La Ley Orgánica 16/2015 sobre privilegios e … · El alcance del concepto de ‘organización internacional’ en el Proyecto de Ley: los estatutos jurídicos especiales, por Antonio

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La Ley Orgnica 16/2015 sobre privilegios e inmunidades: gestacin y contenido

cuadernos de la escuela diplomticanmero 55

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ISSN: 0464-3755

POR QU UNA LEY DE INMUNIDADES?

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JOS MARTN Y PREZ DE NANCLARES

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ESCUELA DIPLOMTICA

La Ley Orgnica 16/2015 sObre PriviLegiOs e inmunidades:

gestacin y cOntenidO

JOS MArTn y PrEz DE nAnCLArES

(DIrECTOr)

ESPAAESCUELA DIPLOMTICA


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NIPO (publicacin en papel): 501-15-022-6NIPO (libro electrnico): 501-15-023-1ISSN: 0464-3755Depsito Legal: M-14595-2016

DISEA E IMPrIME: IMPrEnTA DE LA OfICInA DE InfOrMACIn DIPLOMTICADISEO POrTADA: JAvIEr HErnnDEz (www.nolsom.com)

A tenor de lo dispuesto en la Ley de Propiedad Intelectual, no est permitida la reproduccin total o parcial de esta publicacin, ni su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrnico, por fotocopia, por registro u otros mtodos, ni su prstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesin de su uso sin el permiso previo y por escrito del autor, salvo aquellas copias que se realicen para uso exclusivo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin.

MINISTERIODE ASUNTOS EXTERIORESY DE COOPERACIN

de los textos: sus autores de la presente edicin: Escuela Diplomtica, 2016Paseo de Juan XXIII, 5 - 28040 Madrid


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Cuestiones Generales Por qu una Ley de Inmunidades? Primeras reflexiones a propsito de la pertinencia y el contenido de la Ley Orgnica 16/2015, de privilegios e in-munidades, por Jos Martn y Prez de Nanclares............................................

Las inmunidades del Estado extranjero en EspaaLa inmunidad de jurisdiccin del Estado (Alcance y excepciones), por Cesreo Gutirrez Espada................................................................................................Inmunidad de los Estados y competencia universal en materia civil, por Ale-gra Borrs.........................................................................................................La inmunidad de ejecucin de los bienes del Estado extranjero en la Conven-cin de 2004 y en la Ley Orgnica 16/2015, por Javier Dez-Hochleitner..........Prctica jurisprudencial espaola en materia de inmunidades internacionales, por Ana Gemma Lpez Martn...........................................................................La inmunidad de ejecucin de los bienes del Estado extranjero: los principios jurdicos aplicables segn la jurisprudencia constitucional espaola, por Jos Manuel Snchez Patrn.....................................................................................Las embajadas y los consulados en el exterior: bases de jurisdiccin extrate-rritorial?, por Joana Abrisketa Uriarte.............................................................La inmunidad de jurisdiccin y ejecucin en el Derecho laboral espaol: su relacin con el artculo 7 de la Convencin de Viena de 1961, por Alexia Oliva Izquierdo ...........................................................................................................Las inmunidades de las organizaciones internacionalesLas inmunidades de las organizaciones internacionales: perspectiva general y espaola, por Paz Andrs Senz de Santa Mara...............................................Comentarios a la Mesa redonda "Las inmunidades de los organizaciones interna-cionales", por Carlos Prez-Desoy Fages............................................................


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Breves reflexiones en torno a las inmunidades de las organizaciones inter-nacionales, por Daniel Gonzlez Herrera..........................................................El alcance del concepto de organizacin internacional en el Proyecto de Ley: los estatutos jurdicos especiales, por Antonio Pastor Palomar ............Breves apuntes de inters en relacin con la Ley sobre privilegios, inmunida-des y facilidades, as como sobre las ayudas financieras concedidas por Suiza como Estado de sede, por Borislava Djoneva....................................................Otras inmunidadesLas inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores: los trabajos de la Comisin de Derecho Internacional, por Concepcin Escobar Hernndez.......................................................................Las inmunidades de antiguos Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores: el problema de la determinacin de los actos oficiales realizados en el ejercicio de sus funciones, por Rubn Carnerero Castilla........Inmunidades respecto de los buques de guerra y aeronaves de Estados ex-tranjeros, por Carlos Espsito Masicci ..............................................................La posicin espaola ante las inmunidades de las Fuerzas Armadas de otros Estados, por Antonio Fernndez Toms..............................................................AnexosLey Orgnica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u ofici-na en Espaa y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en Espaa................................................................................................................Texto del Proyecto de Ley enviado por el Consejo de Ministros a las Cortes Generales............................................................................................................Texto del Anteproyecto de Ley en su versin enviada el 22 de junio de 2015 al Consejo de Estado..............................................................................................Texto del Anteproyecto de Ley en su versin enviada el 9 de abril de 2015 al Consejo General del Poder Judicial y a la Fiscala General del Esta-do.......................................................................................................................Dictamen 693/2015 del Consejo de Estado de 23 de julio de 2015..................Informe del Consejo General del Poder Judicial de 28 de mayo de 2015.........Informe del Consejo Fiscal de 20 de mayo de 2015..........................................

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POR QU UNA LEY DE INMUNIDADES? PRIMERAS REFLEXIONES A PROPSITO DE LA PERTINENCIA Y EL CONTENIDO DE LA LEY ORGNICA 16/2015, DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES1

Por Jos MARTN y PREZ DE NANCLARESJefe de la Asesora Jurdica Internacional del MAEC. Catedrtico de Dere-

cho Internacional Pblico de la Universidad de Salamanca.

Sumario: I. Aspectos generales: el proceso de elaboracin de un proyecto de ley tcnicamente complejo. II. El porqu de la Ley: razones que justifican la conveniencia de una ley acorde con el marco constitucional. 1. Razones a favor de la Ley: en busca de mayor seguridad jurdica en materia de inmunidades. 2. Adecuacin de la Ley al marco constitucional: excepcin a principios constitucionales bsicos para dar cumplimiento a las obligaciones internacionales de Espaa. III. El carcter orgnico de la Ley: exis-tencia de preceptos (procedimentales) de carcter ordinario. IV. Contenido de la Ley: una regulacin ambiciosa de amplio calado. 1. Las inmunidades del Estado extranjero: ncleo esencial y razn de ser fundamental de la nueva ley orgnica. 2. Los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exte-riores. 3. Buques de guerra y aeronaves de Estado: una regulacin bien asentada, basa-da en Derecho consuetudinario y convenios internacionales. 4. Estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes: una regulacin basada en el rgimen de los SOFAs. 5. Privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales con sede en u oficina en Espaa: la regulacin de un rgimen subsidiario basado en la funcionalidad. 6. Privilegios e inmu-nidades de las conferencias y reuniones internacionales: una ventaja sustancial de la Ley. 7. Otras disposiciones: el complemento necesario para la adecuada aplicacin de la Ley. V. Consideraciones finales.

1 Este trabajo se inserta dentro de un proyecto de investigacin financiado por el Ministerio de Economa y Competitividad espaol (DER 2012-36703), del que el autor es su investigador principal y dentro del que se ampar la organizacin del seminario del que trae causa este libro. En todo caso, las opiniones vertidas en este trabajo se realizan a ttulo estrictamente personal y no comprometen al Ministerio para el que trabaja el autor.


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I. ASPECTOS GENERALES: EL PROCESO DE ELABORACIN DE UN PROYECTO DE LEY TCNICAMENTE COMPLEJO

El pasado 28 de octubre el Boletn Oficial del Estado public la Ley Orgnica de Privilegios e Inmunidades (en adelante, LOPI)2. Con ella, una vez aprobadas antes las leyes de accin exterior3 y de tratados4, se cerraba la trada normativa que conformaba el ambicioso programa legislativo en materia de Derecho Inter-nacional al que se haba comprometido el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin en su comparecencia parlamentaria de 12 diciembre de 2013 en el Pleno del Congreso de los Diputados5.

No es, en absoluto, de extraar que la LOPI haya sido la ltima ley en ser tramitada por las Cortes Generales. Ello se ha debido, no tanto a que acciden-talmente se haya dejado para el final su preparacin, sino ms bien a la notable mayor complejidad tcnica que ha entraado la elaboracin de un proyecto de esta ndole y, por ende, la exigencia de mayores trabajos preparatorios. En rea-lidad, la Asesora Jurdica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (AJI) recibi el encargo del Sr. Ministro de ir preparando un borrador sobre la materia desde el mismo momento en que se estaba traba-jando en la elaboracin del Anteproyecto de Ley de Tratados y otros Acuer-dos Internacionales6. Dando cumplimiento a este encargo, la AJI emprendi a finales de 2013 la labor de preparar un primer borrador de ley en materia de inmunidades7. De manera paralela, se recabaron sendos informes jurdicos de tres catedrticos, especialmente reconocidos en la materia, sobre aspectos muy especficos del posible contenido de la ley8; en un segundo momento, se 2 Ley Orgnica Ley Orgnica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Esta-dos extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en Espaa y las Conferencias y Reu-niones internacionales celebradas en Espaa; Boletn Oficial del Estado; nm. 258, de 28 de octubre de 2015. 3 Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Accin Exterior y del Servicio Exterior del Estado; BOE nm. 74, de 26 de marzo de 2014. 4 Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales; BOE nm. 288, de 28 de noviembre de 2014. 5 Diario de Sesiones, Congreso de los Diputados, Pleno y Diputacin Permanente, nm. 165, de 12 de diciembre de 2013, p. 6. 6 Quien suscribe estas reflexiones ha escrito en el libro de cartas que acaba de publicar el Ministro Garca-Margallo (Todos los cielos llevan a Espaa. Cartas desde el avin, Planeta, Madrid, 2015) algu-nos pormenores y entretelas de los trabajos encomendados a la AJI para preparar los proyectos de ley aludidos. 7 Es de justicia reconocer el valioso trabajo preparatorio que realiz todo el equipo de la AJI entre el invierno de 2013 y la primavera de 2015 en la recopilacin de materiales, anlisis del De-recho comparado, estudio de la doctrina en la materia y seguimiento jurisprudencial. Pero conviene resaltar, de modo muy particular, el concienzudo trabajo preparatorio hecho por la diplomtica Mara Palacios Palacios, en la actualidad consejera jurdica en la Representacin Permanente de Es-paa ante las Naciones Unidas en Nueva York, as como en la etapa final del proceso la igualmente valiosa tarea desplegada por la profesora Carmen Martnez Capdevila, en la actualidad consejera jurdica en la AJI. 8 En concreto, se solicitaron informes jurdicos sobre cuestiones de la inmunidad del Estado ex-tranjero (al profesor Cesreo Gutirrez Espada), sobre las inmunidades de las organizaciones interna-


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cont tambin con el apoyo aadido de otros dos acreditados catedrticos de Derecho Internacional Privado que colaboran habitualmente con la AJI9. A continuacin, se consider adecuado celebrar tambin un seminario especiali-zado sobre la materia para tratar en detalle una amplia panoplia de cuestiones jurdicas muy concretas sobre las que existan ciertas dudas a propsito de su adecuada regulacin o, en ocasiones, hasta controversia doctrinal, prctica o incluso jurisprudencial. Precisamente de ese seminario, que se celebr en la Escuela Diplomtica el 26 de marzo de 2015, trae causa la publicacin que el lector tiene ahora en sus manos. En l, adems de los profesores que haban contribuido con sus previos dictmenes, se cont con la presencia entre los ponentes de importantes acadmicos que contribuyeron a dilucidar algunas de las dudas planteadas y tambin, por qu no decirlo, a oscurecer otras aparentes certezas sobre las que no se haban detectado posibles problemas10. Entre esas contribuciones, conviene destacar igualmente las de algunos profesores, que tambin participan en este libro11, y las de experimentados funcionarios del MAEC que tratan a diario con la cuestin de las inmunidades12.

Con todo ese bagaje se elabor un primer borrador de anteproyecto de ley que, en una segunda fase, fue discutido en detalle durante varias reuniones muy fruc-tferas con los expertos del Ministerio de Justicia. Sin duda, el copatrocinio del proyecto de Ley entre los dos Ministerios, lejos de posibles dudas del primer mo-mento acerca de tentaciones de protagonismo13, result enormemente til; muy en particular, para depurar y formular de manera mucho ms adecuada cuestiones enormemente complejas por ejemplo, en relacin con las excepciones a la in-

cionales (a la profesora Paz Andrs Senz de Santa Mara) y sobre los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado (al profesor Carlos Espsito Massicci). Posteriormente, se cont tambin con el valioso consejo profesional del profesor Antonio Fernndez Toms. 9 Se trata de los profesores Alegra Borrs y Francisco Garcimartn. 10 Fue el caso de Javier Dez-Hochleitner, Concepcin Escobar, ngel Rodrigo Hernndez y Rubn Carnerero Castilla. 11 Nos permitiremos, as, entresacar las contribuciones de Ana Gemma Lpez Martn (una de las profesoras que, junto al profesor Snchez Rodrguez, antes y mejor estudi el rgimen de las inmunidades en la prctica judicial espaola), Jos Manuel Snchez Patrn (acreditado experto en materia de inmunidad de ejecucin), Antonio Pastor Palomar (antiguo consejero de la AJI), Joana Abrisqueta (buena conocedora de la dimensin de los derechos humanos en el mbito de las inmunidades), Daniel Gonzlez Herrera (aplicado estudiosa de la cuestin del dilogo judicial en el mbito europeo) o Borislava Djoneva (buena conocedora, por experiencia propia, del Derecho Internacional comparado en la materia). 12 Entre ellos, cabe subrayar la sobresaliente presencia en el seminario de la Secretaria General Tcnica del MAEC, el Abogado del Estado Jefe en el departamento, el Subdirector General de Cancillera, Carlos Prez Desoy, que aporta tambin una interesante contribucin a este libro, o varios funcionarios de la Unidad de Tratados. 13 El Dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de Ley, al que nos referiremos ms adelante (vid. infra, nota 19), hace alusin expresa a un escrito de la Secretara General Tcnica del Ministerio de Justicia, de 25 de marzo de 2005, en el que se lamenta de no haber tenido la oportunidad de estudiar el anteproyecto con la mnima profundidad ni de haber convenido el contenido del mismo, en condicin de coproponente (p. 16).


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munidad de jurisdiccin del Estado extranjero, as como, sobre todo, para dotar al anteproyecto de la pertinente regulacin de las cuestiones procedimentales14.

A partir de ah, se elev al Consejo de Ministros, conjuntamente por el MAEC y el Ministerio de Justicia, un primer borrador de anteproyecto que, una vez aprobado por aqul15, se remiti al Consejo General del Poder Judicial y a la Fiscala General del Estado para la emisin de los preceptivos informes16. stos fueron emitidos el 28 de mayo y el 20 de mayo de 2015, respectivamente, de-bindose subrayar la gran calidad tcnica y particular minuciosidad del primero de ellos, que, al margen de las lgicas cuestiones de Derecho Procesal interno, deja traslucir un concienzudo y cabal conocimiento jurdico del Derecho Inter-nacional en la materia, que, en gran parte, pudo ser aprovechado para mejorar el texto del anteproyecto17.

14 A este respecto, debe destacarse la atinada labor de los dos subsecretarios concernidos, que, desde el primer, momento encauzaron adecuadamente la relacin entre los grupos tcnicos de ambos ministerios y supieron defender el criterio tcnico-jurdico propuesto sobre cualquier otra posible as-piracin. Y, si se nos permite, debe destacarse igualmente la confianza depositada en el Jefe de la AJI para ir realizando, durante todo el proceso de elaboracin del borrador, los estudios y propuestas que se fue considerando pertinente, con independencia, por supuesto, de que la formulacin final de la Ley obedezca tambin a las lgicas promovidas por otros Ministerios o actores implicados. 15 Consejo de Ministros de 10 de abril de 2015; http://www.lamoncloa.gob.es. 16 Aparte del habitual informe del Consejo de Estado, al que nos referiremos de inmediato, resultaba necesaria la emisin de informe del CGPJ por tratarse de un anteproyecto de ley que con-cierne a [n]ormas procesales que afecten a aspectos jurdico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales, as como de cualquier otra cuestin que el Gobierno, las Cortes Generales o, en su caso, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas estimen oportuna (art. 561.1 apartados 6 y 9 LOPJ). Y el Gobierno consider oportuno recabar tambin informe de la Fiscala General del Estado, sobre la base de la previsin del Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal de informar los proyectos de ley que afecten a la estructura, organiza-cin y funciones del Ministerio Fiscal (art. 14.4 j)). 17 No en vano, el Gobierno introdujo en el texto la mayor parte de las sugerencias realizadas por el CGPJ. Sirvan a ttulo de ejemplo, las siguientes: se cambi la formulacin del precepto sobre el objeto de la ley (art. 1) para fundirlo en un solo apartado y dejar patente que este instrumento concede privilegios no slo a las reuniones y conferencias, sino tambin a los Jefes de Estado, Je-fes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, as como a las Fuerzas Armadas visitantes y a las organizaciones internacionales (Informe CGPJ, cit., apdo. 86); se perfil mejor la definicin de transaccin mercantil del artculo 2.l), para amoldarla al mximo a la formulacin del artculo 2.2 de la Convencin de 2004 (Informe CGPJ, cit., apdo. 97); se especific detalladamente los medios a travs de los cuales cabe entender ejecutada la renuncia a la inmunidad de jurisdiccin (art. 5), optndose por una formulacin anloga a la recogida en el artculo 7.1 de la Convencin de 2004 (Informe CGPJ, cit., apdo. 90). Se incluy una referencia expresa en el artculo 6b a los casos en que el Estado extranjero intervenga como litisconsorte, en coherencia con la previsin del artculo 8.1. b) de la Convencin de 2004 (Informe CGPJ, cit., apdo. 92). En los artculos 9 a 16 se elimin, por redundante, la expresin recogida en todas las excepciones a la inmunidad de jurisdiccin de que operan siempre que stos [los rganos jurisdiccionales] fuesen competentes conforme a las normas espaolas de competencia judicial (Informe CGPJ, cit., apdo. 96). Se incluy en el artculo 17.1 la lista cerrada de los medios para considerar realizada la renuncia a la inmunidad de ejecucin en los trminos en que tambin hace el artculo 18 de la Convencin (Informe CGPJ, cit., apdo. 105). Se acept, igualmente, la propuesta de extender a todos los poderes pblicos (y no slo a los rganos jurisdiccionales) la obligacin de favorecer la investigacin del patrimonio del Estado extranjero


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Una vez revisado el primer borrador a la luz de las ya indicadas sugerencias del CGPJ y del Consejo Fiscal, el Consejo de Ministros aprob finalmente el Anteproyecto de Ley Orgnica el 17 de julio de 201518 y cinco das despus fue remitido por la Secretara General Tcnica del MAEC al Consejo de Estado, que emiti el preceptivo dictamen el 23 de julio de 201519.

As las cosas, una vez cumplidos los trmites procedimentales previos im-puestos al prelegislador, el Gobierno aprob finalmente el 31 de julio de 2015 el correspondiente Proyecto de Ley Orgnica, que fue remitido de inmediato a las Cortes Generales20, no sin antes incluir en el articulado la prctica totalidad de las sugerencias que haba realizado el alto rgano consultivo21.

(Informe CGPJ, cit., apdo. 108). De igual manera, fue acogida la sugerencia de incluir expresamente en el articulado la referencia que apareca en la exposicin de motivos a propsito de la no afectacin por la Ley de las obligaciones internacionales asumidas por Espaa respecto al enjuiciamiento de crmenes internacionales ni de los compromisos contrados con la Corte Penal Internacional, si bien se consider pertinente ubicar esa nueva disposicin dentro del captulo III del ttulo II, ya que se refiere tanto a los cargos en activo como a quienes ya lo hayan abandonado (Informe CGPJ, cit., apdo. 114-116). En trminos semejantes a lo hecho con la inmunidad del Estado, se sigui la sugerencia de detallar los medios a travs de los que ha de considerarse realizada la renuncia a la inmunidad de ejecucin de la organizacin internacional (Informe CGPJ, cit., apdo. 125). Se consider tambin pertinente la sugerencia de eliminar la disposicin transitoria que prevea que la Ley Orgnica no se aplicara a hechos o cuestiones relativas a inmunidades o privilegios sucedidos o suscitadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, por poder resultar contrario al artculo 9.3 de la Constitucin (Informe CGPJ, cit., apdo. 137). Finalmente, se estim asimismo oportuno la inclusin en la Ley de una disposicin que previera expresamente, como de hecho se haba manejado en los primeros borradores, la modificacin expresa de los artculos 21 LOPJ y 36.2.1 LEC. 18 Se trat del acuerdo formal del Consejo de Ministros por el que se solicita a la Comisin Permanente del Consejo de Estado la emisin del dictamen con carcter urgente y antes del 24 de julio. 19 Dictamen del Consejo de Estado nm. 693/2015, de 23 de julio de 2015. 20 Proyecto de Ley Orgnica sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Orga-nizaciones internacionales con sede u oficina en Espaa y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en Espaa; http://www.lamoncloa.gob.es. 21 As, se acept la propuesta del Consejo de Estado de modificacin del ttulo para incluir en el mismo con carcter general la referencia a Ley Orgnica y sobre privilegios e inmunidades, ya que la misma, adems del ncleo principal dedicado a las inmunidades, recoge tambin algunos privilegios de los Estados extranjeros, las organizaciones internacionales con sede u oficina en Espaa y las Con-ferencias y reuniones (Dictamen del Consejo de Estado, cit., pg. 23 in fine). Se acept tambin aadir una frase suplementaria en la exposicin de motivos que se hiciera eco expreso de la recomendacin hecha por el Tribunal Constitucional para que el legislador regulara el rgimen de las inmunidades de los Estados extranjeros en Espaa (Dictamen del Consejo de Estado, cit., pp. 28-30). Tambin se incluy en el anteproyecto la propuesta de refundir la formulacin de los dos apartados iniciales del artculo 1 en uno slo, con lo que se aligeraba sustancialmente la redaccin (Dictamen del Consejo de Estado, cit., pp. 23-24). Se adapt la rbrica y la formulacin del artculo 3 del Anteproyecto para hacerse eco de manera ms clara de que se regulan, junto a las inmunidades, tambin algunos privi-legios (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 24). Igualmente, se precis la rbrica (inexacta) del captulo I del ttulo II para hacer mencin no slo a las inmunidades, sino tambin a la inviolabilidad de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 48). Se incluy tambin en ese mismo ttulo II una nueva disposicin (inciso segundo del artculo 23.1), de notable importancia, por la que expresamente se establece que [e]n todo caso quedaran excluidos de la inmunidad los crmenes de genocidio, desaparicin forzada, guerra y lesa


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A partir de ah, una vez dentro de la Casa Legislativa, la Mesa del Con-greso de los Diputados decidi el 4 de agosto de 2015 encomendar Dictamen, por el procedimiento de urgencia, a la Comisin de Asuntos Exteriores y la correspondiente publicacin del proyecto de ley en el Boletn Oficial de las Cortes22. Durante la tramitacin parlamentaria se present una enmienda de veto por el Grupo Socialista, que posteriormente fue retirada, as como 24 enmiendas concretas al articulado del proyecto de Ley Orgnica por el Grupo de Izquierda Unida23 y por el mismo Grupo Socialista24. Aunque en el trmite

humanidad de la inmunidad de que puedan gozar los antiguos Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores una vez abandonado el cargo (Dictamen del Consejo de Estado, cit., pp. 40-48). Se simplific tambin la formulacin de la rbrica del ttulo III para hacerla ms ligera (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 48). Se mejor la redaccin del artculo 51 (Dictamen del Consejo de Estado, cit. p. 51); se incluy, con la formulacin sugerida por el Consejo de Estado, una disposicin final que estableciera los preceptos concretos de la Ley (arts. 49 a 55) que tendran carc-ter ordinario y no orgnico (pp. 20-21), as como la formulacin adecuada para la disposicin final que establece la reforma de los artculos 21.2 LOPJ y 36.2 LEC (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 33). Finalmente, aunque en trminos tcnico-jurdicos no resultase necesario por derivar de la propia Constitucin (art. 96) y de la legislacin sobre la materia (Ley 25/2014, de 27 de noviembre, sobre Tratados y otros Acuerdos Internacionales), se acept tambin, en aras de una mayor transparencia y claridad, la propuesta de incluir una disposicin (la final quinta), que previera explcitamente la aplicacin preferente en realidad, sera probablemente ms correcto hablar de prevalencia de los tratados internacionales de los que Espaa sea parte en caso de concurrencia normativa con la presen-te Ley (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 34). En verdad, la nica sugerencia del Consejo de Estado que no fue acogida por el Proyecto de Ley fue la relativa a la conveniencia de adaptar la defi-nicin de buque de guerra a la empleada en la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegacin Martima (Dictamen del Consejo de Estado, cit., p. 48), ya que precisamente la redaccin del primer borrador en la materia haba sido modificada en el Anteproyecto sometido al Consejo de Estado para acoger una sugerencia realizada por el Informe de la Fiscala General del Estado (cit.). 22 Boletn de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A, nm .162-1, de 10 de agosto de 2015, pp. 1-20. 23 En concreto, el Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: la Izquierda Plural present las enmiendas 2 a 13. Su contenido era de muy dispar naturaleza. Existan enmiendas que afectaban a cuestiones tcnicas, pero otras eran de sustancial calado. As, por ejemplo, entre las del primer grupo se propona eliminar el contenido del Proyecto de Ley Orgnica dedicado a las Fuerzas Armadas Visi-tantes, las organizaciones internacionales con sede u oficina en Espaa y las conferencias y reuniones celebradas en Espaa (enmiendas nm. 2, 11, 12 y 13), as como suprimir las referencias incluidas en diversos preceptos (arts. 10, 11, 12, 13, 14 y 15) para dar cabida a la voluntad del Estado de concluir acuerdos internacionales con terceros sobre la materia que tendran carcter prevalente sobre las pre-visiones de la Ley Orgnica (enmiendas nm. 3, 4, 5, 6, 7 y 8) o la de eliminar las cuentas bancarias de las misiones diplomticas y oficinas consulares de la lista de bienes del Estado dedicados a fines pblicos no comerciales (art. 20), cuya aceptacin, a nuestro entender, hubiera sido contraria a las previsiones de la Convencin de 2004 (enmienda nm. 10). 24 Se trat de las enmiendas 14 a 25. En ellas se proponan cuestiones de carcter tcnico-jurdico como la adicin de las definiciones de inmunidad de jurisdiccin y ejecucin en el artculo 2 (enmienda nm. 14), algunas matizaciones en la definicin de buque de Estado (enmienda nm. 15), la formulacin del consentimiento tcito previsto en el artculo 6 (enmienda nm. 16) o de la jurisdiccin sobre los actos realizados a ttulo privado antes o durante el mandato de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Mi-nistros de Asuntos Exteriores (enmiendas nm. 19 y 20), la propuesta de incluir una referencia expresa a la prevalencia de los tratados en el artculo 23 (enmienda nm. 21), la modificacin de la redaccin de los artculos 24 y 37.2 (enmiendas nm. 19 y 22) y la introduccin de un nuevo prrafo en la exposicin de motivos para aludir al derecho a la tutela judicial efectiva y a los poderes de control del Parlamento


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de Comisin no se acept ninguna de las enmiendas, el Pleno s acept cuatro de ellas25 y el proyecto fue aprobado el 1 de octubre de 2015 por 302 votos a favor, uno en contra y seis abstenciones.

A continuacin, el 2 de octubre de 2015 tuvo entrada en el Senado el texto aprobado por el Congreso de los Diputados26, cuya Mesa tambin lo declar urgente y lo remiti a la Comisin de Asuntos Exteriores. En el trmite de Co-misin se presentaron nuevamente 28 enmiendas al articulado, que reproducan (literalmente) las anteriormente ya presentadas y no admitidas en el Congreso de los Diputados27. Tras su aprobacin final en el Pleno del Senado el 15 de octubre de 2015 (por 205 votos a favor 1 en contra y 11 abstenciones), se public trece das ms tarde en el Boletn Oficial del Estado y su entrada en vigor se produjo, conforme a su disposicin final sptima, veinte das despus28.

De esta forma, con la Ley Orgnica recin entrada en vigor, procede plantearse en estos momentos tres cuestiones fundamentales, a saber, el porqu de una Ley de estas caractersticas (II), el necesario carcter orgnico de la misma (III) y, sobre todo, parece razonable detenerse a analizar su contenido fundamental (IV). Con ello, estaremos en situacin de concluir con unas personales consideraciones finales de carcter valorativo (V).

(enmienda nm. 25). Otras enmiendas, de mayor calado poltico, proponan incluir un nuevo apartado en el artculo 11 para excluir la inmunidad ante reclamaciones de indemnizacin en casos de graves viola-ciones del ius cogens (enmienda nm. 17), aadir el terrorismo y la corrupcin a la lista de crmenes por los que podran ser procesados los antiguos Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores (enmienda nm. 18), la creacin de un Fondo de reparaciones (enmienda nm. 23), as como introducir a travs de una disposicin final una reforma en profundidad del alcance de la jurisdiccin universal regulada en la LOPJ (enmienda nm. 24). 25 En concreto se aceptaron las enmiendas nm. 9 (de la Izquierda Plural), relativa a la formu-lacin del artculo 17.2 sobre la inmunidad del Estado extranjero respecto de las medidas de ejecucin para suprimir la exigencia de que exista un nexo con el Estado contra el que se ha incoado el proceso, aunque se destinen a una actividad distinta de la del litigio; nm. 19 (del Grupo Socialista), sobre me-jora de la formulacin del artculo 24 relativo a la jurisdiccin sobre los actos realizados por los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores a ttulo privado durante su mandato; nm. 20 (tambin del Grupo Socialista), a propsito de la extensin de la posibilidad de ser procesados esos mismos cargos pblicos por actos realizados con anterioridad al comienzo del mandato a jurisdicciones diferentes a la penal; y nm. 25 (igualmente del Grupo Socialista), que sugera insertar un nuevo prrafo en la exposicin de motivos para aludir al derecho de tutela judicial efectiva y a los poderes de control de las Cortes Generales. 26 Boletn Oficial de las Cortes Generales, Senado, X Legislatura, nm. 607, de 2 de octubre de 2015, p. 2. 27 En concreto, Entesa Progres Catalunya present 20 enmiendas (nms. 1 a 20) y el resto corres-pondieron al Grupo Socialista (nms. 21 a 28). 28 Ley Orgnica, cit., nota 2.


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II. EL PORQU DE LA LEY: RAZONES QUE JUSTIFICAN LA CONVENIENCIA DE UNA LEY ACORDE CON EL MARCO CONSTI-TUCIONAL

1. Razones a favor de la Ley: en busca de mayor seguridad jurdica en materia de inmunidades

La primera pregunta que podra plantearse quien se acerque a la lectura de esta Ley Orgnica resulta tan simple como bien fundada: se necesita realmen-te una ley de inmunidades? No parece que, a salvo de la valoracin que a cada cual pueda merecer su contenido, dicha pregunta se pudiera haber planteado respecto a las otras dos leyes aprobadas en materia de Derecho Internacional durante esta legislatura. Por lo que concierne a la Ley de Accin Exterior y del Servicio Exterior del Estado, hasta los comentaristas que han sido ms crticos con su contenido no ponen en tela de juicio la conveniencia de contar con una ley en la materia29. Y, a propsito de la Ley de Tratados y otros Acuerdos In-ternacionales, no parece preciso explayarse demasiado en la conveniencia ma-nifiesta de sustituir de una vez el Decreto preconstitucional de 1972, por muy loable que resultase en su momento por la reconocida buena tcnica jurdica de su formulacin30. La cuestin de su oportunidad s resulta, empero, planteable en el caso de la Ley de Inmunidades.

Ciertamente, no hay mucha duda sobre el sentido que las inmunidades tienen en Derecho Internacional y la importancia de su respeto31. Igualmente, recu-rriendo al Derecho Comparado, existen Estados de nuestro entorno jurdico que cuentan con una ley de estas caractersticas. Es, por ejemplo, el caso de Estados

29 A este respecto y sin nimo de entrar aqu en la consideracin de su contenido a nuestro entender, del todo punto desmesurado en fondo y forma en un texto de ndole cientfica, puede desta-carse por su ataque frontal y sin paliativos el comentario de LA IGLESIA y GONZLEZ DE PEREDO, J. P. de: La ley de la accin y del servicio exterior del Estado. Un intento fallido, Revista Espaola de Derecho Internacional 2015, nm. 67, pp. 317-321. 30 A este respecto, nos permitimos remitir al lector a los comentarios que sobre esta cuestin he-mos realizado en nuestro trabajo La Ley de Tratados y otros acuerdos internacionales: una nueva re-gulacin para disciplinar una prctica internacional difcil de ignorar, Revista Espaola de Derecho Internacional 2015, pp. 13-60. Vase igualmente, el comentario a la ley realizado en la obra colectiva ANDRS SENZ DE SANTA MARA, P., DAZ-HOCHLEITNER, J. y MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J. (dirs.) Comentario a la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, Tloman, Pamplona, 2015. 31 El Instituto de Derecho Internacional, en su reunin de Npoles de 2009, consider que las referidas inmunidades estn conferred to ensure an orderly allocation and exercise of jurisdiction in accordance with international law in proceedings concerning States, to respect the sovereign equality of States and to permit the effective performance of the functions of persons who act on behalf of States; Instituto de Derecho Internacional: Resolution on the Immunity from Jurisdiction of the State and of Persons who Act on Behalf of the State in case of International Crimes, Third Commission, 2009, art. IV-II (apdo. 1).


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Unidos32, Reino Unido33, Australia34, Sudfrica35, Canad36, Singapur37, etc. Pero, salvo Argentina38, Suiza39 o Japn40, no es ya tan habitual encontrar leyes de este tipo en Estados de cultura jurdica ajena al common law. Cabra, pues, pensar que no resulta necesaria una ley de estas caractersticas y que perfectamente cabra seguir con el rgimen jurdico existente hasta la actualidad. Y, en efecto, no ha-bra incumplimiento alguno de nuestras obligaciones internacionales.

No obstante, en nuestra opinin, concurren argumentos suficientes para sos-tener la conveniencia de tal Ley Orgnica, como, de hecho, han subrayado los informes del CGPJ41, la Fiscala General del Estado42 y el Consejo de Estado43 en el plano consultivo, pero tambin la mayor parte de los grupos polticos intervi-nientes en los debates parlamentarios44. Hasta el mismo Tribunal Constitucional

32 Foreign Sovereign Immunities Act de 1976. 33 State Immunity Act de 1978. Previamente, en materia de privilegios e inmunidades diplomti-cas, se haba aprobado la Diplomatic Privileges Act 1964 (modificada en 1978 y 1992), en materia con-sular la Consular Relations Act 1968 y, finalmente, en relacin con las organizaciones internacionales la International Organizations Act 1968. 34 Foreign States Immunities Act 1985, Act No. 196 of 1985, modificada por la Act No. 8 of 2010. En materia de inmunidades diplomticas rige la Diplomatic Privileges and Immunities Act 1967, No. 16, 1967, modificada por la Act No. 103 de 2013. 35 South African Foreign States Inmunities Act de 1981. 36 State Immunity Act-Loi sur limmunit des tats, de 1985. 37 Singapur State Immunities Act, de 1979. 38 Lo cierto es, adems, que, en nuestra opinin, la concisa ley argentina no es precisamente ejem-plo del mejor trabajo jurdico imaginable en la regulacin de estas cuestiones; Ley n 24.448, de 1995. 39 Federal Act on the Privileges, Immunities and Facilities and the Financial Subsidies granted by Switzerland, de 22 de junio de 2007. 40 Act on the Civil Jurisdiction of Japan with respect to a Foreign State. 41 El informe del CGPJ consideraba la finalidad de la norma absolutamente loable, recono-ca expresamente la conveniencia y oportunidad de la propuesta normativa y estimaba que no cabe cuestionar la oportunidad de la norma proyectada (conclusiones 1, 3 y 6). Con independencia de que, por supuesto, verta tambin elementos crticos o sugerencias concretas sobre aspectos especficos del anteproyecto de ley. 42 El informe de la Fiscala General del Estado comparte el criterio [de la memoria justificativa del Anteproyecto] de que la ausencia de una regulacin especfica sobre la materia en Espaa, que no se ve del todo suplida por el Derecho Internacional, produce disfunciones en el mbito judicial, toda vez que los rganos jurisdiccionales carece de textos de referencia que establezcan el alcance de las inmu-nidades; y tambin produce contrariedades en las relaciones internacionales, derivadas del desconcierto normativo en el que stas se ubican, que no se compadece con las exigencias derivadas del principio de seguridad jurdica. Por ello, () se estima necesaria la regulacin proyectada; loc. cit. pp. 4-5. Ello, con independencia de que, a rengln seguido, hiciera tambin algunas sugerencias de modificacin del texto del Anteproyecto de Ley Orgnica. 43 Dictamen del Consejo de Estado, cit., pp. 25-33 (Sobre la oportunidad del anteproyecto), es-pecialmente p. 31. A juicio de este rgano consultivo, la abierta recomendacin dirigida al legislador por el Tribunal Constitucional para que regule el rgimen de las inmunidades de los Estados extranjeros en Espaa, justifica la elaboracin del anteproyecto que es objeto del presente dictamen, que sigue la senda iniciada en los aos sesenta del siglo pasado por los Estados Unidos de Amrica y el Reino Unido y continuada despus por otros pases. 44 Con independencia de la presentacin de enmiendas al articulado de la Ley por los grupos parlamentarios socialista y de La Izquierda Plural, prcticamente todos los grupos manifestaron la per-


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haba hecho en su jurisprudencia una llamada a la aprobacin de una ley de esta naturaleza45.

Ciertamente, como ya se ha apuntado, no cabe sostener argumentos de cumpli-miento con las obligaciones internacionales asumidas por Espaa para justificar la pertinencia de la Ley. El rgimen jurdico derivado de los viejos artculos 21 y 23 de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y del artculo 36 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) se basaba en una remisin genrica al Derecho Internacional46, que era plenamente acorde con ste. El problema fundamental radicaba en que ese ordenamiento iusinternacional al que remitan las leyes internas no ofreca una respuesta suficientemente satis-factoria. Ello se deba, en primer trmino, a que los intentos de regular la materia con carcter universal mediante un tratado internacional ni abarcaba la totalidad de las materias ni haban logrado entrar en vigor. Pero, igualmente, obedeca, en segundo trmino, a que las normas de carcter consuetudinario tambin existentes en este mbito resultan difciles de concretar y, en modo alguno, cubren la totali-dad de la materia. De hecho, no resulta nada sencilla (ni pacfica) la tarea de de-terminar el alcance preciso de las inmunidades (de jurisdiccin y de ejecucin) en Derecho Internacional. En tercer trmino, existan igualmente lagunas evidentes en tal ordenamiento internacional, especialmente en cuestiones como el alcance personal, material, espacial y temporal de las inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores o la celebracin de reunio-nes y conferencias internacionales. Y, por ltimo, se daban tambin en la prctica

tinencia de la ley en las discusiones celebradas en la Comisin de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados. El Sr. Sez Jubero (Grupo Socialista) consider que parece oportuno que tengamos la posibilidad de aprobarla. La Sra. Lozano (UPyD) estim que le pareca positivo tener legislacin in-terna sobre esta materia. El Sr. Guillaumes i Rafols (Grupo Parlamentario Cataln) subray el acierto de este anteproyecto de ley orgnica y la oportunidad de la ley. Lo propio hizo tambin el Sr. Beneyto (Grupo Popular) congratulndose por el consenso existente sobre la oportunidad de la ley. Vase el Acta de Sesiones de la Comisin de Asuntos Exteriores de 22 de septiembre de 2015; Boletn Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X Legislatura, nm. 892, de 2015, pp. 2-8. 45STC 107/1992, de 1 de julio. De hecho, como ya se ha indicado, el prelegislador introdujo en la expo-sicin de motivos de la Ley Orgnica una referencia expresa a este llamamiento del Tribunal Constitucional a legislar en la materia, afirmando concretamente que el legislador ha recibido una abierta recomendacin del propio Tribunal Constitucional para que regule el rgimen de las inmunidades de los Estados extranjeros en Espaa en aras a garantizar una mayor certeza en el mbito jurisdiccional interno sobre la base de una doctrina restringida de la inmunidad de jurisdiccin y de ejecucin (exposicin de motivos, apdo. II, sexto prrafo). 46El apartado segundo del artculo 21 LOPJ exceptuaba de los juicios de los que conocan los Juz-gados y Tribunales espaoles los supuestos de inmunidad de jurisdiccin y de ejecucin establecidos por las normas de Derecho Internacional Pblico. Igualmente, el apartado primero del artculo 23 de la misma Ley Orgnica estableca que en el orden penal corresponder a la jurisdiccin espaola el conocimiento de las causas por delitos y faltas cometidos en territorio espaol o cometidos a bordo de buques y aeronaves espaoles, sin perjuicio de lo previsto en los tratados internacionales en los que Espaa sea parte. Finalmente, el mencionado precepto de la Ley de Enjuiciamiento Civil fijaba en su apartado segundo que los tribunales civiles espaoles se abstendrn de conocer de los asuntos que se les sometan cuando concurra en ellos alguna de las circunstancias siguientes: 1. Cuando se haya formulado demanda o solicitado ejecucin respecto de sujetos o bienes que gocen de inmunidad de jurisdiccin o de ejecucin conforme a las normas de Derecho Internacional Pblico.


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judicial espaola decisiones claramente errneas que, aunque escasas en la prcti-ca, han planteado muy serias dificultades al Estado en su relacin con los sujetos de Derecho Internacional concernidos (Estados u organizaciones internacionales), como bien muestran, al hilo de uno de los ms sobresalientes casos recientes, dos de las contribuciones de esta misma obra, a saber, el asunto Bab, que concierne a la oficina de la OIT con sede en Espaa y que constituye buen botn de mues-tra de prctica judicial contraria a las obligaciones internacionales asumidas por Espaa47. Todos estos factores tenan como consecuencia una inseguridad en los operadores jurdicos e incluso ciertas disfuncionalidades prcticas. Por tanto, en trminos generales, cabra esgrimir razones de seguridad jurdica para justificar la conveniencia de la aprobacin de la Ley.

Igualmente, descendiendo a un mbito menos general pero relativamente frecuente,conviene no olvidar que en relacin con las conferencias y reuniones, la recurrente exigencia de celebracin de un tratado ad hoc del artculo 94.1 de la Constitucin al que se deba dar aplicacin provisional y cuya entrada en vigor se produca bastante despus de la celebracin de la propia reunin supona, en realidad una disfuncionalidad aadida, bien conocida en la prctica del MAEC48 y tambin reseada por la doctrina49.

47 Vid. infra, las contribuciones en esta obra de Paz ANDRS SENZ DE SANTA MARA (Las inmunidades de las organizaciones internacionales: perspectiva general y espaola) y, ms especfica-mente, de Daniel GONZLEZ (Breves reflexiones en torno a las inmunidades de las organizaciones internacionales). 48 A ttulo de ejemplo puede verse la Aplicacin provisional del Canje de Notas constitutivo de Acuerdo entre el Reino de Espaa y la Secretara de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y su Protocolo de Kyoto, sobre la reunin del Foro del Comit Permanente de Financia-cin en Barcelona, el 28 y el 29 de mayo de 2013, hecho en Madrid y Bonn el 13 de mayo de 2013, BOE nm. 162, de 8 de julio de 2013 (correccin de errores, BOE nm. 173, de 22 de julio de 2013); Aplicacin provisional del Acuerdo de Sede entre la Organizacin Mundial del Turismo y el Reino de Espaa para la celebracin de 98 reunin del Consejo Ejecutivo, hecho en Madrid el 24 de abril de 2014, BOE nm. 133, de 2 de junio de 2014; Intercambio de Cartas constitutivo de Acuerdo Administrativo Internacional entre el Reino de Espaa y el Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA) para la celebracin en las Palmas de Gran Canaria, de una Reunin de Consultores sobre la Evaluacin de la Composicin Corporal a fin de Entender Mejor la Malnutricin en Lactantes, Nios y Adolescentes, del 9 al 12 de noviembre de 2014, hecho en Viena el 14 de agosto y el 10 de octubre, BOE nm. 276, de 14 de noviembre; Acuerdo de Sede entre la Organizacin Mundial del Turismo y el Reino de Espaa para la celebracin de la 93 reunin del Consejo Ejecutivo, hecho en Madrid, el 4 de junio de 2012, BOE nm. 149, de 22 de junio de 2012; Canje de Cartas constitutivo de Acuerdo entre el Reino de Espaa y las Naciones Unidas para acoger un curso de personal directivo de misiones de paz, que se celebrar en Madrid entre los das 31 de octubre y 11 de noviembre, hecho en Nueva York el 17 y 28 de octubre de 2011, BOE nm. 291, de 3 de diciembre de 2011; Intercambio de Cartas, constitutivo de Acuerdo entre el Reino de Espaa y la Secretara de la Convencin Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climtico para organizar el taller que tendr lugar en Madrid del 20 al 22 de abril de 2010, hecho en Bonn y Madrid el 12 y 13 de abril de 2010, BOE nm. 258, de 25 de octubre de 2010; Canje de Notas constitutivo de Acuerdo entre el Reino de Espaa y las Naciones Unidas relativo a la celebracin del taller sobre el fortalecimiento de la cooperacin internacional en materia penal en asuntos de terrorismo entre los Estados miembros de la CEDEAO: Consolidacin de los instrumentos bilaterales regionales e internacionales en materia de extradicin y asistencia judicial recproca, hecho en Viena el 5 y 12 de junio de 2009, BOE nm. 289, de 1 de diciembre de 2009. 49 REMIRO BROTONS, A.: Derecho Internacional Pblico. 2. Derecho de los tratados, Tecnos, Madrid, 1987, p 252. As recogido en la Memoria explicativa del Anteproyecto de Ley Orgnica, p. 6.

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Finalmente, en trminos ms concretos, cabe igualmente aducir las ventajas de contar con un texto interno de referencia para los operadores jurdicos con los rganos jurisdiccionales a la cabeza al que dirigirse cuando encaren una demanda contra un Estado extranjero (o una organizacin internacional con sede u oficina en Espaa). Por aadidura, era, adems, para incorporar al ordenamien-to espaol la Convencin de Naciones Unidas sobre inmunidades jurisdiccio-nales de los Estados y sus bienes, de 2004, que todava no ha entrado en vigor y que, en verdad, no es previsible que lo haga en bastante tiempo50. Tampoco est de ms, aunque no sea motivo principal, contar con una ley como esta para mejorar la imagen de Espaa como Estado comprometido con el Derecho Inter-nacional y jurdicamente fiable.

Por otro lado, por lo que concierne a la ausencia de leyes sobre la materia en pases de tradicin jurdica continental, nos consta que diversos Estados entre los que, por ejemplo, se incluye Alemania estn trabajando desde hace algn tiempo en la preparacin de borradores de leyes sobre la cuestin, basndose en argumentos muy semejantes a los sostenidos para la elaboracin de la nuestra. En todo caso, aun en el supuesto de que dichos pases no aprobaon finalmente un ley de estas caractersticas, no parece que pueda ser esa razn suficiente para criticar el intento de hacerlo en Espaa.

2. Adecuacin de la Ley al marco constitucional: excepcin a prin-cipios constitucionales bsicos para dar cumplimiento a las obliga-ciones internacionales de Espaa

En este mismo orden de cosas, conviene tambin recordar que la elabora-cin de una ley como la que nos ocupa en estos comentarios resulta plenamente compatible con la interpretacin que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han realizado al respecto.

Prima facie, podra pensarse que los elementales principios constitucionales de la tutela judicial efectiva de los particulares (art. 24 de la Constitucin ) y de la funcin jurisdiccional encomendada en exclusiva a los jueces y tribunales espao-les (art. 117.3 de la Constitucin) podran suponer un obstculo serio para incluir en una ley supuestos en los que precisamente se establece la existencia de casos en los que, por mor del reconocimiento de una inmunidad, se excluir la compe-tencia de los rganos jurisdiccionales espaoles cuando el demando sea alguna de las personas o entes que gozan de tal ventaja procesal. Pero, antes al contrario, el

50 Hasta el momento ha sido ratificada por 21 Estados. Espaa se incluye entre ellos, ya que, una vez autorizada por las Cortes Generales en la primavera de 2011 la prestacin del consentimiento (Bole-tn Oficial de las Cortes Generales, Senado, IX Legislatura, nm. 46, de 8 de abril 2011, p. 74), nuestro pas deposit ante Naciones Unidas el correspondiente instrumento de adhesin en septiembre de ese mismo ao. Espaa no formul ninguna declaracin ni reserva, cuestin sta que, como se ver incluso en algunas contribuciones de esta obra, ha provocado un poca discursin doctrinal.


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Tribunal Constitucional ha establecido expresamente en una jurisprudencia cons-tante que la existencia de lmites en la jurisdiccin de los tribunales espaoles como consecuencia de la aplicacin en el mbito interno del rgimen internacional de inmunidades resulta plenamente compatible con la Constitucin51, tanto en lo relativo a la inmunidad de jurisdiccin como de la inmunidad de ejecucin52. Igual-mente, como no podra ser de otra forma, el Tribunal Supremo ha cumplido con la interpretacin constitucional y ha aceptado plenamente la doctrina de la inmunidad restringida53. En el fondo, esta jurisprudencia no tiene nada de particular, ya que es acorde con la mantenida por el TEDH54 y, a la postre, si se hubiera establecido lo

51 En este sentido, como hace la exposicin de motivos de la ley (apdo. III), resulta forzoso recordar una pionera sentencia de 1995, de la que fue ponente el catedrtico de Derecho Internacional Gonzlez Campos, en la que el Tribunal Constitucional estim conforme con la Constitucin el lmite negativo que se deriva de la inmunidad jurisdiccional atribuida a los Estados extranjeros. De este modo, el legisla-dor necesariamente ha de tener presentes los lmites, positivos y negativos, que el Derecho Internacional impone a los Estados y ello viene a corroborar la justificacin objetiva y razonable de la inmunidad de la jurisdiccin (), porque caso de que se extendiera ms all del mbito delimitado por el Derecho Internacional y tratara de hacer efectiva en todo caso la tutela jurisdiccional en el orden interno el Estado podra incurrir, al hacerlo as, en un hecho ilcito por la violacin de una obligacin internacional, lo que entraara su responsabilidad internacional frente a otro Estado (STC 140/1995, de 28 de septiembre, FJ 9). Por lo que se refiere a la inmunidad de ejecucin, dos aos despus de la citada sentencia de referencia, el Tribunal Constitucional complet su doctrina y estim que el rgimen de esta inmunidad se contiene en normas de Derecho Internacional pblico que se obtienen por induccin de datos de origen muy diverso entre los que se encuentran las convenciones internacionales y la prctica de los Estados; STC 18/1997, de 10 de febrero, FJ 6. Igualmente, STC 18/1997, de 10 de febrero; ATC 112/2002, de 1 de julio. 52 STC 107/1992, de 1 de julio (FJ 5 y 6). 53 Vase, a ttulo de ejemplo, la conocida STS (Sala Primera), de 22 de junio de 2009, que acoge lo establecido por el citado ATC 112/2002 y confirma la legalidad del embargo decretado por un juzgado en relacin con las devoluciones del IVA a los Estados Unidos de Amrica para afrontar el pago de indemnizaciones por despido improcedentes de dos trabajadores de su consulado. Tambin relevante es la STS (Sala Primera), de 13 de junio de 2005, que, siguiendo la estela de la importante STC 107/92, cit., acept la inmunidad absoluta de las cuentas corrientes de las embajadas y consulados, incluso cuando se tratase de cuentas mixtas dedicadas tanto a actuaciones propias de los mismos, como a otro tipo de actuaciones, rompiendo con ello, por cierto, con una problemtica jurisprudencia anterior que, al considerar la posibilidad de embargo de las cuentas bancarias de las misiones diplomticas por no ser locales o bienes situados dentro de las mismas, haba planteado serias dificultades (internacionales) a Espaa (STS, de 22 de febrero de 1994). Tampoco las sentencias que en 1986 haba dictado la Sala Sexta del Tribunal Supremo terminaban de resultar plenamente acordes con las obligaciones internacionales de Espaa en materia de inmunidades, por ejemplo, en relacin con la ejecucin de sentencias contra un Estado extranjero aplicando una doctrina, acaso excesivamente restringida, de las inmunidades de ejecucin; STS (Sala Sexta), de 10 de febrero de 1986. 54 No es posible detenerse en este trabajo en pormenorizar la ya amplia jurisprudencia del TEDH en materia de inmunidades de Estado, ms all de sealar que el TEDH ha declarado en diversas ocasio-nes la plena conformidad del principio de inmunidad con el derecho de acceso a la justicia y a un juicio justo; e igualmente existe tambin jurisprudencia relevante del TEDH a propsito de las inmunidades de las organizaciones internacionales, con pronunciamientos en idntico sentido. Y, recurdese en todo caso, que, conforme al artculo 46 CEDH, las sentencias del TEDH tienen carcter vinculante para los Estados Parte de dicho Convenio. En todo caso, nos permitiremos entresacar, por la relevancia de las sentencias concernidas, la pertinencia de los comentarios y las referencias de inters, los dos concretos comentarios de GARRIDO MUOZ, A.: Un paso moderado, aunque necesario y tcnicamente nove-doso en materia de inmunidad de jurisdiccin del Estado: comentario a la sentencia del TEDH de 23


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contrario Espaa podra incurrir en un ilcito internacional por incumplimiento de sus obligaciones internacionales.

Cuestin diferente, por supuesto, es acertar en la regulacin del mbito ma-terial de aplicacin de la ley, ya que sobrepasar las exigencias fijadas por el Derecho Internacional e incluir una extensin de las inmunidades ms amplia s podra llegar a resultar contrario a la Constitucin55.

No puede ignorarse, con todo, la existencia real de un cierto grado de incerti-dumbre a propsito del alcance concreto de las obligaciones internacionales de-rivadas de algunas de las inmunidades56, lo cual concede al legislador margen de maniobra en el alcance que quiera dar a la regulacin de las diferentes materias que conforman el contenido de esta Ley. Pero, precisamente eso, lejos de cons-tituir un motivo para rechazar la pertinencia de elaborar una ley como la que es objeto de estas reflexiones, constituye un motivo aadido para introducir certeza en el ordenamiento interno y facilitar la labor de los operadores jurdicos, que no siempre han de estar familiarizados con el Derecho Internacional en la materia.

Llegados a este punto, una vez mostradas las razones que justifican a nues-tro juicio, sobradamente la aprobacin de esta ley y dejada clara su plena compatibilidad con la Constitucin y con la jurisprudencia del TEDH, merece la pena detenerse someramente, sin nimo exhaustivo alguno, a verter algunas reflexiones jurdicas aadidas a propsito del necesario carcter orgnico de la Ley recin aprobada y, abre todo, del contenido de la misma.

III. EL CARCTER ORGNICO DE LA LEY: EXISTENCIA DE PRE-CEPTOS (PROCEDIMENTALES) DE CARCTER ORDINARIO

El carcter orgnico de la Ley no parece ofrecer mayor duda, toda vez que su contenido afecta directamente al desarrollo de derechos fundamentales de carcter

de marzo de 2010 en el asunto Cudak c. Lituania, Revista General de Derecho Europeo 2010, nm. 21 (http://www.iustel.com); SALAMANCA AGUADO, E.: Inmunidad de jurisdiccin del Estado y el derecho de acceso a un tribunal. A propsito de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Mcelhinney c. Irlanda, Anuario de Derecho Internacional 2002, nm. 18, pp. 347-387. 55 El Tribunal Constitucional ha dejado establecido con carcter general que una indebida ex-tensin o ampliacin por los tribunales ordinarios del mbito que es atribuible a las inmunidades en el Derecho Internacional acarrea una violacin del derecho a la tutela judicial efectiva del ejecutante, porque supone restringir sin motivo las posibilidades del justiciable de conseguir la efectividad del fallo, sin que ninguna norma imponga una excepcin a dicha efectividad; STC 107/1992, cit., FJ 3. Es una afirmacin referida a la inmunidad de ejecucin dirigida a los rganos jurisdiccionales nacionales en el marco de una legislacin de remisin al Derecho Internacional, pero su contenido perfectamente podra regir tambin frente al legislador en relacin a los lmites del artculo 24 de la Constitucin. 56 En la prctica no siempre resultar sencillo establecer con nitidez los lmites exactos de la obli-gacin impuesta por el Derecho Internacional, especialmente cuando se trate de cuestiones derivadas de normas consuetudinarias o de la prctica judicial internacional. Resulta, pues, preciso reconocer el cierto grado de indeterminacin que sigue existiendo en algunos aspectos de las inmunidades.


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procesal (art. 81.1 en relacin con el artculo 24 de la Constitucin) e indirecta-mente supone una restriccin a la jurisdiccin de los jueces y tribunales espaoles regulada en la LOPJ (art. 117.3 de la Constitucin). Cabe destacar, no obstante, que tal carcter orgnico, como destacaron los informes del CGPJ y del Consejo de Estado, no afectan a toda la ley, dado que los preceptos de carcter procedimental tienen carcter ordinario, segn declara la disposicin final segunda57.

Esta previsin fue incluida en el proyecto de ley remitido a las Cortes Ge-nerales a la luz de la propuesta realizada por los informes citados. El del CGPJ recordaba la necesidad de precisar expresamente los preceptos de la Ley que tuvieran carcter ordinario como consecuencia de la exigencia derivada de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de cara, fundamentalmente, a esta-blecer las exigencias legislativas para una eventual futura modificacin, para lo cual puede tomarse como referencia el criterio reflejado en la STC 5/1981, de 13 febrero y en la STC 137/1986, de 6 de noviembre58. El informe del Consejo de Estado, por su parte, dio un paso ms y precis claramente al prelegislador los preceptos concretos a los que se debera reconocer el carcter de ordinario (ttulo VII sobre cuestiones procedimentales, salvo el artculo 56)59.

En suma, los artculos 49 a 35 LOPI son de carcter ordinario y, caso de preci-sarse en el futuro su modificacin, no se necesitara para ello una Ley Orgnica.

IV. CONTENIDO DE LA LEY: UNA REGULACIN AMBICIOSA DE AMPLIO CALADO

Entrando ya en el campo del contenido de la Ley Orgnica, lo primero que llama la atencin es su amplitud, su vocacin de ser una ley de las, a veces, deno-minadas leyes omnibus. As, la ley no se limita a regular, como podra haber sido el caso60, las inmunidades del Estado extranjero en Espaa, aunque obviamente constituya el eje central de la misma (ttulo I), tanto en extensin61, como en el calado de su regulacin (inmunidad de jurisdiccin e inmunidad de ejecucin). Fija tambin el rgimen de los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores (ttulo II)62, tanto durante el ejercicio del cargo, como despus de dejarlo, las inmunidades de los

57 Arts. 49 a 55 LOPI. 58 Informe del CGPJ, cit., apdo. 84, punto 8. 59 Dictamen del Consejo de Estado, cit., pp. 20-21. 60 Ciertamente, ha sido la lnea seguida por la mayor parte de los Estados que se dotaron de una ley de esta naturaleza en la dcada de los setenta y ochenta del siglo pasado; vid. supra, II.1. Bien es cierto que algunos de ellos aprobaron tambin otras leyes complementarias para otras inmunidades, como las de las organizaciones internacionales (ej. Reino Unido, vid. supra, nota 33). 61 Arts. 4 a 20 LOPI. 62 Arts. 21 a 29 LOPI.


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buques de guerra y los buques y aeronaves de Estado (ttulo III)63, el estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes (ttulo IV)64, los privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales con sede u oficina en Espaa (ttulo V)65, as como los privilegios e inmunidades aplicables a las conferencias y reuniones in-ternacionales (ttulo VI)66. Finalmente, la ley recoge tambin un ttulo final sobre cuestiones procedimentales (ttulo VII)67 y las correspondientes disposiciones adicional, derogatoria y siete disposiciones finales sobre el ttulo competencial empleado, las pertinentes modificaciones de la LOPJ y de la Ley de Enjuicia-miento Civil, desarrollo normativo, entrada en vigor y una interesante disposi-cin sobre prevalencia de los tratados internacionales en caso de concurrencia normativa entre disposiciones de la ley y disposiciones recogidas en un tratado internacional.

Cada cual podr encontrar, segn su particular visin sobre la tcnica jurdica ms adecuada, argumentos de mayor peso a favor de una visin limitada de la ley, restringida a las inmunidades del Estado extranjero, o a favor de una visin ms amplia. Sin duda, una opcin restringida hubiera resultado mucho ms sen-cilla y cmoda al legislador, ya que en realidad hubiera bastado con seguir la senda ya marcada por la Convencin de 2004 (aunque no haya entrado en vigor) y la prctica configurada al respecto. A nuestro entender, sin embargo, resulta ms adecuado (y ambicioso) aprovechar la ocasin para incluir tambin otras in-munidades y privilegios en algn caso, cuya regulacin contribuye a dotar al rgimen jurdico resultante de mayor coherencia, sistematicidad y seguridad jurdica. Mxime, considerando que, como establece la exposicin de motivos, el rgimen jurdico internacional de estas inmunidades hunde sus races en la prctica judicial internacional y se ha ido configurando a travs de normas con-suetudinarias que posteriormente se han recogido en diversos tratados, si bien la regulacin derivada de estos tratados no abarca la totalidad de las cuestiones que se plantean en la prctica y no ofrece todava una respuesta suficientemente satisfactoria, muy particularmente en relacin con la delicada cuestin de los lmites68.

Por otro lado, el legislador ha optado, en realidad, por una visin amplia pero de forma matizada, ya que se limita a introducir aquellas materias que, por su falta de regulacin convencional asentada, reclamaban tal regulacin. As, en nuestra opinin con buen criterio, el legislador ha dejado fuera de la ley aquellas inmunidades que gozan de una regulacin internacional en forma de tratados internacionales de carcter universal de los que Espaa es parte desde antiguo y

63 Arts. 30 a 32 LOPI. 64 Art. 33 LOPI. 65 Arts. 34 a 41 LOPI. 66 Arts. 42 a 48 LOPI. 67 Arts. 49 a 56 LOPI. 68 Exposicin de motivos, apdo. I, prrafo tercero.


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que, como todo tratado en vigor y publicado en el Boletn Oficial del Estado, for-man ya parte del ordenamiento jurdico espaol, se aplica con total normalidad y no precisan desarrollo normativo. Es el caso de las inmunidades diplomticas69, las inmunidades consulares70 o las misiones especiales71, que han quedado expre-samente excluidas del mbito material de la Ley (art. 3)72.

Detengmonos, pues, en resaltar sucintamente los aspectos ms sobresalien-tes de la regulacin de cada una de estas materias aludidas, esto es, las inmuni-dades del Estado extranjero (1), los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores (2), los buques y aeronaves de Estado (3), el Estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes (4), los privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales (5), el rgimen de las conferencias y reuniones internacionales celebradas en Espaa (6) y el resto de disposiciones de ndole procesal (7).

1. Las inmunidades del Estado extranjero: ncleo esencial y razn de ser fundamental de la nueva Ley Orgnica

La primera materia regulada por la LOPI concierne a las inmunidades del Es-tado extranjero. No por casualidad el rgimen internacional de las inmunidades encuentra histricamente su razn de ser en el principio de igualdad soberana de los Estados y deriva, en concreto, del clsico principio de par in parem non habet imperium. Su origen real se sita en la prctica judicial73 y su rgimen jurdico es bsicamente de naturaleza procesal, en virtud del cual los jueces y tribunales de un Estado no pueden someter a juicio a otro Estado (inmunidad de jurisdiccin) ni, en su caso, ejecutar lo juzgado (inmunidad de ejecucin)74. Sin

69 Convencin de Viena, de 18 de abril de 1961, sobre relaciones diplomticas; BOE nm. 21, de 24 de enero de 1968; correccin de errores en BOE nm. 80, de 2 de abril de 1968. 70 Convencin de Viena, de 24 de abril de 1963, sobre relaciones consulares; BOE nm. 56, de 6 de marzo de 1970. 71 Convencin de Nueva York, de 16 de diciembre de 1969, sobre las misiones especiales; BOE nm. 159, de 4 de julio de 2001. 72 Vid. exposicin de motivos, apdo. I., prrafo sexto. 73 Es, en realidad, lugar comn referirse al clsico asunto de 1812 The Schooner Exchange vs. Macfaddon y otros para buscar en la doctrina del Tribunal Supremo de Estados Unidos el origen juris-prudencial de la institucin de la inmunidad. 74 Trabajos doctrinales de referencia en la materia a propsito de los orgenes y progresiva confi-guracin del contenido del rgimen de las inmunidades son los de FINKE, J.: Sovereign Immunity, European Journal of International Law 2010, vol. 21, pp. 853-881; FOX, H.: op. cit. (The Law of State Immunity); LUTERPACHT, H.: The Problem of Jurisdictional Immunities of Foreign States, Bristish Yearbook of International Law 1951, nm. 28, pp. 220-272; PINGEL-LENUZZA, I.: Les immunitis des tats en Droit international, Bruylant, Bruselas, 1998; TROOBOFF, P. D.: Foreign State Immu-nity: Emerging Consensus on Principles, Collected Courses Academy of International Law 1986, V, vol. 200, pp. 235-432; SINCLAIR, Sir I.: The Law of Sovereign Immunity. Recent Developments, Collected Courses Academy of International Law 1980, II, vol. 167, pp. 113-284; igualmente el nmero monogrfico que el Netherlands Yearbook of International Law dedic a la cuestin en 1979.


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embargo, la clsica concepcin absoluta de la inmunidad de Estado extranjero, derivada del ya citado principio de que par in parem non habet imperium, ha ido dando progresivamente paso a una concepcin relativa o restringida, que limita el alcance de la inmunidad, permitiendo extender la jurisdiccin del Estado del foro al Estado extranjero cuando ste acometa actividades de carcter privado (acta iure gestionis) que nada tengan que ver con las actuaciones estatales de carcter soberano (acta iure imperii).

As, el rgimen internacional de las inmunidades del Estado extranjero se ha ido configurando histricamente por va consuetudinaria75 y la plasmacin convencional con aspiracin de universalidad existente hasta el momento la Convencin de 2004 no ha entrado an en vigor76. No obstante, marca una importante pauta para la regulacin jurdica interna de un Estado, como Espaa, que s ha ratificado dicha Convencin77 y cuya prctica judicial muestra madurez suficiente en la materia78; tanto en la inmunidad referida a la jurisdiccin79, como tambin la de ejecucin80; y tanto en los tribunales ordinarios como tambin en

75 A propsito de la evolucin histrica de las inmunidades del Estado puede verse, por todos, la tesis doctoral de Xiaodong YANG, State Immunity in International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2012, especialmente pp. 1-32 (The history of State immunity). Se trata, en todo caso, de una interesante y lcida aproximacin a la cuestin, basada en una aproximacin histrica y comparativa (aborda ms de 2000 casos de muy diversos Estados), adems del manejo de una amplsima bibliografa (pp. 706-745). 76 Convencin de 2 de diciembre de 2004, sobre inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes. Su entrada en vigor precisa el depsito de treinta instrumentos de ratificacin o adhesin (art. 30.1) y, como ya se ha indicado, hasta el momento tan slo se han alcanzado los 21. Espaa se incluye entre ellos ya que deposit su instrumento de adhesin a la Convencin el 21 de septiembre de 2011. En nuestra doctrina, vase, por todos, GUTIRREZ ESPADA, C.: La adhesin espaola (2011) a la Convencin de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes (2005), Cuadernos de Derecho Transnacional 2011, vol. 3, pp. 145-169. Para un tratamiento en detalle de la Convencin, nos remitimos al detallado comentario coordinado por OKEEFE, R. y TAMS, C. J. (eds.), The United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, Oxford University Press, Oxford, 2013. 77 Tambin los trabajos preparatorios de la Comisin de Derecho Internacional constituyen un valioso elemento interpretativo y, sobre todo, una buena gua sobre los problemas principales que se plantean en la prctica en materia de inmunidades. Cfr., por todos, HAFNER G.: Historical Background to the Convention, en OKEEFE, R. y TAMS, C. J. (eds.), op. cit. (The United Nations), nota 76, pp. 1-12, especialmente pp. 5-11. 78 Aunque ya superados por la prctica actual, siguen resultando de referencia interesante los tra-bajos de SNCHEZ RODRGUEZ, L. I.: Las inmunidades de los Estados extranjeros ante los Tri-bunales espaoles, Civitas, Madrid, 1990; CHUECA SANCHO, A. G.: Inmunidad jurisdiccional del Estado extranjero: una aproximacin a la prctica espaola, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense 1982, nm. 65, pp. 114-146. 79 En esta materia, dentro de nuestra doctrina, resulta imprescindible el bien documentado trabajo de GASCN INCHAUSTI, F.: Inmunidades procesales y tutela judicial frente a Estados extranjeros, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2008. 80 Vase CARRERA HERNNDEZ, F. J.: La inmunidad de ejecucin de los Estados en la prctica jurisprudencial espaola, Anuario Espaol de Derecho Internacional 2007, vol. XXIII, pp. 63-99; VEGAS TORRES, J.: La inmunidad de ejecucin. Especial referencia al Derecho espaol, Revista Espaola de Derecho del Trabajo 1988, nm. 35, pp. 379-396.


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la doctrina del Tribunal Constitucional81. Se trata, en todo caso, de una prctica perfectamente equiparable a la de los tribunales de otros Estados europeos82.

As, por lo que concierne al alcance material concreto de las inmunidades, el contenido de la Ley Orgnica parte de la premisa de que nadie en nuestro entorno jurdico discute la imposibilidad de defender en la actualidad una doctrina absoluta de las inmunidades y de la Convencin de 2004 como base jurdica fundamental para marcar el alcance especfico de esa interpretacin restrictiva83. Como bien seala Paz ANDRS SENZ DE SANTA MARA, la dificultad principal reside en la calificacin en un caso concreto del acto del Estado para encuadrarlo en uno u otro tipo de actuacin (iure imperii o iure gestionis)84. A su vez, para su concre-cin, cabe considerar bien la naturaleza del acto, bien su finalidad, conduciendo a resultados bien dispares segn se emplee uno u otro, sin que la Convencin de 2004 termine de clarificar demasiado al respecto, ya que emplea ambos y remi-te a la prctica del Estado para concretar el alcance especfico de la finalidad85. Igualmente, la posibilidad de excepciones a las inmunidades de los Estados por

81 RUIZ COLOM, M.A.: La inmunidad de ejecucin de los Estados extranjeros ante los tri-bunales espaoles en la reciente jurisprudencia constitucional, Derecho Privado y Constitucin 1994, nm. 2, pp. 369-389. 82 REINISH, A.: European Court Practice Concerning State Immunity from Enforcement Mea-sures, European Journal of International Law 2006, vol. 17, pp. 803-836; TOMUSCHAT, C.: The In-ternational Law of State Immunity and its Development by National Institutions, Vanderbilt Journal of Transnational Law 2011, vol. 44, pp. 1105-1140. En este sentido, la concreta prctica de los Estados eu-ropeos en materia de inmunidades puede ser seguida a travs de los trabajos realizados por el Comit del Consejo de Europa de Asesores Jurdicos de los Estados en materia de Derecho Internacional (CAHDI); vase HAFNER, G., KOHEN, M. y BREAU, S. (eds.), State Practice Regarding State Immunities La Pratique des tats concernant les Immunits des tats, Nijhoff-Consejo de Europa, Leiden-Boston, 2006 (editado en ingls y francs, con la prctica espaola en pp. 535-541). 83 No se trata, sin embargo, de una interpretacin comnmente aceptada en la comunidad internacio-nal y, de hecho, siguen siendo numerosos los Estados que, velada o abiertamente, se siguen inclinando por una doctrina absoluta. Suele ser clsico citar el caso de China como paradigma de esta doctrina absoluta. Existen, empero, otros muchos Estados de entornos geogrficos bien dispares que tambin mantienen tal postura, as como jurisprudencia reciente que, en cierto sentido, tambin la respalda. Para convencerse de este extremo puede resultar muy til releer los documentos presentados por los Estados a las peticiones de informacin realizadas por Naciones Unidas (1982), la Comisin de Derecho Internacional (1988) o, en menor medida, el Consejo de Europa (2002), as como tambin algunas recientes intervenciones de Esta-dos en el marco de la VI Comisin de Naciones Unidas con ocasin del debate de los sucesivos informes presentados por la Comisin de Derecho Internacional sobre inmunidades de los funcionarios; cfr. FOX, H.: The Law of State Immunity, 8. ed., Oxford Universtiy Press, Oxford, 2008, especialmente pp. 222-236. Acaso, sea ese uno de los motivos principales por los que la Convencin de 2004 sea vista en algu-nos entornos como un tratado europeo y no haya recibido, por ello, las ratificaciones precisas para su entrada en vigor. 84 Sistema de Derecho Internacional, Thomson-Reuters, 3. ed., Madrid, 2014, p. 81. 85 Artculo 1.2 en relacin con los artculos que establecen los casos en los que no cabe la invoca-cin de la inmunidad de jurisdiccin (arts. 10 a 17). De hecho, la prctica de la que ha conocido la AJI muestra las dificultades que en ocasiones plantea la distincin, as como la no siempre fcil aplicacin del predominante criterio de la naturaleza del acto, que en el fondo se deriva de la regulacin de los artculos 10 a 17 de la Convencin. Pinsese, a ttulo de ejemplo, en los contratos de alquiler de la sede de un Instituto Cervantes adscrito a una Embajada espaola.


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violaciones graves de derechos humanos es una cuestin que ha merecido notable atencin por la doctrina en los ltimos tiempos86 y ha sido bien tenida en cuenta durante todo el proceso de elaboracin, aunque no tenga plasmacin clara y directa en el articulado. Lo propio cabe decir de las relevantes cuestiones del ius cogens87 y la adecuada interpretacin que ha de darse a la jurisprudencia del Tribunal Inter-nacional de Justicia en la materia88.

En otro orden de cosas, en relacin con la inmunidad de ejecucin, tambin rige la tesis restrictiva, si bien las reglas de una y otra son distintas89. En trminos generales, puede establecerse que, adems de garantizarse una inmunidad total respecto de los bienes de los Estados extranjeros dedicados a actos iure imperii tanto antes (no posibilidad de embargos preventivos de bienes o medidas cau-telares, salvo que el Estado haya consentido o consignado bienes) como despus del fallo (no posibilidad de ejecucin sobre bienes del Estado extranjero situados en el Estado del foro salvo que se destinen a fines distintos a los del servicio p-blico no comercial)90, quedan tambin totalmente inmunes a la ejecucin los bienes de las misiones diplomticas y consulares, los bienes de carcter militar, los bienes del banco central, los bienes del patrimonio cultural del Estado o los bienes que forman parte de una exposicin91. No obstante, a pesar de la aparente claridad de la Convencin, en la prctica siguen plantendose con cierta recu-rrencia problemas en relacin con las cuentas bancarias del Estado extranjero.

As, a la vista de lo previsto en la Convencin y tambin de la tesis restrictiva de las inmunidades del Estado extranjero consolidada en la prctica espaola92, la LOPI, tras proclamar el principio general de las inmunidades de jurisdiccin

86 En nuestro entorno destacan las contribuciones de ESPSITO MASSICCI, C.: Sobre la emer-gencia de una excepcin a las inmunidades jurisdiccionales de los Estados ante las violaciones graves de derechos humanos, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 2007, Vitoria, 2008, pp. 207-223; ib.: Inmunidad del Estado y derechos humanos, Civitas, Madrid, 2007. Igualmente, ALEBEEK, R.: Immunity and Human Rights, American Society of International Law 2010, vol. 104, pp. 67-72; BI-ANCHI, A.: Denying State Immunity to Violator of Human Rights, Austrian Journal of International Law 1994, vol. 46, pp. 195-230. 87 Vase, por ejemplo, CARNERERO CASTILLA, R.: Inmunidades estatales y violacin de normas de ius cogens. La posicin de la Corte Internacional de Justicia, en TORRES BERNRDEZ, S. (coord.), El Derecho Internacional en el mundo multipolar del siglo XXI. Obra homenaje al profesor Luis Ignacio Snchez Rodrguez, Iprolex, Madrid, 2013, pp. 477-488; ESPSITO MASSICCI, C.: El ius cogens y las inmunidades jurisdiccionales de los Estados ante la Cortes Internacional de Justicia, en TORRES BERNRDEZ, S. (coord.), op. cit. (El Derecho Internacional.), pp. 333-348. 88 GARCIANDA GARMENDIA, R.: El Tribunal Internacional de Justicia y la inmunidad de jurisdiccin, Revista Espaola de Derecho Internacional 2012, nm. 64, pp. 281-287; ESPSITO MASSICCI, C.: loc. cit. (El ius cogens y las), nota 86. 89 As lo ha establecido claramente el Tribunal Internacional de Justicia en el importante asunto de las Inmunidades jurisdiccionales del Estado (Alemania c. Italia), sentencia de 3 de febrero de 2012. 90 Vanse respectivamente los artculos 18 y 19 de la Convencin de 2004. 91 Vase artculo 21.a de la Convencin de 2004. 92 CHUECA SANCHO, A.G.: La admisin de la tesis restrictiva de las inmunidades del Estado extranjero en la reciente prctica espaola, Revista Espaola de Derecho Internacional 1988, vol. 40, pp. 7-53; SORIA JIMNEZ, A.: The Evolution in Spanish Law of State Immunity Leading to the Acep-tance of the Restrictive Theory, Spanish Yearbook of International Law 1992, vol. II, pp. 45-81.


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y ejecucin del Estado extranjero ante los rganos jurisdiccionales espaoles93 y prever los supuestos de consentimiento del Estado extranjero al ejercicio de la jurisdiccin94 y la ejecucin95, establece excepciones a ambas inmunidades96. En el caso de la inmunidad de jurisdiccin las concreta, en plena concordancia con lo previsto en la Convencin de 2004, en los procesos relativos a transacciones mer-cantiles97, a contratos de trabajo98, a la indemnizacin por lesiones a las personas y daos a los bienes99, a la determinacin de derechos u obligaciones respecto de bienes100, a la determinacin de derechos de propiedad intelectual e industrial101, a la participacin en personas jurdicas u otras entidades de carcter colectivo102, a la explotacin o cargamento de buques pertenecientes a un Estado o explotados por ste103 y a los procesos concernientes a los efectos de un convenio arbitral104. Y, por lo que concierne a la inmunidad de ejecucin, la Ley Orgnica concreta tambin los bienes del Estado que se consideran a todos los efectos dedicados a fines pbli-cos no comerciales105 y, por tanto, bienes que no podrn ser objeto de medidas de ejecucin106 y citando expresamente el caso de las cuentas bancarias destinadas exclusivamente a fines distintos de los pblicos no comerciales107.

2. Los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores

La Ley Orgnica dedica su ttulo II a la regulacin de las inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, diferen-ciando segn se encuentren en activo108 y una vez abandonado el cargo109, com-pletadas ambas cuestiones con un tercer captulo dedicado a las disposiciones comunes a ambos estatutos110. Su contenido no es reflejo de norma convencional

93 Art. 4 LOPI. 94 Arts. 5 a 8. LOPI. 95 Arts. 18 y 19 LOPI. 96 Arts. 9 a 16 y 20 LOPI. 97 Art. 9 LOPI. Cabe recordar que esta cuestin fue objeto de largos y controvertidos debates durante el proceso de elaboracin de la Convencin de 2004. A pesar de la discusin doctrinal existente a propsito de las posibles divergencias de formulacin entre las versiones espaola e inglesa y francesa, la ley lgicamente se ha decantado por la primera de ellas. Vase, no obstante, el Entendimiento anexo a la Convencin. (A/59/508, de 30 de noviembre de 2004, p. 17). 98 Art. 10 LOPI. 99 Art. 11 LOPI. 100 Art. 12 LOPI. 101 Art. 13 LOPI. 102 Art. 14 LOPI. 103 Art. 15 LOPI. 104 Art. 16 LOPI. 105 Art. 20.1 LOPI. 106 Art. 20.3 LOPI. 107 Art. 20. 2 LOPI. Cursiva aadida por nosotros. 108 Arts. 21 y 22 LOPI. 109 Arts. 23 a 25 LOPI. 110 Arts. 26 a 29 LOPI.


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alguna, ya que, de momento, no existe codificacin internacional en la materia111. S existe, sin embargo, base consuetudinaria y jurisprudencial112, as como tra-bajos relevantes de la Comisin de Derecho Internacional113, que han servido de importante apoyo para elaborar esta Ley Orgnica114.

El rgimen establecido prev una inmunidad absoluta durante la duracin de su mandato cuando se encuentran en activo, cubriendo todos los rdenes, sea cual sea el tipo de viaje que los trajo a territorio espaol (oficial o privado) y sea cual sea el tipo (oficial o privado) o momento (antes o durante el mandato) del acto realizado. Sin embargo, esa inmunidad relativiza su intensidad tras el abandono del puesto, limitndose a la inmunidad penal en relacin con los actos realizados durante su mandato en el ejercicio de sus funciones y no pudindose alegar respecto a actos realizados con anterioridad al inicio de aqul. E incluso en relacin con ello, acogiendo una sugerencia realizada por el Consejo de Esta-do115, se especifica que [e]n todo caso quedaran excluidos de la inmunidad los crmenes de genocidio, desaparicin forzada, guerra y lesa humanidad116.

A mayor abundamiento, la Ley Orgnica recoge un precepto especfico en el que se aclara que la regulacin de las inmunidades recogidas en este ttulo no afectar a las obligaciones internacionales asumidas por Espaa respecto del enjuiciamiento de crmenes internacionales, ni a sus compromisos relativos a la competencia de la Corte Penal Internacional (art. 29). Ciertamente, en trminos estrictamente jurdicos, es una disposicin innecesaria por poderse dar por so-breentendida117. Con todo, en aras de una mayor claridad y manifestacin expre-

111 Cfr., entre otros, TORRES BERNRDEZ, S.: Acerca de las inmunidades del Jefe de Estado o de Gobierno en Derecho Internacional y de sus lmites, en MARIO MENNDEZ, F. (coord.), El Derecho Internacional en los albores del siglo XXI: Homenaje al profesor Juan Manuel Castro-Rial Canosa, Trotta, Madrid, 2002, pp. 639-686. 112 Dentro de la jurisprudencia del TIJ resulta de referencia obligada la sentencia de 14 de febrero de 2002, asunto Orden de detencin de 11 de abril de 2000 (Repblica Democrtica del Congo c. Bl-gica), CIJ, Rec., 2000; sentencia de 4 de junio de 2008, asunto Ciertas cuestiones concernientes a la asistencia mutua en materia penal (Djibouti c. Francia). Respecto a la prctica nacional, especialmente de la Audiencia Nacional, vase Informe CGPJ, cit., apdo. 57 iii. 113 La Comisin de Derecho Internacional, en su 59 periodo de sesiones (2007), decidi incluir en su programa de trabajo el tema de la Inmunidad de jurisdiccin penal extranjera de los funcionarios de Es-tado. El Relator Especial nombrado al efecto (Roman A. Kolodkin) present tres informes (A/CN.4/601, A/CN.4/631 y A/CN.4/646). Posteriormente, se nombr en 2012 nueva Relatora Especial (Concepcin Escobar Hernndez), quien tambin present a su vez tres nuevos informes (A/CN.4/654, A/CN.4/661 y A/CN.4/673 y Corr.1, el cuarto se present en el ltimo periodo de sesiones, A/70/10, pp. 127-142) sobre cuya base la Comisin ha aprobado provisionalmente hasta el momento cinco proyectos de artculos. Pre-cisamente, entre estos artculos se incluye la concrecin del mbito ratione personae concretado, no sin debate en la VI Comisin, en la troika de la que se hace eco la regulacin de la Ley Orgnica. 114 En la doctrina espaola resulta ineludible la lectura de la monografa de CARNERERO CAS-TILLA, R.: La inmunidad de jurisdiccin penal de los Jefes de Estado extranjeros, Iustel, Madrid, 2007. 115 Vid. supra, nota 17. 116 Art. 23.1 inciso segundo LOPI. 117 De hecho, el Anteproyecto de ley inclua desde el primer momento en su exposicin de mo-tivos una referencia expresa a que todo el contenido de la Ley habra de entenderse, en todo caso, sin


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sa del legislador a favor de la lucha internacional contra los ms graves crmenes contra la humanidad y un compromiso paralelo con la Corte Penal Internacional nos parece acertada su mencin expresa en el articulado de la Ley. No puede, con todo, pasarse por alto que la jurisprudencia del TIJ ha tendido, al menos hasta el momento, a realizar una interpretacin extensiva del principio de inmunidad de la troika frente a la persecucin de los ms graves crmenes internacionales cuando aqullos se encuentran en activo118. Incluso puede constatarse una cierta tendencia, al menos en algunos Estados, a intentar ampliar el mbito de aplica-cin ratione personae a otras altas autoridades del Estado fuera de la troika119.

3. Buques de guerra y aeronaves de Estado: una

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La Ley Orgánica 16/2015 sobre privilegios e … · El alcance del concepto de ‘organización internacional’ en el Proyecto de Ley: los estatutos jurídicos especiales, por Antonio