186 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2013

La destinazione urbanistica a verde privato come vincolo meramente conformativo della propriet rispetto alla tutela ambientale

(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21 dicembre 2012, n. 6656)

Lorenzo Maria Pelusi*

SOMMARIO: 1. Il caso concreto - 2. Vincoli conformativi e vincoli ablatori: termini della questione e inquadramento della destinazione a verde privato - 3. La diversa fattispecie del verde pubblico, fonte di contrasti giurisprudenziali - 4. Lobbligo di motivazione gravante sulla P.A. e la rilevanza dei contrari interessi privati - 5. Il governo del territorio in funzione di coordinamento dellespansione edilizia e della tutela ambientale - 6. I c.d. lotti interclusi - 7. I parametri in base ai quali valutare la coerenza della scelta di zonizzazione operata in concreto - 8. Labusato appello alla naturale vocazione edificatoria delle aree.

1. Il caso concreto. La sentenza in commento offre lo spunto per esaminare un consolidato

orientamento giurisprudenziale ad avviso del quale la destinazione a verde privato impressa da un piano regolatore generale debba considerarsi frutto dellattivit meramente conformativo-pianificatoria spettante alle amministrazioni locali e non inquadrabile, quindi, nellambito dei vincoli sostanzialmente espropriativi, malgrado gli effetti che ne conseguono sul piano sostanziale.

Il giudizio prende le mosse dalla decisione del proprietario di un fondo di impugnare, chiedendone lannullamento, tutti gli atti del procedimento di formazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Monteroni di Lecce, nel cui territorio ricompreso il fondo stesso, a partire dalle delibere del Consiglio Comunale con cui stato conferito lincarico di redazione del piano e con cui stato poi adottato lo stesso, passando per la delibera della Giunta Regionale di approvazione del piano con prescrizioni e modifiche e per la delibera comunale di recepimento e controdeduzioni in ordine alle prescrizioni e modifiche regionali, per finire con la delibera regionale di approvazione definitiva del PRG. Tale impugnazione simpernia sulla differente qualificazione riservata allarea di propriet del ricorrente, tipizzata come zona B destinata a edilizia residenziale nel vecchio Programma di Fabbricazione (strumento prescritto dal-lart. 34 della legge urbanistica del 17 agosto 1942, n. 1150 per tutti i Comuni sprovvisti di PRG), ma in seguito classificata, nel nuovo piano, come zona a verde privato, che, ai sensi delle relative norme tecniche di attuazione, consente attivit primarie di tipo agricolo, la sistemazione di verde attrezzato, interventi manutentivi e di ristrutturazione delledificato esistente, di tipo conservativo.

(*) Dottore in Giurisprudenza, ammesso alla pratica forense presso lAvvocatura dello Stato.

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Risulta di tutta evidenza, pertanto, la notevole compressione del diritto dominicale esercitabile dal proprietario, intervenuta con la nuova destinazione urbanistica impressa al fondo in questione, dapprima edificabile, seppur entro limiti predefiniti, poi assoggettato a inedificabilit pressoch assoluta. Va inoltre osservato come, in parallelo al ridimensionamento del contenuto del diritto di propriet, linibizione dello ius aedificandi determini altres una drastica diminuzione del valore di scambio del bene immobile interessato da siffatto vincolo urbanistico.

2. Vincoli conformativi e vincoli ablatori: termini della questione e inquadramento della destinazione a verde privato.

Prima ancora di addentrarsi nel percorso argomentativo seguito nel caso in esame dal Supremo Consesso di giustizia amministrativa, opportuno soffermarsi su una distinzione che fa da sfondo al tema della destinazione a verde privato, incidendo sulla natura giuridica di questultima. La questione in argomento, infatti, investe apertamente la summa divisio fra vincoli meramente conformativi e vincoli ablatori (1).

Per vincoli aventi carattere sostanzialmente espropriativo debbono intendersi, alla luce della celeberrima sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 20 maggio 1999, quei vincoli che abbiano in concreto leffetto di svuotare incisivamente il contenuto del diritto di propriet, mediante limposizione immediatamente operativa di vincoli a titolo particolare su beni determinati, comportanti inedificabilit assoluta. In quelloccasione la Corte dichiar lillegittimit costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (dora in poi: legge urbanistica), e dellart. 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consentiva allAmministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati allespropriazione o comportanti linedificabilit, senza la previsione di alcun indennizzo.

La Consulta, peraltro, ebbe modo di puntualizzare che non possono considerarsi alla stregua di vincoli sostanzialmente espropriativi quelli che, pur avendo contenuto specifico e operando a titolo particolare, impongono a determinati fondi una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua

(1) Per una puntuale classificazione dei vincoli urbanistici si rinvia a G. PAGLIARI, La pianificazione e la propriet edilizia, in A. GAMBARO, U. MORELLO, Trattato dei diritti reali. Volume IV - Propriet e pianificazione del territorio, Milano, Giuffr, 2012, 53 s., il quale distingue fra vincoli preordinati al-lespropriazione, vincoli di inedificabilit assoluta e vincoli procedimentali: i primi volti alla localizzazione di opere pubbliche per la cui realizzazione risulti imprescindibile lespropriazione per pubblica utilit, i secondi finalizzati a riservare determinate aree alluso pubblico con la conseguente ed automatica inutilizzabilit privata delle stesse, i terzi invece caratterizzati dallimposizione dellobbligo di preventiva adozione di un piano particolareggiato di attuazione.

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pubblico-privata e che quindi non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica (ad es. parcheggi, mercati o impianti sportivi). Non si pone, pertanto, un problema di indennizzo per i vincoli che non preludano allesecuzione di opere pubbliche in senso stretto, in quanto connesse alliniziativa anche concorrente dei privati.

Parimenti non sono assoggettati al regime dei vincoli espropriativi quelli che, pur comprimendo l'edificabilit, dispongono tale restrizione in ragione delle caratteristiche intrinseche del fondo, imponendo modi e limiti, in via generale ed astratta, a tutti i consociati in maniera oggettiva (si pensi ai vincoli ambientali paesistici). Daltra parte la zonizzazione del territorio (2), con i connessi vincoli che incidono con carattere di generalit e in modo obiettivo su intere categorie di beni, connaturata alla pianificazione urbanistica e non pu essere ex se considerata un'azione ablatoria, in quanto la possibilit che il diritto di propriet subisca limitazioni costituisce un rischio fisiologico connesso al diritto stesso, al fine di assicurarne la funzione sociale nel perseguimento di obiettivi di interesse generale, ai sensi dellart. 42, co. 2, Cost. (C. cost., 20 maggio 1999, n. 179)(3).

Ne consegue che la destinazione a verde privato di unarea, siccome consente al privato sia di fruire del fondo, sia di eseguirvi autonomamente tutti gli interventi edificatori compatibili con tale qualificazione urbanistica, andrebbe intesa come riconducibile al generale potere conformativo della propriet privata di cui titolare l'Amministrazione Comunale in sede di pianificazione del territorio e non invece al ben diverso potere di carattere ablatorio previsto dall'art. 25 della legge urbanistica (4).

Questa ricostruzione dogmatica stata fatta propria, gi in tempi risalenti, dal Consiglio di Stato, il quale ha pi volte affermato che la destinazione a

(2) Per zonizzazione sintende, il caso di ricordarlo, la divisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee, con la preciszione delle zone destinate allespansione dellaggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona. Tali zone sono disciplinate dal-lart. 2 del D.M. n. 1444 del 1968 e ognuna di esse rappresenta linsieme delle parti del territorio comunale che hanno ricevuto la medesima destinazione urbanistica. Contrapposta alla zonizzazione lattivit di localizzazione, ovvero quellattivit tramite la quale il pianificatore individua le aree destinate a formare spazi di uso pubblico e le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonch ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale.

(3) In proposito sia consentito richiamare unaltra fondamentale pronuncia della Corte Costituzionale la quale, con sent. 9 maggio 1968, n. 55, ha affermato che senza dubbio la garanzia della propriet privata condizionata, nel sistema della Costituzione, dagli artt. 41 al 44, alla subordinazione a fini, dichiarati ora di utilit sociale, ora di funzione sociale, ora di equi rapporti sociali, ora di interesse ed utilit generale. Ci con maggiore ampiezza e vigore di quanto stabilito dagli artt. 832 e 845 del Codice civile, i quali, per il contenuto del diritto di propriet fondiaria in particolare, richiamano, rispettivamente, i limiti e gli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico e le regole particolari per scopi di pubblico interesse [] Secondo i concetti, sempre pi progredienti, di solidariet sociale, resta escluso che il diritto di propriet possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall'attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislator