LA GESTIÓN URBANA EN LA CIUDAD-REGIÓN LATINOAMERICANA, DESAFÍOS, OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES EN EL PROCESO DE DESARROLLO

LA GESTIN URBANA EN LA CIUDAD-REGIN LATINOAMERICANA, DESAFOS, OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES EN EL PROCESO DE DESARROLLOFERNANDO TAUBER

estudios del hbitat | N 12 | NOVIEMBRE 2014 | ISSN 0328-929X | pp. 97-114 | url: revistas.unlp.edu.ar/habitatUNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA | FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

97FECHA DE RECEPCIN: 22-09-2011 | FECHA DE APROBACIN: 10-02-2012 | FECHA DE PUBLICACIN: NOVIEMBRE-2014

La gestin urbana en la ciudad-regin latinoamericana,

desafos, oportunidades y limitaciones

en el proceso de desarrollo

FERNANDO TAUBER1

ResumenEl objetivo general de esta investigacin panor-mica es analizar las particularidades de la gestinurbana de los sistemas urbanos regionalizados la-tinoamericanos, y los objetivos particulares son re-conocer su contexto, su conformacin, sus proble-mas y sus posibilidades de ordenacin institucional,as como las caractersticas de su gestin, herra-mientas y principales variables.El mtodo de trabajo se bas en una bsquedadocumental, a partir de una revisin bibliogrfica yde pginas web que permite formular un diagnsti-co general que destaca el crecimiento de la pobla-cin urbana y la consolidacin de los avances tec-nolgicos y en ese marco, examina la estructura noplanificada de estas ciudades regin y sus proble-mas, identificando su rol, las posibilidades y alcan-ces de su gobernabilidad y reconociendo a la par-ticipacin, la descentralizacin y la autonoma comoatributos determinantes.

PALABRAS CLAVE: ciudad-regin, habitabilidad,gobernabilidad, planificacin, gestin.

AbstractThe main objective of this panoramic research isto analyse the management particularities of Latin-American regional urban systems. The specificobjectives are the identification of the context,conformation, problems and institutionalorganisation potential of these systems, togetherwith their managing characteristics, and mostimportant tools and variables.The methodology is based on an extensivedocumentary research, resorting to manifoldbibliographic and Web pages sources. Theyallowed to establish a general diagnosis thatemphasises the growth of urban population andthe consolidation of technological advances. In suchcontext, the unplanned structure of these region-cities and their problems are examined, identifyingtheir role, possibilities and governability, whilerecognising the participation, decentralisation andautonomy as determining attributes.

1 Arquitecto (UNLP), doctor en Comunicacin (FPyCS-UNLP). Profesor Extraordinario de la UNLP en el rango deHonorario. Profesor de Teoras y Planificacin Territorial I y II (FAU, UNLP) y de posgrado (UNLP). Miembro delConsejo Directivo del Instituto de Investigaciones y Polticas del Ambiente Construido (IIPAC-FAU-UNLP). Presidentede la UNLP (2010-2014). Director del Programa Institucional Plan Estratgico de Gestin de la UNLP. Participa deplanes estratgicos de desarrollo y diversas investigaciones y estudios particularizados de planificacin, gestin,capacitacin y reconversin territorial, comunitaria e institucional.

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Presente y futuro de los procesosdemogrficos y urbanos

En este apartado haremos una breve sem-blanza del panorama demogrfico y urbano pre-sente y futuro en el que se enmarca el desarro-llo de las ciudades, entendindolo como un fac-tor desencadenante en la evolucin de las he-rramientas de gestin urbana, elemento funda-mental para situar a nuestro objeto de estudio(Tauber, 2009).

El siglo XX tuvo como caracterstica determi-nante la explosin demogrfica del mundo, la ur-banizacin de su localizacin y una impresionan-te aceleracin en los procesos tecnolgicos, enparticular los comunicacionales;2 que condicionfuertemente los alcances y mtodos de la planifi-cacin y gestin del desarrollo comunitario.

Ese siglo se inici con una poblacin de unosmil seiscientos millones de habitantes y termincon ms de seis mil millones, de los cuales, re-cin iniciado el siglo XXI, ms del 50% habita enzonas urbanas,3 cuando en el inicio del siglo an-terior, las ciudades no reunan al 15% de la po-blacin (Evolucin de la poblacin mundial,2007). A escala mundial, en el siglo XX la pobla-cin urbana aument desde 220 millones de ha-bitantes en 1900 hasta 2.840 millones en 2000(Satterthwaite, 2006: 1), multiplicndose por tre-ce en slo cien aos.4

El territorio urbano, sin embargo, mantieneuna nfima proporcin de la superficie mundial.Segn estimaciones recientes, basadas en im-genes obtenidas por satlite, todos losasentamientos urbanos (incluidos parques y zo-

nas edificadas) cubren solo un 2,8% de la super-ficie terrestre del planeta. Esto significa queaproximadamente 3.300 millones de personasocupan una superficie inferior a la mitad de la deAustralia (Martine, 2007: 45).

Sin embargo, el nmero y la proporcin dehabitantes urbanos seguirn aumentando acele-radamente. Hacia 2030, la poblacin urbana ha-br llegado a 4.900 millones de personas. En com-paracin, se prev que la poblacin rural del mun-do disminuir en unos 28 millones entre 2005 y2030. La mayor parte de este crecimiento ocurriren los pases en desarrollo (Martine, 2007: 6).

Efectivamente, las Naciones Unidas proyec-tan para el ao 2025 una poblacin de nueve milmillones de habitantes, con un 60% de poblacinurbana y una paulatina desaceleracin en el rit-mo de crecimiento para el resto del siglo. Estopermite deducir que la poblacin urbana casi seduplicar en los prximos veinte aos.

En la primera mitad del siglo XXI, el creci-miento de las ciudades ser el factor ms influ-yente en el desarrollo (UNFPA, 1996: 1). Por lopronto, hoy las zonas urbanas generan un 55%del producto nacional bruto (PNB) en los pasesde ingreso bajo, el 73% en los que tienen ingre-so mediano y el 85% en los de ingreso alto (Ban-co Mundial, 2000).5

A esta situacin se le agregan otras variablesan ms complejas: [A] principios de ese siglo,el 40% de la poblacin estaba empleada en laproduccin de alimentos; a fines de siglo, esaproporcin slo era del 3%. Lo que ocurri con laagricultura sucede hoy en la produccin de bie-nes industriales, de acuerdo con algunos clcu-

2 A pesar de los tan esperanzadores avances tecnolgicos en un planeta que puede hoy producir alimentos parael doble de su poblacin actual, 835 millones de personas tienen hambre, y est en ebullicin una crisis internacionalde alimentos, 1.200 millones estn por debajo de la lnea de pobreza extrema, 2.000 millones carecen deelectricidad, 1.200 millones no tienen acceso a agua y 2.600 millones no disponen de instalaciones sanitarias(Kliksberg, 2008: XXI).3 Las cifras mnimas que sirven para diferenciar la poblacin rural de la urbana son extraordinariamente diversas,oscilando entre 200 y 30.000. Dinamarca, Albania y Rodesia toman como lmite cifras que se encuentran pordebajo de 1.000 habitantes: 200, 400 y 500 respectivamente. Cifras comprendidas entre 1.000 y 2.000 se empleanen Australia, Irlanda, Canad y Panam. Entre 2.000 y 3.000, en Jamaica, Mjico, Puerto Rico, Estados Unidos deAmrica y Kenya. La cifra de 5.000 habitantes es utilizada igualmente por algunos pases, como Pakistn, Corea yGhana. La de 10.000 es quizs una de las ms usadas: Grecia, Nepal, Espaa, entre otros. Por ltimo, Japn utilizala de 30.000 habitantes (Capel, 1975: 10).4 En 1990 haba 280 reas metropolitanas que superaban el milln de habitantes y de ellas dieciocho (Beijing,Bombay, Buenos Aires, El Cairo, Calcuta, Londres, Los Angeles, Mxico, Mosc, Nuevo York, Osaka-Kobe, Pars,Rin-Ruhr, Ro de Janeiro, Sao Paulo, Sel, Shanghai y Tokio-Yokohama) tenan ms de diez millones de habitantes(Un futuro urbano, 2006). En el ao 2000 ya haba 388 ciudades en el mundo con 1 milln o ms de residentes.Para el ao 2015, se proyectan 554 ciudades como esas (Artehistoria, 2006).5 Segn las estimaciones de la Universidad de las Naciones Unidas, el 10% ms rico del planeta tiene el 85% delcapital mundial, y el 50% de menos recursos solo el 1%.

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los, el volumen total de productos fabricados ac-tualmente por la industria slo requerira, dentrode 25 aos, alrededor del 5% del total de la manode obra (Bauman, 1995: 249).

Efectivamente, incluso en las naciones msdesarrolladas, llamadas del Grupo de los Siete(G-7): Alemania, Canad, Estados Unidos, Fran-cia, Inglaterra, Italia y Japn; a principios del si-glo XX entre el 30 y el 50% de la PEA trabajabaen el sector primario, entre el 20 y el 30% en elsecundario y entre el 10 y el 20% en el terciario.Sin embargo, al terminar el siglo, en ninguno deesos pases haba ms del 8% de la PEA en elsector primario y en todos haba ms del 70% enel sector terciario (Castells, 1996).

Segn clculos de los economistas Boxbergery Klimenta de la dcada pasada, si se pusieranen accin todas las tecnologas disponibles quesustituyen trabajo humano, por ejemplo, solamen-te en Alemania seran eliminados diez millonesde puestos de trabajo. Al mismo tiempo, si seaccionara todo el potencial de racionalizacindisponible, la produccin de bienes y de servi-cios podra ser llevada a cabo por el 20% de lapoblacin alemana. El 80% quedara para siem-pre sin trabajo (Boxberger y Klimenta, 1998: 86).

En trminos generales, una caracterstica so-bresaliente del crecimiento de la poblacin ur-bana en el siglo XXI es que se compondr, engran medida, de personas pobres (UN, Proyectodel Milenio, 2005) y la atencin prestada hasta elmomento al desarrollo de las ciudades, en loscasos ms felices y responsables, se ha centra-do en gran parte en las preocupaciones inme-diatas, problemas como la manera de albergar alos pobres y mejorar sus condiciones de vida;como generar empleos; como reducir la huellaecolgica de las ciudades; y como mejorar lagobernabilidad y gestionar mejor sistemas urba-nos cada vez ms complejos. Todas esas cues-tiones son obviamente importantes, pero quedaneclipsadas en comparacin con los problemassuscitados por el inexorable crecimiento futurode la poblacin urbana (Martine, 2007: 2).

A fines del siglo XX, esta condicin acumulanuevos y difciles requerimientos de gestin parael tratamiento de las comunidades y sus territo-rios, como la necesidad de considerar al aguacomo recurso limitado, a la energa sustentablecomo la piedra angular del desarrollo sustenta-ble, a la informacin y las comunicaciones y suspotencialidades como instrumentos para incre-

mentar la democracia y la equidad, a la partici-pacin, la solidaridad, el cuidado del medio am-biente y la salud como parte necesaria de la cul-tura de una comunidad; y a la racionalidad en lagestin del suelo, en el uso del transporte y en elacceso a la infraestructura bsica como condi-ciones bsicas para el asentamiento de una co-munidad y el desarrollo de sus instituciones(UNCHS, 1996).

Territorio, ciudad y desarrolloen Amrica Latina

Una de las caractersticas ms destacadasdel desarrollo reciente de Amrica Latina y elCaribe es el alto grado de urbanizacin de supoblacin y la emergencia de un gran nmero deciudades con caractersticas metropolitanas.

La regin se caracteriza por la importan-cia demogrfica y econmica de sus ciu-dades las que en el ao 2000 concentra-ban el 75% de sus 523 millones de habi-tantes y generaban el 80% del crecimien-to econmico. En el siglo XX la poblacinde Amrica Latina pas de vivirmayoritariamente en el campo a vivir enciudades. En 1900 slo 1 de cada 4 habi-tantes viva en centros urbanos(asentamientos con 2.000 habitantes oms) en tanto que a principios del SigloXXI, 3 de cada 4 habitantes se localizanen ellos. A principios del Siglo XX ningunade las ciudades de la regin tena 1 millnde habitantes en tanto el ao 2000 haba49 ciudades con ms de 1 milln y cuatrode ellas figuraban entre las 10 ciudadesms grandes del mundo. (Rojas, 2005: 1)

La distribucin de la poblacin en AmricaLatina durante el siglo pasado estuvo marcadano solo por el proceso de urbanizacin, sino tam-bin por una urbanizacin selectiva, que privile-gi notablemente a las ciudades principales. Sinembargo, en el tiempo, un nmero siempre ma-yor de ciudades se caracteriz por un procesode metropolizacin. Mientras que las ciudadescon ms de 10 millones de habitantes pasaronde ser 2 en 1980 (Ciudad de Mxico 16.6 millo-nes de habitantes y Sao Paulo 16.5 millones) a 4en el ao 2000 (las anteriores, ms Buenos Ai-

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res 11.6 millones y Ro de Janeiro 10.2 millones,integrando la nmina de las 15 ciudades msgrandes del mundo); aquellas comprendidasentre los 5 millones y los 10 millones son Bogot,Lima y Santiago de Chile; las ciudades con me-nos de 5 millones, pero ms de 1 milln pasaronde 22 en 1980 a 42 en 2000, y aquellas entre500. 000 y 1 milln son 56 en 2000, con respectoa 27 en 1980 (Balbo, 2003: 76). El 50% de lapoblacin de Amrica Latina vive en algo ms deun centenar de ciudades de ms de 500.000 ha-bitantes, el 25% vive en centros urbanos meno-res y solo el 25% es poblacin rural.6

Dos elementos contextuales caracterizan alactual proceso de estructuracin del territorio enAmrica Latina: las altas tasas de urbanizacinde la poblacin y el proceso deinternacionalizacin de los mercados. Por suparte, las dos caractersticas destacadas de laurbanizacin en los pases latinoamericanos sonla macrocefalia y la presencia de grandes reasmetropolitanas, en las que el rea urbana ha asu-mido una estructura policntrica, en continuaexpansin, con una configuracin de tipo archi-pilago (Balbo, 2003). Efectivamente, la estruc-tura interna de las grandes ciudades latinoame-ricanas ha experimentado cambios significativosobservndose el desplazamiento de poblacin,industrias y servicios desde la ciudad central a laperiferia y la creacin de nuevas centralidadescon dinmica econmica y social propias en di-versos puntos del vasto territorio urbanizado(Rojas, 2005: 3-4).

Ese sistema regional de ciudades muestrauna reduccin de las tasas de crecimiento de lasciudades mayores que constituyen el eje de lasaglomeraciones metropolitanas regionales,acompaada de un aumento de las tasas de cre-cimiento de ciudades localizadas en los corredo-res interregionales a distancias de acceso diarioa las aglomeraciones metropolitanas que losestructuran7 (Habitat, 2004). El crecimiento peri-frico sub urbano de baja densidad y muchasveces discontinuo extiende el rea urbanizadams all de los lmites municipales generandoun vasto espacio urbanizado de baja densidad

que obliga a extender las redes de infraestructu-ra, aumenta los costos del desplazamiento de lapoblacin y mercaderas, y los costos de opera-cin y mantenimiento de los servicios de utilidadpblica (Rojas, 2005).

Las principales transformaciones recientesen las ciudades extensin ilimitada del te-rritorio, expansin desordenada de la ur-banizacin, nuevas centralidades, nuevasreas residenciales, densificaciones, de-gradaciones y gentryficaciones selectivasde los centros histricos expresan unaparticular fase histrica de la descomposi-cin de la ciudad compacta (cuya pauta deexpansin tendi a ser progresiva,interconectada, funcionalmente relaciona-da, continua y relativamente estructurada,socialmente inclusiva) y su progresiva susti-tucin por un nuevo modelo espacial y so-cial disperso, policntrico, regionalizado,socialmente excluyente (Karol, Ravella,Domnanovich, An, Frediani y Giacobbe,2005: 2).

La divisin espacial como signo de la divisiny desintegracin social se expresa ahora me-diante barreras fsicas y limitaciones en los acce-sos. Un aislamiento mutuo reemplaza el patrn(Leitbild) previo de la ciudad abierta eintegradora. De este modo, se forman islas fun-cionales de bienestar con lugares de alto nivelde servicios, consumo y vida nocturna. Y parale-lamente se expanden las no-go-reas, en las cua-les los extraos se sienten fsicamente amena-zados (Degoutin, 2002).

Se conforma una organizacin espacial difu-sa y policntrica, con espacios suburbanos queeran ocupados masivamente por las clases ba-jas; y ahora son apropiados tambin por las cla-ses media y alta a travs de nuevos artefactosurbanos, incentivados por las grandes asimetrasen el nivel de ingresos, la inseguridad crecientey el abandono de la gestin y control del desa-rrollo urbano por parte del Estado, permitiendosu apropiacin por parte de actores privados que

6 En pases como Argentina, la poblacin urbana supera el 90%.7 Es el caso del corredor Buenos Aires-La Plata, que configura, si no una regin metropolitana, s una condicin debipolaridad, acompaada de diversos sistemas de multipolaridades secundarias. Este proceso, que se puededefinir como descentralizacin concentrada, involucra a los territorios contiguos a la aglomeracin primaria,modificando directamente las condiciones de las reas en donde se realiza (Balbo, 2003: 77).

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buscan formas urbanas comercializables,redituables y valiosas para el mercado. Ladesactivacin de instituciones ciudadanas yregimentales produce una nueva constelacin depoderes, que en la prctica equivale a una trans-ferencia de la gestin del desarrollo urbano ainversores privados (Janoschka, 2002: 6).

En la oferta habitacional se destacan torresde viviendas exclusivas, clubes de campo priva-dos (country clubs) y barrios cerrados, ubicadosen la cercana de ejes centrales de transporteautomotor, sobre todo autopistas y rutas princi-pales, para residencia o recreacin de los gru-pos de mayores ingresos8 que buscan proteger-se de delitos y actividades criminales con servi-cios de seguridad privada y el consiguiente aban-dono de los espacios pblicos y la residencia enlas reas centrales, respuestas que aumentan laincidencia de estos problemas (Dammert, 2001).

Por su parte, en los nuevos equipamientos sereconocen multisalas de cine, hipermercados,grandes centros comerciales ligados a las gran-des avenidas o carreteras urbanas,9 escuelasprivadas, parques tecnolgicos o logsticosperifricos que concentran empresas atradas porlas facilidades modernas que ofrecen y el fcilacceso a los corredores de transporteinterregionales (Rojas, 2005), todos componen-tes de una ciudad exclusiva (y excluyente) parala poblacin de elevados ingresos que tiendecada vez ms a aislarse y no identificarse conrespecto a la ciudad existente.

En la misma lgica de la ciudad por partes, sehan construido oficinas inteligentes, hotelera delujo, Shopping Malls, Urban EntertainmentCenter, aparatos tursticos de nivel internacional,en una perspectiva no de dilogo ni de integra-cin con el contexto, sino de explcita distincin(Balbo, 2003). As, se ha creado una nueva divi-sin espacial de cultura y consumo, que condu-

ce a una descentralizacin de las funciones ur-banas (Janoschka, 2002).

En contraste, en los barrios de autoconstruccin,la infraestructura y los servicios urbanos primarios,en particular aquellos de saneamiento, son insufi-cientes, como tambin los equipamientos urbanosde recreacin, salud y educacin. Asimismo, lascondiciones de transporte son deficientes, el entor-no en que se encuentra el hbitat urbano general-mente est degradado, con riesgos ambientales ypara la salud (Balbo, 2003).

Estas caractersticas subrayan la tendenciahacia una ciudad extremadamente segregada ydividida. La metrpolis latinoamericana actual sedesarrolla hacia una ciudad de islas(Janoschka, 2002: 24).

Adems, la mayor parte de estas ciudadesocupan territorios que superan el mbito juris-diccional de una autoridad local con mercadosde trabajo que cubren varios municipios, a vecesen distintas provincias (Rojas, 2005: 2). Sin em-bargo, la formacin de sistemas urbanos regio-nales, en general no ha contado con institucio-nes de gobierno y de gestin dotadas de las ca-pacidades necesarias para enfrentar la nuevacomplejidad del territorio (Balbo, 2003).

Los grandes desequilibrios de las ciudadeslatinoamericanas, derivados de un modelo decrecimiento desigual y expansivo, nos muestranlos efectos de disfuncionalidad en la ocupacindesordenada del territorio, la alteracin del pai-saje natural y de la imagen urbana y especial-mente, la aparicin de segregaciones espacia-les de zonas y espacios urbanos: unas, altamen-te equipadas y dotadas con elevados estndaresde calidad de vida, otras, caracterizadas por laexclusin, en donde se concentran problemasde marginalidad, falta de equipamiento y servi-cios bsicos, y deterioro ambiental (ArzagaGuzmn, 2003: 203).

8 Los procesos de urbanizacin privada y la tendencia al aislamiento de complejos habitacionales y comercialesse impusieron en la mayora de las metrpolis latinoamericanas, y an en ciudades medianas del subcontinente(Janoschka, 2002: 4).Las urbanizaciones privadas existan desde hace muchos aos, pero recin en los 90 estos artefactos se conviertenen el factor primario de la expansin espacial. Un sector cada vez mayor de la poblacin vive en reas residencialesno accesibles para personas ajenas a las mismas e incluso para funcionarios del Estado. Este desarrollo implicaun nuevo aspecto cualitativo, que conduce a un creciente aislamiento de espacios urbanos y a la difusin de lasllamadas atmsferas de club El Estado es reemplazado gradualmente como organizador de la seguridad y deservicios urbanos por la iniciativa privada de todos los sectores de la poblacin (Janoschka, 2002: 14).9 Se modifica el significado de la infraestructura de transporte: las lneas frreas poseen slo una influenciamarginal en el desarrollo urbano. Actualmente, un aspecto decisivo de la rentabilidad del espacio urbano es lacercana a una entrada a una autopista (Janoschka, 2002: 15).

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Condiciones de viday habitabilidad en las ciudadesde Amrica Latina

La habitabilidad hace referencia a la calidadde vida y satisfaccin de las necesidades, princi-palmente las de tipo material que ofrece el mediourbano. Hablamos conjuntamente de la vivienda,los servicios, el espacio pblico, el saneamiento,entre otros elementos que permiten condicionesapropiadas de existencia, as como el desarrollode los potenciales humanos, econmicos y pro-ductivos de una comunidad. Por eso, un avancehacia el mejoramiento integral de la habitabilidadnos remite a temas fundamentales, como son: ladisminucin de la violencia, el espacio pblicoseguro y saludable, la pobreza urbana, la accesi-bilidad a servicios bsicos y el mejoramiento delos estndares de los servicios y el equipamiento,la movilidad y el transporte, la densificacin, ladotacin de vivienda y la construccin de vivien-das sociales, el suelo, su regulacin y la renova-cin y regeneracin del tejido urbano, la realiza-cin de intervenciones urbanas estratgicas, larecuperacin de centralidades y la conservacindel patrimonio urbano, e impone nuevos requisi-tos a la gestin y a las polticas pblicas urbanas,donde los temas de gobernabilidad, el mejora-miento de capacidades institucionales y la partici-pacin ciudadana cobran mxima importancia(Jordn, 2003).

Por lo tanto, para que el desarrollo urbano,entendido como un proceso de mejoramiento dela habitabilidad de la ciudad, tenga xito, resultanecesario un gobierno de la ciudad, que en elmarco de una gestin estratgica y de un pro-yecto urbano, se plantee la construccin delhbitat como un asunto de bien pblico con gra-dos crecientes de inclusin social, todo ello enun contexto de fuertes contrastes entre crecimien-to y recesin, equidad y desigualdad, exclusine integracin y pobreza y riqueza.

El Programa Hbitat (denominadoHbitat+5), realizado en Nueva York en junio

de 2001, recoge la percepcin compartida deque la especificidad urbana y territorial de Am-rica Latina, requiere ser abordada con unaaproximacin innovadora, que integre cinco ejestemticos como base de una gestin sostenibleen el campo urbano: i) el logro de la equidadsocial y el combate a la pobreza; ii) el aumentode la productividad en los asentamientos hu-manos; iii) el mejoramiento del medio ambienteurbano; iv) el fomento de la gobernabilidad; y v)la participacin y eficiencia en las polticas(Jordn y Simioni, 2003: 19).

Por su parte, los niveles para dar cuenta de lanecesidad de articulacin entre procesos deglobalizacin y los procesos de urbanizacin enla regin latinoamericana seran: los grados y formas de enlaces-vnculos en-

tre territorios y la economa-comunidad glo-bal. stos son de varios tipos diferenciados:econmicos, tecnolgicos, culturales, finan-cieros, polticos y de comunicacin.

Los grados y tipos de transformaciones urba-no-territoriales, producto o efecto de los varia-dos tipos de articulaciones. Es el nivel dondese verifica una nueva economa urbana (basa-da principalmente en los servicios) y la necesi-dad de una nueva gestin urbana (estratgicay participativa), a partir de las transformacionesespecficas de cada ciudad o territorio.

Las razones y causas, principalmenteendgenas y de polticas, que explican los gra-dos de reproduccin y traslacin, o no, de losefectos exgenos a nivel territorial y determi-nan el reperfilamiento de las polticas urbano-territoriales10 orientadas a la disminucin delas desigualdades y los contrastes sociales, alaprovechamiento de las oportunidades y a ladisminucin de la vulnerabilidad que implicala globalizacin (Jordn, 2003).Sin embargo, en las ciudades de Amrica

Latina siguen sin resolverse los graves proble-mas urbanos: escasez de servicios pblicos, de-gradacin ambiental, pobreza, hacinamiento,segmentacin social y criminalidad (Jordn y

10 Las polticas urbanas son las decisiones que afectan al uso del espacio pblico, a la vivienda, a la movilidad.Poltica urbana es la opcin de convivir con la injusticia o declarar la guerra a la exclusin, a las situaciones demarginacin generadas en torno al sexo, la edad, el origen o la falta de recursos econmicos. Polticas urbanasson las acciones que se emprendan para amparar a los mayores o para brindar ofertas de ocio a los jvenes.Polticas urbanas son en suma gran parte de las medidas que comprometen el futuro de ese organismo vivo yextremadamente delicado que es una ciudad (Jimnez, 2002).

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Simioni, 2003). El crecimiento demogrfico, eco-nmico y espacial de las ciudades regin deAmrica Latina no ha sido acompaado por eldesarrollo paralelo de su infraestructura y servi-cios urbanos tanto para satisfacer las necesida-des de la poblacin urbana en crecimiento comopara sustentar el desarrollo de las actividadeseconmicas (Rojas, 2005).

Por el contrario, una caracterstica de la re-gin es que se ha producido una urbanizacinde la pobreza (Rojas, 2005). De acuerdo conlas estimaciones de la CEPAL, a fines de ladcada de 1990 ms de 134 millones de habi-tantes de ciudades eran pobres, de los cuales43 millones eran indigentes. De cada 100 ha-bitantes de ciudades en Amrica Latina, 37 sonpobres y de estos, 12 son indigentes (CEPAL,2001). Adems, el 50% de los trabajadores ur-banos de Amrica Latina se desempean en elsector informal; un 16% corresponde a ocupa-ciones informales en microempresas y el restolo hace en el sector informal de sobrevivencia(CEPAL, 2000).

El ltimo quintil de ingresos de la pobla-cin recibe el 5% del ingreso nacional en tantoque el quintil ms alto concentra el 50% (Ro-jas, 2005: 6).

Los distintos sistemas de las ciudades la-tinoamericanas siguen presentandoun gran nmero de problemas y desa-fos, tales como:

- Provisin adecuada y eficiente de ser-vicios urbanos

- Fomento a la inversin para atenderlas necesidades de infraestructura yequipamiento (vivienda, red vial, trans-porte, servicios bsicos)

- Propuestas innovadoras para resolversituaciones crticas de ndolesocioeconmica (desempleo, hacina-miento, pobreza y segmentacin terri-torial de los estratos sociales)

- Seguridad ciudadana (delincuencia,crimen y drogadiccin)

- Sostenibilidad ambiental del mediourbano (contaminacin del aire, aguay suelo)

- Revalorizacin de polticas de ordena-miento territorial

- Vulnerabilidad ante desastres natura-les (ocupacin de zonas riesgosas).(Jordn y Simioni, 2003: 23)

El caso de las ciudades-regin:caractersticas, demandasy problemas

Una ciudad es un lugar donde el conflicto estcasi siempre presente y en donde afloran las com-plejidades, diversidades e incertidumbres inhe-rentes a nuestra civilizacin (Cuadrado Roura yFernndez Gell, 2005). Proyecta sobre el te-rreno una sociedad, una totalidad social o unasociedad considerada como totalidad, compren-dida su cultura, instituciones, tica, valores, enresumen sus superestructuras, incluyendo subase econmica y las relaciones sociales queconstituyen su estructura propiamente dicha(Lefebvre, 1971: 140).

Con esa premisa, la evolucin de la ciudadlatinoamericana hasta su conformacin contem-pornea, sigui las transformaciones vertiginosasdel contexto socioeconmico. El sistema urbano,que se limitaba a acompaar el desarrollo de losespacios nacionales y regionales, recibiendoinductivamente los beneficios y perjuicios de esedesarrollo, comenz a constituirse en enclave delas actividades productivas y de servicios sobreuna nueva base tecnolgica; y en un factor gene-rador de economas de escalas y externalidadespara el conjunto de actores locales.

Esta realidad promovi la articulacin de lossistemas urbanos con el trnsito internacional deflujos materiales e inmateriales y la conectividadse vislumbr como un factor preponderante decompetitividad de y en la ciudad (Fernndez,2004: 2). La ciudad comenz a organizarse entorno a nodos y redes, donde el automvil se cons-tituye en el principal medio de movilidad y las nue-vas tecnologas de informacin y comunicacinen el instrumento bsico de trabajo (CuadradoRoura y Fernndez Gell, 2005).

La conceptualizacin de las ciudades [] comonodos en las mltiples interconexiones econmi-cas, sociales, polticas y culturales que constituyenel sistema mundial ha llevado a preguntarnos cmopodramos comenzar a poner en el mapa las rela-ciones estructurales constituidas por lasinterrelaciones entre las ciudades del sistema mun-dial (Smith y Timberlake, 1995: 289). Y la expan-sin incesante de los procesos de circulacin ysocializacin mediante la produccin deinfraestructuras que organizan al mismo tiempo elespacio y la sociedad se constituyen en la esenciade los procesos de urbanizacin (Lefebvre, 1974).

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Estas centralidades se anclan en la sustitu-cin del espacio de los lugares por el de los flu-jos, de los recorridos y de la transitoriedad y porel predominio del movimiento de personas, in-formaciones y recursos. En fin se ha pasado deun centro concebido para el encuentro a otro cen-tro, cuyo principal significado es el flujo, la movi-lidad, el paso (Carrin, 2002).

Tales cambios en la organizacin y estructu-ra misma de la ciudad latinoamericana abrenperspectivas nuevas y difciles, pero tambin in-teresantes, que tienen que ver no solamente conla forma urbana, sino tambin con la manera deconstruir identidades colectivas, con los proce-sos de formacin de la ciudadana, y con el de-recho a la ciudad (Balbo, 2003).

Por eso, toda voluntad poltica con voca-cin transformadora; todo proceso de ge-neracin de agendas problemticas parapromover hacer ciudad en la ciudad de-bera partir, en primer lugar, de una reflexinde la crisis de los territorios (o de los territo-rios de la crisis) y comprenderla como uncomponente de ese microcosmos de laevolucin de las cuestiones sociales. Y ensegundo lugar, de las nuevas realidadesurbanas, especialmente las que se dan enlos mrgenes de la ciudad existente, queplantean retos novedosos al espacio p-blico: la movilidad individual generaliza-da, la multiplicacin y la especializacinde las nuevas centralidades y la fuerzade las distancias que parecen imponersea los intentos de dar continuidad formal ysimblica a los espacios pblicos.(Fernndez, 2004: 5)

Con esa conformacin, la ciudad adems, senos presenta como la dimensin operativa,totalizante e integradora para la gestacin deprocesos de mejoramiento de la calidad de vidaurbana, entendida como un tema de coordina-cin de polticas pblicas dado que es una cues-tin multisectorial (Lefvre, 2005). Entre estosprocesos se encuentran el cambio cultural y elaumento de la funcionalidad en favor del desa-rrollo econmico y humano, a partir del adveni-miento de una dimensin comunitaria msparticipativa, que genera mayor identidad y me-jores posibilidades de organizar una oferta rica ycompleja de opciones para el intercambio e in-

versin en el marco de la globalizacin. Condi-cin que exige y demanda, para su gestin, unanlisis y una propuesta sistmica, que se con-crete en el aprovechamiento de las potencialida-des de la vida en comunidad y la mitigacin delos efectos o externalidades del proceso de cre-cimiento econmico y transformacin social(Jordn, 2003: 44).

Ante estas nuevas definiciones estructura-les, causa y consecuencia del desarrollo de lossistemas urbanos, en particular de nuestra re-gin, los que adquieren en su mayora escalascomplejas (ver apartado Territorio, ciudad y de-sarrollo en Amrica Latina) que generan com-portamientos no deseables que suelen atentarcontra la sostenibilidad del rea urbana, en for-ma de impactos ambientales negativos, conges-tin de trfico, especulacin inmobiliaria ymarginacin social, entre otros (Cuadrado Rouray Fernndez Gell, 2005a); estos reaccionanproponiendo nuevas dimensiones de gestinurbana que incorporan como caracterstica dis-tintiva el reconocimiento de un territorio comn,ms all de los lmites jurisdiccionales, al quees necesario dotar de estrategias integrales parasu desarrollo.

La ciudad regin, regin o micro regin urba-na o rea metropolitana hace referencia a la ciu-dad real, esto es a una unidad urbana, constitui-da por una aglomeracin construida que se ex-tiende ms all de los lmites distritales a los quepertenecen las ciudades que la integran, y pue-de definirse como un conjunto de territorios quepresentan caractersticas comunes funcionales,socioeconmicas, polticas e histricas que lesconfieren una identidad colectiva. Estos territo-rios se caracterizan por la compleja naturalezade las interdependencias internas sociales, eco-nmicas, ambientales y poltico-administrativas(Klink, 2005) y experimentan intensasinterdependencias funcionales, externalidades yefectos de desbordamiento que hacen aconse-jable la planificacin conjunta y la coordinacinde determinados servicios (Cuadrado Roura yFernndez Gell, 2005a). Sin embargo, comoherramienta para la accin, deben consultar elcontexto histrico de cada pueblo y cada momen-to, su institucionalidad propia, y sus aspiracio-nes y anhelos (Cuervo Gonzlez, 2003) de cons-tituirse en un territorio comn, con un sentido desolidaridad que podra desarrollarse en un senti-do de pertenencia (Lefvre, 2005: 36).

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Aunque el alcance territorial de un cuerpourbano regional debera ser suficientementeamplio para reducir las externalidades negati-vas y positivas, y los gobiernos que integran elsistema urbano idealmente deberan coincidir conla regin funcional (Lefevre, 1999); dado que elproceso de conformacin del continuo urbano deuna ciudad regin implica la expansin fsica dela poblacin y las actividades dentro de diversasunidades poltico-territoriales; una ciudad regines aquella que tiene varios gobiernos que sonresponsables de partes de su territorio, pero enla que, en general, ningn gobierno global sehace cargo de la totalidad y la que muchas vecestampoco cuenta con formas institucionales alter-nativas que resuelva temas comunes.

Esto implica que el territorio es atendido porun conjunto diferenciado de sectores relativamen-te autnomos, operados en forma independientetanto en la definicin como en la aplicacin depolticas, lo que genera una enorme dificultad paraestablecer normas y realizar acciones que sonnecesarias, por ejemplo, para la sustentabilidadambiental y la integracin social (Prez, 2008), yproduce conflictos a partir de diferencias, porejemplo, en las cuotas impositivas, en la regula-cin del desarrollo urbano y en ordenanzas deedificacin entre jurisdicciones, a la luz del po-tencial que tendra el capital para el desarrollode bienes races de un gobierno local contra otro(Klink, 2005).

A modo de ejemplo introductorio sobre losaspectos de gestin que rebalsan la jurisdiccinde una municipalidad y requieren de accionescoordinadas de varios gobiernos locales, cabemencionar la provisin de agua potable, alcan-tarillado y drenaje, el manejo de los problemasambientales, que debe hacerse con base en uni-dades territoriales de cuencas hidrogrficas oatmosfricas, o las mejores prcticas en la provi-sin de servicios de transporte pblico en lasaglomeraciones metropolitanas que dependenfuertemente de coordinacin nter jurisdiccionalen su provisin y gestin (Rojas, 2005).En efecto,

la gestin de fenmenos u objetos extraor-dinariamente complejos (como la dinmi-ca urbana, las problemticas ambientales,las cuencas hdricas, las redes energti-cas o las de circulacin, movilidad y trans-porte regional, las reas o regiones metro-

politanas) son ejemplos tpicos de sistemasque no pueden ser planificados ni resuel-tos con eficacia sino (a) a travs de meca-nismos de articulacin o concertacininterjurisdiccional, o bien (b) por instanciasjurisdiccionales que contengan la respon-sabilidad de concertar entre los miembroscomponentes contando con un elevadogrado de descentralizacin y autonomaejecutoria y decisoria. (Ainstein, Karol,Pastrana y Rajland, 2005: 150)

Gobernabilidad y fragmentacin.Formas institucionales posibles

Para asumir el desafo de crear competitividadurbana, sostenibilidad ambiental y mejor calidadde vida, las ciudades regin latinoamericanas,con una administracin gubernamental que seorganiza de manera sectorialmente fragmenta-da desarrollan nuevas capacidades, herramien-tas, mecanismos, instrumentos y ordenamientospara que los territorios sean gobernables, basa-dos en la participacin, la descentralizacin y unamayor autonoma.

El producto (reduccin de externalidades ycreacin de bienes colectivos, economas de es-cala, suministro de servicios metropolitanos es-pecficos, etctera) y el proceso (voz, transpa-rencia y rendicin de cuentas) de la gestin deldesarrollo de las ciudades regin, no pueden serseparados como si fueran dos cuestiones dife-rentes (Klink, 2005), sino que forman parte deuna construccin comn que se traduce comogobernabilidad urbana, entendida como el esta-do de un territorio (como una ciudad regin) don-de es posible ejecutar polticas pblicas y accio-nes colectivas capaces de resolver sus proble-mas y desarrollarlo (Lefvre, 2005).

Por su parte, el concepto de gobernanza,acompaa al de gobernabilidad y se fundamen-ta en la calidad de la interaccin entre los distin-tos niveles de gobierno y entre stos y las orga-nizaciones empresariales y de la sociedad civil(Prats, 2005). La Organizacin de Estados Ibero-americanos pasa a definirla como el arte o ma-nera de gobernar que se propone como objetivoel logro de un futuro sostenible (OEI, 2002).

La gobernanza en definitiva, se transforma enla capacidad de las reas urbanas para estable-cer herramientas, mecanismos, instrumentos y

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ordenamientos para que los territorios seangobernables, basndose en la legitimidad polti-ca, funcional y social, imprescindible para cons-truir una forma slida de gobernabilidad urbana,tan necesaria para la integracin de actores nopblicos al suministro de servicios y a la ejecu-cin de polticas pblicas (Lefvre, 2005).

En efecto, la expresin gobernabilidad urba-na equiparada a gestin urbana, se ha llegadoa interpretar como la conjuncin de la responsa-bilidad gubernamental con la participacin ciu-dadana y se asimila al concepto de gobernanza.En general, se refiere a los procesos de alianza yconcertacin entre los gobiernos urbanos loca-les y otros organismos pblicos con diferentessectores de la sociedad civil para dar una res-puesta eficaz a las necesidades locales de ma-nera participativa, transparente y con rendicinde cuentas (Martine, 2007: 67).

En las ciudades regin de Latinoamrica, engeneral la administracin gubernamental se or-ganiza de manera sectorialmente fragmentada11,no obstante, un creciente nmero de reas me-tropolitanas comienzan a adoptar ordenamientosinstitucionales ms flexibles y estn dispuestasa asumir nuevas responsabilidades (como eldesarrollo econmico local, violencia urbana,etctera), an cuando estas tareas no constituyandirectamente responsabilidades estatutarias(Klink, 2005: 8).

Sin embargo, aunque el planteamiento depropuestas complejas, audaces y de largo alcan-ce destinadas a la instauracin rpida de mode-los de gobernabilidad de las ciudades regin,resulte tentador y estimulante como ejercicio in-telectual, es previsible que dichas propuestasrepitieran el fracaso de las experiencias lleva-

das a cabo en los aos sesenta y setenta. Quizcon la excepcin de Quito y Caracas (siendo laltima, sin embargo, muy reciente), las reasmetropolitanas latinoamericanas carecen de unaestructura madura y consolidada para lagobernabilidad metropolitana que pueda afron-tar el desafo de crear competitividad urbana,sostenibilidad ambiental y mejor calidad de vida(Klink, 2005: 54) buscando mejorar las capaci-dades competitivas de la base productiva local,en armona con una reduccin de las desigual-dades sociales y con la minimizacin y controlde los impactos ambientales (Cuadrado Roura yFernndez Gell, 2005).

Hoy en da, parece ms factible construir al-ternativas para la gobernabilidad de las ciuda-des regin a travs de la resolucin de conflictospor la va de la negociacin entre las partes di-rectamente interesadas. Evidentemente, este esun proceso largo, que no es posible desarrollarde un da para otro, que deber construirse en eltiempo, a travs de negociaciones entre las par-tes directamente interesadas, y que requerirpersistencia, paciencia y perseverancia para unaelaboracin compleja de redes horizontales yverticales entre los actores pblicos y privadosdentro del sistema urbano que exige la construc-cin progresiva del capital social y que requiereuna elaboracin compleja de redes horizontalesy verticales entre los actores pblicos y privadosdel sistema urbano (Cuadrado Roura yFernndez Gell, 2005; Klink, 2005).

Indudablemente, las ciudades-regin lati-noamericanas plantean complejos problemas degobernabilidad, en particular, para asegurar laparticipacin de la comunidad en las decisio-nes que la afectan (Rojas, 2005). Es as que con

11 Para poder visualizar los alcances de la fragmentacin institucional en las ciudades regin, observamos que enpases como la Argentina, se registra la siguiente distribucin de tareas: el Gobierno Federal se hace cargo de: laregulacin y el control de los sistemas de redes de gas natural y energa elctrica, la regulacin y control de losferrocarriles (a cargo de empresas privadas), la regulacin y el control de las telelcomunicaciones, la red vialnacional en forma directa o por concesiones privadas, la enseanza universitaria, las cuencas hdricas regionalese inundaciones, la regulacin de los residuos slidos peligrosos y la vivienda social.El Gobierno Provincial, por su parte, se hace cargo de: la red vial intermunicipal, la regulacin del uso del suelo,la regulacin del transporte pblico automotor intermunicipal, la regulacin y control de la red de agua ysaneamiento, la regulacin ambiental, las cuencas hdricas y control de inundaciones, el mantenimiento deespacios verdes regionales, la educacin primaria y secundaria, la salud, la seguridad por medio de la policaprovincial, y la justicia por medio de los tribunales provinciales ordinarios.Finalmente, las Municipalidades se hacen cargo de: la recoleccin de residuos slidos domiciliarios, elmantenimiento urbano (red vial, espacios pblicos, edificios pblicos, alumbrado, etc.), la red de desagespluviales, la regulacin y control del trnsito de las ciudades, la regulacin del transporte pblico automotormunicipal, la aplicacin de la normativa provincial de regulacin ambiental, la aplicacin de la normativa provincialde usos del suelo, la atencin primaria de la salud, la vivienda social y la distribucin de los recursos de asistenciasocial que provienen del gobierno federal y del provincial (Prez, 2008).

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el fin de no colocar a los actores institucionalesdentro de la rgida camisa de fuerza de las rela-ciones formales, los marcos institucionales de-beran ser flexibles y participativos y guiar la evo-lucin de la cooperacin interjurisdiccional eintersectorial hacia sistemas de gobernabilidad[] verdaderamente vivos y maduros (Klink,2005: 56) que compensen la fragmentacin po-ltico institucional de las ciudades regin, condiferentes tipos de alternativas. La experienciainternacional muestra diversos tipos de arreglosde gobernabilidad en las ciudades regin: unosgubernamentales y otros funcionales (llamadostambin de governanza).

Entre los primeros se observa la intervencincoordinada de gobiernos de nivel superior al lo-cal, como el provincial o el federal12, a cargo defunciones de gestin urbana directas o indirec-tas, que en ciertos casos pueden mejorar la efi-ciencia y la equidad, operando en toda el rea yutilizando los recursos en sentido distributivo oproveer a los gobiernos locales los incentivospara asignar los recursos disponibles a los usossocialmente ms rentables (Bird, 1999). Un casoparticular es el del gobierno urbano regional quetoma funciones integrales y de articulacin queno pueden asumir los gobiernos locales y supo-ne una autoridad regional general, a cargo demltiples funciones (segn en cada caso se con-sideren), con atributos de poder y de tributacin.Puede organizarse con uno o dos niveles. Esteltimo define una autoridad general para el reay gobiernos locales jerrquicamente inferiores yterritorialmente ms pequeos.13

De este modo, es probable que enlas prximas dcadas un mayornmero de regiones desarrolle go-biernos metropolitanos elegidos di-rectamente. No sern gobiernosunitarios No reemplazarn al mo-saico de gobiernos locales comoproveedores primarios de servicioslocales. Sus poderes parecern li-mitados, pero sern vitalmente im-portantes, dado que tienen efectosobre el uso regional del suelo y laplanificacin del transporte, vivien-da de inters social, disparidadesfiscales e importantes inversionesen infraestructura regional eloutside game (juego exterior).Los nuevos gobiernos metropolita-nos afrontarn las cuestiones queataen al bienestar y a la salud delas regiones, y al futuro de sus ciu-dades centrales. (Rusk, 2000: 104)

Entre los segundos encontramos acuerdosregionales entre los gobiernos locales, tanto departicipacin obligatoria como voluntaria, quepueden cubrir todo o parte del territorio de la re-gin. Depende de los gobiernos locales que losformen y financien, que dichos acuerdos tenganpropsitos generales o un nico propsito parti-cular como la prestacin de un servicio. Estasformas asociativas intergubernamentales (con-sorcios, corporaciones) vinculan a algunas juris-dicciones para generar escenarios de gestin de

12 El Estado puede intervenir positivamente ayudando a la creacin de formas de gobierno metropolitano por lomenos de tres maneras: i) como sancionador de leyes, es decir un legitimador; ii) como mediador, iii)reestructurndose en el mbito metropolitano (Lefvre, 2005: 44).13 En la Argentina existen una serie de limitaciones para producir formas alternativas de gobernabilidad: limitacioneslegales que hacen imposible ningn gobierno, fuera de las formas existentes que son, adems del GobiernoFederal para el conjunto de territorio, los gobiernos provinciales y municipales, en tanto no haya ninguna modificacina las normas constitucionales., a pesar de que la reforma constitucional de 1994 incluy una nueva formainstitucional: la Regin. Sin embargo, no se cre un nuevo mbito gubernamental, sino que se introdujo unainstitucin que resulta de acuerdos entre gobiernos territoriales, en este caso entre provincias.Limitaciones polticas, ya que la creacin de un gobierno regional producira un fuerte desequilibrio, dado queimplicara el surgimiento de un polo de poder competitivo poltico y econmico, no slo de los ejecutivos locales,sino an del Ejecutivo Provincial. No ofrece tantas limitaciones la creacin de formas funcionales (nogubernamentales) de organizacin regional que, sin implicar la concentracin del poder regional, permiten enfrentaralgunas de las cuestiones que no pueden resolverse en la fragmentacin, como es el caso de los consorciosintermunicipales.Limitaciones culturales, como la limitada valoracin de lo pblico en la cultura poltica, en el sentido de lo quecorresponde con el bienestar general, junto con los arreglos institucionales que despersonalizan los procesospolticos, son algunos de ellos. Tal vez es por eso que no se encuentra en la sociedad civil una valoracin de lagestin urbano regional que contribuya a afrontar significativamente esa dimensin del territorio (Prez, 2008).

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nivel urbano regional (Prez, 2008) y de colabo-racin pblico-privada mediante contratos deservicios, distritos con propsitos especiales yacuerdos intermunicipales entre las municipali-dades y los establecimientos del sector privado(Klink, 2005), en las que predomine la participa-cin en la toma de decisiones y desde las que seavance progresivamente hacia estructuras urba-no regionales ms consolidadas (CuadradoRoura y Fernndez Gell, 2005). Ciertamente, lacuestin de la gestin urbano regional y lagobernabilidad est directamente vinculada conlos procedimientos participativos de toma de de-cisiones de las mltiples partes directamente in-teresadas sobre bienes colectivos, y al manejode factores externos y efectos secundarios entreesos territorios locales que pertenecen a la ciu-dad regin global (Campbell, 2002).

Por ltimo, existen formas de coordinacin re-gional no institucional, por medio de arreglos en-tre gobiernos locales, muchas veces con la parti-cipacin de actores privados. Sin la conformacinde un aparato institucional, se destinan a la ela-boracin de diagnsticos, proposicin de polti-cas y planes o ejecucin de obras y servicios.

Bajo estas formas institucionales surge unanueva geografa, organizada en torno de siste-mas urbano territoriales con importantes nivelesde encadenamiento y articulacin. La evidenciaseala una experiencia rica en modalidades degestin y administracin, que responden a nece-sidades y demandas del desarrollo de ciudadesy territorios, y se muestran como alternativa amodelos estandarizados y globalizados de cre-cimiento urbano (Kunstler, 1993).

Son ejemplos destacados de gobierno me-tropolitano en Amrica Latina, el Distrito Metro-politano de Quito (DMQ) en Ecuador, el reaMetropolitana de Sao Paulo en Brasil y el DistritoMetropolitano de Caracas en Venezuela. En elresto del mundo se destacan el Distrito Metropo-litano de Portland en EE. UU., el antiguo GreaterLondon Council (GLC) y la nueva Greater LondonAuthority (GLA) en el Reino Unido de Gran Breta-a, la actual Comunidad Autnoma de Madrid(CAM) en Espaa, el Accordo per la Citta Metro-politana (ACM) de Bolonia en Italia, lasMetropolitan Development Authorities (MDA) deBombay, Madras y Calcuta en la India y el reaMetropolitana de Manila (MMDA) en Filipinas.

Por su parte, es un ejemplo destacado deautoridades conjuntas intermunicipales en Am-

rica Latina, la Regin ABC de Sao Paulo en Bra-sil. En el resto del mundo se destacan laCommunaut Metropolitaine de Montreal (CMM)en Canad, la Communaut Urbaine deMarseilles en Francia, el Plan Estratgico deBarcelona en Espaa, el Verband Regio Stuttgart(VRS) en Alemania y la Agencia de Desarrollodel Norte de Miln (ASNM) y el Plan Estratgicode Turn en Italia.

Principales temas pendientesen la gestin de las ciudades-regin

Las caractersticas hasta ahora mencionadasexplican la existencia de una gran cantidad decuestiones, en general pendientes de atencinregional, en la mayora de las ciudades reginlatinoamericanas. La ausencia de una agenda urbano regional,

como consecuencia de la fragmentacin po-ltica y de la manera muy limitada en que seinvolucran los actores sociales en la cues-tin regional.

La expansin urbana incontrolada, con ocu-pacin de baja densidad en reas con impor-tante cantidad de suelo vacante en sus zonasconsolidadas, que conduce a una inadecua-da utilizacin del suelo, a una importante in-versin en todas las redes de infraestructuray a una regin urbana poco integrada.

La falta de articulacin entre las normativasurbansticas, que puede dar como resultadoque una calle que separa a dos municipios,enfrente a un distrito residencial con un distri-to industrial. La unidad de funcionamiento re-gional supone un mercado de suelo unitario,en consecuencia, su dinmica debe ser aten-dida desde una cierta unidad de regulacinde su uso, aplicacin de polticas y control,en lo que debera ser una gestin integral delsuelo en la regin.

La ausencia de un sistema de transporte re-gional, que sea capaz de ofrecer condicionesequivalentes de movilidad a la poblacin, enforma relativamente independiente de su lu-gar de residencia y trabajo y ms all de susdiferencias econmicas. Sin algn nivel decentralizacin regional de su planificacin,regulacin y control, difcilmente se podrgestionar el transporte como respuesta a underecho de la ciudadana.

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La atencin de las desigualdades en la cali-dad urbana de los distritos que integran laciudad regin, entendiendo por tal a la po-tencialidad del medio urbano para sustentaradecuadamente la calidad de vida y el pro-greso la poblacin. Es un aspecto complejointegrado por las condiciones ambientales yla oferta de infraestructuras y servicios. Lanecesidad de la perspectiva urbano regio-nal es evidente para atender los problemasvinculados con la seguridad, la contamina-cin, la disposicin de los residuos slidos,el control de las inundaciones o los grandesespacios verdes de uso pblico, al igual quepara enfrentar las desiguales coberturas devivienda, infraestructuras y equipamientostanto para la poblacin como para las activi-dades econmicas.

La atencin de las desigualdades en la atrac-cin de las actividades econmicas dinmi-cas, relacionadas con la oferta de la ciudadtotal. La tendencia actual muestra la locali-zacin de los servicios a las empresas, lasactividades financieras y bancarias y la con-duccin de las principales industrias en losterritorios estratgicos configurados general-mente en los centros, aunque esas activida-des y territorios funcionan como parte de launidad regional mayor. En este sentido, laproductividad de una ciudad regin (tantopara las actividades econmicas de las em-presas como para las actividades socialesde las familias) depende del funcionamientode esa totalidad.

Por el contrario, en las ciudades regin, engeneral se destacan distritos principales, dondese concentran las actividades econmicas y tien-den a concentrarse tambin los recursos finan-cieros; mientras que los otros municipios tien-den a transformarse en dormitorio, con poblacinde ingresos medios y bajos que trabaja fuera deellos (o que no encuentra trabajo), no cuentancon recursos suficientes frente a las necesida-des locales, no pudiendo garantizar condicionesde vida equivalentes. Esto supone una desigualdistribucin del salario indirecto para la fuerzade trabajo regional y sobre todo la distribucinno equitativa de los recursos fiscales para sus-tentar los gastos que demanda la gestin.

Para avanzar en la solucin de los proble-mas identificados, la ciudad regin debera con-

solidarse como una unidad de funcionamientoen la que pueden disearse y gestionarse pol-ticas que tiendan a igualar la oferta de bienespblicos urbanos (infraestructuras y servicios).Esto supone superar la fragmentacin, aumen-tar la participacin, afianzar la descentralizaciny aprovechar la autonoma, sea por la forma-cin y gestin de recursos a nivel regional o porla aplicacin de polticas ms all de las unida-des municipales (Prez, 2008).

En este sentido, entre los nuevos roles quelas ciudades regin latinoamericanas comienzana asumir o aspirar, se destacan:

- constituirse en centros o nodos de acti-vidad econmica nacional e internacio-nal, impulsando el progreso econmi-co y social de la regin, formalizandonuevas relaciones productivas einstitucionales, estableciendo alianzasy acuerdos que generen nuevos mbi-tos de discusin de los gobiernos loca-les, sobre la base de aprovechar efi-cazmente las oportunidades y lassinergias entre el sector privado y elsector pblico.

- Desarrollar una estrategia territorial parareordenar las actividades productivasconsiderando la localizacin de facto-res claves como las infraestructuras, elsuelo industrial de calidad, las reas denueva centralidad y las zonas de activi-dades logsticas y de servicios avanza-dos a las empresas.

- Estructurar las relaciones de coope-racin, complementariedad y compe-tencia con los otros centros urbanosde la regin.

- Establecer un marco de gestin plani-ficada donde se acuerden estrategiasde actuacin coherentes que tiendana reequilibrar el territorio, las activida-des, las inversiones y la poblacin.

- Promover la implantacin de nuevosmodelos de cooperacin entre empre-sas y entre el sector pblico y el sec-tor privado.

- Generar mecanismos con capacidadpara redistribuir la riqueza y equilibrarlas desigualdades sociales generadaspor la elevada concentracin econ-mica, mejorando el nivel de vida delos ciudadanos.

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- En resumen, la gestin de la ciudaddeber aportar soluciones a cincocuestiones bsicas de nuestra poca:

- las infraestructuras de servicio.- La calidad de vida creciente.- La equidad e integracin social.- La gobernabilidad del territorio.- El nuevo soporte econmico.

(Plan Estratgico de Rosario,1998: 14)

Gestionar hoy la ciudad trasciende el habitualcometido de hacer funcionar los servicios pbli-cos locales. El gran desafo de la gestin urbanaes generalizar el derecho a la ciudad, extendien-do el acceso de toda la poblacin a los bienes yservicios urbanos, considerando a los habitan-tes como ciudadanos y no como consumidores oclientes y enfrentando el problema de la crecienteexclusin social y segregacin espacial (Balbo,2003: 87). La cohesin social, por el contrario, esun objetivo y un medio para la gestin al mismotiempo; es una especie de cemento ciudadanoque, al reducir la desigualdad, nos devuelve a losespacios de libertad, imprescindibles para una vidagratificante (Viitez, 2005).

La agenda de la gestin urbana en sistemasurbanos complejos suele concretarse en dos ti-pos de acciones: por una parte, acciones indi-rectas por medio de las cuales se intenta modifi-car el comportamiento de los usuarios de la ciu-dad (regulaciones, planes, normas, etctera), ypor otra parte, acciones directas (realizacin deobras, construcciones, prestacin de servicios,etctera) que afectan de manera inmediata almedio urbano (Prez, 2008), aunque en definiti-va, la recreacin de esa agenda pblica integrapolticas que deben atender la bsqueda degobernabilidad, competitividad y calidad de vida,elementos que se suman a las ya tradicionalesexigencias en materia de provisin de servicioscolectivos y de regulacin de la vida comunita-ria (Fernndez y Paz, 2005: 1).

Especficamente, la agenda de gestin de lasciudades regin considera, entre las principalesactividades: la planificacin del desarrollo y la in-versin, la planificacin y el control ambiental, laprevencin del delito, la gestin de transporte yde trfico, el uso del suelo y la vivienda, la reco-leccin de residuos y las polticas ambientales, lacalidad del agua y el saneamiento bsico, la infra-estructura de servicios, la salud y la educacin, el

patrimonio cultural, la gestin de espacios abier-tos de alcance urbano regional, el control de lasinundaciones y la gestin de actividades en casode desastre, la armonizacin de impuestos y es-trategias de fijacin de precios para servicios anivel urbano regional, la revitalizacin de macroinfraestructuras y equipamientos (puertos, aero-puertos, parques industriales, polos tecnolgicos,de logstica y comunicaciones, centros de conven-ciones, infraestructura para turismo), el desarrolloeconmico regional (el apoyo a la pequea ymediana empresa y la provisin de una intensainteraccin entre pequeas y grandes empresasen las cadenas de produccin, con una funcincrucial para las universidades y sus centros deinvestigacin, con incentivos para la investigaciny desarrollo, la promocin de las exportaciones,la generacin de empleo y de mercados de traba-jo, la habilitacin de mercados de suelos y la ges-tin inmobiliaria, la gestin de distritos producti-vos, proyectos y programas diversos de producti-vidad y atraccin de inversiones).

Sinopsis y conclusiones

El escenario mundial en el que se desarro-llan las ciudades regin de Amrica Latina pre-senta, como rasgos caractersticos, el crecimien-to de la poblacin urbana y la consolidacin delos avances tecnolgicos, en particular loscomunicacionales, confirmndose como los es-pacios ms importantes de produccin de bie-nes y servicios.

La estructura de estos sistemas urbano regio-nales de Amrica Latina es de tipo policntrica yde archipilago, con sectores perifricos de bajadensidad, suburbanos de esas islas y muchasveces discontinuos, que extienden el rea urba-nizada ms all de los lmites municipales y ge-neran un vasto espacio urbanizado de densida-des variables que obliga a extender las redes deinfraestructura y al desplazamiento de la pobla-cin y de mercaderas con incrementos excesi-vos de los costos y tiempos de viaje, que dificul-tan y desalientan la comunicacin y la integra-cin urbana.

El concepto de islas, equiparado al de acceso olimitacin, se extiende a las posibilidades de con-sumo y a la bsqueda de seguridad, produciendosectores cerrados y controlados que alternan conespacios abiertos e inseguros, superponindose a

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la estructura anterior con una lgica diferente, quese condiciona por las vas rpidas de acceso, msque por las centralidades. Esta lgica produce unaciudad dividida y segregada, con sectores altamen-te equipados y dotados de elevados estndares decalidad de vida, y otros que conviven con la exclu-sin, en donde crecen los problemas demarginalidad, falta de equipamiento y serviciosbsicos, y fuerte deterioro ambiental.

Con esa conformacin, los sistemas urbanoregionales intensifican la articulacin con el trn-sito internacional de flujos materiales einmateriales y la conectividad se vislumbra comoun factor preponderante de seguridad y a su vezde competitividad de y en las ciudades, quecomienza a organizarse en torno a nodos y re-des, donde el automvil se consolida como elprincipal medio de movilidad y las nuevas tecno-logas de informacin y comunicacin en el ins-trumento bsico de trabajo, que a su vez produ-cen una nueva dimensin de la conectividad yde la movilidad urbana.

Los sistemas urbano regionales latinoameri-canos, que se limitaban a acompaar el desarro-llo de los espacios nacionales y regionales, reci-biendo inductivamente los beneficios y perjuiciosde ese desarrollo, se nos presentan hoy como ladimensin operativa, totalizante e integradorapara la gestacin de procesos de mejoramientode la calidad de vida urbana y comienzan a cons-tituirse en enclave de las actividades producti-vas y de servicios sobre una nueva base tecno-lgica; y en un factor generador de economasde escalas y externalidades para el conjunto delos actores de las localidades que lo integran.

Los sistemas urbano regionales latinoamerica-nos adquieren escalas complejas que hacen refe-rencia a la ciudad real, que los transforman en ciu-dades regin (regiones metropolitanas, regionesurbanas, micro regiones, etctera), proponiendonuevas dimensiones de gestin urbana que incor-poran como caracterstica distintiva el reconocimien-to de un territorio comn, ms all de los lmites

jurisdiccionales, que experimentan intensasinterdependencias funcionales, externalidades co-munes y efectos de desbordamiento que hacenaconsejable su planificacin conjunta y la coordi-nacin de determinados servicios.

Para asumir este reto, las ciudades reginlatinoamericanas desarrollan nuevas capacida-des, herramientas, mecanismos, instrumentos yordenamientos para que los territorios seangobernables, basados en la participacin, la des-centralizacin y una mayor autonoma. Lagobernabilidad de estos sistemas urbanos, conuna administracin gubernamental que se orga-niza de manera sectorialmente fragmentada, esdeterminante para afrontar el reto de crearcompetitividad urbana, sostenibilidad ambientaly mejor calidad de vida en las ciudades; requie-ren de la participacin de la comunidad en lasdecisiones que la afectan, y exploran diversostipos de arreglos: unos gubernamentales, comola intervencin coordinada de gobiernos de ni-vel superior al local, como el provincial o el fede-ral, o diversos modelos de gobierno regional, yotros funcionales, explorando formas asociativasintergubernamentales y de colaboracin pbli-co-privada o formas de cooperacin o coordina-cin regional no institucional.

El gran desafo de la gestin urbana en lasciudades regin latinoamericanas es generali-zar el derecho a la ciudad, extendiendo el ac-ceso de toda la poblacin a los bienes y servi-cios urbanos. Es as que (as como la desocupa-cin, la desigualdad social exagerada y la inse-guridad inciden fuertemente y deforman los sis-temas urbanos), la prestacin eficiente y genera-lizada de los servicios de infraestructura y trans-porte, el uso equilibrado del suelo urbano, la ca-lidad controlada del ambiente, la superacin dela exclusin que produce la pobreza y la preser-vacin de la identidad urbana en su patrimoniomaterial e inmaterial, se perfilan comocondicionantes principales de la conformacinpositiva y el desarrollo de las ciudades regin.

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LA GESTIÓN URBANA EN LA CIUDAD-REGIÓN LATINOAMERICANA, DESAFÍOS, OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES EN EL PROCESO DE DESARROLLO