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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN
UNIDAD SANTO TOMÁS
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN
“La Modernización de la Administración Pública base del
desarrollo empresarial en México”
T E S I S
Que para obtener el grado de
Maestría en Ciencias en Administración de Negocios
Presenta:
José Antonio Montejano Luna
Director de Tesis:
Dr. Humberto Ponce Talancón
México, D.F. Agosto, 2009.
I
INDICE
Resumen ............................................................................................................................... IX
Abstract ................................................................................................................................ XI
PROCESO DE INVESTIGACIÓN ................................................................................ XIII
PROCESO DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN DE TESIS .................................... XIV
CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN DE TESIS ...................................................... XV
Introducción ....................................................................................................................... XVI
Capítulo 1 .............................................................................................................................. 1
1.1 Marco histórico ......................................................................................................... 1
1.1.1 El Estado ........................................................................................................... 1
1.1.2 Administración pública federal en los siglos XVI-XVIII .................................... 3
1.1.3 Administración pública federal en los siglo XIX ................................................ 5
1.1.4 Administración pública federal en los siglo XX ................................................. 8
1.1.5 Administración pública federal en el siglo XXI ................................................ 11
Capítulo 2 Base teórica y conceptual ................................................................................. 13
2.1 La evaluación de políticas públicas ......................................................................... 13
2.2 Enfoque sistémico ................................................................................................... 17
II
2.2.1 Conceptualización............................................................................................ 20
2.3 Aspectos estructurales y funcionamiento de una entidad pública ............................. 21
2.4 Clasificación de entidades públicas ......................................................................... 22
2.5 Ubicación conceptual del objeto de estudio ............................................................. 24
2.6 Desarrollo organizacional en las entidades públicas ................................................ 24
2.7 La administración pública de calidad ...................................................................... 32
2.8 Control de Gestión Estratégico en la administración pública federal. ....................... 35
Capítulo 3 Gobernabilidad ................................................................................................ 43
3.1 Gobernabilidad ....................................................................................................... 43
3.2 Gobernanza ............................................................................................................. 45
3.3 La gobernanza y la globalización. ........................................................................... 47
Capítulo 4 Reformas en la Administración Pública Federal ............................................... 49
4.1 Programas de reforma en la Administración Pública Federal ................................... 49
4.1.1 Reforma administrativa – (1995-2000) ............................................................. 49
4.1.2 Un programa adecuado a las condiciones de la época 1995-2000: el programa de
modernización de la administración pública federal (promap). ...................................... 51
4.1.3 La reforma administrativa de 2000-2005. ......................................................... 55
III
4.1.4 Reforma administrativa de 2006....................................................................... 60
4.1.5 Situación actual ............................................................................................... 65
Capítulo 5 Estrategia metodológica ................................................................................... 66
5.1 Idea de la investigación ........................................................................................... 66
5.2 Objeto de estudio .................................................................................................... 68
5.3 Problema de la investigación ................................................................................... 68
5.3.1 Delimitación del problema ............................................................................... 71
5.4 Universo de estudio ................................................................................................ 72
5.4.1 Objetivo General.............................................................................................. 72
5.5 Preguntas de investigación ...................................................................................... 72
5.5.1 Preguntas de investigación ............................................................................... 72
5.5.2 Preguntas específicas de investigación ............................................................. 74
5.6 Justificación ............................................................................................................ 74
5.6.1 Conveniencia ................................................................................................... 75
5.6.2 Relevancia académica ...................................................................................... 76
5.6.3 Viabilidad ........................................................................................................ 76
5.6.4 Pertinencia social ............................................................................................. 77
IV
5.7 Premisa de trabajo ................................................................................................... 77
5.8 Método de la investigación ..................................................................................... 78
5.8.1 Método ............................................................................................................ 78
5.8.2 Tipificaciones de Estudio ................................................................................. 79
5.8.3 Técnica ............................................................................................................ 81
5.8.4 Guía de la entrevista ........................................................................................ 82
Capítulo 6 Análisis de la evaluación internacional de la gestión gubernamental ................ 83
6.1 Resultados obtenidos .............................................................................................. 83
6.2 Criterios e indicadores de buen gobierno. ................................................................ 89
6.3 El estado de derecho y el control de la corrupción ................................................... 91
Capítulo 7 Propuesta a la modernización en la administración pública .............................. 93
7.1 Crear sinergia en las dependencias públicas federales ............................................. 95
7.2 Estructura gubernamental abierta y horizontal ......................................................... 96
7.3 Facilitar el cambio a la modernización .................................................................... 98
7.4 Emplear el Control de Gestión .............................................................................. 102
7.5 Alcanzar una gran meta: Modernizar la Gestión Pública. ...................................... 105
Capitulo 8 Conclusiones, limitaciones y sugerencias ........................................................... 110
V
Bibliografía ......................................................................................................................... 116
Glosario .............................................................................................................................. 120
VI
ÍNDICE FIGURAS, GRÁFICAS Y TABLAS
Fig. A. Fuente: Dra. Mara. M. Trujillo Flores……XIII
Fig. B. Fuente: Elaborado por el autor…………..XIV
Fig. C. Fuente: Ponce Talancon H………………XV
Tabla 1 PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XVI-XVIII…………….25
Tabla 2 PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XIX……………………28
Tabla 3. PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XX……………………..31
Tabla 4.PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XXI……………………31
Tabla 5.SÍNTOMAS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. (Mallo, 1983)…….…49
Tabla 6. ORGANIZACIONES EN EL COMACREP……………………………………..106
Graf. 1. Fte: EGDE. Tecnológico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios Estratégicos…107
Graf. 2. Fte: EGDE. Tecnológico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios Estratégicos..108
Graf. 3. Reducción en las organizaciones afiliadas al COMACREP……………………...110
Diagrama 1. Proceso de modernización en la gestión pública. Fuente: Propia…………….94
VII
Agradecimientos:
"No tiene caso continuar haciendo lo mismo, y esperar resultados distintos." Albert Einstein
Con mucho afecto al Dr. Humberto Ponce Talancón, destacado catedrático e investigador por la
dirección de esta investigación y aprecio el otorgarme el tiempo para compartir, ideas, reflexiones.
Mucha es la gratitud y la mantendré por siempre a los integrantes de la “Comisión Revisora de la
Investigación de Tesis de Maestría y del Examen de Grado”, todos con gran capacidad en el tema, por
lo cual me siento honrado el haber sido examinado por ellos.
Dra. María del Pilar Peña Cruz, brillante catedrática, con reconocimientos nacionales hacen
reconocer la admiración en su desempeño.
Dr. Zacarías Torres Hernández, un gran profesor que dejo al inicio de este posgrado honda huella a
ser emprendedor y dio un significado y una visión en la construcción de lo más difícil en la vida,
nuestro destino.
Dra. Mara Marisela Trujillo Flores, profesora de carácter, necesaria hoy en día en las nuevas
generaciones, sus aportes despertaron en mí el hacer mejor las cosas, especialista en la metodología de
la investigación.
M en C. Alma Delia Torres Rivera, por su contagioso entusiasmo y sus oportunas recomendaciones,
reconociendo además su valía en la parte técnica en el formato de la investigación que también es
necesario el conocer.
M en C Arturo Evencio Velázquez González, su experiencia como directivo, investigador y
catedrático extendieron el conocimiento en esta compleja función que es la pública.
Y a todos por su invaluable amistad y apoyo en todo el período.
VIII
A Conchita: Una gran mujer que fue mi madre, y a la cual le debo con su ejemplo todo lo que
soy. Su inyección a mi espíritu de desear ser mejor día a día, y buscar superarme
constantemente una vez más lo he buscado. Un reconocimiento constante de por vida.
A MR: A mi amada y bella esposa, que espero que algún día yo estuviera orgulloso de ella, y sin
saberlo hace mucho tiempo que lo estaba. La admiración hacia ella, es por ser una gran mujer. Por
todos los intentos que realizó, por sus contribuciones. Ver la alegría en sus ojos, inyectó entusiasmo y
dedicación en mí, a no decaer ante las adversidades encontradas.
A mi princesa, en un tiempo difícil, cómplice de mis retos, mi confidente en esta gran tarea, su
enseñanza de amor, una dulce compañía que estimula la continuación hasta terminar lo que se inicia,
por ser el ejemplo para ella.
A LLML, por esa lealtad y apoyo total a mi persona, en todo lo que he emprendido.
A ELE, por ser más que un tío, y que hace cuatro años brinde ante la sociedad por él, una vez más lo
reitero.
A los Hermanos y su esposos(as) que los quiero mucho, aprecio su solidaridad y alegría.
A las Sobrinas por la encomienda de Conchita, una vez más.
A todos los compañeros de trabajo y amigos que sin su apoyo no se hubiese logrado destrabar este
proceso y a los cuales trato día a día de corresponder.
IX
Resumen
El Estado se erige como un agente clave en la consecución del bienestar en las sociedades
democráticas occidentales, no pudiendo separarse la Administración Pública de la sociedad,
puesto que están íntimamente relacionados y son interdependientes. En el marco de la
modernización de la Administración Pública se enfrentan grandes retos y exigencias, que es un
factor clave para la dinamización de la economía y el logro de la cohesión social. En este
sentido en el sector público es garante de la estabilidad de las instituciones y del óptimo
funcionamiento del mercado, por lo que ha de impulsar el desarrollo económico y la creación
de capital social a través de una base empresarial. En este escenario es inevitablemente la
puesta en marcha de procesos de modernización en la Administración Pública Federal,
rompiendo con la concepción previa que se tenía de reforma administrativa, cuyo énfasis es el
ámbito normativo.
El propósito de esta investigación consistió en dar solución al siguiente problema: En políticas
públicas se carece de resultados que contribuyan al desarrollo empresarial en el país. Para
direccionar la investigación se utilizo el siguiente objetivo general: analizar las políticas
públicas aplicadas al sector económico a fin de lograr resultados que contribuyan al desarrollo
empresarial, el periodo de 1995-2007. Y con base en lo anterior se formula la premisa
principal, siendo está: si se aplican en las dependencias gubernamentales acciones de
modernización de la administración pública, entonces es probable aprovechar una política
pública acorde que contribuya y sea la base en el desarrollo empresarial en México,
determinados en indicadores de buen gobierno.
X
El sector empresarial en México enfrenta un mercado altamente competitivo, por lo que
Ejecutivo Federal ha emprendido acciones de modernización en la gestión pública
encaminadas a incrementar el bienestar y desarrollo de este sector de acuerdo con su
naturaleza reguladora o mediante la provisión directa de bienes y servicios públicos. Para
lograr este objetivo se selecciono como tipo de investigación el descriptivo, ya que refleja la
caracterización de las acciones orientadas a impulsar el desarrollo empresarial en el marco de
la modernización de la administración pública federal durante el período de 1995 a 2007. Los
indicadores en terreno mundial como la OCDE, el Banco Mundial, la CEPAL, aunado a
pronósticos del FMI, muestran que para la modernización de la administración pública
federal, se desprendieron políticas públicas para impulsar el desarrollo empresarial que se
establecieron en función de índices de eficiencia y eficacia gubernamental, combate a la
corrupción, confianza empresarial, gestión de las instituciones pública y uso de la tecnología
de la información. Con base en el análisis de estos indicadores se desarrolla una propuesta
para que aplique el enfoque sistémico para crear sinergia, preparar al personal en todos los
niveles al cambio con la herramienta al desarrollo organizacional y elevar la productividad en
la administración pública con calidad para mejorar continuamente los procesos, así como la
implementación de un control de gestión para el alcance en las metas esperadas y de esta
forma alcanzar índices competitivos en un mercado globalizado.
XI
Abstract
The intention of this work is in broad strokes to describe to the conclusions of a recent
investigation on the process and results of the modernization of the public administration
federal base of the enterprise development in Mexico especially in the period from 1995 to
2007.
Why it happened and because reforms of State were clogged keys?
The study was based on the analysis of action and the revision of indicators of good
government, as well as on interviews to more than 285 industralists relationed with
modernization programs.
Also, the historical contexts are included that help to understand of better way the process of
modernization in the public administration in Mexico.
What roll plays the world-wide Globalisation and tendencies in this process? , Nonelectronic
government and public administration?
In the enterprise sector the pressures of competitiveness generated by the economic opening,
explain forts demands of the industralists by a better performance of the public institutionality.
In the enterprise sector the pressures of competitiveness generated by the economic opening,
explain forts demands of the industralists by a better performance of the public institutionality.
The modernization in the federal public administration is understood by the deliberate changes
to the structures and processes of the public sector, with the intention of causing that they
work better in some sense like the enterprise development in the country.
XII
The modernization is due to work in the institutions, convincing to unions, incorporating to the
high civil servants, redesigning processes and technology. To sum up making much
persistence, effort and leadership and less political inspiration.
The thesis assumes another conceptual base: The different parts from a complex system - that
in the public administration it includes varied independent institutions, political parties,
unions, press, nongovernmental organizations and companies, and the international context
shows a strong tendency to autoorganize in agreement according to their own rules,
optimizing in relation to their micro surroundings.
Thus a process of modernization in the federal public administration usually is a
multidimensional phenomenon, loaded of incidents and unpredictable conjunctures
XIII
PROCESO DE INVESTIGACIÓN
Fig. A. Fuente: Dra. Mara. M. Trujillo Flores
DISEÑO DE LAINVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓN
VALIDACIÓN DE HIPÓTESIS
CONCLUSIONES
DISEÑO DE
INSTRUMENTOS
PARA MANERJAR Y
SISTEMATIZAR DATOS
IDENTIFICACIÓN
DE VARIABLES E
INDICADORES
RECOPILACIÓN
DE DATOS
ESPECÍFICOS
DISEÑO DE
INSTRUMENTOS
DE RECOLECCIÓN
UBICACIÓN DE
LOS SITIOS
DECUADOS
PARA
RECOPILACIÓN
DE DATOS
CUESTIONARIOS
DATOS DE LA
INVESTIGACIÓN
ANÁLISIS DE
RESULTADOS RESULTADOS
SELECCIÓN Y
RECUPERACIÓN DE LA
BIBLIOGRAFÍA ADECUADA
UBICAR LIBROS,
ARTÍCULOS, TRABAJOS
DE CONGRESOS,
SIMPOSIUM, ETC
UBICAR BIBLIOTECAS
(Vinculados al tema)
IDENTIFICACIÓN
DE OBJETIVOS
SELECCIÓN
DEL OBJETO DE ESTUDIO
IDENTIFICACIÓN
DEL PROBLEMA
ANTECEDENTES
(Marco de
Referencia)
PREMISAS
DISEÑO DE LAINVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓNDISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓN
VALIDACIÓN DE HIPÓTESIS
CONCLUSIONESCONCLUSIONES
DISEÑO DE
INSTRUMENTOS
PARA MANERJAR Y
SISTEMATIZAR DATOS
IDENTIFICACIÓN
DE VARIABLES E
INDICADORES
RECOPILACIÓN
DE DATOS
ESPECÍFICOS
DISEÑO DE
INSTRUMENTOS
DE RECOLECCIÓN
UBICACIÓN DE
LOS SITIOS
DECUADOS
PARA
RECOPILACIÓN
DE DATOS
CUESTIONARIOS
DATOS DE LA
INVESTIGACIÓN
ANÁLISIS DE
RESULTADOS RESULTADOS
SELECCIÓN Y
RECUPERACIÓN DE LA
BIBLIOGRAFÍA ADECUADA
UBICAR LIBROS,
ARTÍCULOS, TRABAJOS
DE CONGRESOS,
SIMPOSIUM, ETC
UBICAR BIBLIOTECAS
(Vinculados al tema)
IDENTIFICACIÓN
DE OBJETIVOS
SELECCIÓN
DEL OBJETO DE ESTUDIO
IDENTIFICACIÓN
DEL PROBLEMA
ANTECEDENTES
(Marco de
Referencia)
PREMISAS
XIV
PROCESO DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN DE TESIS
Fig. B. Fuente: Elaborado por el autor.
POLÍTICA PÚBLICA
SECTOR
EMPRESARIALGOBERNABILIDAD
ADMINISTRACIÓN
PUBLICA FEDERAL
MARCO TEÓRICO
MARCO CRÍTICO
TRABAJO DE CAMPO
RESULTADOS
ANÁLISIS
PROPUESTA
ANÁLISIS DE MARCO
ADMINISTRATIVO
POLÍTICA PÚBLICA
SECTOR
EMPRESARIALGOBERNABILIDAD
ADMINISTRACIÓN
PUBLICA FEDERAL
MARCO TEÓRICO
MARCO CRÍTICO
TRABAJO DE CAMPO
RESULTADOS
ANÁLISIS
PROPUESTA
ANÁLISIS DE MARCO
ADMINISTRATIVO
XV
CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN DE TESIS
Fig. C. Fuente: Ponce Talancon H.
Modelo deBuen Gobierno
CONTEXTOPlan Nacional de
Desarrollo1995-2000; 2001-2006 y 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo
2007
PARTICIPACIÓN SOCIAL
ModeloAdministración
Pública
MODERNIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO
Esbozo Histórico ySituación
Actual
Fundamento Teórico y conceptual
MÉTODO DEINVESTIGACIÓN
Sociedad Funcionarios Públicos
Encuestas/ Mesas de Trabajo/ Entrevista/Cuestionario
Programa de Modernización en la Administración Pública
Programa de Innovación en la Gestión Pública Ley Orgánica
del IPN
Análisis de contenido de las reformas administrativas en
México Gobierno Federal
Objeto de estudio: La Administración Pública Federal
Base Teórica y
conceptual
Modelo deBuen Gobierno
CONTEXTOPlan Nacional de
Desarrollo1995-2000; 2001-2006 y 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo
2007
PARTICIPACIÓN SOCIAL
ModeloAdministración
Pública
MODERNIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO
Esbozo Histórico ySituación
Actual
Fundamento Teórico y conceptual
MÉTODO DEINVESTIGACIÓN
Sociedad Funcionarios Públicos
Encuestas/ Mesas de Trabajo/ Entrevista/Cuestionario
Programa de Modernización en la Administración Pública
Programa de Innovación en la Gestión Pública Ley Orgánica
del IPN
Análisis de contenido de las reformas administrativas en
México Gobierno Federal
Objeto de estudio: La Administración Pública Federal
Base Teórica y
conceptual
XVI
Introducción
Actualmente en la Comunidad Europea se ha observado que prevalecen políticas públicas
comunes en la comunicación en la gestión pública, a nivel mundial han participado en el
proceso de generación de políticas comunes a lo cual, y México debe estar vinculado con esta
dinámica generalizada donde las fronteras se diversifican. Tal situación ha llevado a los
gobiernos a redefinir las políticas públicas, especialmente por la supremacía de lo económico,
con respecto a situación política y social.
La administración pública federal en México está obligada a incrementar y mejorar los
servicios y su relación con todos los sectores, para cubrir con sus responsabilidades y
garantizar decisiones congruentes con las políticas públicas y en beneficio a la nación.
Por lo anterior el país demanda, de sus instituciones incrementar la eficiencia gubernamental.
Si consideramos que México lleva más de cinco sexenios esperando transformar la
administración pública federal, se percibe parcialmente la respuesta de la autoridad política en
las instituciones gubernamentales. Aunado a ello, los servidores públicos desconocen en forma
significativa sus facultades y atribuciones, obligaciones y derechos e inclusive presentan
problemas de profesionalización en los puestos de servicio público, para responder a los
desafíos que demanda el país. Destaca la necesidad de crear comisiones en el manejo de la
disciplina en dicha administración pública para la toma de decisiones y contribuir al desarrollo
económico, político y social y resolver los rezagos en las instituciones públicas.
XVII
La alternancia en el Ejecutivo Federal en el 2000, permitió a la sociedad abrir una postura
crítica hacia la gestión pública, se prometió y creó una gran expectativa de cambio radical en
ésta, entendiéndose como la transformación de estructuras abiertas, ágiles y oportunas,
procesos productivos y simplificados, gestión transparente, eficaz y eficiente, altos mandos
(líderes) competentes y facilitadores, los cuales deben de tener alta vocación al servicio
público, todas éstas, condiciones que por ende darían mejores resultados a los empresarios y
sociedad. También a partir del año 2006 se incrementó el nivel de inconformidad de la
población en los servicios públicos.
Otro punto relevante es que se mantuvo el modelo de administración pública tradicional en las
instituciones públicas, el cual presento las siguientes características:
Estructuras cerradas, numerosas y lentas.
Procesos improductivos y tardados.
Gestión individualizada, sin trabajo en equipo.
Falta en la aplicación normativa institucional.
Resultados bajos en el nivel de eficacia y eficiencia.
Lo anterior nos muestra una problemática multivariable en las políticas públicas de las
instituciones mexicanas. Es evidente que tal situación ha provocado incongruencias tanto en el
diseño de las mencionadas políticas como en su aplicación. En el ámbito de la administración
XVIII
pública podemos destacar como un problema principal, el siguiente: En políticas públicas se
carece de resultados que contribuyan al desarrollo empresarial en el país.
Lo anterior viene acompañado de una la falta de rendición de cuentas y acceso a información
en el logro(s) alcanzado(s) así como los presupuestos basados en resultados en los diferentes
programas de la administración pública federal mexicana de 1995 a 2007.
A fin de resolver el problema enunciado, se establece el siguiente objetivo general, siendo
este: analizar las políticas públicas aplicadas al sector económico a fin de lograr resultados que
contribuyan al desarrollo empresarial, el periodo de 1995-2007.
Lo anterior permite establecer como premisa principal: la aplicación en las dependencias
gubernamentales de acciones de modernización de la administración pública, dará pie a
aprovechar una política pública acorde que contribuya y sea la base en el desarrollo
empresarial en México, a partir de indicadores de buen gobierno.
Por lo tanto se desarrolla este trabajo de investigación que permitirá dar solución a lo antes
planteado.
La investigación se estructuró a partir de un marco histórico de la administración pública
federal en México, tomando en cuenta lo más destacado para su estudio y comprensión, de
XIX
esta forma en este capítulo 1, se utiliza como punto de partida el conocimiento de Estado y la
administración pública federal analizando las acciones e innovaciones durante períodos de
siglo XVI a XXI. En este mismo se establece el estudio de los programas de modernización,
innovación y mejoramiento de la gestión pública inscritos en los Planes de Desarrollo
Nacional de 1995, 2000 y 2006.
Posteriormente en el capítulo 2, se investigó la estructura conceptual de la administración
pública federal, con la finalidad de integrar y proponer un esquema explicativo, en que se
apoye la búsqueda del cambio de la gestión mencionada para determinar si han existido
errores de fondo que han incidido a los desarrollos empresariales y cuáles podrían ser las
soluciones alternativas inmediatas.
El capitulo 3, revisa el tema de Gobernanza y las políticas públicas, los autores de renombre
en el terreno científico, como, Luciano Tomassini, del Banco Interamericano de Desarrollo,
Alejandro Pisanty Baruch de política exterior, de Raymond Saner de la Comunidad Europea
por citar solo algunos, Los cuales establecen con su investigación, qué políticas públicas se
han empleado en la Unión Europea a fin de impulsar los procesos de modernización de la
administración pública en el sector empresarial, y cuales han tenido un gran peso en el
desarrollo nacional.
Subsecuentemente en el capítulo 4, se analizaron reformas en la administración pública federal
significativas, cambios dirigidos a los principales aspectos de un sistema administrativo
(Leemans, 1976), dependiendo de la situación se eliminan dependencias y entidades, se
transfieren funciones de una dependencia a otra, se revisan y proponen las estructuras
XX
orgánicas de gran número de entes públicos, se preparan nuevos instrumentos de carácter
normativo, se rediseñan procedimientos administrativos pertinentes. De esta forma se integró
el aspecto crítico de rompimiento entre los procesos recientes, esquemas tradicionales y el
concepto moderno son los modelos obsoletos con los que enfrenta esos problemas sectores
como el empresarial que afectan el terreno económico, el político y social del país.
El capítulo 5, se conforma de la estructura metodológica utilizada en esta investigación, la cual
muestra: problema, objetivo general, objetivos específicos, preguntas de investigación y la
premisa a defender.
El capítulo 6, muestra el análisis de la evaluación internacional comparado contra el objeto de
estudio utilizado en esta investigación. De la misma forma hubo necesidad de explicar los
indicadores de buen gobierno establecidos por los organismos internacionales como la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Banco Mundial, Fondo
Monetario Internacional, Comisión Económica para América Latina y El Caribe,
estableciendo el desarrollo y eficacia en los gobiernos como es el de México.
El capitulo 7 a partir de lo anterior presenta una propuesta o redimensionamiento al modelo
de la administración pública federal donde se integran puntos como el enfoque sistémico, la
aplicación de técnicas de calidad, el desarrollo organizacional y control de gestión entre las
entidades gubernamentales.
XXI
El objetivo trascendente que persigue esta investigación primero es contar con una
herramienta metodológica que de elementos de modernización a la administración pública.
Con dicha herramienta, los funcionarios y los servidores públicos podrán rendir cuentas con
transparencia y acceso a la información a los sectores empresariales y población, asegurando
servicios efectivos; segundo, en el terreno político aplicar el enfoque sistémico en la
administración pública federal e interrelacionen en funciones y atribuciones de acuerdo al
Estado de derecho e implantar los presupuestos por resultados con fuerte impacto social,
evaluando a su vez el desempeño de los servidores públicos.
Concluyendo que la importancia de transparentar y rendir cuentas contrae un gran impacto y
beneficio al país de contar con un buen gobierno que contribuye al desarrollo económico,
político y social.
- 1 -
Capítulo 1
1.1 Marco histórico
En este capítulo se encuentra la función del Estado, cuya función principal es emprender
acciones encaminadas a activar, fortalecer y respaldar el desarrollo y crecimiento de la nación
mediante políticas públicas de Estado.
1.1.1 El Estado
El estado se define a partir de Dos grandes escuelas de pensamiento que con posiciones
antitéticas. Una gran corriente sostiene que el Estado es el representante de los hombres en
sociedad para salvaguardar el interés de todos y cada uno de los componentes: su objetivo bajo
esta posición es lograr la búsqueda de la armonía y la paz común. Bajo este enfoque El Estado
es la sociedad políticamente organizada. El Estado es neutral y goza de soberanía; no hay
ningún otro poder por arriba de él: el Estado es el representante de la voluntad general, y busca
la defensa común. (Heller, 1961)
Bajo la concepción de esta escuela, tenemos que La corriente que define la razón de ser de tal
institución es la del materialismo histórico dialéctico, para ella, el Estado es un órgano de
opresión en manos de una clase social que explota a otra u otras clases. Viene siendo un
instrumento de tal clase y no es de ninguna manera neutral (Marx, 1978). La anterior corriente
y ésta última, la marxista, son irreconciliables.
El Estado son todos los individuos que conforman una sociedad, ligados entre sí por relaciones
no sólo políticas sino económicas, sociales, culturales, y demás. En el aspecto político los
hombres establecen relaciones de dominio entre sí: unos son gobernantes y otros son
- 2 -
gobernados; hay que destacar que son los gobernantes los que definen el rumbo de la sociedad
contando para ello con el aparato del Estado, este es el gobierno mismo y la administración
pública. Son los gobernantes quienes deciden, planean y ejecutan las decisiones más
trascendentes que involucran a todos los individuos.
La segunda corriente de pensamiento, señala de mejor forma lo que es el Estado, pues encierra
y explica la problemática entre Estado y sociedad. El Estado a medida que se transforman las
condiciones de la sociedad, se ve obligado so pena de tener serios problemas ante la sociedad
a reformarse. El aparato de Estado se presenta como un juez imparcial, aunque su práctica
cotidiana le desmiente.
Claro que el Estado es unidad de cohesión y para ello recurre a todo: ideología, represión,
consenso, manipulación, democracia, y demás; para que la unidad no peligre. La cohesión es
impuesta, y aceptada incluso por las clases o sectores sociales dominados, por razones tales
como la falta de unidad, resignación, fatalismo. El Estado son todos los ciudadanos.
Otro concepto básico es la administración pública federal en esta investigación, para su mejor
conocimiento a continuación se realiza una revisión de este que conllevo a un análisis el cual
permite situar las principales aportación desde su origen a la fecha.
- 3 -
1.1.2 Administración pública federal en los siglos XVI-XVIII
La administración pública federal en la época colonial durante tres siglos (XVI-XVIII) había
perfeccionado y mejorado las instituciones.
Precisamente, hacia finales del siglo XVI, se puede dar por terminada la fase del
establecimiento y reglamentación burocrática de las instituciones estatales para contar con un
sistema administrativo estatal especializado y profesionalizado en los nuevos territorios, pese a
que no terminaba aún la expansión de España en América. El desarrollo de las fuerzas
productivas y, por tanto, de nuevas relaciones de producción de esta formación social, influyen
e imponen nuevas modalidades a las instituciones políticas-administrativas de la Corona.
El primer gobierno de la Nueva España fue una audiencia. Existían rivalidades en cuanto a los
límites de la autoridad. (Caballero,2006)
Existía en la colonia española una diversidad de problemas como eran: la selección de
funcionarios de mayor nivel basada en el rango nobiliario, el favoritismo cortesano; el
desprestigio de los virreyes como hombres leales al rey, debido a que usaban la administración
en beneficio personal; un sistema económico. La Corona emprendió la reorganización
administrativa de la Nueva España, mediante la reforma borbónica.
En ese período, destaca la reforma borbónica que inicia una etapa de mejora y
perfeccionamiento de la administración pública colonial y sentaba las bases de una
modernización del aparato gubernamental. Se encaminaron a que el Estado reasumiera
funciones que habían sido delegadas en el consulado, como eran: recaudación de impuestos,
vigilancia de puertos, fijación de impuestos al comercio exterior, impartición de justicia, y
- 4 -
determinación de precios y tarifas. Al mismo tiempo ensanchando sus actividades. La buena
administración logró sus mejores frutos en la reorganización de la Hacienda.
Los españoles ocupaban los principales puestos administrativos, políticos, eclesiásticos y
militares.
Todo lo descrito anteriormente se observa en la tabla 1, que a continuación se muestra.
Tabla 1 PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XVI-XVIII.
Sistema administrativo estatal especializado y profesionalizado en los nuevos territorios.
Se imponen nuevas modalidades a las instituciones políticas-administrativas de la Corona.
El primer gobierno de la Nueva España fue una audiencia
Se plantearon y autorizaron los viajes que servirían de base para la organización de las
provincias.
Existían rivalidades en cuanto a los límites de la autoridad (Caballero, 2006: 0p.cit. p.34)
Existía en la colonia española una diversidad de problemas, debido a que usaban la
administración en beneficio personal; un sistema económico.
La Corona emprendió la reorganización administrativa de la Nueva España, mediante la
reforma borbónica (el Estado reasume funciones que habían sido delegadas en el consulado).
La buena administración logró sus mejores frutos en la reorganización de la Hacienda.
Se ordenó la publicación de la ―Historia general de la Real Hacienda‖.
Fuente: Elaboración propia con material de diversas fuentes.
- 5 -
La presente tabla muestra las principales aportaciones en el período durante el desarrollo de la
gestión pública en México. En que destacan la profesionalización en servicio público y el
fortalecimiento del Estado al reasumir las funciones de desarrollo en el país.
A continuación y siguiendo bajo el mismo tenor se llega al siglo XIX
1.1.3 Administración pública federal en los siglo XIX
Durante el siglo XIX la administración pública sufriría diversos cambios, transformaciones, y
reformas con motivo de los procesos históricos de la Independencia y la Reforma. La
administración pública colonial pasaría a su etapa de administración pública congresional y
después de diversos acontecimientos a ser una administración pública dictatorial. (García,
1983).
Durante un período de 89 años del siglo XIX existieron diferentes formas de gobierno que
indudablemente influyeron en la organización y funcionamiento de la administración pública
mexicana. De tal manera, se tuvieron: 3 regencias; 2 imperios; 6 repúblicas federales; 8
repúblicas centrales; 7 períodos dictatoriales; 1 gobierno provisorio republicano; 1 gobierno
militar y civil francés; 1 gobierno imperial por medio de lugarteniente. (García, 1983:
op.cit.p.272).
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La administración pública del siglo XIX está fuertemente condicionada y asociada a lo
ocurrido en el sistema político del país. Todos estos elementos impidieron el crecimiento,
desarrollo y nivel de especialización de las funciones administrativas.
Existieron cuatro cambios en la organización de la administración pública -1821, 1841, 1843 y
1853- los cuales marcaron la organización y atribuciones del aparto gubernamental. Destaca,
por su importancia, la etapa juarista en el ámbito de la administración pública ya que fue una
de las más importantes como proyecto de nación y organización del gobierno.
Resulta contradictorio que sea en la etapa porfirista en sus dos períodos de gobierno -1877-
1880 y 1884-1910- donde la administración pública alcanza un mayor grado de madurez,
especialización y complejidad. Esto es mediante el crecimiento de las dependencias públicas y
entidades gubernamentales, así como de nuevas atribuciones y funciones que le fueron
encomendadas.
La administración pública pasa de ser un organismo auxiliar del legislativo, en un elemento
esencial del Presidente de la República. Se presenta la victoria del régimen federal, sobre el
centralismo y la monarquía. La administración pública pasa de ser un organismo auxiliar del
legislativo, en un elemento esencial del Presidente de la República. La simple descripción de
las instituciones y estructura de la administración pública porfiriana da cuenta del grado de
desarrollo del aparato gubernamental. Lo anterior aparece en la tabla 2.
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Tabla 2 PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL DEL SIGLO XIX.
Cambios, transformaciones, y reformas con motivo de los procesos históricos de la
Independencia y la Reforma.
Etapa de administración pública congresional y después de diversos acontecimientos a ser
una administración pública dictatorial
Existieron diferentes formas de gobierno: 3 regencias; 2 imperios; 6 repúblicas federales;
8 repúblicas centrales; 7 períodos dictatoriales; 1 gobierno provisorio republicano; 1
gobierno militar y civil francés; 1 gobierno imperial por medio de lugarteniente. (García,
1983: op.cit.p.272).
La administración pública del siglo XIX está fuertemente condicionada y asociada a lo
ocurrido en el sistema político del país.
Existieron cuatro cambios en la organización de la administración pública -1821, 1841,
1843 y 1853.
Etapa juarista en el ámbito de la administración pública
Etapa porfirista en sus dos períodos de gobierno -1877-1880 y 1884-1910- donde la
administración pública alcanza un mayor grado de madurez, especialización y
complejidad
Creación de la SCT,
La victoria del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo.
La administración pública pasa de ser un organismo auxiliar del legislativo, en un
elemento esencial del Presidente de la República.
Se presenta la victoria del régimen federal, sobre el centralismo y la monarquía
Fuente: Elaboración propia con material de diversas fuentes.
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En la tabla anterior indica las principales aportaciones en el período durante la Independencia
y la Reforma activa las transformaciones, los cambios en la administración pública, victoria
del régimen federal sobre el centralismo.
La administración pública federal fue asumiendo nuevas funciones y con ellas su
fortalecimiento para el siglo XX se agrega nuevos aportes en ésta.
1.1.4 Administración pública federal en los siglo XX
En el siglo XX la administración pública presidencial, en la que el Ejecutivo Federal como
dictador soberano va a garantizar la unidad política e imponer la fuerza del Estado en la
sociedad. ―El Ejecutivo es ―dictador soberano‖ porque no se ciñe al mantenimiento de las
normas constitucionales y a las instituciones sino que, con el objeto de recrear las condiciones
de la acumulación capitalista, revoluciona el estado de cosas y crea un nuevo orden favorable
al interés de las clases dominantes. A su vez busca establecer la validez de un nuevo orden
constitucional.‖ (García, 1983: p.274).
En la revolución (1911-1917) la administración pública se caracteriza por la fuerza
presidencial y el papel preponderante de la administración y la burocracia.
La prolongada estabilidad política del sistema político desde 1917 con la promulgación de la
Carta Magna y el largo período del crecimiento económico en el llamado ―Desarrollo
Estabilizador‖, propicio una ampliación de funciones que se reflejo en la creación de un mayor
número de secretarías y departamentos de Estado, así como un considerable número de
empresas paraestatales.
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Estado integral que inicio en 1982 con la llegada de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y
Ernesto Zedillo. La reforma administrativa quedó olvidada por programas de modernización,
que incluso tenían compromisos de gobierno con relación al servicio civil de carrera, que
quedaron como planteamientos y que no pudieron llevarse a la práctica.
En este siglo XX, se llevó a cabo la más importante reforma administrativa por cerca de 12
años (1970-1982), en los períodos de Luis Echeverría y José López Portillo, dando inicio con
la creación de la Comisión de Administración Pública en 1967. Paralelamente, en este período
prácticamente las entidades paraestatales se duplicaron, ya que en 1970 alcanzaban las 500
entidades y al término de la misma alcanzó la cifra histórica de 1,155.
La enorme deuda en la administración pública en México, en el pasado siglo, fue la carencia
de consensos adecuados y necesarios, para instaurar un servicio civil de carrera. La
administración pública continúo siendo concebida como una administración patrimonial y se
alejaba de ser entendida como una administración institucional. La corrupción administrativa
que ha sufrido la función pública en esa centuria, se explica como un doble sistema de favores
y dispensas, a los funcionarios del gobierno en turno, producto de este sistema de botín.
Surgen los programas de modernización que con diversos nombres – simplificación,
descentralización y modernización que lograron algunos avances significativos en la
administración pública federal y paraestatal.
Destaca como parte de las transiciones de la administración pública en este siglo. El profundo
cambio del papel del aparato gubernamental por un enfoque con un marcado carácter estatista,
a una percepción de corte neoliberal y particularmente, gerencialista. Producto de diversos
excesos cometidos por las dependencias y entidades gubernamentales, pero fundamentalmente
por las presiones externas de organismos internacionales –ONU, FMI, BM, que obligaron a
tomar decisiones de enormes repercusiones en la función pública.
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Tabla 3. PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL DEL SIGLO XX.
El Ejecutivo Federal es un dictador soberano que garantiza la unidad política e imponer
la fuerza del Estado en la sociedad. (García, 1983).
En la revolución (1911-1917) la administración pública se caracteriza por la fuerza
presidencial y el papel preponderante de la administración y la burocracia.
Periodo: ―Desarrollo Estabilizador‖, propicio una ampliación de funciones que se
reflejo en la creación de un mayor número de secretarías y departamentos de Estado,
así como un considerable número de empresas paraestatales.
Creación de la Comisión de Administración Pública en 1967 y las entidades
paraestatales se duplicaron,
Deuda en la administración pública en México fue la carencia de consensos adecuados
y necesarios, para instaurar un servicio civil de carrera.
Fue la carencia de consensos adecuados y necesarios, para instaurar un servicio civil de
carrera.
Surgen los programas de modernización (lograron algunos avances significativos en la
administración pública federal y paraestatal)
Enfoque con un marcado carácter estatista, a una percepción de corte neoliberal y
particularmente, gerencialista.
Fuente: Elaboración propia con material de diversas fuentes.
Los aportes más destacados en este período es el retroceso al anterior siglo, el Ejecutivo
Federal asume una función dictatorial y aplica en la sociedad la fuerza del Estado. Se da un
repunte a la administración pública mediante la burocracia. Aparece la idea del sistema civil
de carrera. Con un enfoque estatista, de corte neoliberal y sobretodo gerencialista.
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1.1.5 Administración pública federal en el siglo XXI
En este nuevo siglo el Ejecutivo Federal cambia a: Programas de Innovación Gubernamental.
La administración pública del gobierno de Fox sus acciones principales se basaron con el
Programa de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo 2001-2006, así como el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental.
(Fox, 2001).
El aparato administrativo que hereda el gobierno de Fox está seriamente desprestigiado.
La administración pública en México había transitado por un largo proceso de formación,
configuración, adaptación y finalmente la maduración desde el siglo XIX hasta el siglo XXI.
Cerca de 180 años de transformaciones, cambios, reformas, contrarreformas, programas de
modernización e innovación gubernamental en el aparato del Ejecutivo Federal lo atestiguan.
El índice de ingobernabilidad que se presenta es desfavorable, los indicadores sustentan el
deterioro de las instituciones públicas. Estos indicadores son los que presenta el Ejecutivo
Federal en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 a 2012.
La transición al modelo moderno de administración pública para el año 2000 representó un
proceso de gran envergadura por las condiciones tan cambiantes del entorno que hemos tenido
los últimos años, se había presentado la integración de una sociedad ávida de resultados, con
la necesidad de mejorar las instituciones gubernamentales. Por otra parte, esta misma
integración social, exigió resultados a una administración pública lo suficientemente adecuada
para que el país enfrente el reto mundial de la globalización.
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Tabla 4.PRINCIPALES APORTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL DEL SIGLO XXI.
Programas de Innovación Gubernamental.
La administración pública del gobierno se baso en el Programa de Combate a la
Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2000-2006,
así como el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental.
Fuente: Elaboración propia con material de diversas fuentes.
La tabla de este siglo nos enseña la instauración de programas de innovación; de Combate a la
corrupción mediante la transparencia y rendición de cuentas así como los presupuestos
basados mediante los resultados
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Capítulo 2 Base teórica y conceptual
Una función social de suma importancia que se tiene en la comunidad europea es evaluar las
políticas públicas comprometidas a generar crecimiento económico en la nación, en los
siguientes puntos se extenderá esta función clave en la responsabilidad política.
2.1 La evaluación de políticas públicas
Para Dunn, el análisis de políticas públicas es una metodología para formular problemas con la
finalidad de buscar soluciones. Esta metodología incorpora cinco procedimientos generales:
estructuración de problemas, pronóstico, recomendación, monitoreo y evaluación.
El análisis de políticas públicas es un proceso cíclico: definición del problema, selección de
políticas, monitoreo y/o evaluación de los resultados de esas políticas y redefinición del
problema.
Por su parte, Weiss (1998: 4) considera que la evaluación se enfoca no solo en los resultados,
sino que también estudia los procesos.
La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o programas, e
intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El objetivo de toda política
pública debe ser la resolución de un problema económico, político o social, definido éste como
―un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada‖ (MacRae 1985:
21).
La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del
desempeño de las políticas públicas, es decir, el alcance de cuál es la necesidad, los valores y
oportunidades del país, que se realizan a través de las acciones públicas. (Dunn 1994: 405).
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Weiss (1998:10) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de
decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación contribuye a la
reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de
aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En cuanto al aprendizaje organizacional, la
evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa,
suministrando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los
beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa.
Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efectividad en el logro
del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuación del objetivo logrado para la
solución del problema público, equidad en la distribución de los beneficios y los costos, y
satisfacción de los beneficiarios.
Los países en desarrollo se caracterizan, entre otras cosas, por tener gran cantidad de
problemas económicos, políticos y sociales que requieren la atención del estado y la
implementación de programas públicos. Pero al mismo tiempo, sus gobiernos suelen tener
fuertes restricciones presupuestarias debido a la precariedad de los ingresos fiscales. Esta
obedece a un sinnúmero de problemas, entre los que se pueden señalar el bajo impulso al
desarrollo empresarial, la baja actividad económica, el desmesurado crecimiento de la
economía informal, alta ineficiencia en la recaudación impositiva y la corrupción. En este
contexto, la evaluación se convierte en un instrumento de gran valor porque permite mejorar la
eficiencia del gasto público en programas que impulsen y fortalezcan el sector empresarial y a
su vez el social, maximizando la utilidad de los escasos recursos del estado. La evaluación no
sólo permite la eliminación o reestructuración de aquellos programas que no logran sus
objetivos, sino que permite a las agencias gubernamentales generar conocimiento sobre cómo
enfrentar los problemas sociales de manera eficiente, adecuada y equitativa.
Paradójicamente, la evaluación es una práctica poco frecuente en los países en desarrollo.
- 15 -
Sin embargo, la práctica de la evaluación de políticas públicas en los países en desarrollo ha
recibido fuerte apoyo por parte de los organismos internacionales que proporcionan préstamos
y donaciones, los cuales han hecho esfuerzos por difundir la cultura de la evaluación y
desarrollar capacidades. Organizaciones internacionales como el Banco Mundial (BM),
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PDNU), Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), los bancos de desarrollo de África y Asia, por solo mencionar algunos, tienen unidades
de evaluación y monitoreo de programas y proyectos. Además exigen la evaluación de los
programas que financian.
Los organismos internacionales consideran el desarrollo de capacidades para evaluar y
monitorear programas como un elemento clave para fortalecer la gerencia pública y la
transparencia y rendición de cuentas. Aún más, los organismos internacionales están
propiciando la participación de Organizaciones no Gubernamentales (ONG) en los procesos
de evaluación.
Sin embargo, la evaluación enfrenta importantes obstáculos. El principal es la falta de
capacidad que existe en los países en desarrollo para llevar a cabo actividades de evaluación y
monitoreo, aunque se han venido haciendo esfuerzos para crearla. Otro obstáculo importante
es la cultura organizacional, en el sentido que en muchas organizaciones la transparencia y
rendición de cuentas tiende a ser relacionada con culpa, por lo que hay poca disposición para
colaborar con las evaluaciones. Un obstáculo más es la falta de administración con calidad.
Sin pretender agotar la lista, podemos mencionar dos problemas adicionales. Uno es la presión
que frecuentemente existe en los organismos públicos para cumplir con los gastos
presupuestados, lo que induce a tomar atajos sin considerar el aprendizaje adquirido en
experiencias previas. El otro es la alta rotación de personal, que elimina los incentivos para
evaluar porque cuando se obtienen los resultados de la intervención, buenos o malos, los
funcionarios que la implementaron ya no están a cargo. Además, la alta rotación de personal
se traduce en la pérdida de la memoria institucional por la falta de registros.
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Los organismos internacionales consideran la evaluación como una herramienta gerencial que
permite asegurar la transparencia y rendición de cuentas, medir los resultados e impacto de los
programas o proyectos y generar conocimiento.
Actualmente la tendencia es a involucrar a expertos, organizaciones y grupos afectados locales
en el proceso de evaluación. Finalmente, hay que señalar que la participación ayuda a difundir
la cultura de la evaluación y a desarrollar capacidades.
La evaluación es un instrumento subestimado en los países en desarrollo, lo cual impide la
utilización eficiente de los escasos recursos públicos y dificulta la transparencia y rendición de
cuentas.
La modernización de la administración pública base del desarrollo empresarial en México
tiene varias fases para su realización. En la primera fase se encuentra la evaluación de una
política pública, necesaria para indicar el desarrollo empresarial en el país. Así como el
desempeño en las acciones públicas. En la segunda fase la Teoría de Sistemas muestra como
interrelacionar las áreas en una organización pública mediante un enfoque sistémico y
transforme la forma aislada en que se trabaja en el gobierno. La tercera fase es preparar al
personal para el cambio a la modernización en la estructura, en los procesos, en los resultados
mediante el desarrollo organizacional.
La cuarta fase es la que refiere mayormente usada por los orientales el control total de calidad.
De esta forma una organización pública al utilizar esta técnica transitará en una administración
con calidad, en un proceso de mejora continua en los procesos y resultados.
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2.2 Enfoque sistémico
En la década de 1950, el biólogo alemán Ludwig von Bertalanffy concibió una teoría
interdisciplinaria, denominada Teoría General de los Sistemas (TGS).
La TGS se basa en la comprensión de la dependencia recíproca de todas las disciplinas y de la
necesidad de su integración. Este enfoque sistémico es el que integra a las unidades
gubernamentales a crear sinergias en las instituciones. Tiene su base en la teoría de sistemas
(TS), que es a su vez una ramificación de la TGS. Este enfoque se integra a la teoría general
de la administración a partir de la década de los 60´s y que se transformó en parte integrante
de ella, con ello cambio la percepción en cuanto se descubrió que era el todo y no la suma de
cada parte lo más importante en una organización, incluso en la administración.
En su época, este enfoque clásico había sido influenciado por tres principios intelectuales
dominantes en casi todas las ciencias en el inicio del siglo pasado: el reduccionismo, el
pensamiento analítico y el mecanicismo.
Con la aparición de la teoría general de los sistemas, los principios del reduccionismo, del
pensamiento analítico y del mecanicismo se sustituyen por los principios opuestos del
expansionismo, del pensamiento sintético y de la teleología.
Con esos tres principios (expansionismo, pensamiento sintético y teleología) la TGS permitió
el surgimiento de la cibernética e influyó en la teoría general de la administración redi-
mensionando totalmente sus concepciones. Fue una verdadera revolución en el pensamiento
administrativo; la teoría administrativa cambió a un pensamiento sistémico.
- 18 -
La TGS no busca resolver problema alguno o intentar soluciones prácticas, sino que su
finalidad es producir teorías y formulaciones conceptuales para aplicarlas a la realidad
empírica.
Una de sus premisas básicas que se aplica a las organizaciones públicas es que: Los sistemas
existen dentro de sistemas, cada sistema se constituye de subsistemas y, al mismo tiempo,
hace parte de un sistema más grande, el supra sistema. Cada subsistema puede ser detallado en
sus subsistemas componentes, y así en adelante. También el supra sistema forma parte de un
sistema mayor. Ese encadenamiento es infinito.
La segunda premisa que nos invita a reflexionar es cuando vemos que un sistema es abierto,
como consecuencia de la premisa anterior.
Cada sistema existe dentro de un medio ambiente constituido por otros sistemas. Los sistemas
abiertos se caracterizan por un proceso infinito de intercambio con su ambiente para cambiar
energía e información.
La tercera indica una de las actividades más trascendentales e importantes que debe tener la
dependencia pública: las funciones de un sistema dependen de su estructura.
Cada sistema debe tener un objetivo o finalidad que constituye su papel en el intercambio con
otros sistemas dentro del medio ambiente.
En todas las teorías anteriores tenían un punto débil: el micro enfoque, lidiaban con muy pocas
variables de la situación total y se reducían a algunas variables impropias y que no tenían tanta
importancia en administración.
La cibernética permitió el desarrollo y la operación de las ideas que convergían hacia una
teoría de sistemas aplicada a la administración.
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La teoría de sistemas se opone al mecanicismo que divide organismos en agregados de células,
células en agregados de moléculas, moléculas en agregados de átomos y el comportamiento
humano en un agregado de reflejos condicionados e incondicionados.
El concepto de sistemas dominó las ciencias y, principalmente, a la administración. Este
concepto de sistemas proporciona un enfoque comprensivo, inclusivo, holístico y gestáltico de
un conjunto de cosas complejas dándoles una configuración de identidad total.
El análisis sistémico, o análisis de sistemas, de las organizaciones públicas permite revelar lo
"general en lo particular", indicando las propiedades generales de las dependencias públicas de
una forma global y totalizadora, que no se revelan por los métodos ordinarios de análisis
científico.
La teoría de sistemas permite reconsiderar los aspectos conceptuales y los fenómenos dentro
de un enfoque global, permitiendo la interrelación y la integración de temas que son, en su
mayoría, de naturalezas completamente diferentes. El enfoque de sistemas se puede ver como
una serie de actividades y procesos que forman parte de un todo más grande.
El enfoque sistémico es un concepto, una visión unificadora del proceso productivo que
requiere un gran número de elementos (como máquinas, equipos, mantenimiento e
instalaciones) pero no empieza con esos elementos, sino que estos son los que se derivan de la
visión del sistema, no solamente una colección de cosas. La idea de sistema fusiona
conectividad, integración y totalidad en una organización pública.
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2.2.1 Conceptualización
Algunas definiciones de un sistema son:
Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí. (Encarta,
2007).
Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto.
(Encarta, 2007).
Un conjunto de elementos interdependientes e interactuantes o un grupo de unidades
combinadas que forman un todo organizado. Es un conjunto o combinaciones de cosas o
partes formando un todo unitario para alcanzar un objetivo o finalidad, cuyo resultado final es
mayor que la suma de los resultados que esos elementos tendrían si operaran de forma aislada.
(Chiavenato, 2005).
Los parámetros de los sistemas son: entrada, salida, procesamiento, retroalimentación y
ambiente.
De la definición de Bertalanffy, según la cual el sistema es un conjunto de unidades
recíprocamente relacionadas, se derivan dos conceptos: el de propósito u objetivo y el de
globalización (totalidad). El Propósito del objeto donde nos indica que todo sistema tiene uno
o algunos propósitos u objetivos.
Las unidades o elementos (u objetos), así como las relaciones definen un arreglo que tienen
siempre como fin un objetivo o finalidad a alcanzar. Y en la globalización (o totalidad) indica
que todo sistema tiene una naturaleza orgánica, por la cual una acción que produzca cambio en
una de las unidades del sistema deberá producir cambios en todas sus otras unidades.
- 21 -
En cualquier estimulación de la unidad del sistema afectará todas las unidades debido a la
relación existente entre ellas. En la medida en que el sistema sufre cambios, el ajuste
sistemático es continuo.
2.3 Aspectos estructurales y funcionamiento de una entidad pública
La estructura de la empresa pública que presenta es grande y numerosa. Su funcionamiento
con procesos de trabajos largos y lentos. Y sus resultados son onerosos y costosos. Una
entidad pública es un sistema donde interactúa el capital humano y este a su vez es complejo,
con características propias típicas de su cultura y clima organizacional. Donde la estructura y
el medio influyen grandemente en las labores de oficina del gobierno federal.
Se complica más su comprensión si además, agregamos los elementos de la responsabilidad
legal, la mayor dificultad para medir las metas, la naturaleza plural y más ―democrática‖ de la
toma de decisiones y el hecho de que atienden las necesidades públicas principalmente a
través de fuerzas ajenas al mercado. (Mayer, 1999).
Las partes de una organización sólo se entienden en términos de su relación con las demás.
Las partes de la organización, incluyendo sus relaciones, son importantes en la medida en que
contribuyen a su funcionamiento general.
Las organizaciones, concebidas como conjuntos, pueden considerarse metafóricamente como
organismos biológicos, llenos de necesidades o metas que se sobreponen o se separan
conceptualmente de las necesidades, propósitos y metas conscientes de partes o miembros
individuales.
- 22 -
Estas necesidades y metas de las organizaciones pueden concebirse ya sea en forma estática o
dinámica.
La actividad organizacional de alguna significación es comprensible en términos de su
relación con el ambiente externo, el cual proporciona los recursos y las condiciones de que la
organización depende para su sobre vivencia o la realización de sus propósitos.
2.4 Clasificación de entidades públicas
En el modelo tradicional de administración pública se aplica el sistema cerrado, su
funcionamiento se caracteriza por:
Tener autoridad centralizada.
Falta de planeación y programas en el trabajo
Estructura cerrada, numerosa y vertical
Procesos lentos y engorrosos.
Fuerte resistencia al trabajo en equipo y colaboración
Resultados mínimos comparados con la plantilla del personal en una dependencia pública.
El modelo moderno de administración pública aplica otro tipo de sistema el abierto, sus
acciones se identifican por:
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Presentar relaciones de intercambio con el ambiente por medio de innumerables entradas y
salidas.
Los sistemas abiertos cambian materia y energía regularmente con el medio ambiente.
Se adaptan, para sobrevivir deben reajustarse constantemente a las condiciones del medio.
Mantiene un juego recíproco con el ambiente y su estructura se optimiza cuando el conjunto
de elementos del sistema se organiza a través de una operación de adaptación.
La adaptabilidad es un continuo proceso de aprendizaje y de auto organización.
Estructura abierta, delgada y horizontal
Procesos rápidos y ágiles, con fuerte integración al trabajo en equipo y cooperación.
Optimización de resultados con permanente distribución de trabajo en la plantilla del personal
en una dependencia pública.
Si una institución pública se reajusta a las condiciones del medio como la globalización para
sobrevivir, entonces se lleva a cabo la modernización en la administración pública. La
preparación, habilidad y capacidad de los funcionarios se incrementa. Los procesos se
agilizan. La tecnología es baluarte en la transformación y con ello los resultados se optimizan,
combatiendo la corrupción administrativa.
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2.5 Ubicación conceptual del objeto de estudio
Ubicar a la administración pública federal en este concepto de enfoque sistémico facilita a los
directivos a conducir a las entidades gubernamentales con una aplicación moderna y pertinente
del modelo de administración de acuerdo a las condiciones del ambiente externo y donde se
enfatiza una cultura organizacional más participativa e integradora en las dependencias
públicas:
Donde se detecta la necesidad de visualizar y desarrollar a las organizaciones de gobierno.
Donde se transforme paulatinamente el sistema tradicional cerrado por el sistema abierto.
Donde se integre a todo burócrata en los procesos de trabajo delegando más autoridad y más
participación en la toma de decisiones.
2.6 Desarrollo organizacional en las entidades públicas
En 1962 un grupo de científicos sociales y consultores de empresas desarrolló un enfoque
moderno, democrático y variado al desarrollo planeado de las organizaciones surge como un
conjunto de ideas sobre el capital humano, la organización y el ambiente, con el propósito de
facilitar el crecimiento y el desarrollo de las organizaciones. (Chiavenato, 05) El propósito las
ciencias de la conducta (principalmente la teoría del comportamiento) a la administración
pública.
Los orígenes del Desarrollo Organizacional (DO) se atribuyen a varios factores, que son:
- 25 -
La dificultad de trabajar los conceptos de las diversas teorías administrativas, cada una de las
cuales, presenta un enfoque diferente.
Los estudios sobre la motivación humana demostraron la necesidad de un nuevo enfoque de la
administración para interpretar la nueva concepción del hombre y de la organización basada en
la dinámica motivacional.
La creación del National Training Laboratory (NTL) de Bethel en 1947 y las primeras
investigaciones de laboratorio sobre la conducta de grupo.
La publicación de un libro en 1964, por un grupo de psicólogos del National Training
Laboratory, exponiendo sus investigaciones con T-Groups, los resultados con la capacitación
de la sensibilidad y las posibilidades de su aplicación dentro de las organizaciones.
La pluralidad de cambios en el mundo.
La fusión de dos tendencias en el estudio de las organizaciones: el estudio de la estructura y de
la conducta humana en las organizaciones, integradas por medio del enfoque sistémico.
Los estudios sobre conflictos interpersonales, pequeños grupos, que pasaron a la
administración y después a varios tipos de organizaciones (industrias, empresas de servicios,
públicas, militares, religiosas y no gubernamentales), recibiendo modelos, procedimientos y
métodos de diagnóstico de situaciones y de acción.
Los modelos de DO se basan en cuatro variables básicas:
Ambiente, Organización, Grupo e Individuo
- 26 -
El cambio es dejar una cosa o situación para tomar otra. Convertir o mudar algo en otra cosa,
frecuentemente su contraria. Acción y efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro
distinto. Paso de una prueba, idea o materia a otra, en discursos o escritos. (Encarta, 2007).
Los autores del DO critican el concepto tradicional de organización que adopta el sistema
mecánico o mecanicista (sistema cerrado típico) y adoptan el sistema orgánico (sistema abierto
y flexible). La tarea básica del DO es transformar las organizaciones mecanicistas (cerradas,
inflexibles) en organizaciones modernas (abiertas, flexibles y/o orgánicas).
Una de las definiciones de DO que enfatiza la preparación al cambio y como factor
determinante al humano es el que refiere a ser: un conjunto específico de intervenciones de
cambio, habilidades, actividades, herramientas o técnicas usadas para ayudar a la gente y
organizaciones a ser más efectivas. (Gibson, 2001).
Preparar a los empleados al cambio en las instituciones, y ser planeado implica la presencia
de tres elementos:
El Sistema.
El Agente de Cambio.
Una meta o deseo.
El desarrollo organizacional aplicado a una dependencia pública (DOP) es un enfoque
sistemático, integrado y planeado para mejorar la eficacia y eficiencia en la estructura,
procesos y resultados. Analiza principalmente la relación y diferencias entre la estructura y el
proceso.
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El D.O. está diseñado para solucionar los problemas que disminuyen la eficacia operativa, la
eficiencia en los resultados en cualquier nivel. En suma el D.O. centra su atención
esencialmente en la organización total. (Koontz, 1994).
La congruencia entre los objetivos y las necesidades del empleado de autonomía, autoestima y
relaciones auténticas con los demás fortalece a la organización.
El desarrollo organizacional en una entidad pública al adoptar un enfoque de sistema abierto y
flexible responde a las necesidades y a las exigencias del medio ambiente externo.
Tabla 5.SÍNTOMAS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. (Mallo, 1983).
Organización pública enferma (tradicional-
cerrada)
Organización pública sana (moderna-abierta)
El personal trabaja poco en relación a los
objetivos de la dependencia pública
Los objetivos de la organización son
ampliamente compartidos a la estructura y
están comprometidos en llevarlos a cabo
Los empleados ven que las cosas van mal y
no hacen nada por evitarlo. La gente habla
informalmente de los errores y fallas con
personas no implicadas en ellos.
El personal se siente libre para señalar
dificultades. Trabajan y confían en resolver los
problemas.
La gente se trata mutuamente en una forma
ficticia. Se enmascaran los asuntos y
problemas, especialmente frente al jefe
Los problemas se resuelven con pragmatismo y
sin complejidades, de manera directa y
oficialmente. Se tolera mucho la conducta
inconforme
Los altos funcionarios controla el mayor
número de decisiones. (centraliza el poder)
Los elementos para la toma de decisiones son
determinados por la habilidad, el sentido de
responsabilidad, la disponibilidad de
información, la importancia del trabajo, el
tiempo y el desarrollo gerencial. El nivel
jerárquico no es considerado como
- 28 -
determinante
Los mandos medios y superiores actúan por
su cuenta provocando que no se opere
conforme a los planes de la organización
(islas de poder)
Hay rumbo, sentido de equipo en la planeación,
el desempeño y la disciplina. Hay
responsabilidad compartida
No son importantes para la organización
pública las necesidades y los sentimientos
personales de los trabajadores
Los problemas que se atacan incluyen las
necesidades personales y las relaciones
humanas
Los servidores públicos colaboran cuando
hay presión. Buscar o aceptar ayuda es
signo de debilidad. Ofrecerla es algo que no
ocurre
Existe un alto grado de colaboración. Hay
disposición para colaborar y la competencia es
mínima.
Cuando hay crisis, la gente no es
cooperativo, se evade o se inculpan
mutuamente
Cuando hay crisis, la gente coopera hasta que
ésta desaparece. Crear empleo (disponibilidad
para cubrir cualquier papel o necesidad en la
estructura)
Los conflictos personales generalmente se
ocultan y hay incremento de rencores y
cuentas por cobrar entre el personal
Los conflictos son tratados efectivamente y con
apertura. La gente dice lo que quiere, y espera
que así actúen los demás
El aprendizaje es difícil, no existe
disposición. La gente no es emprendedora,
no se acerca a sus compañeros para
aprender de ellos, hay mucha envidia.
Existe mucho aprendizaje en el trabajo basado
en la voluntad de dar. Se busca la
retroalimentación y el consejo. Disminuye
fuertemente la envidia.
La retroalimentación y la crítica es molesta
y evitada.
La crítica se considera inherente al trabajo y es
aceptada como parte de mejorara e inserción a
lo cotidiano.
La gente se siente sola y falta de
preocupación por los demás
Las relaciones son honestas, la gente se
preocupa por los demás y no se siente sola
La gente se siente prisionera del trabajo y la
rutina, está aburrida, anquilosada y se
considera obligada a permanecer en él por
necesidad. Su conducta es indiferente y
dócil. No se siente un ambiente agradable
La gente está motivada, muy involucrada
voluntariamente. Su lugar de trabajo es
importante y divertido
- 29 -
El jefe de un área es el padre que da órdenes
en ella. Sin enfoque sistémico.
El liderazgo es situacional y con enfoque
sistémico, en pro de la organización.
El jefe controla exageradamente al personal,
es cerrado, incomprensivo y deshumano. Da
poca libertad para permitir errores
Hay un alto grado de confianza entre la gente,
un profundo sentido de libertad con
responsabilidad. La gente sabe lo que es
importante para la organización y lo que no lo
es. Se tiene la convicción de que se puede
aprender de los errores
Los jefes evitan el riesgo arriesgando
constantemente el desarrollo de la
organización.
Se acepta el riesgo como una condición de
crecimiento y oportunidad.
El desempeño deficiente es disfrazado o
manipulado arbitrariamente, según sus
conveniencias.
Se encara el desempeño deficiente y se busca la
solución pertinente. Se busca la
especialización.
La estructura, política y procedimientos de
la organización son una "camisa de fuerza"
para la empresa. La gente se refugia en las
políticas y procedimientos y juega con la
estructura de la organización
La estructura, política y procedimientos de la
organización, están orientados a ayudar a la
gente a proteger permanentemente el buen
funcionamiento de la organización. No hay una
resistencia excesiva a cambiar la estructura,
política o procedimientos de la organización
Tiene plena validez el lema "Viva la
tradición"
Existe un sentido de orden y un alto grado de
innovación
La innovación no esta muy extendida entre
la jerarquía, hay ausencia de ella, se da en
unos cuantos por lo regular altos mandos.
La organización y el personal se adapta
rápidamente a los cambios y se anticipa el
futuro
No se valora al personal, se come sus
frustraciones.
Las frustraciones son un signo que llama a la
atención se valora.
El concepto de organización es típicamente conductista, el directivo en una entidad
gubernamental influye con su conducta en las metas institucionales. La organización es la
- 30 -
coordinación de diferentes actividades individuales con la finalidad de efectuar transacciones
planeadas con el ambiente.
La cultura laboral es factor determinante en una organización. La cultura en una organización
pública se refiere al conjunto de hábitos, creencias, valores y tradiciones, interacciones y
relaciones sociales típicos de cada organización. Cada organización tiene su propia cultura
corporativa.
Las organizaciones deben adoptar culturas adaptables y flexibles para obtener mayor eficacia
(habilidad de la organización para producir resultados externos a la misma) y eficiencia (se
refiere a como se desarrollan las diversas labores de la organización) (Beckhard, 1973). en los
procesos de trabajo y alcanzar los índices necesarios para modernizar y transformar el mundo
actual de las entidades gubernamentales.
Existen aspectos de la cultura organizacional que se perciben con facilidad y se les llaman
aspectos formales y abiertos, mientras otros son más difíciles de percibir y se denominan
aspectos informales y ocultos. Los aspectos informales son más difíciles de comprender e
interpretar, como también de cambiar o sufrir transformaciones.
El clima organizacional constituye otro factor importante en el medio interno o la atmósfera
psicológica característica de cada organización. Se relaciona con la moral y la satisfacción de
las personas (servidores públicos y ciudadanos). El concepto de clima organizacional
involucra factores estructurales, como el tipo de organización, tecnología utilizada, políticas
de la empresa, metas operacionales, reglamentos internos, procedimientos y funciones.
Además de actitudes de conducta social que son motivados o sancionados a través de los
factores sociales. Ese conjunto de variables se deben observar, analizar y perfeccionar
perennemente para que produzca motivación y productividad.
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El cambio en la cultura y el clima organizacional en una entidad se efectúa por estar
capacitado a:
Adaptabilidad.
Identidad.
Perspectiva exacta del medio ambiente.
Integración del capital humano.
La actitud tiene que ver con la idiosincrasia y la cultura del mexicano. La resistencia al cambio
es una característica en la idiosincrasia del mexicano en el inicio a la transición. Los rasgos,
temperamento, carácter, distintivos y propios de los mexicanos son fundamentales en el
desarrollo de la organización.
Algunas de las características del mexicano son: orgulloso, individualista, complejo de
inferioridad del mexicano, irresponsable, no es persistente, pedante, envidioso, malinchista,
conformista, sentimiento de conquista. (Ramos, 1977).
En las organizaciones no basta con el proceso administrativo, se complementa con el viso
psicológico de los empleados. La idiosincrasia del mexicano es un factor determinante en el
comportamiento y resultados en la organización. Un punto de trascendencia para el directivo
de una dependencia de gobierno, la psique del trabajador mexicano, genera la conducta
proactiva o reactiva en la organización‖. (Rodriguez, 2003).
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El capital humano encargado de la transformar a la organización se les llaman agentes de
cambio. Involucra cambios sustanciales cómo piensan, creen, o actúan los servidores. Una
idea sobre la administración pública es la práctica de la teoría Y, representa una posibilidad
para modernizar las oficinas públicas, ya que se adapta al enfoque sistémico de la
organización, el todo es más importante que la suma de sus partes. (Argyris, 1957).
2.7 La administración pública de calidad
El siguiente análisis del proceso de cambio es introducir la calidad en los servicios públicos
incrementando el desempeño indicado en la eficacia y eficiencia laboral mediante la mejora en
los procesos y sus resultados.
Calidad significa que un producto o servicio tiene los atributos requeridos y necesarios para
satisfacer los deseos de los ciudadanos. Son servicios públicos los que se ofrecen y producen
en la gran mayoría de las dependencias públicas de la APF. Estos servicios tienen que
satisfacer a los ciudadanos -lo que los japoneses llaman ―clientes‖- y no está resultando de esta
manera.
Es importante para una institución pública administrar con calidad cuando se aplica calidad en
el proceso administrativo en una entidad gubernamental genera orden, disciplina, mejora,
corrige. Perfecciona los procesos de trabajo de esta forma los resultados tienden a ser más
eficaces y eficientes al optimizar los recursos de la organización.
La eficacia es tener un adecuado empleo de los recursos con que dispone una institución para
realizar los objetivos y metas previstos, con oportunidad y acierto de las decisiones tomadas,
de las acciones emprendidas, para garantizar los resultados que la sociedad espera. Hay
- 33 -
eficacia en los procesos institucionales cuando se logran objetivos relevantes para la totalidad
de la comunidad.
La gestión con calidad la forma el conjunto de acciones que realiza una institución para
ejecutar las decisiones tomadas. Es parte de un proceso de trabajo, amplio que busca producir
resultados en tiempo y forma; alcanzar eficaz y oportunamente sus objetivos y metas;
garantizar el cumplimiento de su misión; avanzar en la visión, garantizando el cumplimiento
de sus fines como organización social.
La gestión de la calidad tiene como finalidad promover cambios positivos y mejoras
incrementales al interior de la institución y en sus relaciones con quienes reciben el producto
de su trabajo dentro y fuera de ella.
La calidad es el requisito indispensable para actuar con eficiencia y eficacia frente a las
necesidades de los actores sociales y las demandas, con propuestas capaces de incidir en los
procesos sociales, económicos, culturales y éticos. UNESCO
El dejar hacer, dejar pasar, es una práctica común en los sistemas cerrados, la productividad es
inexistente si no lo indica el superior jerárquico. La estructura de mando es vertical es
utilizada para incrementar el control en la organización y por generaciones ha dominado. La
competitividad y productividad son dos grandes retos para el país.
Adoptar la técnica de control total de calidad a la administración pública tiene gran impacto
en los procesos y los resultados, se ha convertido en la clave de éxito para competir nacional e
internacionalmente. En 2007 programas como el de la transparencia o la rendición de cuentas
son indicadores de calidad buen gobierno a nivel internacional. La creación de normas de
calidad guía y orientan a la organización a mejorar y rendir mejores desempeños.
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La APC se basa en la adopción de decisiones fundamentadas en el análisis e información
fidedignos. Técnicas estadísticas se han adoptado para respaldar este procedimiento, una gran
ayuda para la toma de decisiones y la estrategia. (Kume, 2002).
Cuando se practica la APC, se involucran los empleados al logro de los objetivos, es esencial
la participación de los empleados en este proceso. Los empleados son responsables por la
calidad y se les dota de los medios y capacitación para que cumplan con esa obligación. La
APC parte de la premisa que los empleados conocen mejor los procedimientos cotidianos de
funcionamiento de la institución, son los más indicados para comprender y mejorar la calidad
de esos procedimientos, porque son los que conocen los problemas y solucionan porque son
los que operan los procesos de trabajo. (Vivó, 1999).
El contexto general de la administración pública con calidad total es considerado un elemento
importante de éxito en la competencia. Sin embargo, la calidad no solía considerarse como una
obligación de todos los empleados. La especialización en las organizaciones separaba la
función de la calidad de otros sectores, tales como la planificación, la producción y la
distribución de estos servicios públicos. (Wikilearning, 2007).
Una gran transformación se generó con los japoneses estando en fuerte crisis mundial. El
modelo de su administración paso de ser cerrado a uno abierto uno de los cánones de la
modernización. (Rojas, 2006).
Si la forma de pensar de los orientales se integrará a la idiosincrasia y psicología del
mexicano, el inicio de un nuevo desarrollo y fortalecimiento en las organizaciones se estaría
dando, por lo mostrado en años de la efectividad en esta técnica. (Ramos, 1946).
Expertos han aportado ideas para implantar modelos de administración con calidad, aplicar
estos conocimientos para mejorar los procesos de trabajo en cualquier organización pública.
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(IPN-ESCA, 2000). La variedad de aportaciones de estos expertos en calidad total pueden ser
funcionales a las entidades gubernamentales.
Los sistemas de administración de calidad total, para que tengan éxito, deben basarse en un
método continuo y sistemático de recopilación, evaluación y administración de datos.
(Aguado, 2000).
Las herramientas básicas de la calidad, son un sustituto del buen juicio y del conocimiento de
los procesos. Convierten los datos numéricos en información que sirve para emprender
acciones. Estas son; Diagramas de Flujo de Procesos Análisis de Pareto, Diagrama de
Ejecución, Recopilación de Datos, Histogramas, Diagrama de Dispersión, Hoja de
Comprobación, Diagrama de causas y efectos, Diagramas de control, entre otros.
No es común la aplicación en la administración pública de estas técnicas, la deformación en la
cultura laboral de ―dejar hacer, dejar pasar‖ (Marx K. , 1988) es notoria en las organizaciones.
2.8 Control de Gestión Estratégico en la administración pública federal.
Esta cuarta fase hacia la modernización de la administración pública el Control de Gestión
(CG) es un baluarte en la planeación estratégica, este control señala al directivo como se está
desempeñando laboralmente el área y los resultados parciales de los objetivos y metas.
Parte importante del enfoque sistémico en las organizaciones es la necesidad de hacer
planeación estratégica (Ponce, 2000) y en la aplicación del control total de calidad la
importancia de participar al personal de la visión y estrategia en las dependencias públicas.
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Esta última fase el control de gestión, imperioso en la tarea efectiva en el modelo de
administración, los objetivos y metas en un área son la base en este control. la gestión pública
para evaluarla (Wikipedia, 2004).
El control (Robbins, 1996) debe servir de guía, un monitor para alcanzar eficazmente los
objetivos y metas planteadas en la estrategia, con el mejor uso de los recursos disponibles
(humanos, materiales, técnicos, financieros, y demás).
El elemento clave para el avance de la administración pública es la gestión por actividades,
por acciones ya que éstas llevan al logro de los objetivos y metas.
El énfasis en los procesos, en las actividades es de gran utilidad para incrementar la eficacia y
la eficiencia en los servicios públicos.
Los fines del control de gestión son: La retroalimentación de información estratégica para la
alta dirección y asegurar el uso eficiente de los recursos disponibles en una dependencia
pública para lograr los objetivos planteados.Los instrumentos del control de gestión son la
planificación de las actividades con los presupuestos asignados, son herramientas básicas en
todo el proceso. (Biblioteca virtual de Derecho, Economía y Ciencias Sociales.
www.eumed.net)
El presupuesto está más vinculado con el corto plazo y estos recursos deben estar asignados
con claridad y propiedad. El presupuesto aplicado al futuro inmediato se conoce por
planificación operativa; se realiza para un período, con variables totalmente cuantitativas y una
implicación directa de cada departamento.
Otras herramientas operativas apoyan al control de gestión como: La división de centros de
responsabilidad, el establecimiento de normas de actuación y la dirección por objetivos.
- 37 -
La concepción moderna de control de gestión integra muchos más elementos y contempla una
continua interacción entre todos ellos este es el efecto del enfoque sistémico en una
organización creando sinergias.
El nuevo concepto de control de gestión centra su atención por igual en la planificación y en el
control, y precisa de una orientación estratégica que otorgue de sentido sus aspectos más
operativos.
El CG cuenta con el diagnóstico o análisis para entender las causas raíces que condicionan el
comportamiento y desarrollo laboral del personal, permite establecer los vínculos funcionales
que ligan las variables técnicas-organizativas-sociales con el resultado de la organización
(económico y social) y es el punto de partida para el mejoramiento de los indicadores de
calidad; mediante la planificación orienta las acciones en correspondencia con las estrategias
trazadas, hacia mejores resultados; y, finalmente, cuenta con el control para saber si los
resultados satisfacen los objetivos trazados.
Cuando se domina este control se puede sistematizar desarrollando actividades de
planificación, control y diagnóstico, para que las reglas de gestión de una entidad local
correspondan con la estrategia trazada por la organización, con un fin: la elevación del nivel
de desempeño global, asumiendo de este modo una perspectiva integral de la organización.
En la segunda mitad del siglo XX han ocurrido cambios sustanciales del entorno el cual ha
pasado de estable con reglas de juego fijas, a turbulento y muy competitivo. Estos cambios de
entorno han desencadenado en las organizaciones un gran número de cambios internos, en
variables tales como la orientación hacia el cliente, el desarrollo tecnológico y la innovación,
el papel rector de la dirección estratégica, los enfoques de calidad, el rol de los recursos
humanos en la organización, la gestión de la información y otros. El éxito directivo por lo
tanto, exige una continua adaptación de la organización a su entorno y la competitividad se
convierte en el criterio económico por excelencia para orientar y evaluar el desempeño dentro
- 38 -
y fuera de esta organización (IPN. ESCA-STT. 4º.Semestre. Asignatura: Control de Gestión.
―Efectos de la Globalización‖. México, D.F. 2000).
Ya a partir de 1990 aparece el término de ―controlling‖ en Alemania, España y Estados
Unidos. El salto cualitativo no está en la definición misma de control de gestión, sino en lo
que enfatiza ahora la literatura bajo este término de controlling: las nuevas características que
debe presentar el control de gestión ante el cambio radical que está operándose en los modelos
de perfeccionamiento organizacional (IPN. ESCA-STT. 4º.Semestre. Asignatura: Control de
Gestión. ―Efectos de la Globalización‖. México,D.F. 2000).
Resumiendo las definiciones sobre el CG se tiene que:
Los objetivos son la categoría rectora, porque el proceso de toma de decisiones está orientado
a alcanzar los objetivos marcados y luego estos son el patrón para evaluar a la gestión, o sea el
grado en que los resultados de la gestión se acercan a los objetivos previamente establecidos.
El control de gestión se relaciona con las actividades siguientes: formulación de objetivos,
fijación de estándares, programas de acción (presupuestos), utilización de recursos, medición
de resultados (verificación), análisis de desviaciones, corrección del desempeño o mejora.
Se distingue una diferenciación entre el concepto de gestión, control de gestión y la función de
control, pero no se observa la misma precisión al establecer sus fronteras. Algunos consideran
que el control de gestión comprende tanto la etapa de previsión como la etapa de control o
verificación propiamente dicha; otros lo ven más cercano a la ejecución y verificación; para
otro, abarca los procesos de asignación de recursos, el seguimiento de las acciones y la
evaluación del resultado.
En este marco se considera que la gestión constituyen la vía para concretar y alcanzar la
política general de la organización, y por ende incluye al control de gestión como su
herramienta para evaluar si las decisiones que se toman al asignar y utilizar los recursos, se
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alejan o se acercan a los objetivos.
También se considera que el control de gestión no debe ser reducido a la función de control
sino que comprende también la fase de planificación, que a su vez está determinada por los
procesos de mejoramiento que son los que le otorgan la capacidad de diagnóstico al control de
gestión.
Resulta contrastante que en todas las definiciones se asocia al CG con la noción de medir y,
sin embargo, una de las problemáticas no resueltas en lo referente a los sistemas de CG son los
sistemas de información, que se quedan en la superficie o en lo global. Muchos sistemas de
CG son buenos para asignar tareas y recursos por departamentos, pero ineficientes para
evaluar si el desempeño local contribuye o no al desempeño de la organización (IPN-SIP
―Programa Operativo Anual‖ (POA) y ―Presupuestos‖.2006).
La presente investigación considera que el CG debe ofrecer información homogénea en la
medida que asciende en la pirámide de información para ofrecer información agregada sobre
estados o resultados pero cuando se avanza en sentido contrario, lo que se maneja es
información sobre decisiones, algunas tan directas y heterógeneas como lo son las relativas a
los procesos sobre los que actúan.
En estas condiciones el CG pretende servir de puente entre las decisiones que se toman sobre
los procesos de trabajo de la organización pública poniendo de manifiesto sus vínculos
funcionales y los resultados económicos.
Newman además indica que el trabajo de cualquier directivo puede ser dividido en las
siguientes funciones: Planificar, Dirigir, Organizar, Coordinar los recursos, Controlar.
Estas funciones hacen notar el perfil que deben cubrir los altos funcionarios que son los
titulares y los responsables en las dependencias públicas ante la ciudadanía. Estas funciones en
muchos casos no se observan.
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Sobre todo porque el mexicano no aplica la función de la planeación, la percepción de que los
mexicanos no planean, no prevén el futuro (AMB. Centro Banamex. ―Proyecto de Vida un
Seguro para sus seres queridos‖. México, D.F. 2006).
En la actualidad, esta subdivisión la conforman solamente la planificación, la organización, la
dirección y el control, pues se considera que en cualquiera de las restantes, la coordinación es
parte de ellas.
La gestión está caracterizada por una visión más amplia de las posibilidades reales de una
organización para resolver determinada situación o arribar a un fin determinado. Pudiera
generalizarse como una forma de alinear los esfuerzos y recursos para alcanzar un fin
determinado. El control ha ido reforzando una serie de etapas que lo caracterizan como un
proceso en el cual las organizaciones deben definir la información y hacerla fluir e
interpretarla acorde con sus necesidades para tomar decisiones (ibídem).
La diferencia que se tiene con el control tradicional radica en que las acciones correctivas se
tomarán una vez ocurrida la desviación (a posteriori), por el hecho de no encontrarse
previamente informados y preparados para evitar la posible desviación.
Uno de los aspectos más importantes que ha de caracterizar al control de gestión como
proceso, lo constituye el hecho de que el mismo se diseñe con un enfoque sistémico, por lo
que resulta de gran importancia esclarecer los conceptos a él asociados.
Puede entonces hablarse de un Sistema de Control de Gestión, como un conjunto de acciones,
funciones, medios y responsables que garanticen, mediante su interacción, tener la
información necesaria conocer la situación de un aspecto o función de la organización en un
momento preciso, determinado y tomar decisiones para reaccionar ante ella (MENGUZZATO,
1993. p. 245).
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"…a menudo los directivos tienen una visión muy limitada de en qué consiste el control
directivo de un contexto estratégico." (Johnson, 1997:264)
Ambos consideran los sistemas de control en dos grandes categorías:
Sistemas de información y medición: Indicadores (administrativos operativos, recursos
humanos, financieros y demás).
Sistemas que regulan el comportamiento de las personas.
Todo sistema de control de gestión debe atravesar por éstas tres etapas: Establecimiento de
estándares y puntos críticos; medición del desempeño; corrección de las desviaciones (Koontz,
1994).
El establecimiento de estándares y puntos críticos, permite a la dirección orientarse
directamente sobre indicadores que le informen sobre la situación (a priori o a posteriori) de la
organización.
En base a estos indicadores, se puede medir de forma cuantitativa el comportamiento de los
componentes de la organización, lo que se define cómo medición y evaluación del desempeño.
El avance legislativo en temas de la transparencia y la rendición de cuentas; el presupuesto
basado en resultados, pueden ser indicios de modernización en el gobierno federal.
La formulación de la estrategia y del diseño de la estructura permite determinar objetivos
específicos para cada uno de las diferentes áreas de responsabilidad.
Las áreas de responsabilidad desde la perspectiva del control:
Facilitan la comunicación y la negociación de objetivos y metas.
Clarifican las responsabilidades de cada área en el proceso de decisión.
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Estimulan la motivación y la iniciativa generando mayor satisfacción en lo que hace el
empleado.
Facilitan la evaluación de la actuación de cada responsable y de la identificación de
problemas.
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Capítulo 3 Gobernabilidad
Las organizaciones internacionales como la OCDE, el Banco Mundial, la CEPAL han
contribuido con sus aportaciones al estudiar y analizar el buen gobierno en los países
asociados a ellos. Haciendo énfasis en el tema de la estabilidad de un país, que no se vea
amenazada por estallidos sociales, violencia y/o terrorismo. Los siguientes temas amplían el
panorama al respecto.
3.1 Gobernabilidad
El problema de la gobernabilidad no es exclusivamente político, sino que obedece también a
factores económicos, sociales, tecnológicos e internacionales estrechamente entremezclados,
como es de esperar en el contexto de sociedades complejas crecientemente globalizadas.
[Tomassini, 1996].
En términos generales, las condiciones económicas e institucionales de la gobernabilidad de la
democracia radican en: (a) la prosperidad y el crecimiento con moderada inflación /o el
desempeño económico; (b) una desigualdad en descenso/ o la capacidad de los gobiernos para
manejar los graves problemas de la pobreza y la desigualdad, y (c) el grado de apoyo popular
y de legitimidad ganados por los regímenes democráticos o la existencia de instituciones
parlamentarias, tres factores a los cuales uno de estos dos ensayos agrega "un clima
internacional favorable". (PP: "Las Condiciones Económicas e Institucionales de la
Durabilidad de las Democracias", por Adam Przeworski, Michael Alvarez, José Antonio
Cheibub y Fernando Limongi; y "La Democracia en Brasil y en el Cono Sur: Exitos y
Problemas" por Scott Mainwaring, Buenos Aires, Agora: Cuadernos de Estudios Políticos,
Invierno de 1996, págs. 67 y sig. y 136 y sig., respectivamente.)
La gobernabilidad se explica como la capacidad del sistema político para negociar coaliciones
estables o la del sistema económico para seguir las señales del mercado, la presencia de
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actores políticos fuertes o la solidez de las instituciones públicas, sino más bien en función de
la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar adecuadamente en
un período dado tres grandes aspiraciones que han calado profundamente en la cultura cívica
de esta época: un crecimiento económico dinámico basado en el mercado, márgenes
satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades y protección social, y grados crecientes
de participación ciudadana en las decisiones políticas.
El papel del gobierno y su capacidad para asegurar la gobernabilidad de las instituciones
políticas depende de su habilidad para convertir las demandas individuales en acción colectiva
o en políticas públicas construyendo coaliciones que satisfagan al mayor número de
ciudadanos posible. (Becker y Stigler, 1967; Axelrod, 1984; Coase, 1994).
Evaluar la gobernabilidad desde el punto de vista de la forma como se construye y maneja la
agenda pública, e interpretarla o reconstruirla a partir del estado actual de aquellas relaciones
económicas, sociales y políticas, sigue siendo necesario. Hacerlo exclusivamente desde el
punto de vista del public choice y de las relaciones de mercado -desde un punto de vista
racional, utilitarista y competitivo- como hoy está en boga, sería reduccionista y engañoso.
Pero también sería inconducente a un análisis correcto, y no menos engañoso, analizar la
trama económico-social, el espectro de actores que intervienen en ella, y sus intereses desde el
ángulo de categorías que privilegiaban la construcción colectiva del sujeto, propias de otra
época, que no reflejan la situación actual. Adoptar esta última posición equivaldría
simplemente a no ser moderno, y la primera, a serlo en forma parcial y muy sesgada.
Las políticas públicas surgen como el engranaje más relevante para promover y encauzar las
demandas y transformaciones económico-sociales. Surge también como la principal fuente de
presión para promover renovación de la actividad pública y la reforma del estado. Ellas
cumplen este papel en cinco planos.
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(a) Desde un punto de vista estratégico, relacionado con la definición del rumbo de las
transformaciones anteriormente mencionadas, las políticas contribuyen a definir los temas que
deben configurar la agenda pública en que éstas se reflejan, marcan las condiciones dentro de
las cuales es posible desarrollar esas transformaciones, fijan los márgenes de maniobra de la
sociedad a este respecto y revelan los grados de consenso o disenso que ésta muestra frente a
aquellos temas.
(b) Desde un punto de vista institucional, las negociaciones, formulación y aplicación de las
políticas muestran la configuración del poder en un momento y una sociedad determinada,
particularmente tratándose de las estructuras, funciones, procedimientos y dinámica que
caracterizan o condicionan la acción del estado.
(c) Desde un punto de vista político, ellas tienen la virtud, por esencia, de provocar el
alineamiento de las posiciones y fuerzas que integran dicho espectro, sus grados de
convergencia o de antagonismo, y sus posibilidades de conflicto o de alianzas.
(d) Desde el punto de vista de la sociedad civil, las políticas públicas en parte reflejan -y en
parte determinan- los grados de diálogo que es posible desarrollar entre la sociedad y el
gobierno, actúan como catalizador para la integración de intereses, y dan un contenido o signo
real al concepto de representación.
(e) Desde un punto de vista valórico, las políticas públicas constituyen el instrumento social
más apto -casi el único- para enfrentar a la comunidad y a las personas con sus verdaderos
intereses, opciones y valores, focalizando en alternativas respecto de situaciones específicas, y
no sólo en la competencia política global. (Tomassini, 1996).
3.2 Gobernanza
Por gobernanza se entiende el conjunto de mecanismos, acuerdos y estructuras por medio del
cual un grupo social coordina su acción. En las últimas décadas, las formas tradicionales de
gobernanza internacional, como son las organizaciones intergubernamentales y los tratados, se
han visto complementadas cada vez más activamente por la participación de ciudadanos,
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organizaciones sociales y empresas, que en muchos casos han rebasado o antecedido a la
acción gubernamental nacional y a la intergubernamental en el plano internacional. Los
gobiernos y las empresas han creado mecanismos para la gobernanza del medio ambiente que
dan amplio espacio a la sociedad civil y a los expertos; estos últimos constituyen una fuerza
por sí mismos, independientemente del hecho de que en instancias específicas no logren
acuerdos ni tengan una posición unificada.
La esencia de la gobernanza tiene que ver con determinar qué fines y valores deben ser
elegidos y las formas por las cuales esos fines y valores deben ser perseguidos, por ejemplo, la
dirección de la unidad social, llámese sociedad, comunidad u organización. La gobernanza
incluye actividades, como son los esfuerzos para influir en la construcción social de las
creencias compartidas acerca de la realidad; la creación de identidades e instituciones; la
asignación y regulación de derechos y obligaciones entre las partes interesadas, y la
distribución de los medios económicos y los servicios de bienestar. En otras palabras,
gobernanza es la configuración y mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro
de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los
actores individuales y colectivos dentro de los diferentes límites territoriales, como son el
estado, los distritos y los municipios (Hanf y Cansen, 1998: 3). Los actores del complejo de la
gobernanza constituyen una estructura en evolución, altamente asimétrica en términos de
poder y conocimiento. [Tomassini, 1996]Tema 5.)
Los atributos específicos de la gobernanzas son los siguientes:
Administración; alianzas estratégicas; construcción de capacidades;
entorno político; social y económico; generación, acceso y uso de la información; gestión de
conflictos; interacción social participativa; interculturalidad; marco jurídico político e
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institucional; sostenibilidad financiera y visión estratégica. (Memorias del taller regional,
2006).
3.3 La gobernanza y la globalización.
Un motivo básico es que el actual proceso de globalización carece de una gobernanza eficiente
y democrática. Faltan instituciones esenciales que apoyen y regulen el mercado, lo que hace
que el sistema sea propenso a diversos fallos del mercado. Es más, las normas e instituciones
existentes son injustas con los países pobres, tanto en lo relativo a su redacción como a su
impacto. Esto se debe a la debilidad de los mecanismos destinados a erradicar las fuertes
desigualdades tanto entre países como dentro de los propios países, y a cumplir prioridades
sociales tan importantes como la provisión de bienes públicos globales o protección social.
En un mundo de Estados nación, la gobernanza de la globalización está estrechamente ligada a
la gobernanza en el ámbito nacional. Para poder aprovechar las oportunidades de la
globalización y garantizar que éstas se distribuyen de una forma justa y general entre los
diferentes grupos que existen dentro de cada nación, es necesario crear instituciones políticas y
jurídicas eficaces, capacidades económicas y tecnológicas sólidas, y políticas que integren
objetivos económicos y sociales. En definitiva, los países bien gobernados, cuyas políticas
nacionales tomen en cuenta las necesidades de los demás países, serán más eficaces a la hora
de lograr un proceso de globalización más justo e integrador. Por este motivo, puede decirse
que la respuesta a la globalización comienza en casa. Una globalización más justa también
requiere una acción y capacitación en distintos planos — en el de comunidades y economías
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locales, y en el de las nuevas formas de cooperación e integración regional que vienen
desarrollándose con rapidez.
Existe la necesidad de lograr mayor equidad y equilibrio, tanto entre los países como dentro de
cada uno de ellos, y especialmente entre los países ricos y pobres. Esto incluye el carácter
injusto de algunas de las normas que regulan los sistemas financieros y el comercio
multilateral, así como la repercusión negativa de la ausencia de normas adecuadas en áreas
como la migración internacional.
Todas las naciones son cada vez más interdependientes y, por ello, es preciso crear con
urgencia reglas, políticas e instituciones globales mejores y más justas. La globalización
conduce al ajuste económico en todos los países, tanto industrializados como en desarrollo.
Para que las políticas que responden a la globalización tengan éxito deben comenzar desde las
comunidades locales. La coordinación entre los países en el ámbito regional ofrece un camino
adicional para expandir las capacidades y reforzar las instituciones. (Septimo foro ANECA,
2006).
- 49 -
Capítulo 4 Reformas en la Administración Pública Federal
Las reformas en la gestión gubernamental direccionadas hacia el desarrollo empresarial tienen
un impacto social considerable. Es por ello que al analizar estas reformas durante el período
comprendido en la investigación, permite detectar los aportes en cada gobierno encauzados a
este fin.
4.1 Programas de reforma en la Administración Pública Federal
En la presente investigación, los tres periodos de gobierno analizados incluyeron en el Plan de
Desarrollo Nacional reformas de modernización para mejorar la gestión gubernamental en este
capítulo se hace referencia a sus características
.
4.1.1 Reforma administrativa – (1995-2000)
La modernización en la administración pública reflejada en todo el Plan Nacional de
Desarrollo de 1995-2000, al crearse un programa de trabajo a nivel nacional que se nombró
Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP).
Se propuso modernizar la Administración Pública, por lo que inició con la transformación en
la Secretaría de Contraloría General de la Federación (SECOGEF) en una nueva entidad
denominada como Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), a la
- 50 -
que se le otorgaron facultades al modificarse en la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y se le encomendó el cumplimiento del PROMAP.
La propuesta del gobierno de modernizar la Administración Pública se incluyó en el PND,
bajo el rubro de ―Reforma de gobierno y modernización de la administración pública‖, las
tareas principales eran:
Promoción de la descentralización administrativa.
Profesionalización de los servidores públicos (mediante el servicio civil de carrera que
garantizaría en la transición del ejecutivo cada seis años, la continuación de los programas de
trabajo evitando la interrupción del funcionamiento administrativo y aprovechando la
experiencia y conocimientos del empleado público. (SHCP, 1995).
El contar con un servicio civil de carrera que normara el ingreso, la promoción, la
permanencia y el retiro del los servidores públicos fue una constante en las propuestas de
modernización de la Administración Pública en sexenios anteriores. (Pardo, 1999).
La finalidad era contar con una administración más profesional; y con ello establecer un
código de ética del servidor público y promover un fuerte compromiso para mejorar el servicio
que se brindara a la sociedad. La reforma incluía la necesidad de modernizar los controles,
hacerlos más autónomos y reforzar su capacidad técnica.
Se legislaban las responsabilidades de los servidores públicos insistiendo en que las normas
debían observarse de manera paralela a la intensificación de programas de orientación,
capacitación y consultoría, así como aplicar las sanciones correspondientes cuando se
presentase su incumplimiento. Se fortaleció la representación ciudadana. Se introdujeron
criterios, que tienen una evaluación de mayor alcance hacia los empleados públicos a partir de
- 51 -
indicadores de desempeño y de su rendición de cuentas, y por otro, se contaría con un servicio
profesional de carrera. Estos dos objetivos son los ejes en la propuesta de Zedillo.
4.1.2 Un programa adecuado a las condiciones de la época 1995-2000: el
programa de modernización de la administración pública federal (promap).
En 1995 se crea una Unidad de Desarrollo Administrativo (UDA), dentro de la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Este programa consideró como base
la inminencia de los efectos de la globalización y lo que en ese momento se desarrollaba en
Europa Occidental, la llamada nueva administración pública (NPM). Experiencias de reforma
en los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y
algunas en los Estados de la República Mexicana particularmente sobre la calidad total. (Roel,
1982-2000) Surge el mecanismo de control de carácter correctivo. Continúa el diagnóstico con
lo que se focalizan los fuertes problemas que se manifestaban en la Administración Pública, la
reducida capacidad en la estructura administrativa para hacer frente a la creciente queja en los
servicios públicos. Se manifestó la excesiva centralización bajo la que operan tanto las
organizaciones públicas como los procesos administrativos. Hay un fuerte rezago en la
evaluación y la medición del desempeño del servidor público: los índices de eficacia y
eficiencia. Además de pérdida de credibilidad en la función pública y en los funcionarios,
resultado, sin duda, de los excesos cometidos y de los casos de corrupción hecho públicos en
los últimos años.
Este último elemento se planteó en los siguientes términos:
- 52 -
Impulsar en el servidor público una nueva cultura laboral que fomente los valores éticos de
honestidad, eficacia-eficiencia y dignidad en la prestación del servicio.
Promover la iniciativa del los funcionarios y el desarrollo pleno de su potencial creativo y
productivo, y favorecer el sentido de responsabilidad y el desarrollo de sistemas obligatorios
de rendición de cuentas. (PEF, 1996).
De los cinco objetivos enunciados que se derivaron del PROMAP, los que se sintetizaron en
dos propósitos fundamentales para fortalecer las instituciones públicas fueron:
La medición y evaluación de la gestión pública.
La dignificación
Los controles habían incidido más sobre los recursos presupuestales. Sin embargo estos
supuestos carecían de mecanismos de rendición de cuentas.
Los responsables de la implementación tenían la idea, el aspecto teórico pero les falló la
ejecución de la estrategia.
El desarrollo administrativo se entendía como el camino para modernizar la administración de
acuerdo con las exigencias de la globalización y de las preocupaciones planteadas en los foros
de consulta popular, mecanismo utilizado en la campaña electoral para recolectar las
demandas de la ciudadanía y poder hacer el diagnostico. (Zedillo, 2000).
La reforma administrativa del ex presidente Ernesto Zedillo consistió en:
- 53 -
Mejorar la atención y los servicios, considerando para ello la necesidad de fortalecer la
participación social
Mejora continua en los métodos y procesos de trabajo.
Descentralizar atribuciones y, por ende, fortalecer el federalismo.
Medir y evaluar la gestión pública.
Dignificar y desarrollar al servidor público.
Simplificar trámites y adecuar el marco normativo.
El proceso de planeación es cíclico en estas dependencias de gobierno, se repite
aproximadamente 90% de los programas de trabajo que se hacían años anteriores. Este
esfuerzo exigió la elaboración de guías técnicas que explicaran el programa de modernización.
No se controlan en el presupuesto y luego desaparecen, sobre todo cuando hay fideicomisos,
aportaciones, donativos o transferencias presupuestales.
En cuanto a la profesionalización, para 1997 se estaba elaborando un modelo de servicio
profesional de carrera basado en el mérito y en la evaluación del desempeño, con lo que
determinaría su permanencia y su desarrollo, y contendría las bases para:
El reclutamiento, la selección, el ingreso, la promoción, derechos y obligaciones, retiro digno
de los servidores públicos.
- 54 -
La finalidad era hacer competitiva la labor pública y cumplir con las exigencias de la
globalización.
Para esta labor se crea el Centro de Calidad de la Administración Pública (CECAL) que
serviría para desarrollar estrategias de capacitación y elevar el nivel de preparación de los
funcionarios, estableciendo de nueva cuenta, estándares de calidad e indicadores de
desempeño. Para el último año en la gestión de Zedillo (2000), éste justificó el fracaso de la
modernización en la administración pública federal indicando en su 6to. Informe de Gobierno
que: ―La reforma al sistema presupuestario, bajo la metodología de planeación estratégica,
subraya la importancia de la evaluación de la gestión pública, era necesario articular los
mecanismos del PROMAP con los del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), que se
consideró una de las piezas de la reforma presupuestaria propuesta‖.
En el último año de la gestión zedillista se ofrecieron datos relevantes, al seguimiento del
PROMAP, y se anunció que la totalidad de las dependencias y entidades de la administración
pública federal llevaron a cabo sus procesos de modernización con base en este programa. La
SECODAM emite los lineamientos del Programa de Transparencia de la Gestión Pública a fin
de establecer compromisos y metas para mejorar la gestión y su evaluación. Un dato que deja
un referente importante para la siguiente gestión de Vicente Fox y la alternancia, es que en
116 instituciones se desarrollaron programas de modernización en su administración para
mejorar los servicios públicos, por medio de 1,133 proyectos. Todo un programa de usuarios
simulados, donde la promesa era que se comprometían a efectuar acciones que se orientarían a
mejorar la atención al público. Se dio el incremento en el número de dependencias
incorporadas a Internet, se hicieron reformas a la Ley de Procedimientos Administrativos para
solicitudes de particulares por medios electrónicos. (D.O.F., 200).
Respecto a la profesionalización del personal, el gobierno sólo dejo plasmado que el intento
se hizo, pero solo quedaban las bases del servicio civil, que la SHCP dejaba el Manual de
- 55 -
Sueldos y Prestaciones para los servidores públicos de mando de la administración pública
federal.
4.1.3 La reforma administrativa de 2000-2005.
El Plan Nacional de Desarrollo en este período introduce en la reforma administrativa ciertos
objetivos para alcanzar un Buen Gobierno. (Fox, 2000).
Se definían entonces los conceptos con los que un Buen Gobierno debía contar:
La innovación que permita concebir nuevas formas de hacer las cosas, y
La calidad total que permita mejorar y optimizar lo que se ha estado haciendo bien y ha
demostrado que genera valor agregado a la sociedad.
El plan nacional de Fox planteaba el cómo promover la productividad del sector público, ya
que a su óptica, el sector público debía convertirse en un impulsor de la eficacia y transformar
a las instituciones tradicionales en entidades de gobierno modernas. Una forma central de
hacerlo consistió en aumentar la eficiencia en el gasto y la utilización de instrumentos que
promovieran el buen funcionamiento de las entidades gubernamentales.
El uso de indicadores de desempeño ligados a estándares bien definidos era otra forma de
reforzar la productividad del gobierno.
Si bien, la habilidad y conocimiento son dos herramientas indispensables para triunfar en el
servicio público, también hay que hacer un énfasis en los perfiles de los funcionarios públicos,
la formación de recursos humanos y una nueva cultura empresarial.
Se plantearon el desarrollo de habilidades en los funcionarios públicos para una adecuada y
oportuna toma de decisiones
- 56 -
El Ejecutivo Federal contempló seis líneas estratégicas ejes para el Buen Gobierno:
Gobierno honesto y transparente.
Gobierno profesional.
Gobierno con calidad.
Gobierno digital.
Gobierno con mejora regulatoria.
Gobierno que cueste menos.
Gobierno honesto y transparente.- se fomentó en los servidores públicos, valores éticos para
afianzar una conducta honesta y responsable; se promovió en las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal (APF) la adopción de mejores sistemas de control y sanción
de conductas indebidas de los servidores públicos; y se construyó una administración pública
más transparente, que permite el acceso a la información pública a la ciudadanía para que ésta
conozca plenamente su actuación. Se aprueba la Ley de Transparencias y Acceso a la
Información Pública Gubernamental (LTAIPG) y se crea el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI) para incrementar la seguridad de que la sociedad tenga derecho a
ser informada por toda la APF.
En 2002 entró en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, y en junio de 2003 se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (IFAI).
- 57 -
Con el propósito de que los ciudadanos conocieran la información en posesión del Gobierno
Federal, se establece el Sistema de Solicitudes de Información (SISI). Esto se considera un
avance hacia la mejora de los procesos de gestión pública.
Gobierno profesional.- consistió en promover la profesionalización del servicio público,
orientada a alcanzar el desarrollo integral de los servidores públicos y garantizar el
reclutamiento y permanencia del personal mejor calificado en la Administración Pública
Federal (APF), con el fin de elevar la calidad de los servicios y productos que se ofrecen a la
sociedad.
A su vez se integro el rubro de la Capacitación del funcionario público que establece los
procesos mediante los cuales los servidores públicos de carrera serán inducidos, preparados,
actualizados y certificados en sus capacidades para desempeñar un cargo en la APF
(básicamente la función pública se concentró con los mandos, enlaces, asesores, honorarios, y
no en la totalidad de la estructura de los burócratas). Este certificado identificaba al servidor
público de carrera.
Gobierno con calidad.- Desarrollar acciones y mecanismos con el firme propósito de
incrementar la eficiencia, la productividad y la competitividad en la gestión pública mediante
una estrategia orientada hacia tres aspectos prioritarios:
1) La consolidación del Modelo de Calidad INTRAGOB
2) El otorgamiento de premios y reconocimientos en materia de calidad e innovación
gubernamental a las instituciones públicas es un Premio Nacional de Innovación en la
Administración Pública Federal o Premio INNOVA.
3) La certificación de los sistemas de gestión de calidad en las dependencias y entidades
públicas en áreas con mayor impacto en la ciudadanía.
- 58 -
Gobierno digital.- La estrategia iba encaminada al uso de las más avanzadas tecnologías de
información y de comunicaciones en los procesos de operación de todas las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal (APF), a fin de hacer más eficiente la
prestación de bienes y servicios públicos, impulsar la transparencia de la gestión pública,
agilizar y brindar mayor calidad en los trámites y servicios gubernamentales, e identificar con
oportunidad prácticas de corrupción e impunidad al interior de la APF.
Gobierno con mejora regulatoria.- La política de mejora regulatoria aplicada durante el
periodo 2001-2006 se orientó a elevar la calidad del marco jurídico y normativo de la
Administración Pública Federal (APF) aplicable a los particulares, con el propósito de
disminuir la carga burocrática al interior de las dependencias y entidades de la APF y permitir
que los servidores públicos realicen trámites con mayor agilidad, transparencia y rapidez,
como herramienta para avanzar en la construcción de administraciones públicas más eficaces,
que eleven de manera sistémica la calidad de los servicios que se ofrecen a los ciudadanos, así
como a promover prácticas similares en los gobiernos estatales y municipales, para dar
certidumbre a la actividad empresarial y avanzar en la reducción de los costos en que incurren
las personas físicas y morales al dar cumplimiento a los trámites y procedimientos
gubernamentales establecidos en las leyes, a efecto de fomentar la inversión productiva y la
generación de empleo, y garantizar la protección de la salud, la seguridad de la ciudadanía y el
cuidado del medio ambiente.
Gobierno que cueste menos.- El propósito en este rubro en el período de gestión de Fox de
hacer cada vez más pequeño el gasto que genera poco valor para la sociedad (más con menos),
- 59 -
mediante un ejercicio del presupuesto basado en criterios de racionalidad, eficiencia y eficacia
lo cual posibilito, al canalizar una proporción cada vez mayor de las erogaciones públicas
hacia aquellos rubros que ofrecen beneficios sociales más elevados.
A partir de 2004 se pretende dar Impulso a la mejora de la calidad en la gestión pública
mediante el establecimiento y publicación de Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) por
parte de diversas instituciones gubernamentales, en coordinación con la Secretaría de la
Función Pública, con lo que se dotó a la ciudadanía de un instrumento de transparencia que
complementa las acciones de prevención y combate de actos de corrupción.
Es conveniente recordar que una de las estrategias estipuladas en el área del crecimiento con
calidad en el PND 2001-2006, ―Promover la productividad del sector público‖ (Fox, 2000)
era precisamente la tarea de modernizar la administración pública, considerando lo siguiente:
-El sector público debe convertirse en un impulsor de la eficacia y la transformación
estructural de la economía mexicana.
-La productividad del sector público también requiere fortalecer la flexibilidad y autonomía
para la toma de decisiones por los funcionarios del gobierno, al tiempo que se fortalecen los
mecanismos para el rendimiento de cuentas y la evaluación del desempeño.
En México no se aplicó lo que practican países como Nueva Zelanda, Corea, Singapur, Chile,
Australia, que se refieren a ―Presupuestos por Resultados‖ que producen el impacto social
con metas alcanzadas en tiempo y forma, y nos dan indicadores de desempeño público más
efectivo, (Pérez, 2008) además apoya al otro eje en la reforma administrativa de Fox, la
Transparencia y Rendición de cuentas de los funcionarios públicos y este a su vez
garantizando la calidad en el servicio público al enlazarlo en el Servicio Profesional de
Carrera.
- 60 -
4.1.4 Reforma administrativa de 2006.
El PND de Calderón está estructurado bajo cinco ejes rectores:
Estado de derecho y seguridad.
Economía competitiva y generadora de empleos.
Igualdad de oportunidades.
Sustentabilidad ambiental.
Democracia efectiva y política exterior responsable.
En el primer eje rector ―Estado de derecho y seguridad‖ integra un punto relevante para
contrarrestar este desprestigio en el gobierno, concentrar su gestión en crear confianza en las
instituciones públicas, este tema toca la modernización -Calderón la denomina
transformación-, de la administración pública. Para ello crea el ―Programa de Mejoramiento de
la Gestión‖ y para cubrir el sexenio 2007-2012 el ―Proyecto Especial de Mejoramiento de la
Gestión‖, integrando la primera fase diez Secretarías de Estado, su Órgano Interno de Control
(OIC), coordinando el proyecto la Secretaría de la Función Pública (SFP) a este proyecto se
estarán integrando la totalidad de las dependencias de la Administración Pública Federal
(APF). (Calderón, 2007).
Las acciones para alcanzar este objetivo de generar la confianza de los habitantes en las
instituciones públicas en este período 2006-2007 de gobierno son:
- 61 -
Trasparentar los procesos de operación de los servicios públicos que reciben los ciudadanos.
Atención a peticiones ciudadanas encomendadas a la Secretaría de la Función Pública (SFP)
sobre todo en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos,
así como a la calidad de los trámites y servicios públicos federales.
Trámites y servicios críticos en la Administración Pública Federal (APF), este un proyecto
interinstitucional pretende -recapitular lo que el PROMAP y la modernización de la gestión
pública , estar interactuando entre las instituciones públicas con un enfoque sistémico, evaluar,
monitorear y mejorar de manera integral trámites y servicios que tienen un alto impacto en la
ciudadanía, así como abatir prácticas de corrupción.
Promover la identidad institucional, el valor del servicio público y la Ética profesional de los
servidores públicos.
Fortalecer el control interno institucional y evaluar periódicamente a los (OICs) sobre el
cumplimiento de los programas y objetivos institucionales.
Su gestión está concentrada en transformar (modernizar) la administración pública y en este
primer eje rector las líneas de acción para trasparentar y rendir cuentas es trascendental para
fortalecer las instituciones.
Se detalla este proceso de trabajo que se está llevando a cabo -las Secretarías de Estado, el
Órgano Interno de Control (OIC) y la Secretaría de la Función Pública (SFP)-, para ir
mejorando la administración.
- 62 -
Esta línea de acción se labora en mesas de trabajo permanentes, integradas por la propia
institución (Secretarías de Estado), su OIC y la SFP. (Calderón F. , 2007).
El enlace en las dependencias con el OIC y la SFP preparan los informes para cumplir con lo
que se solicita y llegan al Ejecutivo Federal, pero no hay una certeza de que los informes sean
verdaderos. (IPN-SIP, 2006). El OIC esta fungiendo como órgano preventivo y no correctivo
se aplica la máxima de ―dejar hacer, dejar pasar‖ y se aplica el principio de ganar-ganar.
(Covey, 1997).
El acceso a la capacitación se repite como en la administración pasada –por Fox-, el
@Campus México inicia como encargada de este programa de capacitar para el servicio
profesional de carrera de las instituciones públicas y de sus servidores públicos, el curso de
―Ética y Desarrollo Profesional‖ e ―Introducción General a la Administración Pública
Federal‖, la diferencia es que en estos cursos el Ejecutivo Federal inicia de manera gratuita la
capacitación para todos los servidores públicos, o el Seminario en ―Transparencia y buen
gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo‖, con ello se busca la vocación al servicio
público como una función que antepone los intereses de la comunidad a los intereses
particulares y personales.
Entre los años 2006-2007, se han hecho acciones además de estos cursos de capacitación,
coloquios, mesas de trabajo, seminarios por parte del gobierno buscando concientizar a los
funcionarios públicos.
El fuerte llamado de atención que el Ejecutivo Federal les dio a los funcionarios de alto nivel
en la administración pública de ―cero tolerancia a la corrupción‖ (Jornada, 2008) establece la
acción de consolidar el esquema de trabajo de los órganos internos de control para disminuir
los riesgos de corrupción y opacidad en el sector público.
- 63 -
Continuando con las acciones para esta Reforma Administrativa 2007-2012 el 5to.eje rector
―Democracia efectiva y política exterior responsable‖ contiene puntos base para modernizar la
gestión pública:
- Eficacia y eficiencia gubernamental.
- Transparencia y rendición de cuentas.
- Racionalización del gasto en servicios personales. (SHCP, 2007).
Se emite el nuevo Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal (RLSPC), (DOF, 2007) cuyos aspectos relevantes son:
La descentralización de la operación en las dependencias, a través de los comités técnicos de
profesionalización y selección.
La flexibilidad en diversos procedimientos, asegurando la eficacia de la normatividad y la
vigilancia de ésta a través de los Órganos Internos de Control (OIC) de cada dependencia.
La APF, envía un mensaje a la sociedad de poder consultar en todo momento subsistemas
como: Servicio profesional de carrera; planeación de recursos humanos; ingreso; desarrollo
profesional; capacitación y certificación de capacidades; evaluación del Desempeño;
separación; control y evaluación.
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En 1995 el Ejecutivo Federal enmarco en el PND el Programa de Modernización de
Administración Pública, en 2000 el Programa de Modernización en la Gestión Pública y para
2006 lo enfoca como Programa de Mejoramiento de la Gestión Pública.
El PMG establece como objetivos para perfeccionar el desempeño de la APF, maximizar la
calidad de los bienes, trámites y servicios, incrementar la efectividad de las instituciones y
minimizar costos de las dependencias y entidades de la APF.
El PMG permite articular y sistematizar esfuerzos de modernización en las instituciones de la
APF, a través de cinco principios rectores que norman su funcionamiento: Orientación a
resultados; flexibilidad; innovación y experiencia; sinergia; participación ciudadana.
Para dar cumplimiento a estos principios, el PMG está integrado por dos módulos:
Módulo normativo y módulo institucional, el cual a su vez está constituido por un componente
estándar y uno específico.
Se estableció como una garantía, que la información referente a la vida privada y a los datos
personales queda protegida. Para mejorar la comunicación y la información pública que brinda
el gobierno a los ciudadanos, a través de la Secretaría de la Función Pública se diseñó y
publicó el nuevo ―Manual de Lenguaje Claro‖, para promover los mecanismos para que la
información pública gubernamental sea clara, veraz, oportuna y confiable.
- 65 -
4.1.5 Situación actual
La gestión gubernamental en México se encuentra atrapada desde 1982 a la fecha, debilitado
al Estado y generado en las organizaciones públicas inoperancia y opacidad. El sector social
espera que mejore la administración pública y a su vez se fortalezca al Estado y la
democracia.
Las acciones en la Comunidad Europea de construcción de Estado y modernización en la
gestión pública, son las que han mejorado los resultados. En Inglaterra el gran cambio se dio
cuando sus grupos gobernantes abandonaron el faccionalismo y aceptaron que el Estado
estuviera por encima de las partes. En México, la administración pública federal mejora por lo
que dicen no por lo que hacen, es lo contrario al modelo ingles. (Barzelay, 1993)
Actualmente en la administración pública federal en México vive las consecuencias de un
largo proceso de deterioro en su estructura, procesos y resultados. Estructuras complejas y
costosas, además de inoperativas. Procesos sin sustento metodológico. La exigencia social se
incrementa por la falta de resultados poco efectivos.
Esta es la situación actual en México, el Ejecutivo Federal encomendó al inicio de 2007
acciones de gobierno encaminadas a la innovación en la gestión pública y combatir esos
modelos de administraciones pasadas que no generaron más que conflicto a la sociedad.
- 66 -
Capítulo 5 Estrategia metodológica
5.1 Idea de la investigación
La ingobernabilidad que vive México a mediados de 2006 y durante 2007, se explica cómo la
inconformidad y desobediencia civil al orden establecido. En Europa se han dado gobiernos
que no responden a la voluntad de la sociedad y esto ha provocado que la mayoría de los
ciudadanos al no estar identificados con el gobierno, no se involucre ni se comprometa con
las líneas de acción y ejecutorias del poder, legalmente establecido. La manera de corregirlo es
promover la participación a todas las partes sociales, a fin de que estas líneas de acción y su
ejercicio sean la base del desarrollo en el país, mediante consenso entre los sectores afectados
y evitar imposiciones dictatoriales.
Organismos internacionales como el Banco Mundial interesados en este tema han realizado
estudios y lo han participado a las naciones del gran riesgo que se tiene con la
ingobernabilidad que cada día se incrementa y se refleja en no crecer económicamente,
empresas que no crecen, no se desarrollan, desaparecen del mercado, impuestos injustos,
ocasionando con ello incrementos en la población de pobreza, la corrupción, el desempleo, la
inseguridad, decremento en educación, política interna desorganizada, deteriora el nivel de
vida. Más de una docena de países en desarrollo, entre ellos: Chile, Uruguay, Costa Rica,
Eslovenia, Bosnia, Estonia, República Checa, Letonia, Lituania y Costa Rica, están trabajando
con mucha decisión y han recibido en las principales dimensiones de la gobernabilidad sus
beneficios[Banco Mundial,2007]. (BM, 2007).
La investigación cubre los siglos XIX, XX desde que se formula una reforma administrativa
en México hasta llegar a los programas de Modernización en 1995, de Innovación en 2000, y
de mejoramiento de la gestión pública en 2006.
- 67 -
En 2006 se agudizó en el país la amenaza de ingobernabilidad, un gran sector de la población
–más de 15 millones de mexicanos- se inconformaron al percibir un fraude electoral
presidencial. Lo anterior derivó en un resultado desfavorable de buen gobierno, identificado en
los siguientes elementos:
1. Voz y rendición de cuentas, midiendo el grado al que la ciudadanía puede participar en la
elección de su gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y la
libertad de prensa [Banco Mundial,2007:13a].
2. Inestabilidad política y una violencia recurrente nacional, la percepción de la probabilidad
de que el gobierno esté sujeto a actos de desestabilización o sea derrocado a través de medios
inconstitucionales o violentos, incluidos actos de terrorismo [Banco Mundial,2007:13b].
3. La inefectividad gubernamental, midiendo la calidad de los servicios públicos, la calidad de
la administración pública y el grado al que es independiente de presiones políticas, la calidad
de la formulación y ejecución de las políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno
con esas políticas [Banco Mundial,2007:13c].
4. Calidad regulatoria en las instituciones, midiendo la capacidad del gobierno para formular y
aplicar políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el desarrollo del
sector privado [Banco Mundial,2007:13d].
5. Estado de derecho, el grado al que los agentes confían en las reglas sociales y las obedecen
y, en particular, la calidad de la ejecución de contratos, la policía y los tribunales, así como la
probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia [Banco Mundial,2007:13e].
6. Control de la corrupción, el grado al que se ejerce el poder público en beneficio privado, así
como la corrupción en pequeña y gran escala y el control del Estado por minorías selectas e
intereses privados [Banco Mundial,2007:13f].
- 68 -
Lo anterior se infiere una problemática la cual en nuestro tiempo se hace necesaria resolver.
5.2 Objeto de estudio
La administración pública federal específicamente lo relacionado con programas de reforma y
modernización y las políticas públicas responsables de impulsar el desarrollo del sector
empresarial.
La investigación tiene como variable principal de estudio la modernización en la
administración pública federal.
5.3 Problema de la investigación
La falta de resultados en las políticas públicas que contribuyan al desarrollo empresarial en el
país, ante la opacidad en la rendición de cuentas y acceso a información en el logro alcanzado
así como los presupuestos basados en resultados en los diferentes programas de la
administración pública federal mexicana de 1995 a 2006.
El problema presenta falta de aplicación y seguimiento de los siguientes puntos:
Incongruencia de las Políticas Públicas con el Plan Nacional de Desarrollo durante el período
de 1995 a 2006.
- 69 -
Rendición de cuentas así como transparencia y acceso de información de los funcionarios
públicos, decisiones, acciones y respuestas sin efectos positivos al desarrollo micro-pequeño
empresarial.
La profesionalización en el servicio público observando facultades, atribuciones, obligaciones
y derechos.
Presupuestos basados en resultados.
El sector empresarial enfrenta una dinámica de mercado muy competitivo la falta de Políticas
Públicas acordes al sector, apoyadas en estructuras cerradas, numerosas y lentas ha minado el
desarrollo empresarial en el país. En 2006 en el Consejo Nacional del Ahorro y Crédito
Popular tenía representados a 510 organizaciones de distintos sectores económicos, para el
2006 se redujeron a 285 (COMACREP A.C., 2008).
Desde 1995 el Ejecutivo Federal prometió al sector un cambio la modernización, en 2000 la
alternancia en el Ejecutivo Federal ofreció innovar la administración pública, creó gran
expectativa de reforma económica, apoyándose en la transformación de estructuras
tradicionales, por una organización moderna funcional, abierta, flexible y oportuna con sentido
humano. La expectativa de fortalecer las instituciones en lo que a sistemas y procesos de
trabajo se refiere.
Destacan los aspectos de racionalidad y optimizados, con una gestión transparente, eficaz y
eficiente, con mandos competentes y facilitadores, y auténtica vocación de servicio público
que facilitarán el desarrollo empresarial.
- 70 -
Estas condiciones que por ende darían mejores resultados que sus antecesores no se hicieron
realidad, no cumplieron las promesas. Y es así que a mediados del 2006 resulta un fracaso el
proceso de electoral presidencial y el engaño en la población se percibió.
Las instituciones públicas acentuaron las características del modelo tradicional de
administración pública de auditorías se obtuvo las siguientes observaciones que permitieron
establecer un diagnostico actual referido a:
Falta de autoridad y abuso de poder en las instituciones.
Ausencia en las estructuras de manuales de organización y funciones.
Estructuras cerradas, numerosas y complejas.
Procesos de trabajo improductivo y con excesos de incapacidad.
Gestión individualizada y sin equipos de trabajo.
Violación en la aplicación normativa institucional.
Resultados sin trascendencia en el nivel de eficacia y eficiencia.
Falta de transparencia en las actividades institucionales.
Carencia de rendición de cuentas.
Ausencia de indicadores de gestión pública
- 71 -
Interrupción y cambios innecesarios en los programas, por la falta de continuidad en el
servicio público de los mandos medios y superiores [Informe-Observaciones del Órgano
Interno de Control en IPN-SIP, 2006, p8].
La falta de resultados en las políticas públicas que contribuyan al desarrollo empresarial en el
país, la falta de rendición de cuentas y acceso a información en el logro(s) alcanzado(s) así
como los presupuestos basados en resultados en los diferentes programas de la administración
pública federal mexicana de 1995 a 2007.
5.3.1 Delimitación del problema
Y a fin de resolver el problema establecido se analiza los programas para modernizar la
administración pública (1995 a 2000); de innovación (2000-2005), y el de mejoramiento la
gestión pública 2006-2007.
Se distingue al sector público por ser la base en el desarrollo económico, político y social del
país. Se propone el siguiente objetivo.
- 72 -
5.4 Universo de estudio
5.4.1 Objetivo General
Analizar las Políticas Públicas que en el marco de la modernización de la administración
pública federal en el periodo de 1995-2007.
5.5 Preguntas de investigación
5.5.1 Preguntas de investigación
¿Cuáles acciones son viables de aplicación para institucionalizar el programa de
modernización de la administración pública federal y contribuya al desarrollo empresarial en
México?
¿Con el establecimiento de nuevos procesos de administración en gestión de las dependencias
públicas, se garantizan de acuerdo a su opinión, decisiones asertivas en el sector empresarial
en México?
¿Usted pensaría que al transformar la organización estructural de la administración pública
federal, favorece en los procesos y resultados, para su modernización y a su vez al desarrollo
empresarial en México?
- 73 -
¿Cuáles programas de reforma y/o de modernización conoce del Gobierno Federal desde el
año 1995 a 2006?
¿Cuáles deben ser los objetivos de todo programa de modernización administrativa del
gobierno federal?
¿En qué consiste el programa de modernización implantado en la institución donde labora?
¿Considera que los programas de reforma y/o de modernización administrativa en las
instituciones públicas, apoyan y benefician a la organización empresarial y población en
México?
¿Cuáles son a su criterio los principales obstáculos para el desarrollo empresarial en México?
¿Qué estrategias o acciones sugiere para ser consideradas en los programas de reforma y
modernización administrativa y apoyen e impulsen el desarrollo empresarial en México?
¿Cómo califica las acciones emprendidas por el Ejecutivo Federal en el sector empresarial?
- 74 -
5.5.2 Preguntas específicas de investigación
¿Cómo considera la rendición de cuentas del gobierno. Es Opaca o Transparente?
¿Considera que hay estabilidad política en México. Existe riesgo o No?
¿La efectividad gubernamental la percibe como tal?
¿Aprueba o desaprueba la calidad en la regulación o normatividad del sector?
¿En México se acata el Estado de Derecho?
¿El control de la corrupción en México es bajo o alto, es fortalecido por el Gobierno?
5.6 Justificación
Esta investigación analiza un tema de actualidad: ―La modernización en la administración
pública base del desarrollo empresarial en México‖, su relación e interacción y valía
económica en México del sector empresarial.
La base de desarrollo y crecimiento en un país es su gestión gubernamental. Para 2007 el
Banco Mundial señala que los indicadores de buen gobierno no son favorables para el país.
Las ideas y generación de nuevo conocimiento es una riqueza para desarrollar a una nación.
Se afirma que el siglo XXI es del conocimiento, y éste es el principal recurso para modernizar
la administración en las entidades gubernamentales y con ello refleje el apoyo y el impulso en
todos los sectores del país, uno de los principales el empresarial. Esta investigación pretende
- 75 -
identificar los factores determinantes en la gestión gubernamental para impulsarlos
favorablemente a la modernización en la estructura, en los procesos y sus resultados.
La investigación busca proveer resultados tangibles que servirán a los servidores públicos para
intervenir en los programas de modernización y lograr un desarrollo económico empresarial en
México y consolidar sus esfuerzos para crecer y renovarse continuamente.
Proveerá un mecanismo de apoyo a los grupos de académicos e investigadores en el proceso
de acopio de datos y con los resultados obtenidos aporten una clara visión teórica acerca de los
tópicos para la transformación y reorientación de nuevas investigaciones en el marco de las
disciplinas de las ciencias sociales y administrativas.
5.6.1 Conveniencia
A partir del recorrido histórico se amplía el marco evolutivo de las estrategias de
mejoramiento administrativo, así como sus expectativas, limitaciones y resultados en el
ámbito general de la administración pública federal. A partir del presente estudio se pueden
establecer medidas de carácter indicativo para construir el futuro en México y de la
administración pública.
- 76 -
5.6.2 Relevancia académica
Uno de los aspectos fundamentales en la discusión académica actual de la administración, es
el procedimiento guía y de supervisión del trabajo gubernamental. Entre las reformas de la
administración pública centralizada y paraestatal, en la gestión de 1995-2000 cambiaron a
programas de modernización, fue del conocimiento internacional. Los casos que destacan en
este sentido de cobertura son: Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, quienes aplican esta
nueva gestión pública, en particular sobre las políticas económicas que rigen al servicio
público y en la actualidad se tiene la intención y no el hecho. Los modelos en donde se aplican
políticas públicas con fuerte impacto en la sociedad como lo referidos son el reto en México
5.6.3 Viabilidad
Al examinar las políticas de gestión pública de los dos últimos sexenios y analizar con
optimismo que la presente investigación intenta dar una propuesta metodológica a los altos
funcionarios, que sea congruente y responda a los planes de desarrollo del país, el cambio a la
modernización de la administración pública e impulse el desarrollo empresarial en México.
Además está dirigida simultáneamente a los estudiosos de la administración pública,
interesados en la reforma institucional y a los servidores públicos interesados en establecer y
definir políticas de gestión que contribuyen en el desarrollo del país. Justifica la posibilidad de
contar con decisiones políticas y de gestión gubernamental con base en instituciones
organizadas y administradas con profesionalismo, oportunidad y pertinencia.
- 77 -
5.6.4 Pertinencia social
La administración pública federal alcanzó su máxima expansión y legitimización en el periodo
del Estado Benefactor, fenómeno que se transforma en el mundo globalizado y sociedades
fragmentadas, afectaban a todos sus componentes. En consecuencia la administración pública
sigue siendo un instrumento decisivo de la gobernabilidad y del progreso económico, político
y social del país. El objetivo principal en los programas de acción de la administración pública
es el beneficio a la población en todos sus sectores como es el empleo y los empresarios en
México son baluarte en este rubro.
5.7 Premisa de trabajo
Si se aplican en las dependencias gubernamentales acciones de modernización de la
administración pública, entonces es probable aplicar una política pública acorde que
contribuya y sea la base en el desarrollo empresarial en México, establecidos en indicadores
de buen gobierno.
Si la carencia de resultados esperados en las políticas públicas encaminadas a la
modernización de la administración pública federal orientadas a impulsar el sector micro-
pequeño empresarial, entonces es necesario impulsar e instaurar un Sistema Constitucional de
Responsabilidad Política..
- 78 -
5.8 Método de la investigación
5.8.1 Método
Este reporte contiene la metodología y resultados de un estudio que realizó el COMACREP,
A.C. es una muestra representativa de la población que labora en diferentes regiones del país.
El diseño es sobre una base empírica y objetiva. Una recomendación en política que ayude a
estabilizar e impulse el desarrollo empresarial del sector. La metodología de la investigación:
Contenido de la entrevista de investigación el formato se conformó de 285 reactivos, cabe
destacar que si bien el conjunto de:
Preguntas se orientan a los indicadores de buen gobierno de las entidades en que son usuarios,
también se incluyeron preguntas que reflejan el nivel del interés y dominio que tienen sobre
sus entidades y el papel que juegan en el desarrollo de su comunidad.
Se llevó a cabo un análisis estadístico estándar sobre las respuestas que dio a la Entrevista a
una población de 285 personas. El tamaño de la muestra es reducido en términos absolutos al
compararlo con la población total de los socios de servicios financieros populares (más de 1
millón) en todo el país, pero en un sentido relativo es completo porque representa a la
totalidad de la población en diferentes zonas (urbanas y rurales) que asistió a recibir servicios
de ahorro y préstamo en alguna sucursal de entidades de ahorro y crédito popular.
Para el desarrollo de la investigación, en el cuestionario se utilizaron preguntas cerradas,
considerando preguntas de clasificación (ej. si-no), de jerarquización de opciones y con dos
alternativas de respuesta para su análisis.
- 79 -
En el diagrama 1 se puede observar que el método descriptivo, deductivo, se seleccionó por
referirse al conocimiento que se obtiene de lo más general a lo más específico, mediante
abstracciones lógicas fundamentadas en principios teóricos. Es el vínculo entre el
conocimiento empírico y teórico, para obtener nuevos conocimientos a partir de los aceptados
y comprobados, coincide con el método axiológico, que deriva de la afirmación de principios
evidentes y sirven de apoyo para construir un sistema basado en valores.
Expostfacto, por tratarse de estudios de acontecimientos realizados o hechos cumplidos, sus
causas y efectos, determinando los factores que lo propician y las variables analizadas, a
partir de situaciones ocurridas en el tiempo y en el espacio (Tamayo, 1999, p.58).
Descriptivo, estudio que refleja la situación que prevalece en el momento de la realización de
la investigación, tipifica sus elementos y componentes con profundidad y su interrelación con
respecto a las características demográficas, formas de conducta y actitudes. (Méndez, 2003 pp.
136-137).
Explicativo, estudio que orienta a la comprobación de preguntas científicas de investigación,
consideradas causales, que suponen contribuciones al desarrollo del conocimiento, con datos e
información que legitiman los factores determinantes del fenómeno que se aborda. Implica
capacidad de análisis, síntesis, interpretación y discusión de resultados. (Méndez 2003 pp.
137-138).
5.8.2 Tipificaciones de Estudio
El sector público federal representa en primera instancia la base para el desarrollo empresarial
de México. El país en los últimos veinticinco años, generó una grave situación de
- 80 -
estancamiento empresarial, con retrocesos reales en término de desempleo, pobreza extrema,
con problemas de seguridad pública y social, en la educación y en el campo. Reflejando
deterioro en el crecimiento económico y anomia social.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desestima que México en
2007 obtuvo la peor calificación, el último lugar en el desempeño económico de entre todas
las naciones del subcontinente americano, apenas crecerá en 2.5% su producto interno bruto
en cada año.
Las estrategias de gobierno no favorecieron el redimensionamiento en beneficio de las
empresas del país. Los indicadores de gestión para incrementar los índices de confianza del
productor y de las familias. Desde hace varios lustros las acciones de gobierno han dado
prioridad a la estabilidad macroeconómica, que si bien le ha permitido al país tener una
inflación baja, ha impedido impulsar la economía doméstica para su mayor crecimiento.
Con los empresarios del sector cooperativo y cajas de ahorro el índice de confianza del
productor de manufactura, cayó 9.2 puntos, 17% de julio de 2006 a julio de 2007. En otras
palabras, se considera que la situación actual y futura de sus empresas y del país, fue
deficiente 17% que hace un año.
Comparando la situación de 2007 (77 puntos), con la de 2006 (102.3 puntos), el índice
significa una caída en el poder de compra de 24.3%. En suma, la situación del país, la
empresarial, la familiar, en la perspectiva de los consumidores, es ahora más negativa que hace
un año y será deficiente dentro de 12 meses. Inclusive el índice de confianza para invertir para
finales de 2007 cayó un 40 por ciento.
La muestra de la investigación estuvo representada por el Consejo Nacional del Ahorro y
Crédito Popular (COMACREP), representa a 8 organizaciones que, a su vez, constituyen
alrededor del 80% del sector en socios / clientes y activos financieros. Es una asociación civil
- 81 -
de enlace y representación de 285 organizaciones al 31 de julio de 2008 y más de 400
cooperativas y cajas de ahorro al 2006, pertenecientes a diferentes sectores en toda la
República mexicana. Su interacción con el Poder Ejecutivo Federal por medio de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Economía; Secretaría de Desarrollo Social;
Banco de México; Comisión Nacional Bancaria; Banco Nacional de Servicios Financieros y
Poder Legislativo tiene como propósito establecer la política económica del sector, así como la
parte de legislación justa y adecuada que transite básicamente en beneficio del desarrollo de la
micro y pequeña empresa del país.
Los funcionarios que se consideraron en la muestra, pertenecen a los niveles de dirección
general.
5.8.3 Técnica
Entrevista, se diseñó la guía correspondiente con el propósito de identificar el grado de la
relación del sector público federal con el sector empresarial, para efectos de su desarrollo en
las acciones de modernización en la gestión pública en las unidades del sector productivo
empresarial.
Para fines operativos la técnica utilizada requirió de la elaboración de una guía, misma que se
describe en el siguiente apartado.
- 82 -
5.8.4 Guía de la entrevista
Formato de la entrevista:
1. ¿Cómo considera la rendición de cuentas del
gobierno?
Opaca Transparente
2. ¿Considera que hay estabilidad política en
México?
Riesgosa-
Amenazada
Estable
3. ¿La efectividad gubernamental la percibe como
tal?
Si No
4. ¿Aprueba o desaprueba la calidad en la
regulación o normatividad del sector?
Aprueba Desaprueba
5. ¿En México se acata el Estado de Derecho? Si No
6. ¿El control de la corrupción en México es bajo o
alto, es fortalecido por el Gobierno?
Alta Corrupción-
Débil Gobierno
Baja Corrupción-
Fuerte Gobierno
GRACIAS POR SU COLABORACIÓN
- 83 -
Capítulo 6 Análisis de la evaluación internacional de la gestión gubernamental
El reto principal en las políticas públicas tiene una orientación hacia las inercias del pasado-
presente, para modernizar las estructuras, los procesos y sus resultados, con los cuales las
dependencias transforman los planes y programas, así como las decisiones en bienes y
servicios públicos.
La demanda empresarial y ciudadana ha evolucionado a una velocidad importante;
exigencia que repercute en el desempeño de las instituciones. De igual manera la
transparencia y rendición de cuentas y presupuestos por resultados es la base de esta
medición para el gobierno y para el desarrollo empresarial del país, donde la población
evoluciona a un ritmo acelerado.
La evaluación con fines de buen gobierno tiene como uno de sus propósitos fundamentales,
identificar la situación prevaleciente y la influencia en la dinámica del sector público
federal y las implicaciones en el desarrollo empresarial en el país.
6.1 Resultados obtenidos
En un mundo globalizado, la capacidad de competir determina la riqueza de las naciones, el
crecimiento de su economía y, por lo tanto, los empleos y la calidad de vida de su gente.
México, lejos de mejorar en ese rubro, cayó este año del lugar 44 a nivel mundial al 56.
En el servicio público gubernamental el crear una empresa en México implica invertir un
promedio de 12 meses de trámites.
- 84 -
Los resultados reflejan que en el poder legislativo destacan impedimentos en la ley, que han
creado conflictos organizacionales, desde 2002 a 2008, habiendo modificado 14 veces la
Ley del Ahorro y Crédito Popular, por lo que se redujeron en un 38% los organismos de la
banca social base del apoyo empresarial.
Existe un déficit legal que genera problemas de transparencia y rendición de cuentas de los
sindicatos y la extorsión contra los empleadores, convirtiéndose en una estructura
gubernamental impositiva que repercute en la inversión en el sector económico.
La responsabilidad final es de los poderes Ejecutivo y Legislativo, que mantienen las leyes
y la propia administración pública federal que inhiben el desarrollo de las empresas.
Los resultados obtenidos en el Consejo Mexicano del Ahorro y Crédito Público en su 2da.
Convención Nacional de Presidentes y Gerentes de 285 Cooperativas de Ahorro y Préstamo
celebrada 12-13-octubre de 2008, México D.F., Hotel Crown Plaza. Dakota 95. Col
Nápoles señalan:
1.- Voz y rendición de cuentas: De las 285 organizaciones en la convención 142 (49.8%)
consideran opacidad en la rendición de cuentas.
2.- Estabilidad Política: 215 (75.6%) consideran en riesgo de ingobernabilidad; 70 (24.4%)
considera lo contrario.
- 85 -
3.- Efectividad Gubernamental: 234 (82%) las consideran deficientes no están dando los
resultados esperados, mientras que 51 (18%) dice que son buenas. El trato y la tramitología
con la burocracia representan un costo de nómina de su personal administrativo.
Graf. 1. Fuente: EGDE. Tecnológico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios
Estratégicos.
4.- Calidad Regulatoria: 194 (68%) muestra reprobación a la capacidad del gobierno para
establecer políticas y reglamentaciones adecuadas que permitan y promueven el desarrollo
del sector, 91 (32%) consideran lo contrario.
- 86 -
5.- Estado de derecho: 83 (29%) tiene confianza en que se acata la Ley, reglamentos
relacionados con los contratos, convenios y acuerdos en el sector.
6.- Control de Corrupción: 254 (89%) determina que es alta la corrupción en México. La
medida en que ejerce el poder público es en beneficio privado. El control del Estado es esta
dado por minorías selectas e intereses privados, 32 (11%) opina lo contrario.
Graf. 2. Fuente: EGDE. Tecnológico de Monterrey, 2002. Centro de Estudios
Estratégicos.
- 87 -
En suma un deficiente apoyo gubernamental en el sector micro y pequeño empresarial, el
cual descendió en forma significativa, como se refleja en la siguiente tabla:
Tabla 6. ORGANIZACIONES EN EL COMACREP.
Organizaciones Año Reducción de
organizaciones
510 1995
460 2000 11%
285 2006 45%
Fuente: COMACREP A.C. 2da. Convención Nacional celebrada 12-13-octubre de 2008,
México D.F., Hotel Crown Plaza. Dakota 95. Col Nápoles.
- 88 -
Graf. 3. Reducción en las organizaciones afiliadas al COMACREP.
El resultado muestra una reducción en el número de organizaciones que se encontraban en
1995 apoyando al sector empresarial contra el 2006. El panorama es desalentador en el
terreno económico, las políticas públicas no han contribuido a los resultados esperados en
la economía del país. Las empresas en México consideran que la cantidad de tiempo que
emplean tratando con la burocracia es excesiva.
0
100
200
300
400
500
600
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Año
Organizaciónes en el COMACREP
- 89 -
6.2 Criterios e indicadores de buen gobierno.
El informe del Banco Mundial (2006) titulado “Gobernabilidad Democrática en México:
Más allá de la captura del Estado y la polarización social‖ (Universal, 2007), es uno de los
documentos que se pueden encontrar y que definen los principales indicadores para mejorar
el desempeño de las políticas públicas para medir la gobernanza (DRAE, 1990), de los
cuales se mencionan:
Voz y rendición de cuentas.
Estabilidad política y ausencia de violencia.
Efectividad gubernamental.
Calidad en la regulación de actividades económicas de los privados.
Estado de derecho.
Control de la corrupción.
Al comparar los indicadores nacionales contra los internacionales se resume lo siguiente:
El primero mide el grado de participación de la ciudadanía para seleccionar su gobierno,
libertad de expresión, libertad de asociación y medios de comunicación libres, el indicador
mejoró.
- 90 -
En el segundo comprende la percepción de la probabilidad de que el gobierno sea
susceptible a ser desestabilizado o removido por medios violentos, el indicador se deterioró
ampliamente (considerando los conflictos del gobierno del estado de Oaxaca con el
magisterio y las manifestaciones postelectorales del 2 de julio generado en 2005 y 2006 y la
guerra contra el narcotráfico el país esta es riesgo de ingobernabilidad).
En el tercero mide la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio civil y el
grado de mantenerse independientemente de presiones políticas, la calidad en la
formulación de políticas públicas y a su implantación, así como a la credibilidad del
gobierno a los compromisos de estas políticas, el indicador señala un deterioro importante.
En el cuarto la calidad en la aplicación del sistema de regulación empeoró.
En el quinto que valora el grado de confianza y apego a las reglas de la sociedad, y en
particular la calidad de imponer el cumplimiento de los contratos, la policía, los tribunales y
la posibilidad del surgimiento de delitos y violencia, el indicador también retrocede.
En el sexto mide que hubo una mejoría en el control de la corrupción que incluye la captura
del Estado por parte de élites e intereses privados. Aunque en el sector micro y pequeño
empresarial representado por el COMACREP afirme lo contrario.
En dos indicadores hubo mejoría, el primero y el sexto -que en el 2006 es previsible su
deterioro-, la metodología de Banco Mundial acaba por cuestionar la administración de
2000. Como los resultados del diagnóstico que refleja la ausencia de intervención
legislativa, la conclusión evidencia insatisfacción de este gobierno. (BM, 2000).
Los resultados en los indicadores de buen gobierno mundial es un acercamiento de alcance
- 91 -
y limitaciones de supervisar las políticas públicas de gobierno en México y el impacto en el
desarrollo empresarial punto de partida para identificar los aspectos considerados de
fortaleza.
Kaufmann, Kraay y Massimo Mastruzzi, hacen hincapié en la importancia de trabajar con
transparencia; es importante examinar las numerosas fuentes de datos individuales y las
variables en las que se basan los indicadores. No sólo los países en desarrollo se enfrentan a
los desafíos del buen gobierno. (Kaufmann D., 2008).
Es importante aclarar que los indicadores no constituyen una categorización internacional
precisa de los países. En "10 años de mediciones de la calidad de la gestión de gobierno‖
(A Decade of Measuring the Quality of Governance"), informe detallado de los
indicadores, señala que las autoridades y los miembros del ámbito académico coinciden en
que el buen gobierno es un elemento importante del desarrollo económico, político y social,
el ‗dividendo del desarrollo‘ que se logra con el buen gobierno es muy elevado.
6.3 El estado de derecho y el control de la corrupción
El volumen de indicadores completo, denominado ―Governance Matters VI‖, muestra cómo
se arman los seis indicadores agregados. Se basan en 33 fuentes independientes de datos y
en cientos de variables para captar las opiniones sobre la gestión de gobierno de decenas de
miles de encuestados del hogar y la empresa, así como centenas de organizaciones no
gubernamentales y expertos en sector público, y proveedores de información sobre
empresas comerciales de todo el mundo. (Soriano, 2007).
El conjunto de indicadores sólo evalúa a los países por la gestión de gobierno, y se
excluyen las instituciones financieras internacionales, hemos reconocido expresamente
- 92 -
nuestra necesidad de ―predicar con el ejemplo‖, esforzándonos por obtener niveles de buen
gobierno ejemplares dentro de nuestra institución y promoviendo reformas de gestión
interna y cambio".
- 93 -
Capítulo 7 Propuesta a la modernización en la administración pública
La experiencia del autor de la presente investigación al implantar un proceso hacia la
modernización en la gestión pública ha generado mejoras en la estructura, los procesos y en
los resultados, el diagrama siguiente nos ayuda a visualizar el proceso completo de ella:
- 94 -
Diagrama 1. Proceso de modernización en la gestión pública. Fuente: Propia.
- 95 -
7.1 Crear sinergia en las dependencias públicas federales
La idea de hacer del México independiente una nación similar a la federación
estadunidense era visionaria, pero poco se hizo para convertirla en realidad, por lo que
terminó siendo una simulación, la primera de las grandes simulaciones que trastocaron
nuestra historia moderna. En la realidad éramos una república centralista y un tanto
monárquica, y en muy buena medida lo seguimos siendo hasta hoy.
La simbiosis de los funcionarios y empleados generan resultados más efectivos, aprovecha
y maximiza las cualidades de cada uno de los elementos. La estructura pública en la actual
administración, ha fortalecido el trabajo individual, como elemento constitutivo de la
idiosincrasia y cultura en el servicio público en México. El resultado es poco prometedor al
sector empresarial, la mirada en las instituciones al enfoque sistémico genera mayor
impacto al apoyar el aspecto económico (producto interno, impuestos, empleo) en México.
La importancia que tiene la suma de todas las partes debe ser lo más importante para
cualquier servidor público. La interrelación de todas sus partes no solo mejora la
comunicación, sino el fortalecimiento en las instituciones.
Los ejes de acción que se definieron en el Plan Estratégico de Modernización de la Gestión
Pública (2006), son altamente coincidentes con las propuestas técnicas más características
del enfoque de administración empresarial. Con énfasis y matices distintos, dichas
propuestas comparten una preocupación básica por la administración y gestión financiera
de los recursos económicos, la gestión estratégica de las acciones de gobierno, la
administración y gestión de los recursos humanos de acuerdo a las nuevas técnicas de
- 96 -
gestión organizacional, la prestación de servicios de calidad al cliente y ciudadano y el
control y evaluación de los resultados de las políticas y servicios públicos.
Una preocupación fuerte, por el problema de estructura, de procesos, de coordinación, de
gestión, de política y resultados a nivel de secretarías de Estado, lo cual se traduce en la
necesidad de transformación de tipo institucional
Si los países insertados en la globalización operan con sistemas burocráticos, es importante
impulsar políticas públicas que respondan a una efectiva competitividad y productividad en
las empresas del país.
7.2 Estructura gubernamental abierta y horizontal
En el modelo económico del país en su conjunto –especialmente en lo referente a la
administración pública–, todo se sigue dictando y controlando desde el gobierno federal.
Una importante modernización en las dependencias, son las estructuras abiertas, se
caracterizan por tener objetivos compartidos con el personal.
El servidor público en los procesos, se percibe más libre para señalar los problemas que
surgen y trabajan y confían en resolverlos. Son prácticos y sin complejidades, se
manifiestan con más confianza para resolver problemas de inconformidad y se aprende de
los errores.
- 97 -
Existe un rumbo y un sentido por formar y ser parte del trabajo en equipo. La comunicación
es fluida y más veloz al no estar demasiada estructurada, la horizontalidad beneficia además
en tratar los problemas personales de los empleados muy comunes en el sector público
federal.
Cuando existe alguna crisis en los equipos de trabajo, la mirada se dirige hacia el enfoque
sistémico con la cooperación y disposición en el trabajo. Una gran ventaja que tiene esta
estructura es el mayor aprendizaje basado en la voluntad de dar y no recibir como lo ejerce
la cultura japonesa.
Otro resultado que se da con esta medida es la mejora que se presenta en el terreno de las
relaciones humanas, se transforman en honestas, entre los servidores públicos se preocupan
por los demás resultando una relación proactiva.
Una ventaja al estar en posibilidad de crear dichas estructuras horizontales, es el efecto en
el liderazgo, situación en pro de la institución, ya que crea un alto grado de confianza entre
los mandos con respecto a los colaboradores, porque conocen lo que es importante para la
organización.
El funcionario público requiere de cierta flexibilidad y conocer el aspecto personal de los
subalternos, para encontrar mejores formas en el desempeño del personal. La modernidad
en las estructuras y en los procesos está mostrando que las labores se pueden realizar fuera
de las oficinas, en horarios no formales, donde lo importante esta basado en los resultados.
Los mismos empleados contrarrestan el mal desempeño y buscan dominar las actividades
en sus procesos de trabajo, por la confianza que les tiene.
- 98 -
7.3 Facilitar el cambio a la modernización
El desarrollo económico nacional ha estado centrado en el petróleo durante varias décadas,
el articulista Enrique Calderón Alzati del periódico La Jornada en México D.F. comenta:
―No obstante que son sólo 5 de 28 estados y 1 D.F. los que cuentan con recursos petroleros,
ignorándose y despreciándose otras posibilidades que fueron enormes fuentes de ingresos
en el pasado‖. Los resultados son lamentables, porque implican la depredación del
patrimonio de una región para sostener la economía del país entero, incluidas en primer
lugar sus finanzas públicas, así como el anquilosamiento de las demás posibilidades de
producción, tal como sucede en las familias que dejando de lado las actividades
productivas, viven de sus rentas o de la enajenación de su patrimonio, porque ya no saben
cómo generar riqueza, ni están dispuestas a hacerlo. Razón de peso para enfocarse a
fortalecer el mercado interno del país, y su fuerza inyectora son las empresas.
En toda organización el capital más valioso son sus empleados, los elementos que destacan
son los siguientes: Potenciar -descentralizando el poder y la autoridad- los mandos
(funcionarios) públicos; capacitar al personal directivo y desarrollar políticas de
remuneraciones, incentivos y profesionalización de la administración pública, el
mejoramiento de las relaciones laborales y el diseño de reglamentos de calificaciones.
Este reto implica aplicar procesos de gestión pública orientados a resultados con impacto
económico, que pretendan implementar políticas públicas para asegurar el paradigma de la
modernidad. El éxito de este tipo de políticas públicas, requiere de potenciar las perfiles de
liderazgo y habilidades de dirección de los mandos en la burocracia, capaces de ser
facilitadores y ejecutivos en su trabajo, que la empresa pública no se olvide que puede
generar riqueza al país.
- 99 -
En México se carece de gran nivel académico, el porcentaje es considerable en la población
económicamente activa cuenta con educación media. El gran reto es cómo convertir esa
composición a una nueva estructura, (Trotsenburg, 2008) más abierta y horizontal, más
efectiva y dinámica, más flexible y que brinde los resultados esperados, fortaleciendo el
apoyo a la capacitación y desarrollo del personal.
La administración pública debe prestar una especial atención en la educación, capacitación
y desarrollo, pues ésta será un factor decisivo a la hora de crear nueva cultura laboral en los
servidores públicos y en la sociedad. Una cultura organizacional "moderna" acorde con los
desafíos de la calidad, eficiencia y eficacia. Capacitar a los recursos humanos en las
"técnicas modernas" de gestión organizacional que asegure el logro de resultados y el uso
eficiente de los recursos.
Un propósito más es intentar mejorar las remuneraciones e incentivos al personal, de forma
tal, que sea un mecanismo que apoye el proceso de modernización en los sistemas de
calificación, para avanzar hacia una "cultura de la evaluación", el efecto estimulo-respuesta
brinda aportes importantes a las organizaciones.
Una fuerte necesidad en las dependencias públicas es contar con ¡Facilitadores!. Kliksberg
(Kliksberg, 1989) describe cómo la política implícita que se impone en América Latina es
pasiva. La versión de que el Estado es ineficiente por naturaleza y tiende a imitar, a partir
de ella, al supuesto modelo organizativo superior constituido por la empresa privada por el
simple detalle que el patrón de una empresa al primer error grave no solo despide al
gerente, si es mayor el error hasta privarse de la libertad se arriesga, no se tientan el
corazón. En la administración pública federal es necesario crear un ―Sistema Constitucional
de Responsabilidades‖ la administración además de estar centralizada es paternalista
- 100 -
―protege‖ los malos resultados, el mal uso de los recursos y la falta de efectividad en la
gestión porque así está establecido el sistema.
Al observar tres administraciones –12 años atrás- con intentos por modernizar la
administración pública, con gran inversión en infraestructura, recursos humanos, materiales
y tecnológicos nos hace pensar que tiene mucha razón esta aseveración. Sin embargo la
opacidad en la rendición de cuentas que existe en las dependencias, urgen aplicar políticas
públicas como la realizan los países desarrollados caso Inglaterra, donde implementan en la
formación de sus servidores públicos cursos de especialidad en la gestión pública, dos años
aproximadamente de preparación, aplicados a esta función, el que no cumple, se reprueba,
con ello contrarresta la corrupción administrativa, ―el que no pueda, que renuncie‖ no
obtiene el certificado, de esta manera el Estado garantiza a la sociedad que el funcionario
público activo, está capacitado para cubrir el puesto.
El líder en una organización moderna se convierte en un facilitador de ideas, tiene
constante participación en los procesos, los recursos se basan en los resultados, para lo cual
obtiene los medios para alcanzar las metas, búsqueda en mejorar los servicios, genera los
informes de actuación para ser un soporte en la toma de decisiones y a su vez para sustentar
la evaluación de su desempeño, la mirada la enfoca en la interrelación con las demás áreas
de la organización, integra a todos en la toma de decisiones y solución de problemas,
controla de manera correctiva y organiza de manera flexible y abierta las funciones
encomendadas, hace uso del avance tecnológico, para innovar y simplificar los procesos y
mejorar los servicios que proporciona.
Ejemplos en la administración pública federal se tienen en la comisión nacional del agua,
donde su director no cubre el perfil, la profesión de Químico no basta para cubrir a nivel
- 101 -
nacional de la administración y abastecimiento del agua en el país. Sector delicado, al ser
prioridad número uno en la población.
Otro es un médico dirigiendo los recursos humanos en una institución pública del sector
educativo con fuertes necesidades sociales, sin poder cubrir las demandas sociales de los
jóvenes mexicanos futuro de la nación.
Centros de enseñanza a nivel superior y posgrado donde su líder no funge como director,
sino como coordinador, no pueden tomar decisiones, ni solucionar problemas porque está
centralizada la autoridad y mermando los procesos y resultados.
Futbolista de profesión en la administración dirigiendo el deporte nacional pero sin estar
preparado en el servicio público, porque en su vida había laborado en el sector público.
En suma la medida podría contrarrestar esta carencia y ofrecer un servicio público serio a
una sociedad seria. Lo que necesitan las instituciones públicas son administradores, no se
requiere de más para ir iniciando arrancar a la modernización en las dependencias.
La Técnica Oriental es una magnifica opción para las instituciones públicas: Calidad en el
servicio público, es hacer las cosas correctas en tiempo y forma integrando la participación
ciudadana, destacando la aplicación de políticas públicas orientados a mejorar o desarrollar
el sector empresarial base del desarrollo económico del país.
La calidad en los servicios públicos, a potenciar la innovación, el adelgazamiento de las
estructuras, la simplificación de los procesos, la mejora en los resultados. Con
implementaciones como recabar y atender la denuncia –buzón de información y reclamos
escritos y electrónicos para aprovechar los avances tecnológicos- e implementar un sistema
- 102 -
de responsabilidades en la cultura laboral -carta de derechos ciudadanos, un ejemplo de
exigir responsabilidades y si no que renuncien al cargo- ante las nuevas exigencias de la
sociedad
.
7.4 Emplear el Control de Gestión
Las posibilidades de desarrollo económico surgen por todas partes, pero nada de esto es
posible con el esquema político-económico actual del país, que sí lo sería con otro, en el
que cada uno de los Estados fuera responsable de generar sus propios recursos y actuara en
una federación real, como la que hoy conforman los estados de la Unión Europea, o la
nueva comunidad de naciones asiáticas.
Para verificar, corregir y mejorar la actuación de las dependencias: El control estratégico,
hace énfasis en el desarrollo y coordinación de los instrumentos de gestión, el diseño e
implementación de la informatización del sector y la incorporación de la planificación
estratégica a la gestión pública.
Para ello la transparencia de la información como la rendición de cuentas en la gestión
pública, destaca por ser correctiva y no preventiva, mejora los procesos y sistemas de
responsabilidades y se basa en la función principal crear e impulsar políticas públicas que
impulsen al desarrollo empresarial y estén acordes a lo que demanda la sociedad.
- 103 -
Además legitimar en relación a su función sustentada en resultados de mayor impacto
social. Desarrollar la cultura de la denuncia a todo aquel funcionario público que no genere
los resultados esperados por la sociedad, y si no pueden que renuncien. En la evaluación de
desempeño, la orientación en los programas de trabajo de la función pública encaminados a
mayor impacto social. Y no cometer acciones poco efectivas como el secretario de la
función pública en que se promete -para el 2007- el país contaría con un sistema de
evaluación en desempeño de los funcionarios públicos -y no se cumple, para el segundo
trimestre del 2008 el país aún no lo tenía, ni había cesado a funcionario alguno por
incompetente. La respuesta del encargado a combatir la ineficacia y corrupción
gubernamental fue: ¿Para ser funcionario público qué se requiere? ―Se requiere amor al
país. Mucha disciplina. Se requiere convicción por el trabajo. Y se requiere, además, mucha
dedicación. Mucha más, quizá, que la que se puede tener en la iniciativa privada, para
garantizar a la sociedad la efectividad gubernamental y contrarrestar la corrupción en el
servicio público.‖(Universal, ―No protejo las espaldas‖, 2008)
El papel de la administración pública federal debe ser como promotoras, y como ejemplo y
estímulo para todos los usuarios, en el desarrollo de la tecnología de la información. Sin
embargo, deberían actuar para modificar la sensación, casi unánime entre los expertos, de
que se encuentran rezagadas en la aplicación de las nuevas tecnologías a sus procesos
internos y a los servicios de cara al ciudadano, urgente la modernización de las tecnologías
de información. El computador personal, en el futuro inmediato, el medio preferido para el
acceso fijo a la red mundial. Entre los contenidos cuyo origen es la administración pública,
los de mayor aceptación e impacto serán los que tengan por objeto la realización de todo
tipo de trámites administrativos a través de Internet y México se encuentra rezagado en uso
de la red. En plena era tecnológica, México se encuentra en la ―edad de piedra‖ en el uso y
- 104 -
aplicación de la internet. Mientras en países como Finlandia, Suecia o Japón los usuarios de
la red gozan de plataformas en telemedicina, educación a distancia o del desarrollo de
pequeñas y medianas empresas, en este país las funciones son básicas y de entretenimiento.
De acuerdo con especialistas, una de las causas por las que los cibernautas mexicanos sólo
utilizan la web es para crear perfiles en las redes sociales, mandar o recibir correos
electrónicos, descargar música o ver videos (Universal, 2008) se debe cambiar esta postura
desde los altos funcionarios hasta los más bajos niveles de subordinación, la razón es muy
simple el futuro del servicio público se encuentra en el aprovechamiento y desarrollo de las
tecnologías de la información.
Otra de las demandas que se formulan a la administración pública –desde la reforma
administrativa de 1995- se destaca, la necesidad de "productivizar" el gasto público al
desarrollar las capacidades de los directivos, mejorar los sistemas de información, se
establecen mecanismos efectivos de evaluación como pueden ser los presupuestos basados
en resultados.
El presupuesto basado por resultados ayuda a instaurar la cultura de la responsabilidad, a
planificar programas con impacto social, teniendo una mejor ejecución del gasto de
gobierno, el monitoreo de los programas y la transparencia de la información para que la
sociedad quede satisfecha.
En el pasado y en el presente la administración pública federal ha sido recurrente en los
presupuestos, no son basados en resultados por la falta de consecuencias a la poca
efectividad que generan. Al no existir estas consecuencias, las bases, la información no hay
manera de exigir en las dependencias el Contrato Social como hace referencia Adam Smith
- 105 -
en su clásico libro. Ni tampoco la posibilidad de que haya rendición de cuentas. (SHCP,
Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados, 2008). Además este
sistema ya se ha adoptado en países desarrollados y naciones en América Latina está Chile
presente en este tema, México no debe seguir rezagado.
7.5 Alcanzar una gran meta: Modernizar la Gestión Pública.
Algunos dirían, y no sin razón, que el principal problema del país no es el centralismo, sino
la corrupción, mientras que a otros, la distribución de los recursos naturales les parecería
muy injusta, por la inmensa cantidad de recursos petroleros o mineros que existen en
algunas regiones del país, mientras que otras tienen muy pocos recursos y a lo mejor mucha
gente. Otros pueden pensar que de aplicarse un esquema así, se estarían replicando los
vicios del sistema actual en cada uno de los estados, cuyos gobernantes se convertirían de
inmediato en nuevos caciques absolutos, mientras que a otros más puede parecerles
simplemente imposible por la enorme diversidad de intereses creados.
Transformar la gestión pública un gran desafío pero es un esfuerzo que se tendrá que hacer
la sociedad lo demanda, entre los que destacan la desconcentración del aparato público, la
descentralización de la autoridad y el aprovechamiento de la institucionalidad reguladora
mediante la institucionalidad del Estado, un gran desafío para vencer en corto plazo y
además incrementar la confianza de la sociedad en base a la credibilidad. El mejoramiento
en la toma de decisiones y en la solución de problemas es fundamental en la agenda de los
paises modernos.
- 106 -
Con una intensa comunicación entre instituciones y sociedad, esta transformación hacia una
nueva cultura laboral en la burocracia con sentido y orden generará desarrollo y
crecimiento en el orden económico y con ello la política la sociedad. El aprovechar la
tecnología brinda ventaja, innovación ante la competencia cada vez mayor.
- 107 -
Problemas de
investigación
Objetivo
general
Objetivos
específicos
Preguntas de
investigación
Respuesta a las preguntas de
investigación
Ineficiencia en las
políticas públicas
para el impulso al
desarrollo
empresarial por
parte de la
administración
pública federal.
Carencia de un
sistema
constitucional de
Analizar las
políticas públicas
encaminadas al
impulso y
fortalecimiento del
desarrollo
empresarial en
México basados en
indicadores de buen
gobierno para
beneficio del sector
empresarial y
Identificar las
reformas de
modernización en las
Políticas Públicas:
Bases, subprogramas,
alcance logrado en las
instituciones públicas
e impacto en el sector
empresarial.
Sustentar teóricamente
la importancia del
Estado y Gobierno por
¿Cómo considera la
rendición de cuentas
del gobierno. Es
Opaca o
Transparente?
¿Considera que hay
estabilidad política
en México. Existe
riesgo o No?
¿La efectividad
gubernamental la
-La necesidad de concebir un programa de
modernización en la administración pública federal,
orientada a establecer Políticas Públicas, de acuerdo
con el entorno y estableciendo indicadores
internacionales de buen gobierno, que contribuyan a
la transformación y mejora en la relación del sector
empresarial, sociedad y gobierno.
-La necesidad de aplicar un programa integral de
modernización, basado en proyectos específicos,
que satisfagan fundamentalmente la salud de las
empresas, los aspectos relacionados con el bienestar
de la población, bajo la responsabilidad de los
- 108 -
responsabilidades
las políticas
públicas
(1995-2006)
sociedad
medio de las
instituciones públicas
encargadas de
impulsar el desarrollo
en el país.
Proponer acciones
para la
implementación de
Políticas Públicas
indicativos de carácter
sustantivo, que
contribuyan a
redimensionar
acciones de
modernización del
percibe como tal?
¿Aprueba o
desaprueba la
calidad en la
regulación o
normatividad del
sector?
¿En México se acata
el Estado de
Derecho?
¿El control de la
corrupción en
México es bajo o
alto, es fortalecido
titulares de las dependencias, considerando los
subsectores que coordinan.
-La necesidad instaurar un Sistema Constitucional
de Responsabilidades Políticas.
-Institucionalizar un sistema de control de gestión,
que responda a las expectativas de seguimiento y
evaluación de los resultados alcanzados en las
diferentes acciones del programa de modernización
del gobierno federal su base los presupuestos bajo
resultados.
-La necesidad de mirar hacia el enfoque sistémico,
estrategias de dirección y de liderazgo de los
servidores públicos, mediante procesos formativos
y de actualización y garantizar intervenciones
- 109 -
gobierno federal
por el Gobierno? profesionales en beneficio de las instituciones y su
trascendencia a la sociedad.
-La necesidad de evaluar en forma sistemática y
permanente los grados de avance de las acciones de
modernización, para efectos de realimentación y
toma de decisiones de reestructuración, adición o
eliminación de las acciones que en esta materia
realiza el gobierno federal.
-La necesidad de implantar políticas públicas, en
aspectos teórico-conceptuales y metodológicos.
-La necesidad de contar con programas que
enfaticen acciones indicativas de orden sustantivo y
la gestión gubernamental para ser base del
desarrollo empresarial en México.
- 110 -
Capítulo 8 Conclusiones, limitaciones y sugerencias
Se concluye en esta investigación de tesis:
El principal problema del país no es el centralismo, sino la corrupción, en México es
urgente crear un ―Sistema Constitucional de Responsabilidad Política‖ es necesario quitar
la sociedad sin consecuencias. La corrupción no solo está afectando al sector empresarial,
sino a todo el modelo económico afectando la política y la sociedad en el país. Con ello el
daño se da en efecto cascada, toca a ahorro, inversión, empresa, empleo, producción,
competitividad, confianza y sobre todo la oportunidad de crecer, de ser mejores.
En primer lugar, quisiera recurrir a la historia, como lo han hecho, en otros tiempos,
distinguidos pensadores políticos. Está así el caso reciente y ejemplar de la Unión Europea,
constituida por un conjunto de países que luego de estar dándose en la torre por más de mil
500 años (después de la retracción del imperio romano), mejor decidieron asociarse en un
pacto que les permitiese intercambiar bienes, servicios y cultura, en lugar de proyectiles y
gases venenosos.
La creación de un costoso e inútil aparato por el cual, algo así como 70 por ciento de los
empleados públicos supuestamente vigilan que el otro 30 por ciento haga las cosas bien.
La idea subyacente consiste en pensar que todo funcionario público es corrupto, ladrón y
mañoso, y para evitar que haga trapacerías, hay que poner candados y trabas usando toda la
- 111 -
imaginación a la mano. A juzgar por los resultados, les falta casi nada para lograr sus
objetivos (cualesquiera que éstos sean), pero el precio pagado es una de las razones de que
pocas cosas puedan funcionar en el país. El origen está en la terrible burocracia que nos
asuela y que se asemeja a la arterioesclerosis que ataca a los ancianos, al igual que a las
grandes empresas (llámense Telmex, Pemex, Luz y Fuerza del Centro, General Motors o
Pan American Airways).
Lo que no puede, ni debe suceder, es que sigamos todos así, con la sensación de que no
existe solución posible, esperando pasivamente a que las cosas truenen.
Las normatividades que hoy imperan en la vida del país, paralizando su economía,
perderían su razón de ser y darían paso a otras, alineadas para favorecer el intercambio de
bienes y servicios entre los estados. Los aparatos burocráticos actuales serían sustituidos
por otros bastante más pequeños y funcionales operando en cada uno de ellos, para asegurar
el cumplimiento de las metas establecidas, eliminando así las trabas infinitas que tienen
actualmente las empresas mexicanas no sólo para nacer, sino para desarrollar sus planes y
proyectos comerciales. Mucho de la corrupción dominante perdería sentido, en tanto que
las normas, al ser más sencillas, facilitarían el funcionamiento de la economía y reducirían
los niveles actuales de corrupción y de sus consecuencias.
En resumen, pienso en un país totalmente diferente al que hoy tenemos, surgido de éste, por
sus bases históricas, su patrimonio natural y cultural, pero con una estructura económica,
política y sobre todo de gobierno, distinta a la actual, que nos permita dejar de ser una
nación sin proyecto (más allá del impuesto por intereses externos, en torno a las supuestas
leyes del mercado) para transformarnos en otra nación, conformada por una federación de
estados autónomos con proyectos particulares para su desarrollo económico, integrados por
- 112 -
un gran pacto nacional, plasmado en una Constitución que integre y facilite el intercambio
comercial y asegure la cooperación, el bienestar común y la integridad de sus miembros.
Pienso así en una nación presidida por un congreso de representantes como autoridad
máxima, cuyo objetivo sea la integración de los diferentes proyectos de los estados en un
gran proyecto nacional.
Será de capital importancia avanzar en el impulso a la agenda de competitividad económica
a fin de darle un mayor dinamismo al mercado laboral, al marco regulatorio; así como
aumentar la eficacia en las instituciones, implantar la trasparencia y rendición de cuentas,
erradicando la corrupción, agilizar la regulación y tramitación y fortalecer el ambiente de
competencia en el país.
México no puede quedar atrás en un ambiente económico global de competencia y de
reacomodo de las potencias económicas del mundo.
El llamado al sector empresarial y sociedad a promover los cambios que el país necesita, lo
que permitirá activar crecimiento empresarial y generar más empleos.
La necesidad de concebir un programa de modernización de la administración pública
federal, orientado al establecimiento de políticas públicas, de acuerdo con indicadores de
pertinencia institucional, que contribuyan al desarrollo empresarial y a su vez en la
transformación de la relación del gobierno con la sociedad.
La necesidad de diseñar un programa integral de modernización, basado en proyectos
específicos, que satisfagan fundamentalmente los aspectos relacionados con el bienestar del
- 113 -
sector empresarial y la población, bajo la responsabilidad de los titulares de las
dependencias, considerando los subsectores que coordinan.
La necesidad de institucionalizar un sistema de control de gestión, que responda a las
expectativas de seguimiento y evaluación de los resultados esperados y alcanzados en las
diferentes acciones del programa de modernización del gobierno federal.
La necesidad de implementar estrategias de dirección y de liderazgo de los servidores
públicos, mediante procesos formativos y de actualización y garantizar intervenciones
profesionales en beneficio de las instituciones públicas y su impacto en el desarrollo
empresarial en México.
La necesidad de evaluar en forma sistemática y permanente los grados de avance de las
acciones de modernización, para efectos de realimentación y toma de decisiones, de
reestructuración, adición o eliminación de las acciones que en materia de política
económica realiza el gobierno federal.
La necesidad de implantar programas de modernización de la administración pública
federal, sustentados en políticas públicas, en aspectos teórico-conceptuales y
metodológicos.
La necesidad de contar con programas que enfaticen acciones indicativas de orden
sustantivo y de apoyo para la administración y la gestión gubernamental.
En relación con las preguntas de investigación se concluye que:
- 114 -
Un nuevo modelo de administración pública para el país, más acorde a las necesidades
actuales, basado en la sustitución del esquema anquilosado y centralista de gobierno por
otro de plena autonomía económica y fiscal de sus estados, que funcionarían como una
federación, con un congreso federal, responsable de dictar las normas de cooperación
económica y política entre ellos y para asegurar su cumplimiento.
México ha retrocedido sustancialmente a nivel internacional en la evaluación de ―Buen
Gobierno‖ de manera que objetivamente ha minado el desarrollo empresarial y la inserción
en un mundo globalizado al avanzar poco o retroceder. En materia es perder oportunidades
de crecimiento económico en el país, que requiere abordar enlaces gremiales, desarrollo en
el sector empresarial -principalmente el micro y pequeño-, desafíos gerenciales para
mejorar la calidad de los servicios a la población. No se acumula ni la convicción, ni la
fuerza y voluntad política necesaria.
Las reservas monetarias en México, considerables para abordar los desafíos financieros. Sin
embargo el panorama económico nacional no es favorable es crítico. México vía la
Comisión Nacional de Derechos Humanos informa a la Organización de Naciones Unidas
de la deficiente economía en el gobierno de México (Crónica, 2008). La amenaza mundial
económica está presente uno de las instituciones financieras más importantes a nivel
mundial se declara en quiebra el banco Wachovia (Martín, 2008) -700 mil millones de
dólares para el rescate a la industria financiera mediante la Ley de Salvataje (Martín, 2008)
- el cuarto más importante en Estados Unidos, y en México se presenta una recesión
económica causada por acciones de gobierno poco efectivas y empresarios y ciudadanos
son los que subsidiarán, estos malos manejos. En 1995 se plasmó un fenómeno similar y
por el cual el sector empresarial aún no se recupera de esa dolorosa caída.
- 115 -
El gasto en el gobierno es opaco, poco eficiente y muy elevado. De acuerdo con datos de la
Auditoría Superior de la Federación la burocracia se lleva 75% del presupuesto federal, lo
que deja apenas 25% para capital productivo. Cuando en el resto de los países miembros de
la OCDE en promedio se destina 40% del presupuesto a la inver (Duarte, 2009)sión e
inversión es aplicar acciones que impacten en el desarrollo del país.
Es importante tener en cuenta que lo que no es medible no es controlable, la necesidad de
diseñar los indicadores de buen gobierno para medir, controlar y asegurar las acciones
impacten el desarrollo empresarial en el país.
No se han alcanzado los resultados esperados por falta de continuidad en los programas de
modernización; por falta de profesionalización e improvisación en las acciones de
gobierno; y sobre todo por falta de rendición de cuentas incrementa la corrupción y
tramitación de los servicios. Añadiendo la opacidad en el presupuesto federal e impunidad
en los funcionarios encargados.
El riesgo en México es preocupante en los empresarios y sociedad en general. ¿Hacia
dónde podemos ir, si ganamos poco, invertimos poco y gastamos mucho, mal y a
destiempo? Necesitamos un Gobierno más eficaz, menos oneroso y bien dirigido a las
prioridades. Existe un fuerte problema de desempleo en el país y acompañado de la
desaparición de empresas. La reducción de empresas y empleadores tornará más
complicada la recuperación del empleo en el resto del sexenio. El exclusivo objetivo del
beneficio, sin el bien común como fin último, amenaza con destruir la riqueza y crear la
pobreza. Se percibe ingobernabilidad en el país, no hay más salida, el Estado o realiza su
función o los sectores iniciarán un estallido.
- 116 -
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Capítulo 8 Glosario
ACTITUD: es la predisposición a reaccionar de forma positiva o negativa frente a personas,
objetos o situaciones (ambiente).
AGENTE DE CAMBIO: es una persona externa o interna a la organización encargada de
modificar una situación organizacional existente, asignada para contender con problemas
asociados con el cambio.
ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS o GESTIÓN PARA RESULTADOS: Modelo
de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en
los procedimientos. Aunque también interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor
relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Conjunto de órganos que auxilian al Ejecutivo Federal en
la realización de la función administrativa. Se entiende a la organización integrada por un
personal profesional. Se compone de todo lo que la hace efectiva: funcionarios y edificios
públicos, entre otros. Por su función, es el enlace entre la ciudadanía y el poder político.
APF: Administración pública federal
AUTORIDAD: Es el derecho de dar órdenes y esperar obediencia. Está relacionada con la
posición que el administrador ocupa formalmente en la organización. Es el poder legítimo
que proviene de la posición de una persona en la organización formal.
BUROCRÁCIA: Es la organización legal, formal y racional por excelencia.
CALIDAD: Atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios
para satisfacer los objetivos del programa.
CAMBIO: Transición de una situación a otra diferente o el pasaje de un estado hacia otro
diferente
CAMBIO PLANEADO: Es el cambio que ocurre como resultado de esfuerzos específicos
por medio de la conducción de un agente de cambio.
CALIDAD TOTAL: Es el proceso de involucrar a todo el personal de la organización para
asegurar cada actividad relacionada con la producción de bienes y servicios dentro del
compromiso de mejorar continuamente y atender completamente a las necesidades del
cliente (en la entidad pública es el ciudadano).
CAPITAL HUMANO: Es el conjunto integrado de conocimientos, habilidades y
competencias de las personas en una organización.
CENTRALIZACIÓN: Concentración del poder, del proceso de toma de decisiones en la
cúpula de la organización.
CLIMA ORGANIZACIONAL: Ambiente psicológico y cultural existente en la
organización que se deriva del estado motivacional de las personas.
COMPETITIVIDAD: Capacidad, experiencia, conocimiento y habilidad que reúne una
organización para competir en los mercados nacionales e internacionales.
CONTROL: Función administrativa que verifica que todo ocurra según las reglas
establecidas o de las órdenes dadas.
CONTROL DE GESTIÓN: Proceso de verificación, seguimiento y corrección en la
estrategia establecida en la organización.
CONTROL TOTAL DE CALIDAD: Es un concepto de control que proporciona a las
personas la responsabilidad por el alcance de estándares o parámetros de calidad.
CORRUPCION ADMINISTRATIVA: Se considera el requerimiento o aceptación, directa
o indirectamente, por un funcionario o una persona que ejerza funciones públicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o
ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión
de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas.
CULTURA DE TRABAJO: Es el sistema de creencias y valores compartidos que se
desarrolla dentro de una organización y que guía y orienta la conducta de sus miembros.
DELEGACIÓN: Proceso de transferir autoridad y responsabilidad a los niveles inferiores
de la jerarquía.
DEPENDENCIA PÚBLICA: Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos,
incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, y Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal (Art. 2 y 17 Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, LOAPF). Asimismo, se sujetan a las disposiciones que rigen a las dependencias
otros ejecutores de gasto: la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la
República y los tribunales administrativos.
DESARROLLO ORGANIZACIONAL: (DO) Técnica a mediano/largo plazo que debe
estar apoyado por la alta dirección a la preparación al cambio organizacional planeado, en
un esfuerzo para mejorar la capacidad de una organización para enfrentarse con el ambiente
externo e incrementar su capacidad de solucionar problemas.
EFECTO DE LEALTAD: Cumplimiento de lo que exigen las leyes de la fidelidad y las del
honor y hombría de bien. Legalidad, verdad, realidad.
EFICACIA: Grado de cumplimiento de los objetivos.
EFICIENCIA: Hacer bien las cosas y de acuerdo al método preestablecido. Relación entre
los productos y servicios generados con respecto a los insumos y recursos utilizados
EMPLEABILIDAD: Capacidad de un servidor público para mantener un empleo en una
entidad gubernamental, con carácter cooperativo y competitivo.
ENTIDAD GUBERNAMENTAL: Se entiende a la entidad que administra, o sea, al
organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios
necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material,
se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo
considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con
otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su
misión.
ENFOQUE SISTÉMICO: Se basa en la comprensión de la dependencia recíproca de todas
las disciplinas y de la necesidad de integrarlas. El enfoque del todo y de las partes, de
dentro y de fuera, de lo general y de la especialización, de la integración interna y de la
adaptación externa, de la eficiencia y de la eficacia. Lo importante es ver el todo y no cada
parte por separado.
EVALUACIÓN: Análisis sistemático y objetivo de los programas federales y que tiene
como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su
eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.
FUNCIONARIO PÚBLICO: Persona que ejerce y es responsable de alguna función
pública y que cuenta para su desempeño con empleados subalternos. El funcionario puede
ejercer un cargo representativo, gubernamental, administrativo, técnico o político. Es un
servidor público que se caracteriza porque su función está determinada por ley; y tiene
facultades para el desempeño de la función encomendada.
GESTIÓN: Acción y efecto de administrar, ejercer la autoridad o el mando formal sobre
sus subalternos. Dirigir una institución, división, departamento u oficina.
GLOBALIZACIÓN: Internacionalización de las organizaciones, lo cual vuelve inmenso,
complejo, cambiante e incierto el ambiente organizacional. Es la extensión de una
organización para ambientes gradualmente más amplios.
INDICADORES: Especificación cuantitativa que permite verificar el nivel de logro
alcanzado por el programa en cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que permite
la comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso.
Permite medir: Lo que se pretende lograr, en términos de eficiencia, calidad, cobertura,
eficacia, economía, equidad e impacto. Y tres aspectos de la gestión pública: a) calidad de
los bienes y servicios públicos, b) satisfacción del ciudadano, y c) cumplimiento de los
criterios relativos a los recursos públicos federales: legalidad, honestidad, eficiencia,
eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y
equidad de género.
LIDERAZGO: Es la influencia interpersonal ejercida en una situación, orientada a la
consecución de uno o diversos objetivos específicos mediante el proceso de comunicación
humana.
MANDO: Es el nombre que se le asigna a la función de dirección, significa dirigir y
orientar al personal.
MEJORA CONTINÚA: Constituye la aplicación de la filosofía kaizen en los procesos
productivos de la organización.
MÉRITO: Es el reconocimiento formal de la responsabilidad y voluntad con que el servidor
pone en acción sus calificaciones en el desempeño del servicio público y se mide por el
grado de eficiencia y responsabilidad con que se desempeña las funciones asignadas.
METAS: Objetivos que deben alcanzarse en corto plazo.
MÉTODO: Plan establecido para el desempeño de una tarea específica. Detalla cómo debe
ejecutarse la tarea.
MODELO MODERNO APF: Sistema abierto que presenta relaciones de intercambio con
el ambiente. Adaptativos al entorno, pues para sobrevivir se readaptan constantemente a las
condiciones del medio. La adaptación es un proceso continuo de aprendizaje y
autoorganización. Aplica el enfoque sistémico que se contrapone al microenfoque del
sistema cerrado.
MODELO TRADICIONAL APF: Sistema cerrado cuyo comportamiento es totalmente
determinista, mecanizado, programado, estructurado y rígido. No interactúa con el
ambiente.
MODERNIZACIÓN: Hacer que la organización pase a ser adaptativo al entorno,
perteneciente o relativo al tiempo actual o a una época reciente.
OBJETIVOS: Son los resultados futuros pretendidos por la organización.
OBJETIVOS Y METAS INSTITUCIONALES: Aquellos que son sustantivos y
estratégicos para la dependencia o entidad, y que provengan de un reglamento interior o de
sistemas de planeación, información y/o seguimiento institucional.
ORGANIZACIÓN: Entidad social compuesta por personas y recursos, estructurada y
orientada deliberadamente hacia un objetivo común. Función de la administración.
ORGANIZACIÓN GLOBAL: Es la que comercializa un producto o servicio estandarizado
a través de todo el mundo, pudiendo sus componentes ser tomados en diferentes países.
PARTICIPACIÓN: Es el estilo de administración pública basado en el consenso de las
personas y en su involucramiento en el proceso de decisión para alcanzar los objetivos
definidos.
PLAN: Curso de acción determinada, necesaria para alcanzar un objetivo. Es el producto de
la planeación.
PODER: Es el potencial de influencia de una persona sobre otras, es la capacidad de
ejercerla porque puede.
PRESUPUESTO: Plan relacionado con el dinero.
PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PbR): Es un componente de la Gestión
para Resultados (GpR) que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que
permite apoyar las decisiones presupuestarias en información, que sistemáticamente
incorpora consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos, y que
motiva a las instituciones públicas a lograrlo, con el objeto de mejorar la calidad del gasto
público federal a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos para obtener los
resultados esperados y promover una más adecuada rendición de cuentas.
PROBLEMA: Es la situación en que existe una discrepancia entre lo que es (realidad) y lo
que podría o debería ser (objetivos, metas o valores).
PROCEDIMIENTOS: Modo de ejecutar o realizar los programas. Planes que determinan la
secuencia cronológica de tareas requeridas para realizar los trabajos. Son planes
relacionados con métodos de trabajo.
PROGRAMA: Conjunto de actividades secuenciales, necesarias para alcanzar cada meta.
Planes específicos para alcanzar metas específicas.
PROMAP: Programa de modernización de la administración pública federal.
RESULTADOS: Expresión cualitativa y cuantitativa de los objetivos globales de una
entidad gubernamental.
SATISFACCIÓN: Dar atención a las necesidades humanas.
SERVICIO PÚBLICO: Son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades
colectivas, de manera regular y continua. Es la reconducción de un sector de actividades
socioeconómicas a la órbita del poder público.
SERVIDOR PÚBLICO: Los representantes de elección popular, miembros del Poder
Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y,
en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la APF.
SINERGÍA: Es cuando las partes integradas de un sistema producen un resultado mayor
que la suma de sus resultados particulares.
SISTEMA: Es un conjunto de partes interdependientes que funcionan como una totalidad
para algún propósito.
SOCIALIZACIÓN: Es el proceso de transformar nuevos empleados en participantes
comprometidos con los valores y tradiciones de la organización.
TEORÍA DE SISTEMAS: Corriente que trata las organizaciones como sistemas abiertos,
en constante interacción e intercambio con el ambiente.
TRABAJO EN EQUIPO: Es un conjunto de individuos que coordinan sus esfuerzos,
aportan ideas y conocimientos, transfirieren habilidades y toman decisiones de pleno
consenso, producen resultados de alta calidad.
TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL: Obligación del servicio público orientada a
permitir y garantizar el acceso a la información gubernamental, sin más límite que el que
imponga el interés público y los derechos de privacidad de los particulares establecidos por
ley. Hacer uso responsable y claro de los recursos públicos, eliminando cualquier
discrecionalidad indebida en su aplicación.
Fuente: Secretaria de la Función Pública.
