatible con el
equilibrio, entonces no queda en claro en qué sentido el equilibrio de Estados es una
afirmación científica” (Wendt, 1999b:19). Un ejemplo de la escasa especificidad con la que
cuenta el concepto de “equilibrio” es, según el autor, el análisis sobre el comportamiento de
Japón y Alemania durante la post Guerra Fría:
Los neorrealistas podrían argumentar que durante la Guerra Fría las políticas confrontativas
eran evidencia de un equilibrio soviético de Occidente y que luego de la Guerra Fría lo fueron
las políticas conciliatorias. Similarmente, en el pasado los Estados se equilibraban
militarmente, actualmente lo hacen a través de la economía. Dada esta flexibilidad, no es claro
qué es lo que contaría como evidencia contra la hipótesis de equilibrio. Quizá el
comportamiento de “bandwagoning” del período de post Guerra Fría, pero en este punto los
neorrealistas se han dado a sí mismos un margen de tiempo generoso. Christopher Layne, por
ejemplo, argumenta que podrán pasar 50 años hasta que Alemania y Japón se ajusten al
colapso de la Unión Soviética equilibrando su poder militar al de Estados Unidos. (Wendt,
1999b:19)
Desde esta perspectiva, el autor no pretende polemizar acerca del debate materialismo vs.
idealismo sino que comparte la idea de Keohane10: “La pregunta que se debe plantear es
¿cómo se articulan las fuerzas materiales y las ideas?” (Wendt, 2002:95). A partir de estas
disidencias se propone reconceptualizar el proyecto sistémico de Estados propio del
neorrealismo y su teoría estructural. Para realizar este proceso se debe, en primer lugar,
desarrollar lo que para Wendt compone la estructura internacional:
9 Para profundizar la concepción neorrealista de “estructura” ver Waltz (1988).
10 Ver Keohane (2002).
15
De acuerdo a mi punto de vista, [la estructura] es exactamente lo que Waltz dice que no es: un
fenómeno social más que material. Y dado que la base de socialización es el conocimiento
compartido, esto nos lleva a una visión idealista de la estructura como una “distribución de
conocimiento” o “ideas que lo cubren todo (o casi todo)”. Esta conceptualización de la
estructura podrá parecer extraña a la generación de académicos de Relaciones Internacionales
que ha mamado el neorrealismo, pero es común tanto en sociología como en antropología.
[...]El carácter de la vida internacional está determinado por las creencias y expectativas que
los Estados tienen de otros Estados, y estas están constituidas mayormente por estructuras
sociales más que materiales. Esto no quiere decir que el poder material y los intereses son poco
importantes, sino que su significado y efecto depende de la estructura social del sistema, y
específicamente de cuál de las tres “culturas” de anarquía es dominante, la hobbesiana,
lockeana o kantiana. (Wendt, 1999b:22)
En consonancia con esta idea, sostiene que el “realismo fetichiza la distribución de poder
(otra preocupación que caracteriza a la teoría marxista) y construye tácitamente relaciones
socio-culturales en su conceptualización de los objetos materiales” (Wendt, 2002: 94). En el
caso del marxismo puede hacerse referencia a Robert Cox (1998), que desde una perspectiva
gramsciana aborda las relaciones de poder en el sistema internacional a través de las
relaciones sociales al interior de los Estados, las cuales indefectiblemente se extrapolarían a
las Relaciones Internacionales. Esta perspectiva comparte con la teoría constructivista el
protagonismo que adquiere el Estado en la política internacional como entidad básica del
sistema pero, en este caso, su protagonismo es adquirido debido a que en el interior de estas
unidades es donde logra desarrollarse el predominio material de la clase dominante.
En definitiva, se puede entender a la teoría constructivista de Wendt como un entramado
teórico que utiliza la teoría estructural del neorrealismo como esqueleto y que a su vez
modifica y redefine sus principales conceptos. En este sentido, entiende a los “intereses”
(concepto primordial tanto en el realismo clásico como en el neorrealismo) como una clase
particular de “ideas” y, a partir de esto, considera que “el poder y los intereses son factores
importantes en la vida internacional, pero dado que sus efectos son en función de ideas
culturalmente constituidas, estas últimas deben ser nuestro punto de partida” (Wendt,
1999a:41). En este caso, Keohane (2002) considera que para Wendt “la anarquía no tiene
lógica en sí misma, los intereses son inexplicables si no se los relaciona con las ideas; las
16
ideas y las identidades individuales, así como las creencias colectivas, conducen o guían los
proceso de las relaciones internacionales” (p. 8). A lo largo del capítulo I de la presente Tesis
se observa cómo estos nuevos conceptos son utilizados en función de explicar los cambios
culturales en el sistema internacional que dan lugar a distintos tipos de identidades colectivas.
Por otra parte, una de las disidencias básicas que presenta esta concepción constructivista
con respecto a la visión waltziana reside en las definiciones de “autoayuda” y “anarquía”.
Desde el constructivismo se define a la autoayuda como una más de las instituciones que
pueden existir en un contexto anárquico y se entiende a una institución como “un conjunto de
identidades e intereses relativamente estables” (Wendt, 2005:9). En cambio, desde la
perspectiva de Cox (1998) se entiende que las instituciones están íntimamente vinculadas a
las pretensiones de las potencias hegemónicas pero la influencia de las mismas es, en
principio, económica y no ideológica. El papel ideológico de las instituciones sirve, en este
caso, para justificar el orden económico de las fuerzas dominantes domésticas.
El nuevo sentido que el constructivismo le otorga a la “autoayuda” y a la “anarquía” puede
ser considerado clave para comprender la totalidad del aporte teórico aquí desarrollado:
La autoayuda y la política de potencias no se derivan ni lógica ni causalmente de la anarquía.
[…] Si aún hoy, nos encontramos en un mundo de autoayuda, es debido al proceso, no a la
estructura. No hay una “lógica” de la anarquía aparte de las prácticas que se crean y que
representan una estructura de identidades e intereses concreta en lugar de representar otra; la
estructura no tiene ni existencia ni fuerza causal separada del proceso. La autoayuda y la
política de poder son instituciones, no características esenciales de la anarquía. La anarquía es
lo que los estados hacen de ella. (Wendt, 2005:9)
De esta manera se entiende que las relaciones entre Estados están determinadas por el
significado que cada uno de ellos le den a los otros actores: “los Estados actúan de una forma
con sus enemigos y de otra diferente con sus amigos porque los enemigos suponen una
amenaza y los amigos no, […] la anarquía y la distribución del poder son insuficientes para
decirnos cuál es cuál”, y por esta misma razón “[…] la potencia militar de Estados Unidos
tiene un significado diferente para Cuba que para Canadá” (Wendt, 2005:7). Es decir, la
trascendencia de las interpretaciones y los significados colectivos son pilares fundamentales
en la teoría social constructivista más allá de aceptar la existencia de una determinada
distribución de poder. En este sentido, “la identidad es definida por Wendt como una
17
propiedad de los actores intencionales que genera disposiciones motivacionales y de
comportamiento” (Wendt, 1999 citado en Vitelli, 2014:146). Es decir, “que la identidad es
por un lado una cualidad subjetiva en tanto está determinada por autoconocimientos (la
autopercepción), y por otro una cualidad intersubjetiva (sistémica) ya que el significado de
dicho conocimiento sobre sí mismo depende a menudo de que la contraparte sostenga
entendimientos correspondientes (Vitelli, 2014:146).
A partir de las interpretaciones y significados que un actor le otorga a otro surgen las
“identidades colectivas”. Según Vitelli, en su interpretación de la teoría social constructivista,
la “identidad colectiva existe cuando hay una identificación positiva con el bienestar de otro,
de tal manera que el otro es visto como una extensión cognitiva del ser, en lugar de algo
independiente” (Vitelli, 2013:57). En consonancia con esto, la autora considera que a partir de
la concepción constructivista de la anarquía como una construcción social se puede inferir que
el auto-interés no es un comportamiento predeterminado:
La ausencia de un gobierno sobre los Estados ya no determinaría que estos solamente puedan
considerar su supervivencia en términos auto-interesados, en lugar de colectivamente, en
virtud de lo cual el cambio cultural se vuelve posible en las relaciones internacionales. Puede
ocurrir, entonces, que un Estado identifique la seguridad propia con la de otro Estado, como
sucede en los sistemas de seguridad cooperativos en lugar de los competitivos, en los cuales la
seguridad de cada uno es vista como la responsabilidad de todos, el interés nacional se
transforma en interés internacional y las prácticas de seguridad se vuelven más altruistas o pro-
sociales. (Vitelli, 2013:58)
Según las múltiples interpretaciones existentes sobre el enfoque de Wendt se puede llegar a
la conclusión de que esta corriente no constituye un marco conceptual de política exterior. Se
trata de una teoría analítica sin ánimos de favorecer “una determinada orientación, objetivos y
estrategias de política exterior y de determinado orden internacional” (Vitelli, 2014:131).
Utilizando la lógica de Cox (1993), el aporte de Wendt distaría de ser lo que considera como
una “teoría crítica” (definición que el mismo autor utiliza para calificar a su propio
abordaje)11 sino más bien una “teoría de resolución de problemas” con “capacidad para fijar
11 Cox también señala que la teoría de sistemas-mundo desarrollada por Wallerstein (1974) cuenta con una
involuntaria impronta que favorece la conservación del orden existente y una subvaluación del Estado como
18
límites o parámetros a un área de problemas y reducir el tratamiento de un problema particular
a un número limitado de variables, las cuales deben ser sometidas a un examen próximo y
preciso”. En contraposición a este tipo de teoría, Cox define a su aporte como una “teoría
crítica” ya que “permanece aparte del orden prevaleciente en el mundo y pregunta cómo
puede lograrse ese orden” (p. 126).
Una vez establecidas algunas precisiones sobre la identidad desde la perspectiva
constructivista es posible ahondar en concepciones que constan de mayor especificidad
teórica en relación al objeto de estudio, tales como los de “Identidad Estratégica Nacional”
(IEN) e “Identidad Estratégica Regional” (IER) desarrollados por Tibiletti (2014a). Ambos
conceptos se encuentran profundamente interrelacionados ya que, como se anticipaba en el
presente apartado, una identidad no podría constituirse sin la presencia de un Otro. El autor
define a la IEN como “aquellos elementos decantados de los vaivenes de la cultura estratégica
que definen el modo en que una comunidad organizada en un determinado Estado Nación se
ha relacionado con el uso de la violencia armada para el logro de sus objetivos nacionales a lo
largo de su historia” (Tibiletti, 2014a: 27).
En esta definición tienen un papel preponderante tanto los elementos materiales (territorio
o armamento) como los ideacionales (aspectos antropológicos, sociales, políticos y
culturales). Sin embargo, el elemento que el autor considera primordial en el proceso de
construcción de la IEN es el tipo de relación con los países vecinos y, en segundo término,
con los países a nivel subregional, regional y global (Tibiletti, 2009, 2014a). En este sentido,
los elementos básicos a tener en cuenta para caracterizar a la IEN son: la percepción del actor
acerca del sistema internacional y regional; la autopercepción dentro de ese sistema; los
intereses propios o compartidos que lo pueden llevar a utilizar la fuerza; la percepción sobre
posibles amenazas; la identificación de potenciales aliados para defenderse de las posibles
amenazas; y los instrumentos que el actor desea utilizar para defenderse. Estos elementos
intentan demostrar que la IEN no está vinculada a la visión hiperrealista de los intereses
permanentes, sino que se trata de un proceso de construcción social en el cual gran parte de la
sociedad se ve involucrada (Tibiletti, 2014a).
El concepto de IER surge a partir del interrogante de cómo un conjunto de Estados-nación
puede autopercibirse como integrantes una misma región, en este caso, la sub-región
actor internacional.
19
suramericana. De esta manera, Tibiletti (2014a) establece una serie de factores que permiten
identificar la IER: modo de resolución de conflictos regionales durante la historia; voluntad
de los gobiernos a la hora de instar a sus pares a resolver conflictos bilaterales; antecedentes
históricos de iniciativas para la construcción de IER; y, por último, el rol de la subregión en el
Sistema Interamericano de Defensa. En palabras de Da Ponte y Boettger (2014), la IER:
Se constituye en función de una dimensión de tipo sistémica como elemento de base (en
esencia, desvincular las amenazas como provenientes de los países vecinos vis a vis la
identificación de las amenazas y riesgos fuera de la región); sobre la cual puedan anclarse los
objetivos estratégicos (por caso la explotación soberana de los recursos naturales, articulación
de una base industrial de Defensa regional). (p.9)
Tanto la IER como la IEN no reflejan un proceso constante e inmutable, sino que dan lugar
a una dinámica en la cual la identidad nacional influye en la identidad regional y viceversa,
provocando modificaciones en cada una de ellas. Por ejemplo, a mediados de la década del 80
el autor reconoce un cambio en las identidades estratégicas de los países suramericanos a
partir de las aperturas demoliberales, generando así un mayor nivel de conducción política de
las Fuerzas Armadas y la pérdida de influencia de los elementos de la DSN.
Tibiletti (2011) hace referencia a los elementos identitarios de la región suramericana
recogidos por Paradiso y Luna Pont (2003) para esbozar una lista de algunos de los
componentes de su IER. Esta se caracteriza por:
[1] Idea de unidad expresada desde el proceso libertario con presencia permanente de
pulsiones por la integración que se expresan en las áreas culturales y también políticas. [2] El
status periférico al orden internacional también definido como la “periferidad”. [3] La
cohabitación con un claro poder hegemónico que llevará a tensiones permanentes entre
mantenerlo cerca pero limitar su intervencionismo desorbitado. [4] Una cultura política
compartida. [5] Un sustrato de “nacionalismo integrador” (la permanente mención a la Patria
Grande). [6] Fuerte preeminencia del dilema del desarrollo antes que del de la Seguridad.
(Paradiso y Luna Pont, 2003 citado en Tibiletti, 2011:8)
Estos elementos, al mismo tiempo, sustentan una paz relativamente estable en la subregión
20
suramericana y la preeminencia de la cooperación por sobre las situaciones conflictivas.
Entendiendo a la “identidad colectiva” como un fenómeno que se encuentra en constante
proceso se puede definir a esta como “una categoría social que varía a lo largo de dos
dimensiones: el contenido (su significado social) y la impugnación”12 (Vitelli, 2010: 8). El
“contenido” está compuesto por “las normas constitutivas, los propósitos sociales, las
relaciones comparativas con otras categorías sociales y los modelos cognitivos de ese grupo”
(Vitelli, 2010: 8). Por otro lado, la “impugnación” es el grado de acuerdo entre los agentes
acerca del contenido a raíz del aprendizaje social. Las “normas constitutivas” pueden ser
formales o informales y son las que determinan la pertenencia al grupo y los atributos con los
que cada agente debe contar. En el caso del CDS se puede mencionar la obligación de
pertenecer a la subregión suramericana; la voluntad de cooperación; la no utilización de la
fuerza; el respecto por la Carta de Naciones Unidas y la Carta de la OEA; el respeto por la
democracia y la conducción política de la Defensa (Vitelli, 2010).
Los “propósitos sociales” están vinculados a los objetivos que deben ser alcanzados
mediante prácticas para favorecer los intereses grupales. En el caso del CDS, la autora
considera a la paz regional como el propósito principal, además de mencionar el objetivo de
crear una doctrina autónoma en materia de Defensa. Las “comparaciones relacionales”
consisten en lo que el grupo de agentes pretende no ser, es decir las percepciones sobre otros
grupos que hacen a la diferenciación y comparación, factores centrales para la construcción
identitaria. Para Vitelli (2010) un claro ejemplo de estas comparaciones es la necesidad de
constituir una identidad colectiva opuesta a la política hemisférica en materia de Defensa
arraigada a la OEA, en la que Estados Unidos juega un papel preponderante. Por último, se
hace referencia a los “modelos cognitivos”, los cuales están compuestos por las
cosmovisiones del grupo de Estados en torno a las condiciones del mundo y a la realidad
social que atraviesa el conjunto de los agentes.
El proceso de “impugnación” es inherente a toda construcción identitaria y está
relacionada al nivel de consenso presente en torno a todos los elementos de “contenido”
mencionados anteriormente. El hecho de que un agente impugne determinadas iniciativas no
siempre es intencional o explícito, y tampoco debe tener, necesariamente, una impronta de
12 Estos conceptos desarrollados por Abdelal, Yoshiko, Herrera, Johnson y Mcdermott (2006) son interpretados y
aplicados por Vitelli (2010) al caso de los miembros del CDS frente a las relaciones bilaterales de Estados
Unidos y Colombia.
21
revisionismo radical. De todas maneras, mientras mayor es la cantidad de impugnaciones,
más fragmentado estará el proceso de construcción identitaria y mayor será la dificultad para
consensuar iniciativas. Este caso fue utilizado por Vitelli (2010) para esbozar una explicación
acerca de la postura de Colombia frente a los Estados Unidos, cuya cooperación bilateral fue
entendida como una impugnación a los propósitos y el contenido del CDS. Sin embargo, esta
conceptualización también puede aplicarse, por ejemplo, al caso de las distintas instancias
impulsadas por el CDS donde se debatieron las definiciones conceptuales de “Amenazas” y
“Riesgos” regionales. En estos encuentros se dio lugar a un debate donde las delegaciones
evidenciaron profundas diferencias en sus visiones estratégicas.
I.2.1. El cambio estructural y las identidades colectivas
A diferencia de la visión neorrealista, la cual concibe una única lógica estructural 13 (la
anarquía inherente al sistema de autoayuda), Wendt sugiere que “la anarquía puede tener al
menos tres clases de estructuras a nivel macro, basados en qué tipo de roles (enemigo, rival y
amigo) dominen el sistema” (Wendt, 1999c:46). Estas anarquías son denominadas por el autor
como “Hobbesiana”, “Lockeana” y “Kantiana”. El hecho de que el autor no considere la
existencia de una única lógica de la anarquía sugiere que esta depende de los elementos
estructurales que tenga en su interior. Tal como se explicó previamente, la visión de
“estructura” de Wendt es un fenómeno social y como tal, el autor construye una idea de
“cultura” en la política internacional:
Decir que una estructura es “social” es decir, siguiendo a Weber, que los actores se “toman en
cuenta” unos a otros para definir sus acciones. Este proceso se basa en las ideas de los actores
sobre la naturaleza y los roles de Yo y el Otro, y como tal, las estructuras sociales son
“distribución de ideas” o “stocks de conocimiento”. Algunas de estas ideas son compartidas,
otras son privadas. Las compartidas arman la base de la estructura social conocida como
“cultura”. En principio, las estructuras Hobbesianas, Lockeanas y Kantianas podrían ser
constituidas integralmente por ideas privadas, pero en la práctica, ellas son comúnmente
constituidas por las compartidas. (Wendt, 1999c:48)
13 Ver Waltz (1988).
22
La intención en este caso es afirmar que las condiciones materiales por sí mismas carecen
de significado y son justamente las ideas las que aportarán una determinada significación.
Con respecto a esta noción brinda un ilustrativo ejemplo para diferenciar las “fuerzas de
destrucción” (materiales) de las “relaciones de destrucción” (ideacionales): “cinco mil armas
nucleares británicas son menos amenazadoras para los EE.UU que cinco norcoreanas, por los
entendimientos compartidos que las sustentan” (Wendt, 1999c:54).
Dentro de cada cultura se identifica un tipo distinto de sujeto, en la cultura Hobbesiana se
erige el “enemigo”, en la Lockeana el “rival” y en la Kantiana el “amigo”. Al interior de cada
anarquía se desarrolla una visión diferente entre el Yo y el Otro. En este sentido, la cultura
Hobbessiana es la que más se asemeja (aunque carezca de una relación directa) a la visión del
realismo clásico, donde la violencia juega un rol preponderante. La cultura lockeana es
descripta como un ámbito de competencia donde cada actor tendrá intereses egoístas pero
limitarán sus esfuerzos ante el peligro de destrucción total, y por último, la cultura Kantiana
se corresponde a un panorama de alianzas en términos de Seguridad.
El análisis de cada una de las tres culturas realizado por Wendt (1999) se basa en tres
grados de internalización de las normas culturales que a su vez representan tres explicaciones
provenientes de distintas escuelas de pensamiento: Primer Grado (explicación realista);
Segundo Grado (explicación neoliberal); y Tercer Grado (explicación constructivista). A su
vez, cada uno de los tres grados representa un medio por el cual la norma es internalizada: en
el Primer Grado el medio es la “fuerza”, en el Segundo Grado el “auto-interés” y, por último,
“la legitimidad” que corresponde al Tercer Grado y, a su vez, constituye el aporte de Wendt
en cada una de las culturas a ser analizadas.
La cultura Hobessiana está asociada a la idea de “guerra de todos contra todos”, sin
embargo, el autor tiene un enfoque particular en cuanto a la explicación de los factores
causales de la guerra permanente. Esta situación extrema es considerada por Wendt como
producto de “ideas compartidas, no por anarquía o por naturaleza humana” (Wendt,
1999c:57). Sin embargo, la percepción de considerar al Otro como enemigo no siempre es
real más allá de que el accionar de un Estado para con su “enemigo” (en términos de su
percepción) tenga resultados que efectivamente serán reales.
La gran diferencia entre las culturas Hobbesiana y Lockeana, según Wendt, radica
fundamentalmente en las concepciones de “enemigo” y “rival”. El primero carece de voluntad
23
para limitar su violencia hacia el Otro y la llevará hasta las últimas consecuencias tomando
una postura de revisionismo permanente. En cambio, un “rival” reconoce el “derecho de Uno
a la vida y libertad y entonces, busca revisar sólo su comportamiento o su propiedad
(revisionismo superficial)” (Wendt, 1999b:58). La lógica que Wendt atribuye a la cultura
Hobbesiana es la de “guerra de todos contra todos” inmersa en un contexto de autoayuda. Esta
lógica genera, según el autor, cuatro tendencias: la guerra ilimitada; la eliminación de los
actores débiles; la construcción imperial por parte de los Estados fuertes y el balance de poder
entre los mismos; y la imposibilidad de mantener posturas de neutralidad. El conocimiento en
el marco de esta cultura no es compartido sino que se trata de conocimientos privados que
cada uno de los agentes desarrolla domésticamente (Wendt, 1999a). La que efectivamente sí
es compartida es la cultura de la “realpolitik” que da lugar a la guerra concebida como
institución ya que todos los agentes la reconocen.
En el caso del Primer Grado de la cultura Hobbesiana los actores cumplen con las normas
sólo bajo coacción, es decir, bajo presiones externas. En este grado la cultura juega un rol
totalmente secundario, y las motivaciones por las cuales los agentes adhieren a las normas
poco tienen que ver con su propia voluntad. Es válido aclarar que cada una de las culturas
representa un tipo ideal y que resulta dificultoso determinar un período histórico en el cual se
vea reflejada una cultura en su estado de pureza absoluto. Por ejemplo, el autor considera al
sistema Westfaliano desde sus inicios como una cultura lockeana que contó con “regresiones
temporarias a condiciones Hobbesianas donde un poderoso Estado tuvo una revolución
interna y rechazó las normas Lockeanas por completo” (como en el caso de la Revolución
Francesa o el ascenso de Hitler) (Wendt, 1999c:67).
En el Segundo Grado predomina lo que el autor considera “elección” de los agentes. Esto
significa que estos actúan de acuerdo a su interés y observan su cumplimiento como una
elección ventajosa. La coerción en este grado no desaparece en su totalidad ya que su accionar
además de ser beneficioso para el agente es “necesario” para el sistema. El cálculo se basa
exclusivamente en costo-beneficio y este será primordial para observar cambios de
comportamiento en los actores. Finalmente se brinda la hipótesis de Tercer Grado o
explicación constructivista en la cual las normas son internalizadas a causa de la legitimidad
que estas poseen. Los agentes asumen una identidad y con ella la responsabilidad otorgada
por los otros actores del sistema. La construcción de agentes mediante la internalización de
normas es finalmente alcanzada en este grado. En este caso el rol de “enemigo” sólo es
concebible debido a la interacción con otros agentes. Una de las principales argumentaciones
24
que desarrolla Wendt con respecto a este fenómeno es la formación de grupos de interés
domésticos que tienden a utilizar la figura de enemigo externo como chivo expiatorio para sus
propios intereses fomentando en el poder político las denominadas carreras armamentísticas.
Mediante esta estrategia se le da sustento a retóricas en las cuales se llega a demonizar al Otro
para crear una identidad opuesta. Este constituye un claro ejemplo mediante el cual la
percepción de “enemigo” puede convertirse en una necesidad en un mundo Hobbesiano.
Con respecto a la cultura Lockeana (la cual es considerada por Wendt como la anarquía
predominante desde la conformación del sistema westfaliano hasta la actualidad) se puede
afirmar que su naturaleza intrínseca está relacionada al “vivir y dejar vivir” en la cual los
rivales reconocen entre sí la soberanía de sus territorios. Esto no quiere decir que los
conflictos sean suprimidos por completo ya que la violencia armada continúa representando
una alternativa frente a las disidencias. La soberanía para el autor pasa a ser una institución ya
que es reconocida por la gran mayoría de los agentes: “el núcleo de esta institución es la
expectativa compartida de que los Estados no intentarán quitarse la vida y la libertad
mutuamente” (Wendt, 1999c:77). Esta cultura es caracterizada por cuatro fenómenos:
comportamiento de statu-quo frente a la soberanía del Otro; disminución relativa de la
preocupación por la Seguridad; el poderío militar deja de ser la única prioridad; y por último,
la autolimitación de la violencia. De esta forma, las guerras en un contexto de cultura
Lockeana pasarán a ser limitadas y no pretenderán la destrucción total de Estados.
La hipótesis de Primer Grado en la cultura Lockeana consiste en el accionar coercitivo de
los Estados contra los actores revisionistas que no aceptan la institución “soberanía”. Los
actores que no respetan esta institución pueden ser víctimas de coaliciones que pretendan
imponer las normas por la fuerza. Sin embargo, el autor sugiere que este modo de
internalización de normas no es el adecuado para obtener como resultado una cultura
Lockeana estable en el tiempo. Por otro lado, el Segundo Grado de internalización de normas
se refiere a la explicación neoliberal, la cual considera que los actores adhieren a las normas
de soberanía con el objetivo de recibir beneficios en aspectos tales como comercio o
Seguridad. La institución de la soberanía en este caso es respetada y esta tiene la capacidad de
regular el sistema. El poder para regular el mismo dependerá del grado de internalización de
cada uno de los actores por lo cual esta cultura no está exenta de posibles violaciones a la
soberanía de otros Estados.
Finalmente, la hipótesis de Tercer Grado o argumentación constructivista es entendida
como aquella en la que los Estados cumplen con las normas porque estos las consideran como
25
legítimas y tienen la plena intención de cumplirlas. No sólo el comportamiento de los actores
es status-quista sino que también lo son sus intereses. Este grado de internalización da lugar al
sistema westfaliano actual el cual puede ser descripto como un sistema que en cierto sentido
induce a la autoayuda pero que, al mismo tiempo, genera las condiciones necesarias para que
la institución “soberanía” sea ampliamente respetada por los agentes y deje abierta la
posibilidad a la cooperación cuando estos se ven amenazados.
Por último, la cultura Kantiana en la perspectiva de Wendt tiene como principio rector la
“amistad” caracterizada, según Schouten (2007), por dos aspectos: “(1) las disputas se
resuelven sin guerras o amenazas de guerra; y (2) se lucha como equipo si la Seguridad de
cualquiera está amenazada por un tercero” (p.42). Estas reglas son las que conducen a la
“seguridad colectiva” y a las “comunidades de seguridad”. La guerra en esta cultura no está
totalmente abolida pero una vez generada una comunidad de Seguridad, ésta ya no es más un
método legítimo para la resolución de conflictos. El Primer Grado de internalización en la
cultura Kantiana es similar al del caso Lockeano, con la diferencia de que en éste último los
Estados eran castigados a causa de atentar contra la “vida” y la “propiedad” de un Estado,
mientras que en el caso Kantiano, estos son castigados por el sólo hecho de amenazar o atacar
a otro. En cuanto al Segundo Grado, se entiende que los Estados ya no tienen el deseo de
romper las reglas y ya no se comportan como agentes revisionistas, sin embargo su
comportamiento sigue siendo el de un Estado auto-interesado. En este caso la “amistad” es
denominada por Wendt (1999a) como una “estrategia” y un “instrumento” que los Estados
utilizan para obtener un cierto beneficio. En el Tercer Grado de internalización de las normas
de esta cultura, los Estados llegan a identificarse los unos con los otros concibiendo a la
seguridad del Otro como propia (Wendt, 1999a). Este proceso da lugar a las “identidades
colectivas”14 descriptas en el apartado anterior, las cuales indefectiblemente traen consigo
“intereses colectivos”. Los intereses internacionales pasan a formar parte del interés nacional
y dan como resultado comportamientos altruistas ya que la identidad compartida se define en
identificar el bienestar del Otro como propio.
Partiendo de la concepción básica wendtiana de que las ideas determinan no sólo el
significado y el contenido del poder sino que también moldean los intereses de los Estados y,
en consecuencia, su comportamiento, el autor considera que “la anarquía es nada” (Wendt,
1999a: 309). Las culturas descriptas por el autor están basadas en las percepciones de cada
14 Este proceso también fue abordado en profundidad por Adler (1997).
26
uno de los Estados con respecto a los Otros, por lo tanto depende de los agentes el sentido que
adquiere la lógica de la anarquía. Más allá de que el autor identifique cierta tendencia de una
cultura Lockeana en viraje hacia a una cultura Kantiana en la actualidad (fenómeno que
evidencia la conformación de comunidades de Seguridad), argumenta que no hay garantías de
que este sea un proceso progresivo en el cuál se pueda desembocar en una cultura Kantiana
pura. La concreción de este proceso depende pura y exclusivamente de la interacción entre los
agentes y del grado de internalización con el que cuente determinada cultura en el sistema
internacional. El cambio estructural hacia la cultura Kantiana concebido por Wendt (1999a;
2002; 2005) surge a partir de la conformación de identidades colectivas. Este proceso consta
de tres variables fundamentales y una última que debe estar presente en todos los casos. Estos
elementos son: la interdependencia, el destino común, la homogeneidad y la autolimitación
(Vitelli, 2010).
La “interdependencia” se manifiesta de acuerdo a la densidad de las interacciones. Luego
de más de seis años desde el origen del CDS y una cantidad importante de iniciativas
concretadas se puede afirmar que la densidad de interacciones en la sub-región es
relativamente elevada y esto favorece al proceso de construcción identitaria. En segundo
lugar, el “destino común” es entendido como una instancia en la que la supervivencia de cada
agente depende del futuro del grupo, escenario que suele surgir a consecuencia de una
amenaza común (Vitelli, 2010). En esta variable se pueden identificar (siempre sujetos a
cambios producto de impugnaciones por parte de cualquier agente del grupo), por ejemplo, la
presencia en sí misma de los Estados Unidos; la intromisión de países extraregionales en
territorio subregional o la amenaza hacia los recursos naturales estratégicos. El tercer aspecto
desarrollado por Wendt entiende a la “homogeneidad” como las semejanzas en los sistemas
políticos y modelos de desarrollo de los actores que componen al grupo. En este caso, se
pueden observar algunas similitudes entre los países suramericanos que se materializan en un
alto grado de primarización de sus economías y, entre otros aspectos de índole político,
semejanzas en torno al pleno ejercicio de la democracia (en distintos grados y/o características
distintivas) y a la concepción de la UNASUR como mecanismo de concertación política.
En último lugar, se desarrolla el concepto de “autolimitación”, un factor que debe estar
siempre presente para la concreción de un proceso de construcción identitaria en materia de
Defensa. Es decir, la “interdependencia”, el “destino común” y la “homogeneidad” sólo
pueden fortalecerse cuando “existe la creencia de que el Otro va a autolimitarse en las
demandas que realice sobre los demás miembros del grupo” (Vitelli, 2010: 15). En este caso
27
la autora brinda como ejemplo el autocontrol que Brasil debería ejercer para no atentar contra
la experiencia del CDS con sus pretensiones de liderazgo regional.
I.3. Comunidades epistémicas en la construcción identitaria
Para lograr un análisis acabado de la construcción identitaria regional y de la participación de
la República Argentina en este proceso, es necesario tomar en cuenta no sólo el accionar de
los gobiernos suramericanos representados por sus clases políticas, sino que también se debe
abordar el rol de la sociedad civil y el de las comunidades epistémicas. Esto quiere decir que
los aportes de la comunidad académica especializada en torno a estudios estratégicos no
deben ser omitidos ya que gran parte de las iniciativas generadas en el CDS han estado
vinculadas a la producción y formación académica (como en el caso del CEED y la ESUDE).
Con respecto a este fenómeno la tarea debe centrarse en establecer vinculaciones entre las
construcciones teóricas que la comunidad epistémica ha desarrollado desde el retorno de la
democracia y observar su influencia en las iniciativas en la materia impulsadas luego de la
creación de la UNASUR.
Derghougassian (2009) destaca “la existencia de comunidades epistémicas en Sudamérica
con expertise de, y dedicación a, temas relevantes en el área de Defensa y Seguridad
internacional” y, a su vez, señala que este fenómeno es “[…] una consecuencia de la
democratización y la consolidación del control civil sobre los militares”15 (p.11). Además,
afirma que la interacción entre estas comunidades nacionales tomó una trascendencia
particular en el seno del CDS y esto puede verse evidenciado especialmente en el caso de la
República Argentina.
El rol de estas comunidades ha sido ampliamente estudiado en el campo de las Relaciones
Internacionales y en el ámbito de la Defensa y la Seguridad. En el caso suramericano se han
generado redes regionales de debate en materia de Defensa que, en muchas ocasiones, han
15 Ver Derghougassian (2012) donde señala que hasta la década de 1980 las políticas de Defensa en la República
Argentina fueron dominadas especialmente por las FF.AA. imponiendo así sus propios criterios ideológicos para
la identificación del denominado “interés nacional”. Este proceso se acentuó durante el régimen militar
autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional” (1976-1983) basándose en los criterios de la Doctrina
de Seguridad Nacional y la identificación del “enemigo interno”.
28
estado un paso delante de los procesos de integración y de la voluntad política de los
gobiernos suramericanos. Es debido a este fenómeno, que el autor considera trascendental el
estudio de las comunidades epistémicas en la construcción del CDS (Derghougassian, 2009).
En el caso argentino, un importante número de académicos han tenido una especial
importancia en el proceso de control político del Sistema de Defensa, en la promulgación de
la Ley de Defensa y en la denominada “modernización” de las Fuerzas Armadas. Estos
antecedentes se conjugan con los nuevos estudios de carácter estratégico que sirven para el
análisis de nuevas experiencias regionales como la UNASUR. El autor señala concretamente
“la importancia del aporte intelectual de la comunidad epistémica en Argentina en términos de
ideas en torno al proceso de construcción del CDS” y considera de interés nacional el esfuerzo
en la consolidación del espacio de integración regional con base a las lecciones aprendidas y
experiencias acumuladas para una identidad colectiva suramericana (p. 12).
El accionar de las comunidades epistémicas fue abordado en las Relaciones
Internacionales por un grupo de académicos constructivistas que conciben al “aprendizaje
social” como un instrumento para la construcción de identidades. Haas (1992) define a la
“comunidad epistémica” como “una red de profesionales que posee una reconocida
experiencia y competencia sobre un tema determinado y que reclama autoridad sobre un
conocimiento que es relevante para la formulación de políticas vinculadas a ese tema o
campo” (p.3)16.
Los integrantes de una comunidad epistémica comparten entre sí: una serie de creencias
que definen sus normas y principios; un análisis común sobre factores causales que
contribuyen a dilucidar los múltiples resultados de una determinada política; una misma
noción de validación del conocimiento; y prácticas comunes con las que abordan un
determinado grupo de problemas con la convicción de que la solución de los mismos puede
contribuir al bienestar de los seres humanos (Haas, 1992).
El estudio de Adler y Haas (2009) sobre el rol de las comunidades epistémicas en las
Relaciones Internacionales parte de la idea de que mientras mayor es la influencia ganada por
una comunidad en un determinado Estado, mayor será la posibilidad de que éste logre ejercer
poder en nombre de los académicos y contribuirá a la institucionalización internacional de sus
ideas. En este caso, las comunidades epistémicas son consideradas como un instrumento más
16 Traducción propia.
29
en la coordinación de políticas, y se aborda su estudio a raíz del grado de influencia que estas
pueden tener en las elites gubernamentales. Los autores identifican cuatro pasos en la
evolución de las políticas: “innovación en las políticas”; “selección de las políticas”; “difusión
de las políticas” y “persistencia de las políticas”. Sin embargo, para otorgarle un carácter
operativo a este esquema se debe “ver la política exterior como un proceso por el cual las
innovaciones intelectuales (que las comunidades epistémicas ayudan a producir) están insertas
en las organizaciones domésticas e internacionales y son seleccionadas por procesos políticos
para convertirse en la base de nuevos o transformados intereses nacionales” (Adler y Haas,
2009:151). En definitiva, se entiende a este tipo de comunidad como un actor que se encarga
de suministrar expectativas y valores a los procesos políticos con el objetivo de colaborar en
la coordinación de políticas regionales.
El primer paso, denominado “innovación en las políticas”, consiste en la influencia que las
comunidades epistémicas ejercen en las nuevas medidas de gobierno a través de un
acotamiento en las controversias generadas sobre un determinado asunto y en la definición de
los intereses estatales. Las comunidades epistémicas son las encargadas de establecer los
límites del discurso colectivo y, en paralelo, guiar a los decisores en torno a qué instituciones
elegir o generar para resolver las problemáticas. Un claro ejemplo de este fenómeno es el
control de armamentos durante la Guerra Fría. En este caso las comunidades epistémicas
realizaron una contribución en la tarea de convencimiento de los líderes estadounidenses y
soviéticos acerca de evitar un conflicto nuclear para el beneficio mutuo. Además de su
contribución se sentaron las bases para la inclusión en la agenda internacional del control de
armamentos, las cuales derivaron en el Tratado sobre Misiles Anti-Balísticos17 y en otros
acuerdos concretados entre ambas potencias (Adler y Haas, 2009:155). A través de este caso,
ambos autores pretenden transmitir la idea de que las comunidades epistémicas no sólo
contribuyen a la innovación de políticas, sino que también hacen lo propio con los intereses
nacionales y viceversa (a través de la legitimación de las políticas).
El segundo paso, denominado “selección de políticas”, contiene a las consideraciones
políticas acerca del contenido brindado por las comunidades epistémicas. En el caso de que
las elites políticas carezcan de información acerca de una determinada temática, las
comunidades epistémicas pueden colaborar en la elaboración de las políticas. Si las
instituciones para la solución de las problemáticas no existen aún, también la comunidad
17 Más conocido por sus siglas en inglés “ABM”: Anti-Balistic Missile Treaty.
30
puede otorgar un marco para comenzar a formar soluciones. Si las autoridades políticas ya
poseen la información necesaria para tratar una determinada temática, las comunidades
epistémicas adeptas pueden cumplir un rol para la justificación y promoción de las políticas.
El hecho de contar con la legitimación de una comunidad puede servir a los fines políticos de
las autoridades para la conformación de coaliciones nacionales e internacionales. En
consonancia con esta idea, se debe señalar que el poder político posee la facultad de facilitar u
obstaculizar la capacidad de influencia de una comunidad epistémica y esta elección suele
orientarse hacia las visiones que las autoridades políticas perciben como una corriente
mayoritaria.
El caso de la “difusión de las políticas” consiste en el grado de comunicación acerca de las
políticas que estas comunidades intentan promover con el fin de que no se produzca un
estancamiento de los nuevos conocimientos dentro del mismo grupo de académicos
especializados, ni en las estructuras políticas nacionales. La influencia de estas comunidades
no se limita solamente a los gobiernos nacionales sino que suelen expandir sus preceptos a
grupos académicos en otros Estados.
Esta difusión tiene como objetivo la redefinición de las expectativas estatales y un
consenso en las acciones coordinadas junto a otras comunidades epistémicas más allá de las
fronteras nacionales. Un elemento de importancia remarcado por Adler y Haas (2009) se trata
del caso en el que una comunidad epistémica logra influir en agentes que juegan un papel
preponderante en las negociaciones (en la mayoría de las ocasiones estos agentes forman parte
de Estados poderosos). De darse esta situación, se derivaría en la imposición de agendas y en
un impacto sobre el comportamiento de los países capitalistas periféricos. En cambio, si la
influencia es ejercida en Estados pequeños que carecen de poder de negociación, el efecto
sólo se hará efectivo sobre el comportamiento de ese actor.
Otro elemento a tener en cuenta se trata del tamaño de las comunidades. Estos grupos no
necesariamente deben contar con una gran cantidad de académicos para aumentar su impacto,
sino que éste depende del prestigio, el respeto y la influencia que tengan tanto en sus
disciplinas como en el ámbito político. Esta influencia también puede ser potenciada por lo
que los autores denominan como “oportunidad de acción”. Esto significa que las crisis y los
“acontecimientos dramáticos” pueden hacer que las elites políticas requieran asesoramiento
sobre determinadas temáticas, lo que constituye un proceso de aceleración en la difusión de
políticas (Adler y Haas, 2009).
31
El cuarto paso desarrollado por Adler y Haas (2009), denominado “persistencia de las
políticas”, consiste en el proceso posterior a la institucionalización de las ideas y las políticas.
En este proceso las ideas aportadas por las comunidades a lo largo del tiempo pasan a formar
parte de la ortodoxia y esta inmutabilidad se mantendrá siempre y cuando no se produzcan
tensiones dentro de un mismo grupo académico. Las tensiones internas pueden derivar en la
subdivisión de estas comunidades y, en consecuencia, estas pueden perder poder de
influencia. Este paso fue desarrollado en un estudio previo por Adler (1992) bajo el concepto
de “unidades de modificación efectiva”, el cual describe el mismo fenómeno que la
“persistencia de las políticas”. La modificación efectiva se visualiza en las consecuencias de
la innovación, selección y difusión de las políticas que impactan en el comportamiento de dos
o más Estados. Si bien el “factor de oportunidad” juega un papel favorable para las
comunidades en las etapas de selección y difusión de las políticas, en este caso las crisis
económicas y políticas pueden derivar en el descrédito de la comunidad dominante. Este
proceso casi cíclico le otorga a una nueva comunidad la posibilidad de emerger como factor
de influencia en el ámbito político.
Al comienzo de un nuevo ciclo se debe tomar en cuenta lo que Adler (1992) define como
“unidades de variación”, entendidas como parte de un proceso en el cual el pensamiento
establecido comienza a ser cuestionado por otra comunidad epistémica y surgen entonces
nuevas significaciones que se materializan en la innovación de las políticas (Vitelli, 2015b).
Estas unidades son definidas como “nuevas variantes conceptuales, interpretaciones y
significados basados en expectativas, las cuales circulan al interior de las comunidades
políticas y académicas” (Adler, 1992:104)18.
Durante la Guerra Fría se produce una homogeneización del pensamiento latinoamericano
en Defensa impulsada por Estados Unidos y articulada desde el National War College. La
filosofía suministrada a los Estados latinoamericanos fue la de la DSN que, según Saint-Pierre
(2012), definió las constelaciones de amigos y enemigos para el hemisferio. Posteriormente,
con la caída de la URSS, se produce una reconfiguración a través de la cual el hegemón
intenta mantener la homogeneización estratégica mediante dos mecanismos: “los dictámenes
del Consenso de Washington pregonando la disminución (el achicamiento) del Estado” y “la
improbabilidad de conflictos tradicionales (interestatales) y la emergencia de las nuevas
amenazas” (Saint-Pierre, 2012:121). En este sentido, se torna necesario (en pos de
18 Traducción propia.
32
materializar una constatación de las hipótesis de la presente Tesis) definir si existió una
“unidad de variación” tendiente a modificar el pensamiento establecido desde los Estados
Unidos impulsada desde la comunidad epistémica especializada en Defensa de la República
Argentina.
Por otra parte, Caballero (2009) realiza un estudio sobre la influencia de las comunidades
epistémicas en el proceso de integración regional latinoamericano utilizando algunos de los
preceptos conceptuales anteriormente desarrollados. Si bien su estudio se caracteriza por las
comunidades epistémicas que han abordado aspectos de la integración económica19, como en
el caso del Mercosur, las definiciones teóricas pueden ser válidas en el campo de la Defensa.
Su perspectiva parte de la concepción de una comunidad epistémica como “una fuerza motor,
e impulsor y conductor de propuestas” debido al reconocimiento e influencia que éstas tienen
(p.13). Según el autor, el estudio de las comunidades epistémicas y los regímenes
internacionales forma parte de la “escuela cognitivista” que puede ser claramente diferenciada
del realismo y el neoliberalismo. El neoliberalismo, según esta perspectiva, posee tres
falencias que pueden ser entendidas como tres aspectos heredados del realismo:
(1) La concepción de los Estados como actores racionales cuyas identidades, poder e intereses
fundamentales son previos a la sociedad internacional; (2) su enfoque básicamente estático del
estudio de las relaciones internacionales, que le inhabilita para introducir elementos como el
aprendizaje y la historia; y (3) su metodología positivista, que impide entender cómo
funcionan las normas sociales internacionales. (Caballero, 2009:15)
En contraposición a estas falencias, la escuela cognitivista surge como un pensamiento que
intenta “comprender el establecimiento de patrones a través de una relación dialéctica entre
teoría y facticidad, esto es, la correlación entre la visión del mundo planteada por las escuelas
19 Caballero (2009) divide su estudio en dos etapas: la primera, correspondiente a las comunidades epistémicas
generadas a partir del surgimiento de la CEPAL en 1948 hasta la década de los 80 de la mano del pensamiento
Prebisch-CEPAL y el estructuralismo latinoamericano. La segunda, contempla a las surgidas en la década de
1990 en Brasil y Argentina, de la mano del Programa de Estudios Conjuntos sobre Relaciones Internacionales de
América Latina (RIAL), la comunidad epistémica del peronismo conservador-neoliberal (cuyos exponentes eran
Felipe de la Balze y Carlos Escudé), la Asociación Argentina de Historia de las Relaciones Internacionales, y la
Escuela de Brasilia.
33
de pensamiento y su capacidad para engendrar realidades” (Orozco Restrepo, 2016:338). Esta
perspectiva tiene tres preceptos fundamentales: la interpretación de las estructuras
internacionales deriva de la voluntad humana; la importancia de los significados compartidos
intersubjetivamente; y el asesoramiento como una necesidad básica de los decisores. A su
vez, existen tres condiciones para que la labor de las comunidades epistémicas pueda ser
desarrollada con eficacia. En primer lugar, debe existir cierta incertidumbre sobre la temática
a ser tratada por los decisores. En segundo lugar, las recomendaciones deben contar con una
cierta homogeneidad para evitar el surgimiento de contradicciones. Y, en tercer lugar, debe
existir un importante grado de involucramiento en las políticas por parte de las comunidades
de expertos para favorecer la institucionalización de las mismas. También existen serias
posibilidades de que muchos integrantes de estas comunidades se conviertan en parte del
entramado burocrático encargado de poner en marcha las medidas (Caballero, 2009).
Orellana, Ravaioli y Marques (2012) realizan un estudio sobre la influencia de las
comunidades de Defensa de Argentina y de Chile en la publicación de sus respectivos Libros
Blancos de la Defensa. Los autores definen el concepto de Libro Blanco como “un documento
político que presenta y expone el concepto de Defensa del gobierno, accesible al público,
tanto nacional como extranjero, civil y militar” (p.1). La confección de este tipo de
documento está orientada a la construcción de Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad
regionales a través del principio de “transparencia”. En estos se detallan claramente las
capacidades de las Fuerzas Armadas y se fijan las metas de los Ministerios de Defensa. En
este estudio se denomina a las comunidades epistémicas especializadas en Defensa nacional,
simplemente como “comunidades de Defensa”. Estas son definidas como “la colectividad
multisectorial relacionada con el estudio, el planeamiento, la enseñanza, la producción y la
ejecución de políticas en el área de Defensa nacional” (Orellana, Ravaioli y Marques,
2012:3). Las colectividades mencionadas no constituyen un órgano gubernamental formal y
no necesariamente poseen relaciones directas con las instituciones estatales vinculadas a la
Defensa. Los autores destacan dos funciones básicas de las comunidades de Defensa: “por un
lado, el análisis situacional y la elaboración de direccionamientos sobre políticas públicas
relacionadas con el área de Defensa” y por otro, “la difusión de actividades y propuestas
formuladas por organizaciones públicas y particulares, nacionales e internacionales con las
que se vincula el área, con énfasis en los órganos públicos y medios de comunicación”
(Orellana, Ravaioli y Marques, 2012:3).
Al definir el concepto de “comunidad especializada en Defensa”, Vitelli (2015a) considera
34
que sus integrantes no necesariamente pertenecen a la comunidad académica. Es decir, no se
trata de una comunidad de académicos per se, sino de una comunidad de actores “en la
formulación de entendimientos sobre el interés nacional en el área de la Defensa que
protagonizó actividades de diálogo, reflexión y cabildeo político sobre la cuestión” (p.37). La
autora sostiene que la comunidad, especialmente en Argentina, se constituyó inicialmente por
legisladores, asesores parlamentarios, militares en servicio y retirados, y académicos.
Actualmente, este conjunto se encuentra constituido por algunos de los actores mencionados
anteriormente pero, esta vez, devenidos en funcionarios del Ministerio de Defensa. Estos no
sólo influyen en el poder político sino que también, en muchos casos, están anclados al
mismo y otorgan insumos decisivos en la formación de los intereses de la política exterior de
Defensa a raíz de su pensamiento estratégico (Vitelli, 2015a).
I.4. Regionalismo post-neoliberal y zonas de paz en Suramérica
El surgimiento de UNASUR y de su CDS puede ser explicado a través de dos construcciones
teóricas. En primer lugar se debe hacer referencia al entramado conceptual del “regionalismo
post-neoliberal” el cual intenta argumentar el surgimiento de nuevos procesos que difieren
profundamente de los concretados durante el auge del neoliberalismo en América Latina. A
través de esta idea se pretende comprender el cambio político y económico atravesado por el
subcontinente en el siglo XXI el cual produjo el ascenso de gobiernos progresistas20 y nuevas
visiones en torno a la integración regional. Por otro lado, no puede perderse de vista que la
experiencia del CDS responde también a un proceso de supresión de hipótesis de conflicto
20 En la presente Tesis se concibe a los “gobiernos progresistas”, de acuerdo a la definición de Chiffel (2013),
como aquellos que “representan una transformación del Estado que se puede entender como una ampliación de
sus competencias” y que “[…] tienden a formular políticas públicas que tienen como foco los grupos más
vulnerables de la sociedad con el objetivo de aumentar su bienestar”. A su vez, “en sus discursos se proclaman
radicalmente opuestos a los representantes del neoliberalismo de la década del noventa […] por lo tanto han
adoptado una retórica nacional-popular que enfatiza la constitución de un polo popular en la confrontación con
los grandes grupos de poder económicos” (Svampa, 2011 citado en Chiffel, 2013). Los casos que pueden ser
identificados (en mayor o menor medida) de acuerdo a estas características, son los gobiernos de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández en Argentina; Evo Morales en Bolivia; Rafael Correa en Ecuador; Luis Inácio
Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil; Tabaré Vázquez y José Mujica en Uruguay; Hugo Chávez en
Venezuela y Michelle Bachelet en Chile (Chiffel, 2013).
35
comenzado en el decenio de 1980. A fines de la década de 1990 y comienzos del 2000 se
produjeron sucesivas declaraciones de Zonas de Paz tanto en el Cono Sur como en la Región
Andina. Este fenómeno puede ser entendido como la base para la cooperación en Defensa a
nivel regional que el CDS pretende profundizar.
El regionalismo post-neoliberal entendido como el surgimiento de procesos de integración
en América Latina que cambian las lógicas preponderantes durante la década de 1990
constituye uno de los aspectos centrales a ser analizado en el presente trabajo de
investigación. Sanahuja (2010) sostiene que estos regionalismos emergen con “una agenda
que da más peso a las dimensiones sociales, políticas y de Seguridad, y a políticas comunes en
campos como la energía o la infraestructura, frente al énfasis en la liberalización comercial
del regionalismo abierto” (p.88). El regionalismo abierto, también denominado como “nuevo
regionalismo”, fue el sistema predominante entre los años 1990 y 2005, y estuvo basado en
políticas de liberalización económica y escasa protección externa. Los casos de México y
Chile fueron un claro ejemplo de este proceso.
México optó por una vía de integración directa con Estados Unidos en el seno del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), mientras que Chile llevó adelante una
multiplicidad de tratados bilaterales, entre los cuales se destacan los TLC firmados con
Estados Unidos y la Unión Europea en 2002. Otros Estados se inclinaron por regionalismos
basados en cercanía geográfica, una historia común o intereses compartidos. En este caso se
destacan: el origen del Mercado Común del Caribe (MCCA), que entre 1991 y 1993 se
convertiría en el Sistema de Integración Centroamericana (SICA); el Pacto Andino reactivado
en 1991, el cual en 1996 se redefinió como Comunidad Andina de Naciones (CAN); y, por
último, el Mercosur originado en 1991, concretado a raíz de una serie de acuerdos bilaterales
entre Argentina y Brasil.
El agotamiento de estas experiencias responde, en una primera instancia, a la debilidad del
modelo generado por la CEPAL, el BID y el Banco Mundial. La “liberalización intragrupo”21
propuesta por este nuevo modelo de integración fue “parcial” y “selectiva” (Sanahuja, 2008).
En este sentido, se priorizaron los mecanismos para la supresión de obstáculos al comercio
(objetivo que tampoco fue cumplido en profundidad) en detrimento de la generación de
21 Según Sanahuja (2008) esta estrategia contenía a la liberalización de bienes, servicios y capitales; la supresión
de barreras arancelarias y no arancelarias; la eliminación de barreras físicas y fiscales; y la adopción de reglas
comunes en materia de origen, servicios, inversiones, salvaguardas, propiedad intelectual o contratación pública.
36
políticas comunes e instituciones. Las políticas de desarrollo fueron quitadas del centro de
atención y la mayoría de las experiencias no contaron con un énfasis en materia de
infraestructura física, políticas de ciencia y tecnología, desarrollo productivo o energía, a
excepción del Mercosur (Sanahuja, 2008). El resultado de estas experiencias derivó en un
escaso crecimiento del comercio intrarregional a finales de la década de los 90 y principios
del 2000, lo que es a simple vista, un hecho paradójico si se concibe al regionalismo abierto
como un precursor de la desgravación arancelaria y la liberalización comercial. Una de las
explicaciones más comunes se centra en el desvío de exportaciones a mercados asiáticos y “en
particular a China, que ha impulsado al alza al total de las exportaciones en cada grupo
regional, particularmente en la CAN y el Mercosur” (Sanahuja, 2008:17). Sin embargo, esta
argumentación se puede vincular con la casi nula complementariedad de las economías
latinoamericanas y la preponderancia en los productos primarios que persiste en cada una de
ellas, además de las barreras no arancelarias y administrativas que no pudieron suprimirse
durante estos procesos.
El agotamiento de las experiencias basadas en el regionalismo abierto comienza a
producirse a mediados del decenio de 2000. La impronta ortodoxa neoliberal inculcada en
estos procesos hizo énfasis en lo que se denominó “integración negativa” en detrimento de la
“integración positiva”. La primera, referida a la exhaustiva liberalización comercial, y la
segunda, a la construcción de instituciones y políticas comunes. A raíz de este tipo de
integración preponderante se obtuvieron resultados desiguales, mientras que la supresión de
barreras arancelarias fue exitosa, la eliminación de barreras no arancelarias y de otra índole no
fueron alcanzadas. Otra de las falencias se concentró en la falta de instituciones, entendidas
como el resultado del otorgamiento de facultades a órganos comunes con el objetivo de crear
un derecho de la integración de carácter imperativo. Este hecho derivó en la falta de
mecanismos decisorios y de control necesarios para fortalecer cualquier proceso de
integración. Como resultado de esta deficiencia, se concretaron regionalismos “ligeros”,
caracterizados pura y exclusivamente por el intergubernamentalismo (Sanahuja, 2014).
A partir del 2005, los gobiernos progresistas de América Latina dan lugar a procesos de
integración como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA-TCP)
o la UNASUR. En contraposición a estos fenómenos, los Estados integrantes de la Alianza
del Pacífico tienen la pretensión de renovar el regionalismo abierto con una mirada especial
hacia el continente asiático. Esta vía consiste en reducir la incertidumbre con respecto a la
obtención de mercados externos mediante negociaciones en planos multilaterales,
37
plurilaterales y bilaterales. Un claro ejemplo es el lanzamiento de las negociaciones
comerciales en el seno del Acuerdo Transpacífico (TPP), el Acuerdo Transatlántico de
Comercio e Inversión (TTIP) y algunos acuerdos parciales en la Organización Mundial del
Comercio (OMC). Estas iniciativas dan como resultado una especie de regionalismo
“disperso” que atenta contra la integración suramericana (Sanahuja, 2014). Sin embargo, a
partir de la resignación por parte de los Estados de algunas diferencias en el plano político y
económico, se intenta llevar a cabo la convergencia de intereses y un diálogo mutuo en el
seno de la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC) (Sanahuja y
Montenegro, 2014).
Sanahuja (2012) identifica una serie de similitudes entre el ALBA-TCP y la UNASUR,
más allá de sus diferencias en torno a sus metas y composiciones. Estas similitudes entrañan
la esencia de lo que el autor denomina como “regionalismo post-liberal”. Entre las semejanzas
más significativas se puede observar un retorno a la “agenda del desarrollo” en ambas
experiencias y un distanciamiento de las lógicas inherentes al consenso de Washington que
nutrieron al regionalismo abierto. El “retorno del Estado” también puede ser definido como
una característica común ya que se prioriza el rol de las instituciones estatales frente al
accionar de los actores privados y las fuerzas del mercado. También se confeccionan agendas
novedosas que involucran temáticas escasamente abordadas en el decenio de 1990, como la
Seguridad y la Defensa. Los temas sociales y la reducción de las desigualdades adquieren
mayor importancia en los ámbitos multilaterales de debate y la búsqueda de mayor autonomía
frente a la influencia de los Estados Unidos en la región constituye un denominador común en
los dos procesos impulsados por los gobiernos progresistas suramericanos.
El origen del proceso que desemboca en la conformación de UNASUR se remonta a 1993
a partir de la iniciativa brasileña para la creación del Área de Libre comercio de Suramérica
(ALCSA), la cual no derivó en un proceso de integración regional concreto, sino que se
limitó a un conjunto de tratados de libre comercio en el seno de la ALADI. En el 2000,
durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), se llevó adelante la I
Cumbre Suramericana en Brasilia (Agosto-Septiembre de 2000) en la cual el Estado
brasileño incluyó en la agenda la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
de Sudamérica (IIRSA) y se puso en debate la convergencia de la CAN y el MERCOSUR en
el seno del ALCSA. De esta manera, la voluntad brasilera a inicios del decenio de 1990 sentó
las bases de un proceso que forma parte de la espina dorsal de la integración suramericana.
Durante la III Cumbre Suramericana llevada a cabo en Cusco el 8 de diciembre de 2004 se
38
dio origen a la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) la cual constituyó el
antecedente inmediato de la UNASUR. En este proceso se produjo la unión de la CAN, el
Mercosur, Chile, Guyana y Suriname en un ámbito de cooperación ampliado a temas
energéticos, agenda de desarrollo y tópicos financieros (Sanahuja, 2012).
En este sentido, la redefinición del regionalismo suramericano presente en la UNASUR
tiene como protagonista principal a Brasil y sus ambiciones de convertirse en el actor con
mayor liderazgo regional. La exclusión de México en la nueva experiencia fue impulsada a
raíz de la concepción brasileña que ubicaba al Estado mexicano como el único capaz de
disputar su condición de potencia media y que, a su vez, buscaba alimentar la retórica
suramericana como base de la cooperación alejándola de la zona geopolítica norteamericana,
de la cual México se erige como protagonista (Sanahuja, 2012; Bernal Meza, 2015). Sin
embargo, la escasa influencia de México en la sub-región suramericana no responde pura y
exclusivamente a la voluntad de Brasil, sino que los gobiernos de Vicente Fox (2000-2006) y
Felipe Calderón (2006-2012) tampoco realizaron los esfuerzos necesarios para aumentar su
presencia y contrarrestar la injerencia brasileña a través de su política exterior.
La conformación de la UNASUR también responde a la búsqueda de mercados más
amplios para los productos agroindustriales brasileños, especialmente destinados a los
puertos del Pacífico, y nuevas oportunidades para las corporaciones industriales de Sao Paulo
en la región. En paralelo, los intereses geoestratégicos de las FF.AA. brasileñas en la Cuenca
Amazónica y la protección de sus recursos naturales también juegan un rol protagónico en el
accionar del Estado brasileño (Sanahuja, 2012).
El caso de UNASUR parece erigirse como el intento de mayor alcance en la articulación
de un espacio regional suramericano con el objetivo de fortalecer la autonomía, la proyección
internacional, el desarrollo económico y social y la gobernanza interna que caracteriza al
regionalismo latinoamericano. Se observa también en este proceso una “repolitización” de las
relaciones exteriores, con una menor atención en la agenda comercial (Sanahuja, 2014). En
cuanto al creciente proceso de politización de las relaciones multilaterales y su relación con
la agenda de Defensa suramericana, el autor considera que:
El marcado contenido político del regionalismo “post-liberal” es muy visible en la propuesta
de creación del “Consejo de Defensa Suramericano”. El CDS se ha mostrado como uno de los
doce consejos sectoriales más activos de UNASUR a través de la creación de mecanismos
institucionalizados que permiten una cooperación regional de carácter regular en materia de
Seguridad y Defensa en los siguientes cuatro ejes de cooperación: (i) políticas de Defensa; (ii)
39
cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz; (iii) industria y tecnología de
la Defensa; y (iv) formación y capacitación. Esa cooperación, no obstante, es de “geometría
variable” y aunque parece trascender la fractura ideológica que vive la región, revela distintas
velocidades y niveles de compromiso. (Sanahuja, 2014:89)
Sandra Borda (2014), en este caso, considera que el propósito del CDS no es el de
constituir una alianza militar ni un ejército suramericano con capacidad operativa conjunta,
sino que apunta especialmente a la consolidación de Suramérica como “zona de paz”, a la
subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil y a la construcción de una identidad
regional autónoma en materia de Defensa.
En cuanto a las zonas de paz en la región suramericana, Battaglino (2013a) realiza un
estudio que se encuentra íntimamente relacionado con el surgimiento de nuevos procesos de
integración en el marco del regionalismo post-neoliberal. Su trabajo da lugar a unidades de
análisis para comprender las dinámicas de cooperación entre los Estados suramericanos que
se remontan a la década de 1980. Si bien existen diversos estudios que intentan comprender
las raíces de la denominada “anomalía suramericana” a través de la cual el sub-continente
goza de largos períodos de paz, la mayoría suele recurrir a criterios construidos desde el
Norte. Este fue el caso de Kacowicz (1998), el cual desarrolla los conceptos de “paz negativa”
y “paz positiva” en su trabajo titulado “Zones of Peace in the Third World: South America
and West Africa in Comparative Perspective” (Martínez y Tibiletti, 2015). A raíz de esta
construcción conceptual, Battaglino (2013a) se encarga de adaptar dicha visión a una
aproximación más cercana a la realidad suramericana. En su análisis reconoce tres tipos de
paz: paz negativa, paz positiva y paz híbrida.
La zona de paz negativa se caracteriza por una alta probabilidad de uso de la fuerza y un
elevado nivel de desconfianza. Estas zonas favorecen la presencia de hipótesis de conflicto y
carreras armamentistas, es decir, un contexto que guardaría una estrecha relación con el
continente suramericano del siglo XIX y gran parte del siglo XX. En el caso de la paz
positiva, se puede observar la presencia de un alto grado de confianza entre los actores de la
zona y una ausencia de preparación para hipotéticos conflictos armados. Estas zonas se
caracterizan por el desarrollo de Estados democráticos y fuertes interacciones económicas
entre los mismos. Sin embargo, para el autor es insuficiente abordar Suramérica mediante esta
dicotomía, ya que la complejidad regional necesita elementos de ambas construcciones
teóricas, e incluso, mayores especificidades a la hora de analizar el contexto en el cual los
miembros del grupo se desenvuelven en el siglo XXI.
40
La categoría desarrollada para tal caso es la paz híbrida, la cual intenta incluir un abanico
de posibilidades y tipos de uso de la fuerza en una zona determinada. En esta unidad de
análisis, los conflictos y las retóricas beligerantes no son descartados por los miembros. Sin
embargo, la conflictividad tiende a disminuir debido a las características de las democracias
suramericanas, la incipiente institucionalización regional y a las densas interacciones
económicas que llevan adelante los actores. Para lograr identificar las variables determinantes
en la conformación de una zona de paz, se desarrollan una serie de fundamentos.
En primer lugar, Battaglino menciona la “satisfacción con el statu quo”, la cual hace
referencia al grado de legitimidad que poseen las normas diplomáticas y militares en la región
abordada. La presencia de conflictos territoriales irresueltos constituye una de las causas más
trascendentales de revisionismo por parte de un actor, lo que podría desembocar en una zona
de paz negativa si la insatisfacción aumenta y no existen instituciones que tiendan a apaciguar
las tensiones.
La segunda variable es denominada “dinámica de seguridad”, la cual contempla al terreno
de tratativas en relación al campo de Defensa. En un contexto de paz negativa, esta variable se
reduce a políticas de balance, carreras armamentísticas y fortalecimiento de alianzas. En el
caso de una zona de paz híbrida los actores apelan a una disuasión equilibrada que les
permita, en el peor de las situaciones, aumentar los costos del oponente si este tuviese la
intención de llevar adelante una contienda. Sin embargo, el desarrollo de capacidades
militares en esta categoría no es contemplado como un elemento fundamental para el
resguardo de la integridad estatal. Por el contrario, en zonas de paz positiva no se toma en
cuenta ningún elemento de los casos anteriores, ya que la característica determinante es
constituida por la cooperación militar y la utilización de la fuerza es totalmente descartada.
Un tercer fundamento hace referencia a los “tipos de normas regionales”. Las normas
adquieren trascendencia gracias a su capacidad para la formación de identidades e intereses y
su institucionalización puede contribuir a la reducción de incertidumbre con respecto al
comportamiento de otros miembros. Este fenómeno se vio fortalecido durante el decenio de
1990 y principios del 2000 a raíz de una gran cantidad de redes regionales de integración que
comenzaron a observar al campo de la Defensa como una base para la creación de
instituciones regionales específicas (Battaglino, 2013a).
El aspecto clave de una zona de paz híbrida (aplicable al caso de la Región Andina), se
encuentra en las condiciones existentes que impiden a las hipótesis de conflicto transformarse
en escaladas de tensión que desemboquen indefectiblemente en conflictos armados. En este
sentido, los líderes democráticos juegan un rol preponderante ya que, en la mayoría de los
41
casos, conciben a la negociación como una herramienta básica de la política internacional.
Asimismo, la democracia permite transparentar las conductas estatales en torno a la compra
de armamento militar y de despliegue de operaciones.
La esencia de la zona de paz híbrida, según Battaglino, está compuesta por tres elementos:
diferendos territoriales o disputas ideológicas; Estados democráticos con importantes
vinculaciones económicas entre sí; y normas e instituciones regionales tendientes a contribuir
en la resolución pacífica de las controversias.
La UNASUR y su CDS forman parte de las nuevas instituciones regionales que tienen
como objetivo fomentar la confianza y la densidad de las interacciones entre sus miembros.
Estas instituciones tuvieron un rol preponderante en la mediación de las distintas escaladas de
tensión de la Región Andina, ya que “ambas se han desempeñado eficazmente en todos los
conflictos gracias al desarrollo de una dinámica de acción informal de rápida convocatoria y
reunión de los mandatarios suramericanos” (Battaglino, 2013a:16). A su vez, este tipo de
órganos regionales contribuyen a la difusión de información para determinar las intenciones
estratégicas de cada uno de los actores y desarrollan, al mismo tiempo, un terreno fértil para
la conformación de redes regionales civiles y militares especializadas en materia de Defensa.
En el caso del Cono Sur, se puede observar el desarrollo de una zona de paz positiva a
partir del decenio de 1980 debido a la sistemática resolución de diferendos territoriales entre
Argentina, Brasil y Chile; los acuerdos nucleares entre Argentina y Brasil en la década de
1980 que sentaron las bases de la ABACC (Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y
Control de Materiales Nucleares) en 1991; y al Tratado de Asunción que dio lugar al
Mercosur ese mismo año, entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. También se destaca
la firma del Compromiso de Mendoza, en septiembre de 1991, sobre la prohibición de
armamentos químicos y biológicos en el cual participaron Argentina, Brasil, Chile y,
posteriormente, Uruguay (Ugarte, 2009).
Las relaciones bilaterales entre estos actores también han mejorado exponencialmente. La
percepción de la sociedad civil tanto en Argentina como en Brasil acerca del rol de los
militares en la década de los ochenta, colocaba a estos últimos como un factor de amenaza
debido al alto grado de autonomía que detentaban. La llegada de la democracia en ambos
Estados fue vista como una oportunidad para profundizar las relaciones económicas, políticas
y militares para debilitar el poderío de las Fuerzas Armadas. El acercamiento de los
gobiernos se produjo a raíz de una percepción común de amenazas y razones objetivas,
específicamente, a causa de la necesidad de asegurar la consolidación de los regímenes
democráticos y protegerlos de los conflictos regionales y las crisis económicas que azotaban
42
la región (Derghougassian, 2001).
En este sentido, se llevó adelante la implementación de Medidas de Confianza Mutua a
través del intercambio de unidades y de operaciones conjuntas, y un Mecanismo Argentino-
Brasileño de Coordinación de Asuntos de Seguridad y Defensa cuya función estaba vinculada
al estudio de las políticas en materia de Defensa de ambos países (Battaglino, 2013a). La
evolución del acercamiento argentino-brasileño responde, en gran parte, a las raíces
históricas de cooperación, como en los casos de Perón y Vargas durante la década de 1950 y
el de Quadros y Frondizi en 1961. La memoria colectiva juega un rol clave en la construcción
de un lenguaje común entre ambos Estados y la de una identidad comunitaria
(Derghougassian, 2001).
La misma situación se experimenta en las relaciones bilaterales de Argentina y Chile, los
cuales desarrollaron una gran cantidad de ejercicios militares comunes a comienzos del 2000
y una metodología común para el cálculo de gastos en Defensa auspiciado por la CEPAL.
Desde 1995 también se llevaron a cabo conferencias entre ambos países en el seno del
Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG). La creación de la Fuerza de Paz
Binacional Cruz del Sur, en el seno del Memorando de Entendimiento entre los Ministros de
Defensa de Argentina y Chile en el 2006 también constituye un antecedente de trascendencia
en materia de cooperación en Defensa (Ugarte, 2009).
En síntesis, el contexto que atraviesa la sub-región suramericana está definido por una
zona de paz híbrida en la sub-región andina y una zona de paz positiva fuertemente
consolidada en el Cono Sur. La disposición de estas zonas permite el desarrollo de iniciativas
tendientes a aumentar la cooperación en materia de Defensa como en el caso del CDS. El
ascenso de regímenes democráticos y la supresión de las distintas hipótesis de conflicto en la
región son claves para alimentar el concepto de Suramérica como “zona de paz”. Según
Derghougassian (2009), “cuatro declaraciones presidenciales (Ushuaia, 1998; Lima, 2002;
Guayaquil, 2002; San Francisco de Quito, 2004) oficializaron este término [zona de paz] que
inicialmente se formuló con una intencionalidad de uso y utilidad de tipo académica” (p.10).
43
CAPÍTULO II: ANTECEDENTES EN LA AGENDA DE DEFENSA REGIONAL Y EL SURGMIENTO DEL CDS
II.1. El Sistema Interamericano de Defensa y sus instrumentos de alcance hemisférico:
aproximación histórica
La Junta Interamericana de Defensa (2012) define al Sistema Interamericano de Defensa22
(SID) como “el conjunto de organismos, tratados, acuerdos, convenciones, normas legales y
leyes, establecidos para contribuir en la neutralización o reducción de los efectos de las
amenazas [hacia los Estados americanos], sean tradicionales o nuevas” (p.12). Según la visión
de la JID, el sistema interamericano constituye una red integrada por distintos instrumentos
jurídicos y órganos que “contribuyen a la Seguridad Hemisférica de las Américas”. Se
considera a los Ministros de Defensa de cada una de las naciones americanas como las
máximas autoridades del sistema y la OEA es identificada como el órgano de mayor alcance
hemisférico (JID, 2012).
El origen del SID como conjunto de organismos se remonta a la Segunda Reunión de
Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en La Habana en 1940. En
aquella ocasión, la preocupación de los países americanos se centraba en la posible
reivindicación por parte de Alemania de las colonias americanas que poseían los países
invadidos durante la Segunda Guerra Mundial. En este contexto se dio lugar a la Declaración
XV, denominada como “Asistencia Recíproca y Cooperación para la Defensa de las Naciones
Americanas”, en la cual se esgrime por primera vez en la historia una noción de Defensa
colectiva a nivel hemisférico que consistía en considerar a cualquier ataque extracontinental
como un ataque a la totalidad de los Estados americanos. Durante la Tercera Reunión de
Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, llevada a cabo en Río de Janeiro, en
1942, se propuso en carácter de recomendación la necesidad de reunir una comisión en
Washington D.C. para la Defensa hemisférica. Este fue el origen de la Junta Interamericana
de Defensa como un órgano permanente durante la guerra entre los Aliados y las potencias del
Eje. El 30 de marzo de 1942, en el seno de la Unión Pan-Americana, la JID da comienzo a su
22 Con respecto al concepto “Sistema Interamericano”, Winer (2015) señala que no existe ningún documento que
lo establezca formalmente. En la práctica sólo se pueden identificar una serie de instrumentos y órganos
internacionales “cuya adhesión y vinculación resulta diversa y bastante discutible” (p.126).
44
accionar “teniendo como principal propósito preparar gradualmente a las Repúblicas
Americanas para la defensa del continente, mediante la realización de estudios y la
recomendación de medidas destinadas a ese fin” (JID, 2012:4).
La Junta es concebida en sus orígenes como un organismo militar interamericano
provisional pero una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial y creada la OEA, continúa su
actividad (en el marco de la Guerra Fría y de la doctrina de la contención al comunismo) ya
que no se descartaban hostilidades hacia el hemisferio. En 1945, durante la Conferencia
Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz llevada a cabo en México, se
reivindicó a la JID concibiendo al organismo como un ámbito para el intercambio de puntos
de vista y colaboración de las Fuerzas Armadas. En este contexto, también se expandió la
Resolución VIII cuya recomendación esgrime la necesidad de desarrollar un tratado para la
prevención y supresión de amenazas a los Estados americanos frente a una posible invasión
extranjera. Luego de la Guerra Fría se le otorga una nueva impronta a la Junta desde la OEA,
la cual entendía que la JID podría servir a los Estados americanos en el asesoramiento y
prestación de servicios consultivos de carácter técnico-militar (García, 2008).
En la IV Conferencia Internacional Americana Extraordinaria o Conferencia
Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, concretada el
2 de septiembre de 1947 con sede en Río de Janeiro, se aprueba el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR)23 con el objetivo de “instituir un sistema solidario de asistencia
contra amenazas y agresiones externas, estableciendo mecanismos de acción colectiva y
ayuda mutua frente a los ataques armados” (Llorens, 2012:5). Mediante dicho sistema, cada
una de las partes afirmó su compromiso para contrarrestar cualquier ataque externo hacia un
Estado americano amparándose en el derecho de legítima defensa individual o colectiva
previsto en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. El Tratado entró en vigor el 3 de
diciembre de 1948 y fue firmado por 19 naciones americanas. El TIAR no sólo es presentado
como un mecanismo de Defensa colectiva sino que también se pretende como un mecanismo
de resolución de disputas ya que no implica necesariamente un ataque armado como respuesta
a una agresión externa y tampoco se consideran únicamente las agresiones directas como las
establecidas en los capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas.
Sin embargo, la esencia del Tratado de Río es, en sus inicios, la constitución de una alianza
23 También conocido como “Tratado de Río” o “Pacto de Río”.
45
político-estratégica que sirvió a los intereses de Estados Unidos en la región para la
contención del avance del comunismo, más que cómo esquema de seguridad colectivo
(García, 2008).
En el año 1948 se llevó adelante la IX Conferencia Internacional Americana en la cual se
aprobó la denominada Carta de la OEA dando origen a la Organización de Estados
Americanos. En el seno de esta conferencia se reforzaron los esquemas en Defensa y en
Seguridad precedentes. En este sentido, uno de los propósitos primordiales de la organización
es la de mantener la paz y la Seguridad en el continente, aspecto que fue remarcado en los
artículos 1 y 2 inciso A de la Carta de la OEA y en el capítulo 6 se definieron las
competencias del organismo con respecto a la Seguridad Colectiva reafirmando el esquema
previsto por el TIAR. Esta carta también incorpora en su organigrama a la Reunión de
Consultas de Ministros de Relaciones Exteriores (RCMRE) como el organismo encargado de
tratar situaciones conflictivas y de aplicar el sistema desarrollado en el TIAR (Llorens, 2012).
Durante esta conferencia se firmó el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas24 donde se
instaba a los países del hemisferio a resolver las disputas de manera pacífica como una
obligación generalizada, y a agotar todas las etapas y mecanismos regionales antes de llevar el
diferendo a otra instancia. Los mecanismos establecidos por el Tratado son los buenos oficios,
mediación, investigación y conciliación, procedimiento judicial y arbitraje (JID, 2012).
Desde 1957 se introduce en la agenda de Defensa hemisférica, por iniciativa de la JID, la
presunta necesidad de crear un centro de estudios para el personal militar de los 21 países
miembros de la OEA. En Abril de 1962, en el seno de la OEA se aprueba la creación del
Colegio Interamericano de Defensa (CID) con el objetivo de desarrollar cursos de estudios
sobre el sistema interamericano y los aspectos militares, económicos, políticos y sociales que
forman parte de la Defensa interamericana. La inauguración oficial se produjo el 9 de octubre
de 1962 con la apertura de su sede oficial ubicada en Fuerte Lesley J. McNair, Washington
D.C. El fin del Colegio se basaría primordialmente en elevar el nivel de preparación del
personal de las Fuerzas Armadas hemisféricas para fortalecer lo que la doctrina
estadounidense presenta como “cooperación en materia de Seguridad” con el financiamiento
directo de la OEA.
En sus orígenes, la principal orientación que ofrecía la casa de estudios era la de “Defensa
24 Más conocido como “Pacto de Bogotá”.
46
continental” la cual estaba vinculada a los distintos modos de contrarrestar una agresión
comunista adoptando una visión firmemente arraigada a la lógica occidental de la Guerra Fría
desde su concepción (Yábar Acuña, 2014). De esta manera, queda instituido el Sistema de
seguridad hemisférico preponderante en los años de conflicto Este-Oeste, cuya estructura
básica estuvo conformada por la OEA, el TIAR y la JID. Dichos instrumentos permitieron a
Estados Unidos identificar y construir de manera unilateral determinadas representaciones de
“amenazas al hemisferio” de acuerdo a sus intereses estratégicos.
Más allá de las percepciones acerca de la Seguridad hemisférica, la cual es tomada por
muchos estudios como una clara expresión del imperialismo norteamericano, existen
indicadores concretos que permiten verificar esta aseveración. Frenkel (2016a) argumenta
que en el caso de la JID, la presidencia sólo podía ser ocupada hasta el año 2006 por generales
estadounidenses. Una situación similar se produce en el CID, donde el monopolio
norteamericano se materializa en los cargos directivos más importantes (jefe de Estado
Mayor, jefe de Operaciones, subjefe de Estudios, entre otros). En materia presupuestaria, la
preeminencia norteamericana se repite tanto en la JID (durante su período de funcionamiento
por fuera de la órbita de la OEA) como en el CID, a través de grandes contribuciones de
dinero en efectivo, personal e instalaciones para su funcionamiento.
El gran viraje en la política hemisférica estadounidense se produciría el 4 de junio de 1991
con la concreción del “Compromiso de Santiago con la Democracia y con la Renovación del
Sistema Interamericano” en la tercera sesión plenaria de la Asamblea General de la OEA en
su XXI Período Ordinario de Sesiones. Este hito significó la inclusión de la denominada
“Seguridad hemisférica” en la agenda de post-Guerra Fría mediante la decisión de:
Iniciar un proceso de reflexión conjunta sobre la seguridad hemisférica a la luz de las nuevas
circunstancias mundiales y regionales, desde una perspectiva actualizada e integral de la
seguridad y del desarme, incluido el tema de todas las formas de proliferación de armas e
instrumentos de destrucción masiva, a fin de dedicar el mayor número de recursos al desarrollo
económico y social de los Estados miembros; y formular un llamado a nivel mundial a otras
organizaciones competentes, para que se unan a los esfuerzos de la OEA. (Instituto
Interamericano de Derechos Humanos [IIDH], 1991:216)
En 1995 es fundada la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA) la
cual se transforma en un foro de debate entre los Estados hemisféricos acerca de distintos
47
tópicos de Defensa y de Seguridad para “el fortalecimiento de la transparencia, confianza y
cooperación de los Estados miembros” (CMDA, 2012:1). Dicho encuentro ministerial
constituyó, en aquel momento, la principal instancia multilateral de debate en materia de
Defensa de alcance hemisférico. Las Conferencias están integradas por los Ministros de
Defensa o sus equivalentes de todo el continente americano. Las bases fundacionales de la
iniciativa son los denominados “Principios de Williamsburg” establecidos en la I Conferencia
de Ministros de Defensa de las Américas:
[1]Reconocemos que la seguridad mutua reposa en la preservación de la democracia. [2]
Reconocemos que las fuerzas de seguridad militar desempeñan un papel vital en el apoyo y la
defensa de los intereses legítimos de estos Estados soberanos y democráticos. [3] Reafirmamos
los compromisos contraídos por nuestros países en Managua y Miami en el sentido de que
nuestras Fuerzas Armadas deberían estar subordinadas a una autoridad con control
democrático y dentro de los límites de las constituciones nacionales, y que deberían respetar
los Derechos Humanos. [4] Promover la apertura en el debate de los asuntos de Defensa. [5]
Fijar como meta de nuestro hemisferio la solución de los diferendos limítrofes pendientes y de
otra índole mediante arreglos negociados. [6] Promover una mayor cooperación de Defensa
para responder a las necesidades de Seguridad, incluido el narcoterrorismo. (CMDA, 1995)
En total se concretaron once conferencias25, la última de ellas fue llevada a cabo en octubre
de 2014 en Arequipa, Perú. Tanto en la IX como en la X edición de la CMDA (Santa Cruz de
la Sierra en 2010 y Punta del Este en 2012) se hizo especial énfasis en la necesidad de discutir
el futuro de la misión y funciones de los instrumentos y componentes del SID26.
En el mismo año de la fundación de la CMDA se produce la creación de la Comisión de
Seguridad Hemisférica (CSH) en el seno del Consejo Permanente de la Organización de
Estados Americanos. Según el artículo 20 del Reglamento del Consejo Permanente, “la CSH
25 Williamsburg, EUA, 1995; Bariloche, Argentina, 1996; Cartagena de Indias, Colombia, 1998; Manaos, Brasil,
2000; Santiago, Chile, 2002; Quito, Ecuador, 2004; Managua, Nicaragua, 2006; Banff, Canadá, 2008; Santa
Cruz de la Sierra, Bolivia, 2010; Punta del Este, Uruguay, 2012; y Arequipa, Perú, 2014.
26 Punto 6 de la Declaración de la IX Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas desarrollada en
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, del 22 al 25 de noviembre de 2010 y punto 6 de la Declaración de la X de la
Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas desarrollada en Punta del Este, Uruguay, del 8 al 10 de
octubre de 2012.
48
tiene las funciones de estudiar y formular recomendaciones al Consejo Permanente sobre los
temas de seguridad hemisférica, en particular para promover la cooperación en este campo,
que le encomiende el Consejo Permanente o la Asamblea General por su intermedio” (OEA,
2003a:5). La CSH tiene el deber de “apoyar la capacitación, investigación y actividades para
compartir conocimientos y prácticas en torno a la Defensa hemisférica”.
Esta tarea sería realizada a partir de la generación de iniciativas para fomentar la confianza
entre los Estados americanos y la no proliferación de armas de destrucción masiva; además de
otras actividades tendientes al abordaje integral de la atención de desastres y emergencias
complejas que azoten al continente. Esta comisión lleva adelante una labor conjunta con la
JID a partir de la creación de un órgano consultivo en esta última para el asesoramiento
técnico, consultivo y educativo en los asuntos militares y de Defensa (JID, 2012).
Durante la II Cumbre de las Américas, desarrollada en Abril de 1998 en Santiago de Chile,
se le encomendó a la OEA, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica:
[1]Efectuar el seguimiento y profundización de los temas relativos a medidas de fomento de la
confianza y seguridad. [2] Realizar un análisis sobre el significado, alcance y proyección de
los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los
enfoques comunes más apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el
desarme y el control de armamentos. [3] Identificar las formas de revitalizar y fortalecer las
instituciones del Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la
seguridad hemisférica. (II Cumbre de las Américas, [Plan de Acción] 1998:14)
En el mismo documento generado por los Jefes y Jefas de Estado se propone culminar este
proceso exigido a la CSH mediante “la realización de una Conferencia Especial sobre
Seguridad” (que posteriormente se realizaría en México en el año 2003) y apoyar, al mismo
tiempo, “la convocatoria de una Conferencia Regional de Seguimiento de las Conferencias
Regionales de Santiago y San Salvador27 sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la
27 La Conferencia Regional de Santiago fue llevada a cabo en noviembre de 1995, en Chile, cuya declaración
denominada “Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad” estableció
la necesidad de afianzar la paz y la seguridad en el Hemisferio luego del fin de la Guerra Fría mediante la
adopción de Medidas de Fomento de la Confianza (MFC). En dicha declaración se reivindicó especialmente la
contribución del Tratado de Tlatelolco (1969) sobre la proscripción de armas nucleares que convirtió a América
49
Seguridad, a fin de profundizar una mayor confianza recíproca en las Américas” (II Cumbre
de las Américas, 1998:15).
Durante la III Cumbre de las Américas, desarrollada en abril de 2001 en la Ciudad de
Quebec, Canadá, se hace énfasis en las denominadas “nuevas amenazas multidimensionales”
a la Seguridad para los Estados “más pequeños”, destacándose entre estas: el problema
mundial de la droga y delitos conexos; el tráfico ilícito y el uso criminal de armas de fuego; el
peligro que representa el crimen organizado; la corrupción que atenta contra los valores
democráticos básicos; y el VIH/SIDA como una grave amenaza en contra de la Seguridad de
la población americana. En paralelo, se reafirma la necesidad de que la CSH de la OEA
concluya la revisión de todos los enfoques sobre la seguridad internacional en el Hemisferio
(sugerencia que había sido esgrimida durante la Cumbre de Santiago) (III Cumbre de las
Américas [Plan de Acción], 2001:15).
II.2. Del enfoque multidimensional a la denominada “decadencia inercial” del modelo
hemisférico
El enfoque Multidimensional de la Seguridad es finalmente incluido en el temario de la OEA
durante el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos llevado a cabo en Bridgetown, Barbados, el 4 de junio
de 2002. En la Declaración28 de dicha sesión se establece que las “nuevas amenazas” de
Latina y el Caribe en la primera zona habitada libre de armas nucleares del mundo. También se remarcó que la
aplicación de medidas que fomenten la confianza en la región contribuye a la creación de un ambiente propicio
para una efectiva limitación de armamentos convencionales y dedicar, al mismo tiempo, un mayor número de
recursos al desarrollo económico de los Estados (OEA, 1995). La Conferencia de San Salvador fue concretada
en febrero de 1998, en El Salvador y dio como resultado el documento denominado “Declaración de San
Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad”. En dicho documento se reafirma la
plena vigencia de la Declaración de Santiago y se introduce el concepto de “Seguridad Multidimensional” para
los pequeños Estados ya que involucra componentes “políticos, económicos, sociales y naturales”. Entre las
amenazas a la seguridad que estos Estados identificaron se encuentran: el tráfico ilícito de drogas y armas; los
crecientes niveles de actividad delictiva y corrupción; la vulnerabilidad ambiental y económica; la
susceptibilidad a los desastres naturales; el transporte de desechos nucleares; y los mayores niveles de pobreza
(OEA, 1998).
28 Denominada como “Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la Seguridad hemisférica”.
50
naturaleza trasnacional constituyen problemas “intersectoriales” que requieren múltiples
respuestas de distintas organizaciones nacionales. En este sentido, los miembros de la
Asamblea General declaran que la Seguridad hemisférica abarca aspectos políticos,
económicos, sociales, de salud y ambientales, incluyendo de esta manera el enfoque
Multidimensional de la Seguridad hemisférica como un punto importante del temario a ser
tratado durante la Conferencia Especial sobre Seguridad (OEA,2002).
El 27 y 28 de octubre de 2003 se lleva a cabo la Conferencia Especial sobre Seguridad de
la OEA en la Ciudad de México que da origen a la “Declaración sobre Seguridad en las
Américas”. Este hito significa la instalación definitiva de un elemento que está presente en
todos los instrumentos hemisféricos desde 1991 y es potenciado luego de los sucesos del 11
de septiembre de 2001: el enfoque Multidimensional de la Seguridad que incluye amenazas
tradicionales y “nuevas amenazas”. La Declaración definitiva arroja distintas amenazas, ahora
identificadas como “nuevas”:
[1] El terrorismo, la delincuencia organizada trasnacional, el problema mundial de las drogas,
la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos. [2]
La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población que también
afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y
vulnera la seguridad de los Estados. [3] Los desastres naturales y los de origen humano, el
VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente. [4]
La trata de personas. [5] Los ataques a la seguridad cibernética. [6] La posibilidad de que surja
un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales
potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos. [7]
La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios
vectores por terroristas. (OEA, 2003b:4)
La presente Tesis adopta una visión crítica en su análisis acerca del enfoque basado en las
“nuevas amenazas” y las características inherentes al SID en general. Para construir una
explicación acorde a esta postura se apela a diversas argumentaciones que, desde una visión
autónoma y latinoamericana, intentan arrojar luz sobre los intereses reales que rigen a la
estrategia estadounidense en Suramérica. En este sentido, se recurre a aportes de académicos
como López (2002), Tokatlian (2003), Celi (2005, 2014), Battaglino (2008), Boron (2014),
Cardinale (2015) y Winer (2015).
51
La inclusión de la Seguridad Multidimensional en la agenda hemisférica desde principios
del decenio de 1990 es entendida por Cardinale (2015) como una estrategia de la
administración Bush (padre) que abarcó dos vías paralelas. La primera de estas consiste en el
fortalecimiento de las cumbres presidenciales y la reactivación de los órganos de la OEA. La
autora entiende que la estrategia norteamericana fomentó la multilateralización de los asuntos
claves y la instalación de distintas perspectivas en el orden de la cooperación hemisférica
militar. La segunda estrategia de Washington sería la inclusión conceptual del narcotráfico
como “nuevo enemigo” y la exposición de la temática haciendo énfasis en el grave problema
que traería para América Latina. Este proceso responde a la necesidad de Estados Unidos de
vincular las Fuerzas Armadas entre sí para poder militarizar la “guerra contra las drogas”. En
este sentido, se plantea que “uno de los elementos fundamentales que se instalan en el
discurso de la Casa Blanca a partir de la Cumbre de Miami en 199429 es la búsqueda de
instancias de seguridad cooperativa en el hemisferio, esperando contar a mediano plazo con
una fuerza multilateral antinarcóticos” (Cardinale, 2015:237). En consonancia con esta idea,
esgrime una aclaración que no puede ser omitida:
Lo cierto es que si bien, por resistencias de los países de la región esa fuerza multilateral nunca
se logró formar en el terreno, desde ese momento hasta la actualidad es posible observar bases
militares esparcidas por todo el conteniente, equipos de vigilancia y radares de alta tecnología
de los espacios fluviales, marítimos y espaciales, asesores militares permanentes, ejercicios
conjuntos, entrenamientos militares y dotación de armamentos. (Cardinale, 2015:237)
Otro análisis sobre la política de Seguridad hemisférica impulsada por EEUU luego de la
Guerra Fría coloca a la reunión de Williamsburg como la readecuación de la política
norteamericana hacia el continente. Este es el caso de López (2002), el cual considera que esta
Conferencia de Ministros de Defensa marca un giro estratégico y constituye el caso más
29 La I Cumbre de las Américas desarrollada en Miami, Florida, del 9 al 11 de diciembre de 1994 dio como
resultado el “Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre comercio y Desarrollo Sostenible en
las Américas”. En esta Declaración se esgrime que los Jefes de Estado “reconocen los efectos nocivos que
generan el crimen organizado y las drogas ilícitas sobre nuestras economías y valores éticos, y sobre la salud
pública y la estructura social” y se unirán “en la lucha contra el consumo, la producción, el tráfico y la
distribución de narcóticos, así como en contra del lavado de dinero y el tráfico ilícito de armas y de sustancias
químicas precursoras” (I Cumbre de las Américas [Declaración de Principios], 1994:2).
52
significativo desde la doctrina Monroe: un viraje desde lo “unilateral” a la “asociación”30.
Luego de la Guerra Fría, se produce una diversificación de las percepciones, la cual lleva a la
diferenciación entre amenazas tradicionales y no tradicionales. Con respecto a esta situación,
el autor sostiene que:
La interrelación entre lo local, subregional y hemisférico en diversos ámbitos se ha hecho cada
vez más difusa con el fin de la Guerra Fría. Problemas de orden doméstico son a la vez
importantes problemas internacionales, situaciones nacionales se transforman en eventos
internacionales en forma instantánea. La diferencia entre lo externo y lo interno, en especial en
los aspectos que tienen relación con la economía y crecientemente con diversas áreas de
seguridad, se hacen difusas. (López, 2002:5)
Como parte de la estrategia estadounidense tras la finalización de la Guerra Fría, Winer
(2015) remarca la puesta en práctica de una “diplomacia de cumbres hemisféricas” con el
propósito de fortalecer las agendas comerciales y de Defensa en simultáneo. Este accionar se
ve evidenciado en el seno de las distintas Cumbres de las Américas en las cuales se reafirma
sucesivamente la necesidad de concretar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Paralelamente, Estados Unidos impulsa el esquema de “Seguridad cooperativa” en la OEA,
“entendida como la situación a la que podrían arribar una cantidad de Estados reunidos por
ciertos valores en común dispuestos voluntariamente a trabajar en la construcción de
consensos y medidas de prevención, no descartando la posibilidad de una intervención
multilateral” (Winer, 2015:129). De esta manera se asiste al denominado “Esquema de
Seguridad Cooperativo Hemisférico” (ESCH) el cual se concreta a través de las MFC y
acuerdos de tipo ministerial (como las CMDA), además del intercambio de información en el
campo de la Seguridad y ejercicios militares conjuntos. Este esquema es complementado con
la presencia militar de Estados Unidos en el extranjero y las acciones enmarcadas en la
denominada “guerra de baja intensidad” (GBI) contra la “insurgencia” y el “terrorismo”. En
30 Se reconoce, a su vez, un viraje de la “contención” a la “ampliación”. La primera definía a la política
hemisférica de la Guerra Fría ya que la preocupación estaba centrada en la protección contra la amenaza
soviética. Los objetivos norteamericanos de desarrollo político y regional para América Latina estaban
subordinados a la seguridad de Estados Unidos. El caso de la “ampliación” (luego de la caída de la URSS) traía
consigo la promoción de la democracia y la economía de mercado junto a los intereses estratégicos tradicionales
norteamericanos (Morandé, 1996 citado en López, 2002:7).
53
sintonía con esta visión, se entiende que el ESCH funciona como un espacio de socialización
de doctrina hegemónica donde se difunde la representación de las amenazas según los
intereses y la estrategia norteamericana (Winer, 2015).
El punto de inflexión en la esencia de la política de Seguridad hemisférica norteamericana
se daría, sin lugar a dudas, luego de los ataques del 11 de Septiembre de 2001. Según López
(2002), luego de lo acaecido, la prioridad pasaría a ser la lucha contra el terrorismo global. A
lo mismo apunta el análisis de Tokatlian (2003) al plantear que si Estados Unidos impuso la
DSN para el hemisferio durante la Guerra Fría, luego del 11-S, hace lo propio pero esta vez
con una doctrina para combatir las “nuevas amenazas” mediante una securitización excesiva
de las relaciones interamericanas. Winer (2015) toma la problemática planteada por Tokatlian
y desarrolla el concepto de “Doctrina de Inseguridad Mundial”. La autora aborda este proceso
a partir del análisis de cambios y continuidades en el accionar norteamericano desde la DSN
hasta la actualidad. A partir de esto enumera las características básicas de esta doctrina
potenciada luego del 11-S:
(a)El incremento de la extensión del concepto de Seguridad Internacional hacia los asuntos
socio-económicos, parametrizando los análisis en torno de la geoeconomía […]; (b) la
organización dinámica de “coaliciones de voluntarios” (coalitions of the willing) tras los
objetivos dictaminados por el Pentágono; (c) la multiplicación y el fortalecimiento de
transformaciones político-jurídicas negadoras del derecho moderno enmarcadas en los
fundamentos del Derecho Penal del Enemigo y del neo-feudalismo; (d) y la propulsión y/o
“acompañamiento” de una gestión estatal (y paraestatal , muchas veces privatizada)
especialmente represiva de la violencia por corporaciones directamente involucradas con los
procesos de valorización del capital. (Winer, 2015: 231)
Estas características son complementadas con la representación de los grupos terroristas
como “un enemigo indelimitado y transnacional” y como una “insurgencia globalizada”
(Winer, 2015). Pérez Esquivel (2014) define a este fenómeno como el “Resurgimiento de la
Doctrina de Seguridad Nacional” en el cual Estados Unidos, a través de su estrategia de
dominación continental, “asigna un rol a cada país de acuerdo a sus intereses para que
garanticen sus conceptos de Seguridad y Defensa” (p. 160). Asimismo, sostiene que los
verdaderos intereses norteamericanos se ven evidenciados en iniciativas como “el Plan Puebla
Panamá, para Centroamérica y El Caribe; el Plan Colombia, para la región andina; y la Triple
54
Frontera, conformada por Argentina, Brasil y Uruguay, con bases militares en el Aeropuerto
de Mariscal Estigarribia, a 200 kilómetros de la frontera con Bolivia” y, por último, destaca la
“base militar de la OTAN en las Islas Malvinas, con 1.500 efectivos, y la reactivación de la
IV Flota” (p. 160).
En este sentido, Tulchin (2005) considera que Washington monopoliza la definición e
identificación de la amenaza y actúa unilateralmente tal como lo hacía durante la Guerra Fría.
Este proceso provocó que en el marco de la Conferencia Especial sobre Seguridad en México
se produjeran algunas discrepancias entre Estados Unidos y otros miembros de la OEA acerca
de la utilidad de la JID y la vigencia del TIAR. En este contexto, Tulchin señala algunas de
las incógnitas que reinaban en la región suramericana en torno a las definiciones de Defensa y
de Seguridad:
Existe una confusión generalizada sobre algunos de los aspectos más fundamentales, tales
como: ¿qué constituye una amenaza externa?; ¿cuál es el rol de las Fuerzas Armadas?; ¿en qué
circunstancias la seguridad debería ser un tema que concierne a las agencias multilaterales?; y
¿cuál es la respuesta apropiada que se le debe dar a las amenazas que provienen de actores no
estatales? Tal vez la mayor confusión de todas se produce por la creciente tendencia a hacer
borrosa o directamente a eliminar la línea que divide seguridad doméstica de seguridad
internacional, seguridad ciudadana o personal de seguridad nacional. (Tulchin, 2005:103)
Battaglino (2008) otorga una respuesta a estos interrogantes al afirmar que “el desarrollo de
un nuevo marco conceptual de la Seguridad, cuyo eje es la multidimensionalidad de las
amenazas, es funcional a la legitimación de marcos legales o acciones militares que, en la
práctica, están siendo llevadas a cabo por los militares en la región” (p.11). En este sentido,
las misiones de las Fuerzas Armadas se encuentran con nuevos espacios de legitimación a raíz
de la presión estadounidense orientada a incluir a la institución castrense en la lucha contra el
“narcoterrorismo”. Desde el fin de la Guerra Fría, sostiene el autor, el concepto de
Seguridad31 se expande en tres direcciones: “con respecto a los temas de la agenda (cuáles son
31 En el presente trabajo de investigación se adhiere a la diferenciación entre el concepto de “Seguridad”
entendido como “un estado de cosas estático” y la “Seguridad” como política pública. En su primera acepción, la
Seguridad es concebida como una “situación en la cual el Estado y los individuos pueden vivir libres de
amenazas, en libertad y bienestar” (Delgado, 2004 citado en Eissa, 2015:106). Para la consecución de dicho
55
las amenazas), en relación con los referentes u objetos (a quién proteger), y en lo relativo a los
agentes (quien causa la amenaza)” (p.25). Como resultado de la Conferencia Especial sobre
Seguridad se observa una gran dificultad en el proceso de definición del concepto de
Seguridad. Esta construcción conceptual incluye tal variedad de amenazas y riesgos que
termina reflejando las diferentes percepciones nacionales. En América del Sur, la principal
diferencia radica en la respuestas a las distintas amenazas, ya que “en los países del Cono Sur,
en especial Argentina, Chile y Uruguay, no utilizan a sus fuerzas armadas en la lucha contra
el narcotráfico o el crimen organizado” (Battaglino, 2008:29). Esta zona le otorga una
respuesta a estas amenazas desde la Seguridad interior comprendida por el poder policial y la
justicia. En cambio, en la región andina, particularmente en los casos de Colombia y Perú, las
Fuerzas Armadas son utilizadas en la lucha contra la guerrilla y el narcotráfico (Battaglino,
2015a). En consonancia con este aspecto, Celi (2005) adelanta que “desde su adopción, la
definición de Seguridad multidimensional no consigue expresar los objetivos y concepciones
presentes en las agendas nacionales de los Estados del área, y tampoco ha sido suficiente para
integrar sus políticas de Seguridad y Defensa en un esquema multilateral” (p.13).
Las discrepancias en torno a la conformación de un enfoque común potenciaron un
proceso que Celi (2014) denomina como “decadencia inercial” del modelo hemisférico de
Defensa, el cual puede ser considerado como un factor clave para la comprensión del
surgimiento de herramientas sub-regionales. El proceso de decadencia de los instrumentos ya
había comenzado con el TIAR y el desfasaje del mismo con el contexto latinoamericano,
cuyo golpe de gracia se produce durante la guerra de Malvinas (1982). A raíz de esta situación
queda en evidencia que el tratado no constituye un instrumento para la paz y la cooperación,
sino que fue utilizado para la disuasión del enemigo durante el conflicto Este-Oeste. Si bien
mantiene su vigencia formal e incluso fue invocado por Estados Unidos luego del 11-S, a
inicios del siglo XXI algunos Estados rompieron formalmente sus vínculos con esta
herramienta luego de calificarlo como obsoleto: México se retira en el 2002 y,
posteriormente, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Nicaragua anunciaron su retiro del acuerdo en
“estado de cosas” se recurre a la política de Defensa, la política económica, la política exterior y la política de
Seguridad. Esta última es la que se entiende como política pública y, a su vez, representa una esfera totalmente
diferenciada de la política de Defensa. En este sentido, enfoques como el de la “Seguridad Humana” deben ser
entendidos como un “estado de cosas” y no como una política pública ya que, en caso contrario, se corre el
riesgo de ubicar bajo las incumbencias de la Seguridad a cuestiones que son de otra índole (Eissa, 2015).
56
el 201232. Los integrantes del ALBA argumentaron que un nuevo concepto de Seguridad
debía basarse “no en una visión estrictamente militar, sino en la preservación de la soberanía
política y económica, en la defensa de los recursos naturales y en garantizar a Nuestra
América como una región de paz, tal como se resolvió en la Cumbre de la CELAC de enero
de 2014” (Boron, 2014 citado en Morgenfeld, 2015:113).
Una situación similar se produce con el Pacto de Bogotá33, cuya aplicación es limitada y
también es un factor causal de disidencias entre los Estados americanos. En el caso de la
Comisión de Seguridad Hemisférica, los múltiples intentos por reactivar su funcionamiento
no surtieron efecto y actualmente se limita a iniciativas exiguas sin configurar formalmente
un verdadero sistema regional. En el ámbito de la CMDA, Estados Unidos continúa con su
hegemonía apoyada en la incondicionalidad de Canadá pero la trascendencia de las mismas
fue disminuyendo radicalmente. Esto se debe a las profundas diferencias en las visiones
estratégicas que derivaron en una crisis donde se cuestionó permanentemente la esencia de
estas instancias.
Más allá de los síntomas de la decadencia en el entramado hemisférico descriptos
anteriormente, es necesario destacar que la crisis más profunda, según Celi (2014), gira en
torno a la JID y al CID. Ambos ámbitos están fuertemente condicionados por la hegemonía
norteamericana en sus planes de acción, capacitación y asesoramiento, lo que derivó en
fuertes críticas de los gobiernos latinoamericanos. Durante la 42° Asamblea General de la
OEA desarrollada en Cochabamba en el año 2012, Ecuador denunció formalmente a la JID y
al CID, a la Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA), a la Conferencia Naval
Interamericana (CNI) y al Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Aéreas Americanas.
Finalmente, el Estado ecuatoriano anunció su salida de la JID el 6 de marzo de 2015, lo que
implicó la desvinculación por parte del país de todos los organismos del SID (Morgenfeld,
32 El 20 de septiembre de 2012 Nicaragua denunció formalmente el Tratado. El 17 de octubre de 2012 Bolivia
presentó ante el Secretario General de la OEA la denuncia al TIAR. El 14 de mayo de 2013 Venezuela hizo su
denuncia formal y el 4 de febrero de 2014 realizó lo propio el gobierno ecuatoriano (Morgenfeld, 2015).
33 El tratado tuvo veintiún países signatarios de los cuales sólo ocho lo ratificaron sin reservas: Brasil, Costa
Rica, Haití, Honduras, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay. Seis lo ratificaron con reservas:
Bolivia, Chile, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Perú. Cinco no lo han ratificado: Argentina, Cuba, Estados
Unidos, Guatemala y Venezuela. Y uno lo denunció: El Salvador (en el contexto del fallo de la CIJ en el litigio
entre Colombia y Nicaragua). Por otra parte, Colombia se ha retirado formalmente del Pacto de Bogotá (Celi,
2014).
57
2015).
Además de las tensiones relacionadas a la esencia del SID impulsadas por los países del
ALBA-TCP se debe destacar el accionar de la República Argentina. En mayo de 2011, el
Estado argentino propuso una moción ante el CDS de la UNASUR con el objetivo de que el
bloque le solicitase a la OEA la convocatoria de una conferencia especial para la revisión del
SID. Esta moción fue argumentada por el entonces Ministro de Defensa argentino, Arturo
Puricelli, al declarar que es necesario “superar un sistema interamericano concebido en
función de los intereses de países no suramericanos, como Estados Unidos y Canadá,
mediante una reformulación global que contemple la visión de la UNASUR” (Télam, 2011
citado en Borda, 2014:236). Borda (2014) sostiene que ante estas declaraciones, el entonces
Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza Salinas (2005-2015), minimizó la
situación argumentando que la intención de la OEA no era competir con la UNASUR.
Al año siguiente, se produciría la presentación de un detallado análisis acerca del futuro y
la misión del SID por parte de la Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA.
Dicho documento se focaliza en la visión del Estado argentino sobre la vigencia de los
instrumentos del Sistema Interamericano y, especialmente, en el rol de la JID34 en el siglo
XXI. El análisis remarca la existencia de un “anacronismo político institucional” en el seno de
la JID que fracasa en reflejar, a nivel hemisférico, un esquema constituido sobre la base de la
representación y la conducción civil de la Defensa. Al mismo tiempo, se afirma que el
contexto histórico del surgimiento de la Junta había cambiado profundamente y ya no podría
sustentarse en las lógicas de la Guerra Fría. En el siglo XXI las instituciones debían avanzar
hacia un esquema de “Seguridad cooperativa” y suprimir la idea de “Defensa colectiva”
ajustada a las necesidades del conflicto Este-Oeste. En paralelo, la misión argentina plantea la
necesidad de construir una instancia a nivel continental distinta al JID, que esté conformada
por representantes civiles/políticos y no por militares.
Entre las críticas, se destaca la denuncia por parte de la Misión Permanente de Argentina
de una posible intervención de la JID en la elaboración de los Libros Blancos en los países de
la región. El Estado argentino sostiene que la elaboración de estos documentos “excede el
alcance técnico-militar que es el que se le asignó a la JID en la reforma del Estatuto”.
34 En el año 2006 la JID se transformó oficialmente en una entidad de la OEA a raíz de la aprobación de su
Estatuto durante el trigésimo segundo período extraordinario de sesiones, el 15 de marzo de 2006 en Washington
D.C.
58
También se subraya que el entonces presidente del Consejo de Delegados de la JID, Tte.
General Guy Thibault, abordó temas relacionados a la “Seguridad” durante una gira por los
países de la región durante el año 2011, excediendo, según la representación argentina ante la
OEA, los límites establecidos por los artículos 2 y 3 del Estatuto de la JID: “[…] prestar a la
OEA y a sus Estados Miembros servicios de asesoramiento técnico, consultivo y educativo
sobre temas relacionados con asuntos militares y de defensa […]” (Estatuto de la JID, 2006
citado en Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA, 2012:4). El Estado
argentino remarca en reiteradas ocasiones a lo largo del documento el abordaje de cuestiones
de “Seguridad” por parte del Presidente del organismo (como el crimen organizado y su
adhesión al enfoque de seguridad multidimensional) que, según la visión argentina, exceden a
cuestiones de “Defensa”.
Finalmente, se esgrimen las conclusiones y recomendaciones, entre las cuales la Misión
argentina sostiene que la labor de la JID desde la reforma de su Estatuto en 2006 no logra
satisfacer las expectativas y no refleja “política ni institucionalmente las orientaciones en
materia de conducción y subordinación de instancias militares a la conducción civil” y
“tampoco ha contribuido a la consolidación del tratamiento diferenciado de las cuestiones
militares y de Defensa de aquellas relativas a la seguridad pública o interna de los Estados”
(Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA, 2012:7). Para la resolución de
estas falencias se insta a los miembros de la JID al debate y al reconocimiento “de los
mecanismos e instancias subregionales y regionales existentes y en desarrollo en materia de
Defensa (por caso, el Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR)” ya que una nueva
instancia de alcance hemisférico sólo hallaría razón de ser “como espacio de coordinación
interregional complementario y subsidiario de los referidos mecanismos regionales y
subregionales existentes” (Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA,
2012:8).
Es necesario destacar que, más allá de la decadencia del SID en general, algunos
mecanismos se mantienen vigentes utilizando como marco a las añejas lógicas de cooperación
militar como las maniobras Unitas, Nuevos Horizontes y Panamax. Luego del surgimiento de
nuevas experiencias sub-regionales, el intento de mantener la vigencia del SID se traslada a la
proyección de acuerdos bilaterales por parte de Estados Unidos. Un claro ejemplo de este
método es la asociación estratégica bilateral de EEUU y Colombia en el marco del Centro
59
Regional de Estudios Estratégicos en Seguridad (CREES)35, concretado en mayo de 2014.
Esta instancia es creada con el objetivo de proyectar en la región las tradicionales políticas de
Seguridad y de Defensa que Estados Unidos ha auspiciado en Colombia, entre las que se
destaca la denominada “acción integral interagencial” para operaciones en el combate al
terrorismo, narcotráfico y crimen organizado (Celi, 2014).
Bajo una posición desventajosa, es destacable el accionar de varios países suramericanos
que emprenden un camino para contrarrestar la estrategia norteamericana. Al interior de este
grupo, la República Argentina se erige como protagonista en las acciones tendientes a generar
ámbitos alternativos al SID y esgrime profundas críticas a las estructuras hemisféricas
propiciadas por Estados Unidos con el objetivo de poner en debate su utilidad y los intereses
reales que estas favorecen.
II.3. Argentina en la región: de las hipótesis de conflicto al auge cooperativo
En el capítulo I se hace referencia a las distintas zonas de paz prevalecientes en Suramérica y
cómo la disposición de las mismas favorece al ascenso de distintas iniciativas entre las cuales
se destaca el CDS. Para entender el surgimiento esta instancia es menester abordar los
antecedentes en la cooperación regional y bilateral llevados a cabo desde finales del decenio
de 1980 (ver Anexo 2). Asimismo, es necesario destacar que dichas experiencias influyeron
de manera exponencial en el destino de las hipótesis de conflicto presentes en la región,
proceso en el cual la República Argentina tuvo un importante protagonismo.
Son muchos los autores que consideran a Suramérica como una “zona de paz”36 debido a
la añeja tradición diplomática basada en el respeto al derecho internacional, la resolución
pacífica de las controversias y el arbitraje como opción ante las disputas desde el siglo XIX.
Esta idea se basa en que la cantidad de conflictos desde la conformación de los Estados
nacionales en Suramérica es relativamente baja. Sin embargo, se deben tomar en cuenta las
rivalidades generadas en los procesos de construcción de nacionalismos con el objetivo de
fortalecer el perfil identitario de los nuevos Estados, las cuales provocaron un período de paz
35 Fue inaugurado en el marco del seminario “Respuestas exitosas contra el terrorismo”, realizado en Bogotá y
auspiciado por el Comando Sur del Ejército de los Estados Unidos (Celi, 2014).
36 Ver, por ejemplo, Russell y Tokatlian (2009) y Escudé (2009).
60
negativa que abarcaría el siglo XIX y gran parte del siglo XX caracterizada por la rivalidad
geopolítica e interpretaciones basadas en el balance.
El equilibrio de poder en el Cono Sur, según Donadío y Tibiletti (1996), funcionó como
una herramienta de confrontación que derivó en un juego de “suma cero”. En consonancia con
esta idea, sostienen que se produjo la conformación de dos ejes por los cuales circulaba la
dinámica del equilibrio: Buenos Aires, La Paz y Lima frente a Brasilia, Asunción y Santiago.
A este fenómeno se superpuso la lógica del conflicto Este-Oeste que derivó en una situación
paradójica: las Fuerzas Armadas participaban de la represión al “enemigo interno” alentadas
por Estados Unidos y, al mismo tiempo, continuaban preparándose para la guerra entre sí
(Donadío y Tibiletti, 1996). En general, los cálculos de poder prevalecieron en la política
exterior de los países suramericanos hasta el decenio de 1980, en el cual se produjo un punto
de inflexión en dicha tendencia a raíz del ascenso de nuevas democracias (Derghougassian,
2001). Este quiebre fue inaugurado por un rotundo cambio en las relaciones bilaterales de
Argentina, Brasil y Chile.
El proceso de supresión de las hipótesis de conflicto entre Argentina y Chile comienza en
1984, con la convocatoria a un plebiscito por parte del gobierno argentino para la expresión
de la voluntad ciudadana sobre la aceptación de la propuesta papal en torno al conflicto de
Beagle, en la que triunfó el “Sí” por el 77%. En marzo de 1985, el Congreso de la República
Argentina promulgó la Ley 23.172 con la que se concretó el Tratado de Paz y Amistad con
Chile, y en mayo del mismo año hizo lo propio el gobierno de Pinochet (Tibiletti, 2014b).
Este proceso de distensión continuaría en noviembre de 1985 con la concreción entre Raúl
Alfonsín (1983-1989) y José Sarney (1985-1990) de la Declaración Conjunta sobre Política
Nuclear la cual consistió en crear grupos de trabajo para la cooperación nuclear con el
objetivo de lograr la institucionalización de mecanismos de monitoreo conjunto. Las medidas
de confianza mutua establecidas a raíz de la cooperación durante la década del 1980 se
convirtieron en una variable fundamental de la política de Seguridad de Argentina y Brasil
(López, 2004). En 1986 se da origen al Programa de Integración y Cooperación Económica
entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil (PICE/PICAB), el cual
constituye otro paso importante en la integración instituida y en el intento por profundizar los
procesos aperturistas que estaban viviendo ambos países. A raíz de este nuevo impulso se
firmaron doce protocolos de carácter sectorial entre los que se encontraban la expansión del
comercio, la cooperación nuclear, el sector aeronáutico y la biotecnología, entre otros.
61
Entre 1986 y 1988 se llevaron a cabo cinco encuentros presidenciales en los cuales se
produjo la firma de 23 protocolos y 40 anexos para ampliar los acuerdos precedentes en áreas
como la cultura, la industria automotriz y la administración pública. Este proceso culminó con
la firma del Tratado de Integración y Cooperación Económica en noviembre de 1988 en el
cual se propone un plazo de diez años para la conformación de un mercado común que
favorezca la reducción de aranceles y la armonización de políticas comerciales. Con la firma
de dicho tratado se produce un cambio en la visión que caracterizaba al PICE/PICAB: se deja
de priorizar el sector de bienes de capital y se concentra en la disminución arancelaria. La
tendencia se profundizaría con la firma del Acta de Buenos Aires en 1990 la cual reduce a
cinco años el plazo estipulado en 1988. Este acuerdo instalaría definitivamente la impronta
neoliberal que lograría su máxima expresión en el Mercado Común del Sur (Espinosa
Martínez, 1994).
El 5 de septiembre de 1991 se concreta la “Declaración Conjunta sobre la Prohibición
Completa de las Armas Químicas y Biológicas” 37 entre los gobiernos de la República
Argentina, la República Federativa del Brasil y la República de Chile. Mediante dicho
instrumento se declara el compromiso de los tres Estados de no desarrollar, almacenar ni
adquirir armas nucleares o biológicas. Asimismo se instaba a la creación de un marco de
confianza mutua para el incremento de la cooperación internacional y el desarrollo nuclear
con fines pacíficos. Posteriormente, Uruguay, Bolivia, Ecuador y Paraguay también serían
incluidos en el acuerdo.
En materia de desarrollo nuclear se produce un nuevo hito mediante la Declaración sobre
Política Común de Salvaguardias Nucleares en Foz de Iguazú durante el año 1990 entre
Argentina y Brasil. En dicha declaración se acuerda el empleo pacífico de la energía nuclear y
la voluntad de instaurar sistemas de salvaguardias y controles mutuos (López, 2004). Al año
siguiente se concreta la firma del Acuerdo de Salvaguardias entre la Agencia Internacional de
Energía Atómica (AIEA) junto a Argentina y Brasil, a través del cual los gobiernos se
sometieron al monitoreo internacional. Al mismo tiempo, se crea la Agencia Brasileño-
Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) y un Sistema Común
de Contabilidad y Control (SCCC). Desde entonces, según López (2004), estos instrumentos
“allanaron el camino para la posterior ratificación del Tratado para la Proscripción de Armas
Nucleares en América Latina (o Tratado de Tlatelolco) así como también el Tratado sobre la
37 También llamado “Compromiso de Mendoza”.
62
No Proliferación de las Armas Nucleares (o TNP), por parte de ambos países” (p.5).
La profundización de la cooperación en materia de Defensa continuaría con la creación del
Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinación, el cual reúne a los Ministros de Defensa
y de Relaciones Exteriores de ambos países. La primera reunión de esta instancia fue
realizada entre el 31 de julio y el 1 de agosto de 1997 en la ciudad de Itaipava38. Con esta
herramienta se pretendía evaluar e implementar cuestiones de mutuo interés en materia de
Defensa y Seguridad internacional. A su vez, se impulsó el Mecanismo Permanente de
Análisis Estratégico (MAE), el cual se encarga de realizar un seguimiento anual de las
medidas adoptadas por el Mecanismo de Consulta y Coordinación, y opera como una
instancia para la preparación de sus reuniones. Esta herramienta está presidida por los vice
ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores e integrado además por funcionarios
políticos y representantes militares de ambos Estados (Eissa, 2013).
El proceso comenzado a través del PICE/PICAB sería reemplazado por la creación del
MERCOSUR mediante el Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991, siendo ratificado por
los poderes legislativos de los cuatro países firmantes: Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay. Esencialmente, dicho acuerdo se trata de un margen de preferencia arancelaria
complementado con un programa de reducción progresiva de tarifas y el establecimiento de
un mecanismo para la solución de controversias. Más allá de que dicho proceso de integración
haya constituido desde sus comienzos una instancia de tipo económica, se pueden destacar
algunos acuerdos en materia de cooperación en Defensa y Seguridad que resultan útiles a
efectos de identificar los antecedentes en la región suramericana.
Durante la X Reunión del Consejo del Mercado Común en 1996 se firmó la Declaración
Presidencial sobre Compromiso Democrático y el Protocolo de Adhesión de Bolivia y Chile a
dicha Declaración. Estas herramientas determinan la plena vigencia de las instituciones
democráticas como requisito indispensable para el MERCOSUR. En julio de 1998, los
Estados Parte y asociados concretaron el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático, a través del cual se afirma que toda alteración al orden democrático es
inaceptable y se traduce en una grave amenaza al proceso de integración. Durante la misma
jornada también se produjo la firma de la Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y
Chile como zona de paz, en la cual los seis países conciben a la paz como un elemento clave
38 También conocido como “Mecanismo de Itaipava” o “2+2”.
63
para la consolidación de un proceso de integración en la sub-región.
Los aspectos más importantes de la Declaración se centran en la necesidad de fortalecer y
articular los mecanismos de cooperación en materia de Seguridad y de Defensa, y en el
compromiso para realizar un esfuerzo colectivo en los foros especializados para la concreción
de acuerdos internacionales sobre el desarme nuclear y la no proliferación (Fuentes, 2004).
Este hito activó un paquete de medidas, como la declaración del MERCOSUR más Bolivia y
Chile como zona libre de minas antipersonales y la ampliación y sistematización de la
información del Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas. En paralelo a
estas herramientas de cooperación multilateral, el 29 de diciembre de 1998 se produce la
aprobación por parte del Congreso de la República Argentina del tratado que pone fin a la
demarcación de una veintena de puntos en la frontera con Chile, entre los que se destacan la
Laguna del Desierto y Hielos Continentales.
Es necesario subrayar que la República Argentina adquiere, a partir del decenio de 1980,
un importante protagonismo en la incorporación de la región a los distintos regímenes de
control en materia de armas de destrucción masiva y en la instauración de cláusulas
democráticas para la participación en los procesos de integración. La proyección internacional
en este campo se profundizó con la llegada de Carlos Saúl Menem (1989-1995 y 1995-1999)
a la presidencia. Diamint y Santos (2007) consideran que a partir de su gobierno la Argentina
se incorporó a “los clubes cerrados basados en el control y las limitaciones a la provisión de
ciertas tecnologías como el Club de Londres (Nuclear Suppliers Group), el Grupo Australiano
(Chemical weapons), y el MTCR (Missile Technology Control Regime)” (p.2).
Las adhesiones materializadas durante el menemismo significaron la legitimación de gran
parte de las políticas de Seguridad hemisférica propiciadas por Estados Unidos, razón por la
cual la República Argentina aumentó su participación en organismos como la ONU, OEA y
OTAN. Paralelamente, el gobierno menemista impulsó la participación del país en la Guerra
del Golfo y, a su vez, evidenció su compromiso con respecto a las misiones de mantenimiento
de la paz en el seno de la ONU. Otro de los aspectos destacables de la proyección que
intentaba promover el menemismo fue la sanción de la Ley 24.948 de Reestructuración de las
Fuerzas Armadas sancionada en 1998 donde se instaba a desarrollar un sistema de Defensa en
el seno del MERCOSUR39, lo que reflejó la voluntad del poder político para priorizar un
39 El Artículo 7 de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas de 1998 establece que “los niveles de
conducción estratégica y de planeamiento analizarán, a nivel internacional el probable desarrollo de un sistema
64
instrumento sub-regional por sobre la integración a nivel suramericano (Ugarte, 2009).
También se inició un proceso clave durante el gobierno menemista, el cual consistió en la
regularización de las instituciones democráticas que permitieron el traspaso de las cuestiones
de “Seguridad internacional” desde el Ministerio de Defensa hacia la Cancillería. Esta
modificación alejó a los núcleos militares del centro de toma de decisiones y fortaleció el rol
de las autoridades civiles (Diamint y Santos, 2007). En paralelo, se forzó el debilitamiento de
las Fuerzas Armadas mediante la reducción del presupuesto de Defensa del 1,88 por ciento
del PBI en 1989 al 1,47 por ciento en 1993 y su sistemática disminución hasta alcanzar el
1,32 por ciento en 1999. Este proceso dañó de forma considerable la profesionalización de los
militares y la política de Defensa. A su vez, se produjo el desmantelamiento de la industria
militar a raíz de medidas como la privatización de Fabricaciones Militares (Derghougassian,
2012).
Al igual que en el caso del Cono sur, la Región Andina desarrolla un proceso de
cooperación en materia de Seguridad y de Defensa mediante “la firma de la Carta Andina para
la Paz y la Seguridad, la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de
los miembros de la Comunidad Andina y los Lineamientos de la Política de Seguridad Común
Andina” (Battaglino, 2008:18). Si bien la Carta Andina para la Paz es similar a la Declaración
de Ushuaia, se agregan artículos vinculados a la lucha contra el terrorismo y a la limitación de
presupuestos de Defensa.
Battaglino (2008) considera que existen dos diferencias claves entre los procesos de la
Región Andina y el Cono Sur. En el primer caso, el nivel de heterogeneidad con respecto a las
percepciones sobre amenazas y las respuestas a las mismas entre los Estados andinos es
mucho mayor a la existente entre los países del Cono Sur. A excepción de Bolivia y
Venezuela, existe una tendencia a la adopción de la agenda norteamericana, es decir, se tiende
a priorizar las representaciones en torno al terrorismo y al narcotráfico como amenazas
planteando que las Fuerzas Armadas serían el principal instrumento para combatirlas.
Asimismo, el Cono Sur ha logrado un nivel mucho mayor de cooperación que la Región
Andina, ya que esta última no ha podido concretar sistemas de confianza mutua y sólo limitan
la cooperación militar al intercambio de información de inteligencia.
de Defensa en el marco del Mercosur, a los efectos de considerar en la reestructuración de las Fuerzas Armadas
los requerimientos, que de dichos acuerdos pudieran surgir” (http://www.infoleg.gob.ar/).
65
Los antecedentes en la Región Andina y en el Cono Sur fueron recogidos durante la II
Reunión de Presidentes de América del Sur en Guayaquil, los días 26 y 27 de julio del 2002,
en la cual se firmó la Declaración sobre Zona de Paz Suramericana. En dicha Declaración se
proscribe el uso o la amenaza del uso de la fuerza entre los Estados conforme a los principios
de la Carta de las Naciones Unidas y la Carta de la OEA; se prohíbe la utilización y el
desarrollo de armas de destrucción masiva (nucleares, químicas, biológicas y tóxicas) y su
tránsito, conforme a lo dispuesto en el Tratado de Tlatelolco; y por último, se plantea la
necesidad de establecer un régimen gradual de eliminación de minas antipersonales. La zona
de paz quedaría establecida sobre las bases consensuadas en la I Reunión de Ministros de
Relaciones Exteriores de la CAN-MERCOSUR y Chile, realizada en La Paz el 17 de julio de
2001. En aquella ocasión los Estados habían establecido como fundamentos de la zona de paz
a “las medidas de fomento de la confianza, la cooperación y la consulta permanente en las
áreas de Seguridad, la Defensa, la actuación coordinada en foros internacionales
correspondientes, y la transparencia y limitación gradual en la adquisición de armamentos”
(Comunidad Andina [Declaración de Guayaquil], 2002). En el 2004, se concreta la firma de la
“Declaración de San Francisco de Quito sobre establecimiento y desarrollo de la zona de paz
andina” entre Bolivia, Venezuela, Ecuador, Perú y Colombia durante el XV Consejo
Presidencial Andino. Entre las declaraciones más relevantes se encuentra el establecimiento
de la sub-región como área libre armas nucleares, químicas y biológicas; la plena vigencia de
los principios y prácticas democráticas en los Estados firmantes; y la existencia de una
“identidad andina” basada en el fomento de relaciones de amistad y cooperación para el
desarrollo de una cultura de paz.
Es necesario también destacar el desarrollo de un proceso de cooperación multilateral a
nivel sub-continental en el marco de las Operaciones de Paz de la ONU. Un claro ejemplo fue
la Reunión de viceministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de Países
Latinoamericanos de la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (2 x 7 y 2 x 9).
En las reuniones participaron países de ambas sub-regiones: en el marco del encuentro 2 x 7
sobre Haití concurrieron Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Perú y Uruguay; y en
el de 2 x 9 se sumaron Paraguay y Panamá (Battaglino, 2008). En el caso de las relaciones
bilaterales entre los países suramercanos se destaca el Mecanismo de Encuentros Bilaterales
entre los Ministros de Defensa y Relaciones Exteriores de Chile y Perú; las reuniones en el
marco del COMPERSEG desde 1995 entre Argentina y Chile; el Mecanismo Argentino
Brasileño de Coordinación de Asuntos de Seguridad y Defensa, el cual constituye un
66
mecanismo de coordinación política; y los Grupos de Trabajo Bilaterales de Defensa
(GTBD), impulsados por el Ministerio de Defensa de Brasil. Estos grupos constituyen foros
intergubernamentales que el Estado brasileño ha conformado con algunos países de la región
para discutir temáticas referidas a amenazas comunes40 (Battaglino, 2008).
Con la llegada de Néstor Kirchner (2003-2007) a la presidencia de la República Argentina
se buscó incrementar el protagonismo en América Latina y muchas de las iniciativas iniciadas
en la década de 1980 y 1990 fueron profundizadas y, al mismo tiempo, resignificadas. En el
caso del COMPERSEG, las reuniones bilaterales continuaron desarrollándose de acuerdo a lo
estipulado. El 29 de agosto de 2005, los ministros de Defensa de ambos países firmaron un
Protocolo de Entendimiento en el cual se acordó desarrollar una Fuerza de Paz Combinada
para lo cual se formó una Comisión de Trabajo integrada por miembros de sus respectivos
ministerios. Esta comisión fomentó la cooperación entre los centros de capacitación para
misiones de paz CECOPAZ (Centro Conjunto para Operaciones de Paz) y CAECOPAZ
(Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz). Posteriormente, se
firmó el Acta de Acuerdo de intercambio de personal entre los Contingentes Argentino y
Chileno en MINUSTAH, lo que allanó el camino para la conformación definitiva de la Fuerza
de Paz Combinada “Cruz del Sur” a partir del año 2006 (Eissa, 2013). Otro aspecto destacable
es el incremento de la participación de la República Argentina en las misiones de paz en
comparación a la desarrollada en la década de 1990. Se pasó de 18.853 efectivos entre 1990 y
1999 a 21.282 en el período 2000-2010 (Battaglino, 2013b).
En el caso de las relaciones bilaterales con Brasil se produce una profundización de las
acciones cooperativas a través de la firma de un Acuerdo Marco en materia de Defensa (el
cual se había concretado en 1980) el 30 de noviembre de 2005 y un Protocolo
Complementario al Acuerdo Marco en marzo de 2008. Este acuerdo “permitió profundizar las
acciones cooperativas en dicha área y revisar los mecanismos de diálogo existentes, previendo
la creación de un nuevo Grupo de Trabajo Conjunto entre ambos ministerios” (Eissa,
40 El 22 de noviembre de 2010 tras una reunión entre los Ministros de Defensa de Argentina y Brasil, Nilda
Garré y Nelson Jobim, se acordó la creación de un órgano de diálogo en el área de política de Defensa. Tras una
negociación entre el secretario de Asuntos Internacionales de la Defensa de la República Argentina y el
secretario de Política, Estrategia y Asuntos Internacionales de la República Federativa de Brasil se dio origen al
Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa argentino-brasileño (GTBDAB) el cual se integró al ya existente Grupo
de Trabajo conjunto Argentina-Brasil (GTC Arg-Bra) (Ugarte, 2011).
67
2013:178). En definitiva, se podría afirmar con la llegada del kirchnerismo al poder se
continúa e incluso se profundiza la cooperación bilateral en materia de Defensa con Brasil y
Chile.
Más allá de los distintos matices ideológicos y los diferentes modelos políticos
prevalecientes en la región, así como también las divergencias en torno a las visiones en
Defensa y en Seguridad, prevalece la voluntad política para la resolución pacífica de las
controversias. Las sucesivas declaraciones sobre Zonas de Paz concretadas desde la década de
1990 contribuyen a este fenómeno y también sientan precedentes en materia de Medidas de
Fomento de la Confianza a nivel multilateral. Por lo tanto, es posible afirmar que la
arquitectura del CDS no partió de cero, sino que cuenta con experiencias acumuladas que
facilitan el esfuerzo tendiente a profundizar la cooperación en materia de Defensa (Ruz,
2011).
II.4. Los orígenes del CDS
En septiembre del año 2000 se llevó a cabo la I Reunión de Presidentes de América del Sur en
la República Federativa del Brasil. Dicho encuentro dio lugar a la Declaración de Brasilia la
cual desliza la posibilidad de construir una agenda común en Suramérica debido a la
existencia de una comunidad de valores y una continuidad geográfica entre los países de la
región. Este sería el hito inaugural del proceso que desembocaría en la creación de la
UNASUR en 2008. Durante la III Cumbre de Presidentes de América del Sur desarrollada el
8 de diciembre de 2004 en Perú, fue fundada la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN)
a partir de la convergencia de la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Común del Sur,
Chile, Surinam y Guyana. En la denominada “Declaración de Cusco” se reconoce la
existencia de una historia compartida entre las naciones y la presencia de intereses comunes
en el ámbito económico, social, cultural y de Seguridad (Fundación Friedrich Ebert Stiftung
[FES], 2008).
El 16 de abril de 2007, durante la I Cumbre Energética Suramericana realizada en Isla de
Margarita, se decidió denominar al proceso de integración comenzado en el año 2004 como
UNASUR y crear su respectiva Secretaría Permanente en la ciudad de Quito, capital de la
República de Ecuador. El 23 de mayo de 2008, en el marco de la Reunión Extraordinaria de
Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR desarrollada en Brasilia, se aprobaría el
68
Tratado Constitutivo de la UNASUR el cual reemplazó la Comunidad Suramericana de
Naciones. En su preámbulo se destaca que la unión suramericana se funda en los principios
rectores de:
Irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados;
autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia; participación
ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes;
reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible.
(UNASUR, 2008a:1)
Además de hacer referencia a la necesidad de construir una “identidad suramericana” en
reiteradas ocasiones, el documento menciona en sus objetivos específicos al “intercambio de
información y de experiencias en materia de Defensa” y a la “cooperación para el
fortalecimiento de la Seguridad ciudadana”. Ambas ideas se encuentran ubicadas en incisos
diferentes (artículos 3.s y 3.t respectivamente) lo que podría definirse como una separación de
los términos de Defensa y de Seguridad presente desde los orígenes de la organización.
En el contexto de la crisis regional producida a raíz del ataque del Estado colombiano a las
FARC en territorio ecuatoriano, Luiz Inácio Lula da Silva lanzó la propuesta para la creación
del CDS en el seno de la UNASUR41. La iniciativa fue acompañada por una gira en la región
a cargo del entonces Ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim (durante el período 2007-
2011), con el objetivo de hacer conocer la propuesta en profundidad. El proyecto brasilero no
implicaba la conformación de una alianza militar clásica ni la creación de un ejército común
pero si la intención de realizar entrenamientos conjuntos y desarrollar un enfoque común en
41 En el trabajo titulado “El Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR: Crónica de su Gestación”
publicado por el Ministerio de Defensa Nacional de Chile en el año 2009, se afirma que el origen de la iniciativa
del CDS se remonta al “Proyecto Brasil 3 Tiempos” desarrollado por el Núcleo de Asuntos Estratégicos (NAE)
dependiente de la Secretaria de Comunicaciones de Gobierno (un organismo que tenía por objetivo establecer los
lineamientos estratégicos del país a largo plazo). En uno de los avances de trabajo se estableció como meta el
fortalecimiento de la capacidad de Defensa de Brasil, “aisladamente o como parte de un sistema colectivo de
Defensa con los países vecinos, para enfrentar nuevas amenazas y desafíos, garantizar la protección de su
territorio y respaldar negociaciones en el ámbito internacional (NAE, 2008)”. Este hito fue considerado como
una clara manifestación de las intenciones del Estado brasilero en torno a la conformación de un organismo de
cooperación en Defensa a nivel sub-continental (Ministerio de Defensa Nacional de Chile, 2009).
69
materia de Defensa.
Quintanar y López (2008) sostienen que si bien el gobierno de Brasil recibió la aprobación
de Estados Unidos para la creación del organismo 42 , no ocurrió lo mismo en la región
suramericana. La iniciativa tuvo un alto grado de aprobación a excepción de algunos casos.
En un principio el presidente Hugo Chávez manifestó su apoyo, pero finalmente se inclinó
por insistir en la conformación de una Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS), lo
cual constituía una grave amenaza para el gobierno de Estados Unidos. En una posición
diametralmente opuesta, el gobierno colombiano se resistía a formar parte del futuro CDS por
el riesgo que implicaba generar un espacio autonómico institucional frente a Estados Unidos.
A esta posición se sumaba el resto del frente geopolítico y geoeconómico volcado al Pacífico
(Perú y Chile) (Quintanar y López, 2008).
Ante estas disidencias la entonces presidenta pro témpore de la UNASUR, Michelle
Bachelet, estableció un plazo de 90 días para diseñar el proyecto de Consejo de Defensa. La
tarea de persuasión hacia el grupo de países que se oponían a la creación del Consejo fue
encabezada por el mismo Lula. En este contexto, el Jefe de Estado brasilero aceptó las
condiciones impuestas por Álvaro Uribe, las cuales consistían en reconocer sólo a las Fuerzas
Armadas constitucionales y rechazar el accionar de cualquier tipo de fuerza irregular como las
FARC. A su vez, el gobierno colombiano exigió que la modalidad en la toma de decisiones
del organismo debía ser por consenso (Quintanar y López, 2008).
Según los autores, el proyecto del CDS responde, en una primera instancia, a los intereses
de Brasil y sus intenciones de formar parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Esta situación quedó evidenciada en el discurso de Lula el 4 de marzo de 2008:
En la misma frase propuso crear el Consejo de Defensa Suramericano y utilizarlo para
justificar la representación de Brasil en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas:
“Brasil precisa proponer en el continente un Consejo de Defensa Sudamericano, y que Brasil
esté en el Consejo de Seguridad (de la ONU) en nombre de ese consejo regional, porque si no
seríamos apenas uno más, sin cambiar la lógica (EcoDiario.es 4/03/08)”. (Quintanar y López,
2008:7)
42 El proyecto había sido comunicado a la entonces Secretaria de Estado Condoleezza Rice (2005-2009) durante
su estadía en Brasil y, posteriormente, al Secretario de Defensa Robert Gates (2006-2011) en el marco de una
visita del Ministro Jobim a Washington previa al lanzamiento del proyecto (Quintanar y López, 2008).
70
En la misma línea, Ugarte (2010) considera que Brasil se propuso no avanzar sobre los
intereses estratégicos estadounidenses al dejar fuera del alcance del organismo a la subregión
centroamericana, pero a su vez, reconoce que la exclusión de México resultaba favorable para
los intereses brasileros si se pretendía evitar un hipotético balance. También se puede
subrayar la intención de Estado brasilero de ampliar su industria de Defensa con esta nueva
iniciativa y así convertirse en un importante proveedor de armamento para la región. Un
ejemplo de esta estrategia fue la producción de los Super Tucano por parte de la empresa
Embraer los cuales fueron adquiridos por las Fuerzas Aéreas de Ecuador y Colombia
(Manaut, Celi y Jácome, 2010).
A partir de la primera reunión del Grupo de Trabajo para el diseño del Consejo,
desarrollada entre el 23 y el 24 de junio de 2008, se allana el camino hacia el consenso a raíz
de tres exclusiones: en primer lugar, no constituiría un órgano de Seguridad colectiva ni un
plan operacional como fuerza suramericana de paz; en segundo lugar, en el ámbito de acción
del nuevo órgano no entrarían los asuntos de Seguridad; y por último, no se identificarían
adversarios comunes. Asimismo, a lo largo de las sucesivas reuniones se acordó que el CDS
no representaría un organismo divergente del derecho internacional y de las herramientas
desarrolladas por la ONU y la OEA. Sin embargo, se produjeron dos sucesos que hicieron
tambalear la iniciativa. Por un lado, durante el 2009 se conoció la decisión de Estados Unidos
de reactivar la IV flota y por otro, se produjo la firma de un acuerdo militar bilateral43 entre
Colombia y Estados Unidos, lo que aumentó la desconfianza de las delegaciones y,
posteriormente, desembocó en una reunión extraordinaria del bloque44 (Ruz, 2011).
Finalmente, el consenso político se vio plasmado en la Reunión Extraordinaria de la
UNASUR desarrollada el 16 de diciembre de 2008 en Salvador de Bahía con la creación del
43 El “Acuerdo en materia de Cooperación y asistencia técnica en Defensa y Seguridad” fue negociado y
concretado en agosto de 2009 entre los gobiernos de Uribe y Obama. Dicho acuerdo permitió a los Estados
Unidos la utilización de siete bases militares en territorio colombiano.
44 Ante estos sucesos, se llevó a cabo la Cumbre extraordinaria de la UNASUR en Bariloche el 28 de agosto de
2009. La resolución final planteaba que las fuerzas militares extraregionales no podían convertirse en una
amenaza a la soberanía e integridad de los países. Ante esta exigencia, los gobiernos de Estados Unidos y
Colombia señalaron que las operaciones estarían circunscritas a la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo en
el Estado colombiano.
71
CDS y la aprobación de su Estatuto (elaborado luego de cuatro reuniones del Grupo de
Trabajo integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de los doce países
firmantes) (Luchetti, 2013).
En su estatuto se concibe al CDS como una instancia de consulta, cooperación y
coordinación en materia de Defensa en armonía con las disposiciones del Tratado Constitivo
de UNASUR en sus Artículos 3.s (descripto anteriormente), 5 y 645. A su vez, en el artículo 4
se establecen los tres objetivos generales del Consejo, entre los cuales debe destacarse el
inciso 4.b ya que se vincula directamente con el objeto de estudio del presente trabajo de
investigación:
a) Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el
desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial. b) Construir una
identidad suramericana en materia de Defensa, que tome en cuenta las características
subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina
y el Caribe. c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de
Defensa. (UNASUR, 2008b:3)
Entre los objetivos específicos pueden destacarse el de “avanzar gradualmente en el
análisis y discusión de los elementos comunes de una visión conjunta en materia de Defensa”;
“promover el intercambio de información y análisis sobre la situación regional e
internacional, con el propósito de identificar los factores de riesgo y amenaza que puedan
afectar la paz regional y mundial”; “avanzar en la construcción de una visión compartida
respecto de las tareas de Defensa”; “fortalecer la adopción de medidas de fomento de la
confianza y difundir las lecciones aprendidas”; “intercambiar experiencias sobre los procesos
de modernización de los Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas”; y “promover la
incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la Defensa” (UNASUR, 2008b:4).
En cuanto a su estructura, el Consejo está conformado por los Ministros de Defensa o sus
equivalentes de los doce países miembros, cuyas resoluciones son sometidas a los Jefes y
45 El art. 5 establece que “podrán convocarse y conformarse reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de
nivel Ministerial, Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales que se requieran, de naturaleza permanente
o temporal”. El art. 6 inciso b menciona la atribución de convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear
Consejos de nivel Ministerial (UNASUR, 2008a).
72
Jefas de Estado. La presidencia del CDS es asignada al Ministro de Defensa o su equivalente
del país que ejerce la Presidencia Pro Témpore de la UNASUR. A su vez, se conformaba una
instancia ejecutiva, integrada por los Viceministros de Defensa o sus equivalentes, los cuales
deben realizar un encuentro semestral para la supervisión de las decisiones tomadas por los
Ministros. También se contempla el desarrollo de reuniones entre delegaciones nacionales
integradas por funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores y los Ministerios de
Defensa o sus equivalentes y asesores nombrados por los Estados miembros (Ministerio de
Defensa Nacional de Chile, 2009).
Es posible afirmar que la competencia del organismo comprende estrictamente a la
Defensa en sentido clásico al excluir las concepciones ampliadas predominantes en algunos
países de Latinoamérica desde el decenio de 1990. En otras palabras, la articulación del CDS
constituye una ruptura con la agenda de Seguridad estadounidense para la región (centrada en
el narcotráfico, crimen organizado, terrorismo e insurgencia) (Ugarte, 2010). Según Cardinale
(2015), se desarrolla una mirada crítica en “Seguridad/Derechos Humanos” para que “el CDS
destinado a la Defensa no incluyera la lucha contra el narcotráfico ni el crimen organizado” ya
que para esto “UNASUR generó un Consejo Especializado en el Problema Mundial de las
Drogas […] donde no aparecen involucradas las FF.AA” (p.280). En el caso del crimen
organizado, la organización propuso un enfoque desde la Seguridad ciudadana mediante el
estatuto específico denominado “Estatuto del Consejo Suramericano en materia de Seguridad
Ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones Contra la Delincuencia Organizada
Trasnacional” (p. 281). Sin embargo, Cardinale sostiene que lo estipulado durante la creación
de UNASUR es lo suficientemente ambiguo y abierto como para que cada país pueda utilizar
sus Fuerzas Armadas frente al crimen organizado sin contravenir el acuerdo:
Respeto al derecho soberano de cada Estado miembro para identificar sus prioridades en
materia de Seguridad ciudadana, justicia y acciones contra la Delincuencia Organizada
Trasnacional, así como para definir las políticas y medidas adecuadas para hacer frente a estos
desafíos, conforme a su ordenamiento jurídico y respetando el derecho internacional.
(UNASUR-DOT, Estatuto de creación, Artículo 2: 1 en sitio oficial citado en Cardinale,
2015:282)
En los días 9 y 10 de marzo de 2009 se produjo la Primera Reunión del CDS entre los
Ministros de Defensa de los doce Estados. Durante el encuentro se aprobó el Plan de Acción
73
2009-2010 que consta de cuatro ejes o lineamientos: Políticas de Defensa; Cooperación,
Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz; Industria y Tecnología de la Defensa; y, por
último, el de Formación y Capacitación46.
El eje de Políticas de Defensa incluye entre sus temáticas al intercambio de información
sobre políticas de Defensa; los aspectos concernientes a la modernización de los Ministerios
de Defensa; el intercambio de gastos e indicadores económicos de la Defensa; la definición de
enfoques conceptuales; la identificación de factores de riesgos y amenazas; y la creación de
un mecanismo para articular posiciones conjuntas de la región ante foros multilaterales.
El segundo eje, de Cooperación, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz, contempla
la planificación de ejercicios combinados en caso de catástrofes naturales; el intercambio de
lecciones aprendidas en operaciones de paz; la elaboración de un inventario sobre las
capacidades de cada país en torno a las acciones humanitarias; y por último, el intercambio de
las experiencias en el campo de las acciones humanitarias.
El tercer eje, denominado Industria y Tecnología de la Defensa, tiene como primer
objetivo la elaboración de un diagnóstico de la industria de Defensa de los países miembros
para identificar las áreas de asociación estratégica y las capacidades de cada país, y, en
segundo lugar, se menciona la intención de promover iniciativas bilaterales y multilaterales de
cooperación y producción de la industria para la Defensa.
El cuarto y último eje del Plan de Acción, que abarca el tópico de Formación y
Capacitación, tiene como objetivos la elaboración de un registro de academias y centros de
estudios en Defensa para la creación de una red suramericana; la concreción de programas de
intercambio docente y estudiantil, de becas y de homologación de estudios en materia de
Defensa; y por último, el diseño y la constitución del CEED.47
Para poder abordar el proceso de construcción identitaria en el CDS se tienen en cuenta
diversos aportes académicos y testimonios recabados durante el proceso de investigación.
Javier Araujo (Subsecretario de Formación del Ministerio de Defensa de la República
46 La estructura conformada por cuatro ejes se mantendría inmutable en todos los planes de acción desde el año
2009 hasta el 2015.
47 El Plan de Acción 2013 estableció la propuesta de creación de una Escuela Suramericana de Defensa
(ESUDE). Las iniciativas de la ESUDE y el CEED pueden ser consideradas como las más trascendentales de las
desarrolladas en el eje de Formación y Capacitación desde la creación del CDS.
74
Argentina durante el período 2013-2015) afirma que “el tema de la identidad tuvo un
tratamiento vinculado a la formulación de doctrinas, si debería avanzarse en el estudio y
formación de una doctrina común, cuáles serían los mecanismos, los tiempos, etc.”. Al mismo
tiempo, destaca que “lo más relevante […] ha sido la creación de dos organismos de
asesoramiento de carácter permanente, el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa
(CEED), con sede en Buenos Aires y la Escuela Sudamericana de la Defensa (ESUDE), con
sede en Quito” (J. Araujo, comunicación personal, 11 de junio de 2016).
En la misma línea, Vitelli (2015a) considera que “la construcción de una identidad
regional de Defensa es pensada a partir del trabajo de elaboración de enfoques y conceptos de
Defensa comunes” y que este proceso “representa la intención de diferenciarse de conceptos
foráneos hacia la adopción de una visión propia” (p.35). Al igual que Araujo, la autora plantea
que la creación del CEED en el año 2009 y el establecimiento de la ESUDE en 2014 son
pilares fundamentales en este proceso. La construcción de una identidad en Defensa, según la
autora:
Implica la práctica del dialogo político que permita un consenso en torno a un concepto
estratégico que condense aquello que los países de América del Sur tengan en común en
términos de percepciones sobre las dinámicas de inseguridad que afectan al ambiente
estratégico, las amenazas y los riesgos percibidos, los objetos de seguridad y los instrumentos
para protegerlos. (Vitelli, 2016b:744)
Asimismo, Ugarte (2010) sostiene que el objetivo de “construir una identidad
suramericana en materia de Defensa” comprende fundamentalmente el “intercambio de
experiencias, debates teóricos y conceptuales (de importancia innegable, dadas las
aproximaciones muy diferentes a la temática de la Defensa vigentes en los países miembros
de la UNASUR), el desarrollo de ejercicios combinados, la inauguración de un centro de
estudios estratégicos y la realización de estudios de tal naturaleza” (p.27).
En la misma línea argumentativa, Saint-Pierre y Lopes Da Silva (2013) le otorgan una gran
trascendencia al “papel desempeñado por los conceptos y la importancia de su convergencia
semántica en el proceso de creación de una identidad suramericana […] que, a su vez,
75
permitan operacionalizar la cooperación” 48 (citado en Da Ponte y Boettger, 2014:8).
Finalmente, Forti (2014a) señala que “cuando hablamos de pensamiento geoestratégico
propio, estamos hablando del objetivo común de lograr una identidad suramericana en
Defensa”, y que “[…] ese camino nos ha llevado a la articulación de algunos conceptos que
hoy se manejan entre los doce Ministerios de Defensa en el marco de UNASUR” (p.250).
Tomando en cuenta todos los lineamientos anteriormente mencionados, el presente trabajo
de investigación hace especial énfasis en los avances registrados tanto en el Eje de Políticas
de Defensa como en el de Formación y Capacitación ya que, de acuerdo a la información
recabada, son los que se encuentran estrechamente vinculados al proceso de construcción de
un enfoque común.
II.4.1. Las iniciativas tendientes a la construcción de una identidad en materia de
Defensa
Las tareas previstas en el primer Plan de Acción (2009-2010) tuvieron un escaso
cumplimiento a causa de la crisis generada en 2009 por el acuerdo bilateral entre Colombia y
Estados Unidos, lo que requirió gran parte de los esfuerzos del CDS. En este sentido, durante
la I Reunión Extraordinaria de la Instancia Ejecutiva del CDS desarrollada en Guayaquil el 5
de mayo de 2010, se comunicó que de un total de 16 tareas contempladas en el Plan de
Acción 2009-2010 sólo se habían concretado dos (un Seminario sobre Modernización de los
Ministerios de Defensa a cargo de Ecuador y el Primer Encuentro Suramericano de Estudios
Estratégicos desarrollado en Río de Janeiro) (Ugarte, 2010; Zapata Mafla, 2014).
La II Reunión ordinaria del CDS realizada el 6 y 7 de mayo de 2010 dio como resultado la
“Declaración de Guayaquil” donde se enumeran los avances de las reuniones de Instancia
Ejecutiva y se aprueban los mecanismos desarrollados en dichos encuentros. Los Ministros de
Defensa avalaron, entre otras cuestiones, los procedimientos de aplicación de Medidas de
Fomento de la Confianza debatidos en la primera y segunda reunión de Instancia Ejecutiva y
48 Ambos autores llegan a esta conclusión basándose en los criterios de Alexander Wendt para su definición del
concepto de “identidad”. En este caso Saint-Pierre y Lopes Da Silva (2013) argumentan que “para Alexander
Wendt, identidad es un conjunto relativamente estable de entendimientos y expectativas adquiridas a través de
un proceso de interacción social y participación en los significados compartidos” (p.306).
76
el Estatuto del CEED. También se definió la adopción del cronograma de actividades del
nuevo centro de estudios y la designación de un Director por parte de la República Argentina
(UNASUR, 2010).
El CEED es definido en el Artículo 1 de su Estatuto como “[…] una instancia de
producción de estudios estratégicos a efectos del asesoramiento al Consejo de Defensa
Suramericano cuando éste lo requiera […]” (CDS, 2010:1). Su misiones, descriptas en el
Artículo 2, son: “contribuir a la consolidación de los principios y objetivos establecidos en el
Estatuto del CDS, a partir de la generación de conocimiento y difusión de un pensamiento
estratégico suramericano en materia de Defensa y Seguridad regional e internacional siempre
por iniciativa del CDS” y “[…] avanzar en la definición e identificación de los intereses
regionales, concebidos estos como el conjunto de los factores comunes, compatibles y/o
complementarios del interés nacional de los países de UNASUR” (CDS, 2010:2). En el
Artículo 3 del Estatuto se establecen los tres objetivos del centro de estudios:
a)Contribuir, mediante el análisis permanente, a la identificación de desafíos, factores de
riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios relevantes para la Defensa y la Seguridad
regional y mundial, tanto en el presente como en el mediano y largo plazo. b) Promover la
construcción de una visión compartida que posibilite el abordaje común en materia de Defensa
y de Seguridad regional, de los desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y
escenarios previamente identificados, según los principios y objetivos expuestos en el Tratado
Constitutivo de la UNASUR y en el Estatuto del CDS. c) Contribuir a la identificación de
enfoques conceptuales y lineamientos básicos comunes que permitan la articulación de
políticas en materia de Defensa y Seguridad regional. (CDS, 2010:2)
Estos objetivos serían alcanzados mediante las funciones establecidas en el Artículo 4,
entre las que se destacan la realización de estudios vinculados a la Defensa; la organización de
talleres y la edición de publicaciones relevantes de acuerdo a las exigencias del CDS; el
fomento de las relaciones institucionales entre diversos centros de estudios estratégicos de
cada país miembro; y el análisis permanente de situaciones y eventos relacionados a la
Defensa y la paz regional. En definitiva, además de su competencia académica, el centro de
estudios adquiere la tarea de efectuar análisis estratégicos utilizando como insumo la
información de los países miembros bajo la supervisión de la Instancia Ejecutiva.
Asimismo, uno de los aspectos trascendentales en el proceso de construcción identitaria
77
emprendida por el CDS es la organización de los sucesivos Seminarios “Visión de los
enfoques conceptuales de Defensa, riesgos y amenazas a la región”. El primero de ellos fue
realizado, de acuerdo al Plan de Acción 2009-2010, en Caracas entre el 26 y 27 de mayo de
2010. En el encuentro se establecieron siete mesas temáticas:
1)Concepción de la participación ciudadana corresponsable en Defensa; 2) Concepción de la
Defensa desde el desarrollo humano integral; 3) Integración y desarrollo endógeno como
instrumentos de Defensa; 4) Definiciones estratégicas comunes en la búsqueda de un equilibrio
geopolítico suramericano; 5) Fortalecimiento de los valores republicanos, acervo histórico e
identidad nacional para la cohesión social como factor de Defensa; 6) Uso soberano y
sustentable de los recursos naturales y respuestas al cambio climático; y 7) Redefinición de los
corredores de integración física en el marco de la conformación de áreas geoestratégicas para
la región. (Ugarte, 2010:36)
El debate integrado por funcionarios y académicos de cada Estado miembro evidenció la
diversidad en torno a las concepciones de Defensa y de Seguridad (ver Anexo 3) existentes en
la región (Ugarte, 2010). El segundo Seminario, desarrollado entre el 6 y el 8 de septiembre
de 2011 en Caracas profundizó la tendencia observada en el primer encuentro. La separación
de los conceptos de “Seguridad Regional” y “Defensa Regional” constituyó una prueba de
ello, sin embargo, se realizó un gran esfuerzo por construir definiciones comunes que
contuvieran a las diversas percepciones nacionales. En este sentido la “Seguridad Regional”
es definida como:
Estado de situación libre de riesgos y amenazas de cualquier naturaleza, que los países de la
región procuran alcanzar mediante la confianza mutua, producto de la implementación de
políticas integrales orientadas a fortalecer la transparencia, cooperación, respeto irrestricto a
los derechos humanos y a las instituciones democráticas, para la preservación de la soberanía,
integridad territorial e independencia de los Estados, y la consecución de la paz permanente en
la región suramericana. (CDS, 2011a:2)
Por otro lado, el concepto de “Defensa Regional” también logró ser consensuado a través
de una definición común: “en el marco de lo Establecido en el Estatuto del Consejo de
Defensa Suramericano, la Defensa Regional se entiende como la serie de medidas, acciones
78
métodos o sistemas, que los Estados Nacionales de la Región Suramericana, asumen y
coordinan en forma de cooperación e interrelación, para alcanzar y mantener las condiciones
de Seguridad regional” (CDS, 2011a:2).
Al mismo tiempo, se construyeron las definiciones de “Riesgo Regional” y “Amenaza
Regional” incorporando los diversos criterios de los países miembros para que toda la región
pueda identificarse. La amenaza es entendida como una “acción de cualquier naturaleza
realizada, provocada o anunciada por un eventual adversario que tiene la voluntad, capacidad
e intencionalidad de afectar los intereses y la Seguridad regionales”, mientras que el riesgo se
define como “todos los factores probables con capacidad y potencialidad manifiesta de afectar
la Seguridad regional” (CDS, 2011b:2). A partir de estas definiciones se confeccionó una lista
en la que cada delegación propuso una serie de amenazas y riesgos para ser evaluadas por el
resto de los países miembros. Los datos sobresalientes de este ejercicio fueron los sucesivos
rechazos de la delegación colombiana ante la propuesta de Venezuela de considerar a la
proyección de poderes militares extraregionales y a la presión e intereses extraregionales para
el control de los recursos naturales de la región como amenazas. Este comportamiento está
íntimamente relacionado a la visión estratégica colombiana tendiente a adherir a los preceptos
de Seguridad desarrollados por Estados Unidos y evitar generar tensiones con la potencia del
norte.
Las divergencias se evidenciaron con mayor profundidad en el “Informe Preliminar del
CEED al Consejo de Defensa Suramericano acerca de los Términos de Referencia para los
conceptos de Seguridad y Defensa en la región suramericana” elaborado en el año 2011. El
informe fue encargado al CEED durante la IV Reunión de la Instancia Ejecutiva del CDS y,
en cumplimiento a estos requerimientos, el centro de estudios lo incluyó en su Plan de
Trabajo 2011-2012 y comenzó a elaborar una metodología para incorporar todas las visiones
de los Estados miembros en una matriz común. A partir de las respuestas de cada país en
materia de Seguridad, Defensa, riesgos, amenazas y mecanismos de cooperación se desarrolló
un Informe de Avance con precisiones acerca de los acuerdos, diferencias y nudos críticos
entre las visiones coexistentes en la región.
Los resultados arrojaron una tendencia general de los Estados hacia una visión
cooperativa basada en la confianza y en la eliminación de las hipótesis de conflicto y, a su
vez, la intención de adoptar una “Comunidad de Seguridad Suramericana”. Sin embargo, este
proceso coexiste con las diversas definiciones políticas y conceptuales sobre Defensa y
Seguridad ya mencionadas. El centro de estudios considera en su análisis que “la cuestión de
79
las nuevas amenazas de índole transnacional o transfronterizo, amerita un análisis segmentado
en correspondencia a su impacto y relevancia en áreas de Seguridad pública o Defensa”
(CEED, 2011:11). La postura del CEED se percibe claramente al vincular a la “Seguridad
pública” con el control del orden público y las garantías de derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, y su conducción se sitúa en ministerios específicos distintos
a los de la Defensa Nacional. En cambio, la Defensa es concebida como una función esencial
del Estado “[…] vinculada con la protección y el mantenimiento de su soberanía y la
integridad de su población, territorio e instituciones; en tal virtud, abarca los asuntos de
Seguridad relacionados con el ámbito externo […]” (CEED, 2011:7). A su vez, se afirma que
las mayores diferencias están radicadas en las “políticas y prácticas acerca de la
caracterización de fenómenos de inseguridad y violencia relativos al crimen organizado
transnacional y otras nuevas amenazas y en relación con los procedimientos y medios para
combatirlos” (CEED, 2011:9). Al año siguiente, el CEED avanzó con un nuevo informe en el
cual hizo explícitas las amenazas concernientes a la Defensa y a la Seguridad. Como
competencia de la Defensa se establecen solamente la agresión armada externa, la ocupación
territorial y los conflictos bélicos. En el caso de la Seguridad Pública se mencionan al crimen
organizado y delincuencia transnacional; el narcotráfico; terrorismo; tráfico de armas; lavado
de activos; tráfico ilícito de bienes; tráfico de personas; actividades violentas (secuestro,
extorsión y sicariato); delitos cibernéticos; y grupos armados al margen de la ley (CEED,
2012:16).
Más allá de las diferencias presentes en las visiones de los Estados, el consenso absoluto
pudo lograrse en torno a una temática: los recursos naturales entendidos como recursos
estratégicos. Durante el III Seminario “Visión de los Enfoques Conceptuales de Defensa,
Riesgos y Amenazas a la Región” se establecieron una serie de concordancias en torno a la
defensa de estos recursos. Los Estados consideran, en este sentido, que desde la perspectiva
de la Defensa “existe conciencia en el tema de los recursos naturales y la protección del
medio ambiente” y que “los Ministerios de Defensa colaboran con las políticas de cada
Estado para la defensa de los recursos naturales y la biodiversidad” (CDS, 2012a:2). También
llegaron a la conclusión de que los recursos naturales estratégicos, como el petróleo,
minerales, gas, diversidad biológica y agua son cada vez más escasos y que por esta razón
representan “el principal factor de riesgo sobre la región”. En este sentido, los miembros
acordaron que “es necesario activar estrategias y mecanismos de cooperación para la defensa
de esos recursos, de la integridad territorial y soberanía de los Estados suramericanos” (CDS,
80
2012b:1).
Entre las acciones regionales para efectuar la defensa de los recursos estratégicos, se
acordó “afianzar la cooperación entre los Estados miembros de UNASUR para la defensa de
los recursos naturales y biodiversidad, a través de planes de acción conjuntos que atiendan a
la percepción común de factores de riesgo, bajo un esquema de cooperación y respecto a los
principios de soberanía, integridad territorial y autodeterminación” (CDS, 2012c:2). Además
se propuso el “intercambio de información y experiencia para desarrollar sistemas de alerta
temprana, mediante el diseño de una red informática de seguridad que permita compartir
datos en tiempo real a fin de facilitar la defensa de los recursos naturales y la biodiversidad de
la región” (CDS, 2012c:2).
Los recursos naturales estratégicos también se convirtieron en uno de los tópicos más
abordados por el CEED. En su Plan de Trabajo para el año 2012 se propuso desarrollar un
estudio acerca de los recursos estratégicos naturales desde la perspectiva de la Defensa. Este
fue el puntapié inicial para el programa “Estudio Prospectivo Suramérica 2025” 49 cuya
hipótesis principal asume que Suramérica “[…] tiene todas las condiciones para consolidar un
espacio geoestratégico propio, articulando una defensa viable y posible que contribuya junto a
otras políticas nacionales y regionales, a maximizar el mayor potencial con que contamos: los
recursos naturales estratégicos […]” (CEED, 2015a:13). Los otros dos ejes que
complementan al trabajo y que, a su vez, constituyen dos conceptos inherentes a la temática
de los recursos naturales, son los de “interés regional” e “identidad suramericana en Defensa”.
En este sentido (y en consonancia con la metodología adoptada en la presente Tesis), desde
el CEED consideran a la “identidad suramericana en Defensa” como “[…] una visión
compartida que posibilita el abordaje común en materia de Defensa y Seguridad regional, de
los desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios; e identificación de
enfoques conceptuales y lineamientos básicos comunes que permiten la articulación de
políticas […]” (CEED, 2015a:14). Por otra parte, se define al concepto de interés regional
como “[…] un enfoque estratégico de articulación política; definido más precisamente como
49 El estudio consistió en la selección, análisis y sistematización de la información cualitativa y cuantitativa sobre
los principales recursos naturales estratégicos que posee la región, además de realizar comparaciones con otras
regiones y países del mundo con similares recursos. El proyecto, cuyo origen se remonta al año 2011, obtuvo
resultados concretos con la publicación por parte del CEED del Tomo I y II del “Estudio Prospectivo Suramérica
2015” en julio de 2015 (CEED, 2015).
81
el conjunto de todos los factores comunes, compatibles y/o complementarios del interés
nacional de cada uno de los países miembros de UNASUR […]” (CEED, 2015a:14).
Finalmente, se otorga la tercera definición básica adoptada para el estudio, la de “Recursos
Naturales Estratégicos”. Estos son entendidos como “[…] aquellos recursos naturales que por
sus características en cuanto a disponibilidad, valor económico y propiedades únicas para el
sostenimiento de la vida y/o para aplicaciones civiles o de Defensa, se convierten en un bien
preciado en el sistema internacional […]” y que, en este marco, “[…] constituyen el ejemplo
paradigmático que ilustra el concepto de interés regional […]” (CEED, 2015a:14). De esta
manera los recursos naturales se transformaron en un eje fundamental de cohesión al interior
del CDS, ámbito en el cual el proceso de construcción de un enfoque común se veía
dificultado hasta entonces por la coexistencia de visiones diferenciadas en la región en torno a
los conceptos de Defensa y de Seguridad.
Otro eje de acción a cargo del CEED es el de “institucionalidad de los sistemas de
Defensa” el cual consiste en una descripción sistematizada de los aspectos normativos,
orgánicos y funcionales de los sistemas nacionales de Defensa de los doce Estados miembros
del CDS. Los primeros resultados de la investigación consisten en un compendio de los
estudios realizados por el CEED entre los años 2011 y 2014 mediante una metodología y
categorías de análisis previamente consensuadas. El principal insumo para la investigación
está constituido por aportes de los Estados miembros en cumplimiento de los “Procedimientos
de Aplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad de UNASUR” además
de documentación facilitada por todos los Ministerios de Defensa.
El objetivo del proyecto está centrado en “[…] identificar elementos comunes y
coincidentes que permitan promover el intercambio, la interacción y la cooperación entre las
distintas arquitecturas nacionales en el marco común del interés regional suramericano […]”
y, a su vez, “[…] identificar aquellas diferencias y características particulares de nuestros
ordenamientos internos en materia de Defensa, que constituyen ejemplos de la diversidad que
caracteriza a nuestra región […]” (CEED, 2015b:9). Las distintas visiones de acuerdo a la
Defensa y Seguridad volvieron a evidenciarse en el estudio del CEED, en el cual se afirma
que “[…] los alcances relativos a la delimitación del sector de Defensa Nacional y Seguridad
interna no son iguales en los países de UNASUR […] y que esto “[…] tiene directa
implicancia en la arquitectura del sector de la Defensa nacional […]” (CEED, 2015b:18).
Es necesario destacar también el gran avance en lo referido a Medidas de Confianza
Mutua, cuyo hito remarcable fue la creación del Registro Suramericano de Gastos de Defensa.
82
Esta iniciativa comenzó a desarrollarse a partir de lo establecido en el Plan de Acción 2009-
2010 con el objetivo de transparentar los datos sobre gastos en Defensa de cada uno de los
Estados miembros. El insumo para la investigación está compuesto por información oficial
suministrada por cada uno de los doce países al CEED, el cual actúa como instancia técnica
para el análisis y la publicación de los resultados.
El antecedente que posibilitó la creación de dicho registro fue, en un primer término, la
Declaración Conjunta de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR (Bariloche,
28 de agosto de 2009) en la que se decidió fortalecer a Suramérica como Zona de Paz a través
del establecimiento de mecanismos de confianza mutua de Defensa y de Seguridad.
Posteriormente, en la Reunión Extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores y de
Defensa de la UNASUR celebrada el 15 de septiembre de 2009 en Quito, se tomó la decisión
de establecer un Mecanismo de Medidas de Fomento de la Confianza que incluyó los temas
relativos a gastos en Defensa. Bajo estas directivas, durante la II Reunión Ordinaria del CDS
concretada entre el 6 y el 7 de mayo de 2010 se adoptan los “Procedimientos de Aplicación
para las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad”. Para llevar a cabo estos acuerdos,
Argentina, Chile y Perú se ofrecieron a liderar un Grupo de Trabajo con el objetivo de
desarrollar una metodología común y un sistema de medición de los gastos de Defensa. La
labor del grupo se extendió entre el año 2010 y 2011, dando como resultado un informe final
que fue aprobado el 11 de noviembre de 2011 durante la I Reunión Extraordinaria del CDS en
Lima. Utilizando la metodología aprobada por el CDS, el CEED desarrolló una versión final
del Registro de Gastos correspondiente al período 2006-2010 que fue presentada durante la
VIII Reunión Ordinaria de la Instancia Ejecutiva del CDS desarrollada los días 16 y 17 de
mayo de 2013.
La publicación definitiva del trabajo fue aprobada durante la V Reunión Ordinaria del
CDS el 20 de febrero de 2013 en Paramaribo. El dato sobresaliente de la investigación radica
en la construcción de una definición común del concepto de “Gastos en Defensa”. Estos son
entendidos como “todos los recursos asignados por el Estado para el financiamiento de las
actividades que comprenden la Seguridad exterior de la Nación” incluyendo también “[…] la
asistencia externa recibida para ese fin (monetaria y no monetaria)” (CEED, 2014a:21). Los
gastos en Seguridad interior son excluidos de la definición común, por lo que no se
contemplan los gastos en organismos como la policía, gendarmería, prefectura naval,
carabineros, etc. A su vez, la metodología estandarizada establece “un mecanismo de remisión
de información y un formato unificado con clasificadores por objeto del gasto y por
83
institución ejecutora” (CEED, 2014a:22). El mecanismo de remisión acordado consiste en el
envío de la información del gasto del año fiscal por parte de cada Estado al CEED, en
monedas nacionales y en dólares estadounidenses.
Luego de haber concretado esta iniciativa con éxito, se lanzó la publicación por parte del
CEED de un segundo volumen en el año 2016, pero esta vez tomando los gastos producidos
en el período 2011-2013. Si bien se utilizó la misma metodología, el informe incorpora una
serie de comparaciones con respecto al período anterior, lo que también permite observar un
movimiento ascendente en los gastos en Defensa de la región50.
En materia de medidas de confianza mutua también se destaca el Registro Suramericano
de Inventarios Militares (RESIM). Este proyecto surgió en el Plan de Acción 2012 donde se
estableció la necesidad de conformar un Grupo de Trabajo para desarrollar una metodología
que permita estandarizar un mecanismo en pos de transparentar el inventario militar de los
países suramericanos. Durante el 2012, el grupo desarrolló un Manual de Uso y un
Formulario Suramericano de Inventarios Militares (FOSIM). Estos instrumentos fueron
aprobados por los Ministros de Defensa, quienes instaron a los países a remitir el primer
FOSIM con la información exigida al CEED durante la IV Reunión Ordinaria. El centro de
estudios sería el responsable de analizar la información de los países y brindar asesoramiento
para el correcto funcionamiento de la herramienta.
Para fines del año 2015 el CEED sólo había recibido siete FOSIM (Argentina, Brasil,
Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela) por lo que la confección definitiva del
RESIM no pudo ser concluida. Sin embargo, el centro de estudios logró realizar un informe
preliminar con las tendencias parciales presentadas por los países que habían cumplido con la
realización del formulario. Asimismo, se afirmó que el RESIM tenía un gran potencial para
convertirse en una MFC genuina en caso de lograr la recolección de información de la
totalidad de los Estados (CEED, 2015c).
Tal como se señaló anteriormente, una de las funciones asignadas al CEED por parte del
CDS fue la de establecer relaciones institucionales y una red de intercambio con centros de
estudio estratégicos de los Estados miembros. Durante la VIII reunión de Instancia Ejecutiva
del CDS, el CEED solicitó a los Ministerios de Defensa la designación de instituciones
50 Para conocer los factores causales del incremento en la compra de armamentos en la región suramericana se
recomienda ver Battaglino (2010) y Bartolomé (2013).
84
académicas nacionales como Centros Nacionales Contraparte (CNC). Los CNC son centros
designados por sus respectivos Ministerios de Defensa para colaborar con el CEED mediante
el aporte e investigación sobre temáticas vinculadas a sus realidades nacionales y sus áreas
específicas de estudio. Hacia diciembre de 2015 el proyecto contaba con diez CNC
designados de los doce que fueron exigidos por el centro de estudios (Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela)51 (CEED, 2015c).
Durante la IV Reunión Ordinaria del CDS llevada a cabo el 28 de noviembre de 2012, los
Ministros de Defensa definieron la conformación de un Grupo de Trabajo para la elaboración
de una propuesta de creación de la Escuela Suramericana de Defensa. Dicha decisión fue
incorporada en el Plan de Acción del 2013 como actividad 4.f del eje de Formación y
Capacitación. En la VII Reunión Ordinaria de los Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de
UNASUR concretada el 30 de agosto de 2013 los mandatarios destacaron la iniciativa de la
ESUDE concebida como un centro de altos estudios para la formación de civiles y militares
en materia de Defensa.
El Grupo de Trabajo designado estuvo compuesto por la República Argentina, la
República Federativa de Brasil y la República de Ecuador, los cuales asumieron la
responsabilidad de elaborar un documento en el cual se evalúen las posibilidades para la
creación del organismo. Luego de cuatro reuniones entre mayo y octubre de 2013 en las
ciudades de Quito, Buenos Aires y Río de Janeiro se logró confeccionar una propuesta final
de creación de la ESUDE.
En el documento final se define a la nueva institución como “un centro de altos estudios
del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de articulación de las iniciativas nacionales de
los Estados Miembros, para la formación y capacitación de civiles y militares en materia de
Defensa y Seguridad regional de nivel político estratégico” (CDS, 2013:2). También se define
que las funciones del organismo se llevarían a cabo a través de la docencia e investigación y,
al mismo tiempo, que mantendría una interacción permanente con el CEED con el objetivo de
complementar sus objetivos. Todos los cursos brindados por la casa de estudios serían de
posgrado, es decir, se le exigiría a todos los cursantes una titulación de educación superior
formal para poder acceder a la oferta académica.
Entre los objetivos primordiales de la ESUDE se destaca el de “contribuir a la generación
51 La República Argentina designó como CNC a la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF).
85
de una identidad suramericana en materia de Defensa y Seguridad regional”; “promover la
comprensión de la naturaleza, funciones, objetivos y actividades de UNASUR y del CDS”;
“contribuir al intercambio entre los especialistas y profesionales de los países de la región”;
“difundir las actividades de la ESUDE, del CEED, y de los Centros de Estudios Estratégicos
de defensa nacionales, a fin de promover el debate sobre los asuntos de Defensa y Seguridad
regional”; y “promover el diálogo sobre conocimientos teóricos y prácticos en las temáticas y
áreas de estudio que desarrolla la ESUDE” (CDS, 2013:4).
Al mismo tiempo, se establece que la institución académica respetaría los principios de
“gradualidad” y “flexibilidad” en la promoción de iniciativas de cooperación en materia de
Defensa reconociendo las diferentes realidades nacionales. La esencia de la casa de estudios
también contemplaría los principios de “complementariedad” y “cooperación” en pos de
aprovechar las capacidades y experiencias de los diferentes países “en el ámbito académico,
estratégico y operacional en beneficio de los procesos educativos y administrativos de la
ESUDE, procurando generar redes académicas y de conocimiento, sobre los temas
relacionados con la materia de Defensa y de Seguridad regional” (CDS, 2014:3).
La oferta académica de la ESUDE contempla el uso de infraestructura preexistente, no sólo
en su sede oficial ubicada en Quito, sino también en cada uno de los países del CDS a través
de mecanismos de educación a distancia. En cuanto a sus contenidos de estudio, estos son
integrados en tres áreas básicas: Integración Regional y Cooperación Internacional en materia
de Defensa; Defensa y Seguridad Regional; y Desarrollo y Participación Ciudadana y su
relación con la Defensa y la Seguridad regional (Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador,
2014).
De esta forma, la clave para la generación de una identidad suramericana en materia de
Defensa está proyectada a raíz del nivel de complementariedad de las funciones específicas
del CEED y la ESUDE. En este esquema, el CEED actuaría a través de la generación de un
pensamiento estratégico y la casa de estudios como difusor de la doctrina y promotor de los
debates en el campo de la Defensa regional.
86
CAPÍTULO III: LOS APORTES DE LA REPÚBLICA ARGENTINA A LA
IDENTIDAD AUTÓNOMA EN MATERIA DE DEFENSA
III.1. La política de Defensa en Argentina y la comunidad epistémica especializada
Es menester remarcar que en la presente Tesis se entiende a la política de Defensa como “una
política pública en la que los actores sociales y estatales determinan el ritmo y las alternativas
del proceso de toma de decisión” (Eissa, 2015:52). Esta política cuenta con tres dimensiones:
la política de Defensa en sentido estricto (o dimensión estratégica), la política militar y la
política internacional de la Defensa. La política de Defensa en sentido estricto puede ser
definida como las “acciones, actitudes y medidas institucionales de carácter estratégico,
decididas e implementadas por el gobierno nacional, y destinadas a prevenir o enfrentar
distintos tipos de situaciones de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas, que
provengan de agresiones estatales de origen externo” (Saín, 2002 citado en Eissa, 2015:51).
En cambio, la política militar tiene como objetivo “regular el comportamiento político que
generalmente tienden a desarrollar las Fuerzas Armadas” (Battaglino, 2012 citado en Ramos,
2015:4). Esta política es desplegada a través de un dispositivo normativo-institucional que
tiene por objetivo garantizar el control político del instrumento militar. Por último, la
dimensión internacional de la Defensa es definida como el punto de contacto entre la política
de Defensa (en términos generales) y la política exterior52, es decir, que está constituida por
acciones que se realizan desde la primera como contribución a la segunda (Eissa, 2015).
Más allá de los matices que cada gobierno democrático ha plasmado a través de sus
decisores políticos, Eissa (2013) establece tres principios que constituyen los pilares
fundamentales de la política de Defensa de la República Argentina desde 1983 hasta la
actualidad. Dichos principios son: “[1] la supresión de las hipótesis de conflicto con los países
52 Se entiende a la política exterior como la “acción política gubernamental que abarca tres dimensiones
analíticamente separables (político-diplomática, militar-estratégica y económica) y que se proyecta al ámbito
externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el
plano bilateral como multilateral” (Russell, 1990 citado en Eissa, 2015:31). En este sentido, el presente trabajo
de investigación adhiere a la concepción de Russell (1990) y Eissa (2015), los cuales consideran que la política
de Defensa es una de las dimensiones de la política exterior.
87
vecinos que requieran la utilización de las Fuerzas Armadas; [2] la separación entre Defensa
nacional y Seguridad interior; y [3] el gobierno civil de la política de Defensa” (p.172).
El presente trabajo de investigación toma en cuenta estos pilares para analizar las
características de la política de Defensa desde el retorno de la democracia y, en paralelo, el
accionar de las comunidades epistémicas en la formulación de políticas. Para realizar dicha
tarea también se toma en cuenta la clasificación desarrollada por Ramos (2014, 2015) en su
investigación sobre los estudios de Defensa en la República Argentina. La clasificación
consta de tres períodos que dividen a la etapa comprendida entre 1983 al 2014: el Primer
período identificado como “Transición a la democracia y relaciones cívico militares” el cual
se extiende desde 1983 hasta cerca de la primera mitad del decenio de 1990; el Segundo
Período descripto como “Nueva agenda y nuevas amenazas” predominante durante toda la
década de 1990; y el Tercer Período denominado “Ampliación de la agenda y consolidación
del campo de estudios” cuyo origen se ubica en el año 2003 y se extiende hasta la actualidad.
Previo a desarrollar cada uno de los períodos es necesario mencionar que la investigación
de Ramos toma como base teórica las definiciones de “política de Defensa” y “política
militar” desarrolladas anteriormente. Asimismo, el autor esgrime una definición de “estudio
sobre Defensa” que también es tomada en cuenta en la presente Tesis: “son todos aquellos
trabajos que se centran en temáticas vinculadas con la Seguridad del Estado, con las
prescripciones y limitaciones que la legislación impone a tal efecto, y en función del
desarrollo, organización, equipamiento y uso de la fuerza militar, de acuerdo con una
determinada doctrina” (Ramos, 2015:5). La adopción de este marco conceptual responde a la
necesidad de sistematizar los aportes de la comunidad académica, discernir cuáles de estos
son objeto de selección política en las décadas de 1980 y 1990, y determinar en qué aspectos
estos se mantienen hasta la actualidad53.
El Primer Período abarca, en una primera instancia, los trabajos que se centraron en
analizar el traspaso de poder de la dictadura militar al gobierno civil encabezado por Raúl
Alfonsín (1983-1989). A raíz de estos aportes se genera el concepto de “transición por
colapso” para explicar la pérdida de poder en las Fuerzas Armadas y sus principales causas.
53 La utilización de estas categorías tiene por objeto reflejar solamente los fundamentos para la periodización y
una selección de aportes académicos que, según los criterios sostenidos a lo largo de la presente Tesis, son
fundamentales para la verificación de las hipótesis planteadas inicialmente. Para acceder a un análisis exhaustivo
se recomienda consultar la investigación llevada a cabo por Ramos (2015).
88
Entre los exponentes que abordan esta temática se encuentran O´Donnel, Schmitter,
Whitehead, Fontana, Acuña y Smulovitz. Por otra parte, el segundo grupo de trabajos se
centra en las relaciones cívico-militares y los distintos modos de limitar la autonomía de la
institución castrense en pos de establecer su subordinación al poder político. Dicha temática,
estrictamente vinculada a la política militar, es trabajada por académicos como Gustavo
Druetta, Ernesto López, José Enrique Miguens, Andrés Fontana, Marcelo Saín, Carlos
Moneta, y Luis Tibiletti (Ramos, 2015; J. Battaglino, comunicación personal, 16 de junio de
2016).
Este debate estuvo atravesado por los aportes de Samuel P. Huntington (1957)54 y su teoría
de las relaciones cívico militares. En su obra, el autor desarrolla dos tipos básicos de control
civil: el objetivo y el subjetivo. El control subjetivo consiste en la intención del poder civil de
restringir la influencia militar al formar alianzas con un determinado sector de las Fuerzas
Armadas. A raíz de esta estrategia, los civiles logran ampliar su poder con respecto al de otros
grupos y elevar las posibilidades de limitar la intervención de la institución castrense. Sin
embargo, esta metodología (predominante en el siglo XX) tuvo graves consecuencias para la
estabilidad democrática de los Estados. En segundo término, desarrolla la idea del control
civil objetivo (la estrategia más eficiente según el autor) el cual consiste en desarrollar un
elevado nivel de profesionalismo militar y el reconocimiento de los militares acerca de sus
propias competencias. Luego de concretar estos dos propósitos, se debe llevar a cabo la
efectiva subordinación de los militares al poder político (el encargado de desarrollar la
política exterior y la política militar) y, por último, se debe asegurar el reconocimiento por
54 The Soldier and The State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations (Cambridge: Harvard
University Press) fue la obra que lo transformó en el padre de la teoría de las relaciones cívico militares.
Battaglino (1999) se encarga de rastrear las influencias teóricas en el aporte de Huntington y concluye en que
existieron dos trabajos sobre los cuales se desarrolló esta teoría. En primer lugar, la idea de “Estado-cuartel” de
Harold Lasswell (1941) que sirvió de inspiración para muchos académicos ya que alertaba sobre el peligro que
representaba un aumento en el poderío militar (particularmente en Estados que viven en condiciones de guerra
permanente o bajo la amenaza continua de guerras). En segundo lugar, el aporte de Wright Mills en su
publicación “La Elite del Poder” también tuvo una gran influencia en los tiempos de Huntington. Esta obra
describía a un determinado grupo conformado por militares y burocracias políticas como detentores del poder
que pudo ser verificado en los hechos de la realidad que atravesaba Estados Unidos. Estos acontecimientos
fueron “los enfrentamientos entre el General Mc Arthur y Truman durante la Guerra de Corea, los numerosos
casos de desobediencia ante órdenes directas del poder político en la guerra de Vietnam y la alerta del presidente
Eisenhower sobre el complejo militar- industrial” (Battaglino, 1999:56).
89
parte de los líderes políticos del área de competencia profesional y de autonomía de los
militares (Battaglino, 1999).
Si bien muchos académicos argentinos son influidos por esta construcción teórica también
se formularon críticas y adaptaciones al escenario atravesado por la República Argentina.
Entre estos se destaca el caso de López y Fontana:
López plantea que el enfoque huntingtoniano es valioso y sugerente pero también insuficiente
como medio de abordaje del caso argentino. Ni la subordinación es un dato de nuestra realidad
histórica ni los incrementos de profesionalidad suponen necesariamente una mayor
prescindencia política [por parte de las Fuerzas Armadas] (López, 1994:2). En la misma línea,
Fontana (1986) diferencia entre política militar en situaciones de transición democrática y
política militar en democracias consolidadas. Sólo en estas últimas se podría garantizar la
subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político; es decir, la propuesta de Huntington
sólo podría aplicarse en este tipo de casos. (Ramos, 2015:7)
Es necesario subrayar que la característica distintiva observada desde el retorno de la
democracia es la articulación de instituciones académicas y “think tanks” en la discusión de la
cuestión militar y la Defensa nacional. Entre las entidades que impulsaron inicialmente este
debate se pueden mencionar el Centro de Estudios para el Proyecto Nacional del PJ
(CEPNA); la Fundación Arturo Illia para la Democracia y la Paz de la UCR (FAI); el Centro
de Militares para la Democracia Argentina (CEMIDA); la Escuela de Sociología de la
Universidad de Buenos Aires (UBA); el Centro de Estudios para la Nueva Mayoría; el
Programa de Investigaciones sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de la Universidad
de Quilmes; la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)55; la Universidad
Nacional de Córdoba; la Universidad Nacional de La Plata; el Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales (CARI); y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL),
entre otras (Soprano, 2012 citado en Tibiletti, 2014b:17; Vitelli, 2016a).
55 Entre las distintas actividades organizadas por estas instituciones se destacan: el Seminario “Sociedades
democráticas y sociedades militaristas” organizado por la Escuela de Sociología de la UBA; la creación de la
Asociación Argentina de Investigación sobre Fuerzas Armadas (AAIFAS); y la “Conferencia sobre Fuerzas
Armadas, Estado, Defensa y Sociedad” desarrollada en 1988 y organizada por el CEPNA, FAI, FLACSO y
AAIFAS.
90
Más allá de su labor académica, muchos de los expertos argentinos también formaron parte
de los grupos de asesores parlamentarios del Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica
Radical (UCR) donde ejercieron una importante influencia en la formulación de la legislación
en materia de Defensa y de Seguridad. Entre los asesores destacados del PJ se encontraban
Ramón Orieta, Hernán Patiño Mayer, Luis Tibiletti, Gustavo Druetta y Mario Rossi. Por otro
lado, el bloque legislativo de la UCR contaba con el asesoramiento de José Manuel Ugarte,
Ángel Tello y Andrés Fontana. Los asesores de ambos espacios políticos fueron protagonistas
en la negociación y sanción de la Ley de Defensa Nacional (N°23.554) y la Ley de Seguridad
Interior (N°24.059). El consenso construido entre ambos sectores se basa en la crítica a la
DSN y sus lineamientos, los cuales se enfocaban en el combate a “amenazas” domésticas
derivadas del conflicto Este-Oeste (Vitelli, 2015b).
De esta manera se produce lo que Saín (2001) denomina como “consenso básico en
materia de Defensa y de Seguridad” en el país. Este proceso consiste en la desmilitarización
de la Seguridad interior mediante la derogación de la antigua Ley 16.970 de Defensa Nacional
y la implementación de un nuevo instrumento legal. La nueva ley define a la Defensa nacional
como “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución
de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o
efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo” (Saín, 2001:6). Queda así definida la
“agresión” como una acción perpetrada por Fuerzas Armadas regulares de un Estado contra
otro Estado, excluyendo todo tipo de maniobra llevada a cabo por grupos armados irregulares
o narcotraficantes. El instrumento jurídico también establece que la Seguridad interior debía
ser regida por una ley especial, la cual sería sancionada cuatro años más tarde durante el
primer gobierno de Carlos Saúl Menem (1989-1995).
En 1992 fue sancionada la Ley 24.059 la cual define a la Seguridad interior como “la
situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la
vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las
instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución
Nacional” para la cual deben emplearse “elementos humanos y materiales de todas las fuerzas
policiales y de Seguridad de la Nación” (Saín, 2001:8). Esta ley establece tres excepciones
para la utilización de las Fuerzas Armadas en asuntos de Seguridad interior: en caso de
solicitud del Comité de Crisis para realizar tareas de apoyo en operaciones de Seguridad
interior; en caso de un ataque perpetrado en jurisdicción militar en tiempos de paz; y en caso
de que el Presidente de la Nación solicite su empleo excepcional si considera que los recursos
91
de la Seguridad interior resultan insuficientes para el restablecimiento del orden. Más allá de
estas especificidades, se puede afirmar que el compromiso demostrado por el PJ y la UCR en
la confección de las leyes durante los gobiernos de Alfonsín y Menem fue fundamental para
impulsar el “consenso básico” mediante la definición y diferenciación de los conceptos de
Defensa nacional y Seguridad interior (Saín, 2001).
Otra de las leyes que fue construida con bases en un consenso académico y político amplio
es la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en 1998. Este instrumento jurídico fue
desarrollado luego de una serie de audiencias públicas organizadas por el Senado de la Nación
en 1995 (Ministerio de Defensa, 2010a). La sanción de esta ley implica la ratificación del
principio de conducción civil de la Defensa a través del establecimiento de precisiones que
demandaba la reestructuración del Instrumento Militar. Las bases para la reestructuración56
son: el accionar conjunto y la integración operativa de las Fuerzas; la interacción con las
Fuerzas del ámbito regional y de los países que operan en el marco del sistema de Seguridad
colectiva de la ONU; la obtención de unidades operativas; la consolidación de comandos y
estados mayores altamente capacitados; y previsiones estratégicas que permitan incrementar
las capacidades operativas de las Fuerzas Armadas (CEED, 2015b).
Es a raíz de estos sucesos que Tibiletti (2014) considera a la denominada “transición
democrática” en la República Argentina y a los nuevos instrumentos legales como un modelo
de conducción política de la Defensa para los países del Cono Sur, ejerciendo una especie de
“liderazgo de ideas”. Por sus características distintivas, “fue la Argentina quien procuró el
mayor avance en dotarse más rápidamente de instrumentos legales y capacidades
institucionales para el ejercicio de tal conducción” (Tibiletti, 2014:3). En sintonía con esta
idea, Battaglino afirma que “la Argentina siempre fue tomada como un caso ejemplar en la
región por el grado de desarrollo del control civil, y eso siempre favoreció el protagonismo de
nuestro país, porque teníamos mucha más experiencia y sabíamos cuál era la agenda y como
implementarla” (J. Battaglino, comunicación personal, 16 de junio de 2016).
El Segundo Período de estudios en el campo de la Defensa, denominado por Ramos como
“Nueva agenda y Nuevas Amenazas”, está constituido por los trabajos realizados desde
56 Por factores de naturaleza diversa (tanto políticos como económico-presupuestarios) no se efectivizaron
muchos de los lineamientos establecidos en la Ley de Reestructuración de 1998, particularmente en el caso de
las disposiciones relativas los incrementos de recursos presupuestarios plurianuales, y las vinculadas a la
modernización y el rediseño del Instrumento Militar (CEED, 2015b).
92
comienzos de la década de 1990 a raíz de una serie de detonantes producidos por el fin de la
Guerra Fría. En primer lugar, se produce una profunda modificación en la agenda de
Seguridad de Estados Unidos con la inclusión de las ya mencionadas “nuevas amenazas” en la
agenda de Seguridad hemisférica. En paralelo, se lleva adelante un proceso de integración
regional que comienza a suprimir las tradicionales hipótesis de conflicto. Bajo este contexto
se produce una discusión en el campo de estudios en torno a la definición de amenazas no
tradicionales y los medios que debían utilizarse para contrarrestarlas. Entre los académicos
que abordan esta temática se destacan Ernesto López, Marcelo Saín, Andrés Fontana, Luis
Tibiletti, Andrea Chiappini, Rut Diamint, Germán Montenegro y Khatchik Derghougassian.
Es necesario remarcar que la visión predominante en dichos estudios respetó lo determinado
en el “consenso básico” formulado en la década de 1980 con el retorno de la democracia.
Al mismo tiempo, la capacidad de Estados Unidos para imponer los ejes de discusión en la
agenda hemisférica impactó directamente en la comunidad epistémica de la República
Argentina lo cual produjo un viraje hacia producciones en la disciplina de las Relaciones
Internacionales dando como resultado una serie de estudios de política exterior. Estos trabajos
establecen una vinculación entre los conceptos de “nuevo orden mundial”, “autonomía” y
Defensa, la cual se evidencia en trabajos como los de Juan Gabriel Tokatlian, Roberto
Russell, José Paradiso y Anabella Busso (Ramos, 2014).
Un hito destacable para el campo de estudios en Defensa se produjo en agosto de 1990 con
la creación del Seminario Permanente “Hacia las Fuerzas Armadas del año 2000” por
iniciativa del senador peronista Eduardo Vaca (el entonces presidente de la Comisión de
Defensa Nacional del Senado). Dicho seminario constó de 65 encuentros para el abordaje de
la política de Defensa entre 1990 y 1997 en los que se abordaron temáticas como la política
de Defensa nacional, conceptos estratégicos, relaciones cívico-militares y procesos de
integración regional. El Seminario fue el hito inaugural para la creación de una asociación
civil denominada “Seguridad Estratégica Regional en el 2000” (SER en el 2000) la cual
realizó una serie de publicaciones con proyección regional sobre las temáticas abordadas en
los encuentros.
El concepto de “Seguridad Estratégica Regional” (SER) constituye esencialmente una
crítica hacia la ampliación del campo de la Seguridad con las “nuevas amenazas”57. Dicha
57 También se pudo observar la influencia de la comunidad epistémica argentina en la CSH de la OEA mediante
la actuación de Hernán Patiño Mayer (el entonces Embajador Representante Permanente de la República
93
ampliación es entendida por la comunidad epistémica como un grave peligro para la vida
democrática de los Estados (Vitelli, 2015b). Para describir la esencia de este concepto,
Druetta, Tibiletti y Donadío (1991) señalan que las principales problemáticas de las naciones
suramericanas son de carácter político, económico y social, y no estratégico-militar, por lo
que debía evitarse la seguritización de todos los campos que definen las relaciones entre
Estados. De esta manera, la dimensión de Seguridad Estratégica propone evitar conflictos a
raíz de la convicción de los Estados de que el mayor beneficio para todos radicaba en la paz
mutua. El concepto de SER es definido como “la prevención de la escalada de conflictos
intrarregionales que lleven al empleo del instrumento militar” diferenciándola de otras
dimensiones de la Seguridad hemisférica como la defensa del medio ambiente y la lucha
contra el narcotráfico y el terrorismo, las cuales no debían ser relacionadas con el ámbito
estrictamente militar (Druetta, Tibiletti y Donadío, 1991).
Para Vitelli (2015b) los aportes desde el campo académico no sólo repercutieron en el
ámbito legislativo sino que resultaron ser un factor de influencia en la creación de
mecanismos de cooperación regional. La comunidad epistémica jugó un papel preponderante
en el desarrollo de herramientas como el COMPERSEG con Chile, y el Mecanismo
Permanente de Análisis Estratégico (MAE), entre Argentina y Brasil. A su vez, se desarrolló
una importante participación de académicos argentinos en instancias como la CSH y las
sucesivas Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas. El diálogo bilateral con
Brasil en el campo de la Defensa tuvo como protagonistas a los académicos de ambos países
desde la década de 1980 a través de los Simposios de Estudios Estratégicos de los Estados
Mayores Conjuntos58 y continuó con los vínculos de SER en el 2000 y el Instituto Brasileiro
Argentina ante la OEA y Presidente de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica). En el marco de esta
instancia el representante argentino pudo plasmar algunos elementos de la comunidad epistémica en Argentina y,
particularmente, de los desarrollos teóricos en SER en el 2000. En mayo de 1993 publicó un documento titulado
“Aportes a un nuevo concepto de seguridad hemisférica – seguridad cooperativa” donde brindó precisiones
conceptuales como las definiciones de “seguridad cooperativa”, “seguridad colectiva” y “seguridad defensiva”.
Estas conceptualizaciones se encontraban íntimamente relacionadas a la construcción teórica de Seguridad
Estratégica Regional ya que tomaba en cuenta la diferenciación entre Defensa y Seguridad y la relación entre la
dimensión de la Defensa regional con la prevención de conflictos armados entre los Estados del hemisferio
(Vitelli, 2015a).
58 Los Simposios (en principio sólo incluían a los Estados Mayores Conjuntos de Argentina y Brasil, y
posteriormente, se produjo la inclusión Uruguay y Paraguay) consistieron en el desarrollo de diez jornadas entre
1987 y 1996. Surgió como propuesta de Amaral Oliveira (el entonces Jefe del Estado Mayor de las Fuerzas
94
de Assuntos Estratégicos (IBAE). Ambas instituciones tuvieron profundas interacciones
durante el decenio de 1990, al igual que las establecidas entre SER en el 2000 y PIFAS con
NEE-Unicamp (Núcleo de Estudos Estratégicos – Universidade Estadual de Campinas) y la
Fundación Getulio Vargas. La densa interrelación entre las comunidades epistémicas de
ambos países fue clave para el cambio en las relaciones bilaterales de Argentina y Brasil, a la
vez que acompañó los esfuerzos diplomáticos en el terreno de la integración económica y la
cooperación nuclear.
Una muestra de la dimensión regional que estaba tomando el debate de asuntos
estratégicos fue la conformación de la Red de Seguridad y Defensa de América Latina59
(RESDAL), la cual surge en el año 2001 como una red de expertos de todo el continente. Para
esta iniciativa, SER en el 2000 facilita su infraestructura informática (es la primera
organización con Base de Datos de Defensa de la región) y física (se convierte en sede de la
nueva red de expertos) (Vitelli, 2015b, 2016a). Desde el año 2004, RESDAL lanza diversos
números del “Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y el Caribe” el cual ofrece
información comparada de los marcos legales, presupuestos, estructuras organizativas,
concepciones políticas y Fuerzas Armadas de los Estados latinoamericanos.
Más allá de las críticas esgrimidas por muchos miembros de la comunidad académica al
enfoque basado en las “nuevas amenazas”, en muchas ocasiones las autoridades políticas
hicieron caso omiso a los peligros que acarreaba adoptar una visión estratégica funcional a los
intereses norteamericanos. A pesar de la distinción legal expresada por la Ley 23.554 en torno
a la Defensa nacional y la Seguridad interior, desde mediados de los noventa algunos sectores
políticos y castrenses 60 lograron promover la incorporación de la representación del
Armadas de Brasil) durante los acuerdos de cooperación firmados en Iguazú en 1985 entre Alfonsín y Sarney.
Estos encuentros estuvieron conformados por integrantes de las Fuerzas Armadas y académicos con el objetivo
de “promover el intercambio académico sobre temas estratégicos, con la participación amplia de personas
dedicadas a estas disciplinas” (Vitelli, 2015b:15).
59 La Red consta de una Secretaría Ejecutiva mediante la cual se coordinan los diversos proyectos y un equipo de
profesionales provenientes de distintos países que se encarga de la ejecución de las actividades y la convocatoria
de los miembros. La organización tuvo participación activa en distintos procesos de cooperación en materia de
Defensa y Seguridad en el seno de la OEA y la ONU desarrollando tareas de asesoramiento. También tuvieron
delegaciones en la VI, VII, VIII, IX y X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas en carácter de
observadores. (www.resdal.org)
60 Para una completa descripción de este proceso ver el trabajo de Saín (2001) titulado “Las nuevas amenazas y
95
terrorismo y del narcotráfico en las misiones de las Fuerzas Armadas (cuestión que puede
observarse en el Libro Blanco de 1999)61 (Winer, 2013).
Durante el gobierno de Fernando De la Rúa (1999-2001) se profundiza la tendencia hacia
la adopción de la agenda sobre las amenazas “no tradicionales”. Un ejemplo de este proceso
es el caso de los ejercicios Cabañas 200162 que, según el entonces presidente de la Nación,
apuntaban “al entrenamiento de las FFAA de la región en un campo de batalla compuesto por
civiles, organizaciones no gubernamentales y agresores potenciales (Boletín Oficial PEN
2001 citado en Winer, 2013). Asimismo, el reconocimiento de las nuevas amenazas también
puede observarse en la Revisión de la Defensa publicada en el año 2001.
En contraposición a la postura adoptada por el Poder Ejecutivo, la Ley de Inteligencia
Nacional promulgada en el año 2001 evidencia la distinción legal entre Defensa exterior y
Seguridad interior gracias a un amplio consenso político. Esta ley diferencia a la Inteligencia
interior de la Inteligencia exterior, refiriéndose a tres subsistemas: un sistema de inteligencia
criminal, un sistema de inteligencia del Estado y un sistema de inteligencia militar. A raíz de
esta división se establece que la inteligencia militar no puede adoptar bajo ninguna
las Fuerzas Armadas en la Argentina de los 90”. En dicha publicación el autor sostiene que la falta de
reglamentación de la Ley 23.554 le quitó operatividad al Sistema de Defensa Nacional dejando un vacío
jurídico-institucional. Este vacío legal, sumado a circunstancias de diversa índole, provocó el proceso
revisionista impulsado por sectores que apoyaban la intervención de las Fuerzas Armadas en el combate a las
“nuevas amenazas”.
61 El documento hace referencia en reiteradas ocasiones al narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, el
crimen organizado y los movimientos guerrilleros como “nuevos desafíos” o “peligros” que se presentan con
diversa intensidad tanto a nivel regional como global. En referencia a los mismos se afirma que “[…] han
aparecido nuevos riesgos de naturaleza compleja, con una fuerte interdependencia en cuestiones de seguridad
[…]” y que “[…] se ha producido un cambio en la naturaleza y en la diversidad de las amenazas, y existe así una
gran dificultad para definir, anticipadamente, el perfil de los desafíos futuros […]” (Ministerio de Defensa,
1999:20).
62 Gracias a las sucesivas denuncias y movilizaciones encabezadas por organizaciones de DD.HH. se impidió la
realización de un segundo ejercicio militar conjunto propuesto por el Comando Sur denominado “Águila III”.
Dicho ejercicio se planeaba desarrollar en la provincia de San Luis y para su concreción se había invitado a las
fuerzas de todos los países del MERCOSUR. Durante el ejercicio la V Brigada aérea realizaría entrenamientos
para controlar una hipotética rebelión popular organizada por fuerzas insurgentes y la IV Brigada aérea haría lo
propio con un “alzamiento nacionalista y de grupos radicales” encarnado por miembros del ejército (Winer,
2013).
96
circunstancia como hipótesis de trabajo a las situaciones de orden interno (Ministerio de
Defensa, 2010a).
Durante la profunda crisis desatada en el año 2001 se incrementó la retórica acerca de un
posible rol de las Fuerzas Armadas en la contención de la protesta social63. Sin embargo, estos
intentos nunca lograron modificar la estructura legal formada por los acuerdos
suprapartidarios (Ley de Defensa Nacional, Ley de Seguridad Interior y Ley de Inteligencia
Nacional) a pesar de una tendencia regional que iba en otra dirección (Pol, 2015).
III.2. El ascenso del kirchnerismo
El Tercer Período de estudios en materia de Defensa en la Argentina, descripto por Ramos
como “ampliación de la agenda y consolidación del campo de estudios”, tiene su origen en el
año 2003 con una revalorización de los asuntos de Defensa que da lugar a una gran cantidad
de producciones académicas. Estas producciones no sólo abordan temáticas de política militar
sino que se expanden al terreno de política de Defensa con el objetivo de fomentar un
determinado modelo de desarrollo nacional. Con la asunción de Néstor Kirchner (2003-2007)
se produce una reafirmación del control civil de la Defensa y, a su vez, un aumento en el
protagonismo del Ministerio de Defensa sin precedentes desde el retorno de la democracia.
Este fenómeno permitió a dicho órgano estatal convertirse en un ámbito de articulación y
producción académica (Derghougassian, 2009, 2012; Ramos, 2014, 2015).
Winer (2013) considera que a partir de la llegada el kirchnerismo al poder se actuó en
cinco ejes fundamentales: la reglamentación de la ley de Defensa Nacional; la revisión de la
participación en el ESCH y en el propio sistema interamericano; el respeto por la delimitación
jurídica entre Defensa y Seguridad; el apoyo a nuevos proyectos de integración en América
63 La posición mayoritaria en los partidos políticos y en la sociedad acerca de la no participación de las Fuerzas
Armadas en misiones de Seguridad interior fue avalada incluso por un sector del Ejército. El 20 de diciembre de
2001 se publicó en el diario La Nación un artículo titulado “Las Fuerzas Armadas no reprimirán los saqueos” en
el cual se señaló que un General de gran peso en el Ejército afirmó: “Si el Ejército sale a la calle es para tirar, y
si el Ejército tira, mata. La situación actual no da para usar el último recurso del Estado. […] El Ejército no tiene
balas de goma, ni escudos, ni palos, ni chalecos antibalas. Si nosotros nos ponemos delante de una turba que nos
ataca con piedras ¿qué hacemos tiramos con el FAL? Es una respuesta desproporcionada” (La Nación, 2001
citado en Pol, 2015:374).
97
del Sur y el Caribe; y la incorporación de la perspectiva de DD.HH. al plano defensivo
nacional. Estas políticas expandieron aún más la presencia del poder civil en la institución
castrense y abrevaron un cambio en la mentalidad y en la jurisprudencia con la incorporación
de la doctrina de DD.HH. Este proceso pudo lograrse a partir de la revisión institucional del
pasado reciente y, al mismo tiempo, a través de la transformación orgánica de las instituciones
militares y civiles para la Defensa (Winer, 2013).
La “revisión del pasado” se llevó a cabo inicialmente a través de la declaración de nulidad
de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final impulsada durante el gobierno kirchnerista
desde el año 2003. Asimismo, en paralelo a la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional
se habilitan los juicios por delitos de lesa humanidad cometidos durante la última dictadura
cívico-militar. A través de dichos juzgamientos se logran visibilizar los efectos concretos de
la DSN. Es decir, que detrás de la incorporación de los DD.HH. y de la perspectiva de género
a la Defensa Nacional, se producen dos procesos: el de habilitación de los juicios, y por otra
parte, el de reestructuración de las FF.AA. acompañado por la comunidad epistémica
especializada.
En síntesis, la reforma ministerial promovida por el kirchnerismo no puede ser pensada por
fuera de un “trinomio” compuesto por otros dos elementos claves: la apuesta a la solución
política y diplomática de los conflictos en el marco de UNASUR64, por un lado, y la apertura
de las causas por violaciones a los DD.HH. durante el genocidio perpetrado durante la
dictadura cívico-militar en el período 1976-1983.
Sin embargo, el avance más significativo (en relación al objeto de estudio de la presente
Tesis) es el hecho de que estas políticas contribuyeron a las bases para la fundamentación de
una doctrina suramericana de Defensa de carácter contra-hegemónica a la promovida por
Estados Unidos y sus socios. Lo destacable para Winer (2013) consiste en que las iniciativas
del gobierno de Néstor Kirchner (aunque no se lo planteara explícitamente) estuvieron
íntimamente vinculadas a la doctrina jurídica de los DD.HH. basada en el principio de
“progresividad” (el cual promueve la permanente ampliación de derechos e igualaciones).
Este proyecto deviene en anti-sistémico y anti-imperial porque tiene un sentido
diametralmente opuesto a los fundamentos del “derecho penal del enemigo” y de la
“excepcionalidad” (la negación como sujeto de derecho a todo aquel que fuera considerado
64 Como por ejemplo en el caso de la importante intervención de la República Argentina en el esclarecimiento de
la denominada “Masacre de Pando” producida en Bolivia durante el año 2008.
98
sospechoso de cometer actividades “terroristas” o “criminales”) en los que se basa Estados
Unidos. A través de dicha doctrina65, todos los tratados de DD.HH. son considerados como un
impedimento para la lucha contra las “nuevas amenazas” (Winer, 2013).
Lo cierto es que partir del 2006 se comienza un proceso tendiente a modernizar el sistema
militar con Nilda Garré al frente del Ministerio de Defensa (2005-2010). Dicha decisión
política pretendió, en una primera instancia, darle continuidad al proceso de
institucionalización de la política de Defensa basado en las ya mencionadas Leyes de Defensa
Nacional y de Seguridad Interior; en la Ley del Servicio Militar Voluntario (N°24.439) de
1994; en la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (N°24.948) de 1998 y la de
Inteligencia Nacional (N°25.520) del año 2001. Resulta evidente que dicho proyecto no
significó una ruptura con el proceso emprendido a partir de 1983 sino que se propuso corregir
dos falencias en la política de Defensa desde el retorno de la democracia: “la significada y
crónica reducción de recursos para la Defensa” y, en segundo lugar, “una modalidad de
gestión basada en enfoques delegativos de las responsabilidades políticas en las propias
Fuerzas Armadas que convalidó un proceso crónico y caótico de degradación de las
capacidades operativas del instrumento militar” (Ministerio de Defensa, 2009 citado en
Derghougassian, 2012:32).
El plan de modernización del Sistema de Defensa se sustenta en diez líneas de acción:
(a)Estructuración orgánica y funcional del sistema. (b) Organización de una metodología de
planeamiento estratégico. (c) Configuración de un sistema optimizado de planeamiento y
ejecución logística. (d) Articulación de las áreas de investigación, desarrollo y producción. (e)
Consolidación de la integración regional y cooperación internacional. (f) Promoción de la
calidad educativa e integración de las instancias de formación y capacitación. (g)
Implementación de la perspectiva de los derechos humanos y de una política transversal en
materia de género. (h) Activación del sistema de inteligencia estratégica militar. (i)
Fortalecimiento de la vinculación del sistema con la sociedad civil. (j) Optimización de los
mecanismos de transparencia y control público. (Ministerio de Defensa, 2009:18)
65 Estos preceptos, según la autora, rompieron con el principio de inocencia (toda persona es inocente hasta que
se demuestre lo contrario) e impusieron el de culpabilidad (toda persona sospechosa de haber cometido actos
terroristas es culpable hasta que se demuestre lo contrario).
99
La concreción de este proceso tuvo como uno de sus principales pilares a la mencionada
reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, a través del Decreto N°727/06, tendiente a
lograr una “efectiva conducción civil de los asuntos castrenses y dejando clara la
diferenciación entre el Ministerio de Defensa, el Estado Mayor Conjunto y las Fuerzas
Armadas”. Se define al Estado Mayor Conjunto como el ejecutor de las decisiones
estratégicas establecidas por la conducción civil y como último órgano militar responsable de
ejercer el comando de las Fuerzas Armadas. A estas últimas se les encomienda la misión de
alistar y adiestrar los medios para cumplir con las instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional
y bajo una conducción de carácter conjunta.
Al mismo tiempo, esta reglamentación retoma la esencia de la Ley de Defensa de 1988 al
establecer que la misión de las Fuerzas Armadas es la de repeler agresiones militares estatales
contra la soberanía e integridad de la Nación. Resulta importante señalar, a efectos de la
presente investigación, que también se produce la consolidación del Ministerio de Defensa
como máxima autoridad del Sistema mediante los Decretos N°788/07 y N°1.451/08. A raíz de
estas modificaciones se intenta desarrollar una nueva estructura para el fortalecimiento de la
conducción y gestión “creándose y valorizándose órganos políticos y técnicos para dar cuenta
de los ejes temáticos definidos como necesarios (por ejemplo, asuntos internacionales;
planeamiento estratégico; logística; investigación; y desarrollo y formación)” (Ministerio de
Defensa, 2009:19).
Durante el año 2006 el gobierno kirchnerista lanza la “Directiva de Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas” (Decreto 1691/2006) en la cual se establecen una
serie de precisiones acerca de la política de Defensa y la política militar. En este sentido, se
enumeran los principios rectores de la misión, concepción y criterios de empleo de las
Fuerzas Armadas. Con respecto a este tópico, se establece que la “[…] misión principal de las
Fuerzas Armadas, Instrumento Militar de la Defensa Nacional, es la de conjurar y repeler toda
agresión externa militar estatal, a fin de garantizar y salvaguardar de modo permanente los
intereses vitales de la Nación […]” (Poder Ejecutivo Nacional [PEN], 2006:2). En paralelo, el
decreto describe cuatro misiones subsidiarias del Instrumento Militar: la participación de las
Fuerzas Armadas en operaciones de las Naciones Unidas; la participación de las Fuerzas
Armadas en operaciones de Seguridad interior contempladas en la Ley de Seguridad Interior
N°24.059; la participación en operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países
amigos; y por último, la participación en la construcción de un Sistema de Defensa
Subregional. A su vez, se establece que en un contexto subregional de creciente
100
entendimiento y cooperación en materia de Defensa, el rediseño del Instrumento Militar debía
conservar su perfil defensivo y su disposición cooperativa regional y mundial.
Sin embargo, la señal más temprana y esclarecedora del proceso que emprendería el
kirchnerismo en materia de Defensa es el Decreto 545/03 el cual aprueba el proyecto
denominado “La Defensa Nacional en la Agenda Democrática” en agosto del 2003. La
voluntad política del nuevo gobierno apuntaba a incluir a especialistas, académicos y ONGs
orientadas a la temática de Defensa en la constitución de un foro virtual para arribar a
conclusiones que sirvan a una definición en la política de Defensa. Retomando la esencia de
la Ley de Defensa Nacional N° 23.554, el decreto contiene lineamientos para llevar a cabo la
agenda mediante la proposición de nueve temáticas66 a ser abordadas y a su vez, constituía un
Consejo Asesor y un Comité Académico para la dirección del proyecto. El documento hace
énfasis en los cambios en el escenario estratégico internacional que volvieron obsoletos a los
esquemas de Defensa y Seguridad tradicionales, y por ello, el Presidente de la Nación instaba
a avanzar en la integración regional con la inclusión del componente militar. Al mismo
tiempo, se considera que los resultados del proyecto servirían de insumo para la posterior
confección del Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Es necesario remarcar que Consejo Asesor estuvo conformado por representantes del
Ministerio de Defensa; Cancillería; el Estado Mayor Conjunto y las tres Fuerzas Armadas; el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); las Comisiones de Defensa
Nacional de ambas cámaras; y SER en el 2000 junto a la Fundación Rioplatense (las dos
últimas como únicas asociaciones civiles). Por otro lado, en el Comité Académico se convocó
a los miembros de la comunidad epistémica entre los que se destacaron Rut Diamint, Marcela
Donadío, Gustavo Druetta, Jaime Garreta, Ernesto López, Marcelo Saín, Luis Tibiletti67 ,
66 Los debates fueron divididos en nueve mesas, cada una con una temática distinta: “Política Exterior y Defensa
Nacional”; “El papel de las Fuerzas Armadas en el nuevo contexto estratégico internacional y regional”; “La
Defensa y la comunidad”; “La conducción de la política de Defensa”; “El instrumento militar”; “Educación para
la Defensa”; “Economía y Defensa”; “Movilización y reservas”; e “Inteligencia”.
67 Luis Tibiletti fue Asesor de las Comisiones de Defensa de la Honorable Cámara de Diputados (1987-
1990/2002-2004) y del Senado de la Nación (1990-2001). También fue Director de la Revista SER, Presidente
de SER en el 2000 entre 1996 y 1998, y Coordinador del Seminario Permanente “Hacia las Fuerzas Armadas del
año 2000”. Durante los gobiernos kirchneristas se desempeñó como Secretario de Seguridad entre el 2005 y el
2007, y desarrolló tareas de asesoramiento durante la gestión de Nilda Garré (2005-2010) al frente del Ministerio
de Defensa.
101
Roberto Russell, José Paradiso, José Manuel Ugarte y Ángel Tello. Entre los participantes del
proyecto que no formaron parte del Comité Académico se encontraban José María Vázquez
Ocampo, Gustavo Sibilla, Mariano Bartolomé y Andrés Fontana, entre otros. De esta manera,
es posible precisar que los pilares de la política de Defensa en la etapa kirchnerista desde sus
inicios están fuertemente influenciados por generaciones de académicos especializados que
habían tenido un importante rol en las décadas de 1980 y 1990. Este hecho marca líneas de
continuidad aunque también se visibilizan lineamientos disruptivos frente al nuevo escenario
regional.
Durante la gestión de José Pampuro al frente del Ministerio de Defensa (2003-2005) se
comienza un proceso de inclusión de académicos especializados como funcionarios en
diversos órganos. Entre ellos se encontraban Jaime Garreta (como Secretario de Asuntos
Militares entre marzo de 2004 y diciembre de 2005), Rut Diamint (como Jefa de Gabinete de
Asesores del Ministro), José Vázquez Ocampo68 (como sucesor de Garreta en la Secretaria de
Asuntos Militares) y Ernesto López (como Jefe de Gabinete del Ministro). A raíz de este
fenómeno se puede observar que el centro de influencia de la comunidad epistémica pasa del
Congreso en las décadas de 1980 y 1990 al Ministerio de Defensa a partir del 2000 (Vitelli,
2015a, 2015b).
Con la llegada de Nilda Garré a la cartera de Defensa en el 2005, Vázquez Ocampo se
transforma en Secretario de Asuntos Militares y Germán Montenegro ocupa los cargos de
Subsecretario de Asuntos Técnicos Militares, Secretario de Asuntos Militares y finalmente el
de Director de la EDENA. Entre el 2006 y el 2008, Khatchik Derghougassian69 se desempeña
en tareas de asesoramiento del Subsecretario de Planificación Logística y Operativa de la
Defensa y en el 2009 pasa a hacer lo propio en la Secretaria de Asuntos Estratégicos y
68 Se desempeñó como asesor del Senador José Octavio Bordón (1993-1995); como Secretario Parlamentario del
Bloque de Diputados del Partido PAIS entre 1994 y 1995; y como Coordinador del Área de Defensa y Seguridad
Internacional de la Fundación “Carlos Auyero” (1998-1999). Fue Embajador de la República Argentina ante
Haití y Bélgica durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner.
69 Entre 1998 y 1999 prestó servicios como asesor en temas de control de armas al Ministro de Justicia y
Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. En 2012 realizó la compilación del libro “La defensa en el siglo
XXI. Argentina y la seguridad regional” junto a Juan Gabriel Tokatlian, Federico Merke, Germán Montenegro y
Valeria Larocca” (Buenos Aires: Capital Intelectual). En dicha publicación el autor hizo referencia, entre otras
temáticas, a los desafíos que afronta la comunidad epistémica en la República Argentina para la profundización
de procesos como el Consejo de Defensa Suramericano.
102
Militares del Ministerio de Defensa. Durante su gestión fue editor de los diversos números de
la Revista “Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia” en los cuales se aborda, entre
una multiplicidad de temáticas, el CDS y algunos de los aportes de académicos argentinos.
Alfredo Forti, el cual tendría un rol protagónico como director del CEED constituido por el
CDS, ocupa la Secretaría de Asuntos Militares en 2007, la Secretaria de Asuntos
Internacionales de la Defensa entre 2007 y 2010, la Secretaria de Estrategia y Asuntos
Militares entre 2010 y 2011, y la Secretaria de Asuntos Internacionales de la Defensa a partir
del 2011. Al mismo tiempo, se puede mencionar el caso de Gustavo Sibilla70 (Asesor de
gabinete en el Ministerio de Defensa entre 1999 y 2001) quien se desempeña como
Subsecretario del Área de Planeamiento del Ministerio de Defensa entre 2007 y 2010.
Por otra parte, el especialista en el área de relaciones civiles-militares, Jorge Battaglino, se
desempeña durante 2014 y 2015 como Director de la Escuela Nacional de Defensa
dependiente de la Subsecretaría de Formación del Ministerio de Defensa. En el terreno
académico, muchas de sus publicaciones abordan el proceso de constitución del CDS, los
factores ideacionales y materiales en este fenómeno, y la evolución de las zonas de paz en la
región suramericana.
Con respecto a la reconfiguración del Ministerio de Defensa iniciada en 2003, Battaglino
remarca que:
Lo importante es que académicos como Saín, Montenegro y López, además de otra gente que
trabaja en RESDAL, tenían estrechos lazos con la política y los políticos que llegan al
gobierno en 2003. Entonces allí hay una convergencia entre políticos en búsqueda de una
agenda política para el Ministerio de Defensa distinta a la etapa previa, la neoliberal, y
académicos que habían trabajado mucho en esa agenda. Además, esos académicos (López,
Montenegro, Battaglino, etc) ocupan cargos como funcionarios en el Ministerio de Defensa
durante esos años. (J. Battaglino, comunicación personal, 16 de junio de 2016)
En su publicación del año 2015, titulada “Políticos y militares en los gobiernos de la
nueva izquierda sudamericana”, el autor considera que la República Argentina representa,
con el kirchnerismo en el poder, el modelo de “control civil por supervisión” más
70 Fue investigador de SER en el 2000 y miembro del Equipo Coordinador del Proyecto Internacional de Análisis
de la Transparencia Presupuestaria en Defensa de RESDAL.
103
extendido de Suramérica y que sus Fuerzas Armadas experimentaron una reducida
expansión en sus misiones. Los mecanismos de supervisión se expanden a partir del año
2003, mediante “el fortalecimiento y la jerarquización de la estructura orgánico-funcional
del Ministerio de Defensa” (Battaglino, 2015b:34). Estos cambios tienen por objetivo
aumentar la capacidad para formular políticas e incrementar las áreas del Ministerio bajo
control civil. Se destaca la creación de tres subsecretarías: la Subsecretaría de Ciencia,
Tecnología y Producción para la Defensa; la Subsecretaria de Formación y la
Subsecretaria de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Como
complementación al proceso de institucionalización de la Defensa se llevaron a cabo
políticas en el plano educativo y de género tendientes a la “ciudanización” del cuerpo de
oficiales. La inclusión de académicos especializados en los nuevos órganos ministeriales
responde, en gran medida, al proceso de control civil por supervisión implementado desde
2003 y al alto grado de apertura hacia la sociedad para la construcción de una agenda en
materia de Defensa.
Desde el año 2007 el Ministerio de Defensa implementa importantes políticas en
materia de género 71 a través de la Subsecretaria de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario, tales como la creación de oficinas de género en cada una de las
fuerzas y diversas legislaciones en torno a la igualación de condiciones en el acceso y
ascenso de la mujer en las Fuerzas Armadas. Asimismo, a partir del mismo año se produce
la publicación de sucesivos números anuales denominados “Equidad de Género y
Defensa: Una política en marcha”, a través de los cuales se difundieron las actividades
impulsadas por el Ministerio de Defensa en torno a las políticas de género. Esta medida
mantuvo su vigencia durante las administraciones de Nilda Garré, Arturo Puricelli y
Agustín Rossi al frente de la cartera de Defensa (Larriestra y Page, 2014).
También debe destacarse la creación del Centro de Estudios Estratégicos para la
Defensa “Manuel Belgrano” (CEEPADE) en el ámbito del Ministerio de Defensa, en
71 Entre estas políticas, Larriestra y Page (2014) destacaron una gran cantidad de Resoluciones del Ministerio de
Defensa de la República Argentina: N°213/2007 (Observatorio de la Mujer); N° 274/2007 (Consejo de Políticas
de Género para la Defensa); N° 1160/08 (Creación de Oficinas de Género); N°1238/09 (Protocolo de
Funcionamiento de las Oficinas de Género); N°1348/2008 y N°198/2008 (Jardines Maternales); N° 113/2007 y
N° 1273/2009 (Maternidad y Lactancia); N° 1/2010 (Atención de Víctimas de Violencia Intrafamiliar); N°
28/2010 (Salud Sexual y Reproductiva) y N°93/2014 (Indicadores de Políticas de Género).
104
mayo de 2008, a través del Decreto 763/2008 del Poder Ejecutivo Nacional. El objetivo
del centro de estudios es el desarrollo de investigaciones en materia de Defensa con la
finalidad de producir conocimiento científico que contribuya a la toma de decisiones.
Antes de su creación, la producción académica en asuntos estratégicos se encontraba
distribuida en distintos centros de investigación del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y el
Estado Mayor Conjunto. La decisión política del gobierno de Cristina Fernández consistió
en integrar la investigación en materia de Defensa bajo una única institución dirigida por
el Ministerio de Defensa (Ministerio de Defensa, 2010b).
Desde su creación, el CEEPADE contó con una serie de proyectos investigación para
los cuales se formaron diversos grupos de especialistas. Dos de las líneas investigativas se
encuentran íntimamente vinculadas con los procesos desarrollados en el seno de la
UNASUR y de su CDS: a) el abordaje de los “Sistemas comparados de conducción
política de la Defensa”, y b) el análisis de las “bases conceptuales para la formulación de
la política de Defensa”. En el primer caso, el objetivo se centró en robustecer, a través del
intercambio de estudios, información y experiencias, el proceso de integración regional en
el marco de la UNASUR. En tanto que, en la segunda línea, se argumenta que los sistemas
de Defensa suramericanos distan de ser homogéneos, lo que dificulta la cooperación y el
diálogo. Por esta razón, se propone abordar los temas concomitantes con la Defensa
Nacional desde la historia, la geografía, la geopolítica y las relaciones diplomáticas con el
objetivo de consolidar las bases para profundizar la integración.
En referencia a la vinculación existente entre el CEEPADE y la integración regional,
Patiño Mayer (2010) sostiene que el organismo creado por el gobierno de Cristina
Fernández de Kirchner “es la única experiencia concreta de un país de América del Sur en
la creación de un instituto de investigación en temas de Defensa, que servirá de apoyo al
CEED, la nueva entidad surgida en el seno de la UNASUR a propuesta de la Argentina”
(p. 113).
En diciembre de 2014 es creada la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF) a
través de la Ley 27.015. Esta casa de altos estudios dependiente del Ministerio de Defensa
tiene por objetivo la formación de militares y civiles en distintas áreas disciplinarias, y la
formación militar para la Defensa Nacional a través de carreras de pregrado, grado y
posgrado. La Universidad se constituye por sobre la base de los Institutos universitarios
que funcionan sobre la órbita del Ministerio de Defensa. De esta manera, la UNDEF se
encuentra integrada por siete unidades académicas: Facultad de la Defensa (EDENA);
105
Facultad de la Fuerza Aérea; Facultad de la Armada; Facultad del Ejército; Facultad de
Ciencias de la Administración; Facultad de Ingeniería y Unidad Académica de formación
militar conjunta72.
La misión de la UNDEF toma como punto de partida los avances logrados en el plano
de la gestión civil de las Fuerzas Armadas y entre sus objetivos primordiales se destacan el
de “formar cuadros de conducción y gestión de la Defensa”, y el de promover “lazos de
integración y de cooperación académica, científica y cultural con la Escuela Suramericana
de Defensa (ESUDE)” 73 . Este último aspecto se encuentra vinculado a la expresa
intención de transformar a la UNDEF como un polo de referencia nacional e internacional
en el ámbito académico para el abordaje de temáticas referidas a la Defensa.
Durante la gestión de Agustín Rossi, la EDENA adopta tres líneas de interés para la
investigación: Desarrollo Estratégico Nacional, Análisis político estratégico (a nivel
nacional, regional e internacional) y Ciencias Sociales Aplicadas (a la Defensa nacional, a
la gestión y evaluación de políticas de Defensa y a la economía de la Defensa) 74. El
primero de los tres lineamientos toma una especial relevancia de acuerdo al objeto de
estudio de la presente Tesis ya que en este tópico se abordan los estudios en Recursos
naturales estratégicos; Ciencia, tecnología y producción para la Defensa; y la
Ciberdefensa. La producción de conocimiento en estas áreas sirve como insumo para las
distintas iniciativas concretadas en el CDS. En este sentido, las posturas adoptadas por la
República Argentina en órgano regional no sólo están fuertemente influenciadas por la
doctrina adoptada desde el decenio de 1980 sino que también se nutren de una nueva
generación de académicos que, respetado los lineamientos tradicionales, promueven
innovaciones en la agenda de Defensa Nacional75.
72 http://www.undef.edu.ar/institucional/creacion/ Consultado el 19/11/16.
73 http://www.undef.edu.ar/institucional/mision/ Consultado el 7/8/2016.
74 http://www.edena.mindef.gob.ar/investigacion.html Consultado el 19/11/2016.
75 Puede mencionarse el caso de Justribó, Gastaldi y Fernández (2014), quienes realizaron un exhaustivo
abordaje de la Ciberdefensa en la República Argentina y su relación con el marco político-institucional y
normativo.
106
III.2.1. La dimensión regional de la Política de Defensa
En el año 2007 es creada la Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa (Decreto
N°788/07) en el seno del Ministerio de Defensa. Este hito cambió de forma significativa el
tradicional funcionamiento del Ministerio, que hasta entonces dejaba las cuestiones de política
exterior del sector libradas a la autonomía militar y, en algunas ocasiones, a intervenciones
esporádicas del Ministerio de Relaciones Exteriores. Como objetivos del nuevo organismo se
establece: la consolidación de América del Sur como zona de paz; el desarrollo de un
subsistema regional de Defensa; la participación activa en los esfuerzos internacionales para
el mantenimiento de la paz y los DDHH; la promoción de políticas de cooperación regional a
través de tratados bilaterales y multilaterales; la conformación de fuerzas combinadas; el rol
proactivo en el desarrollo de una institucionalidad regional para la Defensa en el ámbito de
UNASUR; y la continuidad de la participación en operaciones de paz (Arduino, 2014).
El dato sobresaliente señalado por Arduino (2014) es que estas metas serían traducidas casi
literalmente en el Estatuto del CDS un año después. En sintonía con la afirmación anterior,
Forti (2015) considera que:
El Ministerio de Defensa argentino y su política internacional tuvieron una activa participación
en la elaboración del propio Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano y en la generación
de propuestas concretas que aportaron contenido relevante a la iniciativa. Ejemplo de ello es
que los valores y principios centrales del CDS reflejan una destacada coherencia y consistencia
con los adoptados por la reforma al interior de nuestro país. No es casualidad que el propio
estatuto del CDS hable de conceptos como Suramérica como Zona de Paz o de adoptar “un
posicionamiento estratégico defensivo ante amenazas extra regionales” en coincidencia con lo
prescripto en el nuevo ordenamiento legal interno nuestro a partir de la eliminación de las
hipótesis de conflicto con países hermanos. (p. 42)
Durante el mismo año de la creación de la Secretaría, la Presidenta Cristina Fernández
(2007-2011 y 2011-2015) firma el Decreto 1729/07, a través del cual se aprueba el “Ciclo de
Planeamiento de la Defensa Nacional” fijando así la arquitectura normativa para el diseño,
ejecución y supervisión de la política de Defensa (Sibilla, 2010b). Dicho ciclo comienza con
la firma de la “Directiva de Política de Defensa Nacional” (Decreto 1714/2009) en noviembre
107
de 2009 por parte del Poder Ejecutivo Nacional. El estudio del CEED acerca de la
Institucionalidad de la Defensa en Suramérica publicado en 2015, otorga una completa y
acertada descripción de los contenidos del decreto:
Este documento explicita la concepción, el posicionamiento y la actitud estratégica de la
Nación Argentina y lo que la misma implica para la política militar y para la organización,
funcionamiento y estructuración del Instrumento Militar argentino; los principios que ordenan
frente a terceros Estados su interacción en materia de Defensa y militar; su disposición
estratégica en el relacionamiento de Defensa y militar con otras naciones y, en particular, la
visión y los objetivos en Defensa en el plano regional; su posición frente a políticas
unilaterales y de proyección de poder; así como, finalmente, la posición frente al derecho
internacional y el sistema multilateral de resolución de conflictos. (CEED, 2015b:48)
De esta manera, la directiva destaca que “[…] la concepción, el posicionamiento y la
actitud estratégica que conforman la Política de Defensa de la Nación encuentran en el
concepto de “legítima defensa” el criterio esencial y ordenador sobre el cual se estructura todo
el sistema de Defensa del Estado Argentino[…]”, es decir, “[…] sostiene un modelo de
defensa de carácter “defensivo”, de rechazo y oposición a políticas, actitudes y capacidades
ofensivas de proyección de poder […]” (Directiva de Política de Defensa Nacional, 2009
citado en CEED, 2015b:48). Se reafirma, al mismo tiempo, que el modelo que asume la
Defensa Nacional es el esquema clásico según el cual las Fuerzas Armadas deben repeler toda
agresión externa militar. Asimismo, se señala que esta visión está fundada en la cooperación
interestatal y la dimensión multilateral en Defensa y en Seguridad como instrumentos
inherentes a su política de Defensa (PEN, 2009).
Con respecto al escenario regional en materia de Defensa, la directiva describe las
diferencias entre el Cono Sur y la Región Andina, destacando la estabilidad y la carencia de
dinámicas negativas que caracterizan al primer caso. También se hace mención a la
significativa incidencia del crimen organizado como amenaza en la región suramericana,
señalando al respecto que en el caso de la República Argentina, estas situaciones son
atendidas por los organismos policiales, de Seguridad y de Inteligencia específica.
Además de hacer mención a los diversos instrumentos internacionales a los que adhiere la
República Argentina tanto en la ONU como en la OEA, se hace énfasis en la cooperación
regional y en el objetivo de construir un sistema de defensa subregional que trascienda a los
108
niveles de confianza mutua ya alcanzados y que “permita acceder a estadios cualitativamente
superiores a los que la cooperación militar y de Defensa de la subregión han logrado hasta el
presente, a fin de asegurar las condiciones que contribuyan a garantizar el mantenimiento
futuro de la paz” (PEN, 2009:9). En este sentido, la Directiva reconoce en los antecedentes
subregionales de cooperación en Defensa (abordados en el Capítulo II de la presente Tesis) a
los pilares de cualquier iniciativa tendiente a desarrollar un sistema de Defensa.
Otro aspecto destacable es la doble dimensión que adquiere la concepción de la Defensa, al
ser calificada como “autónoma” por un lado, y “cooperativa” por otro, es decir, se produce la
coexistencia de una política de Defensa propia con capacidades no ofensivas hacia terceros y
un posicionamiento argentino con los compromisos multilaterales a nivel subregional,
regional y global. En este contexto, se declara que la República Argentina “participa de modo
activo y constructivo” en la iniciativa para el establecimiento del CDS en el marco de
UNASUR (PEN, 2009:8).
También debe destacarse la publicación del Libro Blanco de la Defensa de la República
Argentina en 2010 por parte del Ministerio de Defensa. Durante el proceso de confección del
mismo se llevó a cabo un período de discusión y consulta compuesto por más de diez
actividades de reflexión desarrolladas en varios puntos del país en la que participó una gran
parte de la comunidad académica especializada. Entre los integrantes de la misma se destacan
Juan Gabriel Tokatlian, Ernesto López y Khatchik Derghougassian como asesores de
contenido, y Jorge Battaglino, Anabella Busso, Rut Diamint, Marcela Donadío, Hernán Patiño
Mayer y José Manuel Ugarte como especialistas participantes.
En las palabras iniciales de la publicación, y en consonancia con lo sostenido a lo largo del
presente trabajo de investigación, la ex Ministra Nilda Garré afirma que los avances en
materia de cooperación regional en Defensa desde el 2003 deben entenderse como parte de
“[…] la profunda reforma que pudo consolidar la República Argentina en su Sistema de
Defensa desde la recuperación democrática en 1983 […]” y que esta fue posible “[…] gracias
a los grandes consensos alcanzados entre las fuerzas políticas y sociales en este campo,
materializados en un plexo normativo sancionado a la largo de diferentes administraciones
[…]” (Ministerio de Defensa, 2010b:8).
El capítulo I del Libro Blanco del 2010, titulado “Apreciación del escenario internacional”,
advierte sobre el surgimiento de nuevas construcciones teóricas sobre el concepto de
Seguridad. Los enfoques basados en la Seguridad multidimensional conjugados con las
109
tensiones generadas por las demandas para la preservación de los DD.HH. y el respeto por el
principio de la soberanía dan como resultado un escenario sumamente complejo. Por esta
razón se sostiene que las amenazas como el narcotráfico, la trata de personas o la piratería,
que en la Argentina constituyen problemas de Seguridad interior, no han demostrado ser
“susceptibles de resolución por vía militar, más allá de que en algunas latitudes se haya
apelado a la intervención directa de las FF.AA.” (Ministerio de Defensa, 2010b:26).
El apartado dedicado a describir la visión sobre el escenario regional comienza con una
síntesis de los antecedentes de cooperación en Defensa en América Latina desde mediados del
decenio de 1980 y la diferenciación entre la Región Andina y el Cono Sur en términos de
Defensa y de Seguridad. Sin embargo, el elemento novedoso es el reconocimiento de una
“dotación superior de recursos energéticos y naturales no renovables” en la región. En dicho
punto, se da cuenta de la existencia de recursos estratégicos como el petróleo, el gas,
minerales, agua dulce y alimentos, que podrían ocasionar tensiones en torno a su control y
distribución. Finalmente, el capítulo III hace mención a “la paz” como el bien estratégico a ser
defendido por la política exterior y de Defensa, reiterando las intenciones de la República
Argentina con respecto a preservar a América Latina como zona de paz. Al igual que en la
Directiva del 2009, se reitera la adopción de un modelo defensivo y la doble dimensión
(autónoma/cooperativa) que lo caracteriza.
Especial atención merece el modelo de planeamiento estratégico descripto en el Libro
Blanco cuyo rasgo fundamental radica en el abandono de las tradicionales categorías de
análisis basadas en las hipótesis de conflicto para adoptar un modelo de planeamiento por
capacidades. Este planeamiento presupone un contexto de incertidumbre por lo que sólo
define amenazas genéricas y fomenta el desarrollo de aptitudes flexibles. De este modo, se
renuncia a la identificación de enemigos específicos de carácter estatal y a planificar el
instrumento militar en base al poderío militar de un determinado adversario. Asimismo, se
señala que el planeamiento por capacidades “[…] resulta funcional para pensar y ordenar un
sistema de Defensa regional, ya que habilita la determinación de contribuciones
complementarias entre los distintos países obteniendo sinergias de la división de trabajo y el
esfuerzo colectivo […]” (Ministerio de Defensa, 2010b:240).
Tal como se ha señalado anteriormente, la Ley de Reestructuración de las Fuerzas
Armadas de 1998 anticipaba la hipotética construcción de un sistema de Defensa en el ámbito
del Mercosur. Siguiendo con esta lógica, en el año 2006, a través de la Directiva de
organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas se opta por la adopción del
110
planeamiento por capacidades lo que significa la renuncia de la República Argentina al
planeamiento por hipótesis de conflicto (Ministerio de Defensa, 2010b). En relación a este
aspecto, Anzelini y Poczynok (2014) consideran que “la adopción de esta metodología de
planeamiento no fue el resultado de una opción coyuntural, sino que estuvo fuertemente
condicionada por el derrotero histórico de las decisiones adoptadas entre 1983 y 2003” y que
“no se trató de una elección estratégico-militar de naturaleza metodológica desprovista de
condicionantes históricos, sino que fue la resultante de un proceso en el que la restitución del
control civil sobre las Fuerzas Armadas y las medidas adoptadas en materia de política
exterior jugaron un rol preponderante” (p.156).
El 30 de noviembre de 2014 el Poder Ejecutivo Nacional decreta una nueva Directiva de
Política de Defensa Nacional. En el capítulo I del Anexo I se hace referencia a las
transformaciones acaecidas en las últimas tres décadas, comenzando por la redistribución de
poder global provocada por el fin de la Guerra Fría. Este hecho ocasionó el cambio de una
estructura bipolar de distribución de poder a una unipolar con Estados Unidos como única
superpotencia. En segundo lugar, se advierte la tendencia norteamericana al comportamiento
unilateral en materia estratégica-militar potenciada luego de los sucesos del 11-S. En dicho
contexto, la potencia del norte posee una supremacía en términos de desarrollo tecnológico-
armamentístico cuyo gasto en Defensa equivale al 39% del total mundial. Al mismo tiempo,
el documento señala su presencia militar a escala mundial con más de setecientas bases y
establecimientos distribuidos en zonas estratégicas. Por estas razones, se destaca que el
escenario global y la agenda en materia de Defensa se encuentran indefectiblemente
condicionados por el accionar de Estados Unidos.
En paralelo, se da cuenta de un proceso de carácter estructural caracterizado por un
desplazamiento de la riqueza y poder económico desde Occidente hacia Oriente y desde el
Norte hacia el Sur, lo que deriva en la emergencia de países como la República Popular de
China, la República de la India, la República Federativa del Brasil y la Federación Rusa en el
terreno económico-comercial. Este fenómeno, sumado a las consecuencias de la crisis
económico-financiera del 2008 y la declinación relativa de la Unión Europea, da muestras de
un ámbito multipolar en el plano económico. Los cambios económicos a nivel mundial
mencionados en el documento sirven como argumento para reafirmar la importancia de los
recursos naturales estratégicos y la puja por las rutas comerciales y el control de territorios
111
que presentan niveles de dotación superior de recursos estratégicos76. El modelo defensivo
argentino tiene como un factor central la protección de los recursos estratégicos y el
aseguramiento de su disponibilidad como forma tangible de materializar los intereses vitales
de la Nación, tal como lo establece el artículo 2° la Ley de Defensa Nacional N°23.554 y el
artículo 1° de su reglamentación a través del Decreto N°727/06 (PEN, 2014).
Con respecto al ámbito suramericano se reconoce una realidad caracterizada por la escasa
probabilidad de conflictos interestatales y la resolución de diferendos a través de medios
pacíficos. Se concibe a la región suramericana como una zona de paz ya consolidada, la cual
favorece el afianzamiento de órganos regionales en materia de Defensa como lo es el CDS.
Entre las consideraciones específicas acerca del escenario regional se menciona la
obsolescencia de las premisas fundacionales del SID y de las herramientas como el TIAR, el
cual demuestra una implementación problemática y cuyo verdadero objeto se desvirtúa.
Asimismo, se menciona el rol protagónico de la República Argentina en los llamamientos a
reformar los órganos hemisféricos (aspecto que ya ha sido desarrollado en la presente Tesis).
Lo cierto es que en la región se observa la aparición de nuevas instancias de diálogo como
complemento al SID, entre los cuales se erige el CDS como el ejemplo más sobresaliente
(PEN, 2014).
En el 2015 es publicada la segunda actualización del Libro Blanco de la Defensa luego de
un ciclo de debates preparatorios para su elaboración que constó de seis jornadas de trabajo en
Buenos Aires, Córdoba, Paraná y Rosario. Este proceso tuvo la intervención de una pluralidad
de actores tanto de la comunidad de la Defensa como de la sociedad civil. Las presentaciones
estuvieron a cargo de especialistas de las ciencias sociales y naturales; civiles y militares;
funcionarios nacionales y americanos; congresistas y académicos; y representantes del sector
privado industrial y de organizaciones no gubernamentales. En el caso de la comunidad
académica especializada se produjo la participación de especialistas que habían hecho lo
propio durante la confección del Libro Blanco de 2010, entre ellos se puede mencionar el caso
76 Con respecto a este fenómeno el documento señala el caso de las ilegítimas actividades de exploración de
hidrocarburos concretadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en la plataforma continental
argentina próxima a las Islas Malvinas, lo que provocó protestas por parte de la República Argentina y el inicio
de acciones legales. A esta situación se sumó la verificación de los yacimientos de petróleo y gas no
convencional en la Patagonia argentina, los cuales constituyen la tercera reserva mundial de su tipo. A raíz de lo
mencionado anteriormente, el valor estratégico de la región cobró una especial relevancia (PEN, 2014).
112
de Juan Gabriel Tokatlian y Rut Diamint. Por otra parte, Jorge Battaglino participó en el
comité de coordinación para la Elaboración del Libro Blanco de la Defensa, y Pablo Celi y
José Sanahuja se destacaron como académicos extranjeros.
En las palabras iniciales del Libro Blanco, el entonces Ministro de Defensa Agustín Rossi
(2013-2015), afirma que la Defensa Nacional tiene un rol trascendental en la política exterior
del país debido a la ya reconocida concepción estratégica autónoma, defensiva y cooperativa.
En este sentido, el funcionario califica a UNASUR como una unidad geopolítica y económica
de gran relevancia y que por esta misma razón, la República Argentina es protagonista en la
gestación y el fortalecimiento del CDS, del CEED y de la ESUDE.
Anteriormente se ha señalado que para garantizar su previsibilidad político-estratégica a
nivel regional, el Sistema de Defensa Nacional se sustenta en dos principios fundamentales: el
gobierno civil y político de la Defensa, y la diferenciación jurisdiccional, orgánica y funcional
entre Defensa nacional y Seguridad interior. El primero se define en el último Libro Blanco
como “el ejercicio de la conducción, administración, planificación y supervisión institucional
de los asuntos de la política de Defensa nacional por parte de las autoridades políticas
legítimamente constituidas, tanto en su contribución a la política exterior como en su
dimensión estratégica y en su derivada política militar” (Ministerio de Defensa, 2015:37). En
el caso del segundo principio, se señala que “[…] se basa en la consideración de que se trata
de funciones del Estado de distinta naturaleza, las que deben resolverse en ámbitos
diferenciados aplicando específicos instrumentos para atender a sus respectivas
responsabilidades […]” (Ministerio de Defensa, 2015:37).
En el capítulo XVI, titulado “Prioridades y áreas de cooperación internacional”, se
establecen las prioridades de la República Argentina desde el punto de vista geoestratégico,
desarrollando un esquema de “círculos concéntricos” con el siguiente orden prioritario (de
mayor a menor): el espacio suramericano y área del Atlántico Sur, e incluso los espacios
marítimos e insulares respectivos; en segundo lugar, el espacio latinoamericano y del Caribe;
y, por último, el marco global, especialmente aquellos países de relevancia estratégica que
puedan brindar a la Argentina oportunidades de complementariedad y cooperación, tales
como los países del Grupo BRICS.
De esta manera, se establece que Suramérica representa la prioridad absoluta de la
República Argentina para la presencia institucional y las acciones de cooperación en materia
de Defensa (Ministerio de Defensa, 2015). En el caso de la constitución de mecanismos
113
multilaterales a nivel regional, se vuelve a destacar el CDS, pero esta vez se hace énfasis en la
trascendencia del organismo para el Estado argentino, afirmando que “[…] significó un hito
en dirección a los objetivos que inspiran a la política de Defensa argentina […]” y que cada
una de las metas que se propone esta instancia de cooperación “[…] refleja los postulados y la
concepción estratégica a partir de los cuales el país se posiciona en la región y el mundo […]”
(Ministerio de Defensa, 2015:221).
III.3. El rol de la República Argentina en el desarrollo de los instrumentos del CDS
El origen de las Medidas de Fomento y Construcción de Confianza en el CDS puede situarse
en la Reunión Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR
concretada en agosto de 2009 en la ciudad de Bariloche. Dicho encuentro fue convocado por
la entonces presidenta argentina Cristina Fernández de Kirchner a raíz de la tensión provocada
por el acuerdo para la instalación de bases militares norteamericanas en territorio colombiano.
En este sentido, Nilda Garré (2010a) considera que el proceso generado en la Cumbre de
Bariloche tiene su epicentro de debate y homologación de criterios en el CDS.
La creación del Registro suramericano de Gastos en Defensa representa la MFC más
trascendente desde los orígenes del CDS. Este registro materializó el objetivo 1.c del Plan de
Acción 2009-2010 el cual determina como responsables de esta iniciativa a Argentina y Chile.
Ambos países tomaron como antecedente a la Metodología estandarizada para la medición de
gastos de Defensa de Argentina y Chile desarrollada por la CEPAL en el año 2001. Esta
herramienta es la primera metodología estandarizada para la medición bilateral de gastos de
Defensa cuyo elemento novedoso es la homogeneización de definiciones y criterios entre
ambos países (Sibilla, 2010a).
En el Informe Final sobre el Diseño de una Metodología Común de Medición de Gastos de
Defensa presentado por el Grupo de Trabajo del CDS se remarca que un ejemplo ilustrativo
de los esfuerzos regionales y bilaterales para estandarizar este tipo de medición es el caso de
la metodología desarrollada entre Argentina y Chile. Asimismo, la metodología utilizada para
la confección del nuevo Registro tomaría como referencia la aplicada por la Organización de
las Naciones Unidas (CDS, 2011c).
En el caso del CEED, la participación de la República Argentina puede ser evidenciada a
partir de la misma concepción del organismo. La iniciativa para la conformación del centro de
114
estudios fue propuesta por el Ministerio de Defensa argentino y, en consecuencia, el primer
Plan de Acción del CDS establece en su cuarto eje (Formación y Capacitación), la creación
del centro y el establecimiento de su sede en Buenos Aires, con Argentina y Chile como
responsables de la medida. A su vez, se define que la designación del Director fuera elevada
por el Estado argentino, reconociendo así su desempeño en la conformación de la institución
(Ugarte, 2011). De hecho, en relación a la creación del CEED, la Ministra Nilda Garré
(2010b) afirmó que la propuesta para la creación del Centro de Estudios se basó
exclusivamente en el proyecto que dio origen al CEEPADE, al cual calificó como el
“antecedente nacional” del CEED (p. 9).
Tal como se mencionó anteriormente, el tópico de los recursos estratégicos es uno de los
más abordados por el CEED. Durante la conferencia de inauguración del centro en Buenos
Aires, desarrollada en mayo de 2011, Cristina Fernández de Kirchner77 expresó:
Este momento de constitución del Centro de Estudios Estratégicos del Consejo de Defensa de
la UNASUR debe ser el puntapié inicial para crear un sistema de defensa que tenga como
objetivos estratégicos la caracterización de lo que va a ser exigible durante el siglo XXI. Y está
muy claro (…) que la cuestión de los recursos naturales se va a convertir en una cuestión –ya
lo es- estratégica en toda nuestra región. Esto lo hemos hablado en infinidad de veces con mis
colegas, y de la necesidad también de articular ese sistema de Defensa con un gran desarrollo.
(CEED, 2015a:13)
En consonancia con esta idea, el Lic. Alfredo Forti (Director del CEED designado por la
República Argentina para los períodos 2011-2013 y 2013-2015) afirmó:
Resulta alarmante registrar que las principales fuentes de información sobre los recursos de
nuestra región provienen desde fuera y no de nosotros mismos. Son instituciones
gubernamentales, agencias multilaterales y organismos privados los que desde Londres, Nueva
York, Estocolmo, Washington o Beijing, nos dicen qué tenemos y qué no tenemos. Es en esos
centros donde se realizan los estudios prospectivos sobre Suramérica de aquí a 20, 30 o 50
años. Resolver este vacío de información oficial propia sobre los activos estratégicos que
77 El Acto de Recepción a los Ministros de Defensa del CDS en ocasión de la inauguración del CEED fue
llevado a cabo en la Galería de los Patriotas de la Casa Rosada el 26 de mayo de 2011.
115
poseemos debería estar entre las primeras tareas del Centro, para poder funcionar con eficacia
en la elaboración de análisis y estudios para uso de los Ministros de Defensa y, por ende, de
los Estados de UNASUR. Esto nos permitirá comenzar el camino de elaboración de
diagnósticos autóctonos y precisos de nuestras capacidades, fortalezas y debilidades, punto de
partida para saber cuáles son los factores condicionantes de nuestro pensamiento estratégico.
Con estos criterios, el CEED se constituye como un instrumento propicio para contribuir a
estructurar un subsistema regional de defensa cooperativo, interoperable y en función de la
protección efectiva de los intereses comunes y compartidos. (CEED, 2015a:13)
De esta manera, el ex funcionario del Ministerio de Defensa de la República Argentina y
ex Director del CEED sienta las bases de la agenda del organismo desde su Primer Plan de
Trabajo (2012) en el que los recursos estratégicos se convierten en un elemento central y
sumamente necesario para evitar un estancamiento en el proceso de construcción identitaria78.
Es a raíz de esta problemática que el funcionario argumenta de forma tajante que “si no
definimos concretamente el objeto central de lo que queremos defender y proteger de riesgos
y amenazas, estaremos en un proceso interminable de debate en el cual va a ser mucho más
difícil encontrar consensos, porque ante la no definición del objeto central de la Defensa
estaremos teorizando desde diferentes categorías y perspectivas” (Forti, 2013 citado en Díaz,
2014:5).
Este no sería el único aporte del funcionario ya que en los años posteriores publicaría una
serie de trabajos destinados a profundizar la idea de los recursos naturales estratégicos y su
incidencia en la constitución de una identidad autónoma en materia de Defensa. Durante la
Conferencia Suramericana “Visiones hacia una Estrategia Suramericana para el
78 Es necesario remarcar que el tratamiento del tópico de los recursos naturales estratégicos tanto en UNASUR
como en el CDS está fuertemente influenciado por los aportes de Mónica Bruckmann. En palabras de dicha
autora, “si la disputa global por los recursos naturales estratégicos se desdobla en múltiples dimensiones
políticas, económicas y militares, sin el desarrollo de un pensamiento estratégico que se afirme en el principio de
la soberanía y en una visión de futuro de largo plazo, los países suramericanos tienen menos condiciones de
hacer frente a las enormes presiones generadas por esta situación de disputa, donde está en juego, en última
instancia, la capacidad de re-organización de proyectos hegemónicos y la emergencia de proyectos contra-
hegemónicos” (Bruckmann, 2011 citado en Comini y Frenkel, 2013:15). Alfredo Forti y Pablo Celi (ex Sub-
director del CEED) se nutrieron de las diversas producciones académicas de Bruckmann y dieron un paso
importante para la profundización del debate en torno a los recursos naturales estratégicos y su
institucionalización en la agenda del CDS.
116
aprovechamiento de los Recursos Naturales” desarrollada en Caracas el 29 de mayo de 2013,
Forti presenta un análisis titulado “El papel de la Defensa en una Estrategia Suramericana
para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales”. En dicho artículo califica a los recursos
estratégicos como factor central del “interés regional” de Suramérica y destaca el rol de la
Defensa en la protección del mencionado interés. Asimismo, señala que el concepto de
“interés regional” constituye por sí mismo un nivel estratégico superior al nacional y dicho
nivel es lo que el CDS concibe como “Identidad suramericana en Defensa”.
Tomando en cuenta que los recursos estratégicos se encuentran diseminados por todo el
subcontinente, Forti (2013b) remarca que “ninguno de nuestros Estados puede por sí solo
brindar y garantizar la protección y defensa efectiva de los fabulosos recursos y reservas de
activos estratégicos que posee nuestra región, sino que ello sólo puede ser logrado y
mantenido a partir […] de una estrategia y política común de alcance regional” (p. 3). Al
mismo tiempo enumera los tres factores que transforman a un recurso/material/materia prima
relevante en uno de carácter estratégico: su disponibilidad física y de suministro; su valor
económico; y su valor como activo estratégico, es decir, la propiedad única del recurso o su
esencialidad para el sostenimiento de la propia vida. Bajo estos criterios, el entonces Director
del CEED llega a la conclusión de que a nivel subcontinental se posee un número sumamente
elevado de recursos que revisten la condición de “estratégicos” lo que representa, a su vez,
una serie de riesgos inherentes a la pugna por ellos.
Otra de sus intervenciones se da en el marco del IV Seminario “Enfoques conceptuales de
Defensa Riesgos, y Amenazas a la Región” desarrollado en Caracas el 5 de noviembre de
2013. En su presentación hace referencia a algunas de las ideas anteriormente desarrolladas
con el fin de contribuir en los avances de los cuatro seminarios concretados en Venezuela.
Dos de las definiciones más importantes con respecto a la estrategia para la protección de
recursos presentes en su artículo son las de “Regionalidad” e “Integralidad”.
La idea de Regionalidad está vinculada a la inédita acción mancomunada, el diálogo y la
cooperación en Defensa llevada a cabo en UNASUR lo que transforma al CDS en el Consejo
más activo de la organización. Por otro lado, el concepto de Integralidad concibe a la Defensa
sólo como un componente de un conjunto de componentes que forman parte de un esquema.
El componente Defensa debe complementarse con el componente político, con las políticas
económicas, de desarrollo y de tipo científico-tecnológico con el fin de incorporar valor
agregado e infraestructura para la producción y comercialización. Es decir, que el componente
de la Defensa debe ser una instancia de “última ratio”, porque “cuando se activa un sistema de
117
Defensa nacional es porque se han agotado todas las otras posibilidades o porque la amenaza
ha sido de un nivel que excede las capacidades de respuesta por parte de todas las otras
instancias” (Forti, 2013a:7).
Luego de estas aclaraciones teóricas Forti expone su propuesta de esquema de Defensa
regional el cual, desde su punto de vista, debe estar caracterizado por dos aspectos centrales:
“cooperación hacia adentro – disuasión hacia afuera”. La cooperación hacia adentro consiste
en el incremento de la interoperabilidad de los sistemas de Defensa y la definición de un nivel
estratégico regional que desemboque en la definición de posturas comunes. Este proceso es, al
mismo tiempo, una de las metas básicas del CDS y ya se han observado avances. Uno de los
ejemplos más claros es la misma creación del CEED, el cual se aboca a la elaboración de
análisis y estudios para la adopción de políticas. Al mismo tiempo destaca la creación de la
ESUDE en este proceso, pero diferencia su función de la del CEED ya que la primera se
concentra en la impartición de doctrina y el segundo en la creación de la misma (Forti,
2013a).
En el caso de la “disuasión hacia afuera” se considera que las capacidades regionales
deben fundirse en una sola para la protección del interés regional frente al accionar de terceros
Estados. De acuerdo a esta lógica, “la disuasión como categoría de Defensa regional en la
protección de nuestros recursos es por definición dirigida hacia afuera, hacia factores de
riesgo y amenaza extra-regionales” (Forti, 2014b:19).
Sin embargo, el mayor de sus aportes en calidad de Director del CEED se daría con la
publicación del trabajo “La Defensa y los Recursos Naturales en Suramérica: Aportes para
una Estrategia Regional” en junio de 2014. Dicho documento fue elaborado por Forti para
contribuir con sus ideas en la Conferencia “Defensa y Recursos Naturales” organizada por la
República Argentina (con colaboración de Ecuador y Venezuela de acuerdo al Plan de Acción
2014) y celebrada en Buenos Aires entre el 9 y el 11 de julio de 2014. Entre sus
recomendaciones sostiene que la estrategia regional de protección de recursos naturales debe
ser entendida como un sistema subregional de Defensa cooperativa sustentado en la
complementariedad de capacidades. En consonancia con esta idea, plantea que la concepción
de Defensa regional que intenta desarrollar el CDS tiene una postura y disposición estratégica
de carácter “defensivo” que “descarta políticas de poder hacia terceros” (Forti, 2014b:18).
Para implementar concretamente la categoría de “disuasión hacia fuera” Forti propone un
proyecto de “Fuerza Militar Suramericana” (FMS) la cual dependería de las autoridades
118
políticas de cada Estado miembro de UNASUR. La misión de esta fuerza sería “[…] la
salvaguardia y protección de lo que nuestras autoridades nacionales definan como factores
comunes del interés regional suramericano […]” y “[…] su hipótesis de empleo primaria se
circunscribiría a conjurar y repeler toda amenaza estatal extra-regional que atente contra la
integridad territorial de nuestra región y sus activos comunes […]” (Forti, 2014b:20).
Los ámbitos jurisdiccionales de la Fuerza Suramericana se enfocarían sólo en aquellos
identificados por la conducción política, excluyendo al mismo tiempo, cualquier intervención
en asuntos internos de los países miembros. La propuesta, según el autor, tomaría en cuenta
las experiencias de los países de la región en torno a la combinación de sus esfuerzos en
materia de Defensa. Algunos ejemplos destacables de este caso son, por un lado, la creación
de la Fuerza Binacional de Paz Argentino-Chilena “Cruz del Sur”, la Compañía de Ingenieros
“Libertador San Martín” entre Argentina y Perú, y por otro, los diferentes batallones de Chile,
Argentina, Brasil y Uruguay en las operaciones de paz llevadas a cabo en Chipre, Haití y el
Congo a los que posteriormente se sumaron países como Ecuador y Paraguay.
Otro aspecto destacable de la participación de la República Argentina es la realización del
Primer Seminario Regional de Ciberdefensa en el seno del CDS con el objetivo de generar
capacidades para enfrentar amenazas cibernéticas e informáticas. El Ministro Rossi (2014)
deja a entrever la firme voluntad del país al afirmar que en la reunión del CDS en Surinam
“Argentina planteó la posibilidad de hacer un seminario internacional de ciberdefensa […] en
Buenos Aires: la moción fue aprobada” (p. 198). También señala que la ciberdefensa es un
mecanismo de desafíos continuos “porque se trata de construir un sistema que nos proteja en
las comunicaciones hasta que nos deja de cuidar, y en ese mismo momento se tiene el desafío
de desarrollarlo científica y tecnológicamente para mejorarlo” (p. 198).
Finalmente, el seminario se llevó a cabo entre el 14 y 16 mayo de 2014 en el Círculo de la
Fuerza Aérea de acuerdo a lo establecido en el Plan de Acción 2014 del CDS. En la apertura
del encuentro, Agustín Rossi manifestó que tanto la República Argentina como UNASUR
adoptaron una concepción que define a la ciberdefensa como una prioridad estratégica y, en
consecuencia, se logró establecer dicha temática como uno de los ejes de trabajo más
importantes (Morasso, 2014).
La visión expuesta por el Ministro de Defensa argentino sobre la Ciberdefensa estuvo
vinculada desde un principio al tópico de los recursos naturales. En un discurso realizado
durante la jornada de clausura de la IV Reunión Preparatoria de la Escuela Suramericana de
119
Defensa, Agustín Rossi señala que la República Argentina se solidarizó “con todo lo que ha
significado el ataque cibernético que ha sufrido Brasil por parte de los Estados Unidos, y
ahora por parte de Canadá […] y eso muestra claramente cuáles son las cosas que se
empiezan a debatir y a estar presentes en el mundo de hoy” (EDENA, 2013:17).
Con respecto a la vinculación del ataque cibernético con la importancia de los recursos
estratégicos señala que “no por nada el hackeo fue a la cuenta de la presidenta brasilera y
después a la cuenta de la principal empresa petrolera de Brasil […] ahí también aparece el
tema de los recursos naturales, creemos que allí hay que prepararse con una mirada regional
en todo lo que significa la problemática de la ciberdefensa” (EDENA, 2013:17).
El entonces Ministro de Defensa brasilero, Celso Amorim (2011-2015) coincidió con la
postura argentina al afirmar que “los países del CDS deben profundizar sus proyectos
respectivos en materia de Defensa cibernética y la interconexión de sus redes de fibra óptica
[…] con el fin de hacer más seguras nuestras telecomunicaciones” y que “el tema de las
interceptaciones digitales apunta a un tema de vital importancia: la cuestión de la protección
de los recursos naturales” (EDENA, 2013:13).
En el seno del CDS, la ciberdefensa no sólo es entendida como la acción de garantizar la
seguridad de los sistemas y redes de información y comunicación frente al espionaje, sino que
también consiste en avanzar en la coordinación de acciones autónomas para proteger el
ciberespacio de cada Estado miembro de intromisiones externas que pudieran atentar contra
los intereses estratégicos de los mismos. El Ministro Rossi sostiene que el Estado argentino,
además de fomentar la discusión colectiva, desarrolla diversos organismos específicos para el
abordaje de la temática “[…] donde se destaca la reciente creación del Comando Conjunto de
Ciberdefensa en el año 2014 y la Dirección General de Ciberdefensa en 2015 […]”
(Ministerio de Defensa, 2015:18).
Con respecto al proyecto de la ESUDE, Araujo afirma que éste se origina a través de “una
petición formal del Estado argentino que el CDS incorpora a su agenda de trabajo […]”, y en
pos de concretar la iniciativa “[…] Argentina, Brasil y Ecuador fueron designados como
miembros responsables para presentar a las autoridades del organismo las bases (estatuarias e
institucionales) de la ESUDE” (J. Araujo, comunicación personal, 11 de junio de 2016).
Refiriéndose a este suceso, el ex Ministro de Defensa Agustín Rossi (2014) plantea que
tanto Argentina como Ecuador trabajaron “muchísimo en forma conjunta para que se apruebe
la Escuela Suramericana de Defensa” (p. 203). La iniciativa de la ESUDE es, según el
120
Ministro, una decisión fundamental porque “la integración es un proceso continuo en el que a
veces se avanza más rápido y otras veces más lento, y cuando se logran generar nuevos
institutos y nueva burocracia de la integración estamos en presencia de los pasos más
trascendentes porque esos instrumentos pasan a perdurar en el tiempo” (p. 197). En palabras
de Hekimian (2013), “Argentina impulsa este proyecto como parte de su objetivo de
promover una menor dependencia de los países de la región del Sistema Interamericano de
Defensa, que incluye al Colegio Interamericano (CID)” (p. 14).
Durante la I Reunión Extraordinaria del Consejo Superior de la ESUDE, el representante
designado por la República Argentina afirmó que la nueva institución debía elaborar una
doctrina vinculada íntimamente con la paz, con la integración y con la identidad
suramericana. Asimismo, se remarca que las autoridades de la escuela tendrían el desafío de
conciliar “el aula y el cuartel”, y la educación militar con la formación de civiles para la
Defensa. Por último, es necesario destacar que la delegación argentina 79 expresó que la
ciberdefensa y el tópico de los recursos naturales debían ser agregados como temas centrales a
ser tratados en la ESUDE (Escuela Suramericana de Defensa, 2015:3).
Más allá de su rol en la creación de la casa de estudios, desde el 2011 la República
Argentina ya había demostrado una participación activa en la política de formación para la
Defensa en el plano regional. Esta intervención es llevada a cabo a través del Curso
Suramericano de Formación en Defensa, cuya estructura consta de dos etapas. La primera de
ellas consiste en una modalidad de educación a distancia impulsada por la Universidad de la
Patagonia Austral (UNPABIMODAL). Una vez concretada la primera fase, se pasa a un
proceso de selección de los mejores promedios de cada Estado miembro del CDS, los cuales
son habilitados a concurrir a la República Argentina para efectuar diversas actividades de tipo
académico. Desde el 2011 hasta el 2015 se llevaron a cabo cuatro ediciones en las que se han
reformulado sus contenidos para un mejor aprendizaje en términos de formación para el
diseño y planificación de la política de Defensa. En consecuencia, esta instancia se consolida
como un espacio para la participación de civiles y militares de cada miembro de UNASUR
que finalmente fue trasladado a la órbita de la ESUDE (Ministerio de Defensa, 2015).
79 La delegación de la República Argentina estuvo conformada por Jorge Fernández (Sec. de Estrategia y
Asuntos Militares), Javier Araujo (Subsecretario de Formación), Candelaria Quiroga (Asesora de la Secretaría de
Estrategia y Asuntos Militares), Natalia Tini y Luis Seara (Asesores de la Subsecretaria de Asuntos
Internacionales de la Defensa), Alberto Tufillo (Embajador) y José Sardina (Agregado de Defensa).
121
El Curso Suramericano de Formación en Defensa fue pensado por las autoridades
argentinas como un “activo de contribución a la construcción de una visión compartida en la
materia entre nuestras respectivas naciones, así como un trascendente paso en la construcción
de una identidad suramericana en Defensa, objetivo explícito del Consejo de Defensa
Suramericano” (Universidad Nacional de la Patagonia Austral [UNPA], 2015:2). El programa
en sus diversas ediciones fue dividido en distintos módulos dictados por académicos y
funcionarios argentinos del Ministerio de Defensa. En su IV edición (correspondiente al año
2015), el curso fue formulado a partir de cinco módulos temáticos: a) “La reconfiguración del
Estado en Suramérica y la Defensa Nacional”; b) “Planeamiento Estratégico y FF.AA.”; c)
“Derechos Humanos y Género”; d) “Seguridad Regional y Defensa”; y e) “La Defensa como
Política Pública”.
Cada uno de los tópicos fue articulado tomando en cuenta las diversas visiones existentes
en Suramérica a través de características flexibles y comprensivas de las singularidades de las
realidades nacionales de los países de la región. Asimismo, es necesario remarcar que el
módulo de “Seguridad Regional y Defensa” se propuso indagar sobre logros y fracasos
vinculados a la construcción de una visión estratégica regional y a la maduración de una
identidad suramericana propia en materia de Defensa. Para esto, se plantearon tres núcleos
problemáticos con el fin de explorar la compatibilidad de las agendas nacionales y los
objetivos de integración regional:
[Núcleo problemático 1] “Situación actual de la región en materia de Defensa”: a) ¿De dónde
venimos, hacia dónde vamos? b) Compromisos internacionales vigentes en materia de Defensa
y Seguridad internacional en los escenarios global, hemisférico y regional, ¿Complementación
o incompatibilidad? [Núcleo problemático 2] “Los avances en la región en materia de
cooperación e integración en Defensa”: a) Desafíos y oportunidades a aprovechar. Abordaje
institucional (MFCM, Registro Sudamericano). b) UNASUR y el Consejo de Defensa
Suramericano, balance del primer quinquenio y evaluación de su gestión. [Núcleo
problemático 3] “Fortalezas y debilidades para la construcción de una identidad suramericana
en Defensa”: a) ¿Existe complementariedad de las agendas nacionales en materia de Defensa?
b) ¿Hasta qué punto se registra compromiso de los países con respecto a temas claves?
(UNPA, 2015:14)
A raíz de estos interrogantes es posible afirmar que desde el Ministerio de Defensa de
122
la República Argentina y a través de los académicos encargados de dictar el Curso se
evidencia un profundo compromiso por verificar en qué medida los países miembros
lograron consensuar una doctrina regional en materia de Defensa y cómo esta metodología
impactó en la construcción de una identidad suramericana.
Tal como se ha sostenido a lo largo del presente trabajo de investigación, el avance en
torno a las políticas de género es uno de los rasgos característicos de la política de Defensa
durante los gobiernos kirchneristas. La experiencia acumulada por la República Argentina en
este terreno también se ve reflejada en el ámbito del CDS. En el año 2013, el CEED80 dispuso
la confección de una matriz de género con el objetivo de detallar las políticas sociales que se
desarrollan en la región y que contemplan a la situación de la mujer en el ámbito de la
Defensa. Esta matriz tiene en cuenta como variables principales a las políticas de género, la
legislación asociada a las mismas y el desarrollo y las buenas prácticas en materia de género.
Asimismo, el centro inició el desarrollo de una base de datos y elaboró el “Informe Preliminar
La mujer en el Ámbito de la Defensa en Suramérica”. A modo de culminación del año de
trabajo, el centro de estudios llevó a cabo un Seminario-Taller junto al Ministerio de Defensa
de la República Argentina con el objetivo de revisar los resultados y elaborar definiciones
comunes para la consolidación de una matriz (Larriestra, 2014b).
El entonces Ministro de Defensa brasileño Celso Amorim destacó la labor realizada por la
República Argentina en torno a la integración de las mujeres en el ámbito de la Defensa y su
participación en el CEED. Durante un discurso realizado en el Ministerio de Defensa de la
República Argentina, el ministro señala que le “complació mucho oír hoy los esfuerzos ya
hechos aquí en la Argentina en ese sector [Política de Genero]” ya que estas acciones, entre
otras, “[…] promueven la comprensión mutua, facilitan el diálogo y fomentan la formación de
una visión común” (Escuela de Defensa Nacional [EDENA], 2013:12).
En el año 2014, el CEED dispone la elaboración y aplicación de metodologías
cuantitativas y cualitativas en torno a la matriz de género. En el aspecto cuantitativo se
procede a la optimización de la denominada “Matriz de Información y Análisis de la Mujer en
el Sector Defensa y su respectiva Guía Metodológica”. El resultado de esta actividad fue
presentado en un segundo Seminario-Taller Suramericano “Las Mujeres en el Ámbito de la
Defensa de la UNASUR: Políticas Públicas con Perspectiva de Género y Metodología
80 El Grupo de Trabajo del CEED encargado de abordar el tópico de Política de Género fue coordinado por el
Delegado Nacional de la República Argentina, Lic. Pablo Galli (CEED, 2015c).
123
Aplicada” organizado por la República Argentina los días 13 y 14 de noviembre de 2014. Los
resultados del debate en dicho seminario arrojan importantes consensos en lo metodológico y
conceptual: se valida la información de todos los países recabada por el CEED y se
incorporan nuevas variables de análisis a partir de un enriquecedor debate entre las
delegaciones. En el aspecto cualitativo se avanza en el diseño de un cuestionario sobre Género
y Fuerzas Armadas que aborda temáticas tales como las experiencias y percepciones de las
mujeres en las academias; la incidencia de las demandas de la carrera militar sobre la familia
y los hijos; y las condiciones de trabajo. Dicho cuestionario fue confeccionado para ser
respondido vía internet de forma anónima y dirigido a un número representativo de mujeres
de las Fuerzas Armadas de los doce países miembros (CEED, 2014b).
Hacia finales de 2015 el CEED no había logrado finalizar el Informe Regional sobre
Política de Género que le fuera asignado debido al incumplimiento de algunos Ministerios de
Defensa respecto de la remisión de información. El insumo primordial para la elaboración del
Informe requiere de la sistematización y análisis de la totalidad de la información nacional de
todos los Estados miembros para la confección del instrumento cualitativo (cuestionario de
Género y Fuerzas) y el instrumento cuantitativo (“La Mujer en el ámbito de la Defensa en
Suramérica”).
III.4. La contribución de la identidad estratégica argentina y los nuevos objetivos
estratégicos
Siguiendo a Tibiletti (2014a) se puede afirmar que durante los decenios de 1980 y 1990
existía una discusión acerca de la composición del Cono Sur y la inclusión de Brasil en este
grupo de países. Fue el principio de Identidad Estratégica Regional, para el autor, el que
resuelve esta situación ya que en los hechos, los países Mercosur más Chile constituyen un
selecto grupo que decide cambiar radicalmente su modo de relación histórico-estratégica. Este
cambio se evidencia en la supresión de hipótesis de conflicto entre ejes cruzados (Santiago y
Brasilia vs. Lima-Buenos Aires) que da lugar a una lógica de cooperación y construcción de
medidas de confianza. La caída de los distintos gobiernos dictatoriales a partir de mediados de
1980 son los factores causales básicos de los cambios en las identidades estratégicas de cada
Estado. En el caso de la República Argentina, este cambio tiene un especial impacto en la
región debido las características de sus procesos internos y la temprana implementación de
124
herramientas jurídicas para la consolidación de la conducción civil (Tibiletti, 2014a).
El rasgo característico de la República Argentina está dado, entre otras cuestiones, por el
accionar de la naciente comunidad epistémica en la década de 1980, la cual trabajó sobre una
misma unidad de variación: la crítica hacia la Doctrina de Seguridad Nacional, la cual hizo
desaparecer el límite entre Defensa Nacional y Seguridad interior (Vitelli, 2015a, 2015b). La
innovación en la política impulsada por la comunidad académica se produce a raíz de la
importante labor realizada en la confección de las Leyes de Defensa Nacional (1988) y
Seguridad Interior (1992). La sanción de ambos instrumentos jurídicos significa la efectiva
selección de las políticas y legitimación por parte de las autoridades a la postura de la
comunidad académica especializada (Vitelli, 2016a). Asimismo, ambas leyes se transforman
en la base de la política de Defensa impulsada por los gobiernos kirchneristas, que no sólo
avalan su contenido, sino que avanzan en su efectiva reglamentación.
Para Martínez y Tibiletti (2015), el proceso interno vivido en la República Argentina desde
1983 tiene un fuerte impacto81 en el Cono Sur, tanto en términos políticos como en la política
exterior de los países vecinos. La hipótesis central sostenida por los autores consiste en que el
asunto de la conducción política de la Defensa sigue siendo relevante a la hora de la
construcción actual de la cooperación regional en Defensa y en Seguridad internacional. Para
verificar dicha hipótesis se utilizan una serie de dimensiones en las se puede observar el
impacto regional de la experiencia argentina.
El primer rasgo característico de orden interno es la denominada “transición por colapso”82
acaecida luego de la derrota de Malvinas de 1982. Este hito provoca la ruptura de la
República Argentina con sus históricos aliados occidentales (Gran Bretaña, Estados Unidos y
la Unión Europea) lo que la alejó de la lectura del mundo “en clave de Guerra Fría”. En otras
palabras, la Guerra Fría finaliza para la Argentina ocho años antes de la caída de la URSS y
esto significa un profundo impacto para sus vecinos. La precipitosa caída de las Fuerzas
Armadas alentó una paulatina “de-seguritización” de los conflictos interestatales que habían
81 Como base teórica para la explicación de la influencia argentina en los países vecinos, los autores apelaron a
los argumentos de Daniel Brinks y Michael Coppedge (2006) desarrollados en “Diffusion Is no Illussion:
Neighbor Emulation in the Third Wave of Democracy” (Sage Publications).
82 El “colapso” tuvo como correlato un alto grado de desprestigio sobre la imagen de las Fuerzas Armadas y un
incremento acentuado del protagonismo de los Organismos de DD.HH. en todos los ámbitos de la política
argentina.
125
obstaculizado durante medio siglo la cooperación en el Cono Sur (Martínez y Tibiletti, 2015).
El segundo aspecto significativo es el temprano proceso (aunque no exento de obstáculos) de
resolución del “saldo del pasado” que comenzó en diciembre de 1983 con la creación de la
Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP).
En el caso de la cooperación regional, un claro ejemplo de influencia en los países vecinos
está representado por el rol de la Comisión de Defensa del Senado de la República Argentina.
Por iniciativa de su presidente, el senador peronista Eduardo Vaca, se convoca entre 1992 y
1993 a los presidentes de todas las comisiones legislativas de Defensa del Cono Sur para
tratar la viabilidad de un sistema sub-regional de cooperación en Defensa. Las intenciones de
este ambicioso proyecto (aunque inconcluso) se vería reflejado posteriormente en la Ley
N°24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas de 1998 (Martínez y Tibiletti, 2015).
En consonancia con la idea de “difusión” del proceso argentino, Ciafardini (2012) señala
que el anuncio de la diplomática colombiana María Emma Mejía (Secretaria General de
UNASUR en el período 2011-2012) sobre la creación de un Consejo de Seguridad
Ciudadana 83 en UNASUR constituye una señal de legitimación de la histórica posición
argentina basada en la separación legal, institucional y política de los asuntos de Defensa
exterior y de Seguridad interior. En este sentido, el autor hace referencia a la emergencia una
“proyección doctrinaria” a nivel regional de la visión paradigmática de la República
Argentina. En palabras de Comini y Stola (2012):
Puede considerarse que desde que Brasil puso en la mesa de negociación la creación de un
Consejo de Defensa, Argentina ha ganado progresivamente espacio en la mesa de negociación,
pudiendo establecer parámetros específicos basados en su sistema normativo, en el espíritu del
estatuto del CDS y en los planes de acción consecutivos. (p. 28)
Un fenómeno similar se da con la iniciativa para la creación del Consejo Suramericano
sobre el Problema Mundial de las Drogas, lo cual significa la exclusión de las cuestiones
relativas al narcotráfico de las competencias del CDS. Este hito es producto del triunfo de las
posiciones adoptadas principalmente por Argentina, Brasil y Chile, entre otros países (Ugarte,
83 El anuncio fue realizado durante el encuentro de Ministros de Defensa celebrado en Quito bajo el nombre
“Jornadas de pensamiento estratégico en América del Sur” en mayo de 2012.
126
2011).
Un año después de la creación del CDS, Derghougassian84 adelantaba que los potenciales
aportes de la República Argentina para la nueva experiencia del CDS eran, en primer lugar, la
prácticamente resuelta cuestión cívico-militar y en segundo lugar, el cambio en el
planeamiento militar basado en hipótesis de conflicto hacia una perspectiva de construcción
por capacidades. En cuanto al último aspecto, el académico señala que éste cambio podría
transformarse en un modelo para otros países y que, en caso de adoptarlo, haría más factible
la convergencia de las políticas de Defensa (Ministerio de Defensa, 2010a).
Antes de que se llevara a cabo la Primera Reunión de Ministros del CDS en Santiago de
Chile, un conjunto de expertos argentinos debatió a lo largo de un año la propuesta de Brasil
acerca de la creación del Consejo de Defensa. Este grupo de académicos desarrolló un
documento que fue elevado a las autoridades del Ministerio de Defensa de la República
Argentina en el cual argumentaban la necesidad de “[…] impulsar la realización de una
reunión plenaria de los doce [Estados miembros] para poner en común la visión estratégica
que cada Estado de la región tiene sobre la misma y lo que espera del proceso de construcción
de una identidad estratégica suramericana […]” (Tibiletti, 2009:22). Luego de la redacción
del comunicado, los especialistas coordinaron una reunión con la Ministra Nilda Garré en la
cual la funcionaria reconoció la trascendencia de sus aportes y los instó a profundizar el
debate. En consecuencia, es importante señalar que según Tibiletti (2009), la idea de identidad
estratégica suramericana no es solamente una visión construida por las autoridades políticas,
sino que fue motorizada por un grupo de académicos especializados en Relaciones
Internacionales, Seguridad internacional y Defensa.
Es necesario remarcar que un pedido similar al realizado por los académicos a la Ministra
Garré había sido esgrimido en el 2003 durante los debates concretados en las jornadas de “La
Defensa Nacional en la Agenda Democrática”. En aquella oportunidad plantearon la
84 Este análisis fue esgrimido durante las Jornadas internacionales de reflexión y análisis del FES-CEEPADE
(Fundación Friedrich Ebert Stiftung – Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”)
desarrolladas en el Ministerio de Defensa de la República Argentina los días 8 y 9 de junio de 2010 donde se
abordó la temática del Consejo de Defensa Suramericano y la Conducción Política de la Defensa. En aquella
oportunidad se llevó a cabo un profundo debate donde participaron académicos, militares y funcionarios de los
países miembros de UNASUR. Entre los participantes se destacó la intervención de Khatchik Derghougassian,
Pablo Celi, Hernán Patiño Mayer, Alfredo Forti, José Manuel Ugarte y Gustavo Sibilla.
127
necesidad de conformar una “alianza subregional que construyera una identidad subregional
en materia de Defensa, cooperante y no antagónica con el sistema hemisférico” (Ministerio de
Defensa, 2003:26). Sin embargo, la propuesta no había sido pensada para la región
suramericana sino que ésta se proyectaba para el Cono Sur.
Luego de la propuesta brasilera del año 2008, gran parte de la comunidad epistémica de la
República Argentina afirmó que para iniciar un camino más efectivo lo ideal era la concreción
previa de un proceso de construcción identitaria en el plano del Mercosur. Por esta razón, el
proyecto fue percibido como paradójico debido a que en años anteriores desde el Ministerio
de Defensa de la República Argentina se había propuesto (sin éxito a causa de la reticencia
brasilera) un esquema de cooperación en defensa para el “Mercosur ampliado”85 (Hekimian,
2013). Aun así, los académicos vieron la oportunidad para la creación del CDS como un paso
más que promisorio tomando en cuenta la gran cantidad de pedidos que estos actores habían
realizado desde la década de 1990. Tibiletti (2013) da cuenta de un proyecto similar propuesto
en 1992 señalando que:
En el Nro. 1 de la Revista SER junto a otros colegas sentamos las bases para la construcción de
un complejo institucional que pudiera dar respuestas a través de diferentes instrumentos a las
problemáticas identificadas ya entonces como principales problemas de seguridad y que se
sintetizaban en dos o tres ideas, tales como que el principal enemigo era el conflicto, que la paz
es un valor estratégico para la región y que podíamos pensar en la construcción a nivel
subregional (comenzando por el Cono Sur) de una comunidad pluralista de seguridad. (p.10)
El 23 de abril de 2010, académicos de Argentina, Perú, Ecuador, Uruguay, Chile,
Colombia, Bolivia y Brasil enviaron al entonces Presidente Pro Témpore del CDS, Javier
Ponce Cevallos (Ministro de Defensa de Ecuador en el período 2008-2012), un documento
titulado “Un apoyo académico al Consejo de Defensa Suramericano”86. En dicho comunicado
afirman que la propuesta de Brasil para la creación del consejo congrega la atención de
muchos especialistas en asuntos de Defensa, y al mismo tiempo, esbozan una serie de
85 Hekimian (2013) sostiene que con el propósito de materializar este proyecto se realizaron tres reuniones ad
hoc de Ministros o representantes de varios países suramericanos en vísperas de las CMDA de 2002 y 2004.
86 Documento disponible en http://observatorio.ffh.cl/un-apoyo-academico-al-consejo-de-defensa-suramericano/
Consultado el 24/07/16.
128
sugerencias con respecto al futuro del organismo. Entre las apreciaciones esgrimidas por el
grupo de académicos se puede destacar el pedido de creación de un Consejo Suramericano
para la lucha contra el narcotráfico y delitos conexos en pos de liberar al CDS de
competencias vinculadas a la seguridad interna que en la mayoría de los países de la región no
caen bajo la órbita de los Ministerios de Defensa. Asimismo, se exige la creación del “Centro
Suramericano de Estudios Estratégicos” (CSEE) (finalmente denominado CEED) y la fijación
de un Plan de Acción 2010/2011 para su puesta en marcha.
De un total de cincuenta y dos firmantes, treinta y tres son académicos provenientes de
universidades y asociaciones civiles de la República Argentina. Entre los firmantes se puede
destacar la presencia de Jorge Battaglino, Pedro Brieger, Khatchik Derghougassian, Mónica
Hirst, Mariana Luna Pont, Germán Montenegro, Carlos Moneta, Juan Carlos Melián, José
Paradiso, Federico Merke, Marcelo Saín, Luis Tibiletti, Juan Gabriel Tokatlian y José Manuel
Ugarte. De esta manera, se puede afirmar que los académicos argentinos demuestran un gran
interés en la iniciativa brasilera desde el año 2008 y desarrollan importantes lazos con las
autoridades políticas en pos de exponer su visión en torno al proceso de cooperación
impulsado por el CDS.
En consonancia con este fenómeno, durante el año 2009 se origina una organización
integrada por académicos y especialistas en Relaciones Internacionales, Defensa y Seguridad
denominada “Grupo Convergencia XXI”. Dicho grupo sostiene la necesidad de contribuir,
desde una perspectiva democrática, en el debate sobre las principales demandas y cuestiones
relacionadas a los campos de Defensa y de Seguridad en la República Argentina. El Grupo
Convergencia XXI está integrado por especialistas que, en la mayoría de los casos, se
encuentran ligados al ámbito político e incluso llegan a desarrollar funciones en el Ministerio
de Defensa durante las administraciones kirchneristas. Desde sus inicios, la organización está
compuesta por Agustín Colombo Sierra, Enrique Del Percio, Ernesto López, José Paradiso,
Germán Montenegro, Juan López Chorne, Luis Tibiletti, Nicolás Comini y Pablo Martínez.
En la totalidad de sus publicaciones, los académicos mencionados anteriormente, tratan
temáticas vinculadas a la Seguridad Pública y a la Defensa Nacional, reafirmando y
sosteniendo permanentemente lo establecido en el consenso básico en Defensa y en
Seguridad87. Sin embargo, en pos de adaptarse a las problemáticas mundiales características
87 Ver, por ejemplo, el documento titulado “Fuerzas Armadas y Seguridad Pública: Para disipar confusiones”
publicado el 6 de septiembre de 2015. En dicho comunicado los integrantes del Grupo Convergencia XXI en
129
del siglo XXI, la comunidad epistémica realiza sucesivos esfuerzos por materializar
innovaciones en la agenda del CDS. Tal es el caso del comunicado titulado “Al Consejo de
Defensa Suramericano, a raíz de la cuestión de los drones y en vista a la XI Conferencia de
Ministros de Defensa de las Américas” publicado el 6 de junio de 2014 por el Grupo
Convergencia XXI y firmado por más de cuarenta especialistas argentinos88.
En dicho documento, los firmantes expresan su profunda preocupación por la persistente
utilización de vehículos aéreos no tripulados (VANT) por parte de Estados Unidos en la
denominada “guerra contra el terrorismo global” y su incipiente ensayo en otra modalidad de
conflicto irregular como lo es la “guerra contra las drogas”. En este sentido, se afirma que
dicha práctica usualmente provoca la violación del Derecho Internacional Humanitario y el
Derecho Internacional de los DD.HH. Al mismo tiempo, se sostiene que el uso de drones
representa la concreción de ejecuciones extrajudiciales y que este aspecto daña
profundamente el Estado de Derecho que debe resguardar a las víctimas (Grupo Convergencia
XXI, 2014).
De acuerdo a los argumentos esgrimidos anteriormente, los académicos y especialistas
argentinos le demandaron al CDS cuatro acciones con respecto a la “cuestión de los drones”:
[1] Se la incorpore en la agenda de la próxima reunión del Consejo de Defensa
Suramericano; [2] Se inste a los países a que elaboren y expliciten su posición
considerando los inquietantes antecedentes globales y regionales; [3] Se solicite al Centro
de Estudios Estratégicos para la Defensa del CDS un trabajo con carácter urgente que
describa y analice el estado actual del desarrollo científico tecnológico, industrial y militar
de los drones en el espacio de la UNASUR, así como los mecanismos de transparencia,
rendición de cuentas y regulaciones existentes en la región en torno a los vehículos aéreos
no tripulados; [4] Se ubique esta temática en la agenda de la XI Conferencia de Ministros
de Defensa de las Américas a realizarse en Perú. (Grupo Convergencia XXI, 2014)
Si bien hacia fines del año 2015 no se registran importantes avances en el seno del CDS
conjunto con decenas de especialistas argentinos especializados en temáticas de Defensa y de Seguridad
advierten el grave peligro que implica la utilización de las Fuerzas Armadas en asuntos de Seguridad Pública.
Disponible en http://www.grupoconvergenciaxxi.org/ Consultado el 26/11/16.
88 Documento disponible en http://www.grupoconvergenciaxxi.org Consultado el 26/11/16.
130
con respecto a la cuestión de los VANT, la documentación recabada evidencia el profundo
compromiso de la comunidad epistémica para con los nuevos asuntos de Defensa y la
implementación de los mismos en la agenda del organismo regional.
Un caso similar al del Grupo Convergencia XXI, es el inicio de actividades del Instituto
Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED) en el año 2004 con sede en Buenos
Aires. El ILSED es pensado como un centro de estudios que aborda los procesos de
transformación de los sistemas de Seguridad pública, de los servicios de inteligencia y de las
FF.AA. ligados a la denominada “transición democrática”. Asimismo, determina entre sus
funciones la de “asesoramiento y planificación de programas de gobierno en materia de
Seguridad pública; en la asistencia en materia de reforma de las agencias policiales; en el
diseño de planes de estudios sobre Seguridad ciudadana […]; en la formación sobre DD.HH.
y construcción de ciudadanía para las Fuerzas Armadas en democracia” entre otras
cuestiones 89 . Entre las autoridades y sus investigadores permanentes, el ILSED también
cuenta con miembros de la comunidad epistémica especializada en Defensa con fuertes lazos
en el ámbito político. En este sentido, se puede mencionar entre sus integrantes la presencia
de Marcelo Saín, Germán Montenegro e Ileana Arduino.
De esta manera, el ILSED y el Grupo Convergencia XXI se transformaron en usinas de
pensamiento desde las cuales se aportó a la férrea defensa del consenso básico en materia de
Defensa y de Seguridad, y a la formación de recursos humanos para el desempeño de
funciones en el Ministerio de Defensa de la República Argentina.
Otro ejemplo de la materialización de los lazos entre la academia y las autoridades
políticas puede verse durante la Reunión de Ministros de Defensa desarrollada en el salón San
Martin del Edificio Libertador durante la inauguración del CEED en el año 2009. En aquella
ocasión, el encuentro contó con la participación de Juan Gabriel Tokatlian, quien criticó al
TIAR y señaló que “los problemas en la región hay que mirarlos con ojos nuestros y no
comprar el cuento de que estamos llenos de Estados fallidos”. Además consideró que los
mercados desregulados son más nocivos para la “Seguridad” y “la protección de los
ciudadanos” que los Estados fallidos. Asimismo, remarcó que se debe “adaptar lo necesario
de lo que conocemos en materia de Defensa, rechazar lo equívoco y repensar lo pertinente” y
que, al mismo tiempo, “no podemos seguir diciendo que somos una Zona de Paz y seguir
89 http://www.ilsed.org/index.php/institucional/trayectoria Consultado el 30/11/16.
131
manteniendo los niveles de desigualdad en la región y otra serie de dificultades”90.
Un claro síntoma de la importancia otorgada por los académicos argentinos a las dinámicas
producidas en UNASUR con respecto a la cooperación en materia de Defensa es la
publicación en el año 2009 del “Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica”. Este
proyecto estuvo bajo la dirección de Miguel Ángel Barrios91 y contó con la participación de
Helio Jaguaribe, Andrés Rivarola y Rafael Calduch Cervera entre muchos otros académicos y
militares suramericanos.
Según Barrios (2009) la iniciativa es pensada a partir de la necesidad de “establecer un
vocabulario propio para que sirva de insumo entre otros muchos que existen y que vendrán,
para el futuro del Consejo Suramericano de Defensa” (p.40). Asimismo, señala que la
definición de los conceptos desde una visión suramericana permite contrarrestar el
“imperialismo cultural” que trae consigo conceptos que son repetidos acríticamente por los
especialistas latinoamericanos tales como “[…] áreas sin ley, Estados parias, Estados fallidos,
populismos, terrorismos, izquierda populista […], etcétera.” (p.41).
En el año 2011, Barrios realiza un nuevo aporte a través de la publicación de su libro
titulado “Consejo Suramericano de Defensa: desafíos geopolíticos y perspectivas
continentales”. En dicho trabajo aborda la viabilidad del CDS desde un punto de vista
contrahegemónico resaltando la necesidad de contar con un centro estratégico para la
Defensa. En sintonía con este planteo, Barrios (2011) sostiene:
[…] Un centro estratégico para la Defensa se diferencia de un centro académico (a pesar de
que en Estados Unidos ningún centro está desligado de la lógica de poder del Estado); es un
centro político-académico. […] Pero lo político se antepone a lo académico, porque su función
consiste en generar una doctrina de Seguridad y de Defensa común a partir de un compromiso
político suprapartidario con la política exterior y la de Defensa, como instrumento duro de la
diplomacia. Esto diferencia a un centro académico universitario de un centro académico del
Estado. Ello no implica la pérdida de rigurosidad en la dinámica descriptiva, predictiva y
prescriptiva, desde la geocultura del conocimiento […]. (p.74)
90 http://www.defonline.com.ar/?p=3826 Consultado el 19/11/2016.
91 Integrante del Consejo Científico del Instituto de Estudios Estratégicos y de Relaciones Internacionales del
Círculo de Legisladores del Congreso de la Nación Argentina (IEERI) y Director académico de la Escuela de
Políticas Públicas de la Fundación Democracia.
132
Por último, un aspecto de suma relevancia sobre la difusión doctrinaria es evidenciado por
Patiño Mayer92 al remarcar que los modelos de países como Argentina, Chile, Uruguay y en
gran medida Brasil, están basados en el enfoque clásico europeo de la relación entre las
Fuerzas Armadas y el poder político. Este es un modelo de Fuerzas Armadas clásicas que no
se involucran en la seguridad interna. En consonancia con esto, afirma que “[…] ningún
militar de la escuela europea, de la escuela napoleónica, de la escuela de la cual copian los
norteamericanos, se involucra en problemas internos de seguridad, huyen desesperados,
quieren que se involucren los nuestros [las Fuerzas Armadas suramericanas], pero ellos se
mantienen al margen […]” (Ministerio de Defensa, 2010a:38). Esta postura fue expuesta por
Patiño Mayer en reiteradas ocasiones en el ámbito de la OEA lo que demuestra que la
posición crítica al enfoque basado en las “nuevas amenazas” está presente desde la década de
1990 gracias al consenso logrado entre sectores de la comunidad académica y diversos
espacios políticos.
Las ideas reflejadas por Patiño Mayer son retomadas por Saint-Pierre y Donadelli (2014)
en su estudio sobre la utilización de las Fuerzas Armadas brasileras en asuntos de Seguridad
interior. En dicho trabajo, los autores remarcan que los esfuerzos del diplomático argentino
significan un último intento por evitar el “alargamiento” conceptual de la Seguridad. En este
sentido, Patiño Mayer advierte que las “nuevas amenazas” no afectan a la Seguridad ni
requieren una respuesta militar. Para él, en pos de contrarrestar la “multidimensionalidad” de
las amenazas, cada uno de los Estados cuenta con una “multifacetalidad” de respuestas
posibles que no implican necesariamente al instrumento militar sino que, en algunos casos, es
posible apelar a otras instituciones (ministerios de educación, salud, justicia y economía, entre
otros) (Saint-Pierre y Donadelli, 2014).
92 Se desempeñó como Titular de la Comisión de Defensa del Partido Justicialista durante el período 1987-1989;
como embajador de la República Argentina ante la OEA entre los años 1991-1995; y como Presidente de la CSH
de la OEA durante el período 1992-1995. Durante el primer mandato de Cristina Fernández de Kirchner fue
designado como Secretario Académico del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”
(CEEPADE).
133
Conclusiones generales
Los análisis menos optimistas suelen argumentar que los objetivos del CDS son demasiado
ambiciosos y que por esta razón muchas de las iniciativas proyectadas no fueron concretadas
luego de siete años de funcionamiento. Este pronóstico parece acertado si se observa la falta
de compromiso demostrada por algunos Estados y sus respectivos Ministerios de Defensa.
Proyectos como el Registro Suramericano de Inventarios Militares, la Red de Centros
Nacionales Contraparte o el Informe Regional sobre Política de Género se encuentran
inconclusos por la escaza información que pudo recabar el CEED. Sin embargo, la mera
creación del CDS debe ser considerada como un avance exponencial si se toma en cuenta que
el sub-continente nunca contó con una experiencia semejante. La creación del CEED y la
reciente conformación de la ESUDE constituyen dos elementos básicos que demuestran el
gran esfuerzo por construir un pensamiento autónomo en materia de Defensa.
Resulta evidente que las divergencias existentes en Suramérica en torno a los enfoques en
Defensa y en Seguridad continúan siendo hoy el mayor de los desafíos para la generación de
una doctrina. Las autoridades políticas tuvieron presente esta dificultad a la hora de conformar
el CDS, sólo basta con recordar el inciso 4.b de su Estatuto: “construir una identidad
suramericana en materia de Defensa, que tome en cuenta las características subregionales y
nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”
(UNASUR, 2008b:3). El hecho de “tomar en cuenta las características sub-regionales y
nacionales” significa, consecuentemente, reconocer la existencia de diferencias.
El CDS nace en un contexto conflictivo caracterizado, en primer lugar, por la instalación
de bases norteamericanas en Colombia y, en segundo lugar, por las firmes condiciones de
Uribe para la participación en el consejo luego de conocer el proyecto de Lula da Silva. Desde
ese entonces, las divergencias son un denominador común en el CDS y en cada una de sus
iniciativas. Más allá de esto, la creación del Consejo Suramericano sobre el Problema
Mundial de las Drogas y la del Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana,
Justicia y Coordinación de acciones Contra la Delincuencia Organizada Trasnacional pueden
ser entendidas como un reflejo de la primacía de una posición clara. Aquella postura, que
desde un principio aboga por la separación de los términos de Defensa exterior y Seguridad
interior, debe ser respetada en el CDS por Estados que no están familiarizados con esta
dicotomía.
134
De acuerdo a la documentación recabada en el presente trabajo de investigación, se puede
afirmar que existe una importante voluntad política inicial a través de la cual los Estados
miembros de UNASUR logran la institucionalización del CDS y la concreción de numerosos
proyectos de trascendencia. El caso del CEED constituye, sin lugar a dudas, el avance más
importante en pos de materializar una doctrina común en Defensa. El centro de estudios ha
concretado numerosos proyectos de investigación entre los que se destaca la publicación de
“Institucionalidad de la Defensa en Suramérica” y el “Estudio Prospectivo Suramérica 2025”.
Pero más allá de estas iniciativas debe señalarse que desde el CEED se realiza una correcta
lectura sobre los obstáculos que existen en Suramérica a la hora de construir consensos para el
desarrollo de una visión común.
La solución a estas dificultades se centra en el abordaje de los recursos naturales como eje
central del interés regional. Esta posición cuenta con una aprobación unánime entre los
Estados miembros y, por primera vez desde la creación del CDS, parecen obtenerse resultados
alentadores. Si bien este acuerdo significa un paso importante, debe ser considerado sólo
como una pequeña cuota de consenso dentro de un amplio espectro de definiciones que aún
no son abordadas. Los sucesivos seminarios “Visión de los enfoques conceptuales de
Defensa, riesgos y amenazas a la región” no hacen más que reafirmar la existencia de
abordajes disímiles al interior de cada Estado miembro lo que transforma a esta construcción
en un proceso sumamente complejo.
Especial atención merece uno de los instrumentos más importantes promovidos por el
centro de estudios: el Registro Suramericano de Gastos en Defensa. Para lograr el diseño de
esta herramienta se apeló a la vasta experiencia acumulada por Argentina y Chile en materia
de medición de gastos e instrumentación de medidas de confianza mutua. La iniciativa tiene
un gran éxito por lo que actualmente se está proyectando el lanzamiento de su tercera edición
correspondiente al período 2006-2015. En este sentido, se puede afirmar que el Registro
constituye la Medida de Fomento de la Confianza con mayor grado de institucionalización en
la actualidad si se la compara con el resto de las iniciativas inconclusas tales como el RESIM
y el Inventario Suramericano de Acuerdos Internacionales en Materia de Defensa.
Por otra parte, la ESUDE cuenta con un breve período de funcionamiento lo que
imposibilita la realización de un exhaustivo análisis en términos de avances cualitativos. Sin
embargo, esta institución puede ser analizada tomando en cuenta su significado. La propuesta
inicial de la Argentina para su creación pone en debate un elemento tan simple como esencial:
¿Cuál sería el nombre que llevaría la casa de altos estudios? Al inicio del debate se había
135
optado por denominarlo “Colegio Suramericano de Defensa” pero esta opción fue
rápidamente descartada a pedido de varios países. Finalmente se reemplazó el término
“Colegio” por “Escuela”, lo que a simple vista sugiere la intención de marcar profundas
diferencias con el Colegio Interamericano de Defensa (CID) y la necesidad de consensuar una
doctrina autónoma.
El éxito de una iniciativa como la ESUDE dependerá fundamentalmente de la voluntad
política de los gobiernos suramericanos y del nivel de complementariedad que esta institución
pueda lograr con el CEED. Como se ha planteado anteriormente, el esquema pensado durante
la concepción de la casa de altos estudios fue la de actuar como difusor de la nueva doctrina y
de los debates académicos. Por su parte, el CEED sería el encargado de confeccionar un
nuevo enfoque que se transforme en el principal “insumo” para la formación en Defensa a
nivel regional.
De acuerdo a lo expuesto, la primera de las hipótesis del presente trabajo de investigación
puede ser constatada en su totalidad. La voluntad política observada en los primeros años de
gestación del CDS tiene como uno de sus ejes centrales el de construir una identidad
suramericana en materia de Defensa a través de la creación de un nuevo enfoque. La creación
del CEED y los importantes avances concretados en el mismo dan cuenta de la firme
intencionalidad de los gobiernos suramericanos.
Si bien la institucionalización de la ESUDE parecía profundizar este camino, las
diferencias en torno a las visiones estratégicas el seno del CDS a más de siete años de su
creación siguen siendo las mismas. Este fenómeno es descripto en numerosos estudios,
independientemente del carácter optimista o pesimista de sus diagnósticos y de la orientación
político-ideológica de sus autores. Entre estos abordajes se encuentra el de Bartolomé (2011),
quien señala en su análisis acerca de las diferencias jurídico-normativas y doctrinarias en
América Latina que “en un esquema analítico de corte axial, para evaluar las misiones y
funciones de las Fuerzas Armadas […] es probable que ambos extremos estén ocupados por la
Argentina y Honduras” (p.15). El primer caso “presenta los límites más tajantes y excluyentes
entre las esferas de la Seguridad y la Defensa” y el segundo “aunque no fusionó a las
instituciones policiales y militares, anunció que las englobará en una única cartera
ministerial” (Bartolomé, 2011:15).
Sin embargo, el autor reconoce la primacía de una visión en el caso del CDS al afirmar que
“su concepción [la del CDS] de las cuestiones que se vinculan con ese ámbito [la Defensa] es
136
más bien restrictiva y no refleja los avances existentes en materia de Seguridad” (Bartolomé,
2011:17). En este sentido, Bartolomé considera a los acuerdos de la “Declaración sobre
Seguridad en las Américas” del año 2003 como un “avance” y describe, al mismo tiempo, la
efectiva ruptura del CDS con las lógicas del enfoque multidimensional.
Tomando en cuenta estas aseveraciones se puede afirmar que el Estado argentino, a través
de su accionar en el CDS, es uno de los principales responsables de esta ruptura gracias a la
proyección regional de su doctrina, aunque los basamentos de ésta no estuvieran siempre
explicitados. La segunda hipótesis de esta Tesis es constatada a través de diversos
documentos en los cuales se evidencia la clara posición del país con respecto a las amenazas
no tradicionales y la separación conceptual de la Seguridad Interior y la Defensa Nacional. En
paralelo, se apela a diversos estudios académicos que comprueban la efectiva influencia de la
identidad estratégica argentina a nivel regional y el rol de la comunidad epistémica en este
proceso. Tal como se puede observar a lo largo del trabajo de investigación, una importante
cantidad de estudios coinciden en que la vasta experiencia argentina con respecto al gobierno
civil de la Defensa y a la elaboración de instrumentos jurídicos son elementos claves para
comprender el aporte del país al CDS.
Entre estos aportes se debe señalar, en una primera instancia, la trascendencia del Estado
argentino en el CEED como principal impulsor de la iniciativa, y particularmente la de su ex
director Alfredo Forti, el cual estuvo al frente de la institución durante dos mandatos
consecutivos (2011-2013 y 2013-2015). El funcionario argentino, de una amplia trayectoria
en el Ministerio de Defensa, tuvo un rol activo e incluso realizó contribuciones conceptuales
en torno a las líneas de investigación del centro de estudios. Sus aportes teóricos se
concentraron particularmente en los recursos estratégicos, sobre los cuales realizó una
publicación con el objetivo de esclarecer el enfoque que el CEED y el CDS pretendían darle a
este tópico. Y lo que es aún más importante, señaló que la mejor manera de continuar el
proceso para la formación de una identidad suramericana en materia de Defensa se da a través
de la construcción de comunes denominadores (como los recursos naturales estratégicos) y no
a partir del establecimiento de definiciones conceptuales sobre Defensa y Seguridad. Este
último ejercicio fracasó sucesivamente y puso en riesgo la continuidad del proceso debido a
las profundas diferencias en las concepciones de los Estados miembros y las particularidades
de sus sistemas jurídicos normativos.
Un claro ejemplo de la proyección doctrinaria de la experiencia argentina se puede
observar en la idea desarrollada por Forti sobre la concepción de Defensa regional que intenta
137
desarrollar el CDS, la cual tiene una postura y disposición estratégica de carácter “defensivo”
y en favor de soluciones políticas y diplomáticas para los conflictos. Esta lógica se encuentra
íntimamente vinculada al modelo de defensa de carácter “defensivo”, de rechazo y oposición
a políticas, actitudes y capacidades ofensivas de proyección de poder sostenido históricamente
por la República Argentina democrática. Por otra parte, los Informes realizados por el CEED
acerca de los Términos de Referencia para los conceptos de Seguridad y de Defensa en la
región suramericana también evidencian la influencia argentina al adoptar la tajante
diferenciación entre Seguridad Interior y Defensa Nacional.
Por otra parte, sería imposible construir argumentación alguna acerca de la activa
participación de la República Argentina en el CDS sin hacer referencia a la importante
comunidad epistémica conformada en aquel país desde la década de 1980. Tal como se
observa a lo largo del trabajo, esta comunidad compuesta por académicos especializados con
fuertes lazos en el poder político se transforma en un actor central a la hora de definir políticas
en materia de Defensa. Durante los decenios de 1980 y 1990, este grupo supo construir su
esfera de influencia en el ámbito legislativo y demostrar algunos rasgos de proyección
regional a través de su accionar en el marco de la OEA y de una densa interacción con
académicos brasileros y chilenos. Con el ascenso del kirchnerismo una gran parte de sus
integrantes se mantiene activa pero esta vez pasa a actuar en el seno de un renovado
Ministerio de Defensa.
Desde el año 2003, la comunidad académica especializada es convocada por el gobierno de
Néstor Kirchner para la construcción de su política de Defensa, y esta tendencia se mantiene
durante los mandatos de Cristina Fernández. Una gran cantidad de académicos (algunos
devenidos en funcionarios) son partícipes de la confección de los Libros Blancos publicados
en 2010 y 2015. En ambos puede observarse la esencia del plexo normativo construido
gracias a aquel añejo “consenso básico en materia de Defensa y de Seguridad” instituido con
el retorno de la democracia.
De esta manera, durante los gobiernos kirchneristas se produce una convergencia entre
expertos históricamente ligados al campo de la Defensa, y una nueva generación de
académicos con ánimos de fortalecer el consenso básico e innovar en las políticas públicas.
Estos nuevos elementos se ven materializados en la confección de una agenda que consiste en
el desarrollo de políticas de equidad de Género, la adopción de una perspectiva de Derechos
Humanos en la Defensa y la incorporación de la Ciberdefensa.
138
Asimismo, es sumamente importante señalar como una de las mayores contribuciones, que
la comunidad epistémica de la República Argentina desarrolló la noción de “identidad
subregional en materia de Defensa” mucho tiempo antes de la institucionalización del CDS.
Esta aseveración puede corroborarse a raíz de los testimonios de Luis Tibiletti (acerca de su
labor como asesor en el Ministerio de Defensa de la República Argentina) y en la
documentación oficial emitida luego de las jornadas “La Defensa Nacional en la Agenda
Democrática” desarrolladas en el año 2003 a partir de la masiva convocatoria a la comunidad
de expertos especializados en el campo de la Defensa.
La idea de “identidad suramericana en materia de Defensa” como un objetivo trascendental
del proceso de integración fue retomada por funcionarios y académicos argentinos al
momento de dictar el “Programa Suramericano de Formación en Defensa” ya en la órbita del
CDS. En aquella instancia, el programa de estudios se centró en identificar las “fortalezas y
debilidades para la construcción de una identidad suramericana en Defensa”. En este sentido,
para poder responder a estas cuestiones se hizo hincapié en la complementariedad de las
agendas nacionales en materia de Defensa y en el grado de compromiso asumido por los
países para la concreción de este objetivo. Asimismo, la posibilidad de introducir un
Programa de Formación en el ámbito del CDS (curso que luego pasaría a la órbita de la
ESUDE) también permitió a la República Argentina exponer y defender su doctrina de
Defensa ante funcionarios y profesionales de los países de UNASUR cuyos sistemas jurídicos
se encuentran en las antípodas del plexo normativo argentino.
Además de las contribuciones doctrinarias que cuentan con una larga tradición en la
política de Defensa argentina se deben destacar nuevos aportes surgidos bajo los gobiernos
kirchneristas. La Defensa con perspectiva de DD.HH. y los avances en torno a las políticas de
equidad de Género constituyen un rasgo característico de los gobiernos de Néstor Kirchner y
Cristina Fernández convirtiendo a la Argentina en un modelo a nivel regional. Estas políticas
se proyectan en el CDS a través de la activa participación del país en la organización de los
sucesivos seminarios acerca del rol de las Mujeres en el ámbito de la Defensa que incluso
llegó a ser elogiada por funcionarios extranjeros.
Otro de los elementos incluidos por la República Argentina es el tópico de la Ciberdefensa
y su íntima vinculación con los recursos estratégicos. Este nuevo abordaje estuvo
acompañado de un firme apoyo político a la presidenta Dilma Rousseff luego de una serie de
ataques cibernéticos sufridos por la mandataria y la principal empresa petrolífera de Brasil. La
fuerte voluntad del gobierno argentino hizo posible la concreción del Primer Seminario
139
Regional de Ciberdefensa del CDS desarrollado en 2014 en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
Sin dudas, una de las mayores contribuciones de Argentina está dada por la propuesta para
la creación de la ESUDE, que si bien hoy está dando sus primeros pasos, tiene el potencial
suficiente para convertirse en un instrumento tan importante como el CEED. Asimismo,
durante las reuniones preparatorias para la consolidación de la casa de altos estudios, la
delegación argentina realizó el expreso pedido para que los tópicos de la Ciberdefensa y la
cuestión de los recursos naturales estratégicos sean inmediatamente incluidos en los planes de
estudios de la Escuela.
En paralelo, la República Argentina cumple con un rol protagónico en las iniciativas para
la revisión de los componentes del SID. Durante el gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner se señala en reiteradas ocasiones el carácter anacrónico de instituciones como la JID,
el TIAR y el CID, y al mismo tiempo, se reivindica el surgimiento del CDS en América del
Sur. Si bien en la IX Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas del 2010, algunos
países manifestaron la necesidad de debatir las misiones y funciones de los distintos
organismos del SID, esta iniciativa no llegó a concretarse. La OEA, a través de la
Resoluciones 2632 y 2745 intentó tomar cartas en el asunto pero al día de hoy los debates
tampoco se han materializado.
Más allá de estos intentos, la Argentina logra exponer detalladamente su posición tanto en
el CDS como en la OEA. En el 2012, a través de la confección de un extenso documento
presentado por la Misión Permanente del país ante el organismo interamericano, el Estado
argentino critica duramente el accionar de la JID y pone en tela de juicio su utilidad. Entre las
críticas más duras se destaca la denuncia al entonces Presidente del Consejo de Delegados de
la JID por abordar temáticas referidas a la Seguridad pública que excedían al ámbito de la
Defensa durante una gira por el continente americano. En consonancia con esta idea, el
mismo Ministro de Defensa Puricelli llegó a argumentar que el SID debía ser superado por
una visión desarrollada en el marco de la UNASUR por considerar que el primero fue
concebido sólo en función de los intereses norteamericanos.
Sin embargo, la posición crítica hacia la esencia, utilidad y vigencia de los instrumentos
hemisféricos que forman parte del SID puede rastrearse mucho antes. A comienzos del
decenio de 1990, una gran parte de los integrantes de la comunidad epistémica asume una
posición discordante con la visión estratégica que Estados Unidos intentaba propiciar en el
140
hemisferio. Numerosos estudios llevados a cabo por Marina Vitelli dan cuenta de la visión
crítica hacia el enfoque de las “nuevas amenazas” que la comunidad de expertos argentinos
desarrolla a través de conceptos como el de “Seguridad Estratégica Regional”. Por otra parte,
una clara muestra del descontento con la postura norteamericana durante la década de 1990 se
puede observar en el accionar de Patiño Mayer como embajador ante la OEA. El diplomático
argentino se opuso en reiteradas ocasiones a definir al crimen organizado y al narcotráfico
como amenazas a la Seguridad interna e incluso instó a los Estados Unidos a utilizar sus
propias Fuerzas Armadas en territorio norteamericano de acuerdo con el mensaje que ellos
mismos intentaban promover en América Latina.
Esta posición crítica se mantiene en pie gracias al consenso construido entre los sectores
sociales y el poder legislativo, lo que permite a la Argentina conservar la vigencia de las
Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior. Sin embargo, estos actores debieron lidiar
con la voluntad política de Carlos Menem y Fernando De la Rúa junto a otros sectores de las
Fuerzas Armadas, los cuales intentaron en reiteradas ocasiones promover la inclusión de
amenazas no tradicionales entre las competencias de la Defensa Nacional.
La compleja realidad que atraviesa Suramérica en torno a los enfoques sobre Defensa y
Seguridad no sólo responde a los factores de naturaleza histórica, jurídica, cultural, política o
geográfica de cada Estado, sino que también se encuentra íntimamente vinculada a las
decisiones que se toman en Washington. Paradójicamente, Estados Unidos propicia en
América Latina una doctrina contraria a la adoptada por su propio marco jurídico-normativo.
A nivel doméstico la normativa estadounidense establece una tajante separación entre las
funciones de las Fuerzas Armadas y de las agencias de Seguridad interior. En palabras de
Withers, Isacson y Santos (2010):
El gobierno de Estados Unidos es el mayor proveedor de asistencia militar y policial a
América Latina y el Caribe. Las transferencias de armas y equipamiento, los ejercicios de
entrenamiento, la presencia en las bases y los programas de intercambio a nivel militar-militar
envían un fuerte mensaje acerca de los roles militares y policiales, como también lo hacen las
diversas interacciones diplomáticas con la región. […] En lugar de exportar el principio al que
adhiere Estados Unidos, estas iniciativas suelen hacer justo lo contrario: impulsan a los
gobiernos latinoamericanos a utilizar sus Fuerzas Armadas contra su propia gente. Esta es una
característica establecida de la política exterior estadounidense hacia América Latina, aunque
rara vez se compara con el muy diferente modelo doméstico norteamericano. (p.2)
141
Es a partir de este panorama poco alentador que la conformación de una epistemología
suramericana para el abordaje de la Defensa debe enfrentar obstáculos generados por una
correlación de fuerzas sumamente desventajosa. Sin ánimos de esbozar un pronóstico
pesimista, debe señalarse que el CDS constituye un precedente único en materia de
cooperación en Defensa a nivel regional y, como siempre, profundizar este camino dependerá
de la voluntad política de los gobiernos suramericanos. Resignar esta opción significaría, sin
lugar a dudas, reducir voluntariamente nuestro margen de autonomía.
Son muchos los interrogantes que surgen de cara al futuro de la experiencia del CDS y de
la participación de la República Argentina en el mismo. Será necesario analizar el ascenso de
la coalición Cambiemos al poder y sus implicancias en la política de Defensa. La
perdurabilidad del consenso básico en materia de Defensa y de Seguridad surgido durante el
decenio de 1980 representa un factor central a ser analizado si se pretende abordar la
actuación del país en el seno del CDS en futuras investigaciones. La idea del “combate al
narcotráfico” esgrimida en infinidad de ocasiones durante la campaña presidencial del año
2015 por los referentes de la coalición Cambiemos debe ser tomada especialmente en cuenta a
la hora de contrastar las promesas con los hechos y los distintos métodos seleccionados para
su materialización.
La composición del funcionariado convocado por el macrismo para formar parte del
Ministerio de Defensa es, sin lugar a dudas, otro elemento clave en pos de pronosticar viraje
alguno en la política de Defensa, o bien, en el marco jurídico-normativo del Sistema de
Defensa Nacional. ¿Se producirá una ruptura en la delimitación jurídica entre la Defensa
externa y la Seguridad interior? ¿Representará el recambio de funcionarios civiles en el
Ministerio de Defensa un síntoma para la legitimación de la inclusión del combate al
narcotráfico en la órbita de la Defensa Nacional? ¿Serán las respuestas a estos interrogantes
las claves para abordar el futuro desempeño de la República Argentina en el seno del CDS?
Las investigaciones venideras tendrán estos desafíos y muchos más, por lo tanto es menester
continuar con el legado de la vasta experiencia acumulada en torno a estudios en Defensa
concretados por una gran cantidad de académicos y académicas en la República Argentina
desde el año 1983 hasta estos días.
142
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sitio oficial: http://www.iri.edu.ar/ Junta Interamericana de Defensa (JID). En sitio oficial: http://www.jid.org/ Ministerio de Defensa (Argentina). En sitio oficial: http://www.mindef.gov.ar/ Ministerio de Defensa Nacional de Ecuador. En sitio oficial: http://www.defensa.gob.ec/ Oficina Nacional de Innovación de Gestión – Mapa del Estado. En sitio oficial:
http://mapadelestado.modernizacion.gob.ar/sitio/ Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL). En sitio oficial:
http://www.resdal.org/ Revista DEF. En sitio oficial: http://www.defonline.com.ar/ Revistas SER en el 2000. http://es.scribd.com/revistasSER2000
161
Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF). En sitio oficial: http://www.undef.edu.ar/
162
ANEXO 1
Entrevista realizada por Felipe García Scrimizzi al Mg. Javier Araujo (Subsecretario de
Formación del Ministerio de Defensa de la República Argentina durante el período
2013-2015) el 11 de junio de 2016:
F.G.S.: Felipe García Scrimizzi J.A.: Javier Araujo
El entrevistador aclara que las preguntas serán abiertas a fin de permitir al entrevistado la
elección de las temáticas que, según su criterio, merezcan ser profundizadas a la hora de
explicar los procesos concretados en el seno del CDS y el rol de la República Argentina.
- F.G.S: ¿En qué medida los Estados han logrado avanzar en el desarrollo de una
identidad autónoma en materia de Defensa desde la creación del CDS?
- J.A.: No creo que se haya avanzado hacia una “identidad autónoma” en el sentido
fuerte de esta expresión. La construcción de esa identidad ha sido más bien un punto
de referencia hacia donde caminar, y esto es muy bueno aunque parezca poco. En este
sentido el mayor logro, a mi entender, ha sido crear un estado de confianza entre los
países de la Región, esta ha sido quizás una de las tareas más relevantes que los
gobiernos democráticos han emprendido en las últimas décadas, aún en momentos de
máxima tensión que han llevado a algunos de estos países a enfrentarse mediante el
uso de sus Fuerzas Armadas, como sucedió en 1995 con las Repúblicas de Perú y de
Ecuador.
- F.G.S ¿Cuáles han sido los elementos más importantes para esta construcción?
- J.A: Ha habido muchas acciones, de hecho se reconoce al CDS como uno de los
ámbitos más dinámicos de la UNASUR. Pero, recordá que no soy especialista en
Defensa, sino en educación. Desde esta perspectiva considero que lo más relevante,
por su institucionalización y por los mecanismos para su logro, ha sido la creación de
dos organismos de asesoramiento de carácter permanente, el Centro de Estudios
Estratégicos de la Defensa (CEED), con sede en la ciudad de Buenos Aires y la
163
Escuela Sudamericana de la Defensa (ESUDE), con sede en Quito. El CEED tiene
como finalidad "identificar los factores de amenaza y de riesgo para la región;
fomentar una visión compartida sobre los asuntos de defensa y seguridad, y
desarrollar enfoques conceptuales comunes que permitan la articulación de políticas
regionales en materia de defensa y seguridad" (Estatuto del CEED). A su vez la
ESUDE se concibe "como un centro de altos estudios y de articulación de redes entre
las iniciativas nacionales de los Estados miembros, para la formación y capacitación
de civiles y militares en materia de defensa y seguridad regional"
(UNASUR/CMRE/RESOLUCIÓN N° 12/2014).
- F.G.S: ¿Cuáles fueron las principales discrepancias entre los Estados en torno a este
proceso?
- J.A.: En los casos citados anteriormente, las discrepancias estuvieron planteadas en
dos dimensiones: el alcance de los organismos en relación a sus competencias, así por
ejemplo el tema de la “identidad” tuvo un tratamiento vinculado a la formulación de
doctrinas, si debería avanzarse en el estudio y formación de una doctrina común,
cuáles serían los mecanismos, los tiempos, etc. Un segundo plano estuvo relacionado
ya no con los temas específicos de Defensa sino con las posiciones de los Estados
miembros en relación con las estrategias de cooperación y/o integración del
subcontinente. Países “mas amigables” con la idea como Argentina, menos amigables
como Colombia; países con expectativas de potencia regional como Brasil; países más
amigables con EEUU, Colombia, Perú, Chile y países distanciados, como Bolivia y
Venezuela. Esas tensiones se vivieron en el CDS en general.
- F.G.S: ¿En qué aspectos la República Argentina realizó sus mayores contribuciones a
este proceso?
- J.A.: Argentina apostó muy fuerte al proceso de construcción del CDS y participó
activamente en todas las áreas del organismo. A modo de ejemplo, en el campo de las
relaciones interinstitucionales impulsó las iniciativas de transparencia en los gastos
militares e información sobre transferencias de armas convencionales, Informe
Estandarizado Internacional sobre Gastos Militares de la Organización de las Naciones
164
Unidas (ONU), el Registro Suramericano de Gastos de Defensa del CDS y el Registro
de Armas Convencionales de la ONU. En el campo de las relaciones bilaterales
Argentina desarrolló el establecimiento de la fuerza conjunta y combinada “Cruz del
Sur” para operaciones multilaterales de paz entre la República Argentina y la
República de Chile y la fuerza conjunta y combinada “Compañía de Ingenieros
Libertador Don José de San Martín” entre la República Argentina y la República del
Perú.
- F.G.S.: ¿Qué papel jugó la República Argentina en la creación del CEED y la
ESUDE?
- J.A.: La ESUDE se origina en una petición formal del Estado argentino que el CDS
incorpora a su agenda de trabajo. Argentina, Brasil y Ecuador fueron designados
miembros responsables para presentar a las autoridades del organismo las bases
(estatuarias e institucionales) de la ESUDE.
- F.G.S.: ¿Existieron rasgos característicos de la visión estratégica argentina plasmados
en estos organismos?
- J.A.: La Argentina obtuvo un reconocimiento muy importante de los países de la
región por su política de Defensa, principalmente en tres temas: Gobierno Civil de la
Defensa, Derechos Humanos y Políticas de Equidad de Género. Esa visión quedó
plasmada en los dos organismos.
- F.G.S.: A raíz de su experiencia en el ámbito de la docencia e investigación, y como
funcionario en la Subsecretaría de Formación: ¿considera que los académicos han
contribuido de alguna manera en la política de Defensa? ¿Qué trascendencia tienen la
producción académica y la educación en la experiencia del CDS?
- J.A.: Los académicos son una tribu de difícil definición. No hay, ni hubo, ni habrá,
proyecto de Estado sin intelectuales orgánicos. Buena parte de ellos son esa tribu que
denominamos académicos, entonces la respuesta es “sí, han contribuido”. La
contribución se observa en el campo de las ciencias de la naturaleza, un buen Ejemplo
es CITEDEF, de hecho hay una carrera de investigador (similar a CONICET) propia
165
en el sistema de Defensa, el Régimen de Profesionales de Investigación y Desarrollo
de las FFAA (RPIDFA).
Respecto de las ciencias sociales, también ha habido y hay aportes. En los últimos
años se ha incrementado la cantidad de investigaciones y estudios sobre el amplio
campo de la Defensa. En los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner muchos
académicos se desempeñaron como funcionarios del gobierno en distintos niveles, y
como asesores. El propio Ministerio de Defensa en ese período fue un importante
promotor de jornadas académicas, carreras de posgrado, contrato de universidades
públicas para asesoramiento y de publicaciones especializadas.
Fragmento de las consultas realizadas por Felipe García Scrimizzi al Dr. Jorge
Battaglino (Director de la Escuela de Defensa Nacional en el período 2014-2015) el 16
de junio de 2016:
- Felipe García Scrimizzi: En su publicación "Políticos y militares en los gobiernos de
la nueva izquierda sudamericana" usted hace referencia a un proceso de "control civil
por supervisión" que se profundizó en la Argentina desde el 2003 lo que produjo una
ampliación de la capacidad del Ministerio de Defensa en la formulación de políticas,
¿cuál fue el rol de los académicos especializados en Defensa en este proceso?
- Dr. Jorge Battaglino: En verdad la cuestión del control civil, o también llamado
gobierno político de la defensa, fue un tema que distintos académicos argentinos
venían investigando desde los años 80. Académicos como Andrés Fontana, Ernesto
López trabajaron el tema en los 80, en los 90 se sumaron Rut Diamint, Tibiletti entre
otros, y más tarde hay una nueva generación con Saín, Montenegro y yo mismo y
algunos más. Lo importante es que académicos como Saín, Montenegro y López,
además de otra gente que trabaja en RESDAL, tenían estrechos lazos con la política y
los políticos que llegan al gobierno en 2003. Entonces allí hay una convergencia entre
políticos en búsqueda de una agenda política para el Ministerio de Defensa distinta a
la etapa previa, la neoliberal, y académicos que habían trabajado mucho en esa
agenda. Además, esos académicos (López, Montenegro, Battaglino, etc.) ocupan
distintos cargos como funcionarios en el Ministerio de Defensa durante esos años.
166
- Felipe García Scrimizzi: En un artículo del año 2011 usted estableció el vínculo entre
las relaciones civiles-militares y la categoría de "calidad institucional", planteando que
la Argentina era un ejemplo en este terreno gracias a las políticas que llevó adelante en
materia de Defensa desde la década de 1980 ¿sería correcto afirmar que esta calidad
institucional fue la que permitió a la Argentina ser protagonista en iniciativas como el
CDS?
- Dr. Jorge Battaglino: Exacto, la Argentina siempre fue tomada como un caso
ejemplar en la región por el grado de desarrollo del control civil, y eso siempre
favoreció el protagonismo de nuestro país, porque teníamos mucha más experiencia y
sabíamos cuál era la agenda y cómo implementarla.
167
ANEXO 2
FUENTE: Donadío y Tibiletti (2010).
168
FUENTE: Donadío y Tibiletti (2012).
169
ANEXO 3
170
FUENTE: Donadío y Tibiletti (2012).
