La consulta y la participación Indígena en Chile

8 de mayo de 2013

Andres Cortés Díaz

Coordinador Unidad de Asuntos Indígenas del Gobierno

Convenio 169 OIT

Nombre Adopción Vigencia Antecedente

Convenio sobre

pueblos

indígenas y

tribales en

países

independientes

Ginebra,

27 de

junio de

1989

5 de

septiembre

de 1991

Adoptada

como una

reforma de

la

Convención

107 OIT de

1957

Convenio n°169 OIT

Ratificaciones

Ratificaciones Argentina

Bolivia Brasil Chile

Colombia Costa Rica Dominica Ecuador

Guatemala Honduras

Méjico Paraguay

Perú Venezuela Dinamarca

España Noruega

Países Bajos Nepal

Fiji

No han ratificado

Uruguay

EEUU Canadá

Australia Nueva Zelanda

Hitos aprobación

2008 2008 2009

• El país ya ha implementado gran parte del Convenio 169 a través de su legislación nacional y de la legislación especial en materia indígena como la Ley Indígena, la Ley del Borde Costero Marino, entre otras.

• Se debe destacar que el año 2011, CONADI creó la Unidad Convenio 169,

y por primera vez se incorporó un presupuesto para consulta indígena.

Convenio 169 de la OIT

Principales materias reguladas

Convenio 169

Definición Pueblos Indígenas (art. 1°)

Educación y Medios de Comunicación (arts. 26 a 31)

Consulta y Participación (arts. 6 y 7)

Costumbre y derecho consuetudinario (arts. 8 a 10)

Traslado Pueblos Indígenas (art. 16)

Tierras, Territorios y Recursos Naturales (arts. 13 a 19)

Convenio 169 de la OIT

El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece que:

Los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante: Procedimientos apropiados.

A través de sus instituciones representativas. Cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas.

susceptibles de afectarles directamente. Las consultas deberán efectuarse de: Buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias. Con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento.

El artículo 7 Nº1 de Convenio 169 de la OIT, establece que:

Deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de

los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente.

Consulta: ‘piedra angular’ del Convenio

Es importante señalar que la misma OIT considera que las normas sobre consulta constituyen el “corazón” del Convenio.

Para la OIT “… el establecimiento de mecanismos apropiados y eficaces para la consulta de los pueblos indígenas y tribales en relación con las cuestiones que les conciernen es la piedra angular del Convenio 169, aunque sigue siendo uno de los principales desafíos que plantea la aplicación plena del Convenio en una serie de países” (Comisión de Expertos, Observación General sobre el Convenio núm. 169, 79ª reunión, 2008. Publicación 2009).

¿Cómo se ha regulado hasta ahora la

Consulta en Chile?

1) Instructivo Presidencial N°5 de 2008

Inmediatamente después de la aprobación del Convenio 169 de la

OIT por parte del Congreso Nacional, la ex Presidenta Michelle Bachelet dictó el 25 de junio de 2008 el Instructivo Presidencial N°5, que establece normas sobre consulta y participación.

Este Instructivo Presidencial fue el primer instrumento que vino a regular el proceso de consulta en materia indígena, y en base a él se realizaron los primeros procesos de consulta a partir de enero de 2009.

¿Cómo se ha regulado hasta ahora la Consulta en Chile?

2) Decreto 124 de Mideplan de 2009

Este decreto reglamenta la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas respecto de medidas legislativas o administrativas (Art. 6) y propiciar su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional (Art. 7), en ambos casos cuando se trate de materias susceptibles de afectarles directamente y que tengan su origen en algunos de los órganos de la administración del Estado señalados en el artículo 4 del Reglamento.

Consulta

Implementación de la obligación de consulta Proceso de Consulta

Medidas legislativas y administrativas.

Medidas legislativas: Ideas matrices de los proyectos de reforma constitucional y proyectos de ley que afecten directamente a los pueblos indígenas; reglamentos. Medidas administrativas: Políticas, planes y programas que afecten directamente a los pueblos indígenas.

Decreto N°124 Mideplan, DO 25 de septiembre de 2009

Seminario Cómo se desarrollan los procesos de consulta y

participación

1.- Evaluación de la pertinencia

Sector: • Somete a revisión de pertinencia la nueva política, plan o programa, en base a una

“pauta de pertinencia”.

• Formula y envía a MDS oficio evaluación de pertinencia (si es necesaria la consulta o no).

UCAI:

• Evalúa revisión de pertinencia realizada por el sector sobre la nueva política, plan o programa.

• Envía mediante oficio al sector, recomendación de inicio o no del proceso de consulta e informa a la CONADI.

• Define en conjunto con el sector el alcance y cobertura de la consulta (nacional, regional, local o Consejo de la CONADI).

2.- Plan de Consulta y Minuta de Posición

Sector:

• Formula Plan de Consulta y Minuta de posición.

o Plan de Consulta: Documento que contiene el itinerario, plazos, instrumentos y actividades.

o Minuta de Posición: Documento que contiene la presentación del sector; las características de la medida consultada; una guía para la formulación de propuestas; y el cronograma del proceso de consulta.

• Envía oficio a CONADI pidiendo que identifique los sujetos de la consulta (organizaciones y comunidades indígenas).

3.- Ejecución de la consulta

Sector: • Envía información a las partes interesadas (carta y/o correo

electrónico informativo conteniendo la Minuta de Posición).

• Implementa estrategia de comunicación y plan de medios y difusión pública, considerando la cobertura, localización y población indígena objetivo.

• Realiza reuniones, talleres informativos, de diálogo y otro tipo de actividades de carácter presencial.

UCAI:

• Evalúa y acompaña en la ejecución de la Consulta en base a los estándares del Convenio 169

4.- Sistematización

Sector: • Recopila y sistematiza aportes y observaciones recibidas durante todo el

proceso de Consulta. La recepción deberá extenderse por 30 días (que pueden ser prorrogados por 30 días más) a contar de la última actividad informativa, taller presencial, etc., realizado.

• Analiza y pondera las observaciones recibidas e informa de ello.

• La ponderación deberá establecer los criterios con los cuales se valoraron las propuestas y planteamientos formulados por las partes interesadas. (por ejemplo; porcentaje mínimo de respuestas coincidentes que se considerarán).

UCAI: • Asesora al sector en todo el proceso de Consulta y en la ponderación de los

resultados.

5.- Informe final

Sector: • Elabora un informe final que deberá contener:

a. Antecedentes sobre la Consulta. b. Descripción del proceso de Consulta. c. Resultados del proceso de Consulta. d. Ponderación y criterios de valoración de las observaciones

recibidas. e. Aportes y observaciones formuladas a las propuestas.

• Envía informe final a UCAI. • Envía informe final a todos quienes participaron de la Consulta.

6.-Comunicación y difusión

UCAI:

• Asesora y entrega su conformidad al informe final.

• Publica en su sitio web el informe final de Consulta, y comunica públicamente los resultados.

CONADI:

• Publica en su página web.

Consultas realizadas hasta la fecha.

1. Consulta Consejos Regionales y Creación de Consejo de Pueblos Indígenas.

2. Consulta sobre Reconocimiento Constitucional de los Pueblos Indígenas.

3. Consulta Parque Nacional Salar del Huasco.

4. Consulta sobre repatriación de restos indígenas canoeros, encontrados en la Universidad de Zurich, Suiza.

5. Consulta sobre el proyecto de Reforma Constitucional en materia migratoria que modifica el artículo 126 bis sobre territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago de Juan Fernández.

6. Consulta para la salida de un Moai a París.

7. Consulta sobre la prórroga de vigencia del Decreto Ley 701.

8. Consulta sobre formulación de los términos de referencia para la “auditoría independiente” con comunidades indígenas del área de influencia del proyecto “Central Hidroeléctrica Ralco”.

9. Consulta sobre proceso de concesión de uso de ruta patrimonial Lago Windhond y futura licitación de áreas anexas a dicha ruta, Isla Navarino.

10. Consulta sobre modificación límite intercomunal Freire – Padre las Casas

11. Consulta sobre programas de estudio de lengua indígena segundo año básico.

12. Consulta sobre proyecto de concesión ‘Alternativa de acceso a la ciudad de Iquique’.

13. Consulta sobre educadores tradicionales.

14. Consulta ejecución del proyecto parque astronómico de Atacama

15. Consulta Estudio de Preinversión Construcción Mejoramiento, Conexión Vial Ralco-Lonquimay.

16. Consulta Centro Cultural Rapa Nui.

17. Consulta Concesión de bienes fiscales para la construcción de un parque eólico.

18. Consulta Nuevo Reglamento del Servicio de Evaluación Ambiental

19. Consulta Creación Área de Desarrollo Indígena Ercilla.

Participación Indígena

• El artículo 7 Nº1 de Convenio 169 de la OIT, establece que:

– Deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente.

• Inclusión de pertinencia indígena en procesos de participación ciudadana. Intentar adecuar las etapas de la consulta a estos procesos.

• Participación exclusivamente indígena.

Seminario Nueva Normativa de

Consulta y Participación

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Inicio Consulta Institucionalidad Indígena 2011

• En marzo 2011 el Gobierno comenzó la Consulta sobre Institucionalidad Indígena para abordar tres grandes áreas temáticas:

– Nueva Normativa General de Consulta Indígena.

– Nuevo reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

– Reforma constitucional que reconoce a los pueblos indígenas.

– Nueva Institucionalidad (Agencia Desarrollo Indígena y Consejo de Pueblos Indígenas).

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Desarrollo primeras etapas Consulta Indígena

• Se realizaron 106 talleres con la presencia de 5541 representantes de pueblos originarios.

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Ajustes Consulta Indígena

• En septiembre de 2011 el Gobierno realizó cambios al proceso incorporando las observaciones de las organizaciones indígenas y parlamentarios.

• Se acordó priorizar la definición de la “Consulta de la Consulta” y la

“Consulta Indígena en el SEIA”.

• Las otras materias se postergaron hasta que ambos reglamentos de consulta, el general y el ambiental, estuvieran en vigencia.

Comisión de Derechos Humanos del Senado Comisión Especial de Pueblos Originarios de la Cámara de

Diputados

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Consulta Indígena SEIA para incorporar la consulta indígena en los proyectos de inversión

• Tras un proceso de consulta indígena desarrollado durante más de un año de trabajo, el SEIA incorporó en la aprobación de los proyectos de inversión la obligatoriedad de una consulta indígena diferenciada conforme al Convenio 169 para los proyectos que afectan a los pueblos indígenas.

• Las observaciones y sugerencias de los pueblos indígenas fueron incorporadas en el documento, con lo cual la nueva normativa ambiental, eleva su estándar al exigido por el Convenio 169 de la OIT.

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Consulta para establecer un “procedimiento de Consulta general”

Como continuidad del proceso general, el 8 de agosto de 2012, en la OIT, el Gobierno entregó a los representantes Indígenas una “Propuesta de Nueva normativa de Consulta y Participación Indígena”.

El Ministro de Desarrollo Social, Joaquín Lavín, hace entrega de la propuesta de Gobierno a Marcial

Colin, dirigente mapuche

La propuesta de normativa que está siendo sometida a consulta para incorporar los aportes de los pueblos indígenas, contiene las siguientes innovaciones:

• Nueva Definición de “Consulta”.

• Nueva Definición de “Afectación Directa”.

• Nueva conceptualización de “Sujetos de Consulta”.

• Concepto de “Buena Fe”.

• Concepto de “Medida Administrativa”.

• Proyectos de inversión y nuevo reglamento SEIA.

• Pertinencia del Proceso de Consulta.

• Procedimiento de Consulta.

• Ámbito de aplicación de la Asesoría brindada por CONADI.

Contenidos de la propuesta de Gobierno

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Consulta para establecer un “procedimiento de Consulta general”

• El Gobierno entregó apoyo técnico y logístico para que las organizaciones indígenas discutieran de manera autónoma, elaborando sus propias propuestas.

• Desde esa fecha se ha facilitado la implementación de casi un centenar de talleres y reuniones en todo el país.

Los recursos entregados por el Gobierno también han considerado asesoría independiente (abogados y expertos escogidos por los propios pueblos indígenas y sus organizaciones).

Continuidad del proceso de Consulta

Entre el 30 de noviembre y el 2 de diciembre de 2012 se realizó un “Gran Encuentro nacional de Pueblos Indígenas” con la participación de 250 dirigentes indígenas.

Cabe destacar, la participación del Relator Especial de Naciones Unidas para los Derechos Indígenas, James Anaya, quien felicitó a los dirigentes por el proceso de consulta y entrego sus recomendaciones por escrito.

Participación del Relator ONU - James Anaya

James Anaya, dirigiéndose a los delegados indígenas sobre la propuesta de nueva Normativa de Consulta.

Diversas organizaciones indígenas de todos los pueblos indígenas del país han discutido la propuesta gubernamental y han desarrollado contrapropuestas que plantean incorporar a la nueva Normativa de Consulta:

1. Propuesta de la “Coordinación Nacional de Consulta Indígena” denominada “Propuesta sobre Reglamento de Consulta del Artículo 6 y 7 del Convenio 169”.

2. Propuesta del pueblo Rapa Nui, documento que plasma sus observaciones y propuestas respecto de nueva normativa de consulta.

3. Propuesta de organizaciones indígenas urbanas denominada “Propuesta de Reglamento de Consulta Previa, Libre e Informada”.

4. Propuesta organizaciones mapuches de la región de la Araucanía.

5. Propuesta de organizaciones quechuas.

6. Propuesta de la organización diaguita.

7. Propuesta de las comunidades del Área de Desarrollo Indígena de Ercilla.

Las contrapropuestas indígenas

• Se está desarrollando la fase final del proceso a través de una “Mesa de Consenso” entre el Gobierno y representantes indígenas.

• Objetivo: Generar una Nueva Normativa General de Consulta Indígena.

La Mesa de Consenso

• ONU y el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) participan como observadores.

• El trabajo de esta mesa se inició el 12 y 13 de marzo en el palacio de la Moneda;

• Coordinacion Nacional de Consulta Indígena.

– Representantes Mapuche Araucania y Biobio.

– Representantes Aimaras de Iquique

– Pueblo Mapuche Huilliche Pta Arenas.

– Representantes Urbanos Mapuche

– Pueblo Kawesqar

– Pueblo Colla

– Pueblo Diaguita.

– Pueblo Atacameño – Likan Antay

– Pueblo Yagan

• Representantes Quechua de Tarapacá.

• Representantes Aimaras de Arica

• Representantes Organizaciones Mapuche Araucanía

• Representantes Urbanos (Mapuche-Aimara-Rapa Nui)

*Representantes Rapa Nui (Participan de manera independiente)

Quiénes participan de la Mesa de Consenso

• La Mesa ha sesionado en 4 ocasiones trabajando un total de 11 jornadas.

• 12 y 13 de marzo

• 25, 26 y 27 de marzo;

• 8,9 y 10 de abril;

• 25, 26 y 27 de abril;

• La mesa volverá a reunirse el 8, 9 y 10 de mayo.

Trabajo de la Mesa de Consenso

• Definición de “consulta” : Es un Derecho regulado por este reglamento. Todos los acuerdos que se logren durante una consulta deben ser respetados.

• La participación es un Derecho

• Todos los órganos del Estado deben realizar consulta si hay afectación directa, inclusive los constitucionalmente autónomos.

• Carácter previo: La consulta se debe realizar, en caso de la medida administrativa, antes de la dictación. Y en caso de una medida legislativa, antes de su envío al Congreso.

• Buena Fe: Se acredita mediante las acciones u omisiones que consten en el proceso de consulta. Ambas partes deben actuar de forma leal y correcta.

Acuerdos alcanzados

• Por primera vez existe un acuerdo respecto de las etapas que debe tener una consulta indígena.

– Planificación, información, deliberación interna, diálogo y sistematización e informe final.

• Responsable del proceso de consulta: El órgano que dictará la medida administrativa o el órgano que preparará el proyecto de ley.

• Rol de Conadi: Asesoría técnica a los distintos órganos del Estado en identificación de comunidades y asociaciones indígenas afectadas.

• Pertinencia de la consulta: Representantes de los pueblos indígenas podrán solicitar la aplicación del proceso de consulta.

• Procedimiento apropiado: Consulta se deberá ajustar a metodología, tiempos e idioma, según el pueblo indígena afectado.

Acuerdos alcanzados

Gracias