LA DISSERTATION JURIDIQUE (METHODOLOGIE) · 2020. 6. 15. · (METHODOLOGIE) La dissertation fait appel aux qualités d¶expression, de réflexion et d¶exposition du candidat. Elle

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF E.N.A

M. TIA SERGE H 08-14-20-12 E-MAIL : [email protected] 1

LA DISSERTATION JURIDIQUE

(METHODOLOGIE)

La dissertation fait appel aux qualités d’expression, de réflexion et

d’exposition du candidat. Elle n’est pas normalement une question de cours

laquelle à la limite révèle une capacité de mémoire.

Tout travail de dissertation se déroule en deux phases successives :

l’analyse du sujet et l’exposition du sujet.

I – Méthode d’analyse du sujet.

Cette partie du travail comprend 3 étapes :

- La définition des termes du sujet.

- Le recensement des connaissances

- La mise en ordre des connaissances ou plan

A – La définition des termes du sujet

Tous les mots constituant le libellé du sujet et ayant une signification

propre doivent faire l’objet d’une réflexion approfondie. Il s’agit d’en préciser

les différentes significations et d’apprécier ainsi avec le maximum de certitude

la portée et le sens. C’est le seul moyen d’éviter les oublis ou les contresens dans

la compréhension du sujet.

B – Le recensement des connaissances

Le candidat doit recenser dans l’ordre où ceux-ci se présentent à son esprit

tous les éléments concernés par le sujet. Il faut rechercher ceux-ci dans les

cours, dans l’actualité ou dans une réflexion personnelle.



C – La mise en ordre des connaissances (plan)

Le plan doit toujours introduire la clarté dans le travail. Il comporte en

général deux parties. Les deux parties doivent être intitulées, ce qui permet de

vérifier l’homogénéité et la cohésion des divisions envisagées.

NB : A ce stade, le candidat connaît exactement :

- Le sens du sujet qui lui est proposé (définition des termes du sujet).

- Le contenu du sujet qui lui est proposé (recensement des connaissances)

- la démarche d’exposition du sujet (plan)

Tout ce travail préliminaire doit se faire au brouillon avant l’exposition

proprement dite du sujet.

II – L’EXPOSITION DU SUJET

En général l’exposition du sujet comprend trois parties :

- L’introduction

- Le corps du sujet

- La conclusion.

A – L’Introduction

Elle peut être assez longue et comprend nécessairement les éléments

suivants :

- Définition du sujet et délimitation justifiée.

- Importance du sujet et actualité du sujet (ici prennent place si nécessaire

l’historique du sujet ou des éléments de droit comparé).

- Justification et annonce du plan.

B - Le corps du sujet

C’est l’exposé suivant le plan annoncé des connaissances et des

réflexions recensées. Il faut éviter les répétitions. Ne passer à une question



qu’après avoir épuisé la précédente. Adopter une présentation aérée qui traduit

matériellement la progression.

C – La conclusion

Elle est facultative. Mais si elle existe ou même est nécessaire, elle ne doit

être :

- Ni un ‘ ‘ fourre- tout ’’ où prend place ce qui a été oublié ailleurs.

- Ni un résumé.

Elle peut attirer l’attention sur un problème nouveau non examiné dans le

cadre du sujet mais lié à celui-ci.

Remarques Générales.

- Eviter les fausses introductions c’est- à - dire les éléments hors du sujet ou les

banalités du genre ‘’de tout temps les hommes ; il était une fois ; depuis l’aube

des temps, etc.’’

- Ne pas craindre d’exprimer des remarques personnelles si elles sont motivées

et ont un rapport avec le sujet. Eviter en revanche de se montrer gratuitement

polémique.

- Bien comprendre que sont appréciées sans doute des connaissances exactes et

complètes mais aussi et d’abord la clarté d’expression et de pensée et

l’intelligence du sujet.

- Eviter absolument les contradictions entre deux phrases et les illogismes.



INTRODUCTION GENERALE

Le droit administratif est une branche du droit public interne. Il peut se

définir comme le droit applicable à l’administration. Mais pour mieux le cerner,

il convient d’abord de l’examiner au regard de sa définition exhaustive et de ses

caractères avant d’aborder son objet.

I – DEFINITION ET CARACTERES DU DROIT ADMINISTRATIF

A - Définition

La définition du droit administratif diffère selon qu’on se réfère au critère

organique ou au critère matériel ; le premier est extensif et le second restrictif.

1- La définition organique extensive

Suivant ce critère qui se réfère à l’organe auquel il s’applique, le droit

administratif est celui applicable à l’administration ; c’est le droit de

l’administration. C’est un corps de règles applicables à l’administration. Cette

définition est extensive car elle vise toutes les règles applicables à

l’administration (les règles de droit public et les règles de droit privé).

2- La définition matérielle restrictive

Suivant ce critère qui se réfère à son contenu, le droit administratif est un

droit spécial. Il se compose uniquement de règles foncièrement différentes du

droit commun (droit privé) et y dérogent. C’est donc un ensemble de règles

spéciales particulières dérogatoires au droit commun et applicables à

l’administration. Cette définition est restrictive car elle limite le droit

administratif aux seules règles spéciales applicables à l’administration à

l’exclusion des normes de droit privé.

B – Les caractères du droit administratif

Le droit administratif à trois caractères : c’est un droit essentiellement

jurisprudentiel, un droit autonome et un droit exorbitant.



1- Un droit essentiellement jurisprudentiel

Le droit administratif contrairement au droit civil n’est pas un droit

codifié mais un droit qui a été progressivement élaboré par le juge.

La jurisprudence est en effet créatrice de normes juridiques et base

principale du droit administratif.

La jurisprudence en tant que créatrice de normes juridiques a contribué

pour une très large part à l’élaboration des règles du droit administratif. Ce droit,

ainsi qu’il a déjà été indiqué, est un droit non codifié ou insuffisamment codifié

contrairement au droit civil. Ainsi, devant l’imprécision des textes, leur

insuffisance ou même leur absence, c’est au juge qu’il appartient d’élaborer

progressivement le droit administratif.

La jurisprudence en tant que base principale du droit administratif vient

combler les lacunes législatives. Certes, il y a quelques textes en droit

administratif (les dispositions de la constitution sur l’administration, le statut

général de la fonction publique), mais ces textes sont peu abondants. La

jurisprudence constitue donc la base même du droit administratif car c’est elle

qui porte les grandes théories et les grands principes qui confèrent à ce droit son

originalité. En effet, c’est la jurisprudence qui a par exemple dégagé le régime

applicable à la responsabilité de la puissance publique, à l’exécution des actes

administratifs unilatéraux et des contrats administratifs, au domaine public, au

recours contentieux etc.

2- Un droit autonome

L’autonomie du droit administratif s’affirme par rapport au droit privé.

Cette autonomie a été consacrée par l’arrêt Blanco en 1873 en France et par

l’arrêt société des centaures routiers en 1970 en Côte d’Ivoire. Ainsi, seul le

droit administratif qui est un droit exorbitant de droit commun reste applicable à

l’administration qui ne vise que la satisfaction des besoins collectifs de la

collectivité.



3- Un droit exorbitant du droit commun par son contenu

Le droit administratif est un droit spécial en ce que ses règles sont

différentes du droit commun. Ceci procède de la puissance publique dont est

investie l’administration et qui revêt une double dimension s’exprimant tantôt en

prérogatives tantôt en sujétions.

Relativement aux prérogatives de puissance publique, le droit

administratif reconnaît à l’administration des prérogatives qui s’analysent en des

dérogations au régime juridique des particuliers et jouent dans le sens de la

majoration de ses droits. Ainsi, a-t-elle le droit de réquisitionner, d’exproprier,

de modifier ou résilier unilatéralement des contrats, d’édicter des actes

unilatéraux, de prendre des règlements de police voire d’utiliser la force

publique. Les prérogatives de puissance publique font du droit administratif un

droit inégalitaire et le différencient de la sorte du droit commun. En effet, alors

que les rapports entre les particuliers reposent sur le principe de l’égalité, les

rapports entre l’administration et les administrés sont des rapports d’inégalité,

l’administration se trouvant dans une position de supériorité par rapport aux

particuliers.

Par rapport aux sujétions de puissance publique, le droit administratif

soumet l’administration à des sujétions qui, elles, s’analysent au contraire en des

prérogatives en moins c’est- à- dire en une réduction de ses droits. Ainsi, à la

différence des particuliers qui disposent du libre choix de leur but, de leurs

employés et de leurs cocontractants, l’administration a à sa charge l’obligation

de ne poursuivre qu’un seul but, de ne contracter que selon les conditions et

procédures imposées par la loi. Ainsi, l’absence de liberté qui caractérise la

situation juridique de l’administration fait de celle-ci non plus une

administration impérieuse mais plutôt une administration ligotée.



II – L’OBJET DU DROIT ADMINISTRATIF : L’ADMINISTRATION

Le droit administratif comprend l’ensemble des règles applicables à

l’administration ; son objet est donc l’administration. Celle-ci peut être définie

selon deux conceptions, l’une est organique et l’autre matérielle.

A – La conception organique de l’administration

Cette conception voit l’administration en tant qu’un ensemble d’organes

(exemple : Ministère de la Fonction Publique, ENA). Ainsi l’administration est

comparée à un certain nombre de structures chargées de gérer des services.

Parce qu’elle s’appuie sur des organes, cette conception est dite organique.

B – La conception matérielle de l’administration

Cette seconde conception voit l’administration comme une activité,

l’activité même qu’assurent les organes qu’on vient d’évoquer. L’activité

administrative est la satisfaction des besoins collectifs de la communauté. Cette

conception est dite matérielle car à la différence de la première qui se réfère à

l’ensemble du personnel accomplissant des tâches administratives, celle-ci se

fonde sur l’activité, les tâches exercées entre autres le maintien de l’ordre public,

la sécurité, la santé, l’éducation, etc. Sous l’angle des activités, l’administration

se distingue des organes privés c’est - à - dire des organes gérés par des

particuliers. Contrairement à ceux – ci qui agissent toujours dans un but

particulier (recherche du profit, du bénéfice), l’administration n’a qu’un seul

but : l’intérêt général.

Des deux conceptions laquelle faut-il retenir ? En réalité, aucune de ces

deux conceptions ne rend réellement compte de la notion de l’administration car

elles sont complémentaires. C’est la raison pour laquelle on définira

l’administration comme un ensemble organisé de services (définition organique)

destiné à satisfaire les besoins collectifs de la communauté (définition

matérielle).



L’organisation de l’Administration repose sur des principes de base qui,

s’ils sont mis en œuvre, donnent naissance à des structures administratives.

Il s’agira donc pour nous d’examiner de prime abord ces principes de

base ; après quoi, nous étudierons les structures de l’Administration.

CHAPITRE I : LES PRINCIPES DE BASE DE L’ORGANISATION

ADMINISTRATIVE

Les principes de base de l’organisation administrative comprennent aussi

bien les procédés techniques que les techniques de contrôle. Mais dans le cadre

de cette étude, nous examinerons simultanément les procédés techniques avec

les techniques de contrôle y afférant.

Les procédés techniques de l’organisation administrative se distribuent en

procédés autoritaires et en procédé non autoritaire.

SECTION I : LES PROCEDES AUTORITAIRES Les procédés autoritaires de l’organisation administrative sont constitués

par la centralisation et la déconcentration.

PARAGRAPHE I : LA CENTRALISATION

C’est un procédé technique de l’organisation administrative de type

autoritaire, non démocratique car, ici, l’autorité centrale règle seule les affaires

de l’Etat.

A- La notion de centralisation

Après avoir défini la centralisation, il conviendra d’en donner les raisons ou les

causes.

TITRE I : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE



1- Définition de la centralisation

La centralisation est un système dans lequel l’Administration est soumise

dans sa totalité au pouvoir central de l’Etat. Ici, toutes les décisions

administratives émanent directement des organes centraux de l’Etat.

L’Etat est, de ce fait, la seule personne publique pouvant régler tous les

problèmes de la nation.

Le centre de décision est unique. Les ordres sont émis depuis la capitale ;

et c’est dans la capitale que se coordonnent touts les activités administratives. La

centralisation a existé en France au début du 19ème siècle sous NAPOLEON

BONAPARTE.

2- Les causes de la centralisation

La centralisation a des causes politiques et des causes techniques.

a- Au plan politique

La centralisation est perçue comme une nécessité car elle renforce la

puissance externe de l’Etat. L’Etat, de ce fait, a tous les moyens nécessaires pour

le maintien ou le rétablissement de l’ordre public.

Il faut aussi ajouter que la centralisation lutte contre tous les facteurs et

éléments qui viseraient à mettre en péril l’unité de l’Etat.

b- Au plan technique

Ici, la centralisation engendre le bon fonctionnement des services publics ;

car une Administration centralisée est à l’abri des querelles et des passions

locales. La centralisation doit également permettre de mieux connaître

l’ensemble des besoins de la collectivité et d’y apporter des solutions idoines.

Quels sont donc les avantages et les inconvénients de la centralisation ?

B- Les avantages et les inconvénients de la centralisation

La centralisation est un procédé technique qui présente des vertus mais

aussi des tares.



1- Les avantages

Les avantages de ce système administratif peuvent s’analyser à trois

niveaux : politique, administratif et financier.

Au plan politique, la centralisation favorise l’unité nationale comme cela

est affirmé par la constitution ivoirienne.

Au niveau administratif, l’unité d’action de la centralisation lui permet

d’être efficace, productif et rentable.

Enfin au niveau financier, la centralisation est un système économique,

peu coûteux. Il favorise l’économie de fonctionnaires et de bâtiments.

2- Les inconvénients

Au plan politique, la centralisation est vue comme un système autoritaire,

non démocratique et qui écarte les administrés de la gestion du pouvoir local.

Au plan administratif, la centralisation éloigne les administrés de

l’Administration. C’est un système lourd et lent car toute décision émane de la

capitale. Cela remet en cause l’efficacité de ce système autoritaire.

PARAGRAPHE II : LA DECONCENTRATION

C’est également un procédé technique de l’organisation administrative de

type autoritaire ; mais qui constitue un correctif de la centralisation en ceci

qu’elle se donne comme un assouplissement de la centralisation.

A- La notion de déconcentration

Ici également, nous définirons la déconcentration avant de déterminer son

objet.

1- Définition de la déconcentration

La déconcentration se caractérise par le fait que l’Etat central reconnaît un

certain nombre de décisions à des agents locaux. Il y a une distribution du

pouvoir au sein de l’appareil de l’Etat. Il y a même une délégation du pouvoir de

décisions au profit des organes locaux agissant au nom de l’Etat.



Ainsi donc, les décisions sont imputées à l’Etat ; toutefois, elles sont

seulement prises par des agents subordonnés hiérarchiquement au pouvoir

central.

En résumé, la déconcentration apparaît comme un simple aménagement

technique de la prise de décision, confiée à des représentants locaux du pouvoir

central.

2- L’objet de la déconcentration

La déconcentration a pour objet de rapprocher l’administré du pouvoir de

décision. Elle assouplit également la centralisation et elle diminue les

inconvénients de celle-ci. Elle réalise aussi l’unité complète de vues dans la

gestion administrative. Elle permet la soumission des intérêts locaux à l’intérêt

national.

Elle est susceptible de plusieurs modalités.

B- Les modalités de la déconcentration

La déconcentration peut se faire de façon territoriale ou horizontale ou de

façon technique ou verticale.

1- La déconcentration territoriale ou horizontale

Ici, le pouvoir de décision appartient à une autorité ou même à un organe

dont la compétence s’étend sur une circonscription administrative. Cette

circonscription administrative n’a pas de personnalité morale. Ici, le Préfet et le

Sous- préfet agissent au nom de l’Etat en tant qu’agents de l’Etat dans le

département et la sous-préfecture.

2- La déconcentration technique ou verticale

Elle est dite aussi déconcentration verticale ou déconcentration par

service. Ici l’on confie le pouvoir décisionnel à une autorité, à un organe

spécialisé techniquement.

C’est le cas du ministre ou du directeur de cabinet d’un ministère. C’est

également le cas des directeurs ou chefs de services extérieurs.



Que ce soit dans l’un ou dans l’autre cas, l’Administration centrale exerce

un contrôle sur les entités déconcentrées.

C- Le contrôle par l’administration centrale

C’est le contrôle administratif exercé par les autorités administratives sur

l’administration déconcentrée. Ici, c’est le contrôle hiérarchique. Ce contrôle

permet à l’autorité supérieure de faire prévaloir sa volonté sur celle de l’agent

subordonné. Ce contrôle s’exerce aussi sur les actes des subordonnés. Nous

avons :

- le pouvoir d’instruction : ce pouvoir permet au supérieur hiérarchique de

donner des ordres ou instructions de service ;

- le pouvoir d’approbation préalable : ici, le supérieur donne son accord avant

que l’acte du subordonné ne soit valide ;

- le pouvoir de réformation : ce pouvoir permet au supérieur de modifier la

décision du subordonné ;

-le pouvoir d’annulation : ici, le supérieur met fin à l’acte illégal du

subordonné.

SECTION II : LE PROCEDE NON AUTORITAIRE :

LA DECENTRALISATION

C’est un procédé technique de l’organisation administrative de type non

autoritaire, c’est-à-dire un procédé démocratique. Ce procédé est fondé sur le

principe de la liberté dans le choix des autorités décentralisées.

PARAGRAPHE I : LA NOTION DE DECENTRALISATION

Après l’avoir définie, nous dégagerons les critères de la décentralisation.

A- Définition de la décentralisation

La décentralisation est un procédé de l’organisation administrative qui

donne la liberté à des collectivités locales pour régler leurs affaires considérées



comme locale. C’est donc un procédé qui confère des pouvoirs de décisions à

des organes locaux autonomes, distincts de ceux de l’Etat.

Il y a donc ici transfert d’attributions à des personnes publiques

autonomes mais qui agissent sous le contrôle de l’Etat.

Quels sont donc les critères de la décentralisation ?

B- Les critères de la décentralisation

Une collectivité décentralisée se définit par l’existence de trois critères

cumulatifs.

1- La personnalité juridique

Toute collectivité décentralisée a la personnalité juridique ; ce qui n’est

pas le cas pour les circonscriptions administratives dans le cadre de la

déconcentration. La collectivité locale reçoit alors les moyens juridiques de se

comporter de manière autonome. Elle devient sujet de droit et elle a la plénitude

de la capacité juridique. Elle est donc titulaire de droits et d’obligations ; elle a

un budget, un personnel et un patrimoine.

2- Les organes locaux

Des personnes physiques parlent au nom de cette personne morale. Il ne

s’agit pas de représentants du pouvoir central, mais de représentants de la

collectivité qui sont des élus de la circonscription locale. Les organes locaux

sont des organes propres. Exemple : le maire et les conseillers municipaux sont

élus dans la circonscription de la commune.

3- Les affaires propres à gérer

Les collectivités locales ont des compétences propres, distinctes de celles

de l’Etat. Il est question ici des affaires locales dont la compétence revient ou est

dévolue à la collectivité décentralisée en question. Les collectivités locales ont

donc des intérêts propres correspondant aux besoins différents de ceux de l’Etat.



Par ailleurs, il convient de noter que la décentralisation peut s’opérer de

diverses manières.

PARAGRAPHE II : LES MODALITES DE LA DECENTRALISATION

La décentralisation est susceptible de deux modalités : la décentralisation

territoriale et la décentralisation technique.

A- La décentralisation territoriale

C’est aussi la décentralisation horizontale. L’autonomie administrative est

conférée à une collectivité territoriale ou locale jouissant de la personnalité

juridique. C’est dans cette collectivité territoriale que la personne morale en

question va exercer ses compétences.

Ainsi donc, dans la décentralisation territoriale, l’on transforme en centres

autonomes des groupements d’intérêts définis géographiquement (par exemple

les départements, les communes).

B- La décentralisation technique ou verticale

Ici, l’on donne l’autonomie administrative à une catégorie particulière de

services (par exemple, on peut citer l’Université de Cocody et le C.H.U. de

Yopougon).

Le service public, ici, a un intérêt déterminé, spécial qui peut être ressenti

à des endroits très différents du territoire et qui n’est pas lié à une portion

déterminée du territoire.

Mais, il est important de souligner que l’autonomie octroyée aux entités

décentralisées ne signifie pas indépendance. C’est la raison pour laquelle le

pouvoir exerce un contrôle sur leurs activités.

PARAGRAPHE III : LE CONTROLE SUR L’ACTIVITE

DECENTRALISEE

Ce contrôle est exercé par les représentants de l’Etat sur la collectivité

décentralisée : c’est la tutelle administrative. Les représentants de l’Etat sont le

Préfet et le Ministre de l’Intérieur. La tutelle peut porter sur les organes

décentralisés ou sur leurs actes.



A- La tutelle sur les organes

Nous avons :

- la suspension d’une autorité décentralisée ;

- la révocation d’un maire ;

- la dissolution d’un conseil municipal par décret.

B- La tutelle sur les actes

Nous avons :

- l’approbation tacite ou expresse de l’autorité de tutelle ;

- l’annulation des actes illégaux par l’autorité de tutelle ;

- la substitution d’office : si l’organe de la collectivité décentralisée n’agit pas

conformément à la légalité, l’autorité de tutelle peut être autorisée à agir à sa

place après une mise en demeure.



CHAPITRE II : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

Les structures administratives sont de deux ordres : les structures de

l’administration centrale et les structures de l’administration locale.

SOUS- CHAPITRE I : L’ADMINISTRATION CENTRALE

L’Administration centrale ivoirienne est marquée par la concentration du

pouvoir administratif entre les mains des organes étatiques que sont la

Présidence de la République, la Primature et les départements ministériels.

L’Administration centrale ivoirienne met en relief une centralisation des

décisions dans la capitale. Ce centre unique de décision coordonne également

toutes les activités administratives.

SECTION I : LES SERVICES DE LA PRESIDENCE

Nous avons le cabinet présidentiel, l’Inspection Générale d’Etat, et le

Secrétariat Général de la Présidence de la République.

PARAGRAPHE I : LE CABINET PRESIDENTIEL

On y trouve les collaborateurs du Chef de l’Etat, ses hommes de

confiance. On a ainsi :

- un Directeur de cabinet ;

- les conseillers techniques ;

- l’Etat-Major particulier ;

- les chargés de mission ;

- un Directeur du Protocole d’Etat.

Ce service s’occupe des audiences du Président de la République, de son

courrier et prépare les décisions présidentielles. Il entretient aussi les contacts

politiques et contrôle l’exécution des instructions du Chef de l’Etat.



PARAGRAPHE II : L’INSPECTION GENERALE D’ETAT

Ce service a pour mission de contrôler et d’inspecter le fonctionnement

normal et régulier des services publics. Le contrôle porte sur la légalité de

l’action de l’Administration. Il y a aussi le contrôle technique portant sur les

finances et la gestion administrative.

Les Inspecteurs d’Etat ont donc le pouvoir d’investigation et

d’information. Ils sont nommés par le Président de la République. Ce service

comprend l’Inspecteur Général et les Inspecteurs d’Etat.

PARAGRAPHE III : LE SECRETARIAT GENERAL

Ce service gère au plan administratif les dossiers de la Présidence de la

République. C’est également lui qui prépare et exécute les différentes tâches et

missions du Président de la République. Il comprend :

- un Secrétaire Général qui dirige ce service et siège aux conseils des ministres

et de gouvernement ;

- un conseiller juridique ;

- plusieurs responsables de services (administratifs, financiers, techniques et

sociaux).

SECTION II : LES SERVICES DE LA PRIMATURE

Les services de la Primature comprennent le Cabinet du Premier ministre,

le Secrétariat Général du gouvernement, et les Directions Centrales.

PARAGRAPHE I : LE CABINET DE LA PRIMATURE

On y trouve les collaborateurs personnels du Premier Ministre parmi

lesquels le Directeur de cabinet secondé par un adjoint. On y rencontre aussi les

conseillers techniques.



PARAGRAPHE II : LE SECRETARIAT GENERAL DU

GOUVERNEMENT

Il fait office de secrétariat du Conseil des ministres. Il prépare et assure le

secrétariat des séances des Conseil des ministres et des conseils de

gouvernement. Il publie les lois et les décrets au Journal Officiel. Il suit aussi

l’exécution des décisions des Conseils des ministres. Il se compose :

- d’un Secrétaire Général ;

- d’un Secrétaire Général Adjoint ;

- de conseillers ;

- de chefs de quelques services (administratifs, financiers et du personnel).

PARAGRAPHE III : LES DIRECTIONS CENTRALES

Ce sont des services constituant des directions centrales qui sont

spécialisées dans une tâche technique précise et qui sont rattachés à la

Primature. On a trois directions centrales, ce sont :

- la direction du Centre de Promotion des Investissements en Côte d’Ivoire

(CEPICI) ;

- la direction du contrôle financier ;

- la direction de contrôle et des grands travaux.

SECTION III : LES MINISTERES

Le ministère, en tant que structure administre, est composé du Ministre

lui-même, de son Cabinet, des services centraux, des organismes de consultation

et d’inspection et des services extérieurs.

PARAGRAPHE I : LE MINISTRE

Au sein du ministère, le Ministre est le supérieur hiérarchique de

l’ensemble des services. Il est une autorité politique et une autorité

administrative.



PARAGRAPHE II : LE CABINET MINISTERIEL

C’est un groupe de collaborateurs du ministre. Ce groupe restreint est lié

personnellement au ministre. Le cabinet conseille le ministre par l’étude des

différentes questions ou affaires à lui soumises. Il contrôle également

l’exécution des décisions prises par le ministre dans les différents services. Le

cabinet comprend :

- un directeur de cabinet qui est le collaborateur direct du ministre. Il a la

délégation de signature et représente quelques fois le ministre ;

- un chef de cabinet qui s’occupe de la gestion du cabinet. La gestion, ici, porte

sur le personnel, le matériel, le crédit etc. ;

- un attaché de cabinet ou chargé de mission qui s’occupe des tâches et missions

diverses ; exemple : il s’occupe des relations avec la presse ;

- un chef de secrétariat particulier qui est responsable des audiences et des

courriers du ministère.

PARAGRAPHE III : LES SERVICES CENTRAUX

Les services centraux sont les directions générales. A la tête de ces

services, se trouvent les directeurs généraux, coordonnateurs des activités des

directions. On a ensuite les directeurs généraux adjoints, puis les directeurs qui

conçoivent, réfléchissent et harmonisent les services. Après, on a les sous-

directeurs, les chefs de service, les chefs de bureau et enfin le personnel

subalterne.

Les services centraux assurent les contacts avec les administrés, préparent

et exécutent les décisions prises par le ministre

PARAGRAPHE IV : LES ORGANISMES DE CONSULTATION ET

D’INSPECTION

Les organismes de consultation donnent un avis consultatif et non

obligatoire au ministre. Comme organisme consultatif, on peut retenir le Conseil

de discipline qui est obligatoirement consulté avant le prononcé d’une sanction

du second degré.



Les corps d’inspection recherchent les irrégularités et les abus au sein des

services. Ils exercent aussi un contrôle technique sur les services ministériels.

On peut citer par exemple l’inspection générale de la santé, l’inspection générale

des services de l’administration territoriale.

PARAGRAPHE V : LES SERVICES EXTERIEURS

Ces services constituent le prolongement de l’administration centrale. Ils

exécutent les décisions prises par les services centraux.

On a aussi les directions départementales ou régionales qui sont chargées

de l’exécution des décisions du ministre.

PARAGRAPHE VI : LA HIERARCHIE MINISTERIELLE

Dans cette hiérarchie, on part du Premier Ministre au Secrétaire d’Etat en

passant par le Ministre d’Etat, le Ministre et le Ministre délégué auprès du

Président de la République ou du Premier Ministre.



SOUS-CHAPITRE II : LA REGION

La Région a une double nature juridique. En tant que circonscription

administrative, elle est l’échelon intermédiaire entre le District et le

Département. Elle constitue, de ce fait, le niveau de conception, de

programmation, d’harmonisation, de soutien, de coordination et de contrôle des

actions et des opérations de développement économique, social et culturel qui

s’y réalisent à l’intervention de l’ensemble des services des Administrations

civiles de l’Etat.

En tant que collectivité territoriale, la région est composée d’au moins

deux départements et dispose d’organes propres.

De 10 régions en 1991, nous sommes aujourd’hui à 31 régions.

L’étude de la région s’articulera donc autour de deux axes qui sont d’une

part l’étude de l’organe déconcentré et, d’autre part, l’étude des organes

décentralisés.

SECTION I : L’ORGANE DECONCENTRE : LE PREFET DE REGION

La région en tant que circonscription administrative est animée par un

Préfet de région. Quel est son statut et quelles sont ses attributions ?

PARAGRAPHE I : LE STATUT DU PREFET DE REGION

Le Préfet de région est nommé par décret pris en Conseil des ministres et

après proposition du ministre de l’Intérieur. Il est choisi parmi les Préfets de

département qui ont pour la plupart le grade d’administrateur civil de classe

principale. Il faut souligner qu’avec le décret du 16 janvier 1991, il n’existe pas

de lien hiérarchique entre le Préfet de région et les Préfets des départements

constituant la région.

PARAGRAPHE II: LES MISSIONS DU PREFET DE REGION

Représentant le pouvoir exécutif dans sa région, le Préfet de région dirige

les services extérieurs de l’Administration dans son espace géographique.



Il a une mission générale d’animateur de développement et de

coordonnateur des actions des services extérieurs régionaux.

A- Le Préfet de région, animateur de développement

Il faut noter ici que le Préfet de région assure l’exécution des FRAR

(Fonds Régionaux d’Aménagement Rural). Il encadre les structures et les

activités de développement de la région. Il harmonise les programmes triennaux

établis par les collectivités appartenant à la région.

B- Le Préfet de région, coordonnateur des actions des

Services extérieurs régionaux

Il faut signaler ici que le Préfet de région est celui qui veille à l’exécution

des décisions du pouvoir central. Il a un droit de regard sur les activités des

services publics de sa région. La mise sur pied du programme régional de

développement lui incombe. Il élabore également le projet régional

d’aménagement du territoire. Enfin, il suit la mission de protection des biens,

des personnes, de maintien de l’ordre public dans sa sphère administrative.

SECTION II : L’ORGANE DECENTRALISE : LE CONSEIL

REGIONAL

La région, en tant que collectivité territoriale, est animée par le Conseil

régional, terme générique, qui regroupe en fait plusieurs structures. Ainsi, après

avoir examiné ces structures, nous nous pencherons sur leurs attributions.

PARAGRAPHE I : LES STRUCTURES DU CONSEIL REGIONAL

Les structures de la région, collectivité décentralisée, sont le Conseil

régional, le Président du conseil régional, le Bureau du conseil général et le

comité économique et social régional.

A- Le Conseil Régional

C’est l’organe délibérant de la région. Il regroupe l’ensemble des élus

appelés conseillers régionaux. Leur nombre varie proportionnellement à



l’importance démographique du département ; et le nombre varie entre 25, le

minimum et 60, le maximum.

Les conseillers régionaux sont élus pour 5 ans au suffrage universel direct

et au scrutin de liste proportionnel et majoritaire à un tour sur les listes

complètes sans vote préférentiel ni panachage.

B- Le Président du conseil régional

C’est l’organe exécutif du conseil régional. En général, il est la « tête de

liste » de la liste déclarée vainqueur.

C- Le Bureau du conseil régional

Le bureau est un organe de concertation qui aide le Président du conseil

dans sa tâche. Le Bureau se compose comme suit :

- 01 Président qui est également Président du Conseil Régional ;

- 03 Vice-Présidents pour les Régions de 300 000 habitants et en dessous ;

- 04 Vice-Présidents pour les Régions de 300 001 à 500000 habitants ;

- 05 Vice-Présidents pour les Régions de 500 001 à 1 000 000 d'habitants.

Pour les Régions dont la population est supérieure à 1 000 000 d'habitants, le

nombre de Vice- Présidents est porté à 06.

Les Vice-Présidents sont classés dans l'ordre des nominations. D- Le Comité Economique et Social

C’est l’organe consultatif du conseil régional. Le nombre de ses membres

varie également en fonction de l’importance démographique de la région, avec

un minimum de 30 et un maximum de 50.

La composition du comité économique et social n’est pas homogène car il

comprend aussi bien les représentants des différents secteurs d’activité de la

région, ceux des associations de développement que des élus locaux et des

personnalités reconnues pour leurs compétences.

PARAGRAPHE II : LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL REGIONAL

Ces attributions concernent tous les organes sus-indiqués.

A- Le Conseil Régional

Les attributions du Conseil Régional sont diverses. Ainsi, il a compétence

pour délibérer sur toutes les affaires qui intéressent la région. Outre ses



attributions en matière de développement économique de la région

(planification et promotion du développement économique) ; en matière de santé

et d’hygiène publique (construction, gestion et entretien des hôpitaux généraux)

et en matière d’enseignement et de formation professionnelle (construction et

gestion des lycées et collèges d’enseignement général et d’enseignement

technique ainsi que des centres de formation professionnelle) ; le Conseil

régional est compétent pour créer, gérer et supprimer des services publics

régionaux ; gérer les biens et opérations immobilières de la région ; voter le

budget régional.

B- Le Président du conseil régional

En sa qualité d’organe exécutif de la région, le Président du conseil

régional est chargé de préparer et d’exécuter les délibérations du conseil

régional ; d’ordonnancer les dépenses et les recettes de la région ; d’assurer

l’administration de la région ; de gérer le domaine régional ; de représenter la

région.

C- Le Bureau du conseil régional

Le Bureau dispose de compétences propres distinctes de celles du

Président. En tant qu’organe collégial d’exécution, il est chargé de préparer

certaines activités régionales (ordre du jour des séances du conseil, programme

des opérations et actions de développement, budget régional) ; d’assurer leur

suivi (exécution du budget et recouvrement des recettes régionales) ; d’émettre

un avis avant l’engagement par le Président du conseil régional, en matière

financière.

D- Le Comité Economique et Social régional

En sa qualité d’organe consultatif, le comité est essentiellement chargé

d’émettre des avis qui sont soient facultatifs, soient obligatoires.

L’avis facultatif porte sur toutes les matières et donc illimité. Cet avis peut

être émis à l’initiative du conseil régional, de son Président ou du comité lui-

même.



Quant à l’avis obligatoire, il est limité à certaines matières jugées

importantes : budget annuel, plans de développement et d’aménagement de la

région, projets d’entente interrégionale.



SOUS-CHAPITRE III : LE DEPARTEMENT

Le département a son origine dans la loi du 10avril 1961 reprenant la loi

française du 10 août 1871 sur le département. Les départements, au nombre de 4

en 1959, se sont multipliés pour aboutir aujourd’hui à 107 départements.

Le département se présente comme une entité déconcentrée rapprochant

l’administré de l’administration dans le cadre de la déconcentration.

Le préfet de département est le principal organe du département ; d’autres

organes lui sont subordonnés.

SECTION I : LE PREFET DE DEPARTEMENT

Le département en tant que circonscription administrative est animé par

un Préfet auquel d’autres autorités sont subordonnées.

PARAGRAPHE I : LE PREFET

Ici également, nous analyserons le statut du Préfet et son rôle.

A- Le statut du Préfet

Le Préfet est l’autorité administrative la plus élevée dans la

circonscription administrative départementale. Son choix s’opère par décret pris

en Conseil des ministres et cela, sur proposition du ministre de l’Intérieur.

Pour être nommé Préfet, il faut appartenir au corps des administrateurs

civils formés à l’Ecole Nationale d’Administration. La fonction préfectorale

peut prendre fin selon le bon vouloir du Président de la République. Dans ce cas,

l’on mettra le Préfet à la disposition du ministère de l’Intérieur.

B- Le rôle du Préfet

En tant que représentant de l’Etat dans le département, le Préfet joue

plusieurs rôles :

1- Le Préfet, représentant de l’exécutif

Le Préfet agit ici au nom du pouvoir exécutif. Il est le délégué du

gouvernement car il représente chaque ministre dans sa localité. Par ailleurs, il

doit surveiller la bonne exécution des lois et des décisions du gouvernement.



2- Le Préfet, coordinateur des services étatiques

Ici, le Préfet coordonne les services de l’Etat dans son département. Cette

coordination doit intervenir notamment dans les domaines administratif,

économique et social.

Le Préfet dirige donc tous les services de l’Etat qui se trouvent dans son

département. A cet effet, il possède le pouvoir réglementaire, le pouvoir

hiérarchique et même un pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires qui sont en

service dans son département. Il peut même prendre des mesures individuelles.

Toutefois, il faut relever les difficultés que rencontre le Préfet dans son

rôle de coordinateur des services étatiques. Ici, la difficulté est que certains

services telles la justice, l’armée et les finances échappent à la coordination car

les ministres respectifs de ces services refusent de déléguer leur pouvoir au

Préfet.

3- Le Préfet, une autorité policière

Le Préfet possède des pouvoirs de police. Il peut intervenir en tant

qu’autorité de police dans le domaine administratif. Comme autorité de police

administrative, le Préfet prendra les mesures idoines intéressant la sécurité de

l’Etat et des particuliers, la salubrité et la tranquillité publique, la sauvegarde du

patrimoine national. Dans son action, le Préfet peut requérir la force publique.

SECTION II : LES ORGANES SUBORDONNES

AU PREFET

Ces organes sont au nombre de trois. Nous avons le Secrétaire Général de

préfecture, le Chef de cabinet et le Sous- préfet.

PARAGRAPHE 1- LE SG DE PREFECTURE

Sa nomination intervient dans les mêmes conditions que celle du Préfet.

Le S.G. de préfecture n’a pas de pouvoirs spécifiques à sa fonction. Il est

nommé par décret présidentiel après l’avis du Préfet et sur proposition du

ministre de l’Intérieur. Il est généralement choisi parmi les Sous-préfets suivant

leur ancienneté.



Deux fonctions essentielles sont dévolues au S.G. de préfecture. Il s’agit

en l’occurrence de la fonction de suppléant du Préfet et de délégataire de

signature du Préfet.

A- Le S.G., suppléant du Préfet

Le S.G. de Préfecture fait office de Préfet en cas d’absence ou

d’empêchement de ce dernier. Dans ce cas, c’est lui qui administre le

département. Il assiste également le Préfet dans sa tâche et l’aide à préparer sa

prise de décision. En outre, il est l’informateur privilégié du Préfet ; à ce titre, il

doit centraliser l’information. Enfin, il œuvre pour l’harmonisation de l’action

de l’Administration au sein du département.

B- Le S.G., délégataire de signature du Préfet

Le S.G. reçoit une délégation de signature de la part du Préfet. De ce fait,

il peut signer les actes administratifs au nom et pour le compte du Préfet. Cette

délégation de signature s’attache à la personne du S.G. de préfecture.

PARAGRAPHE 2- LE CHEF DE CABINET

Le Chef de cabinet est une autorité nommée par décret présidentiel après

avis du Préfet. Il peut comme le S.G. de préfecture recevoir délégation de

signature du Préfet.

C’est le Chef de cabinet qui s’occupe du courrier au sein du cabinet. Il

s’occupe aussi des audiences du Préfet, de l’organisation des visites et des

tournées. Il s’occupe également des relations avec le personnel et avec le

gouvernement. Il veille enfin à la bonne application des décisions du

gouvernement.

PARAGRAPHE 3- LE SOUS- PREFET

Quel est le statut du Sous-préfet et quel rôle joue-t-il dans la

circonscription administrative départementale ?



A- Le statut du Sous- préfet

Il est nommé dans les mêmes conditions que le Préfet, c’est-à-dire par

décret présidentiel et cela sur proposition du ministre de l’Intérieur. Ils sont

choisis parmi les Chefs de cabinet du Préfet et dépendent du Préfet.

B- Le rôle du Sous-préfet

Il a des pouvoirs autonomes et des pouvoirs délégués

1- Les pouvoirs autonomes du Sous-préfet

- Il veille à la mise en œuvre des mesures administratives dans sa

circonscription ;

- il est le responsable du maintien de l’ordre public dans sa circonscription. Il

appuie son action sur la force publique ;

- il dirige et contrôle l’action des chefs traditionnels (cantons, villages) dans sa

circonscription ;

- il est officier d’état civil et accomplit à cet effet toutes les tâches relevant de la

compétence d’un officier d’état civil.

2- Les pouvoirs du Sous-préfet en tant que délégué

du Préfet

- Agissant sur délégation préfectorale, il est le représentant du Préfet dans sa

localité ;

- il renseigne le Préfet sur tout ce qui se passe dans sa circonscription ;

- il représente les intérêts de la sous-préfecture auprès du Préfet ;

- il communique également avec les fonctionnaires de sa localité ;

- il est aussi agent de développement économique, social, culturel etc.

3- Le Conseil de Sous-préfecture

C’est un organe qui apporte son concours et soutien au Sous-préfet dans

l’exécution de sa mission. Créé le 2 juin 1967 par décret, le Conseil de Sous-

préfecture comprend des membres de droit et des membres nommés.

Les membres de droit sont le Sous-préfet, les chefs de services

administratifs de la localité, le député de la localité, le ou les conseillers



économiques de la localité. Les membres nommés sont ceux nommés par le

Préfet sur proposition du Sous-préfet et cela pour une durée de trois ans.

Le Conseil de Sous-préfecture a essentiellement des attributions

consultatives. Chaque année, il tient trois sessions ordinaires. Il émet des avis

sur toutes les affaires à lui soumises par le Préfet. Il se prononce sur le

programme d’emploi des crédits et des fonds octroyés à la Sous-préfecture. Il

rend compte à cette assemblée des dépenses et recettes de chaque année.



SOUS-CHAPITRE IV : LA COMMUNE

Le phénomène communal en Côte d’Ivoire date de l’époque coloniale.

Elle a été marquée par la création de la commune mixte de Grand-Bassam en

1914.

Après l’indépendance, l’Etat ivoirien a fait sienne la même politique de

communalisation qui a connu un véritable essor dans les années 80.

Aujourd’hui, l’on dénombre en Côte d’Ivoire 715 communes. La

commune, division territoriale autonome se compose du conseil municipal et de

la municipalité. Par ailleurs, une nouvelle forme d’organisation administrative

territoriale a vu le jour avec la loi d’orientation de 2001 : le district.

SECTION I : LE CONSEIL MUNICIPAL

L’étude du Conseil municipal sera essentiellement consacrée à son statut

et à ses attributions.

PARAGRAPHE I : ORGANISATION, COMPOSITION ET

FONCTIONNEMENT DU CONSEIL MUNICIPAL

Nous verrons d’abord l’organisation et la composition du Conseil

municipal et, ensuite, son fonctionnement.

A- L’organisation et la composition du Conseil municipal

Le conseil municipal est l’assemblée délibérante de la commune. Il

regroupe tous les élus communaux.

Le nombre de conseillers varie d’une commune à une autre en fonction de

la démographie de la commune. Le conseil municipal peut être composé au

minimum de 25 personnes pour les communes de 10 000 habitants ; et de 50

membres au maximum pour les communes ayant plus de 100 000 habitants.



Les conseillers municipaux sont élus pour 5 ans. Leur élection se fait au

suffrage universel direct et au scrutin de liste proportionnel à un tour sans vote

préférentiel ni panachage.

Tout ivoirien majeur, jouissant de ses droits civiques et politiques et

inscrit sur la liste électorale de son domicile peut être électeur. Ne peuvent être

élus les préfets, les sous-préfets, les militaires.

B- Le fonctionnement du conseil municipal

Chaque année, le conseil municipal se réunit en session ordinaire trois

fois. Chaque session ordinaire dure au plus 15 jours.

Les sessions extraordinaires peuvent intervenir à la demande motivée de

la moitié des conseillers et sur convocation du maire. Le quorum requis pour le

fonctionnement du conseil municipal est la majorité de ses membres en exercice.

Les séances du conseil municipal sont en principe publiques. Mais à la

demande de l’autorité municipale ou du tiers des membres du conseil municipal,

celui-ci peut se réunir en comité secret ou à huit-clos.

PARAGRAPHE II : LES MISSIONS DU CONSEIL MUNICIPAL

Le conseil municipal est la structure qui gère les affaires de la commune,

qui vote le budget et enfin qui peut être consulté pour avis sur les problèmes

communaux.

A- La gestion des affaires communales

Le conseil municipal s’occupe des opérations et actions de développement

de la commune. Cela améliore les conditions de vie des populations

communales.

Le conseil municipal gère aussi les biens de la commune. Il crée les

services publics municipaux et les organise. On peut citer par exemple le service

des pompes funèbres, de l’hygiène municipale, de la police municipale, de lutte

contre les incendies etc.



B- Le vote du budget communal

C’est le conseil municipal qui vote le budget communal. Ce budget se

subdivise en budget de fonctionnement et en budget d’investissement.

C- La fonction consultative

Le conseil municipal peut être consulté par l’autorité de tutelle. Dans ce

cas, il donne son avis ; il donne également son avis sur les questions ayant un

intérêt local. Cet intérêt peut être économique, social, culturel, etc.

SECTION II : LA MUNICIPALITE

La municipalité est un organe constitué du maire et de ses adjoints. Leur

statut est identique même si le maire demeure l’organe exécutif de la commune.

PARAGRAPHE I : LE STATUT DU MAIRE ET DE SES ADJOINTS

Seront successivement examinées ici, l’élection du maire et de ses

adjoints et la cessation des fonctions du maire.

A- L’élection du maire et de ses adjoints

Le maire et ses adjoints sont des conseillers municipaux. Ils sont élus par

le conseil municipal pour une durée de 5 ans ; et cela, lors de la première séance

du conseil municipal. Le mode de scrutin adopté est le scrutin uninominal

majoritaire.

Le nombre d’adjoints au maire est fonction de l’importance

démographique de la commune. Ainsi, le minimum est de deux adjoints au

maire et le maximum est de six.

B- La cessation des fonctions du maire

Le maire peut cesser d’exercer sa fonction pour des raisons diverses. Il

peut s’agir des cas où il est fautif ; il peut s’agir également des cas où il y a

décès ou démission.

Lorsque le maire commet une faute dans la mission à lui assignée, il peut

faire l’objet d’une suspension ou d’une révocation.



Lorsque le maire décède, le poste de maire est vacant. Dans ce cas, l’on

procède au renouvellement de la municipalité par élection. Il en est de même en

cas de démission du maire.

PARAGRAPHE II : LES ATTRIBUTIONS DU MAIRE

Le maire, dans son action, possède une double casquette. Par le biais du

mécanisme du dédoublement fonctionnel, il est en même temps agent de la

commune et agent de l’Etat.

A- Le maire, agent de la commune

En tant qu’autorité de la commune, le maire est l’autorité exécutive

communale et le chef de l’administration communale.

1- L’autorité exécutive communale

Le maire prend des décisions au nom de la commune, l’on parle d’arrêtés

municipaux. Il est également l’ordonnateur des dépenses ; il passe des contrats

et représente la commune en justice ; c’est aussi lui qui prépare et exécute le

budget communal ; enfin, il veille à l’exécution des programmes de

développement.

2- Le chef de l’administration communale

Le maire, en sa qualité d’autorité hiérarchique communale, administre les

biens communaux. C’est lui qui s’occupe du personnel de la commune, du

domaine communal, des biens, des dons et legs de la commune. Il est également

responsable des travaux communaux. Il est donc l’autorité qui dirige les services

administratifs de la commune. Il a un pouvoir disciplinaire sur son personnel.

B- Le maire, agent de l’Etat

En cette qualité, il est un officier de l’état civil, il est chargé de la

publication et de l’exécution des lois et règlements et de la mise en application

de la politique de développement du gouvernement et enfin, il est une autorité de

police.

1- Le maire, officier d’état civil



C’est le maire qui légalise de par sa signature les documents

administratifs. C’est également l’autorité municipale qui reçoit les déclarations

de naissance, de décès etc. Il dresse aussi les actes relatifs aux situations des

personnes (mariage, divorce) ; et il gère les registres d’état civil.

2- Le maire publie et exécute les lois et règlements

Dans sa commune, le maire veille à la publication et à l’exécution des lois

et règlements ainsi qu’à l’exécution des décisions gouvernementales.

3- Le maire met en œuvre la politique de développement

du gouvernement

Le maire est l’autorité municipale qui met en œuvre dans sa commune la

politique de développement économique, social et culturel défini par le

gouvernement ivoirien.

4- Le maire, autorité de police

Le maire, en sa qualité d’autorité de police administrative, est responsable

du maintien de l’ordre public dans sa localité. Il est également chargé de

l’exécution des règlements de police municipale dans sa commune. Les

règlements de police sont pris par le conseil municipal mais le maire est habilité

à édicter des mesures de police spéciales portant sur des domaines spécifiques

telles que la police de la route, la police des cimetières, la police des débits de

boisson etc.

PARAGRAPHE III : LE CONTROLE DE L’ETAT SUR LA

MUNICIPALITE

Ce contrôle s’effectue par le représentant de l’Etat sur la municipalité

composée du maire et de ses adjoints. Il se fait par l’autorité de tutelle, soit le

ministre de l’Intérieur, soit le Préfet ; et revêt deux formes : le contrôle sur les

organes municipaux et le contrôle sur les actes des organes municipaux.

A- Le contrôle sur les organes municipaux



L’autorité de tutelle peut contrôler le maire et ses adjoints en ce qui

concerne leur gestion. Si l’autorité de tutelle constate des défaillances, elle peut

prendre des sanctions disciplinaires ; elle peut suspendre le maire et ses adjoints

par arrêté. Mais cette suspension ne doit pas excéder trois mois. En ce qui

concerne la révocation du maire et de ses adjoints ainsi que la dissolution du

conseil municipal, cela ne peut se faire que par décret pris en Conseil des

ministres.

B- Le contrôle sur les actes des organes municipaux

L’autorité de tutelle peut agir sur les actes du maire, agent de l’Etat. Ici,

elle peut annuler ses actes, peut les réformer, peut même lui donner des

instructions.

L’autorité de tutelle peut également agir sur les actes du maire, agent de la

commune. Dans ce cas, elle dispose d’un pouvoir de substitution, d’annulation

et de suspension.

SECTION III : LES DISTRICTS

L’avènement des districts s’inscrit dans le cadre de la nouvelle politique

de décentralisation menée par le gouvernement de la deuxième République.

Ainsi, les lois 2001-478 du 9 août 2001 et 2002-44 du 21 janvier 2002

portent respectivement statut du District d’Abidjan et statut du District de

Yamoussoukro. Aux termes de l’article 44 de la loi d’orientation de 2001, « le

district est une collectivité territoriale qui regroupe un ensemble de communes et

de sous-préfectures ».

Aussi convient-il d’examiner de prime abord le statut des organes

districaux avant d’aborder leurs attributions.

PARAGRAPHE I : LE STATUT DES ORGANES

Les organes du district sont le Conseil du district, le Gouverneur, le

Bureau du district et le Comité consultatif.

A- Le Conseil du district : l’assemblée délibérante



Il a une composition hétérogène et est composé de conseillers désignés

soit au sein des communes, soit élus au suffrage universel direct. Ainsi, le

Conseil du district d’Abidjan est composé de 78 conseillers répartis comme

suit : 26 désignés au sein des communes et sous-préfectures à raison de 2 par

entité et 52 élus au suffrage universel direct. Quant au Conseil du district de

Yamoussoukro, il comprend 45 conseillers dont 15 désignés au sein des conseils

municipaux et 30 élus au suffrage universel direct.

Le Conseil du district est l’organe délibérant du district, c’est-à-dire que

c’est l’organe qui prend les décisions engageant la collectivité territoriale.

B- Le Bureau du district : l’organe exécutif

Le Bureau du district est l’organe exécutif du district ; en d’autres termes,

c’est lui qui exécute les décisions prises par le Conseil du district. Il est composé

du Gouverneur et des Vice-gouverneurs.

1- Le Gouverneur du district

Il est le chef de l’exécutif districal ; il est nommé pour 5 ans par décret du

Président de la République.

2- Les Vice-gouverneurs

Au nombre de cinq (5), ils sont également nommés par décret présidentiel

sur proposition du Gouverneur pour un an. Ils sont choisis au sein de

l’assemblée délibérante parmi les conseillers et sont les adjoints du Gouverneur.

C- Le Comité consultatif

C’est l’organe consultatif du district. Il est composé de conseillers

districaux et émet des avis sur les projets du district à caractère économique et

social.

PARAGRAPHE II : LES ATTRIBUTIONS DU DISTRICT

Les attributions du district relèvent de la compétence de l’assemblée

délibérante. Aussi, le district a-t-il reçu des compétences spécifiques renforcées

par le transfert des compétences.



A- Les compétences spécifiques du district

Au titre des attributions spécifiques, le district est compétent pour

promouvoir et réaliser des actions de développement à la fois économique,

social et culturel ; planifier et aménager le territoire districal ; effectuer des

travaux d’équipement rural ; protéger l’environnement ; gérer les ordures et

autres déchets ; lutter contre les effets néfastes de l’urbanisation ; lutter contre

l’insécurité ; promouvoir et protéger nos coutumes et traditions.

B- Les attributions dans le cadre du transfert des compétences

Ces attributions concernent l’urbanisation, le développement, la protection

de l’environnement, l’enseignement et la formation professionnelle.

En ce qui concerne l’urbanisation, la loi reconnaît aux districts la

compétence de l’aménagement du territoire districal en mettant en œuvre des

schémas directeurs d’aménagement du territoire du district. Par ailleurs, les deux

collectivités sont chargées, en matière d’urbanisme et d’habitat, de créer et

d’entretenir des espaces verts ; de gérer le patrimoine foncier ; d’initier et de

réaliser certains plans directeurs.

En ce qui regarde le développement, le district a en charge la planification

du développement et la promotion du développement économique.

Quant à la protection de l’environnement, le district est chargé de soutenir

et d’appuyer la lutte contre l’insalubrité, la pollution et les nuisances. En outre, il

doit réaliser et gérer les postes de groupages des déchets ; transporter les ordures

de ces postes au centre d’enfouissement technique et réaliser puis gérer des

centres d’enfouissement mixtes.

En ce qui concerne enfin l’enseignement et la formation professionnelle,

le district a en charge les universités ; en d’autres termes, la loi attribue les

compétences au district pour construire et gérer les universités et les grandes

écoles. Il est également habilité à construire et à gérer des lycées

d’enseignement général et d’enseignement technique, ainsi que des centres de

formation professionnelle en harmonie avec la carte scolaire.



La légalité est la qualité de ce qui est conforme à la loi, la loi

s’appréhendant ici au sens large c’est-à-dire comme l’ensemble des normes

juridiques. Le principe de la légalité exprime la règle selon laquelle

l’administration doit agir conformément au droit.

Quel est donc le contenu du principe et quelle en est la portée ?

CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE LA LEGALITE

Le contenu du principe de la légalité conduit à s’interroger à la fois sur sa

signification et sur les règles formant le bloc légal.

SECTION I : LA SIGNIFICATION DU PRINCIPE

Le principe signifie que dans son action, l’administration doit respecter la

loi et doit faire respecter la loi.

L’obligation pour l’administration de respecter la loi se traduit dans le fait

qu’elle doit respecter ses propres règles et les règles supra administratives c’est-

à – dire les règles émanant de l’autorité supérieure.

Quant à l’obligation pour elle de faire respecter la loi, elle se traduit dans

le fait qu’elle doit assurer l’exécution de la loi et du règlement, des décisions de

justice et mettre fin aux situations illégales.

TITRE II : LE PRINCIPE DE LA LEGALITE



Le principe de la légalité se traduit par deux types de contraintes pour

l’administration : le respect de la hiérarchie des normes juridiques et la

limitation de sa liberté d’action ou d’abstention.

PARAGRAPHE I : LE RESPECT DE LA HIERARCHIE DES NORMES

En principe, la norme inférieure doit être conforme à la norme supérieure ;

ce qui signifie qu’elle ne doit pas la contredire. Les règles étant hiérarchisées, il

importe de déterminer à quel niveau elles se situent et faire respecter leur

hiérarchie.

A- Hiérarchie des normes et hiérarchie des autorités

En principe, l’autorité d’une règle juridique dépend de la place de son

auteur dans la hiérarchie des autorités publiques et subsidiairement de la plus ou

moins solennité présidant à son élaboration. Les autorités inférieures ne peuvent

contredire les actes des autorités qui leur sont supérieures.

1- Hiérarchie des actes administratifs unilatéraux

Les actes administratifs unilatéraux, notamment, les décisions exécutoires

sont revêtues de l’autorité de la chose décidée. L’administration doit les

respecter mais, œuvre de l’administration, ces actes sont soumis à toutes les

sources de la légalité et hiérarchisés entre eux en raison du jeu de la hiérarchie

administrative.

La hiérarchie formelle des actes, détermine les conditions dans lesquelles

le respect des actes administratifs s’impose. Normalement, le supérieur

hiérarchique n’est pas lié par les actes de ses subordonnés. Il peut réformer ou

annuler leurs décisions ; il a même l’obligation d’examiner les requêtes dans ce

sens. (Conseil d’Etat (C.E), 30 Juin 1950, Quéralt).

Lorsque des autorités ont des compétences concurrentes dans une

matière, l’autorité inférieure ne peut contredire les décisions de l’autorité

supérieure mais peut y ajouter dans les limites de ses pouvoirs ce qu’exigent les

circonstances locales.



Dans le cadre des relations de tutelle et de contrôle, l’autorité de tutelle ne

peut annuler ou faire annuler par le juge les actes de l’organe décentralisé ou se

substituer à lui qu’autant que la loi le permet expressément.

2- Hiérarchie des normes et décisions individuelles

Les décisions individuelles doivent respecter les règlements, normes

générales et impersonnelles. La solution semble évidente lorsque le règlement

émane d’une autorité supérieure à celle chargée de prendre des décisions

individuelles d’application.

Lorsque l’autorité qui a pris la règle générale doit aussi prendre les

mesures individuelles d’application, elle doit, ce faisant, respecter les règles

générales qu’elle a posées tant qu’elles existent. C’est le sens de l’adage : « tu

patere legem quam fecisti » (tu dois supporter les conséquences des lois que tu

as faites toi même).

L’autorité supérieure doit respecter lors de la prise d’actes individuels le

règlement légalement fait par une autorité inférieure, le règlement l’emportant

sur les actes individuels.

PARAGRAPHE II : LES LIMITES A LA LIBERTE D’ACTION OU

D’ABSTENTION DE L’ADMINISTRATION

L’abstention ou la carence de l’administration constitue une illégalité

lorsque son intervention est prescrite par les règles générales applicables à une

matière ou à une situation donnée.

A- L’obligation de prendre des règlements

L’exercice du pouvoir réglementaire est un devoir pour ses détenteurs. Le

gouvernement doit prendre les règlements d’application des lois.

L’administration doit abroger les règlements illégaux.

B- L’obligation de prendre des actes individuels

En général, l’administration est juge de l’opportunité d’agir ou non mais

les autorités administratives sont investies de certaines compétences dans un but



d’intérêt général. L’abstention ou le refus d’agir peut nuire à cet intérêt général

et s’analyse comme un refus de l’administration d’exercer ses compétences.

De plus, l’administration doit faire respecter la légalité donc doit faire

cesser les situations illégales. Ainsi, le retrait d’un acte illégal dans le délai du

recours contentieux est pour l’administration une obligation. Il en est de même

de l’abrogation des décisions individuelles non créatrices de droit devenues

illégales par l’effet d’un changement de circonstance. C’est également le cas du

retrait des décisions individuelles prises sur le fondement d’un règlement déclaré

illégal par le juge administratif.

SECTION II : LES SOURCES DE LA LEGALITE

L’administration est soumise au droit. C’est le principe de la légalité,

principe fondamental selon lequel les actes de l’administration doivent respecter

toutes les normes qui lui sont supérieures.

Les règles qui s’imposent à elle découlent des sources du droit

administratif groupées en un ensemble hiérarchisé (le bloc légal). Certaines

règles sont externes à l’Administration, d’autres internes ; sous certaines

conditions, elle doit toutes les respecter.

Dans tous les cas, ces sources se distribuent en sources écrites et en

sources non écrites.

PARAGRAPHE I : LES SOURCES ECRITES

Elles sont constituées par la constitution ; les traités internationaux, la loi

et le règlement.

A- La constitution.

La constitution dite encore loi fondamentale est la norme suprême de

l’Etat. Elle a un contenu principalement politique : elle organise les pouvoirs

publics et règle leurs rapports avec les citoyens.



Mais certaines de ses dispositions concernent l’action administrative.

Ainsi la détermination des compétences des autorités administratives est réglée

par certains articles notamment les articles 41, 44, 46 et 72. L’auto

administration des collectivités est prévue par l’article 119.

La constitution en sa qualité de norme suprême, prévaut sur toutes les

autres règles de droit. A cet effet, l’administration est tenue de s’y conformer

absolument dans son action.

B- Les traités internationaux

Le traité est défini comme un accord international par écrit entre sujets de

droit international, destiné à produire des effets juridiques et régi par le droit

international. Les termes traités, conventions, pactes, chartes, accords,

protocoles sont employés comme synonymes.

Le constituant ayant conféré au traité une valeur supérieure à celle des

lois, le juge sanctionne sa violation. En effet, l’article 87 de la constitution

reprenant en cela l’article 55 de la constitution française de 1958 dispose que

« les accords ou traités régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur

publication, une autorité supérieure à celle des lois ». Ce texte ajoute une réserve

de réciprocité à savoir l’application du traité par l’autre partie.

Les conditions posées par le constituant étant remplies, le traité devient

source de la légalité avec une valeur supra législative. Les conséquences d’une

telle situation sont que le traité et d’une manière générale les règles

internationales s’imposent à l’administration

C- la loi et le règlement

Ils constituent la principale source écrite du droit applicable à

l’administration mais ce sont deux sources de la légalité distinctes qui sont

souventes fois confondues ; la loi étant définie au sens large comme toute norme

émanant de l’autorité publique et présentant un caractère général, impersonnel

et obligatoire. Certes, il est vrai que le règlement participe de la loi par le fait



qu’il revêt le même caractère que celle-ci mais là s’arrête l’assimilation. Car la

loi est l’expression de la volonté générale élaborée par le parlement alors que le

règlement, norme à portée générale et impersonnelle est l’œuvre du pouvoir

réglementaire (pouvoir exécutif).

Enfermée dans le domaine que lui fixe la constitution (article 71), la loi

possède une autorité supérieure à celle du règlement. La solution, évidente pour

les règlements d’application des lois, vaut aussi pour les règlements autonomes

intervenus sur la base de l’article 72 de la constitution. Cela d’autant que le

règlement reste un acte du pouvoir exécutif soumis à la censure du juge et au

respect des principes généraux du droit.

Les ordonnances

Les ordonnances sont des mesures qui participent de la loi et du règlement. Ce

sont des mesures prises par l’exécutif dans le domaine du législatif sur

habilitation du législateur (art. 75 de la constitution.)

Pour l’exécution d’un programme donné, la loi autorise le Président de la

République à intervenir dans son domaine. Il s’agit d’une extension du pouvoir

réglementaire, et ce, dans un délai déterminé. A l’expiration de ce délai,

L’Assemblée Nationale retrouve sa pleine compétence sur les matières

déléguées.

Mais l’administration doit déposer ces ordonnances pour ratification sur le

bureau de l’Assemblée Nationale. Si le législateur est saisi à temps et qu’il

ratifie ces mesures, elles acquièrent force de loi ; dans le cas contraire, elles

gardent leurs valeurs d’acte administratif. S’il les repousse, les ordonnances

deviennent caduques.

PARAGRAPHE II : LES SOURCES NON ECRITES

Ces sources sont essentiellement constituées par la coutume et la

jurisprudence ; cependant, la coutume, mode de formation des règles de droit



des sociétés primitives, n’a qu’un rôle très réduit en droit public interne

particulièrement en droit administratif, à la différence du droit international

public, droit principalement coutumier.

C’est la raison pour laquelle, notre étude portera uniquement sur la

jurisprudence et les principes généraux du droit qui constituent une catégorie

autonome de jurisprudence.

A- La jurisprudence

Le terme jurisprudence revêt deux sens : lato sensu, il désigne l’ensemble

des décisions des juridictions ; stricto sensu, il s’entend de la solution générale

donnée par les juridictions à une question de droit. C’est surtout ce deuxième

sens qui sera pris en considération.

La jurisprudence ainsi définie constitue une véritable source de droit ayant

valeur de droit positif, force exécutoire et autorité de la chose jugée. A cet effet,

elle interprète le droit écrit, l’interprétation ayant la même valeur que la règle

interprétée. Elle crée aussi des règles en suppléant le silence de la loi. Il arrive

que le juge administratif forme expressément dans un arrêt dit de principe la

règle qu’il entend appliquer. Parfois la règle se dégage du rapprochement des

solutions données à des litiges semblables. Le législateur peut mettre fin à une

jurisprudence. Son abstention peut être considérée comme un accord à la règle

jurisprudentielle.

Les jugements devenus définitifs après épuisement des voies de recours

sont revêtus de l’autorité de la chose jugée et s’imposent à l’administration au

même titre que la loi.

B- Les principes généraux du droit (P.G.D)

Ce sont des principes non écrits qui s’imposent « à toute autorité

réglementaire même en l’absence de toute disposition législative » (C.E., 29 Juin

1959, syndicat général des ingénieurs conseils). Leur violation par

l’administration constitue, en effet, une illégalité, et pour cause, ils sont élaborés

par le juge pour assurer la protection des libertés et des droits individuels des



citoyens. Ils ne figurent dans aucun texte mais résultent de l’esprit général du

système juridique. Le juge administratif les découvre, constate leur existence en

s’inspirant de dispositions législatives particulières et convergentes, d’une

disposition de loi significative de l’orientation du droit, de l’idéologie du

préambule de la constitution ou de la déclaration des droits de l’homme et des

citoyens, des exigences de la conscience juridique. Cependant les PGD n’ont pas

de lien avec le droit écrit dont ils ne tiennent ni leur existence ni leur force

juridique. Ils s’appliquent même en l’absence de texte.

Les principaux PGD concernent l’égalité sous toutes ses formes, la liberté,

la non rétroactivité des actes administratifs, le respect des droits de la défense,

etc.

Avant 1958, on pouvait considérer que les PGD avaient la même valeur

que la loi : Ils s’imposaient à l’administration mais le législateur pouvait y

déroger. La thèse, le plus souvent, retenu a été souvent exposée par René

Chapus : les PGD ont une valeur supra décrétale et infra législative. Pourtant le

conseil constitutionnel Français a reconnu une valeur constitutionnelle à certains

(continuité des services administratifs, liberté individuelle, non rétroactivité des

actes administratifs, droit de la défense, liberté d’opinion, égalité devant la

justice.) Ainsi et au regard du droit positif, les PGD hiérarchisés n’ont pas tous

la même valeur juridique car ils se distribuent entre les PGD à valeur

constitutionnelle s’imposant aussi bien au législateur qu’à l’administration ; les

PGD à valeur législative auxquels le législateur peut déroger et les PGD à valeur

réglementaire qui s’imposent à l’administration en l’absence de réglementation

administrative contraire.



CHAPITRE II : LA PORTEE DU PRINCIPE

Le principe de la légalité est d’une portée considérable du fait qu’il est

sanctionné. Toutefois, cette portée se trouve quelque peu réduite par un certain

nombre de tempéraments ou de limites.

SECTION I : LES SANCTIONS DU PRINCIPE

La sanction du non respect du principe de la légalité est la nullité de l’acte

illégal dont la constatation est assurée par le contrôle de la légalité.

PARAGRAPHE I : LA NULLITE DES ACTES ADMINISTRATIFS

Il existe deux formes de nullité : la nullité stricto sensu et l’inexistence.

A-La nullité stricto sensu

C’est la sanction qui frappe l’acte administratif qui ne respecte pas le

principe de la légalité. L’acte illégal est dit nul et disparaît avec les effets qu’il a

déjà produits. On dit qu’il disparaît ab initio c’est-à-dire dès l’origine ou encore

rétroactivement.

Il y a deux sortes de nullité : la nullité absolue qui protège l’intérêt général et

la nullité relative qui protège les intérêts des particuliers.

B-L’inexistence

C’est la sanction qui frappe l’acte qui est entaché d’un vice

particulièrement grave. Il s’agit d’une irrégularité beaucoup plus grave que dans

l’hypothèse précédente sanctionnée par la nullité. Il convient toutefois de

distinguer l’inexistence juridique de l’inexistence matérielle.

En ce qui concerne l’inexistence matérielle, l’acte matériellement

inexistant ou littéralement inexistant est celui qui n’a jamais été pris et qui par

conséquent n’existe pas.

En ce qui regarde l’inexistence juridique, elle est dite inexistence stricto

sensu c’est-à-dire celle qui, comme précédemment indiqué, frappe les actes



entachés d’une irrégularité grossière. Ces actes sont dits nuls et de nul effet, nul

et non avenus ou entièrement inopérants. Il y a inexistence juridique quand il y a

par exemple usurpation de fonction, empiétement sur les attributions de

l’autorité d’un autre ordre notamment celle du juge, violation d’une règle

s’opposant radicalement à l’édiction de l’acte, absence de support juridique de

l’acte.

Si les deux catégories de décisions peuvent être déférées au juge, la

compétence juridictionnelle varie selon les cas. En effet, l’annulation ne peut

être prononcée que par le juge de l’administration c’est- à-dire par la chambre

administrative de la cour suprême. Le juge annule la décision après en avoir

reconnu l’illégalité. Quant à l’inexistence, à contrario, elle peut être constatée

par tout juge. On ne tient pas compte de la répartition des compétences entre les

juridictions car la juridiction saisie n’aura pas à annuler ce qui n’existe pas mais

à constater et à déclarer nul et non avenu l’acte incriminé. Dans tous les cas,

l’acte illégal et l’acte inexistant disparaissent retro activement. Ils sont censés

n’avoir jamais existé.

PARAGRAPHE II : LE CONTROLE DES ACTES ADMINISTRATIFS :

LE CONTROLE DE LA LEGALITE

Ce contrôle connaît deux modalités : le contrôle administratif et le contrôle

juridictionnel.

A- Le contrôle administratif

Ce contrôle comporte un recours hiérarchique et un recours gracieux.

Le recours hiérarchique est porté devant le supérieur de l’auteur de l’acte

incriminé. Quant au recours gracieux, il est porté devant l’auteur de l’acte pour

lui demander de revenir sur sa décision.

Le contrôle administratif est exercé par l’autorité administrative pour

illégalité et pour inopportunité. La décision administrative a autorité de chose

décidée c’est-à-dire susceptible de recours pour excès de pouvoir.



B-Le contrôle juridictionnel

Il comporte le recours en annulation pour excès de pouvoir et l’exception

d’illégalité. Le recours pour excès de pouvoir est porté devant la chambre

administrative de la cour suprême et vise à faire annuler l’acte illégal et est

enfermé dans un délai de deux mois. Quant à l’exception d’illégalité, elle est

soulevée devant tout juge et vise non pas à faire annuler l’acte mais à écarter

son application au cas d’espèce. Elle peut être soulevée à tout moment.

Le contrôle juridictionnel est exercé par le juge selon certaines règles de

formes et de fond pour illégalité et quelques fois pour inopportunité. La décision

de justice, lorsqu’elle est définitive, a autorité de la chose jugée et ne peut faire

l’objet de contestation.

SECTION II : LES LIMITES DU PRINCIPE

Il s’agit en période normale des lacunes du contrôle juridictionnel et en

période de crise de la théorie des circonstances exceptionnelles.

PARAGRAPHE I : LES LACUNES DU CONTROLE JURIDICTIONNEL

Elles résultent du contrôle restreint sur le pouvoir discrétionnaire de

l’administration et de l’absence de contrôle sur les actes de gouvernement.

A- Le pouvoir discrétionnaire de l’administration

Il se définit par opposition à la compétence liée. Il y a compétence liée

lorsque l’administration est obligée d’agir et que sa conduite est dictée par des

textes. Il y a compétence discrétionnaire lorsque l’administration a le choix de

son action et du contenu de sa décision c’est -à-dire lorsqu’elle est libre d’agir et

de déterminer aussi bien son action que le contenu de sa décision.

Le contrôle du juge sur le pouvoir discrétionnaire est un contrôle

minimum qui se limite au contrôle de la qualité de l’auteur de l’acte, à la forme,

au but de l’acte et à l’existence des motifs allégués (erreur de droit ou de fait).

Tandis que sur la compétence liée, s’exerce un contrôle moyen et souvent même



un contrôle maximum comprenant le contrôle de légalité et le contrôle

d’opportunité.

B- Les actes de gouvernement

Ce sont des actes accomplis par les autorités administratives et insusceptibles

de recours juridictionnel. Il s’agit d’actes inspirés par un mobile politique. On en

distingue deux catégories :

- Ceux concernant les rapports pouvoir exécutif et pouvoir législatif

- Ceux concernant les rapports entre l’Etat ivoirien et les autres Etats et

Organisations Internationales.

L’acte de gouvernement bénéficie d’une immunité totale de juridiction c’est-

à-dire qu’on ne peut exercer aucun recours contre un tel acte.

PARAGRAPHE II : LES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES

Dans certaines situations graves, l’administration ne saurait tout à la fois

respecter strictement la légalité, assurer l’ordre public et faire fonctionner les

services publics. On admet donc qu’en période de crise, le strict respect de la

légalité s’efface devant la nécessaire continuité de l’Etat et les exigences de

l’ordre public. L’administration reste soumise à la légalité mais à une légalité

d’exception dont le contenu diffère de celui de la légalité normale.

Ces circonstances organisées par des textes particuliers ont été étendues à

d’autres domaines par le juge qui a construit une véritable théorie des

circonstances exceptionnelles.

A- Les circonstances exceptionnelles organisées par les textes

Les textes organisant les circonstances exceptionnelles sont tantôt

constitutionnels, l’état de crise de l’article 48 de la constitution, tantôt législatifs

et concernent l’état de siège, l’état d’urgence et d’autres mesures de police.

L’état de crise stipulé par l’article 48 de la constitution autorise le

Président de la République « lorsque les institutions de la République,

l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses

engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et



que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompue » à exercer

tout seul la totalité des pouvoirs publics. Il devient à la fois exécutif et législatif.

Cette dictature temporaire se substitue ainsi à la légalité normale dominée par le

principe de la séparation des pouvoirs.

La loi du 30 décembre 1916 organise l’état de siège en cas de péril

imminent pour la sécurité intérieure et extérieure ; dans ce cas, il y a transfert

des pouvoirs de police à l’autorité militaire.

La loi du 07 Novembre 1959 déclare l’état d’urgence en cas de péril

imminent résultant d’atteinte grave à l’ordre public. Elle confère au Ministre de

la sécurité des pouvoirs de police exceptionnellement étendus.

La loi du 17 Janvier 1963 assurant la promotion économique et sociale de

la nation et ses décrets d’application autorisent le gouvernement à requérir des

personnes pour l’accomplissement de certaines tâches d’intérêt national.

B- La théorie Jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

Construite par le Conseil d’Etat à l’occasion de la première guerre

mondiale sous le nom de pouvoir de guerre, cette théorie est devenue par la

suite un cas particulier de la théorie des pouvoirs de crise ou des circonstances

exceptionnelles.

Les conditions d’existence des circonstances exceptionnelles découlent

des arrêts Heyriès (C.E., 28 Juin 1918) et Dames Dol et Laurent (C.E, 28 Février

1919). Il s’agit de situations graves, imprévues et anormales mettant l’autorité

administrative dans l’impossibilité de respecter la légalité normale. Mais les

mesures prises en violation de la légalité ordinaire doivent être strictement

limitées à ce qui est nécessaire à la sauvegarde de l’ordre public, de la continuité

de l’administration ou de l’intérêt public et à la durée des circonstances

exceptionnelles.

Le Juge écarte la légalité normale à l’occasion d’un litige précis, sa

violation étant excusée par les circonstances exceptionnelles qui doivent exister

lors de la prise de l’acte. Celui-ci doit cesser de produire ses effets dès lors que



les circonstances redeviennent normales. Par ailleurs, les circonstances

exceptionnelles légitiment les mesures nécessaires mais elles seules. Exemple :

suspension de l’application d’une loi par le gouvernement (Arrêt Heyriès

précité) ; intervention d’un organe de fait dans les compétences de

l’administration (C.E., 05 Mars 1948, Marion et autres).

Mais ces circonstances ne dispensent pas l’administration d’agir

légalement lorsqu’elle le peut (C.E., 28 Mars 1947, Ste Damien).



Deux missions régaliennes ont été assignées à l’Administration : ce sont

d’une part une mission de prestation s’incarnant dans le service public et une

mission de prescription à travers la police administrative.

CHAPITRE I : LE SERVICE PUBLIC

Clé de voûte de la construction étatique, le service public peut être défini

comme une mission de prestation qui consiste pour l’Administration à rendre

des services aux usagers.

Ainsi, après avoir cerné la notion de service public, nous nous attacherons

ensuite à en préciser le régime juridique.

SECTION I : LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

La notion de service public occupe dans le droit administratif et dans

l’organisation de l’Etat une place très importante.

Du point de vue administratif, on appelle service public, d’une part, des

activités de production, de gestion, de services d’utilité collective prises en

charge par l’Administration ; et d’autre part, les organismes qui assurent ces

activités.

Dans le langage courant, le service public désigne donc l’ensemble des

administrations de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements

publics.

Quelle est donc la définition du service public ? Et quelle en est la

typologie ?

TITRE III : LES MISSIONS DE L’ADMINISTRATION



PARAGRAPHE I : LA DEFINITION DU SERVICE PUBLIC

Le service public se définit aujourd’hui comme une activité d’intérêt

général assurée soit par une personne publique, soit par une personne privée

sous le contrôle d’une personne publique.

En toute hypothèse, le service public suppose réunis deux éléments : une

activité d’intérêt général et une dépendance organique vis-à-vis d’une

collectivité publique. Il y a donc deux éléments centraux :

- le critère matériel, c’est-à-dire l’activité : le service public se caractérise par

la réalisation de prestations fournies aux usagers.

-le critère finaliste, c’est-à-dire l’intérêt général : seule une activité d’intérêt

général peut être érigée en service public. Autrement dit, le service public a pour

but la satisfaction de l’intérêt général. Seuls les gouvernants sont chargés de

définir ce qui est l’intérêt général. Le service public, même lorsqu’il est assuré

par une personne privée, est toujours sous le contrôle ou la surveillance de

l’Administration.

PARAGRAPHE II : LA TYPOLOGIE DES SERVICES PUBLICS

En règle générale, il y a deux types de services publics : les services

publics administratifs (S.P.A.) et les services publics industriels et commerciaux

(S.P.I.C.). Trois critères permettent de distinguer ces deux types de services

publics : le critère tenant à l’objet de l’activité, le critère relatif au mode de

financement et le critère ayant trait au mode de gestion.

A- L’objet de l’activité

Lorsque l’activité du service public est analogue à celle d’une entreprise

privée, alors c’est un service public industriel et commercial (S.P.I.C.) ; a

contrario, c’est un service public administratif (S.P.A.).



B- Le mode de financement

L’essentiel du financement d’un S.P.I.C. doit provenir des redevances

payées par les usagers en contrepartie des prestations qui leur sont procurées par

le service ; alors que le principal mode de financement des S.P.A. est la

subvention à eux allouée par l’Etat.

C- Le mode de gestion

La gestion d’un S.P.I.C. doit relever du droit privé, c’est-à-dire que l’on

recourt aux règles de la comptabilité privée, à la recherche de rentabilité, de

profit ; alors que les S.P.A. sont régis par les règles du droit public.

SECTION II : LE REGIME JURIDIQUE DES SERVICES PUBLICS

L’étude du régime juridique des services publics conduit à analyser leur

fonctionnement et leur mode de gestion.

PARAGRAPHE I : LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES

PUBLICS

Le fonctionnement des services publics repose sur des règles qui sont de

deux ordres : certaines sont communes à tous les services publics et d’autres

sont particulières aux S.P.A. ou aux S.P.I.C.

A- Les règles communes à tous les services publics :

les lois du service public

Certains principes fondamentaux s’imposent à tous les services publics.

On les appelle traditionnellement les «lois de Rolland » parce qu’elles ont été

systématisées par Louis Rolland.

Ces principes sont au nombre de trois : égalité, continuité, adaptation

auxquels la doctrine ajoute un quatrième, la neutralité.

1- Le principe d’égalité devant le service public

Ce principe interdit toute discrimination de la part du service public.

Ainsi, ce principe concerne aussi bien les agents de l’administration au regard de



leur recrutement et de leur avancement que les usagers (droit d’accès au service

public). Ce principe est également valable à l’égard des cocontractants de

l’Administration.

2- Le principe de la continuité du service public

Dès lors que le service public existe, l’Administration doit respecter le

principe de la continuité du service public. A cet effet, le service public doit

fonctionner sans interruption, de façon continue. La satisfaction de l’intérêt

général doit être assurée quelles que soient les circonstances même en période

exceptionnelle.

3- Le principe d’adaptation ou de mutabilité du

service public

Le service public doit s’adapter à tout moment à l’évolution des exigences

de l’intérêt général. Aucune situation acquise ne doit paralyser cette situation.

C’est une condition de l’efficacité de la satisfaction des besoins d’intérêt

général. Ce principe entraîne comme conséquence pour l’usager du service

public qu’il n’a aucun droit acquis au maintien du service public.

4- Le principe de la neutralité du service public

Ce principe voudrait que le service public fonctionne en n’ayant en vue

que l’intérêt général. Il ne doit prendre en compte ni le sexe, ni la race, ni les

croyances religieuses, philosophiques, ni les opinions politiques, ni l’ethnie etc.

B- Les règles particulières

Pour distinguer les S.P.I.C. des S.P.A., la jurisprudence utilise un faisceau

d’indices composé de trois éléments : l’objet du service, l’origine des ressources

et les conditions de fonctionnement.

De façon systématique, les S.P.A. sont soumis au droit public

relativement aux règles d’organisation, aux rapports avec les usagers, au

personnel et aux tiers.



Pour ce qui concerne le S.P.I.C., il est soumis en grande partie au droit

privé relativement aux rapports du service avec le personnel, les usagers, les

fournisseurs et les clients.

PARAGRAPHE II : LES MODES DE GESTION DU SERVICE PUBLIC

Il importe de distinguer la gestion par les personnes publiques de la

gestion par les personnes privées.

A- La gestion par les personnes publiques

La personne publique peut gérer elle-même le service public ou en confier

la gestion à une personne publique spéciale, l’établissement public.

1- La gestion directe par la personne publique : la régie

Il s’agit de l’exploitation directe du service par l’Administration avec ses

biens et son personnel. Le budget du service est intégré au budget de la

collectivité concernée. En d’autres termes, un service géré en régie ne dispose

pas de personnalité morale.

2- La gestion du service public par un établissement

public

L’établissement public, à la différence de la régie, est un service public

doté de la personnalité morale. C’est une personne morale de droit public qui

gère un service public. On parle alors de service public personnalisé.

Un établissement public est toujours créé par une personne publique. Il

doit donc être distingué des établissements d’utilité publique qui sont des

organismes privés, essentiellement des associations ou des fondations à qui

l’Administration a reconnu la qualité d’utilité publique.

En Côte d’Ivoire, il a deux types d’établissements publics, les

établissements publics administratifs (E.P.A.) et les établissements publics

industriels et commerciaux (E.P.I.C.). Outre leur objet, les E.P.A. se distinguent

des E.P.I.C. par leur mode de financement ; car les premiers sont financés

essentiellement par des dotations budgétaires de l’Etat et les seconds par le

produit de leurs travaux ou de leurs prestations.



B- La gestion par les personnes privées

Les personnes privées gèrent les services publics. La personne privée peut

être investie de cette gestion sur la base d’un contrat dit de délégation de service

public (concession de service public). Mais la personne privée peut aussi gérer

directement un service public indépendamment de toute technique contractuelle

et sur la base d’une habilitation légale ou réglementaire. Le législateur ou le

pouvoir réglementaire crée des organismes privés auxquels il confère

directement des missions de service public.

Aujourd’hui, bon nombre de missions de services publics sont assurées

directement par les organismes privés (associations, fondations, sociétés, etc.)

qui agissent certes sous le contrôle de la puissance publique mais en l’absence

de toute habilitation contractuelle.



CHAPITRE II : LA POLICE ADMINISTRATIVE

A côté de sa mission de prestation, la seconde mission de l’Administration

est celle de la police administrative. Celle-ci a pour but le maintien de l’ordre

public dans le pays, ce qui est la condition essentielle de toute vie sociale

harmonieuse. Elle consiste à réglementer les activités privées de la vie sociale,

imposer des limitations aux droits et libertés des citoyens.

Le mot police a deux sens :

- au sens organique, elle est constituée par l’ensemble des forces chargées

d’assurer l’ordre public et, sous le contrôle de l’autorité judiciaire,

d’appréhender les individus qui se sont rendus coupables d’infraction afin de les

déférer à la justice. C’est en ce sens que l’on peut parler de fonctionnaires de

police ;

- au sens institutionnel ou matériel, la police est constituée par les activités

juridiques ou matérielles qui ont pour but de faire respecter l’ordre public, qu’il

s’agisse de prévenir les troubles ou qu’il s’agisse de réprimer les atteintes à

l’ordre public. Il s’agit là essentiellement de la police administrative qui est donc

une activité consistant à prévenir les troubles à l’ordre public et à maintenir

celui-ci.

La police administrative se manifeste à la fois par des activités matérielles

(exemple : vérification d’identité, bornage routier, surveillance de

manifestation…) et par l’édiction de normes juridiques de caractère

réglementaire ou individuel.



SECTION I : LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative doit être distinguée de la police judiciaire. Elles

n’ont pas la même finalité. La police administrative se décline entre police

générale et police spéciale. Leurs activités ne sont pas les mêmes et elles

peuvent entrer en concurrence.

PARAGRAPHE I : LA DEFINITION ET LES CARACTERISTIQUES

DE LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est le pouvoir qu’a l’Administration d’imposer

aux administrés des contraintes et des limitations à leur liberté en vue d’éviter

que l’ordre public ne soit troublé.

Elle se caractérise essentiellement par trois éléments qui permettent de la

définir comme l’action unilatérale des autorités administratives ayant pour but la

préservation de l’ordre public.

A- Le but de la police : l’ordre public

C’est l’élément central de la notion de police administrative. Il est plus

étroit et plus précis que le but d’intérêt général qui doit marquer toute action

administrative.

Traditionnellement, l’ordre public englobe trois préoccupations : la

sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique.

Les mesures de police ont donc pour objet d’éviter les risques d’accident,

d’incendie, d’inondation, les réglementations du bruit, des manifestations…

Elles peuvent aussi viser l’hygiène et la santé en veillant notamment à la

salubrité ou à la pollution de l’eau, des denrées alimentaires.

Mais la police n’a pas pour seul objet d’éviter les incidents matériels. La

moralité peut faire partie de l’ordre public. En effet, l’immoralité est un objet de

la police surtout si elle peut provoquer des troubles à l’ordre public vu les

circonstances locales. De plus en plus, des valeurs comme l’esthétique



(affichage, urbanisme), le respect de la dignité humaine sont prises en compte

par la police administrative et intégrées dans l’ordre public.

B- Le caractère préventif de la police administrative :

distinction avec la police judiciaire

La police administrative a pour but d’éviter que l’ordre public ne soit

troublé ; autrement dit, elle doit empêcher la survenance des troubles à l’ordre

public. Elle est donc préventive et se distingue ainsi de la police judiciaire qui a

pour but de rechercher les infractions, d’en rassembler les preuves et d’en livrer

les auteurs à la juridiction pénale. La police judiciaire est essentiellement

répressive.

La distinction entre les deux polices est fondée sur un critère finaliste. Il

faut préciser que si la police administrative est exercée selon les cas au nom de

l’Etat ou des autres personnes publiques territoriales, la police judiciaire est, au

contraire, une activité exclusivement étatique.

C- Le caractère unilatéral de la police administrative

La police administrative est une prérogative de puissance publique et est

une fonction monopolistique de l’Administration. Conséquemment, toutes les

activités juridiques de la police administrative doivent prendre nécessairement la

forme de prescriptions unilatérales.

Il n’est pas possible de prendre une mesure de police par contrat et

l’Administration ne saurait utiliser son pouvoir de police pour sanctionner la

violation des obligations contractuelles d’un de ses cocontractants. Il est

également strictement interdit à l’Administration de concéder ou de déléguer la

police à une personne privée.

PARAGRAPHE II : L’ORGANISATION DE LA POLICE

ADMINISTRATIVE

Il existe à côté de la police générale des polices spéciales. Les autorités de

ces polices peuvent intervenir sur le même territoire, le même objet. Ce qui pose

la question du concours de compétence des polices.



A- Police générale et police spéciale

La police administrative générale est celle qui est exercée d’une manière

indifférenciée à l’égard de n’importe quel genre d’activité des particuliers.

Comme son nom l’indique, elle intéresse tous les individus, tous les groupes

d’activités et elle s’exerce en tout lieu, lieux publics et privés. Les autorités de

police générale sont le Président de la République, le ministre en charge de la

police par délégation présidentielle, les préfets et sous-préfets, le maire et le

conseil municipal.

Si les autorités titulaires du pouvoir de police générale peuvent prendre

des mesures visant toute la population dans le ressort duquel elles exercent leur

autorité, il existe également des polices spéciales qui visent à réglementer des

domaines particuliers d’activité ou certaines catégories de personnes. Il ne peut

y avoir de polices spéciales que prévues et organisées par des textes. Les textes

désignent les autorités qui en sont chargées. Les polices spéciales sont diverses

(exemple : police de la chasse, de la pêche, des étrangers, de la construction, des

chemins de fer, du cinéma, des jeux etc.).

B- Le concours et la concurrence des polices

Les différentes autorités de police sont parfois en accord, quelques fois en

concurrence pour régir la même matière. La diversité des polices et des autorités

compétentes peut être à l’origine de situations concurrentielles appelant des

partages de frontières. Il s’agit en réalité de complémentarité plus que de

concurrence dans la mesure où les différentes autorités concourent au maintien

de l’ordre public.

1- Combinaison entre les autorités de police générale

Le principe de la hiérarchie des normes veut que les règles édictées par

l’autorité supérieure priment sur celles édictées à un échelon moins élevé. Ainsi,

une mesure de police générale prise par le Président de la République devrait

être respectée par tous les départements ou tous les maires.



L’autorité de police de niveau inférieur ne peut donc empiéter sur les

pouvoirs de l’autorité supérieure. Elle peut cependant compléter les

prescriptions de l’autorité supérieure mais seulement, en aggravant les mesures

prises par l’autorité supérieure, à condition que les circonstances locales le

justifient. Exemple : un maire peut, en considération des circonstances locales

(voies étroites très fréquentées) abaisser la vitesse maximale de 80 km/heure

autorisée pour la traversée des agglomérations. Il lui est par contre interdit, en

prétextant la longueur et le parfait état de la voie et l’absence de fréquentation,

d’autoriser une vitesse supérieure.

2- Combinaison entre la police générale et les polices

spéciales

En principe, la police spéciale l’emporte sur la police générale. Mais en

dépit de cela, même en cas d’intervention d’une autorité de police spéciale,

l’autorité de police générale peut intervenir à deux conditions : d’une part, il faut

que les circonstances locales le justifient et d’autre part, dans le sens de

l’aggravation de la mesure de l’autorité de police spéciale.

SECTION II : L’EXERCICE DU POUVOIR DE POLICE

La police administrative, prérogative de puissance publique, ne peut être

exercée par les autorités de police qu’au travers de certains procédés et dans

certaines limites.

PARAGRAPHE I : LES PROCEDES DE POLICE

Les mesures de police sont tantôt des opérations matérielles tantôt des

actes juridiques.

A- Les actes juridiques ou les mesures de police

Les mesures de police sont soient des mesures réglementaires soient des

mesures individuelles.

Les mesures réglementaires s’adressent à un nombre indéterminé de

particuliers et comportent plusieurs modalités :



- la réglementation qui consiste pour l’autorité de police à déterminer les

conditions d’exercice d’une liberté ou d’une activité donnée ;

- la déclaration préalable : dans ce cas, un individu ne peut exercer une activité

qu’après avoir informé l’autorité de police (exemple : l’association) ;

- l’autorisation préalable : le particulier ne peut exercer l’activité qu’après avoir

obtenu l’autorisation expresse de l’autorité de police ;

- l’interdiction qui est une mesure sévère consistant à prohiber l’exercice de

certaines activités déterminées.

Les mesures individuelles sont des mesures restrictives de liberté qui

s’adressent à un ou à quelques administrés. Ces mesures peuvent consister en

des autorisations ou interdictions écrites ou verbales. En principe, les mesures

individuelles sont prises en application des mesures réglementaires. Mais, il peut

y avoir des mesures individuelles autonomes.

B- Les actes matériels ou les moyens d’exécution

S’agissant des actes matériels, on parle souvent de coercition, laquelle

consiste dans la possibilité d’employer la force publique pour prévenir ou faire

cesser un désordre. Le principe est que la mise en œuvre de la force publique est

subordonnée à l’autorisation du juge, sauf en cas d’urgence. Il n’est

naturellement pas besoin de l’autorisation du juge lorsqu’il s’agit d’utiliser la

force publique pour maintenir l’ordre public.

PARAGRAPHE II : LES LIMITES DE L’EXERCICE DU POUVOIR

DE POLICE

Parce que ce pouvoir porte atteinte aux libertés et qu’il est admis que « la

liberté est la règle et la restriction de police l’exception », le juge va exercer un

contrôle étendu sur l’exercice du pouvoir de police.

Le contrôle va s’exercer sur la légalité du but et des motifs de la mesure

de police, laquelle ne doit avoir d’autre finalité que le maintien ou le

rétablissement de l’ordre public et être motivée par des menaces réelles à cet

ordre public.



Par ailleurs, la mesure de police doit être nécessaire ; elle doit avoir pour

but la sauvegarde de l’ordre public ; et certaines mesures de police sont en

principe prohibées ; enfin, les mesures de police doivent être en rapport avec la

nature de la liberté en question.



TITRE IV : LES MOYENS D’ACTION DE L’AMINISTRATION

Pour remplir ses missions, l’Administration dispose d’un certain

nombre de moyens qu’il est possible de regrouper en deux grandes catégories :

les moyens humains et matériel d’une part, et les moyens juridiques, d’autre

part.

Les moyens juridiques constitués par les actes administratifs sont

soumis au régime juridique de droit public et sont de deux sortes : les actes

administratifs unilatéraux et les contrats administratifs qui sont pris et mis en

œuvre par le personnel de l’Administration.

CHAPITRE I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

La prérogative essentielle de l’administration réside dans le pouvoir de

prendre des décisions s’imposant par la seule volonté de leurs auteurs

indépendamment du consentement de ceux qu’elles concernent. Grâce à cette

prérogative, l’administration peut imposer des obligations, délivrer des

autorisations, conférer des droits sans avoir à faire reconnaître son droit d’agir

par un juge.

L’acte administratif unilatéral est pris par une autorité publique dans

l’exercice de ses fonctions ou par une personne privée pour l’exécution du

service public dont elle est chargée et faisant usage de prérogatives de puissance

publique dont elle est investie pour accomplir ce service.

Sous la forme de la décision exécutoire, l’acte administratif unilatéral

constitue le principal mode d’action de l’administration. Hauriou voyait dans la

faculté de prendre des décisions exécutoires « le privilège du préalable »

signifiant que la décision est prise et s’applique préalablement à toute

intervention juridictionnelle. Pour le C.E, cette faculté constitue « la règle



fondamentale » du droit public (C.E, 02 Juillet 1982, Huglo). Le juge

n’intervient qu’a posteriori en conséquence d’un recours formé par une personne

qui entend contester la légalité de la décision.

L’acte administratif unilatéral, sous son apparente unicité recouvre en

réalité une panoplie de normes ; d’où la nécessité d’une classification de ces

règles. Par ailleurs, leur entrée en vigueur répond à certaines conditions et elles

produisent des effets.

SECTION I: LA CLASSIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX

Pour classer les actes administratifs unilatéraux, on peut se placer aux

deux points de vue organico - formel et matériel.

PARAGRAPHE I : LA CLASSIFICATION ORGANICO-FORMELLE

Ce critère prend en compte à la fois l’auteur de l’acte et sa procédure

d’élaboration. Il permet d’établir d’une manière générale la hiérarchie des actes

administratifs. On peut ainsi distinguer les actes du Président de la République,

des ministres et des autres autorités administratives.

Le Président de la République en sa qualité de chef de l’administration

peut prendre une variété d’actes parmi lesquels les décrets occupent une place

prépondérante.

Les dénominations des actes des ministres varient également selon leur

nature et selon leur importance. Il échet ici de distinguer les arrêtés des autres

actes. L’arrêté est la forme la plus solennelle des actes des ministres. Il est le

plus souvent réglementaire mais peut être individuel ou collectif. L’arrêté

interministériel est celui signé par deux ou plusieurs ministres. En dehors des

arrêtés, les ministres peuvent édicter une diversité d’actes : décisions

individuelles, notes de service, circulaires, etc.

En ce qui concerne les actes des autres autorités, il faut distinguer les

actes des autorités locales de ceux d’autres organismes. Pour les autorités



locales, la dénomination juridique varie selon que ces autorités sont

individuelles ou collégiales. Les actes des autorités individuelles (préfet, sous-

préfet, maire, etc.) sont appelés arrêtés tandis que ceux des autorités collégiales

(conseil municipal, conseil général) sont dénommés délibérations. Quant aux

actes des autres organismes, rentre dans cette catégorie une diversité

d’organismes intérieurs ou extérieurs à la structure de l’administration. On

mentionnera à titre d’exemples, dans le premier cas, les actes des autorités des

établissements publics nationaux et dans le second cas, ceux des personnes

privées agissant dans le cadre d’une mission de service public.

PARAGRAPHE II : LA CLASSIFICATION MATERIELLE

Le critère matériel se réfère au contenu de l’acte et permet de distinguer

l’acte réglementaire de l’acte non réglementaire. La distinction entre les deux

catégories d’actes se fonde sur des critères qui permettent d’apprécier la

différence de nature qui les sépare. On fait généralement appel à deux critères

distincts pour caractériser l’acte réglementaire. Ce sont d’une part le caractère

permanent de l’acte et d’autre part son caractère général et impersonnel.

Par le caractère permanent de l’acte, il faut entendre que l’acte s’applique

non pas à une situation ponctuelle, à une situation momentanée mais à toute une

catégorie, à une situation de longue durée. Constitue ainsi un acte réglementaire

celui qui fixe les conditions requises pour être candidat à un concours, le mode

de désignation du jury et la nature des épreuves. En revanche, ne revêt pas le

caractère réglementaire, l’acte qui, chaque année, ouvre le concours, fixe le délai

d’inscription, la date des épreuves et le nombre de places. Le critère tiré du

caractère permanent n’est cependant pas satisfaisant car un acte peut être

permanent sans être réglementaire. Il en va ainsi de la nomination d’un

fonctionnaire dont l’effet n’est pas limité dans le temps. Inversement, un acte

peut être réglementaire sans être permanent. Il en est ainsi d’un acte de police

édicté pour maintenir l’ordre public au cours d’un événement qui ne durera que

quelques heures.



Par le caractère général et impersonnel, l’acte vise non pas une situation

particulière ou une personne ou des personnes individuellement désignées, mais

une situation d’ensemble, tous les citoyens ou une catégorie de citoyens.

Constitue ainsi un règlement l’acte fixant le statut d’un corps de fonctionnaires.

La différence entre les deux catégories d’actes n’est pas de degré mais de

nature. Elle n’est pas quantitative mais qualitative car on ne prend pas en

considération le nombre de personnes visées par l’acte mais leur situation

objective. Ainsi, la décision nommant plusieurs fonctionnaires et même celle

conférant une décoration à des milliers de personnes ne sont pas réglementaires

car ces personnes bien que nombreuses sont chacune visées individuellement.

Constitue en revanche un règlement, l’acte conférant une indemnité de logement

au préfet d’Abidjan.

Il convient, en tout état de cause, de préciser qu’il existe deux catégories

d’actes non réglementaires : les actes individuels et les actes collectifs. L’acte

individuel est celui qui vise une ou plusieurs personnes sans qu’il n’y ait un lien

de solidarité entre leur situation respective. Il en va ainsi de la nomination d’un

ou de plusieurs fonctionnaires ou de la décision d’un jury d’examen intéressant

plusieurs personnes ; l’acte collectif est celui qui vise plusieurs personnes dont

les situations sont solidaires les unes des autres. L’exemple type est celui de la

délibération d’un jury de concours classant les candidats reçus : l’ordre de

classement lie l’autorité investie du pouvoir de nomination.

L’intérêt de la distinction entre acte réglementaire et acte non

réglementaire résulte de la différence de régime juridique : les modes de

publicité sont différents, la publication étant le mode normal de publicité de

l’acte réglementaire (ainsi que de l’acte collectif), alors que la notification est

celui des actes individuels ; la faculté pour l’administration d’abroger ou de

rapporter les actes obéit à des règles différentes selon qu’il s’agit d’un acte

réglementaire ou d’un acte non réglementaire.

En combinant les deux critères, on peut envisager trois hypothèses :



- Dans chaque catégorie d’acte réglementaire ou individuel (critère matériel), la

hiérarchie s’établit en fonction de la hiérarchie des autorités d’élaboration

(critère organico-formel). On obtient ainsi en allant du sommet au bas de

l’échelle la classification suivante : décret en conseil des ministres, décret

simple, arrêté présidentiel, arrêtés interministériels, arrêtés ministériels, arrêtés

préfectoraux, arrêtés municipaux, etc.

- Deux actes réglementaires ou deux actes individuels de la même autorité

sont en situation d’égalité et non de subordination : pas de hiérarchie. Mais

en cas conflit, le second doit prévaloir sur le premier : « lex posterior derogat

anteriore » ou le particulier sur le général : « lex spécialis derogat generale ».

- L’acte réglementaire s’impose à l’acte individuel. L’auteur d’un acte

individuel doit respecter les règlements qu’il a lui même pris, a fortiori, ceux

des autorités supérieures, voire ceux des autorités subordonnées.

SECTION II : L’ENTREE EN VIGUEUR DES ACTES UNILATERAUX

L’entrée en vigueur de l’acte qui marque son point de départ comporte

trois modalités : la validité de l’acte, son opposabilité et sa non rétroactivité.

PARAGRAPHE I : LA VALIDITE DE L’ACTE

Dès son émission, c’est – a -dire dès sa signature par l’autorité compétente,

l’acte devient valide, obligatoire et existe juridiquement. Il en découle deux

conséquences importantes : l’indifférence de la publicité et la création de droits.

L’absence de publicité de l’acte n’affecte nullement sa validité, celle-là

n’étant pas une condition de celle-ci qui s’appréhende au jour de l’émission de

l’acte. Ainsi, l’absence de notification à un fonctionnaire de la décision de sa

révocation n’est pas de nature à entacher ladite décision d’irrégularité (Cour

Suprême, Chambre Administrative (C.S.C.A.), 20 Février 1963, Kipré Gbeuly).

L’acte crée des droits au profit des administrés (et éventuellement des

obligations à leur charge) dès sa signature et son auteur ne peut dans certains cas

revenir sur sa décision. La Cour Suprême a expressément confirmé la



jurisprudence reconduite en la matière. (C.E., 19 Octobre 1952, demoiselle

Mattéi). En effet, dans l’arrêt El Hadj Bakary Koné contre ministère des travaux

publics en date du 22 Juillet 1981, la chambre administrative de la cour suprême

considère à propos du retrait d’une concession provisoire que « cette décision

individuelle a créé dès sa signature des droits au profit du requérant ». Toutefois,

le principe ne vaut que pour les actes individuels. Les actes réglementaires, eux,

n’engendrent des droits au profit des particuliers qu’à partir de leur publication

(C.E, 26 Décembre 1954, demoiselle Balthazar) et les mesures individuelles

prises en application d’un règlement non publié ou qui a fait l’objet d’une

publicité inadéquate ou insuffisante sont irrégulières pour manque de bases

légales.

PARAGRAPHE II : L’OPPOSABILITE DE L’ACTE ADMINISTRATIF

UNILATERAL

L’opposabilité est l’application effective de l’acte aux administrés. L’acte

n’est opposable aux administrés que s’il a fait l’objet d’une publicité c’est – à –

dire à partir du moment où il a été porté à leur connaissance. La publicité

constitue donc la condition de l’opposabilité. Elle est plus exactement, selon

Pierre Dévolvé, « la condition suspensive de l’effectivité de la force obligatoire

de l’acte ». On en distingue deux modalités: la notification et la publication.

La notification est le mode de publicité des actes individuels c’est –à-

dire un mode de publicité personnel utilisé pour les décisions individuelles.

Celles-ci doivent, en effet, être directement et personnellement portées à la

connaissance des intéressés.

La publication est le mode de publicité des actes réglementaires. C’est un

mode général et impersonnel destiné à porter l’acte à la connaissance de tous les

administrés ou de tous ceux qui pourraient être intéressés. La publication peut

se faire de diverses manières dont les principales sont :

- l’insertion au journal officiel de la république de Côte d’Ivoire (J.O.R.C.I) :

c’est le cas des lois, des ordonnances et arrêtés exécutoires sur tout le territoire



national trois jours francs après leur insertion sauf en cas d’urgence où on

procède par voie d’affichage à la préfecture suivi de trois communiqués radio

diffusés ;

- l’insertion dans le recueil local pour les actes préfectoraux ;

- ou par voie d’affichage pour les arrêtés municipaux.

PARAGRAPHE III : LA NON RETROACTIVITE DES ACTES

ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

L’acte administratif unilatéral ne peut produire d’effet avant la date de sa

signature. La règle est donc la non rétroactivité mais elle comporte des

exceptions.

La règle de la non rétroactivité prescrite à l’article 2 du code civil pour les

lois est un principe général de droit (P.G.D.) en vertu duquel « Les règlements

ne disposent que pour l’avenir », (C.E., 25 juin 1948, Sté du Journal L’Aurore).

Ce principe porté par la jurisprudence reconduite a été expressément confirmé

par le Juge Ivoirien (C.S.C.A, 31 Mai 1967, Ahoué N’guessan contre le ministre

de la fonction publique ; 26 Mars 1980, Comaran Africa Line contre ministère

de la Marine).

Quant aux exceptions, elles se ramènent à deux hypothèses principales :

lorsque la loi autorise ou donne effet rétroactif à l’acte administratif ou

lorsqu’il s’agit de régulariser la situation engendrée par le retrait ou l’annulation

d’un acte illégal. Il en va ainsi de la reconstitution de la carrière du fonctionnaire

illégalement révoqué.

SECTION III : LES EFFETS DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX

L’acte administratif unilatéral, lorsqu’il est régulièrement pris, produit

des effets certains. Ainsi pour exécuter ses décisions, l’administration dispose

de moyens exorbitants de droit commun qui échappent de ce fait aux

particuliers.



Mais les actes administratifs unilatéraux à un moment ou à un autre,

cessent de produire des effets, d’où leur fin ou leur retrait.

PARAGRAPHE I : LES MOYENS D’EXECUTION DES DECISIONS

ADMINISTRATIVES.

Les moyens qui assurent l’exécution des décisions par voie administrative

sont appelés privilèges. On en distingue deux : le privilège du préalable et le

privilège de l’exécution d’office.

Le privilège du préalable est en fait la manifestation du caractère obligatoire

que l’acte administratif porte en lui même. Il consiste dans la possibilité qu’a

l’administration de prendre des décisions qui s’imposent immédiatement aux

administrés sans s’adresser préalablement au Juge.

Le privilège de l’exécution d’office permet à l’administration de recourir

à la force pour assurer l’exécution de ses décisions.

PARAGRAPHE II : LA FIN DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX

La fin des effets de l’acte administratif unilatéral peut résulter de plusieurs

causes tenant les unes à l’acte lui même, les autres à des circonstances

extérieures à la volonté de son auteur et d’autres, enfin, à la volonté de celui-ci

postérieurement à la signature de l’acte. Toutefois, il convient de faire le départ

entre l’acte régulier et l’acte irrégulier.

A- L’acte régulier

Il importe ici de distinguer le retrait de l’abrogation. Le retrait de l’acte

régulier n’est possible que si celui-ci n’a pas créé de droit. Il y a donc lieu de

distinguer l’acte créateur de droit de l’acte non créateur de droit. L’acte régulier

créateur de droit ne peut être rapporté. Cette solution s’explique aisément par la

jonction de deux principes à savoir le principe de la légalité et le principe des

droits acquis si bien que le retrait lui même est constitutif d’illégalité. L’acte

régulier non créateur de droit peut a contrario être rapporté.



Quant à l’abrogation, elle est possible pour l’acte régulier mais une

distinction s’impose selon qu’il s’agit d’un règlement ou d’un acte individuel.

Les règlements peuvent être abrogés ou modifiés car il n’y a aucun droit acquis

au maintien d’un règlement. En ce qui regarde les actes individuels, ils peuvent

être abrogés ou modifiés mais les règles varient selon que l’acte a créé ou non

des droits. Les actes individuels créateurs de droit, ne peuvent être abrogés que

dans les conditions légales c’est-à-dire conformément aux lois et règlements en

vigueur. Les actes individuels non créateurs de droit peuvent être toujours

rapportés a fortiori abrogés.

B- L’acte irrégulier

Ici également, on va recourir à la distinction entre acte créateur et acte non

créateur de droit.

Concernant les actes non créateurs de droit, les règles varient selon qu’il

s’agit du retrait ou de l’abrogation. Le retrait est possible, en tout état de cause,

l’administration a non seulement le droit mais aussi l’obligation de retirer l’acte

illégal (C.E, 22 Février 1951, Fédération Nationale des cadres d’assurances).

L’abrogation est également possible mais l’administration n’est pas tenue

d’abroger l’acte illégal. Elle a simplement la faculté de l’abroger à tout moment

(C.E, 06 Novembre 1959, Coopérative laitière de Belfort).

Quant aux actes irréguliers créateurs de droit, les droits acquis sont certes

illégaux mais méritent tout de même une certaine protection. C’est la raison

pour laquelle le retrait tout comme l’abrogation est possible mais à condition

d’intervenir, aux termes de l’arrêt Dame Cachet, dans le délai du recours

contentieux qui est de deux mois pour compter de la notification ou de la

publication de l’acte.



CHAPITRE II: LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

SECTION I : LES CRITERES DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Tous les contrats conclus par l’administration ne sont pas des contrats

administratifs. Ces contrats peuvent être aussi des contrats de droit privé. Alors

se pose le problème de l’identification des contrats conclus par l’administration.

Ce problème conduit à rechercher les critères du contrat administratif en

l’absence de qualification légale ; le législateur s’étant contenté d’énumérer un

certain nombre de contrats et de les qualifier d’administratifs. Ce sont

notamment, les contrats de marché public, les contrats de travaux publics, les

contrats de fourniture de l’Etat, les contrats portant occupation du domaine

public, les contrats d’emprunts publics.

C’est donc le Juge administratif qui, à l’occasion de certaines affaires, a

été amené à dégager les critères du contrat administratif qui sont au nombre de

deux : Ce sont d’une part le critère organique et d’autre part le critère matériel.

PARAGRAPHE I – LE CRITERE ORGANIQUE

Ce critère prend en considération la qualité de personne publique de l’une

des parties au contrat. Mais ce principe comporte des exceptions.

A- Le principe de la présence d’une personne publique au contrat

Pour qu’un contrat puisse revêtir le caractère administratif, il faut que

l’une au moins des parties soit une personne publique. C’est une condition

nécessaire. La personne publique peut avoir conclu le contrat elle même ou par

l’intermédiaire de son mandataire. Dans ce dernier cas, la personne privée, (le

mandataire) dans cette situation, se confond avec celle de la personne publique

et elle agit au nom et pour le compte de celle-ci.



Deux conséquences peuvent être déduites de ce principe : les contrats

conclus par les personnes publiques tels que l’Etat, les collectivités locales, les

établissements publics nationaux et leurs mandataires peuvent être des contrats

administratifs ; les contrats conclus entre des particuliers ou des personnes

morales de droit privé ne peuvent pas être des contrats administratifs même si

l’une des personnes est chargée d’une mission de service public. Il en va ainsi

des contrats conclus entre concessionnaires de service public et entrepreneurs.

C’est également le cas des contrats conclus entre les entrepreneurs de travaux

publics et les sous – traitants.

Mais ce principe comporte des exceptions.

b – Les exceptions au principe

Les contrats passés par les sociétés d’économie mixte en matière routière

ou autoroutière avec d’autres personnes privées ont été qualifiés par le Juge de

contrats administratifs. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt du tribunal

des conflits du 08 juillet 1963, Société entreprise Peyrot contre Société de

l’autoroute Esterel côte d’Azur. En l’espèce, le critère administratif a été retenu

à un marché de construction passé par des entrepreneurs avec une société

d’économie mixte, personne privée mais agissant pour le compte de l’Etat. En

réalité, si le Juge a qualifié ce contrat d’administratif malgré la qualité de

personne morale de droit privé d’une telle société, c’est en considération de

deux éléments : la société d’économie mixte agissait pour le compte de l’Etat

donc comme son mandataire. Par ailleurs, l’accent est mis par le Juge sur l’objet

administratif du contrat estimant que la construction des routes qui a le

caractère de travail public appartient par nature à l’Etat puisqu’elle est

traditionnellement exécutée en régie directe.

Même si la présence d’une personne morale de droit public est

nécessaire ; elle n’est pas suffisante car au critère organique doit s’ajouter le

critère matériel.



PARAGRAPHE II – LE CRITERE MATERIEL

Ce critère renvoie au contenu du contrat : En se référant à ce contenu, le

Juge retient l’objet du contrat et certains éléments exorbitants du droit commun.

A – L’objet du contrat

Un contrat passé par une personne publique est reconnu administratif dès

lors qu’il a pour objet de confier à son cocontractant l’exécution même du

service public. Ce critère a été consacré par l’arrêt Epoux Bertin. En l’espèce, il

s’agissait d’un contrat verbal par lequel les époux Bertin s’étaient engagés pour

une somme forfaitaire à assurer la nourriture de ressortissants Russes hébergés

dans un centre de rapatriement. Cette tâche a été consacrée comme une mission

de service public et le Juge a qualifié d’administratif le contrat conclu à cet

effet, c’est - à-dire le contrat conclu entre l’administration et les époux Bertin.

Le Conseil d’Etat a été très net sur ce point : « Considérant que ledit contrat a

eu pour effet de confier à cet égard aux intéressés l’exécution même du service

public ; que cette caractéristique suffit à elle seule à imprimer au contrat dont il

s’agit le caractère administratif ».

Mais l’objet du contrat est un élément alternatif c’est –a-dire que le juge

peut ne pas se référer à l’objet. Il peut aussi prendre en compte les éléments

exorbitants du droit commun.

B – Les éléments exorbitants du droit commun

Ces éléments renvoient à la présence de clauses exorbitantes dans le

contrat ou à la soumission du contrat à un régime exorbitant.

Lorsqu’un contrat conclu par une personne publique n’a pas pour objet de

confier au cocontractant l’exécution même du service public, il peut être

reconnu administratif s’il renferme des clauses exorbitantes du droit commun.

Ce principe a été posé par l’arrêt Société des granites porphyroïdes des Vosges



du C.E en date du 31 Juillet 1912. Les clauses exorbitantes du droit commun

sont des stipulations ou des clauses qui ne se rencontrent pas en droit privé.

Elles y sont étrangères ou en tout cas inhabituelles. Elles ont, a décidé le C.E, «

pour effet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des

obligations qui ne sont pas susceptibles d’être librement consenties par

quiconque dans le cadre des lois civiles ou commerciales ». Dans tous les cas,

les clauses exorbitantes s’analysent en des prérogatives de puissance publique

reconnues à l’administration vis-à-vis du cocontractant. Si cette clause est

voulue par le cocontractant, le régime exorbitant, au contraire, est extérieur à sa

volonté.

Un contrat conclu par une personne publique qui ne comporte ni un

rapport direct avec le service public ni une clause exorbitante du droit commun

est dit administratif, « s’il est soumis à un régime exorbitant du droit

commun ». Ce critère a été tiré de l’arrêt du T.C. du 09 juin 1973, société

d’exploitation électrique de la rivière du Sant à propos du contrat de fourniture

d’électricité entre EDF et les producteurs autonomes d’électricité. En l’espèce,

pour qualifier d’administratifs ces contrats de fourniture d’électricité à EDF par

les producteurs autonomes, le juge retient la double obligation faite aux parties

de conclure ces contrats et de faire trancher leurs désaccords par décision

ministérielle avant tout recours juridictionnel. Le régime exorbitant peut donc

s’entendre de celui consistant en un cadre juridique fixé par les lois et

règlements et comportant pour les parties au contrat des droits et obligations qui

sont étrangers aux relations entre particuliers.

SECTION 2 : LES PREROGATIVES DE L’ADMINISTRATION ET

LES GARANTIES DU COCONTRACTANT DANS

L’EXECUTION DU CONTRAT ADMINISTRATIF

En droit administratif, spécialement en matière de contrat administratif,

l’administration se trouve dans une situation de supériorité par rapport à son



cocontractant. Elle dispose de ce fait de prérogatives exorbitantes du droit

commun justifiées par l’intérêt général et plus particulièrement par la nécessité

du service public.

Mais en contrepartie, son cocontractant dispose de quelques droits fondés

sur le principe de l’équilibre financier du contrat.

PARAGRAPHE I – LES PREROGATIVES DE L’ADMINISTRATION

Ces prérogatives sont très importantes, on ne les rencontre pas en droit

privé c’est-à-dire dans les relations entre particuliers. Elles comportent quatre

pouvoirs bien distincts : le pouvoir de direction et de contrôle, le pouvoir de

modification unilatérale, le pouvoir de résiliation unilatérale et le pouvoir de

sanction.

A – Le pouvoir de direction et de contrôle et le pouvoir de

modification unilatérale

Nous examinerons de prime abord le pouvoir de direction et de contrôle

avant de nous pencher sur le pouvoir de modification unilatérale.

1 – Le pouvoir de direction et de contrôle

Ces pouvoirs sont souvent prescrits par des dispositions légales ou

conventionnelles. Mais ils peuvent exister sans texte. Le pouvoir de direction

consiste à donner des ordres de service au cocontractant qui doit les exécuter

même s’ils lui causent des préjudices quitte pour lui à formuler des observations.

Le pouvoir de contrôle signifie que l’administration dispose du pouvoir de

surveiller et de contrôler l’exécution du contrat. Par exemple, dans les marchés

de travaux publics, les ingénieurs de l’administration peuvent pénétrer sur les

chantiers pour vérifier les conditions d’exécution des travaux et l’entrepreneur

ne peut s’y opposer, sinon il commet une faute pouvant justifier la résiliation du

contrat.

Quid du pouvoir de modification unilatérale ?



2 – Le pouvoir de modification unilatérale

L’administration peut modifier unilatéralement les clauses du contrat en

imposant des obligations nouvelles à son cocontractant différentes de celles

initialement prévues dans le contrat. Ce pouvoir existe même sans texte et

trouve son fondement dans les exigences du service public. Il s’agit d’adapter

constamment le service aux besoins nouveaux de la population. C’est le sens de

l’arrêt compagnie des Tramways de Cherbourg du 09 Décembre 1932.

Mais ce pouvoir comporte des limites. L’administration ne peut, en effet,

toucher à la rémunération du cocontractant. La modification ne doit toucher que

l’exécution du service public sous réserve de dépasser un certain seuil, sinon le

cocontractant peut demander au Juge la résiliation du contrat. Aussi la

modification ne doit – elle pas porter sur la substance du contrat c’est-à-dire

concerner la nature des prestations prévues à l’origine. Exemple :

l’administration confie à une société de ramasser les ordures. Elle ne doit pas,

par la suite et pour le même contrat lui confier le transport des élèves.

Mais le pouvoir de modification unilatérale se distingue nettement du

pouvoir de résiliation unilatérale et du pouvoir de sanction qui revêtent un

caractère coercitif.

B- Le pouvoir de résiliation unilatérale et le pouvoir de sanction

Ici également, nous examinerons successivement les deux pouvoirs.

1 - Le pouvoir de résiliation unilatérale.

Ce pouvoir consiste à mettre fin de façon unilatérale au contrat. Il s’exerce

également pour les besoins du service public. Il est reconnu à l’administration en

dehors même de toute stipulation contractuelle. Il constitue, aux termes de

l’arrêt Distillerie de Magnac-Laval (C.E, 02 Mai 1958), une règle fondamentale

du droit des contrats administratifs tout comme le pouvoir de sanction.



2 – Le pouvoir de sanction

En cas de manquement grave à ses obligations, le cocontractant peut se

voir infliger des sanctions par l’administration. Celles-ci sont tantôt prévues par

le contrat, tantôt appliquées en dehors du contrat. On en distingue trois

catégories :

- les sanctions pécuniaires (clauses pénales ou pénalités de retard)

- Les sanctions coercitives (mesures de contraintes auxquelles

l’administration recourt).

- Les sanctions résolutoires

En ce qui concerne les sanctions pécuniaires, l’administration peut

infliger le paiement de pénalité au cocontractant en cas de retard de celui - ci

dans l’exécution du contrat.

Quant aux sanctions coercitives, l’administration peut substituer un tiers

au cocontractant défaillant en vue de l’exécution du marché. Le contrat est

exécuté en principe aux frais et aux risques du cocontractant. Ces sanctions

existent sans que les contrats ne les aient prévues. Mais elles ne sont prononcées

que pour manquement grave du cocontractant à ses obligations et après une

mise en demeure infructueuse.

En ce qui regarde les sanctions résolutoires, elles mettent fin au contrat.

Ce sont des résiliations - sanction qui supposent un manquement grave du

cocontractant à ses obligations. Mais elles sont contrôlées par le Juge et ne

peuvent être infligées qu’après une mise en demeure infructueuse.

Si l’administration bénéficie d’importantes prérogatives, celles-ci ne sont

pas exercées sans garantie pour le cocontractant.

PARAGRAPHE II – LES GARANTIES DU COCONTRACTANT

Les droits reconnus au cocontractant comprennent essentiellement le droit

au paiement du prix et les droits à indemnité.



A – Le droit au paiement du prix

Le cocontractant a droit au paiement du prix convenu. Ce qui est soumis à

deux principes à savoir l’irrévocabilité et le service fait.

Le prix est irrévocable c’est-à-dire qu’il ne peut être touché par la

modification unilatérale. Il est donc intangible.

En ce qui concerne le principe du service fait, le prix ne sera payé

qu’après exécution de sa prestation par le cocontractant. Cela implique pour

l’administration l’obligation de constater l’exécution effective du marché.

Par ailleurs, l’exécution du contrat peut ouvrir droit à indemnité pour le

cocontractant.

B- Le droit à indemnité

L’indemnité peut être due au cocontractant pour responsabilité de

l’administration. Si celle-ci commet une faute engageant sa responsabilité

contractuelle, le cocontractant peut demander au Juge de prononcer contre elle

les sanctions qui s’imposent et réclamer des dommages et intérêts couvrant

l’intégralité du préjudice subi.

Concernant particulièrement les marchés de travaux publics, le

cocontractant peut demander des indemnités pour sujétions imprévues. Il s’agit

de difficultés qui ont rendu plus onéreuses les conditions d’exécution du

marché. Pour donner lieu à indemnisation, la sujétion doit être extérieure aux

parties. Ce fait anormal et imprévisible entraîne des frais supplémentaires. Le

cocontractant a alors droit à des indemnités pour couvrir ces frais.



CHAPITRE III : LE PERSONNEL DE L’ADMINISTRATION

Le personnel de l’Administration est composé d’agents titulaires et

d’agents non titulaires qui ont des droits et corrélativement des obligations.

SECTION I : LES AGENTS TITULAIRES : LES FONCTIONNAIRES

Le statut général de la fonction publique en son article premier définit le

fonctionnaire comme « une personne qui, nommée dans un emploi permanent, a

été titularisé dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de

l’Etat, des services extérieurs en dépendant ou des établissements publics de

l’Etat. »

De cette définition, il ressort quatre éléments ou conditions pour avoir la

qualité de fonctionnaire :

- il faut être nommé en vertu d’un acte unilatéral de l’Administration ;

- il faut être nommé dans un emploi permanent ;

- il faut être titularisé dans un grade de la hiérarchie administrative ;

- il faut participer à un service public administratif, industriel et commercial.

Toutes ces conditions sont cumulatives. Mais ce qu’il faut retenir, c’est

d’une part la titularisation et, d’autre part, la permanence.

SECTION II : LES AGENTS NON TITULAIRES

Sous son apparente unicité, la notion d’agent public non titulaire regroupe

une diversité d’agents qu’on peut faire rentrer dans deux sous-ensembles.

Exception faite des collaborateurs, ce sont les agents journaliers et les agents

temporaires.

PARAGRAPHE I : LES AGENTS JOURNALIERS

Ce sont des agents contractuels dont la caractéristique est en principe

d’être payés à la semaine. Mais en réalité, ils sont payés au mois. Il s’agit

d’agents subalternes recrutés pour une durée indéterminée. Exemple : les

garçons et les filles de salle.

Cette catégorie d’agents ne fait l’objet d’aucun texte particulier en dehors

d’une référence au code du travail. Recrutés pour exercer des fonctions

précaires, ils deviennent dans la réalité des agents permanents jusqu’à l’âge de la

retraite.

Les journaliers sont soumis aux règles du droit privé et particulièrement

au code du travail. Ils n’ont quasiment aucun des droits et avantages attachés à

la qualité de fonctionnaire. Mais ils restent soumis, en revanche, aux règles du

service public.



PARAGRAPHE II : LES AGENTS TEMPORAIRES

Ce sont des agents contractuels recrutés en principe pour une durée

déterminée. Le décret 65- 196 du 12 juin portant régime juridique des agents

temporaires, fixe cette durée à deux ans renouvelable. Mais le statut général de

la fonction publique en son article 15, fixe à deux ans renouvelables une seule

fois.

Les agents temporaires sont désormais recrutés pour occuper des emplois

de haut niveau, c’est-à-dire, dans la catégorie A. Ils sont nommés dans un

emploi permanent mais cela ne leur confère pas vocation particulière à être

titularisés dans un corps parce qu’ils ont été recrutés par voie contractuelle. Ils

se trouvent dans une situation contractuelle vis-à-vis de leur employeur,

l’Administration.

Les agents temporaires se voient donc soumis au code du travail. Ainsi,

aux termes de l’article 7 du décret précité, « les agents temporaires, qu’ils

occupent un emploi permanent ou non, n’ont pas la qualité de fonctionnaires de

l’Etat. » Cependant, dans l’exercice de leur fonction, les agents temporaires sont

quasiment soumis aux mêmes règles que celles régissant les fonctionnaires. Ils

se trouvent soumis aux obligations de service public ainsi qu’aux règles de

déontologie en vigueur dans la fonction publique.

Au total, on peut dire que la fonction publique est d’abord un substrat

humain agissant pour le compte de la puissance publique. Ainsi ces agents, dans

l’accomplissement de leurs tâches, bénéficient et réciproquement sont astreints à

des obligations.

SECTION III : LES DROITS ET OBLIGATIONS DES AGENTS DE

L’ETAT

Les agents de l’Etat, à l’instar de toute personne au service d’une autre,

ont des droits et concomitamment des obligations.

PARAGRAPHE I : LES DROITS DES AGENTS DE L’ETAT

Ce sont d’une part les avantages matériels et d’autre part, les libertés qui

leur sont reconnues.

Les avantages matériels sont le droit à la rémunération, à un traitement

après service fait (art. 61 statut gén. F.P.) ; la pension de retraite (loi du 7

novembre 1962) ; les avantages professionnels et sociaux.

Les libertés publiques reconnues aux agents publics sont d’une part, les

libertés politiques (liberté de conscience et d’opinion, liberté de réunion et

d’association) et d’autre part, les droits collectifs (le droit syndical et le droit de

grève).



PARAGRAPHE II : LES OBLIGATIONS A LA CHARGE DES AGENTS

DE LA FONCTION PUBLIQUE

Ce sont d’une part les obligations générales et d’autre part, les obligations

particulières.

Les obligations générales sont l’obligation de servir, c’est-à-dire

l’obligation de se consacrer personnellement à ses fonctions et celle de les

assurer de façon régulière et continue ; et le devoir d’obéissance hiérarchique

(art. 28 statut gén. F.P.).

Quant aux obligations particulières qui constituent une sorte de

déontologie ou code de bonne conduite, elles mettent à la charge des agents de

publics les devoirs de loyalisme et de neutralité (art. 23 statut gén. F.P.) ; le

devoir de discrétion professionnelle et le secret professionnel (art. 26 al. 1&3

statut gén. F.P.) ; l’obligation de moralité (art. 23 & 25 statut gén. F.P.) ; enfin,

l’article 25 interdit la corruption.



L’administration doit, dans certaines conditions, réparer les dommages

que son activité peut causer. L’arrêt Blanco (Tribunal des conflits (TC), 08

Février 1873) pose le principe de l’autonomie de la responsabilité administrative

par rapport au droit privé.

Le principe de la responsabilité de la puissance publique s’est imposé

lentement à partir de la fin du XIXe siècle, « la responsabilité qui peut incomber

à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il

emploie dans le service public n’est ni générale, ni absolue… Elle a ses règles

spéciales.» (Arrêt Blanco).

Aujourd’hui, les régimes spéciaux de responsabilités d’origine législative

se sont multipliés ; de plus, nombreux sont les services publics soumis au droit

privé ; la responsabilité personnelle des fonctionnaires en relève également. Au

demeurant, même s’il existe plusieurs régimes de responsabilités, celle-ci ne

saurait être engagée que dans le respect des conditions communes.

TITRE V : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE



CHAPITRE I : LES CONDITIONS COMMUNES DE LA

RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

Un préjudice ne peut être indemnisé que s’il présente certaines

caractéristiques ; s’il existe une relation de causalité entre le fait dont doit

répondre l’administration et le préjudice et si ce dernier est imputable à telle ou

telle personne. Par ailleurs, l’évaluation de l’indemnité obéit également à des

règles spécifiques.

SECTION I : LE PREJUDICE

La responsabilité civile à la différence de la responsabilité pénale ou de la

responsabilité disciplinaire ayant une fonction de réparation et non de sanction,

le préjudice est la condition de la responsabilité et de la mesure de la réparation

à laquelle le responsable des faits dommageables pourra être condamné. Il en

résulte que le préjudice doit être certain et qu’il doit être évaluable en argent

dans la mesure où la réparation se résout en dommage-intérêt.

SECTION II : LE LIEN DE CAUSALITE

La responsabilité de l’administration ne sera engagée que s’il est

démontré une relation de cause à effet entre le fait dommageable et le préjudice.

Mais l’existence de certaines circonstances dites exonératoires tels que la

faute de la victime, le fait du tiers, la force majeure et dans une moindre mesure

le cas fortuit, pourra faire disparaître ou atténuer la responsabilité de

l’administration

SECTION III : L’IMPUTABILITE

La détermination des personnes publiques auxquelles le dommage peut

être imputable est rendue parfois délicate par la coopération qui peut s’établir

entre plusieurs personnes publiques pour l’organisation conjointe d’un service

public. La jurisprudence tend à admettre que la victime peut se faire indemniser

par l’une ou l’autre des personnes publiques pour la totalité de son dommage, la

personne publique condamnée à réparer le préjudice pouvant engager une action

récursoire contre l’autre personne publique pour obtenir le remboursement de

tout ou partie de l’indemnité . La responsabilité de L’Etat a ainsi été reconnue

du fait de la transmission du virus du SIDA à l’occasion d’une transfusion

sanguine sans que l’Etat, responsable de l’organisation générale du service



public, ne puisse s’exonérer de sa responsabilité du fait des fautes imputables au

centre de transfusion sanguine.

SECTION IV : L’EVALUATION DE LA REPARATION

Une distinction est faite selon que les dommages ont été causés aux biens

ou aux personnes.

L’évaluation des dommages causés aux biens doit être faite à la date où

leurs causes ayant pris fin et leur étendue connue, il pouvait être procédé aux

travaux destinés à les réparer, (CE, 21 Mars1947, compagnie générale des eaux).

Pour les dommages causés aux personnes, l’indemnité doit être fixée de

façon à couvrir l’intégralité du préjudice tel qu’il apparaît à la date du jugement

sauf si la victime a présenté sa demande de dommage – intérêt avec un retard

anormal.



CHAPITRE II : LES REGIMES DE LA RESPONSABILITE

ADMINISTRATIVE

Il existe plusieurs types de responsabilité de l’administration mais les

principales sont :

- La responsabilité personnelle des fonctionnaires.

- La responsabilité pour faute.

- La responsabilité sans faute.

SECTION I : LA RESPONSABILITE PERSONNELLE DES

FONCTIONNAIRES

Le dommage causé par l’administration trouve fréquemment son origine

dans le fait d’une ou de plusieurs personnes physiques agents de

l’administration. Le système ancien de la garantie des fonctionnaires qui

obligeait à obtenir l’autorisation du Conseil d’Etat pour poursuivre un

fonctionnaire ayant été aboli par le décret du 19 septembre 1870, le Tribunal des

Conflits (T.C) a bâti un système qui conduit à distinguer la faute personnelle de

la faute de service (CE, 30 Juillet 1873, Pelletier).

PARAGRAPHE I : LA FAUTE PERSONNELLE ET LA FAUTE DE

SERVICE

La faute personnelle est détachable du service, des fonctions

administratives. Elle révèle « l’homme avec ses faiblesses, ses imprudences. »

(Laferrière) Elle peut être dépourvue de tout lien avec le service ; c’est-à-dire

commise sous l’emprise d’un mobile strictement personnel (vengeance, haine) ;

commise en dehors du service mais non dépourvue de tout lien avec lui c’est-à-

dire commise à l’occasion du service ou en dehors du service mais avec les

moyens procurés par celui-ci. Exemple : véhicule de service détourné par un

agent à des fins personnelles ; négligence commise avec une arme de service

régulièrement détenue et exposant les tiers à des risques particuliers de

dommages ; enfin commise dans l’exercice des fonctions mais détachable de

celles-ci intellectuellement (acte de pure malveillance, violence, excès de

comportement, faute d’une très grande gravité). La faute personnelle engage la

responsabilité de l’agent sur le fondement de l’article 1382 du code civil.



La faute de service est une faute professionnelle. Elle révèle un

administrateur plus ou moins sujet à erreur. En pratique, les victimes demandent

le plus souvent réparation à l’administration plus solvable.

PARAGRAPHE II : LES THEORIES DU CUMUL ET LES ACTIONS

RECURSOIRES

Les théories du cumul permettent d’agir contre l’administration dans de

nombreux cas où a été commise une faute personnelle.

A- Le cumul de fautes

Le cumul de fautes suppose que deux fautes distinctes aient été

commises. Il y a cumul de fautes lorsque plusieurs fautes, les unes personnelles,

les autres de service peuvent être décelées à l’origine d’un seul et même

dommage. Elles sont utilisées lorsqu’une faute de service (souvent de

surveillance) a donné à l’agent l’occasion de commettre une faute personnelle.

(C.E, 03 février1911, Anguet). La victime peut à sa convenance demander

réparation intégrale à l’administration ou à l’agent responsable.

B- Le cumul de responsabilités

Le cumul de responsabilités se réalise lorsque le dommage est causé par

une seule faute présentant les caractères d’une faute personnelle mais qui n’a été

rendue possible que par la mise à la disposition de l’agent de moyens, de

pouvoir ou d’instruments par le service (C.E, 26 juillet 1918, Epoux

Lemonnier). La faute constitue à la fois une faute personnelle et une faute de

service. La victime peut, à son choix, demander réparation à l’administration ou

à l’agent ou agir successivement contre les deux afin d’obtenir une réparation

intégrale. Cette possibilité joue en cas de faute personnelle commise en dehors

du service mais avec les moyens que le service a mis à la disposition de l’agent

(C.E, 18 Novembre 1949, Demoiselle Mimeur).

C- Les actions récursoires

Elles permettent à la personne condamnée à la place de l’autre de se

retourner contre cette dernière afin d’obtenir qu’elle lui verse la part qu’elle lui

doit. L’administration peut réclamer à ses agents la réparation des dommages

qu’ils lui causent à raison des fautes qu’ils ont commises. L’action récursoire de

l’administration est admise lorsqu’elle a réparé un dommage causé en tout ou en

partie par une faute personnelle de l’agent (C.E, 28 juillet 1951, Laruelle). En

cas de cumul de fautes, le remboursement de l’agent est limité à la proportion

dans laquelle sa faute personnelle a contribué à la réalisation du dommage. En

cas de cumul de responsabilités, l’agent fautif peut se voir réclamer la totalité de

l’indemnité. Si la faute de service a été provoquée par l’agent auteur de la faute

personnelle, ce dernier n’est pas fondé à se prévaloir de cette faute de service

afin de diminuer ses obligations. Si un dommage est la conséquence des fautes

personnelles de plusieurs agents, la personne publique ne peut réclamer l’entier



remboursement à l’un d’eux seulement car ils ne sont pas tenus solidairement.

Chacun d’eux n’est tenu que dans la mesure où sa faute a contribué au dommage

(C.E, 22 Mars 1957, Jeannier).

SECTION II : LA RESPONSABILITE POUR FAUTE

En principe, la responsabilité pour faute de l’administration n’est engagée

que si le dommage trouve son origine dans un comportement fautif du service

public. Elle peut être une défaillance dans l’organisation ou le fonctionnement

du service. Elle peut consister dans un acte matériel ou juridique, résulter d’une

action ou d’un retard, d’une absence ou d’une négligence. Elle peut être

anonyme ou collective (faute du service) ou imputable à un individu précis

(faute de service). La faute est parfois présumée (théorie du défaut d’entretien

normal en faveur des usagers des ouvrages publics ; dommages graves

consécutifs à des soins courants dans les hôpitaux publics).

En principe, une faute simple suffit pour engager la responsabilité de la

personne publique : services de secours : (C.E, 20 juin 1997, Theux : aide

médicale ; 13 mars 1998, Améon : Secours en mer ; 29 Avril 1998, commune de

Hannapes : lutte contre l’incendie ) ; activités de contrôle : ( C.E, 09 Avril

1993, D. G. B. : réglementation et contrôle de la transfusion sanguine ; 26 mai

1995, N’ GUYEN : vice du produit sanguin transfusé ; 09 Juin 1995, Lesprit :

Licenciement des salariés protégés) ; activités hospitalières : ( C.E, 10 Avril

1992, M. et Mme V : Activité médicale ; 16 Novembre 1998 Mlle Reynier :

retard dans le diagnostic ; 14 Février 1997, CHR de Nice Contre époux Quarez :

Défaut d’information).

Mais dans des situations ou domaines délicats, une faute lourde est

exigée : en matière de service pénitentiaire, que le dommage soit subi par un

tiers (C.E, 03 Novembre 1998, Rakotoarinovy) ou par un détenu (C.E, 26 Mai

1978,Watcher) ; en matière de police administrative s’agissant d’opérations

matérielles d’exécution (C.E, 13 Mars 1925, Clef ).

SECTION III : LA RESPONSABILITE SANS FAUTE

La responsabilité administrative peut dans certains cas être engagée de

plein droit sans faute dès qu’un lien de causalité apparaît entre une activité

administrative et un dommage. La victime doit seulement prouver ce lien de

causalité. Cette responsabilité est objective, ce qui explique son développement

depuis 1895. Il existe deux types de responsabilités sans faute : la responsabilité

pour risque et la responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges

publiques.



PARAGRAPHE I : LA RESPONSABILITE POUR RISQUE

Le dommage apparaît comme le résultat de la réalisation d’un risque. Le

Juge estime équitable que le risque du dommage entraîne l’institution d’un tel

régime de responsabilité.

Imaginé pour des choses dangereuses, ce régime s’est étendu à des

activités ou situations dangereuses. Les principaux cas d’applications sont les

suivants :

A- Les accidents subis par les collaborateurs

occasionnels de l’administration

Les collaborateurs occasionnels (ou bénévoles), victimes d’un dommage

en apportant leur concours désintéressé à l’administration, sont

automatiquement indemnisés, (C.E, 22 Novembre 1946, Commune de St Priest–

la - plaine) qu’ils aient été réquisitionnés ou aient agi d’eux – mêmes ; mais la

participation doit être effective, justifiée et être apportée à un véritable service

public.

B- Les choses et activités dangereuses

Le voisinage de choses ou d’activités dangereuses justifie l’application de

ce régime. Les choses dangereuses sont les explosifs (C.E, 28 Mars 1919,

Regnault Desroziers), les armes et engins dangereux (C.E, 24 Juin 1949,

Daramy), les produits sanguins viciés (arrêt N’guyen précité).

Les méthodes dangereuses consistent dans des méthodes libérales de

rééducation créant un risque pour les tiers (C.E, 03 Février 1956, Thouzellier :

institution d’éducation surveillée ; 13 Juillet 1967, département de la Moselle :

sortie d’essai ou placement familial des malades mentaux ; 02 Décembre 1981,

Theys : Mesure libérale accordée aux détenus) ; certaines mesures

thérapeutiques dont les suites ne sont pas connues. Trois sortes de risques

peuvent engager la responsabilité sans faute des hôpitaux publics : l’acte

médical – l’utilisation d’un produit de santé – l’affectation du patient.

C- La responsabilité de l’Etat du fait des rassemblements et

attroupements

L’Etat est civilement responsable des dommages et dégâts résultant des

crimes et délits commis à force ouverte ou par violence par des attroupements

armés ou non (C.E, 29 Décembre 2000, Assemblée Générale de France : groupe

de jeunes casseurs). L’Etat peut exercer une action récursoire contre la

commune dont la responsabilité serait engagée.



D - Les tiers victimes d’accident de travaux publics

La responsabilité du maître d’ouvrage, de l’entrepreneur ou du

concessionnaire est engagée de plein droit à leur profit même en l’absence de

faute (C.E, 28 Mai 1971, Département du Var).

PARAGRAPHE II : LA RESPONSABILITE POUR RUPTURE DE

L’EGALITE DEVANT LES CHARGES

PUBLIQUES

Le principe de l’égalité devant les charges publiques donne son

fondement à la responsabilité sans faute des personnes publiques. Cette

responsabilité régit des cas où les dommages ne revêtent pas un caractère

accidentel mais sont la conséquence prévisible de situations ou de mesures qui

portent préjudice à certains au nom de l’intérêt général. Le dommage pour être

réparé doit être spécial et anormal.

A – La responsabilité du fait de décisions administratives

régulières

L’arrêt Couitéas (C.E, 30 Novembre 1923) ouvre droit à réparation aux

bénéficiaires de jugements prescrivant l’expulsion d’occupants sans titre de

logements. Lorsque l’exécution de la décision de justice porterait un trouble

grave à l’ordre public, l’administration est en droit de refuser à son bénéficiaire

le concours de la force publique qu’il lui demande. Le droit à réparation n’est

ouvert qu’à l’expiration du délai raisonnable dont dispose l’autorité pour

décider. Cette jurisprudence s’applique également lorsque la rupture d’égalité

est la conséquence d’un acte individuel légal (C.E, 31 Mars 1995, Lavaud :

fermeture de dix tours d’habitation faisant perdre de la clientèle à un

pharmacien) ou de l’abstention régulière de prendre un acte justifiée par l’intérêt

général ou les exigences de l’ordre public.

B - La responsabilité du fait des lois et conventions internationales

Elle résulte de la volonté du législateur ou des conventions. Ces textes

peuvent l’organiser ou denier tout droit à indemnité ; sinon l’indemnisation est



possible mais rare car le préjudice est rarement spécial. Toute responsabilité est

exclue lorsque le régime mis en place est discriminatoire ou vise à satisfaire des

intérêts généraux et supérieurs.

L’arrêt société des produits laitiers la FLEURETTE pose le principe de la

responsabilité du fait des lois et l’arrêt compagnie générale d’énergie radio

électrique celui de la responsabilité du fait des conventions internationales. Pour

être indemnisable, le préjudice doit être certain, spécial et grave.

C - La responsabilité pour dommages permanents de travaux publics

Ouvrent droit à réparation les dommages non accidentels qui sont les

conséquences inévitables de l’exécution des travaux publics, de l’existence ou

du fonctionnement d’un ouvrage public quelque soit la qualité de la victime à

condition que le préjudice soit spécial et anormal (C.E, 24 Juillet 1931,

commune de vic – Fezensac). Tel est le cas des inconvénients ou servitudes de

voisinage.

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LA DISSERTATION JURIDIQUE (METHODOLOGIE) · 2020. 6. 15. · (METHODOLOGIE) La dissertation fait appel aux qualités d¶expression, de réflexion et d¶exposition du candidat. Elle