La finanza provinciale nel 2013

contesto di finanza pubblica, analisi di criticità, orientamenti e proposte

Francesco Petronio

Roma 18 febbraio 2013

Il contesto di finanza pubblicaNell’ultimo anno si sono notevolmente

aggravate le difficoltà della finanza pubblica e nello stesso tempo è stato dato un primo avvio per l’attuazione della normativa sul federalismo fiscale;

l’osservazione della situazione dei conti degli enti locali viene svolta in un momento particolarmente delicato, in quanto tali condizioni possono imporre percorsi non sempre conciliabili.

Il contesto di finanza pubblicaGli effetti della crisi finanziaria che ha interessato

particolarmente l’Europa e l’Italia si sono intensificati nell’esercizio 2011 e l’andamento dei conti pubblici è stato influenzato da un quadro congiunturale ben più sfavorevole rispetto al precedente.

L’innalzamento dei rendimenti dei titoli del debito pubblico indotto dalle tensioni internazionali e dagli attacchi speculativi e il conseguente aggravio del costo per il servizio ne hanno accresciuto le difficoltà di controllo e reso problematica la situazione complessiva della finanza pubblica italiana.

Il contesto di finanza pubblica

La prosecuzione di un cammino verso l’autonomia avviene in un contesto che innegabilmente non si presenta favorevole nel quale gli enti, che nell’ultimo esercizio hanno risentito di una sensibile riduzione delle risorse trasferite dallo Stato, si dibattono in difficoltà per conseguire l’equilibrio finanziario.

Il contesto di finanza pubblicaI reiterati provvedimenti che si sono resi necessari

per il riequilibrio della finanza pubblica hanno già indubbiamente segnato la finanza locale e le correzioni ancora richieste potrebbero aggravare ulteriormente la situazione.

Per compensare le restrizioni progressivamente imposte gli enti rischiano di dovere fare ricorso ampiamente anche alle nuove opportunità di entrata conseguenti al recuperato dominio della leva fiscale, nonostante il livello particolarmente elevato raggiunto dalla pressione fiscale complessiva.

La finanza delle province 2011A differenza dei comuni per le province

nell’esercizio non ha trovato applicazione il nuovo regime delle entrate basato sul fondo sperimentale di riequilibrio. Sono stati ridotti i trasferimenti erariali dal d.l. 78/2010

È stata ripristinata la facoltà di modificare l’aliquota dei tributi

Dai rendiconti dell’esercizio 2011 risulta una situazione della finanza provinciale ancora sostenibile.

I risultati dai rendiconti 2011La situazione complessiva degli accertamenti

di entrate correnti è in calo di 2,4 punti.Tale andamento è condizionato dai minori

trasferimenti da parte dello Stato che hanno comportato una complessiva riduzione del titolo II del 14 per cento

La tendenza in deciso aumento delle entrate tributarie (+ 8,3%) ha compensato in parte le flessione del titolo II (trasferimenti).

L’andamento complessivo della cassa è positivo.

La diversa situazione nel territorioI fenomeni di ricomposizione delle entrate di

competenza non si sono manifestati in modo omogeneo nel territorio

Le maggiori riduzioni dei trasferimenti riguardano le province del centro (- 20,9%), quelle del sud (- 14,2%) e del nord est (-13,3%)

I maggiori aumenti delle entrate tributarie riguardano le isole (+ 12,9%), il sud (+ 11,3%) e il nord est (+ 10%)

La spesa correnteL ’andamento della spesa corrente di

competenza delle province nell’ultimo triennio è in costante calo. Anche la situazione della cassa presenta un profilo discendente.

La variazione degli impegni di competenza nel 2011 è in calo (6,1%) più deciso rispetto al precedente esercizio (1,6%).

Anche la cassa ha un andamento in flessione (4,5%) più spinto rispetto all’esercizio precedente (2,3%)

Andamenti della spesa correnteLa riduzione più marcata degli impegni di

spesa corrente riguarda le province del centro (11,1 %), seguita dal nord ovest (7%) e dal nord est (4,5%).

Il livello degli impegni di competenza pro capite è piuttosto omogeneo nelle aree geografiche con i livelli più elevati al centro e al sud e quello più basso nelle isole.

L’intervento di spesa che si riduce maggiormente è quello dei trasferimenti (13%) seguito dalla prestazione di servizi (6,7%) e acquisto di beni (6,5%)

La situazione a fine 2011Nel complesso la finanza provinciale nel 2011

è ancora interessata a limitati cambiamenti;le Province recuperano con un aumento delle

entrate tributarie la contrazione dei trasferimenti erariali, continua invece la riduzione della disponibilità di risorse da destinare alle iniziative in conto capitale;

Prosegue l’azione di contenimento della spesa corrente che ha concorso al raggiungimento di una situazione di complessivo equilibrio, che viene ottenuta anche con una contrazione degli investimenti.

Le incertezze per il futuroLe Province dimostrano di aver conseguito

una situazione di maggiore equilibrio avvalendosi della facoltà di azionare la leva fiscale e proseguendo nel controllo delle diverse componenti della spesa, tuttavia lo scenario complessivo resta connotato dalle incertezze in ordine al ruolo che sarà loro assegnato nell’ambito della razionalizzazione dei livelli dell’intervento pubblico nel territorio.

Le novità del contestoAvvio di un complessivo processo decisionale,

europeo ed interno, in materia di nuovi strumenti e obiettivi di finanza pubblica.

Inizia il 2 marzo 2012 con l’adozione del cosiddetto Fiscal Compact, cioè il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria da parte di 25 Stati aderenti all’Unione Europea.

Il pareggio di bilancio in CostituzioneTale processo si è concretizzato nell’ordinamento

interno con l’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, con la quale il nostro Paese ha scelto di recepire a livello costituzionale le indicazioni del Fiscal Compact.

Ha fatto seguito l’approvazione della legge cd “rinforzata”, richiamata dalla novella costituzionale al fine di definire il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci, nonché la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

La legge rinforzataCompito della legge “rinforzata” è anche dare

attuazione al contenuto dell’art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012, concernente i casi di scostamento tra previsioni e consuntivi e le relative modalità di recupero, l’introduzione di una regola sulla spesa, l’istituzione di un organismo indipendente di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica, il concorso dello Stato per assicurare il livello essenziale delle prestazione nei momenti sfavorevoli del ciclo nonché le modalità di accesso all’indebitamento da parte degli enti territoriali e quelle del relativo concorso alla sostenibilità del debito.

Il decreto legge n. 174 del 2012Il DL 10 ottobre 2012, n. 174 è di indubbio

rilievo sul piano ordinamentale in quanto si inserisce in una logica organica e sistematica che appare coerente con il quadro disegnato dalla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione;

la più che decennale giurisprudenza costituzionale che ha definito tale quadro ordinamentale ha individuato quale necessario corollario della maggiore autonomia il rafforzamento degli strumenti per il coordinamento della finanza pubblica.

Il rafforzamento dei controlliL’introduzione di controlli esterni sugli enti,

la cui autonomia è costituzionalmente riconosciuta, è sorretta dalla lettura dell’art. 100 della Costituzione che individua nella Corte dei conti l’organo di controllo dell’intera finanza pubblica.

Anche il mutato scenario del quadro degli impegni assunti dall’Italia in sede europea, cui ha fatto riscontro il recente inserimento del principio del pareggio di bilancio in Costituzione impone un rafforzamento dei controlli.

Controlli sulla finanza pubblicaLa finanza pubblica costituisce la risultanza

dell’azione di più livelli di governo, deve essere considerata unitariamente attraverso un compiuto sistema dei controlli esterni.

I controlli sono affidati ad un organo la cui indipendenza è garantita in Costituzione e che è dotato di una struttura a rete che ne avvicina l’attività alle comunità ed alle istituzioni locali.

I controlli sugli enti localiil tratto distintivo della nuova disciplina dei

controlli per gli enti locali, rispetto a quella vigente, si coglie con particolare evidenza nel livello di maggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità dei controlli interni e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario, il direttore generale ed i responsabili dei servizi.

I controlli interniQuesta ristrutturazione dei controlli interni

comporta una più immediata vicinanza tra attività gestionale e monitoraggio della stessa alla luce di specifici parametri di valutazione.

Tali specificità si colgono sia negli aspetti di procedimentalizzazione dei controlli di regolarità amministrativa e contabile calibrati sui singoli atti, attraverso i pareri dei responsabili dei servizi nella fase preventiva, sia nelle valutazioni improntate ai principi di revisione aziendale sugli atti di gestione di maggiore impatto nella fase successiva.

Il referto semestrale del Presidente della provinciaNel nuovo contesto delle verifiche si inserisce il

controllo di legittimità e regolarità delle gestioni intestato alle Sezioni regionali, la cui più serrata frequenza infrannuale consente valutazioni in corso d’esercizio.

In questo senso il referto che il Sindaco o il Presidente della Provincia sono tenuti a trasmettere ogni semestre alla Sezione regionale di controllo, consentirà di leggere il concreto sviluppo della gestione attraverso la conoscenza degli atti e delle attività gestionali di maggior rilievo, mediante i quali l’ente attua i piani ed i programmi.

Le innovazioni ai controlli interniLa relazione è funzionale a verificare “la legittimità e la

regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale”.

Tale misura si colloca in un contesto nel quale viene decisamente innovata la disciplina dei controlli interni con un rinnovato interesse da parte del legislatore alla effettiva funzionalità di un sistema di programmazione e verifica.

Il sistema dei controlli dovrà costituire un solido supporto per le scelte decisionali funzionali alla realizzazione di processi di razionalizzazione della gestione e della spesa e ad innescare un radicale mutamento dei comportamenti amministrativi.

La nuova impostazioneLa nuova impostazione dei controlli interni si appunta, per

molti aspetti, sulla regolarità amministrativa e contabile e sulla dimensione finanziaria dei fenomeni, ma concretizza una visione più ampia nella quale vengono in evidenza ulteriori aspetti.

Una osservazione più estesa degli aspetti della gestione non manca di risultare rilevante anche per assicurare la sostenibilità degli equilibri finanziari.

Nell’attuale situazione, gli sforzi per il risanamento devono essere concentrati verso la razionalizzazione degli obiettivi e dei processi al fine di assicurare un percorso che sappia coniugare la regolarità dell’azione, intesa come rispetto del complesso delle regole finanziarie e procedurali, con l’efficacia e l’efficienza della gestione.

L’obiettivo di riduzione della spesaIl complesso di queste linee di azione, che

solo un sistema funzionale di controlli interni può supportare, dovrà condurre verso l’economicità della gestione con la riduzione dei costi di erogazione dei servizi, senza ridurne sensibilmente la qualità e l’estensione.

Il descritto percorso virtuoso verso la riduzione della spesa pubblica, affidato in ampia misura agli enti territoriali, è al momento l’unica via percorribile per assicurare la tenuta dei conti pubblici ed è strategico per la stabilità finanziaria del Paese.