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La consultazione 

nell’Autorità per la vigilanza sui Contratti Pubblici 

 di Sara Strambi 

 

Sommario:  1.Premessa; 2.La  funzione di  regolazione  interpretativa dellʹAvcp; 3. LʹAir  e  la 

consultazione  preventiva;  3.1.  Lʹanalisi  dʹimpatto  della  regolamentazione  nellʹAvcp;  3.2. 

Lʹutilizzo  della  consultazione  preventiva  degli  stakeholders;  3.3.  Il  regolamento  per  la 

partecipazione ai procedimenti di regolazione ; 4. Le consultazioni condotte dallʹAvcp; 4.1.La 

modalità  di  consultazione;  4.2.  Il  tempo  di  partecipazione  alla  consultazione;  4.3.  Il 

documento  di  consultazione;  4.4.  La  pubblicazione  ;  4.5.  I  soggetti  partecipanti;  4.6.  La 

motivazione dei provvedimenti; 5. Conclusioni; 6. Bibliografia. 

 

1.Premessa 

Obiettivo  del  presente  contributo  è  quello  di  analizzare  lʹuso  della  consultazione 

preventiva degli stakeholders  da parte dellʹAvcp, nei procedimenti volti allʹadozione 

degli atti di regolazione interpretativa. 

I procedimenti amministrativi di fronte alle Autorità indipendenti che si concludono 

con atti generali sono esonerati dalle disposizioni della legge 7 luglio 1990, n. 241, sul 

procedimento  amministrativo,  non  solo  per  ciò  che  concerne  lʹistituto  della 

partecipazione, ma  anche  dallʹobbligo  di motivazione  e  dalle  disposizioni  inerenti 

allʹaccesso agli atti1. 

                                                            1Gli atti a contenuto generale delle Autorità indipendenti rientrano nella categoria indicata dalla legge n. 241/90 

art 3, comma 2: ʺLa motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generaleʺ 

art  13,  comma  1:  ʺLe  disposizioni  contenute  nel  presente  capo  non  si  applicano  nei  confronti  dellʹattività  della  pubblica 

amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i 

quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazioneʺ 

art.  24,  comma  1,  lettera C:  ʺIl  diritto di  accesso  è  escluso  nei  confronti dellʹattività della pubblica  amministrazione diretta 

allʹemanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per  i quali restano  ferme  le 

particolari norme che ne regolano la formazioneʺ.  

Occhiena, M., ʺPartecipazione al procedimento amministrativoʺ in ʺDizionario di diritto pubblicoʺ, S. Cassese, Giuffrè, 2006. 

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Tale scelta del legislatore non risponde tanto alla volontà di sottrarre i procedimenti 

generali  dai  principi  minimi  della  legge  sul  procedimento,  quanto  piuttosto  a 

rinviare  la disciplina dei  relativi  istituti  alle norme di  settore,  al  fine di operare  le 

opportune  diversificazioni  richieste  dal  carattere  peculiare  dellʹazione 

amministrativa in tali ambiti2 

Le  consultazioni  avviate  nei  procedimenti  di  regolazione  dalle  Autorità 

amministrative  indipendenti,  in  quanto  strumento  di  partecipazione  dei  soggetti 

interessati,  sono previste dalle normative  settoriali  e  trovano  la  loro disciplina nei 

regolamenti formulati ad hoc. In Italia quindi non abbiamo un vincolo normativo di 

carattere  generale  che  richieda  alle  Autorità  indipendenti  la  realizzazione  della 

consultazione  preventiva  degli  stakeholders.  Piuttosto  lʹobbligo  di  consultazione  è 

stato previsto, in alcuni casi, dalle direttive europee come è accaduto per le Autorità 

nazionali di regolazione nel settore della comunicazione elettronica. 

Con la legge 29 luglio 2003, n. 229 (legge di semplificazione per il 2001) si è previsto 

per le Autorità amministrative indipendenti,  cui la normativa attribuisce funzioni di 

controllo, vigilanza o  regolazione,  lʹobbligo di dotarsi di  forme o metodi di analisi 

dell’impatto della regolamentazione (Air) per l’emanazione di atti di competenza, in 

particolare  di  atti  amministrativi  generali,  di  programmazione  o  pianificazione  e 

comunque di regolazione. L’Air consente una valutazione preventiva dei vantaggi e 

svantaggi di un progetto di regolazione sui cittadini, le amministrazioni e le imprese, 

così  da  stabilirne  l’effettiva  necessità  e  permette  in  secondo  luogo  di  individuare, 

dopo un’attenta  valutazione delle  opzioni  alternative,  lo  strumento di  regolazione 

più  efficace  e meno  costoso per  il perseguimento dell’obbiettivo dell’intervento di 

regolazione3 .  Per  realizzare  l’Air    un  passaggio  imprescindibile  è  rappresentato 

proprio  dalla  consultazione  che  assume  un  ruolo  cruciale  nelle  diverse  fasi 

dell’analisi,  soprattutto  per  acquisire  informazioni  in  ordine  alle  esigenze  di 

regolazione  e  per  valutare  l’impatto  delle  opzioni  alternative.  Prevedendo  quindi  

l’obbligo di  realizzare  l’analisi di  impatto,  la  legge ha  imposto  a  tutte  le Autorità, 

                                                                                                                                                                                          Merusi, F., Passaro, M. ʺAutorità indipendentiʺ in ʺEnciclopedia del dirittoʺ Aggiornamento VI, Giuffrè, 2002. 2 Chiti, E. ʺLa disciplina procedurale della regolazioneʺ, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2004, p.705. 

Del Gatto, S. ʺLa partecipazione ai procedimenti di regolazione delle Autorità indipendentiʺ Giornale di diritto amministrativo 9/2010. 3 De Benedetto, M., Martelli, M., Rangone, N., ʺLa qualità delle regoleʺ,  Il Mulino 2011, p.70. 

Torchia,  L.,  Bassanini,  F.,ʺ  Sviluppo  o  declino.  Il  ruolo  delle  istituzioni  per  la  competitività  del  paeseʺ,  Astrid,  Firenze  2005, 

aggiornamento del  capitolo Qualità della  regolazione: una  risorsa per competere, pubblicato  in  ʺAstrid‐   Rassegnaʺ, n.11, giugno 

2005; 

Napolitano, G.,  ʺLa qualità delle regoleʺ  in Ricerca Formez‐Giannini,  Innovazione amministrativa e crescita, Napoli, Arti Grafiche, 

vol.I, 2008 

 

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seppur  soltanto  indirettamente, un  obbligo di  consultazione preventiva delle parti 

interessate agli atti regolatori. 

Nel  caso  dellʹAvcp  lʹuso  della  consultazione  preventiva  è  previsto  espressamente 

allʹart. 8 comma 1, seconda disposizione, d.lgs 12 aprile 2006, n.163; indirettamente in 

base  allʹobbligo  di  realizzazione  dellʹAir  secondo  lʹart.  12,  comma  1,  legge  n. 

229/2003,  lʹart.  25,  legge  n.  62/2005  e  lʹart.8,  comma  1,  prima  disposizione,  d.lgs 

n.163/2006. Inoltre risulta essere disciplinato dal Regolamento per  la partecipazione 

ai  procedimenti  di  regolazione  adottato  ad  ottobre  2011.  Il  presente  contributo 

analizzerà  il  grado  di  partecipazione  garantito  dallʹAvcp  nei  procedimenti  volti 

allʹadozione degli atti di regolazione interpretativa. In particolare si esamineranno le 

consultazioni preventive compiute dallʹAutorità nellʹarco di tempo che va dal 2009 al 

2012.  Inoltre  verrà  valutato  lo  stato  di  adempimento  dellʹobbligo  di  realizzazione 

dellʹAir da parte dellʹ Avcp.  

 

2. La funzione di regolazione interpretativa dellʹAvcp 

Tra le funzioni che caratterizzano lʹattività dell’Autorità per la vigilanza sui contratti 

pubblici  vi  è  la  funzione  di  regolazione  “interpretativa”. Quest’ultima  non  risulta 

essere espressamente disciplinata né dalla legge n. 109/94, c.d. legge Merloni, né dal 

Codice dei contratti pubblici. 

La  regolazione  “interpretativa”  sembra  derivare  dalla  più  generale  attività  di 

vigilanza.  Per  poter  vigilare  sulla  correttezza  dell’applicazione  della  normativa  il 

legislatore  ha  evidentemente  attribuito  all’Autorità  anche  una  funzione  di 

valutazione  e  quindi  di  interpretazione  delle  norme4. Con  gli  anni  la  necessità  di 

ricorrere  ad una  attività di  interpretazione  è  stata  sempre maggiore,  a  causa della 

complessità della disciplina di  settore,  tanto da  far  sì  che  tale  funzione  assumesse 

rilievo  autonomo.  Il  nesso  tra  le  due  funzioni  è  comunque  tuttora  rilevabile; 

generalmente  l’attività  di  regolazione  “interpretativa”  viene  proprio  compiuta 

qualora emerga  tale necessità a seguito dell’attività di vigilanza oppure nel caso  in 

cui siano stati sollevati dubbi e questioni  interpretativi da parte degli operatori, tali 

da indurre l’Autorità ad elaborare un atto a carattere generale. 

                                                            4Giampaolino, L., Ponzone, L.,ʺLʹAutorità di vigilanza sui contratti pubbliciʺ in ʺTrattato sui contratti pubbliciʺ Volume I, ʺprincipi 

generali, i contratti pubblici, i soggettiʺ a cura di Sandulli, Garofali, De Nicolis, Giuffrè 2008, pp. 715 ss. 

4  

Attraverso  la  regolazione  “interpretativa”  l’Autorità  fornisce  agli  operatori 

economici  e  alle  stazioni  appaltanti un’  interpretazione delle norme di  settore più 

complesse ed articolate,  formulando delle regole che costituiscono delle  indicazioni 

semplificatrici,  alle  quali  uniformare  la  propria  condotta 5 .  Tale  tipologia  di 

regolazione  rientra  nella  categoria  della  soft  law 6  in  quanto  non  risulta  essere 

vincolante per gli operatori del settore. Tuttavia le regole adottate non sono prive di 

efficacia giuridica poiché rappresentano pur sempre delle sollecitazioni provenienti 

da un soggetto istituzionale, autorevole e particolarmente qualificato, quale è l’Avcp, 

che  in  virtù  di  tali  riconoscimenti  è  dotato  di  un  forte  potere  di  persuasione;  per 

questo motivo  tali atti vengono definiti di moral suasion come nel caso dei pareri di 

precontenzioso.  

L’Avcp  esercita  la  propria  funzione  di  regolazione  “interpretativa”  attraverso  le 

determinazioni,  che  hanno  sostituito  gli  atti  di  regolazione  dal  2002.  Le 

determinazioni  sono  gli  atti  attraverso  i  quali  l’Autorità  esprime  il  suo  avviso 

interpretativo, orientando la futura attività degli operatori del settore e delle stazioni 

appaltanti. Dallʹanalisi delle determinazioni pubblicate sul sito  internet  istituzionale 

dellʹAutorità  si  è  rilevato  che  oltre  a  dare  risposta  alle  questioni  interpretative  le 

determinazioni possono contenere atti specifici, questi sono: le linee guida, attraverso 

le quali vengono fornite indicazioni, in ordine ai problemi applicativi che si presume 

possano  derivare  da  nuove  e  complesse  normative;  i  bandi‐tipo,  che  contengono 

indicazioni generali per la redazione dei bandi di gara. 

La  regolazione  “interpretativa”  non  è    riconducibile  ad  una  funzione  di 

interpretazione  autentica  o  di  integrazione  della  normativa  a  causa  della mancata 

attribuzione  all’Autorità del  relativo potere.  Inoltre  le determinazioni dell’Autorità 

sono prive del  valore di   manifestazione della  volontà,  che  è proprio degli  atti di 

natura provvedimentale. Secondo la giurisprudenza tali atti sono da ricondurre alla 

categoria delle circolari interpretative e/o indicazioni applicative e non a quella degli 

atti  regolativi,  poiché  sono  rivolte  sostanzialmente  alle  stazioni  appaltanti  e  solo 

indirettamente producono un  impatto  sui  singoli  operatori  economici  interessati  a 

                                                            5 Ibidem p 707. 

Giampaolino,  L.  ʺAutorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori  servizi  e  fornitureʺ  in  ʺLe  Autorità  amministrative 

indipendentiʺ vol. I, a cura di Chieppa, Cirillo, Cedam,  2010, pp.620 ss. 6 Il termine soft law viene utilizzato per indicare una tipologia di atti e strumenti, il cui tratto comune è costituito dal carattere 

non vincolante delle regole, benché ad essi vengano comunque riconosciuti effetti giuridici, 

Morettini, S. ʺIl soft law nelle Autorità indipendenti: procedure oscure e assenza di garanzie?ʺ  , Osservatorio sullʹAnalisi di  Impatto 

della Regolamentazione, www.osservatorioair.it, Luglio 2011, P4/2011. 

5  

partecipare alle procedure di appalto7. Pur essendo infatti caratterizzate da generalità 

ed  astrattezza  sono prive dell’elemento di  innovatività  e  non presentano  carattere 

vincolante. 

Nell’adottare gli atti di regolazione “interpretativa” l’Avcp si avvale dello strumento 

di consultazione preventiva degli stakeholders. In base all’art. 8, comma 1, seconda 

disposizione, del Codice dei contratti pubblici l’Autorità “al fine di migliorare la qualità 

dei propri atti, utilizza metodi di consultazione, consistenti nel dare preventivamente 

notizia del progetto di atto e nel consentire agli interessati di far pervenire le proprie 

osservazioni, da valutare motivatamente”. Attraverso  la  consultazione  l’Avcp: può 

individuare in maniera specifica i problemi di interpretazione delle norme riscontrati 

dagli  operatori  del  settore;    potrà  verificare  preventivamente  l’impatto  della 

regolazione “interpretativa”, riuscendo così ad elaborare delle regole semplificatrici 

realmente  efficaci,  in  grado  cioè  di  orientare  concretamente  i  soggetti  interessati 

verso  la  giusta  applicazione  delle  norme.  Inoltre  nel  lungo  periodo  ciò  potrà 

determinare una consistente diminuzione dei contenziosi.  

3. LʹAir e la consultazione preventiva 

 

3.1. Lʹanalisi dʹimpatto della regolamentazione nellʹAvcp 

Gli  atti  di  regolazione  “interpretativa”  in  realtà  dovrebbero  essere  sottoposti  ad 

Analisi di impatto della regolazione. L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici 

rientra infatti tra i soggetti tenuti a realizzare l’AIR in base a quanto previsto dall’art. 

12, comma 1, legge n. 229/2003 e dall’art. 25, legge n. 62/2005. Inoltre anche il Codice 

dei contratti pubblici all’art. 8, comma 1, prima disposizione, indica espressamente che 

l’Autorità  deve  dotarsi  “nei  modi  previsti  dal  proprio  ordinamento,  di  forme  e 

metodi  di  organizzazione  e  di  analisi  dell’impatto  della  normazione  per 

l’emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di 

programmazione o pianificazione”. Tale obbligo finora non è stato ancora assolto, ma 

recenti novità fanno presagire un imminente implementazione dellʹanalisi dʹimpatto 

della regolazione da parte dellʹAvcp. A partire da gennaio 2013 lʹAutorità, mediante 

un  aggiornamento  dellʹorganigramma,  ha  elevato  LʹUfficio  Studi,  Legislazione  e 

                                                            7  Morettini,  S.  ʺL’Air  nell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  (Avcp)ʺ,  Osservatorio  sull’Analisi  di  Impatto  della 

Regolazione, www.osservatorioair.it , giugno 2013, S 4/2013. 

6  

Regolazione del mercato a direzione generale e pertanto  i relativi settori,  in cui era 

articolato, sono divenuti uffici.8  

Ora quindi lʹAvcp si avvale di un ufficio studi ed analisi di impatto della regolazione 

per  svolgere  approfondimenti  ed  analisi  nei  settori  di  competenza. 

Questo  recente  aggiornamento  nella  struttura  organizzativa  dellʹAutorità  non  ha 

ancora comportato una modifica nel Regolamento di organizzazione, che è rimasto 

inalterato 9 .  Malgrado  ciò,  questa  modifica  costituisce  un  impulso  positivo 

allʹintroduzione dellʹAir. Si pensi ad esempio al fatto che lʹindividuazione di unʹunità 

organizzativa ad hoc ha sempre preceduto la messa a regime dellʹanalisi dʹimpatto in 

tutte le Autorità indipendenti impegnate nella sua realizzazione10.   

Lʹelemento  che  però  più  di  tutti  risulta  essere  di  grande  rilievo  è  lʹadozione  del 

Regolamento  ʺDisciplina  dellʹanalisi  di  impatto  della  regolazione  (Air)  e  della  verifica 

dellʹimpatto della regolazione (Vir)ʺ avvenuta il 18 novembre 2013.  

In vista della sua realizzazione  lʹAvcp ha avviato una consultazione on‐line, che ha 

avuto  luogo  da  fine  giugno  a  inizio  settembre  2013,    per  raccogliere  opinioni  e 

proposte sul contenuto del Regolamento. 

 Lʹintenzione dellʹAvcp di dotarsi di un regolamento ad hoc in grado di disciplinare 

in  un  unico  quadro  logico  le  attività  di  analisi    e  di  verifica  dellʹimpatto  della 

regolazione si è pertanto concretizzato. Sicuramente lʹesperienza maturata e le nuove 

competenze  attribuite  allʹAutorità  in  materia  di  contrasto  ai  fenomeni  collusivi, 

predisposizione  di  bandi‐tipo,  qualificazione  degli  operatori  economici  per  la 

partecipazione  alle  procedure  di  gara  e  determinazione  dei  prezzi  di  riferimento, 

hanno evidenziato  la necessità di dotarsi di metodi proceduralizzati per  lʹadozione 

dei  propri  atti,  in  grado  di  valutare  tutti  gli  elementi  pro  e  contro  determinate 

soluzioni alternative di intervento. 

 Tale  Regolamento,  è  destinato  ad  affiancarsi  al  Regolamento  per  la  partecipazione  ai 

procedimenti di regolazione. Per gli aspetti non previsti dalla Disciplina dellʹAir e della                                                             8 Art. n.  14 Regolamento di organizzazione dellʹAutorità per  la vigilanza sui contratti pubblici di  lavori servizi e  forniture. Allʹinterno 

della struttura organizzativa dell’Autorità è possibile individuare cinque Uffici dipendenti funzionalmente dal Presidente. Uno 

fra  questi,    lʹUfficio  Studi,  legislazione  e  regolazione del mercato  svolge  attività di  studio  e  ricerca nel  settore dei  contratti 

pubblici, cura la redazione degli atti di determinazione, degli atti di segnalazione e delle linee guida operative per la gestione 

delle procedure di gara. LʹUfficio  si  articola  in  tre Settori:  il Settore Studi  ed  analisi di  impatto della  regolazione,  il Settore 

determinazioni ed atti di segnalazione e il Settore linee guida operative per la gestione delle procedure di gara. 9 Lʹultimo  aggiornamento del Regolamento di organizzazione dellʹAvcp  è  avvenuto,  con modifiche  approvate dal Consiglio 

dellʹAutorità, nella seduta del 30 maggio 2012. 10  Morettini,  S.,  ʺLʹAir  nellʹAutorità  per  la  Vigilanza  sui  contratti  pubblici  (Avcp)ʺ,  Osservatorio  sullʹAnalisi  dʹImpatto  delle 

Regolazione, www.osservatorioair.it , giugno 2013, S 4/2013. 

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Vir  infatti  si  rimanda  allʹapplicazione  delle  disposizioni  del  Regolamento  di 

Partecipazione. 

Nel documento sottoposto a consultazione  lʹAvcp ha  illustrato  il contenuto dei vari 

articoli  del  regolamento  in  materia  di  Air  e  Vir  ed  ha  rivolto  delle  specifiche 

domande agli stekeholders per focalizzare le loro risposte sugli aspetti considerati di 

maggiore rilevanza.  

Nel nuovo Regolamento per la Disciplina dellʹAir e della Vir allʹart. 1 sono individuate le 

modalità  e  i  criteri  attraverso  cui  lʹAutorità  potrà  determinare  le materie  su  cui 

intervenire  con  un  atto  a  carattere  generale  e,  nellʹambito  di  quelle  individuate,  i 

provvedimenti da sottoporre ad Air e/o semplice consultazione. 

Non conducono allʹadozione dellʹAir o allʹindizione di una consultazione pubblica gli 

interventi dellʹAutorità adottati a  seguito di  segnalazioni provenienti dalle  stazioni 

appaltanti, dagli operatori economici o da parte di qualunque soggetto interessato al 

corretto  andamento della  contrattualistica pubblica,  relative  a  situazioni  specifiche 

che  si  concludono  con  atti  specifici  (che  possono  assumere  la  forma  di  delibere, 

pareri  sulla  normativa,  pareri  di  precontenzioso);  tra  gli  atti  a  carattere  generale 

invece sono esclusi gli atti vincolati , ovvero quegli atti in cui il margine di intervento 

in capo allʹAutorità è molto limitato e gli atti a valenza unicamente interna. 

Si  ritengono  invece  ʺmeritevoli  di  consultazione  pubblicaʺ  gli  atti  per  i  quali 

lʹAutorità  ha  un  effettivo  potere  di  intervento,  per  i  quali  si  ritiene  utile  svolgere 

specifici approfondimenti. 

Poiché  la  conduzione di un procedimento di Air  richiede dei  tempi  lunghi  lʹAvcp 

ritiene opportuno effettuare  lʹanalisi dʹimpatto solo per un numero  limitato di casi, 

mentre per gli altri rinvia a forme di partecipazione  limitata come previsto allʹart. 2 

del Regolamento.  

Gli elementi che determinano una tale differenziazione sono: la particolare rilevanza 

per  il  mercato  della  questione  proposta  e  il  grado  di  discrezionalità  in  capo 

allʹAutorità; 

ʺDove vi è elevata discrezionalità dovrebbe essere necessaria unʹanalisi estesa, dove 

invece  la  discrezionalità  è minore,  ad  esempio  perché  la  fattispecie  concerne  una 

semplice  trasposizione  di  una  norma  di  legge,  risulta  essere  sufficiente  una 

consultazione  ridotta;  quando  il  provvedimento  produce  i  propri  effetti  su  un 

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numero elevato di stazioni appaltanti o operatori sembra opportuno effettuare ampie 

analisi dʹimpattoʺ11. 

Un  elemento  di  grande  novità  è  rappresentato  dallʹintroduzione  della  così  detta 

calendarizzazione  degli  interventi  di  Air,  art.  3  del  Regolamento.  Per  garantire 

maggiore  trasparenza  e partecipazione al procedimento  lʹAutorità può predisporre 

sul  suo  sito web  un  calendario  contenente  lʹindicazione  degli  atti  che  si  intende 

sottoporre  ad  Air  e/o  consultazione.  Si  tratterebbe  di  una  calendarizzazione  non 

vincolante  per  lʹAutorità  in  quanto  il  suo  rispetto  potrebbe  essere  impedito  dal 

sopraggiungere di avvenimenti non previsti al momento della sua predisposizione, 

ma  risulta  essere  pur  sempre  uno  strumento  volto  a  garantire  una  maggiore 

partecipazione degli stakeholders. Lʹanticipata conoscenza degli atti da sottoporre a 

consultazione  può  infatti  permettere  ai  soggetti  interessati  di  inviare  i  propri 

suggerimenti  utili  ad  esempio  per  lʹelaborazione  del  documento  di  consultazione. 

LʹAutorità per tali osservazioni non è però vincolata a fornire delle risposte puntuali 

e motivate poiché  si  tratta pur  sempre di  invii  spontanei  che  anticipano  la  futura 

consultazione. 

Il Regolamento che disciplina lʹAir e la Vir individua in modo dettagliato allʹart. 4 gli 

elementi essenziali del documento di consultazione predisposto per la procedura di 

analisi dʹimpatto della regolazione. 

Per prima cosa il documento deve specificare: le ragioni che hanno indotto lʹAutorità 

ad intervenire, la descrizione dettagliata delle criticità riscontrate (avvalendosi anche 

di dati  statistici),  i possibili  correttivi,  individuando  i possibili  effetti  sulle  stazioni 

appaltanti,  sugli  operatori  economici  e  sul mercato  in  generale.  In  particolare  nel 

documento  di  consultazione  dovranno  essere  individuate  le  possibili  ipotesi 

alternative  di  intervento,  che  durante  lʹanalisi    verranno  poste  a  confronto  e  gli 

elementi su cui lʹAutorità richiede il parere degli stakeholders. 

Si deve ricordare che per le Air realizzate dallʹAvcp di norma non verrà predisposta 

un opzione zero di non intervento, a differenza di ciò che avviene nei procedimenti 

delle  altre  autorità di  regolazione. Ciò  è dovuto  al  fatto  che  lʹintervento dellʹAvcp 

                                                            11 Documento di  consultazioneʺRegolamento‐Disciplina dellʹanalisi dʹimpatto della regolazione  (Air) e della verifica dellʹimpatto della 

regolazione (Vir) giugno 2013 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine/_consultazioni?id=8113bc160a7780a50134447293

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Art n.1 Regolamento  ‐ʺDisciplina dellʹanalisi dʹimpatto della regolazione (Air) e della valutazione dellʹimpatto della regolazione (Vir)ʺ. 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/Autorita/RegolamentiDiFunzionamento/_RegolamentoAIR 

9  

avviene di regola dopo aver accertato  la presenza di criticità nel mercato, quindi  la 

necessità  di  intervenire    per modificare  la  situazione  preesistente  emerge  fin  da 

subito.  

Inoltre ciò viene giustificato dalla   peculiarità degli atti di regolazione dellʹAutorità, 

che come visto precedentemente sono denominati ʺinterpretativiʺ. Tali atti sono volti 

unicamente  a  fornire  ai  soggetti  interessati  unʹinterpretazione  semplificatrice  della 

normativa vigente più complessa ovvero delle relative modifiche che risultano essere 

poco  chiare,  attraverso  determinazioni,  linee  guida  o  bandi‐tipo.  Gli  interventi 

dellʹAutorità non  impongono modifiche ai comportamenti delle stazioni appaltanti, 

sia perché queste ultime potrebbero autonomamente già adottare le misure indicate 

dallʹAutorità sia per il loro ridotto livello di prescrittività. 

Per ciò che concerne  la  fase di consultazione allʹinterno del procedimento di analisi 

dʹimpatto della  regolazione  lʹunico elemento di  innovazione  rispetto al Regolamento 

per  la  partecipazione  ai  procedimenti  di  regolazione  dellʹAutorità  del  2011  è  lʹespressa 

previsione  di  una  risposta motivata  a  tutte  le  osservazioni  pertinenti  ricevute,  in 

particolare  quelle  che  presentano  elementi  di  difformità  con  lʹatto  adottato.  Esse 

saranno contenute nella Relazione Air come atto separato al provvedimento finale. 

 Allʹart.  7  del  Regolamento  lʹAutorità  individua  la  possibilità  di  prevedere  nel 

procedimento  di  analisi  dʹimpatto  della  regolazione  una  seconda  tornata  di 

consultazioni. A seguito della prima consultazione se  lʹAutorità considererà di aver 

acquisito  tutti  gli  elementi  sufficienti  per  lʹadozione  dellʹatto  regolamentare  potrà 

procedere  alla  sua  adozione.  Se  invece  sussisteranno  alcune  questioni  che 

richiederanno  ulteriori  approfondimenti  potrà  procedere  ad  una  seconda 

consultazione  incentrata  a  chiarire  i  punti  controversi.  La  seconda  consultazione 

deve essere sempre prevista quando nella prima consultazione non vi è  il  testo del 

provvedimento. 

Il secondo documento di consultazione dovrà di regola contenere la bozza dellʹatto di 

regolazione  che  si  intende  adottare.  In  tale  documento  o  in  allegato  separato 

dovranno  essere  riportati  i  punti  su  cui  lʹAutorità  riterrà  opportuno  acquisire 

ulteriori  considerazioni  da  parte  degli  stakeholders.  LʹAvcp  dovrà  fornire 

motivazioni  in merito alle osservazioni già acquisite spiegando  lʹeventuale mancato 

accoglimento  delle  osservazioni  pervenute.  I  soggetti  interessati  a  partecipare  alla 

seconda consultazione potranno inviare ulteriori controdeduzioni in merito a questi 

ultimi punti. 

10  

Il  provvedimento  finale  indipendentemente  se  adottato  a  seguito  di  una  o  due 

consultazioni  pubbliche  dovrà  contenere  uno  specifico  allegato,  la  relazione  Air, 

come previsto allʹart.8 del Regolamento.   LʹAutorità nel documento di consultazione 

dovrà  specificare  il  contenuto delle  future  relazioni,  tener  conto delle  ragioni della 

scelta dellʹintervento, degli esiti attesi dal provvedimento e delle motivazioni per  la 

scelta di determinate soluzioni, sopratutto nei casi  in cui sarà possibile  individuare 

diverse  alternative  dʹintervento.  É  allʹinterno  della  relazione Air  che  lʹAvcp  dovrà 

fornire risposte motivate a tutte le osservazioni pervenute.  

Rispetto  allʹoggetto  del  presente  studio  è  interessante  osservare  come  la 

consultazione  assumerà  un  ruolo  rilevante  nel  procedimento  di  Air,  tanto  da 

prevedere  la possibilità di  svolgere una doppia  consultazione  sulla bozza dellʹatto 

finale. 

Dal Regolamento  emerge  la  volontà  dellʹAvcp  di  porre  grande  attenzione  ai  pareri 

forniti  dai  soggetti  coinvolti  direttamente  o  indirettamente  allʹatto  di  regolazione, 

anche  attraverso  lʹimpegno  di  fornire  delle  risposte  motivate  alle  osservazioni 

pervenute. 

Tale  adempimento  è  stato  in  parte  sperimentato  nei  pregressi  procedimenti  di 

consultazione. 

Si può quindi dedurre  lʹintenzione dellʹAutorità di agire nel rispetto dei principi di 

partecipazione, apertura e trasparenza.  

Agli  artt.  9,  10,  11  del  Regolamento  lʹAvcp  dedica  una  breve  trattazione  alla 

Valutazione di impatto della regolazione. 

In linea generale verranno sottoposti a Vir i provvedimenti adottati a seguito di una 

procedura  Air.  Inoltre  potranno  essere  condotte  valutazioni  per  ulteriori 

provvedimenti ritenuti di particolare interesse.  

Al  fine  di  garantire  maggiore  trasparenza  e  partecipazione  anche  per  la  Vir  si 

prevede la possibilità di procedere ad una calendarizzazione. 

Gli elementi che dovranno essere inclusi nella Vir sono chiaramente indicati allʹart.9; 

questi sono costituiti dalla verifica del raggiungimento dei risultati attesi  (a  tal  fine 

dovranno  essere  considerati  gli  stessi  strumenti  utilizzati  per  lʹindividuazione  del 

11  

problema),  la persistenza delle problematiche alla base dellʹintervento e  lʹefficienza 

delle misure intraprese.  

Anche  per  la  Vir  lʹAvcp  individua  la  consultazione  degli  stakeholders  come  fase 

imprescindibile e prevede  le stesse modalità specificate per  lʹAir. Nel procedimento 

di  Vir  il  documento  di  consultazione  dovrà  essere  rappresentato  dallʹatto  di 

regolazione che si intenderà valutare. 

 Lʹesito  della  Vir  potrà  consistere  nella  conferma  dellʹatto  valutato,  in  una  sua 

modifica  su  aspetti  di  dettaglio  o  nellʹavvio  di  un  provvedimento  destinato 

allʹadozione di un nuovo atto di regolazione sostitutivo del precedente12. 

In conclusione, a seguito della recente adozione del Regolamento, si attende da parte 

dellʹAvcp lʹ implementazione di tali regole.  

 

3.2. Lʹutilizzo della consultazione preventiva degli stakeholders 

L’Avcp  fino  ad  ora  si  è  avvalsa  solamente  dello  strumento  di  consultazione 

preventiva per migliorare  la qualità dei propri atti  regolatori,  tentando di valutare 

preventivamente  il  loro  impatto sugli operatori del mercato. Decisivo al riguardo è 

stato il parere del Consiglio di Stato del 6 febbraio 2006 con il quale è stato imposto 

all’Autorità di prevedere  idonee garanzie partecipative  in sede di approvazione dei 

propri regolamenti e di dotarsi di sistemi di consultazione preventiva. Il Consiglio di 

Stato nella formulazione del proprio parere ha fatto esplicito rinvio a quanto previsto 

anche a livello comunitario nel Protocollo n. 7 al Trattato di Amsterdam, secondo il 

quale una regolamentazione negoziata e concordata con gli stakeholders ha maggiori 

probabilità  di  essere  accettata  e  quindi  applicata.  Ciò  risulta  essere  ancor  più 

importante se gli atti di regolazione non sono dotati di carattere vincolante. 

Sebbene il ricorso allo strumento della consultazione sia stato codificato nel 2006 con 

il Codice dei contratti pubblici, nella prassi  risultava  essere già ampiamente praticato 

dall’Autorità.  In  particolare  era  previsto  il  sistema  delle  audizioni  preventive  dei 

                                                            12 Per la stesura del paragrafo si è fatto riferimento a quanto riportato: 

nel documento di consultazione ʺRegolamento‐Disciplina dellʹanalisi dʹimpatto della regolazione (Air) e della verifica dellʹimpatto della 

regolazione (Vir) giugno 2013 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine/_consultazioni?id=8113bc160a7780a50134447293

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e  nel Regolamento  ‐ʺDisciplina  dellʹanalisi dʹimpatto della  regolazione  (Air)  e della valutazione dellʹimpatto della  regolazione  (Vir)ʺ. 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/Autorita/RegolamentiDiFunzionamento/_RegolamentoAIR 

 

12  

principali  operatori  del mercato.  Il  documento  oggetto  della  consultazione  veniva 

inviato  in  forma  cartacea  solo  ad  alcuni  stakeholders  selezionati  sulla  base  di 

valutazioni condotte appositamente dall’Autorità.  

Solo a partire dal 2009 è stata introdotta anche una forma di consultazione pubblica, 

aperta a tutti i soggetti eventualmente interessati a parteciparvi. Il procedimento era 

disciplinato in un apposito regolamento interno all’Autorità, il quale prevedeva che: 

la  consultazione  fosse  svolta  esclusivamente  per  via  telematica;  il  documento  di 

consultazione  fosse  pubblicato  on  line,  con  l’indicazione  di  specifiche  questioni 

problematiche;  le  osservazioni  fossero  inviate  tramite  un  modello  elettronico 

presente  sul  sito  internet  dell’Autorità;  tutte  le  osservazioni  pervenute  fossero 

pubblicate,  salvo motivate  esigenze  di  riservatezza.  Il  sistema  delle  consultazioni 

nell’Avcp presentava però diverse problematicità come ad esempio l’impossibilità di 

consultare  sul  sito  istituzionale  dell’Autorità  il  regolamento  interno  relativo  alla 

procedura di consultazione; l’incertezza circa il termine minimo concesso ai soggetti 

interessati  per  la  presentazione  delle  osservazioni  e  delle  proposte;  l’assenza  di 

valutazione  motivata  delle  osservazioni  pervenute,  differentemente  con  quanto 

previsto dall’art. 8, comma 1 del Codice dei contratti pubblici13 

Alcuni di questi problemi sono stati risolti dall’Avcp con l’adozione, ad ottobre 2011, 

di un nuovo Regolamento per la partecipazione ai procedimenti di regolazione dell’Autorità. 

 

3.3. Il regolamento per la partecipazione ai procedimenti di regolazione  

Nel  2011  l’Autorità per  la  vigilanza  sui  contratti pubblici  si  è dotata di un nuovo 

regolamento  per  la  partecipazione  ai  procedimenti  di  regolazione,  volto  a 

disciplinare  le  modalità  di  svolgimento  delle  consultazioni  preventive  e  delle 

audizioni  periodiche  degli  operatori  del  mercato.  Il  regolamento  si  riferisce  alle 

consultazioni  realizzate per  l’adozione delle determinazioni, delle  linee  guida, dei 

bandi  tipo e degli atti di  segnalazione di competenza dell’Autorità. Le  tipologie di 

consultazione  preventiva  di  cui  si  avvale  l’Avcp,  come  previsto  all’art.  2  del 

Regolamento per la partecipazione, sono: le audizioni, le consultazioni on‐line ed i tavoli 

tecnici. Il comma 1, art. 2 del Reg. part. afferma espressamente che l’Autorità si avvale 

                                                            13  Morettini,  S.,  ʺL’AIR  nell’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  (Avcp)ʺ,  Osservatorio  sull’Analisi  di  Impatto  della 

Regolazione, www.osservatorioair.it , S 4/2013, giugno 2013, pag 10. 

13  

dei metodi  di  consultazione  citati  al  fine  di migliorare  la  qualità  dei  propri  atti 

regolatori e per valutare preventivamente il loro impatto sul mercato. 

L’avvio  del  procedimento  di  consultazione  avviene  mediante  l’adozione  della 

relativa deliberazione da parte del Consiglio dell’Autorità. 

Le  audizioni  e  le  consultazioni  on‐line  si  svolgono  sulla base di un documento di 

consultazione  approvato  dal  Consiglio.  Il  Regolamento  individua    il  contenuto 

essenziale del documento, il quale deve comprendere:  

‐ gli elementi essenziali del progetto di regolazione; 

 ‐le questioni sulle quali l’Autorità sollecita gli stakeholders a presentare osservazioni 

e proposte;  

‐ le modalità ed il termine per la presentazione delle osservazioni;  

‐ eventualmente un progetto dell’atto di regolazione. 

Il nuovo Regolamento, a differenza del precedente, prevede un termine minimo per la 

presentazione delle osservazioni e dei pareri di norma non inferiore a 30 giorni, salvo 

casi  di  urgenza.  La  diffusione  del  documento  di  consultazione  avviene  di  regola 

attraverso  la  sua  pubblicazione  sul  sito  internet  istituzionale  dell’Autorità,  come 

previsto dal comma 4, art.2,  Reg. part.. 

Il  regolamento  disciplina  singolarmente  le  diverse  modalità  di  consultazione 

preventiva che possono essere avviate dall’Avcp. 

 Le audizioni  rappresentano una  tipologia di consultazione chiusa,  limitata  solo ad 

un numero ristretto di stakeholders. Sono invitati a partecipare infatti alle audizioni 

solo  i  soggetti  portatori  di  interessi,  collettivi  e  diffusi,  pubblici  e  privati  che 

l’Autorità  ritiene  opportuno  ascoltare  e  consultare,  in  base  agli  argomenti  oggetto 

della  consultazione.  Il  Consiglio  in  sede  di  approvazione  del  documento  di 

consultazione provvede  alla  fissazione della data  in  cui  verrà  svolta  l’audizione  e 

individua coloro che verranno convocati. Per i soggetti esclusi dalla convocazione è 

prevista  comunque  la  possibilità  di  richiedere  l’invito  all’audizione.  La  richiesta 

potrà essere accolta dall’Autorità qualora ne sussistano  le condizioni.  I soggetti che 

partecipano  alle  audizioni  possono  presentare  le  loro  osservazioni  sia  in  sede  di 

partecipazione, sia entro  il termine che sarà fissato nella  lettera di convocazione. La 

presentazione  delle  osservazioni  avviene  di  regola  con  modalità  telematiche.  I 

14  

documenti ed i contributi pervenuti sono pubblicati sul sito dell’Autorità, salvo non 

vi sia espressa richiesta di riservatezza. 

La consultazione on‐line è invece una tipologia di consultazione pubblica finalizzata 

ad acquisire  le osservazioni ed  i pareri di  tutti  i soggetti che possono, a qualunque 

titolo,vantare  un    interesse  nei  confronti  dell’oggetto  della  consultazione.  Le 

osservazioni devono essere inviate attraverso la compilazione di un modulo on‐line 

appositamente predisposto sul sito istituzionale dell’Autorità, al fine di agevolare la 

partecipazione  di  tutti  gli  stakeholders.  Una  volta  conclusa  la  consultazione,  nel 

rispetto  dei  principi  di  trasparenza  e  di  pubblicità,  le  osservazioni  pervenute 

all’Autorità sono pubblicate sul sito internet istituzionale, ad eccezione dei casi in cui 

venga richiesta, ed accettata, la riservatezza delle informazioni. 

L’Avcp  può  inoltre  dotarsi  di  tavoli  tecnici  qualora  si  manifesti  l’esigenza  di 

avvalersi di supporti particolarmente specialistici. Si tratta di organi di consultazione 

temporanei, finalizzati all’acquisizione di osservazioni, proposte e pareri da parte dei 

soggetti  a  vario  titolo  coinvolti  nella  materia  da  esaminare,  come  ad  esempio: 

categorie  professionali,  associazioni  degli  operatori  economici  e  delle  società  di 

attestazione o delle pubbliche amministrazioni. Il Consiglio può quindi deliberare la 

costituzione e  la composizione dei  tavoli  tecnici di consultazione e determinarne  la 

durata nell’atto di costituzione. 

Il Regolamento per la partecipazione  inoltre disciplina  la modalità di svolgimento delle 

audizioni periodiche degli  operatori del mercato. L’Autorità può  infatti  convocare 

con cadenza annuale i rappresentanti delle associazioni delle imprese e delle stazioni 

appaltanti, in audizioni congiunte o separate, per discutere e acquisire informazioni 

su  questioni  e  proposte  particolarmente  rilevanti,  concernenti  la  disciplina  ed  il 

mercato dei contratti pubblici. L’Autorità pubblica sul sito internet, almeno 30 giorni 

prima  della  data  fissata  per  l’audizione,  l’avviso  di  convocazione,  il  quale  deve 

contenere:  l’ordine del giorno,  luogo, data e ora dell’audizione e  le modalità per  il 

suo  svolgimento  e per  la partecipazione.  I  soggetti  che  intendono partecipare  alle 

audizioni  periodiche  devono  manifestare  la  propria  intenzione,  comunicandolo 

all’Autorità  almeno  dieci  giorni  prima  della  data  fissata  per  l’audizione.  Sarà 

l’Autorità  a  decidere  sulla  base  dell’attinenza  degli  interessi  rappresentati  con  gli 

argomenti  posti  all’ordine  del  giorno  dell’audizione,  l’ammissione  ovvero 

l’esclusione dei soggetti interessati a partecipare, comunicandone la motivazione. 

15  

Il Regolamento per la partecipazione ai procedimenti di regolazione è  stato pubblicato  sul 

sito internet istituzionale dell’Autorità, nella pagina web dedicata ai regolamenti14. In 

generale  possiamo  affermare  che  rispetto  al  passato  il  nuovo  regolamento  risulta 

essere  facilmente  consultabile  da  qualsiasi  soggetto  interessato;  inoltre  si  è 

provveduto  a  determinare  con  certezza  un  termine minimo  per  la  presentazione 

delle  osservazioni  degli  stakeholders.  Lʹunico  aspetto  che  non  è  stato  previsto 

espressamente  nel  Regolamento,  riguarda  lʹindicazione  della  valutazione  motivata 

delle osservazioni degli stakeholders, come disposto dallʹart. 8, comma 1, del Codice 

dei contratti.  

Il nuovo Regolamento  infatti si  limita a prevedere solo  la pubblicazione  integrale sul 

sito di tutti i contributi inviati dai partecipanti alla consultazione.  

Su questo aspetto è  tornato  il Regolamento per la Disciplina dellʹAir e della Vir  il quale 

ha previsto come elemento essenziale della Relazione Air  lʹelaborazione di  risposte 

motivate a tutte le osservazioni pertinenti ricevute nella fase di consultazione svolta 

nellʹambito dellʹanalisi dʹimpatto della regolazione.  

Ciò dimostra  la volontà da parte dellʹAvcp di  fornire un  feedback nei confronti dei 

soggetti partecipanti. 

 

4. Le consultazioni condotte dallʹAvcp 

L’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture  ha 

riservato  sul  proprio  sito  internet  istituzionale  un’intera  sezione  intitolata 

“Consultazioni on‐line”, nella quale sono state pubblicate e rese così accessibili a tutti 

gli utenti 30 consultazioni realizzate nell’arco di  tempo che va da novembre 2009 a 

dicembre 201315. 

Per  poter  svolgere  unʹanalisi  attendibile  è  necessario  avvalersi  di  dati  certi  e 

verificabili.  

Nel 2013 sono state condotte 11 consultazioni, lʹultima pubblicata a dicembre 2013. 

Di queste 11 però, solo per  3 consultazioni è stata prevista la pubblicazione di tutti i 

documenti necessari per ricostruire le fasi del procedimento di consultazione. 

                                                            14 http://www.avcp.it/portal/public/classic/Autorita/RegolamentiDiFunzionamento/_RegolamentoPartecipazione 15 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine 

16  

Delle restanti: 4   risultano essere mancanti solo del documento conclusivo; 3 recenti 

consultazioni  necessitano  anche  della  pubblicazione  delle  osservazioni  degli 

stakeholders mentre  una  consultazione  presenta  la  pubblicazione  del  documento 

conclusivo ma non i pareri inviati dai soggetti partecipanti. 

Una consultazione (sospesa a settembre e recentemente  riaperta) è ancora in corso di 

svolgimento. 

Monitorando  lʹattività dellʹAvcp  nellʹultimo  anno  si  è  osservato  che  nella maggior 

parte  dei  casi  la  pagina  web  dedicata  alla  pubblicazione  dei  documenti  è  stata 

progressivamente  aggiornata.  Molto  spesso  infatti  le  determinazioni  sono  state 

deliberate e pubblicate anche un anno dopo la chiusura della relativa consultazione e 

della pubblicazione delle osservazioni degli stakeholders. 

Si  attende  perciò  che  entro  il  2014  i  documenti  mancati  vengano  elaborati  e  

pubblicati  sul  sito web  dellʹAutorità.  Per  questo motivo  risulta  essere  prematura 

lʹanalisi delle consultazioni condotte nel 2013. 

Nel seguente capitolo verranno pertanto analizzate solo le 19 consultazioni relative al 

quadriennio 2009‐2012 che forniscono un set di informazioni completo e stabile. 

I criteri di analisi sono stati elaborati prendendo come punto di riferimento i principi 

generali  e  i  requisiti minimi  standard  necessari  per  una  consultazione  di  qualità, 

individuati dalla Commissione europea nella comunicazione del 200216.  

Lo studio quindi analizzerà: 

1) la modalità di consultazione 

2) il tempo di partecipazione alla consultazione 

3) il documento di consultazione 

4) la pubblicazione 

5) i soggetti partecipanti   

6) la motivazione dei provvedimenti 

 

                                                            16 Comunicazione della Commissione, ʺVerso una cultura di maggiore consultazione e dialogo, principi generali e requisiti minimi per la 

consultazione delle parti interessate ad opera della Commissioneʺ, COM(2002) 704 definitivo  

17  

4.1. La modalità di consultazione 

L’analisi della modalità di consultazione scelta dall’Autorità nei diversi 19 casi risulta 

essere necessaria per comprendere  il grado di partecipazione richiesto nel corso dei 

relativi  procedimenti  di  consultazione.  La  Commissione  Europea  nella 

comunicazione del 2002 ha  individuato,  tra  i principi generali ai quali attenersi per 

realizzare  una  consultazione  di  qualità  proprio  la  Partecipazione,  esortando  le 

istituzioni ad avviare le consultazioni sulla più ampia base possibile di partecipanti. 

Mentre  una modalità  di  consultazione  pubblica  permette  di  coinvolgere  un  vasto 

numero  di  soggetti  interessati,  una  modalità  di  consultazione  chiusa  tenderà  a 

rivolgersi unicamente a degli specifici stakeholders,  realizzando una restrizione sui 

destinatari.  

Secondo  l’art.  2  del  Regolamento  per  la  partecipazione  ai  procedimenti  di  regolazione, 

l’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  può  realizzare  la  consultazione 

preventiva degli  stakeholders mediante  audizione,  tavoli  tecnici  (espressione della 

modalità  di  consultazione  chiusa)  o  consultazione  on‐line  (tipica  tipologia  di 

consultazione pubblica). 

In base all’analisi delle consultazioni pubblicate sul sito internet dal 2009 al 2012, si è 

rilevato che per 14 consultazioni su 19 l’Avcp ha realizzato sia consultazione on‐line 

che  audizione  in Consiglio.  In  genere  quest’ultima  viene  svolta  uno  o  due  giorni 

dopo  la  conclusione  della  consultazione  on‐line.  La  finalità  di  questa  prassi 

consolidata  dall’Autorità  è  quella  di  raccogliere  quindi,  in  una  prima  fase  le 

osservazioni e le proposte di tutti i soggetti interessati direttamente e indirettamente 

all’oggetto  della  consultazione  ed  in  una  seconda  fase,  di  poco  successiva, 

approfondire  il punto di vista dei soggetti maggiormente coinvolti. In questo modo 

l’Autorità, da una parte assicura il rispetto del principio di partecipazione, dall’altra 

garantisce  un  analisi  approfondita  dei  pararei  e  dei  contributi  inviati  dai  soggetti 

direttamente  interessati,  attraverso  la  loro  esposizione  in  sede  di  audizione. 

L’Autorità  potrà  così  valutare  in  maniera  più  precisa  ed  efficace  l’impatto  sul 

mercato degli atti regolatori sottoposti a consultazione. 

 Le restanti 5 consultazioni sono state realizzate  unicamente mediante consultazione 

on‐line e sono state svolte tutte   nel biennio 2011‐2012. Nel rispetto del principio di 

proporzionalità, in base al quale il metodo e l’ampiezza della consultazione devono 

sempre  risultare proporzionati all’impatto della sua proposta e devono  tener conto 

dei  suoi vincoli  specifici, possiamo  affermare  che  l’Avcp nel  compimento dei  suoi 

18  

procedimenti di  consultazione  tende ove possibile a promuovere  la partecipazione 

del maggior numero di soggetti interessati e a limitare forme di restrizione. 

 

4.2. Il tempo di partecipazione alla consultazione 

Tra i requisiti minimi previsti dalla Commissione Europea nella Comunicazione del 

2002 vi è quello di garantire ai partecipanti delle  consultazioni un  limite di  tempo 

sufficiente per poter elaborare ed inviare i propri contributi. Secondo quanto previsto 

dal  Regolamento  per  la  partecipazione  ai  procedimenti  di  regolazione,  nel 

documento di consultazione deve essere  indicato  il  termine per  la presentazione di 

osservazioni e pareri, che di norma non può essere inferiore a trenta giorni, salvo casi 

di urgenza. 

 In base alle consultazioni pubblicate sul sito istituzionale è stato possibile osservare 

che  l’Autorità  ha  sempre  indicato  all’interno  del  box  informativo  e  non  nello 

specifico  documento  base  di  consultazione,  il  termine  di  conclusione  della 

consultazione  on‐line  entro  cui  poter  presentare  il  proprio  contributo  e  la  data  di 

audizione. 

Purtroppo  per  le  consultazioni  on‐line  non  è  stata  riportata,  in  nessuna  delle 

pubblicazioni,  la data della  sua apertura; pertanto non è  stato possibile calcolare  il 

tempo  concesso  ai  partecipanti  delle  consultazioni  per  poter  inviare  le  proprie 

osservazioni. Allo stesso modo, anche per le audizioni non è stata resa nota la data di 

invio  delle  convocazioni,  quindi  non  si  è  potuto    verificare  il  tempo  concesso  ai 

soggetti  interessati per  la preparazione di documenti ed osservazioni da esporre  in 

sede di audizione innanzi al Consiglio. Di conseguenza non è stato possibile valutare, 

per nessuna delle due tipologie di consultazione, se sia stato rispettato dall’Autorità  

il  tempo  minimo  di  partecipazione,  pari  a  trenta  giorni,  come  previsto  dal 

Regolamento.  

 

4.3. Il documento di consultazione 

Le  consultazioni  on‐line  e  le  audizioni  compiute dall’Autorità per  la  vigilanza  sui 

contratti pubblici sono realizzate mediante la tecnica denominata notice and comment. 

Secondo quanto stabilito nel Regolamento per  la partecipazione ai procedimenti di 

19  

regolazione infatti, sia le audizioni che le consultazioni on‐line si svolgono sulla base 

di  un  documento  di  consultazione,  la  cui  diffusione  avviene  attraverso  la 

pubblicazione  sul  sito  internet  dell’Autorità.  I  soggetti  interessati  sono  invitati  ad 

analizzare il documento e ad elaborare le proprie osservazioni in merito, che saranno 

poi,  a  seconda  della  tipologia  di  consultazione  prevista,  semplicemente  inviate 

all’Autorità  attraverso  uno  specifico  modulo  on‐line  oppure  discusse  in  sede  di 

audizione. 

Il  documento  base  di  consultazione,  secondo  l’art  2  del  Regolamento  per  la 

partecipazione,  deve  contenere  degli  elementi  ritenuti  essenziali,  i  quali  sono:  gli 

elementi più significativi del progetto dell’atto di regolazione, le questioni sulle quali 

l’Autorità  sollecita  i  soggetti  interessati  a  presentare  osservazioni  e  proposte,  le 

modalità, il termine per la presentazione delle osservazioni ed eventualmente l’intero 

progetto dell’atto di regolazione. 

 In  virtù  dell’analisi  svolta  è  possibile  affermare  che  per  ognuna  delle  19 

consultazioni  il  documento  base  è    sempre  preceduto  da  un  box  informativo  nel 

quale sono indicati l’oggetto della consultazione, la modalità di consultazione, l’ora e 

il giorno, a  seconda dei  casi, di  conclusione della  consultazione on‐line o di  inizio 

dell’audizione presso  l’Avcp. Nei  casi di  consultazione on‐line è  inoltre  indicata  la 

modalità  di  invio  dei  commenti;  viene  predefinito  dall’Autorità  uno  specifico 

modulo  on‐line  attraverso  cui  i  soggetti  interessati  potranno  inviare  le  proprie 

osservazioni. Nel modulo  gli  stakeholders  sono  chiamati  ad  inserire  i  propri  dati 

anagrafici  ed  il  testo  della  segnalazione,  il  quale  non  dovrà  superare  il  numero 

massimo  di  caratteri  specificato  nel  box  informativo.  Quindi  è  attraverso  il  box 

informativo  che  l’Autorità  rende  note  le  informazioni  tecniche  necessarie  per  la 

partecipazione alle  consultazioni, mentre  il documento base di  consultazione ha  la 

sola funzione di esporre il progetto di regolazione. 

La consultazione degli operatori del mercato viene realizzata al fine di adottare atti 

di  regolazione  interpretativa  e/o  atti  di  segnalazione  al Governo  e  al  Parlamento 

qualora vi fosse necessità. L’attività di regolazione dell’Avcp è di tipo interpretativo, 

fornisce cioè agli operatori del mercato e alle stazioni appaltanti un’interpretazione 

della  disciplina  normativa  che  risulta  essere  di  più  difficile  comprensione  ed 

applicazione  al  fine di  orientare  ed uniformare  la  loro  condotta, ma  non presenta 

carattere  innovativo;  le segnalazioni al Governo e al parlamento sono volte solo ad 

evidenziare  la  necessità  di  modifiche  normative.    In  base  all’analisi  delle 

20  

consultazioni pubblicate  è  stato possibile notare  che  i documenti  base  contengono 

infatti un’analisi  interpretativa, molto  approfondita,  delle  norme  che  l’Autorità  ha 

valutato  essere  problematiche  dal  punto  di  vista  interpretativo  e  applicativo  sulla 

base  delle  segnalazioni  degli  stakeholders  oppure  a  seguito  del  procedimento  di 

vigilanza.  In  particolare  l’Autorità,  soprattutto  nelle  consultazioni  realizzate  tra  il 

2009  e  il  2010,  definisce  il  documento  base  proprio  come  “riassuntivo  delle 

problematiche emerse”. 

Dal  punto  di  vista  strutturale  il  documento  base  di  consultazione  è  sviluppato  in 

paragrafi  ed  i  primi  due  contengono  sempre  la  premessa  e  l’inquadramento 

normativo dell’oggetto della consultazione. 

L’Autorità,  in  tutti  i  19  casi  analizzati,  indica  espressamente  come  scopo  delle 

consultazioni  quello  di  “valutare  la  reale  necessità  di  adottare  un  atto  a  carattere 

generale o una segnalazione al governo”. Quindi l’Avcp si avvale dello strumento di 

consultazione, non solo per valutare il possibile impatto del progetto di regolazione, 

ma ancor prima per capire quale  tipologia di  intervento adottare per  far  fronte alle 

problematiche  e  alle  richieste  espresse  dagli  stakeholders  mediante  le  proprie 

osservazioni. 

All’interno del documento di consultazione l’Avcp rivolge sempre agli stakeholders 

dei quesiti specifici al  fine di orientare  le osservazioni ed  i contributi su aspetti che 

l’Autorità  ritiene  di  primaria  importanza.  In  generale  i  quesiti  vengono  indicati 

espressamente  nella  premessa  del  documento;  nei  successivi  paragrafi  l’Autorità 

svolge  un’analisi  degli  argomenti  sui  quali  richiama  l’attenzione  dei  soggetti 

interessati, fornendo una propria interpretazione generale. 

Per quanto riguarda il rapporto tra il documento di consultazione e l’atto finale, sia 

esso una segnalazione al governo o una determinazione, si è notata congruità tra gli 

atti.  Di  solito  la  struttura  del  documento  di  consultazione  coincide  con  quella 

dell’atto  finale.  In particolare nelle determinazioni si è riscontrato che  l’Autorità ha 

mantenuto non solo  lo schema di analisi ma anche  la denominazione dei paragrafi. 

Ovviamente  nel  contenuto  l’atto  finale  può  presentare  delle  modifiche  nella 

trattazione degli argomenti, prevedendo degli approfondimenti o  l’eliminazione di 

alcune parti dell’analisi interpretativa contenute nel documento base, questo perché a 

seguito  della  consultazione  l’Autorità  tiene  conto,  nell’elaborazione  del  proprio 

intervento, delle indicazioni espresse dai soggetti interessati. 

21  

4.4. La pubblicazione  

L’Autorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  si  avvale  di  internet  per  la 

pubblicazione dei documenti relativi ai procedimenti di consultazione. La diffusione 

nella società contemporanea dell’utilizzo della tecnologia informatica ha reso internet 

un canale di comunicazione capace di raggiungere un elevato numero di persone. 

 Nel  rispetto  del  principio  di  trasparenza  l’Autorità  rende  noti,  attraverso  la  loro 

pubblicazione,  i  documenti  elaborati  durante  le  fasi  di  consultazione.  La  scelta  di 

avvalersi  dello  strumento  di  internet  comporta  una  maggiore  assunzione  di 

responsabilità, non più solo nei confronti dei soggetti coinvolti nel procedimento, ma 

ora anche dell’opinione pubblica, in quanto i documenti risultano essere accessibili a 

tutti gli utenti del web.  

La pubblicazione del documento base di consultazione sul sito internet dell’Autorità 

rende  possibile,  nelle  consultazioni  on‐line,  di  divulgare  le  informazioni  inerenti 

all’oggetto  della  consultazione  ad  un  più  alto  numero  di  soggetti  interessati, 

favorendone  la partecipazione.  Inoltre  l’utilizzo della nuova  tecnologia  informatica 

ha  reso  possibile  una  più  semplice  modalità  di  invio  delle  osservazioni  e  dei 

contributi da parte degli stakeholders, attraverso la predisposizione di uno specifico 

modulo on‐line. 

 Per ognuna delle 19 consultazioni l’Autorità ha previsto una pagina web nella quale 

dovrebbero essere pubblicati tutti gi atti relativi al procedimento di consultazione in 

ordine cronologico di realizzazione; questi sono: il box informativo, il documento di 

consultazione,  le  osservazioni  degli  stakeholders  e  il  documento  relativo  all’atto 

finale del procedimento.  

In  tutte  le  19  consultazioni  analizzate  il  box  informativo  ed  il  documento  base  di 

consultazione  sono  sempre  stati  pubblicati.  Il  primo  è  collocato  nella  pagina web 

della consultazione, il secondo  può essere visualizzato direttamente on‐line oppure 

in formato pdf. 

Per  quanto  riguarda  le  osservazioni  degli  stakeholders  pervenute  all’Autorità,  il 

Regolamento  per  la  partecipazione  prevede,  sia  per  le  audizioni  che  per  le 

consultazioni  on‐line,  che  siano  pubblicate  nell’apposita  sezione  del  sito  internet 

dell’Avcp, salvo non vi sia un’espressa richiesta di riservatezza da parte dei soggetti 

interessati.  Solo  in  4  consultazioni  su  19  l’Avcp non ha pubblicato  le  osservazioni 

22  

degli  stakeholders;  inoltre  in  quest’ultime  non  risulta  essere  pubblicato  anche  il 

documento  conclusivo,  tranne  per  una  consultazione  ʺsullo  schema  di  delibera 

dellʹAVCpass,  attuativa  dellʹart.6  bis  del  Codice  dei  contratti  pubbliciʺ17.  Per  questa 

specifica consultazione  lʹAutorità ha adottato nel dicembre 2012  la relativa delibera 

attuativa,  pubblicata  sul  sito  web  nella  sezione  Atti  dellʹAutorità,  alla  pagina 

Deliberazioni18 . 

Al  termine  di  ogni  procedimento  di  consultazione  l’Avcp  dovrebbe  adottare,  a 

seconda delle problematiche emerse, un atto a carattere generale, che può assumere 

le caratteristiche di un atto di regolazione interpretativa cioè una determinazione, e/o 

una  segnalazione  al  Governo  e  al  Parlamento,  qualora  emerga  la  necessità  di 

modifiche normative. 

 Il  documento  di  determinazione  è  stato  pubblicato  in  14  consultazioni  su  19.  Il 

documento di segnalazione al Governo e al Parlamento è stato invece pubblicato in 3 

consultazioni,  tutte  dotate  anche  del  documento  di  determinazione.  Solo  4 

consultazioni  risultano  essere  mancanti  della  pubblicazione  di  un  documento 

conclusivo, mentre per una sola consultazione, come riferito precedentemente, è stata 

adottata e pubblicata una delibera attuativa. 

Poiché    questo  lavoro  è  frutto  del  monitoraggio  dellʹattività  di  consultazione 

dellʹAvcp  durato    un  anno,  è  interessante  rilevare  che  fino  al  5 marzo  2013  due 

consultazioni  svolte  tra  luglio  e  settembre  201219 non  erano  ancora  provviste  del 

proprio  documento  conclusivo;  la  relativa  adozione  e  pubblicazione  è  avvenuta 

rispettivamente a metà marzo e ad aprile 201320.  I documenti che scandiscono le fasi 

del  procedimento  di  consultazione  vengono  adottati  e/o  inseriti  sul  sito  web 

dellʹAutorità    progressivamente  nel  tempo.  Nella  Tabella  1  viene  riportata  la 

distribuzione  delle  consultazioni  dotate  o  mancanti  di  documento  conclusivo 

(determinazione o segnalazione al Governo e al Parlamento) per ogni anno. 

 

 

 

                                                            17 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine/_consultazioni?id=9552decb0a7780a501edef50

1f079784 18 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5283 19 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine 20 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/Determinazioni 

23  

Tabella 1 

 

Fonte:  elaborazione  personale  su  dati  raccolti  dallʹanalisi  dei  documenti  di 

consultazione pubblicati negli anni 2009‐2012. 

A  seguito  dellʹanalisi  svolta  è  stato  rilevato  che  le  informazioni  relative  alle  19 

consultazioni  sono  state    pubblicate  non  sempre  con  criteri  uniformi. 

I documenti relativi agli atti finali sono presenti nella pagina web dedicata a ciascuna  

specifica  consultazione,  oltre  che  nella  sezione  generale  riservata  agli  Atti 

dellʹAutorità In 5 consultazioni però  le Determinazioni  furono pubblicate solo nella 

sezione  generale;  ciò  accadde  anche  per  un  atto  di  segnalazione  al Governo  e  al 

Parlamento in una consultazione del 2012. 

Inoltre abbiamo evidenziato nei paragrafi precedenti che  l’Autorità ha svolto su 14 

casi sia consultazione on‐line che audizione degli stakeholders. 

Solo  in  2  di  queste  14  consultazioni  viene  espressa  l’informazione  relativa  alle 

tipologie di consultazione sia nel titolo che nel box informativo. 

2009 2010 2011 2012

Consultazioni condocumento conclusivo

1 4 5 5

Consultazioni senzadocumento conclusivo

0 0 3 1

Consultazioni condocumento di segnalazione

al Gov. e al Parl.0 0 2 1

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

Consultazioni e documenti conclusivi

24  

 In tutti gli altri casi, nel titolo viene indicato solo che si è svolta audizione, mentre il 

box  informativo  fornisce  tutte  le  indicazioni  necessarie  per  partecipare  ad  una 

consultazione on‐line senza fare accenno al compimento dell’audizione21. 

In una  consultazione del 2011  invece,  sia nel  titolo  che nel box  informativo è  stata 

indicata  come  unica  tipologia  di  consultazione  quella  dell’audizione,  ma  nella 

sezione  dedicata  alla  pubblicazione  delle  osservazioni  degli  stakeholders  sono 

presenti anche dei pareri inviati mediante consultazione on‐line. Ciò vuol dire che su 

quello specifico argomento sono state avviate entrambe le tipologie di consultazione. 

Per  quanto  riguarda  la  modalità  di  pubblicazione  delle  osservazioni  degli 

stakeholders  nelle  14  consultazioni  in  cui  si  sono  svolte  sia  audizioni  che 

consultazioni on‐line,  in 5 casi sono state pubblicate solo  le osservazioni, che come 

afferma  il  titolo della  sezione, “sono  state depositate dagli operatori del mercato  e 

dalle amministrazioni  che hanno partecipato all’audizione”. Non  risulta però dalla 

pubblicazione  il  testo dei  contributi pervenuti mediante  consultazione on‐line, una 

motivazione circa la loro assenza o una spiegazione per chiarire se tali osservazioni, 

presentate in audizione, siano le medesime inviate durante la fase on‐line.  

Le restanti 9 si dividono in 5 categorie: 

in 2 consultazioni le osservazioni degli stakeholders sono introdotte mediante il titolo 

ʺosservazioni  pervenute mediante  consultazione  on‐lineʺ. Accedendo  ai  file,  viene 

riportato un titolo per ogni osservazione il quale fa riferimento allo svolgimento non 

solo della  consultazione  on‐line ma  anche della  relativa Audizione. Questo  risulta 

essere  lʹunico  rimando  allo  svolgimento  dellʹAudizione,  oltre  ad  essere  citata  nel 

titolo della consultazione dove viene indicata la sua data di svolgimento, poiché non 

vi è riferimento nel box informativo. 

In  2  consultazioni  invece  avviene  la  situazione opposta.  Il  titolo  introduttivo delle 

osservazioni  degli  stakeholders  prevede  ʺ  Documenti  depositati  dagli  operatori 

economici  e  dalle  Amministrazioni  che  hanno  partecipato  allʹaudizione  svoltasi 

presso  lʹAutoritàʺ ma  il  titolo  introduttivo di ogni osservazione rimanda anche allo 

svolgimento  della  consultazione  on‐line,  in  accordo  con  quanto  previsto  nel  box 

informativo. 

In  3  consultazioni  invece  LʹAvcp  ha  suddiviso  le  osservazioni  in  due  gruppi,  un                                                             21  afferma  che  i  “soggetti  interessati  possono  inviare  le  proprie  osservazioni  esclusivamente  mediante  la  compilazione 

dell’apposito modulo on‐line che unitamente agli estremi identificativi del mittente, consente l’inserimento di un testo libero”, 

fornendo il numero limite di battute al quale attenersi 

25  

primo composto dalle osservazioni pervenute in audizione dagli operatori di settore 

e un secondo composto dalle osservazioni pervenute mediante consultazione on‐line. 

Quando si accede ai file relativi alle osservazioni afferenti il primo gruppo, il titolo di 

ognuna  di  esse  fa  rinvio  anche  allo  svolgimento  della  consultazione  on‐line  e 

viceversa. 

Solo  una  consultazione  presenta  una  pubblicazione  delle  osservazioni  degli 

stakeholders aderente allo schema previsto. 

Per una  consultazione non  è  stato possibile  svolgere  tale  tipo di verifica, perché  il 

relativo link è stato rimosso dalla pagina web ʺConsultazioni on‐lineʺ. 

In  generale  non  risulta molto  intuitivo  capire  la modalità  di  consultazione  svolta 

dallʹAutorità  e  se  le osservazioni degli  stakeholders, pubblicate  sul  sito web,  siano 

state  presentate  in  relazione  alla  sola  audizione,  alla  consultazione  on‐line  o  ad 

entrambe.  

Da Gennaio 2013  lʹAutorità ha avviato numerose consultazioni (lʹultima a dicembre 

2013); ad Agosto si è constatato che man mano che lʹAutorità ha inserito nella pagina 

ʺConsultazioni on‐lineʺ  i nuovi  link, allʹinterno dei quali sono stati pubblicati  i box 

informativi ed  i documenti di  consultazione,  sono  stati eliminati quelli  relativi alle 

consultazioni meno recenti. In particolare tale fenomeno ha colpito  le consultazione 

pubblicate dal 2009 a maggio 2011. Si è scoperto che molte di queste consultazioni 

non sono state eliminata dal sito istituzionale dellʹAutorità. 

 Le consultazioni che avevano condotto allʹapprovazione di una determinazione da 

parte  dellʹAvcp  sono  state  inserite  sotto  forma  di  allegato  allʹinterno  della  pagina 

riservata ad ogni singola determinazione, nella sezione Atti dellʹAutorità, alla pagina 

intitolata  genericamente  Determinazioni.  In  questa  sezione  vengono  pubblicati 

indistintamente tutti gli atti di regolazione interpretativa dellʹAvcp, corredati o meno 

della procedura di consultazione.  

Non è prevista nessuna nota informativa che conduca dalla pagina Consulazione on‐

line, a quella Determinazioni.  

Le  consultazioni  che  non  avevano  condotto  alla  pubblicazione  di  nessun  atto 

conclusivo sono apparentemente non più presenti sul sito. 

26  

In conclusione possiamo affermare che  il progetto di organizzazione dei documenti 

risulta    chiaro  e  coerente  con  le  fasi  della  consultazione,  anche  se  la  concreta 

pubblicazione non sempre riesce a seguire dei criteri uniformi.   

 

4.5. I soggetti partecipanti 

La pubblicazione delle osservazioni e dei contributi degli stakeholders nel sito 

internet dell’Autorità, ha permesso di analizzare il fenomeno della partecipazione 

alle 19 consultazioni realizzate tra il 2009 ed il 2012. 

 

Tabella 2 

 

 

Fonte:  elaborazione  personale  su  dati  raccolti  dallʹanalisi  dei  documenti  di 

consultazione negli anni 2009‐2012. 

Per  ogni  consultazione, dotata della pubblicazione dei  contributi,  è  stato possibile 

associare ciascun singolo partecipante alla propria categorie di appartenenza. Come 

4%

45%

25%

17%

6%

2% 1%

Composizione partecipanti alle consultazioni anni 2009/2012

Ass.ni rapp.ve delle stazioniappaltanti

Ass.ni rapp.ve degli operatori delmercato

P.A.

Operatori del mercato

Persone fisiche

Istituti di ricerca

Ass.ni delle S.O.A.

27  

viene  mostrato  nella  Tabella  2  le  categorie  riscontrate  sono  sette:  Associazioni 

rappresentative  delle  stazioni  appaltanti,  Associazioni  rappresentative  degli 

operatori  del mercato,  Pubblica  Amministrazione,  operatori  del mercato,  persone 

fisiche, istituti di ricerca, Associazioni delle S.O.A.. 

 Come  evidenziato  dal  grafico,  la  categoria  che  ha  partecipato maggiormente  alle 

consultazioni  coincide  con  le  Associazioni  rappresentative  degli  operatori  del 

mercato;  secondariamente vi  è  la Pubblica Amministrazione.  In generale possiamo 

quindi affermare che vi è stata una maggiore partecipazione da parte degli operatori 

del mercato, piuttosto  che delle  stazioni  appaltanti. Le modalità di partecipazione 

preferite  da  queste  due  categorie  sono  diverse  ed  opposte.  Si  è  rilevato  che  gli 

operatori  del  mercato  tendono  a  partecipare  alle  consultazioni  mediante 

Associazione rappresentativa di categoria piuttosto che singolarmente, mentre per le 

stazioni appaltanti si è riscontrato  il processo  inverso;  le amministrazioni pubbliche 

partecipano alle consultazioni molto di più singolarmente che attraverso associazioni 

o unioni rappresentative. Osservando il grafico si può inoltre notare come solo il 6% 

dei partecipanti alle consultazioni può essere ricondotto alla categoria delle persone 

fisiche.  Quindi  è  possibile  affermare  che  tra  i  soggetti  privati  vi  è  una  generale 

tendenza  a  partecipare  alle  consultazioni  mediante  organizzazioni  aggregative 

piuttosto che individualmente. 

Il numero delle consultazioni pubblicate sul sito internet dellʹAutorità sono: una nel 

2009,  quattro nel  2010,  otto nel  2011  e  sei nel  2012. Mentre nel  2009  e nel  2010  le 

osservazioni dei soggetti partecipanti sono state pubblicate in ogni consultazione, nel 

2011 e nel 2012 sono presenti solo, rispettivamente, in sei e quattro consultazioni. 

 

 

 

 

 

 

 

28  

Tabella 3 

 

Fonte:  elaborazione  personale  su  dati  raccolti  dallʹanalisi  dei  documenti  di 

consultazione pubblicati negli anni 2010‐2012. 

*NB: Nel  2009  è  stata  pubblicata  unʹunica  consultazione.  I  relativi  dati  risultano 

essere  poco  rilevanti  nellʹanalisi  della  partecipazione media  alle  consultazioni  per 

anno. 

Analizzando  la  partecipazione  media  generale  alle  consultazioni,  senza  quindi 

apportare  una  distinzione  in  base  alle  categorie  partecipanti,  si  può  notare  nella 

Tabella 3 come  il  2011  sia  lʹanno  in  cui non  solo  si  riscontra  il maggior numero di 

consultazioni  pubblicate,  ma  anche  la  più  alta  partecipazione  media  generale. 

Analizzando a confronto la partecipazione media dal 2010 al 2012 si segnala un forte 

incremento. Questa maggiore  affluenza dei  soggetti partecipanti  alle  consultazioni 

può  essere  ricondotta  ad  esempio  al  progressivo  riconoscimento  di  utilità  che  gli 

stakeholders  hanno  riscontrato  nei  confronti  della  consultazione,  nella  maggiore 

fiducia  nei  riguardi  dellʹ  Avcp  consolidatasi  nel  tempo, ma  anche  a motivazioni 

tecniche  come  il  maggiore  interesse  suscitato  dagli  argomenti  oggetto  delle 

consultazioni. 

Dopo aver raggiunto però un picco nel 2011, la partecipazione media ha subito una 

flessione nel 2012, passando da 30 a 22 partecipanti in media per consultazione. 

0

5

10

15

20

25

30

2010 2011 2012

Partecipazioni medie generali 9 30 22

N° consultazioni 4 6 4

Partecipazione media generale alle consultazioni  per anno*

29  

Tabella 4 

 

Fonte:  elaborazione  personale  su  dati  raccolti  dallʹanalisi  dei  documenti  di 

consultazione pubblicati negli anni 2009‐2012. 

 

Nella Tabella 4 sono state  invece analizzate  le partecipazioni medie per anno riferite 

in maniera  specifica ad ogni  categoria partecipante alle  consultazioni. La  categoria 

Associazioni rappresentative degli operatori del mercato, come si è evidenziato nella 

Tabella 2, ha partecipato maggiormente, rispetto alle altre categorie, alle consultazioni 

avviate  dallʹAvcp. Dal  grafico  in  Tabella  4 possiamo  vedere  che  la  partecipazione 

media annua di questa categoria è la più alta di tutte le restanti sei. Il picco massimo 

della sua partecipazione media si ha nel 2011 per poi subire un decremento  lʹanno 

successivo. Anche  la Pubblica Amministrazione  ha  compiuto  lo  stesso  andamento 

partecipativo, con lʹunica differenza che la partecipazione media tra il 2011 ed il 2012 

ha subito una diminuzione meno rilevante rispetto a quanto avvenuto alla categoria 

Associazioni rappresentative degli operatori del mercato. La categoria operatori del 

2009 2010 2011 2012

Ass.ni rapp.ve delle stazioniappaltanti

2 1 1 2

Ass.ni rapp.ve degli operatori delmercato

7 4 15 8

P.A. 3 2 8 6

Operatori del mercato 0 2 4 6

Persone fisiche 0 0 3 2

Istituti di ricerca 1 1 1 1

Ass.ni delle S.O.A. 2 0 0 0

‐2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

n°partecipazioni

Partecipazione media delle categorie per anno

30  

mercato  invece  ha  vissuto  dal  2009  al  2012    un  incremento  costante  della  sua 

partecipazione media alle consultazioni.  

Gli  istituti di  ricerca  sono  lʹunica categoria che ha avuto una partecipazione media 

costante alle consultazioni svolte in tutti e quattro gli anni di riferimento. Per quanto 

riguarda  la  categoria  persone  fisiche  le  relative  osservazioni  sono  state  pubblicate 

solo dal 2011, per questo la partecipazione media annua di questa categoria assume 

valore  solo  dal  biennio  2011‐2012,  anno  questʹultimo  nel  quale  si  è  riscontrato  un 

leggera flessione rispetto allʹanno precedente.  La categoria delle S.O.A ha invece una 

partecipazione media per anno irrilevante in quanto lʹunico anno in cui si è rilevata 

una  loro partecipazione  è  stato  il  2009, ma per non  escludere nessun partecipante 

dallʹanalisi si è comunque deciso di includerla nel grafico. 

 

4.6. La motivazione dei provvedimenti 

Un  requisito  fondamentale,  richiesto  ad  una  consultazione  per  poter  essere 

considerata  di  qualità,  è  la  motivazione.  Secondo  la  Commissione  europea  le 

Istituzioni, a seguito del procedimento di consultazione, devono offrire un adeguato 

feedback  ai  soggetti  che  hanno  presentato  le  proprie  osservazioni  ed  i  propri 

contributi;  deve  cioè  essere  fornita  nellʹatto  finale  una  motivazione  che  spieghi 

l’accoglimento  ed  il  mancato  recepimento  delle  proposte  pervenute.  Gli  atti 

normativi e gli atti a contenuto generale, nella cui categoria rientrano anche gli atti 

adottati dall’Avcp, a seguito del procedimento di consultazione, sarebbero  in realtà 

esenti dall’obbligo di motivazione  secondo quanto predisposto dall’art.3 della  l. n. 

241/9022. Lʹintroduzione dellʹobbligo di analisi di impatto della regolazione anche per 

gli  atti  regolatori  generali  adottati  dalle  Autorità  indipendenti,  attraverso  lʹart.12 

della  l. n. 229/2003, ha comportato seppur  indirettamente  lʹobbligo di motivare  tale 

atti, in quanto questʹultima costituisce una fase imprescindibile del procedimento di 

Air. 

Dottrina  e  giurisprudenza  sono  comunque  ormai  concorde  nel  riconoscere  in  via 

generale  lʹobbligo di motivazione; si pensi alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. 

VI, 27 dicembre 2006, n. 7972 che oltre a richiedere  la garanzia della partecipazione 

nel  processo  regolatorio,  ha  imposto  alle  autorità  di motivare  la  decisione  finale 

dimostrando  così  di  aver  tenuto  conto  nellʹelaborazione  del  atto  regolatorio  delle 

                                                            22 Corso, G.,ʺMotivazione dellʹatto amministrativoʺ  in ʺEnciclopedia del dirittoʺ, Aggiornamento vol. V, Giuffrè , Milano 2001. 

31  

osservazioni  presentate  dagli  stakeholders 23 .  Di  conseguenza  si  è  ritenuto 

inapplicabile,  nei  riguardi  degli  atti  regolatori  generali,  lʹesenzione  dal  principio 

dellʹobbligo  di  motivazione  previsto  dallʹart.  3,  l.  n.  241/90.  La  motivazione 

rappresenta  un  elemento  di  garanzia  volto  ad  assicurare  lʹeffettività  della 

consultazione;  costituisce uno  strumento  in  grado di  accrescere  la  trasparenza del 

percorso decisionale,  in quanto  lʹAutorità nellʹelaborare  la motivazione dovrà  tener 

conto  non  solo  delle  ragioni  di  fatto  e  di  diritto  che  hanno  condotto  allʹadozione 

dellʹatto, ma  anche delle  risultanze  emerse  nellʹistruttoria.    La motivazione  risulta 

essere utile non solo  in sede di scrutinio giudiziale, per controllare  lʹadeguatezza  in 

ordine  allo  svolgimento  dellʹistruttoria,  ma  anche  per  lʹopinione  pubblica,  in 

particolare  per  gli  stakeholders,  al  fine  di  valutare  quanto  lʹAutorità  abbia 

effettivamente  preso  in  considerazione  le  opinioni  espresse  durante  la 

consultazione 24 .  Lʹart.8,  comma  1,  del  Codice  dei  contratti  pubblici  richiede 

espressamente una valutazione motivata dei pareri  inviati dai soggetti partecipanti 

alle consultazioni. Il Regolamento per la partecipazione ai procedimenti di regolazione  però 

prevede unicamente  la pubblicazione dei contributi  inviati dagli stakeholders senza 

includere  lʹ  elaborazione  della  motivazione  inerente  al  recepimento  delle 

osservazioni. 

In  base  allʹanalisi  compiuta  si  è  rilevato  che,  in  accordo  con  quanto  previsto  dal 

Regolamento,  per le 19 consultazioni pubblicate dallʹAutorità tra il 2009 ed il 2012 non 

è stata diffusa la motivazione dei provvedimenti conclusivi o un resoconto in forma 

di allegato. 

Si prevede che, a seguito dellʹadozione del nuovo Regolamento per la Disciplina dellʹAir 

e della Vir,    sulla  base di  quanto  in  esso disposto,  lʹAvcp  consoliderà  la pratica di 

elaborazione di  feedback rivolti ai soggetti partecipanti alle consultazioni. 

 

5.Conclusioni 

In  conclusione,  in base  allʹanalisi  svolta    sulle  consultazioni pubblicate,  è possibile 

affermare che lʹutilizzo della consultazione da parte dellʹAutorità per la vigilanza sui 

contratti  pubblici  di  lavori,  servizi  e  forniture  ha  vissuto  dal  2009  al  2012  un 

incremento, il cui picco massimo si è avuto nel 2011, con 8 consultazioni realizzate. Si 

                                                            23 Cocconi, M., ʺLa motivazione degli atti generali delle Autorità indipendenti e la qualità della regolazioneʺ, Osservatorio sullʹAnalisi di 

Impatto della Regolazione, www.osservatorioair.it , aprile 2011. 24 Per  lʹelaborazione delle  funzioni della motivazione si è  fatto  riferimento a quanto espresso da Giannini, M.S., ʺMotivazione 

dellʹatto amministrativoʺ in ʺEnciclopedia del dirittoʺ , Vol. XXVII, Giuffrè, 1977, p.262. 

32  

è  inoltre  rilevato che anche  la partecipazione media generale alle consultazioni   ha 

subito un progressivo aumento. Ciò dimostra che, sia gli stakeholders , sia lʹAutorità 

hanno  riscontrato unʹ utilità nellʹimpiego dellʹistituto   della consultazione,  tanto da 

aver incrementato, dal periodo della sua sperimentazione ad oggi, rispettivamente la 

partecipazione ed il relativo utilizzo. 

Sulla  base  delle  informazioni  raccolte  durante  il  presente  studio  è  possibile 

riassumere le fasi condotte dallʹAvcp  per la realizzazione della consultazione.  

È possibile evidenziare sei fasi: 

Nella prima  ʺlʹUfficio determinazioni ed atti di segnalazioneʺ propone al Consiglio 

lʹavvio  di  procedure  finalizzate  allʹadozione  di  atti  a  carattere  generale,  anche  a 

seguito  di  segnalazioni  da  parte  degli  stakeholders,  proponendo  e  curando  la 

realizzazione di audizioni e consultazioni on‐line. 

 Nella seconda  fase  il Consiglio adotta  la deliberazione di avvio della procedura di 

consultazione. 

Successivamente  nella  terza  fase  lʹAutorità  pubblica  il  box  informativo  ed  il 

documento base di consultazione. Da questo momento ha inizio la quarta fase della 

consultazione,  nella  quale  i  soggetti  interessati  potranno  inviare  le  proprie 

osservazioni  allʹAutorità  nel  caso  di  consultazione  on‐line,  o  discuterle  davanti  al 

Consiglio in caso di audizione. 

Una volta concluso il tempo di presentazione delle osservazioni avrà inizio la quinta 

fase  in  cui  lʹAutorità  pubblicherà  i  contributi  degli  stakeholders,  nella  apposita 

sezione dedicata sul sito internet istituzionale. 

Nella sesta e ultima  fase  lʹAutorità sulla base delle osservazioni pervenute adotterà 

una  determinazione  o  una  segnalazione  al  Governo  e  al  Parlamento,  che  dovrà 

successivamente essere pubblicata sul sito dellʹAutorità. 

Per quanto concerne le prospettive per il futuro, potrebbe essere utile per rafforzare 

le buone pratiche dellʹAvcp  pubblicare le motivazioni dei provvedimenti in modo da 

fornire,  da  un  lato  un  feedback  ai  soggetti  partecipanti  alle  consultazioni  circa 

lʹaccoglimento o il mancato recepimento delle osservazioni  inviate, dallʹaltro fornire 

ai  più  informazioni  complete  circa  lʹanalisi  e  la  valutazione  dʹimpatto  della 

regolazione, come previsto nel Regolamento per la Disciplina dellʹAir e della Vir. 

33  

Coerentemente con questa prospettiva sono stati pubblicati  in due consultazioni di 

marzo  e  luglio  2013  degli  specifici  documenti  intitolati  rispettivamente  

ʺConsiderazioni sulle osservazioni ricevuteʺ e  ʺEsiti consultazione on‐lineʺ nei quali 

lʹAutorità  ha  fornito  una  risposta  alle  principali  criticità  emerse  in  tutte  le 

osservazioni  inviate dagli  stakeholders  e delle  risposte   puntuali  ad  ogni  specifica 

segnalazione25. 

Unʹulteriore esigenza sarebbe quella di   pubblicare  i documenti relativi alle diverse 

fasi  di  consultazione  seguendo  uno  schema  uniforme,  per  permettere  ai  soggetti 

interessati di ricostruire con facilità il procedimento svolto, nel rispetto del principio 

di trasparenza. 

 

6.Bibliografia 

Chiti,  E.  ʺLa  disciplina  procedurale  della  regolazioneʺ  in  Rivista  trimestrale  di  diritto 

pubblico, Giuffrè, 2004; 

Cocconi, M., ʺLa motivazione degli atti generali delle Autorità indipendenti e la qualità della 

regolazioneʺ,  Osservatorio  sullʹAnalisi  di  Impatto  della  Regolazione, 

www.osservatorioair.it , aprile 2011. 

Corso,  G.,  voce  ʺMotivazione  dellʹatto  amministrativoʺ    in  ʺEnciclopedia  del  dirittoʺ, 

Aggiornamento vol. V, Giuffrè , Milano 2001. 

Del Gatto, S. ʺLa partecipazione ai procedimenti di regolazione delle Autorità indipendentiʺ 

Giornale di diritto amministrativo 9/2010. 

De Benedetto, M., voce ʺAutorità indipendentiʺ in ʺDizionario di diritto pubblicoʺ Vol. I, 

Cassese. S, Giuffrè, 2006; 

L.  Giampaolino,  ʺAutorità  per  la  vigilanza  sui  contratti  pubblici  di  lavori  servizi  e 

fornitureʺ in ʺLe Autorità amministrative indipendentiʺ vol. I, a cura di Chieppa, Cirillo, 

Cedam,  2010; 

                                                            25 Le consultazioni a cui si fa riferimento si intitolano:  

1) ʺQuestioni interpretative concernenti lʹaffidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativaʺ 

 http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5354 

2)  ʺModello  di  certificazione,  esecuzione,  prestazioni  ai  sensi  dellʹart.  42,  comma  3  bis  del  D.lgs.  163/2006ʺ 

http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/ConsultazioniOnLine/_consultazioni/_allegatoConsultazione?idAllega

to=f23c87170a7780a500098f99e0577954 

34  

L. Giampaolino, L. Ponzone, ʺLʹAutorità di vigilanza sui contratti pubbliciʺ in ʺTrattato 

sui  contratti pubbliciʺ Volume  I,  ʺprincipi  generali,  i  contratti pubblici,  i  soggettiʺ a 

cura di Sandulli, Garofali, De Nictolis, Giuffrè 2008; 

Giannini, M.S., voce ʺMotivazione dellʹatto amministrativoʺ in ʺEnciclopedia del dirittoʺ , 

Vol. XXVII, Giuffrè, 1977 

Merusi, F., Passaro, M., voce  ʺAutorità indipendentiʺ  in ʺEnciclopedia del dirittoʺ, Agg. 

VI, Giuffrè, 2002; 

Morettini,  S.  ʺIl  soft  law  nelle  Autorità  indipendenti:  procedure  oscure  e  assenze  di 

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Morettini,  S.  ʺLʹAir  nellʹAutorità  per  la  Vigilanza  sui  contratti  pubblici  (AVCP)ʺ, 

Osservatorio  sullʹAnalisi  di  Impatto  delle  Regolazione, www.osservatorioair.it  ,  S 

4/2013, giugno 2013; 

Napolitano,  G.,  ʺLa  qualità  delle  regoleʺ  in  Ricerca  Formez‐Giannini,  Innovazione 

amministrativa e crescita, Napoli, Arti Grafiche, vol.I, 2008 

Occhiena, M.,  ʺPartecipazione  al procedimento  amministrativoʺ  in  ʺDizionario di diritto 

pubblicoʺ, S. Cassese, Giuffrè, 2006. 

Torchia, L., Bassanini, F., ʺ Sviluppo o declino. Il ruolo delle istituzioni per la competitività 

del paeseʺ, Astrid, Firenze 2005, aggiornamento del  capitolo Qualità della regolazione: 

una risorsa per competere, pubblicato in ʺAstrid‐Rassegnaʺ, n.11, giugno 2005;