TEXTO: “LA REALIDAD SOCIAL” de Miguel Beltrán.

UN “ESTUDIO DE CASO”:LA CONSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA DE LA REALIDAD SOCIAL

1. REALIDAD SOCIAL Y DISCURSO ADMINISTRATIVO

En lo que sigue me propongo mostrar que el discurso de la Administración acerca de la realidad, contribuye de manera decisiva a la construcción de la realidad social. De tal suerte que la realidad social estaría construida por la realidad propiamente dicha como por lo que la Administración dice sobre ella.

Pero así como los ciudadanos se ven obligados a moverse en esa realidad mixta, simultáneamente real y construida, la Administración en cambio se empeña en desenvolverse de preferencia en el plano de lo que ella misma dice, en su propia definición de “lo que es” y de lo que debe ser: la Administración construye e impone un mundo simbólico en gran medida responsable de la configuración del orden social y, por tanto, de la determinación de las relaciones sociales; pero, al construirlo, ella misma se distancia y aísla de la realidad-real al esforzarse en definirla, simplificarla, ordenarla y reducir su incertidumbre y ambigüedad.

Las cosas no son sólo como son, sino como se dice que son. La definición de “lo-que-es” como mecanismo de construcción de la realidad social es siempre una actividad social: no es el individuo el que define, sino que la definición procede del techo cultural del grupo y ha sido colocada allí por determinadas instituciones, o por ciertos sujetos sociales. Por supuesto, no todas las instituciones ni todos los sujetos colectivos tienen capacidad de definir la realidad para todo el mundo: requieren para ello una posición de dominación o de hegemonía que les permita decir cómo son las cosas, imponiendo tal definición al conjunto de la sociedad. No vemos el mundo tal como es, sino como estamos Socialmente condicionados a verlo.

La definición social de la realidad es generalmente una construcción simbólica, instrumentada a través del lenguaje. La realidad social en la que vivimos, y de la que somos, producto (a la vez que hacedores), no es sólo que contenga el lenguaje como uno de sus elementos fundamentales, sino que ella misma es lenguaje: la realidad que produce el hombre es una realidad simbólica.

La construcción social de la realidad deviene orden social, y cuando dicho orden no se valora como “natural” y necesario, sino como contingente e histórico, surgen definiciones alternativas de “lo-que-es” que implican una posibilidad subversiva del orden existente. En el último extremo, el poder consiste en la capacidad de decir “lo-que-es” y de imponer tal definición.

El discurso de la realidad social no es sólo sincrónico: se nos dice cómo ha sido el pasado, del mismo modo que el futuro. El futuro se anticipa diciendo cómo será, sobretodo en términos de deber ser: el discurso político ejemplifica admirablemente lo que se acaba de decir.

Una forma instrumental y subordinada del discurso político es lo podríamos llamar el “discurso administrativo”; obviamente, lo que dice la

1

administración sobre la realidad social es extremadamente importante, ya que produce efectos sociales. No sólo porque obliga a los funcionarios y a los ciudadanos a seguir determinados comportamientos, de suerte que si no se atienen a la pauta establecida corren el riesgo de ser sancionados por la propia Administración o por los Tribunales; sino porque lo que dice la Administración sobre la realidad constituye una definición de dicha realidad que contribuye de manera decisiva a su construcción o configuración.

2. EL CRITERIO DE DEMARCACIÓN DE LA REALIDAD

La Administración pública establece cuidadosamente un criterio de demarcación, aislando así dos mundos diferentes: el mundo de lo que por ser existente es relevante para su consideración (es tenido en cuenta), y el mundo de lo que por su inexistencia es irrelevante para la Administración. Lleva a cabo esta delimitación de la realidad a considerar a través del Derecho, pues las consecuencias de que algo sea o no real para la Administración se concretan en forma de consecuencias jurídicas.

La seguridad jurídica exige precisamente saber en cada momento a qué atenerse, incluso por la vía de las presunciones. En la medida en que la realidad-real es, o puede ser, problemática, se hace preciso delimitar una realidad artificial (la que figura en las actas, que es clara o, por lo menos, interpretable) frente a la realidad-real, poco clara, contradictoria, caótica. Y resulta que la realidad que cae del lado administrativo de la demarcación -esto es, la única existente- será tanto “mejor” cuanto más distante sea de la realidad-real, cuanto menos caótica, cuanto más convencional.

La afirmación de que lo que no está en las actas no está en el mundo implica que el único mundo existente es el recogido y formalizado en las propias actas. La razón de ser de este artificioso mundo demarcado por la Administración, es su utilidad. La seguridad jurídica es, ante todo, la seguridad del poder. El mundo es lo que las actas dicen; o mejor, la extensión del mundo coincide con la extensión de las actas.

3. LA RACIONALIDAD DE LA REALIDAD CONSTRUIDA

La Administración no puede «procesar» la realidad social tal como es, y de aquí su exigencia de construirla de acuerdo con sus necesidades. Tal proceso de construcción introduce en la nueva realidad construida una peculiar racionalidad, un orden que contrasta con el desorden que se predica de la realidad-real y que la hace inadecuada para ser tratada directamente por la Administración.

Se comprende que la Administración intente reducir por todos los medios los niveles de incertidumbre y complejidad con que se presenta la realidad, no sólo acotando como existente lo que de ella se decide que sea relevante, sino introduciendo en esa parte seleccionada principios de simplificación, de univocidad y de orden que la hagan manejable; tanto más cuanto que “manejable” termina aquí significando “modificable”, pues la Administración no se limita a la pretensión de “construir” simbólicamente la realidad, sino que asume la responsabilidad de modificarla, interfiriendo en sus procesos de reproducción y cambio.

2

La elaboración de un orden simbólico que diga cómo es la realidad, y la constitución de ese orden como negación del desorden de la realidad-real, lleva directamente a la sustitución de la realidad por la norma.

La racionalidad de la norma es impuesta a la realidad, y el orden jurídico al presunto desorden social. De esta forma se construye por la Administración la realidad social sobre la que opera. El primer paso fue delimitarla de lo que la Administración no está dispuesta a tomar en consideración; el segundo paso es simplificarla y ordenarla, suplantando a la realidad por los textos con valor jurídico; el tercer paso consistirá en intentar modificarla. 4. LA IMPOSICIÓN DE UN ORDEN SIMBÓLICO

El instrumento básico del establecimiento e imposición de un orden simbólico que “construya” la realidad social es el lenguaje. Existen proposiciones enunciadas por la Administración acerca de la realidad que implican una construcción —o reconstrucción— de esa misma realidad. Están formadas normalmente con palabras, articuladas en textos: los “textos legales”, que componen la normativa vigente. Las normas contenidas en tales textos han de ser interpretadas en su proceso de aplicación; interpretación de todo punto necesaria, ya que los textos, al estar compuestos de palabras, pueden decir cosas muy diferentes: las palabras no son unívocas, sino multívocas, y no sólo denotan significados, sino que los connotan, con frecuencia en campos semánticos muy diferentes.

Por otra parte, ningún emisor utiliza simplemente palabras, sino más bien un vocabulario específico. Los vocabularios y reglas estilísticas determinan no sólo de qué se habla en dichos textos, sino de qué se puede hablar y de qué no se puede hablar en ellos. Las palabras que pueden ser utilizadas (e incluso sus reglas de utilización, su sintaxis) determinan ámbitos temáticos legítimos y ámbitos de censura.

La Administración no se limita a recoger en sus vocabularios palabras de uso común, o incluso términos más o menos esotéricos, sino que procede a dotar de significado específico a una determinada palabra. Se procede en estos casos a formular una “definición operativa”, diciendo expresamente que “a los efectos de esta ley” se entenderá por tal cosa -y aquí la palabra que se está definiendo- tal y tal otra. El texto legal, por consiguiente, comienza por establecer el valor semántico de un término, atribuyéndole un significado que se pretende unívoco para evitar cualquier equivocidad al respecto. La Administración en estos casos crea, pues, en el sentido más estricto, su propio lenguaje. Lo que plantea, como es lógico, difíciles problemas de intersubjetividad experimentados como tales día a día por los ciudadanos, a quienes se dirige la Administración en una lengua que no comprenden.

5. LA ACTUACIÓN SOBRE LA REALIDAD

Se trata ahora de ver, no lo que hemos llamado “construcción” de la realidad (a través de su demarcación y de su definición), sino la actividad de intervención modificativa de la realidad. Y habrá que recordar que esa realidad sobre la que se actúa no es en modo alguno la realidad-real, sino

3

realidad social compleja formada por la realidad-real y la realidad construida, entrelazadas de forma inseparable. La Administración, pues, actúa sobre esa realidad total pretendiendo modificarla de acuerdo con las directrices que recibe del inundo de la política.

El orden social se presenta desde el punto de vista formal como un orden simbólico, establecido en textos y articulado en palabras: un orden dicho o escrito. La reproducción cotidiana del orden es en realidad producto del consentimiento, que a su vez descansa en la legitimidad.

La mediación simbólica de la acción pública hace más fácil la actuación sobre la que hemos llamado realidad construida que sobre la realidad-real. Hay una realidad “dura” que es mucho más renuente al cambio que la realidad “blanda”, escrita, dicha. La Administración vuelve así a encontrarse, a la hora de la verdad con aquella desagradable realidad que eludió conjurándola al decir “lo-que-era”, al definirla y regularla. El empeño simplificador y ordenador de la realidad con que la Administración ini-cialmente la abordó termina volviéndose contra la actuación administrativa, limitando de manera sensible su eficacia sobre el tejido social.

Todo esto explica claramente que buena parte de las reformas acometidas por la Administración, tanto sobre el mundo social como sobre ella misma, queden en reformas “sobre el papel”: lo son, literalmente, en la medida en que buena parte del mismo empeño reformista se dirige específicamente a la realidad construida, esto es, a la realidad de papel previamente dicha por la Administración. Ésta es la paradoja de la construcción administrativa de la realidad social: que siendo la definición administrativa de “lo-que-es” un elemento de extrema importancia como parte de la realidad social, la actuación administrativa sobre esa misma realidad produce resultados muy pobres y decepcionantes.

4