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Ponencia básica introductoria de Gabriel Hernán Rosa
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“Resumen preparado para el X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por
la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba,
Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011”
Título: La noción de gobierno abierto (open government) en el escenario político
argentino. Un análisis de su impacto en los gobiernos locales.
Gabriel Hernán Rosa
Licenciado en Ciencia Política, UBA. Investigador del Instituto de Investigaciones Gino
Germani, Maestrando en Comunicación y Cultura, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
Área Temática: Opinión Pública, Comunicación y Marketing Político
Subárea: 11. Nuevas tecnologías, comunicación y participación política
Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTIC) se han convertido
en el elemento central de un cambio cultural que está afectando a la sociedad toda. La
noción de gobierno abierto se inscribe en este contexto dando paso a una nueva forma
de entender lo político a partir un mayor nivel de participación y control por parte de la
ciudadanía. En este artículo analizamos tal concepto e intentaremos describir como es
apropiado por los gobiernos locales de la Argentina.
The Information Technology (IT) has become a central issue of a cultural change that is
affecting the hole society. The open government concept is in the middle of this change
and can give us a wider view of the politics issues because it proposes a higher citizen
participation and a higher control of the public administration. In this article we will
analize this concept and we will try to describe how this is worked by the local
governments of Argentina.
LA NOCIÓN DE GOBIERNO ABIERTO (OPOEN GOVERNMENT) EN
EL ESCENARIO POLÍTICO ARGENTINO. UN ANÁLISIS DE SU IMPACTO
EN LOS GOBIERNOS LOCALES.
Quis custodiet ipsos custodes?1
Juvenal (60 d.C. -128 d.C.)
La idea de Open Government
Que estamos frente a un panorama política y culturalmente novedoso, valga la
redundancia, ya no es ninguna novedad. Cuando Tim Berners-Lee comenzó a escribir
el programa que llamó World Wide Web jamás podría haber imaginado las
consecuencias que devinieron de tal ejercicio material e intelectual llevado adelante con
el objetivo de mejorar y agilizar el intercambio de información científica desde la
CERN (European Organization for Nuclear Research).
Lo que devendría y enmarcaría a tal evento como un nuevo escenario global es
descripto y analizado por una cantidad en constante aumento de autores. Manuel
Castells en su obra “La era de la Información” (2006) definirá esta nueva etapa de la
humanidad como un producto de la interacción de procesos que “crearon una nueva
estructura social dominante, la sociedad red; una nueva economía, la economía
informacional/global y una nueva cultura, la cultura de la virtualidad real” que operando
de forma interrelacionada han modificado el perfil de la sociedad a escala planetaria2.
Landi (1988) describirá acertadamente esta “revolución tecnológica” como el inicio de
una serie de profundos cambios en el panorama mediático. Por un lado, afirma, que el
eje espacial de lo social se vio alterado por la multiplicación del alcance de los medios y
por otro lado el eje temporal se ve modificado por la saturación que éstos imponen a
partir de la reiteración de mensajes. Esto último se ubica en línea con lo que Bauman
1 ¿Quién custodia a los que nos custodian?2 Según diferentes vertientes teóricas este proceso también es descripto como post-insdustrialismo (Touraine 1969; Bell 1976), capitalismo tardío (Jameson 1991) o post-fordismo (Coriat 1990) entre otras caracterizaciones.
(2007) resalta como una de las características esenciales del consumismo líquido3, a
saber: la renegociación del significado del tiempo.
Refiriéndonos más específicamente al ámbito de la política y los nuevos medios
autores como Freire (2008) analizarán el impacto de la cultura digital en la política y
describirán el surgimiento de nuevas prácticas y costumbres referidas al ámbito de la
esfera pública, el ciberactivismo –según su análisis- tendría el potencial de quebrar la
lógica política tradicional que operó hasta hace algunos años en la estabilización de los
roles del elector y el elegido propios de las democracias representativas clásicas.
Mientras que otros analistas como Rheingold (2005) advierten sobre la aparición de un
nuevo sujeto colectivo, a saber, la “multitud” entendida esta como “una especie de
tecnología en sí misma” que vendría a apartarse de las poblaciones insertadas en el
marco de la soberanía durante la modernidad: “pueblo” y “masa”4, de esta forma
conmoviendo los pilares sobre los cuales se asentaba la práctica política. Así también
existen potenciales riesgos derivados del uso de la Internet con fines políticos, Flichy
(2008) advierte sobre la posibilidad de que la red se constituya como una “red de
individualidades” banalizando el compromiso político al mero hecho de hacer un click
con el mouse. Pero a la vez la propia red es la que también está mutando, y nuestra
propia postura frente a ella, como afirma Kauffman (2010) “Las metáforas que asocian
Internet con el conocimiento o con la información ya se están agotando. Internet, como
urbe virtual, va mucho más allá de cualquier funcionalidad instrumental, para
organizarse como hábitat, espacio situacional de pertenencia existencial.” Lo cual le da
otra cualidad al entorno constituido por la Internet y las tecnologías subsidiarias.
Hasta aquí un somero racconto de algunas posturas sobre los cambios a nivel
macrosocial que se están dando en el plano global y su relación con las prácticas
políticas en el uso de la Internet. Está claro que no pretendimos ser exhaustivos –tarea
por cierto imposible- pero buscamos poner en relieve un conjunto de características que
vendrían a constituir los rasgos principales de este conjunto de fenómenos
contemporáneos que operan sobre la realidad social.
3 Configuración que habría adquirido la sociedad actual en base al pasaje de una sociedad de productores a una de consumidores, con el consecuente cambio operado a nivel de prácticas, costumbres y deseos.4 Véase: Hardt Michel y Negri Antonio, Multitud. Guerra y democracia en la era del Imperio, Debate, Buenos Aires, 2004
Entonces, nuestro objeto de estudio será ese conjunto de mecanismos de apertura
de la administración pública y participación ciudadana basados en las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación (NTIC) conocido como “Gobierno
Abierto”. Luego de intentar caracterizar ese concepto lo pondremos en relación con el
campo político argentino y más específicamente iremos a indagar su aplicación –o no-
en el ámbito de los gobiernos locales de la Argentina.
En muchos casos cuando se trata de abordar ciertos mecanismos o dispositivos
digitales muchas veces se cae en la descripción cuasi fetichizante de ellos, tanto para
criticarlos como para ensalzarlos. Sin pretender exponer una mirada acrítica o neutral,
intentamos mantener cierta distancia de las intenciones –comerciales, mercantiles,
publicitarias, ideológicas- que se imprimieron en las herramientas digitales e
informáticas que hacen a la circulación de información, en éste caso, información y
acciones políticas.
Nos acercaremos a la noción de gobierno abierto y los mecanismos digitales
sobre los cuales se monta a partir de una mirada que puede ser relacionada con la teoría
de las consecuencias no intencionadas de la acción de Giddens (1982) en tanto
abordaremos la puesta en práctica de capacidades políticas haciendo uso de dispositivos
digitales no limitando nuestro abordaje al estudio de la finalidad con las que se
insertaron en el mercado esos dispositivos, es decir, la finalidad mercantil de obtener
ganancias. Lo que supone indagar en la dimensión política de tales mecanismos y
prácticas asociadas a ellos sin limitarnos a una imagen o a una identidad ya determinada
de los mismos, buscando evitar caer en la descripción teleológica. Tendremos una
mirada que estará atenta en términos de biopolítica5 al “poder de un cuerpo de afectar y
ser afectado, de multiplicar sus conexiones, de crear nuevas relaciones, de aumentar su
capacidad de actuar”6 aún siendo concientes de estudiar diversos mecanismos
institucionales que forman parte del gobierno, entendido en el sentido “lato de técnicas
y procedimientos destinados a dirigir la conducta de los hombres” (Foucault 2006).
Diferenciándolo de lo que este autor entiende como gubernamentabilidad, es decir
“racionalidad inmanente de los macropoderes, cualquiera sea el nivel de análisis
considerado” (Foucault 2006). Para en el camino de nuestro trabajo asomarnos a las
5 Véase: Foucault, Michel. Seguridad, territorio, población. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. 2006.6 Giorgi, Gabriel y Rodríguez, Fermín. “Una vida. Una realidad de lo virtual” en Ensayos sobre biopolítica. Excesos de vida. Giorgi, Gabriel y Rodríguez Fermín (comps.) Paidós. Buenos Aires. 2007.
posibles contraconductas asociadas al uso y la apropiación de los dispositivos basados
en los principios de gobierno abierto, entendidas éstas como resistencias a las prácticas
de gobierno que montadas en el aparato administrativo pretenden bloquear la aparición
de demandas ciudadanas que limiten el propio poder del gobierno.
Entonces, yendo de lleno a nuestro objeto de estudio. Si pudiésemos hacer algo
así como una genealogía del concepto de Gobierno Abierto (GA) en la
contemporaneidad podríamos establecer como un antecedente claro lo ocurrido con el
“derecho a saber” (right to know). En ese sentido, algunos autores como Lamble (2002)
destacan el valor que habría tenido la “Freedom of Information Act” que se convirtió en
ley norteamericana el 4 de julio de 1966 y marcó un hito a la hora de reconocer el
derecho a acceder a la información producida por las diferentes dependencias estatales y
habría intensificado la presión ciudadana sobre otros gobiernos alrededor del mundo
para conceder similares derechos a la ciudadanía. Luego de ese evento serían
Dinamarca (1970), Noruega (1971) y Francia (1978) las naciones pioneras a la hora de
reconocer tales derechos. Lo cual habría significado un avance a la hora de desconocer
límites y barreras que hasta ese entonces eran interpuestas entre los ciudadanos y la
información sobre la administración pública.
No obstante, análisis como el de Roberts (2006) demuestran que tanto el
gobierno de los Estados Unidos como el de otras naciones alrededor del mundo ante
situaciones críticas, esgrimiendo la urgencia o la excepción que representa un enemigo
exterior o una conmoción interior fácilmente vulneran el “derecho a saber”, ejemplo
cabal resulta en conjunto de políticas adoptadas por la administración Bush en el
período post-9/11.
Ahora bien, el “derecho a saber” vendría a ser un antecedente claro de uno de los
principios sobre el cual se basa la idea de “Gobierno Abierto”, no obstante no termina
de completar tal concepto.
Veamos, la recuperación y resignificación del “derecho a saber” reaparecería en
escena en un discurso de de Barack Obama de finales del año 2007. En ése entonces el
candidato presidencial por el Partido Demócrata lanzó al ruedo mediático y político lo
que llamó “Google for government”. Hasta ese momento no estaba claro de qué forma
se podía utilizar Internet en general y las nuevas tecnologías de la comunicación en
particular para mejorar y abrir la administración pública. En mayo de 2008, la Casa
Blanca presentaba el sitio Data.gov7: una plataforma que ordenaba y ponía a disposición
de toda la ciudadanía información producida por el Estado nacional norteamericano, y
que fue la causa de un profundo cambio respecto del acceso a la información pública
por parte de los ciudadanos8.
Poco a poco, a partir de este hecho, las ideas de transparencia, rendición de
cuentas, asunción de responsabilidades y sobre todo de participación ciudadana
comenzaron a tomar fuerza e instaurarse como ejes temáticos de muchas campañas
políticas alrededor del mundo. Esto generó que en países como España, Estados Unidos,
Australia, Estonia, Grecia y Finlandia, entre otros, proliferaran diversos proyectos9
tendientes no sólo a mejorar el acceso de la ciudadanía a la información producida por
las instituciones públicas, sino -lo que es más interesante en materia de práctica y teoría
política- también a fomentar la participación ciudadana en el proceso de elaboración y
aplicación de políticas públicas.
De este modo híbrido, en el cual la práctica pareciera casi adelantarse a la teoría
es que está surgiendo la noción de Gobierno Abierto, íntimamente emparentada con la
de gobierno electrónico, en el sentido aportado por Rivera Urrutia (2006) ya que ambos
conjugan las ”NTIC (nuevas tecnologías de la información y la comunicación),
reingenierías de estructuras y cambios de culturas organizacionales para facilitar a los
ciudadanos el acceso en línea a la información y a los servicios, explicitando las
diversas dimensiones del esfuerzo por construir el e-gobierno. Al mismo tiempo,
sugiere la necesidad de reflexionar sobre las maneras como el gobierno digital implica
el desarrollo de formas asociativas que se insertan en la red de redes.” Es decir, ambas
aluden al empleo de las nuevas tecnologías de comunicación y tienen como objetivo
incrementar las capacidades ciudadanas.
Entonces, abordando estrictamente la idea de “Gobierno Abierto” intentaremos
definirla de una forma más o menos clara para poder operar con ella y analizarla al
mismo tiempo. Probaremos convocar diferentes caracterizaciones para que a partir de la
puesta en contacto de éstas podamos salir con una imagen algo más sólida de nuestro
7 Ver: http://www.data.gov8 Actualmente está en duda la continuidad de este sitio debido a la presión de sectores republicanos en el Congreso de los EEUU.9 Ver: http://www.data.gov/opendatasites
objeto de estudio. En el sitio Open Government Data10 el especialista en la temática
Rufus Pollock propone una definición de gobierno abierto que hace referencia a la
liberación del acceso a datos gubernamentales y a la puesta a disposición pública de
datos en forma digital y a través de Internet -por parte de los gobiernos- en formas que
promuevan su análisis y reutilización. Esta concepción hace hincapié en la difusión
ordenada y sistemática de la información pública para contralor ciudadano.
Iñaki Ortiz en el blog Administradores en red11 define el concepto de gobierno
abierto como un modelo de administración en el que lo relacional cobra principal
protagonismo. Una administración “open” se abre a la ciudadanía, pero también a las
demás administraciones, y a otras organizaciones colaboradoras. Una administración
“open”, según su postura, es una administración en red; red que se encuentra formada
por todos los actores de la sociedad civil.
Por otro lado, en la introducción del libro Open Government. Gobierno Abierto
(2010), César Calderón y Sebastián Lorenzo afirman que el concepto de gobierno
abierto tiene tres ejes centrales:
• Transparencia: los datos producidos por las Administraciones Públicas
son públicos y debe proveerse libre acceso a ellos.
• Participación: los gobiernos pueden aprovechar la inteligencia colectiva
de los ciudadanos y abrir su agenda legislativa a la ciudadanía. Todas las leyes,
decretos, medidas y decisiones gubernamentales pueden ser debatidos, valorados,
criticados y completados (incluso antes de su elaboración) con las opiniones de los
ciudadanos.
• Colaboración: los gobiernos nacionales, regionales y locales pueden
colaborar entre sí, con la empresa privada y con sus ciudadanos, aportándose
mutuamente herramientas innovadoras y nuevos métodos de trabajo colaborativos, de
modo tal que se generen, además, nuevos mercados para un nuevo sector económico
sostenible y replicable.
A nuestro entender, ésta última definición pareciera ser la más sustanciosa, ya
que expande el horizonte de lo que puede ser entendido como Gobierno Abierto. Así
mismo demuestra el potencial democrático de las herramientas públicas basadas en los 10 Véase: http://opengovernmentdata.org/what/11 Véase: http://eadminblog.net/post/2008/06/24/open-government-el-concepto
principios del gobierno abierto. Permitiendo el aumento del caudal de participación no
solo en términos cuantitativos, sino también cualitativos, con lo que se mejora la
interacción y colaboración entre los ciudadanos y entre ellos y las distintas instancias de
gobierno.
Ahora bien, podríamos arriesgar la siguiente definición, mas sólo para tener un
punto de apoyo y a partir de él comenzar a reflexionar sobre sus potenciales y peligros.
En primer lugar podemos afirmar que la idea de gobierno abierto u open government
refiere a un conjunto de principios basados en las ideas de transparencia, rendición de
cuentas, asunción de responsabilidades y sobre todo de participación ciudadana que
tiene como eje el uso de herramientas de las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación (NTIC). El objetivo principal del gobierno abierto sería el de aportar
nuevas capacidades a la administración pública a la hora de atender las demandas de los
ciudadanos, a quienes se incluye en la elaboración de políticas públicas y en la toma de
decisiones fomentando prácticas colaborativas en las diferentes etapas del ciclo de las
políticas públicas, a saber: Formación de agenda/Formulación de la
política/Implementación/Efectos y evaluación siguiendo el modelo planteado, entre
otros, por Panerson, Davison y Ripley (1985)12 y Brewer y DeLeon (1983)13.
Así mismo, el Gobierno Abierto pretende generar un canal de apertura de la
información producida por entidades estatales para la consulta y control de la
ciudadanía. Así como contiene la idea de la colaboración entre diferentes áreas estatales
y de la sociedad civil. Entonces podría entenderse la noción de gobierno abierto como
íntimamente emparentada a lo que Peruzzotti y Smulovitz definen como “accountability
social”14, al decir de ellos: un conjunto diverso de iniciativas orientadas por una común
preocupación por mejorar la transparencia y la accountability del accionar
gubernamental llevadas adelante por ONGs, movimientos sociales, asociaciones cívicas,
o medios independientes. Pero en el caso de la noción de gobierno abierto lo importante
no es sólo generar los canales de participación y control, sino a la vez instaurarlos como
ejes de una forma ampliada de entender “lo político”, dejando de lado cierto
12 Panerson, S., Davison, R. y Ripley B. A More Perfect Union. Introduction to American Government. Doney Press. Illinois. 1985.13 Brewer y DeLeon, The Foundatios of policy Analysis. Dorsey Press. Illinois. 1983.14 Véase, Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, “Accountability Social, la otra cara del control” en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (editores) Controlando la política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002.
voluntarismo asociado a tales intervenciones sobre lo público y lo estatal propio de las
ONGs o las asociaciones cívicas. Basándonos en la perspectiva de Rosanvallon que
define al Estado “no como un objeto exterior a la sociedad sino como la resultante de
una interacción permanente con ella, es decir, el Estado constituye a la sociedad al
mismo tiempo en que él es constituido por la imagen que ella se hace de él”
(Rosanvallon 1990) es que ponderamos la idea de gobierno abierto como un mecanismo
que podría servir a los fines de acrecentar la interacción entre Estado y ciudadanía
haciendo más compleja, pero más rica esta relación.
No obstante es necesario reparar en el aporte que pueden significar mecanismos
que fomenten un acercamiento y control de la actividad estatal a la hora de enfrentar
escenarios políticos marcados por la creciente desconfianza y apatía política, en
conjunción con el agotamiento de las identidades partidarias, comprometiendo -por lo
menos- la legitimidad de la lógica partidaria como mecanismo de canalización de
demandas ciudadanas y de competencia por cargos públicos electivos. Nos referimos a
lo que autores como Manin15 denominan el quiebre de las identificaciones partidarias,
explicitado en lo que él llama: “Metamorfosis de la representación”, aludiendo al
conjunto de fenómenos que en las últimas décadas afectaron de manera negativa a las
identificaciones partidarias tradicionales, debido al surgimiento de liderazgos
fuertemente personalizados y a un escenario público dominado por los medios de
comunicación, los cuales de un tiempo a esta parte se han erigido a escala global como
uno de los principales canales de mediación entre la sociedad y el Estado. Proceso que
es profundizado en el análisis de Novaro16 mientras que simultáneamente es puesto en
relación con las condiciones propias de nuestra región. Novaro dirá que este nuevo
panorama político en conjunto con la crisis de representación tiene diferentes tipos de
explicaciones en América Latina: La persistente crisis económica; el agotamiento de las
tradiciones políticas; la pérdida de gravitación de los partidos frente a otras formas de
mediación y producción de imágenes; y la transformación de la relación entre Estado y
política.
15 Manin, Bernard. Los Principios del Gobierno Representativo. Alianza. Madrid. 1998.16 Novaro, Marcos. Pilotos de tormenta: Crisis de representación y personalización de la política en Argentina. 1989-1993. Ediciones Letra Buena. Buenos Aires. 1994.
Resulta interesante encarar este nuevo escenario político alertas ante las nuevas
condiciones, pero no dejándonos llevar por la nostalgia. Sería prudente acompañar el
devenir histórico sin caer en una excesiva añoranza de las formas democráticas
representativas tradicionales. Algunos autores –como Manin (1998)- han advertido la
necesidad de dar cuenta de estos fenómenos de crisis desde una óptica que abra la
puerta a generar nuevos desarrollos conceptuales y administrativos proclives a vibrar
con la frecuencia de los nuevos tiempos. En ese camino Manin hasta pone incluso en
tela de juicio el mismo concepto de “crisis de representación” ya que se estaría frente a
un cambio en las formas de identificación y a un nuevo formato de gobierno
representativo. Lo que significa que además de estudiar qué fracasó del modelo
representativo tradicional anterior, es útil levantar la mirada para analizar cuales son los
mecanismos que pueden recuperar y reforzar ciertos principios del ideal democrático17
las ideas de transparencia, rendición de cuentas, asunción de responsabilidades por parte
de los gobernantes y sobre todo de participación ciudadana.
Creemos prudente adentrarnos en el estudio y análisis de mecanismo de
participación ciudadana como el que supone la idea de gobierno abierto no para dar por
tierra la idea y el rol que tienen los partidos políticos, sino para reforzar el costado
activo y participante de la ciudadanía a la hora de hacer valer sus derechos y mejorar el
servicio público.
Panorama en los Gobiernos Locales
Entonces pasaremos a la segunda etapa de nuestro trabajo, la cual estará
dedicada al estudio localizado –específicamente entidades municipales de gobierno- de
la aplicación de prácticas y mecanismos inspirados en los principios del gobierno
abierto. Hemos elegido este nivel de gobierno para estudiar la puesta en práctica de tales
mecanismos por varias razones, por un lado las instancias de gobierno municipal -en
ciertas ocasiones- conllevan una relación más estrecha entre ciudadanos y
representantes en base a una cotidianidad compartida, lo cual podría potenciar la 17 Con ideal democrático nos referimos a reducir a la mínima expresión necesaria representacionalidad, fiduciariedad, oligarquía (s), burocracia, tecnocracia, partidocracia y corporativismo lato sensu. Alcanzando la máxima extensión posible la autonomía, la iniciativa y el control popular en consonancia con las libertades, derechos y garantías propias del constitucionalismo moderno. Véase: Strasser, Carlos. Para una democracia posible. Idealizaciones y teoría política. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires. 1990.
apropiación de herramientas de gobierno abierto. Recordemos que Tocqueville repara
en la necesidad del control del poder central al analizar las principales tendencias
presentes en la lógica democrática en su libro “La Democracia en América”18. Este
autor en su clásico estudio afirma que aquello que podría limar el poder centralizador
del Estado moderno es la asociación de los ciudadanos, siendo el espacio territorial
adecuado para tal fin el municipio, como forma territorial de gobierno que posibilita la
activa participación de los ciudadanos a la hora de generar políticas, evitando el
achatamiento del debate general, así como poniéndole un límite a la dispersión
individualista que él vislumbraba como el mal que aquejaría a las formas de gobierno
democráticas.
Así mismo destacamos el valor del gobierno local ya que junto con Borja
entendemos que este es sede de la mayor parte de los procesos de “intercambio,
comercio y cultura. No es solamente ‘urbs’, es decir, concentración física de personas y
edificios. Es ‘civitas’, lugar del civismo, o participación en los quehaceres públicos. Es
‘polis’, lugar de política, de ejercicio de poder” (Borja, 2002). Así como también estos
niveles de administración son el ámbito en donde “el conjunto de las prácticas llamadas
urbanas connotan la articulación del proceso con el conjunto de la estructura social”
(Castells, 1976) adquiriendo el carácter de puente de las tendencias sociales y políticas
entre lo local y lo nacional.
Haremos un análisis de los resultados arrojados por el Índice Nacional de
Páginas Web Municipales 2010 elaborado por el Programa de Gobierno Electrónico de
la Universidad de San Andrés y el Programa de Desarrollo Local de CIPPEC19,
intentando dar un pantallazo de la realidad municipal argentina en materia de gobierno
abierto en primer lugar y en segundo lugar pretendiendo determinar cual es el punto en
el cual se haya ese universo en materia de aplicación de NTIC a la hora de atender las
demandas del ciudadano. . El objetivo será rastrear ciertas tendencias generales a nivel
de gobiernos locales en la Argentina con respecto a la puesta en práctica de mecanismo
18 Tocqueville, Alexis de. La Democracia en América, Fondo de Cultura Económica, México D. F., 1973.19 Se analizaron 104 páginas web municipales, de los 115 municipios argentinos que forman el universo de estudio (todas las capitales de provincia y a todos los municipios de más de 50.000 habitantes Censo 2001, que representan a 61,7% de la población argentina aproximadamente). Hay 11 municipios que no poseen página web o se encuentran en construcción. Fuente:http://www.udesa.edu.ar/files/AdmTecySociedad/webs2010/WebsMunicipales201_doc.pdf [27/5/2011]
inspirados en la idea de gobierno abierto para luego exponer las problemáticas y
desafíos a los que nos enfrenta este cambio cultural y político en nuestro país.
Tomando la evaluación global de las 104 páginas web relevadas queda claro que
los rubros menos desarrollados son los de “Interacción”, “Transformación” e
“Transacción”, por sobre las otras dos categorías analizadas que son “Información” y
“Presencia”. Esto significa que si bien los municipios reconocen la importancia de
abrirse a la red y subir datos e información sobre sus jurisdicciones – aunque “datos
fundamentales como el teléfono y la dirección del municipio y los principales cargos y
titulares no se publican en todos los casos”20- los sitios web todavía no son concebidos
como espacios de interacción, servicio y consulta ciudadana, sino que son portales más
bien unidireccionales, donde el municipio replica el uso que se le da a otros medios
masivos de comunicación sin explotar el costado participativo e interactivo que las
interfaces de la web 2.0 ponen a disposición del común de los ciudadanos.
No obstante, y al parecer basados en una lógica recaudatoria el informe
demuestra que ha aumentado considerablemente la cantidad de municipios que ponen a
disposición de los ciudadanos diversas herramientas y mecanismos para el pago
electrónico de las tasas municipales. Siguiendo la premisa de que al aumentar las bocas
de cobro aumentaría correspondientemente la recaudación impositiva engrosando las
arcas de la municipalidad.
En términos macro el Informe evidenció que si bien 55% de los municipios
analizados en el estudio contaban con un usuario de Facebook propio donde el
municipio tenía presencia en tanto se subían fotos e informaciones además de servir
como interfaz para recibir reclamos y sugerencias y el 17% de las entidades relevadas
poseía un usuario en la red de microblogging Twitter, el uso de estos canales es todavía
incipiente y tiene una lógica unidireccional.
Así mismo en el informe se afirma que el 37% de los sitios web incluye al
menos un blog sobre alguna temática en particular, mientras que sólo el 11% lo hacía en
2008. Pero en su mayoría son estáticos y sólo el 11% de los portales permite a los
20 Véase el Informe página 12
usuarios dejar comentarios en sus blogs, e incluso brindarles algún tipo de respuesta por
parte del municipio.
Dando fin a esta fotografía general resta decir que según el informe el 60% de
los portales relevados presenta al menos alguna herramienta que permite acercar
reclamos sugerencias o participar en encuestas sobre asuntos específicos. Si bien este
dato podría parecer alentador todavía no se ve claramente una tendencia que marque el
salto cualitativo para profundizar la participación ciudadana en base a las NTIC.
Estos fueron los datos globales y más que nada cuantitativos que aportó el
Informe elaborado por la Universidad de San Andrés y el CIPPEC. A partir de aquí
tomaremos seis casos de entre los primeros diez puestos del Índice Nacional de Páginas
Web Municipales. El objetivo será ahondar en una descripción más pormenorizada de
los portales en cuestión para analizar en primera instancia qué relación proponen al
ciudadano y qué canales de participación ponen a disposición del mismo, para en
segunda instancia determinar cuán difundidos están los principios de gobierno abierto
en ellos, siendo los mejor ponderados del mencionado índice. En la selección efectuada
incluimos municipios disímiles no sólo por sus características
institucionales/administrativas (hay capitales provinciales, grandes conglomerados
urbanos y municipios más modestos en lo referente a peso demográfico) sino también
en lo respectivo a ubicación geográfica y bandería política de las autoridades ejecutivas
de los mismos. Para de esta forma tener una muestra más o menos heterogénea. No
obstante esta selección está lejos de pretenderse exhaustiva y más bien planeamos que
funcione como el inicio de una indagación más amplia y profunda.
El portal del municipio de General Pueyrredón21 (Buenos Aires) aparece como el
mejor ponderado de la lista efectuada en el informe. Ahora bien, por un lado presenta un
área nominada como “Transparencia en la gestión” en ella se puede acceder a
información tal como las declaraciones juradas de los funcionarios, licitaciones,
proveedores, planta de personal e información presupuestaria, y lo que es más
importante provee datos actualizados. Así mismo también propone una plataforma para
acercar proyectos a ser tratados a través del mecanismo del presupuesto participativo.
Mientras que simultáneamente ofrece una solapa que bajo el imperativo “participe”
21 Intendente: Gustavo Pulti (Acción Marplatense) - 564.000 habitantes.
ofrece al ciudadano la posibilidad de participar de encuestas, un libro de visitas y
sugerencias para la administración pública.
El sitio web del municipio de La Plata22 (Buenos Aires) resultó el segundo mejor
ubicado en la lista del informe. Ofrece un área para realizar y seguir trámites
municipales, así como información sobre el presupuesto y el presupuesto participativo.
También propone un área de “reclamos”. Tandil23 (Buenos Aires) y su portal fueron
terceros Su sitios pone a disposición de los visitantes la posibilidad de efectuar trámites,
seguir expedientes y acceder a diferentes documentos públicos. Por otro lado posee un
área específica que bajo el rótulo de “Transparencia” permite acceder al boletín oficial,
declaraciones juradas de funcionarios, información presupuestaria y sobre la planta del
personal empleado. La web de la municipalidad de Mendoza24 aparece cuarta en orden
de méritos en el informe, en el área “e-ciudad” del portal ofrece la posibilidad de
acceder a expedientes, licitaciones y normativas, además de permitir la realización de
trámites on-line. Posee una sección llamada “Relaciones con la comunidad” la cual sólo
aporta un mail y un teléfono de contacto, así como la dirección de la respectiva oficina.
La página de la Municipalidad de Rosario25 también ofrece información sobre
normativas, compras y permite realizar algunos trámites on-line, así como darles
seguimiento. Permite efectuar reclamos bajo la lógica unidireccional clásica de
cualquier oficina estatal y aporta información sobre los proyectos y reuniones relativas
al presupuesto participativo. Lo destacable de este sitio es una aplicación mashup –web
híbrida- que en la sección “Infraestructura de datos espaciales” reúne datos de índole
geográfica relacionados con otro como información censal, catastral o de otros orígenes,
favoreciendo la colaboración y participación ciudadana en la construcción de tal
espacio.
Por último tenemos el portal de la ciudad de Cordoba26 que presenta una opción
a la participación ciudadana en el presupuesto participativo a través de información
sobre juntas y talleres de participación vecinal en tal sentido, sin contemplar el uso de
ninguna herramienta web 2.0 y por otro lado, a través del servicio “Córdoba responde”
ofrece un sistema de reclamo y respuesta rápida.22 Intendente: Gustavo Bruera (FpV) - 186.000 habitantes. Capital provincial.23 Intendente: Miguel Lunghi (UCR) - 101.000 habitantes.24 Intendente: Victor Fayad (UCR) - 110.00 habitantes. Capital provincial.25 Intendente: Miguel Lifschitz (PS) - 1.028.000 habitantes.26 Intendente: Daniel Giacomino (Frente Cívica y Social) - 1.378.000 habitantes Capital provincial.
Como resulta evidente luego de esta somera descripción, los portales mejor
ponderados del informe si bien parecen tener en cuenta la cuestión de la “rendición de
cuentas” y de “transparencia” al ofrecer información sobre la gestión y las cuentas
municipales, así como también sobre la situación patrimonial de los funcionarios,
muestran un importante déficit en lo referente a la asunción de responsabilidades y más
específicamente en lo tocante a la participación ciudadana, ofreciendo limitados y
pobres mecanismos que aporten nuevas capacidades a la administración pública a la
hora de atender las demandas de los ciudadanos, para incluirlos en la elaboración de
políticas públicas y en la toma de decisiones fomentando prácticas colaborativas en las
diferentes etapas del ciclo de las acciones de gobierno.
Respecto a la forma en la cual se propone la interacción entre el municipio y el
ciudadano, es de destacar que en muchos casos se adopta cierto léxico y formato más
emparentado con la lógica mercantil que con el discurso asociado en sus contenido a las
formas democráticas, en la cual el ciudadano es invitado a depositar “sugerencias” o
hacer “reclamos” recordando el léxico en la cual las empresas se dirigen a sus
consumidores. Así también se ve un escaso interés en poner en práctica estrategias
colaborativas entre las diferentes administraciones públicas27. Es decir que si bien los
ejemplos que analizamos formarían parte de la “elite” de los portales municipales de la
Argentina según la ponderación efectuada en el índice está claro que todavía falta
mucho camino a recorrer para alcanzar mejores niveles de transparencia, posibilidad de
control y participación para comenzar a vislumbrar entidades de gobierno más
relacionadas con los ciudadanos, movimientos sociales y grupos de la sociedad civil. La
clásica posición distanciada adoptada por los diferentes elementos de la administración
pública parece replicarse en el armado y diseño de los sitios. A la vez, en muchos casos
en los que se ofrece información respecto de presupuestos, declaraciones juradas,
sueldos o la planta de personal se adopta un discurso opaco cargado de tecnicismos
muchas que veces impide un acercamiento más importante del ciudadano a esos datos
fundamentales de la administración pública28.
27 Ejemplo señero en lo que respecta a un portal gubernamental que se basa en los principios del Gobierno Abierto -transparencia, participación y colaboración-.puede resultar la web del Gobierno Vasco www.irekia.euskadi.net.28 Aquí debemos recordar que los “datos” son el material crudo y que a diferencia de los datos en solitario es la información la que tiene relevancia y utilidad práctica, eso se logra a través de la presentación ordenada y sistematizada de los datos para que a partir de allí se le pueda dar un uso social. Las nuevas
Conclusión
Lo importante aquí es dejar bien en claro que la noción de “gobierno abierto” no
trata de una mera ampliación del andamiaje jurídico estatal o de la “actualización” de la
administración pública. Estamos hablando de una reformulación de las relaciones entre
Estado-ciudadano, reorganizando ese sistema complejo de interacciones entre estos dos
actores en base a nuevas capacidades de ambos como consecuencia de la apertura y
participación ciudadana. Montado en un andamiaje doble, donde control y transparencia
se mueven juntos creando una relación que se retroalimenta.
Pero la noción de gobierno abierto tampoco debe confundirse con la mera
inclusión cosmética de la ciudadanía a un proceso de antemano prefijado. Sabemos que
“nada impide a los tecnócratas urbanos articular el sistema de planificación con un
sistema de participación en el que los buenos ciudadanos discuten entre ellos sobre los
detalles de aplicación de las normas generales o intentan obtener reajustes menores”
(Castells 2008) por lo tanto la idea detrás del concepto es que estos mecanismos tengan
una repercusión real. Claro está, que esto depende de la existencia de tales dispositivos
de participación, control y transparencia, pero a la vez requiere una cultura que refuerce
esos valores en individuos, movimientos sociales, ONGs y cualquier actor de la
sociedad civil que sean impulsores de tal cambio superando lo que Castells (2008) llama
acertadamente “mescolanza de tecnocracia y asistencia social” al referirse a la forma en
la cual la administración pública termina diluyendo las fuerzas que emergen de la
sociedad, en tanto ésta mescolanza sólo contribuye a mantener el control de la
ordenación urbana fuera del alcance de los ciudadanos y las expresiones sociales
surgidas de la ciudad o el municipio.
Funcionarios públicos, políticos, contratistas estatales y demás actores que
intervienen en la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas, todos ellos
herederos y continuadores de una larga tradición de control y ocultamiento de la
información y llenos de estructuras oscuras, cerradas y poco flexibles, deberán
tecnologías han cambiado la forma en la cual obtenemos los datos y la forma en la cual podemos comunicar los datos, el desafío es lograr mejor y mayor acceso a los datos para control ciudadano. Véase: Stanger, Jeff. Data are not information. Center for digital information. Disponible en: http://www.nten.org/blog/2011/05/09/data-are-not-information [25/3/2011]
reconstituirse y adecuarse al trabajo en áreas abiertas y receptivas de las demandas,
interpelaciones y opiniones de la ciudadanía, si es que se tiene la voluntad de
profundizar el ideal republicano y democrático que presuntamente se enarbola desde la
mayor parte de esos mismos actores y que –no es un dato menor- se corresponden con
los principios reconocidos y resguardados por nuestra constitución.
Ahora bien, no es cuestión de depositar todas nuestras esperanzas en un cambio
que opere de forma tal de erradicar ciertos tipos de prácticas y costumbres presentes en
la administración pública desde hace mucho más tiempo del que muchos quisiéramos y
que es innecesario medir. Así como al inicio de este artículo citamos el caso de Tim
Berners-Lee y lo relacionamos con los planteos teóricos de Giddens, es necesario tener
en cuenta que una característica básica de las nuevas tecnologías de la información es su
constante mutación y cambio, se hace imperioso detenernos en este punto para no caer
en un análisis ingenuo y pensar que la “cultura 2.0” es la pócima mágica que nos va a
quitar de encima de una vez y para siempre la pesada carga que representan las
administraciones públicas anquilosadas y permeadas por intereses que obturan una real
satisfacción de las demandas ciudadanas. Como decíamos, hay que evitar rendir
pleitesía a estas nuevas formas de comunicación y almacenamiento de datos29 para
poder tener una aproximación crítica a ellos y entonces avanzar en una apropiación
profunda y útil de este tipo de dispositivos digitales. Además como afirma Siri30 habría
que detenerse y analizar qué viene primero en orden cronológico, el desarrollo o la
incorporación de la última tecnología en materia de comunicación y almacenamiento de
datos, como afirma la autora en el mencionado artículo puede resultar falaz “que
quienes no se dedican a incorporar obsesivamente tecnología están condenados a estar
del lado malo de la civilización”.
Además lo cierto es que este rasgo cambiante de las nuevas tecnologías de la
información hace que muchas veces ciertas aplicaciones y herramientas queden
29 En esta dirección Hindman aporta un estudio interesante a la hora de hacer a un lado la cada vez más pesada carga de expectativas y esperanzas en la tecnología como forma de ampliar el espectro discursivo y mejorar la calidad de la democracia. Demostrando que si bien Internet ha incrementado la participación política, las elites siguen teniendo una posición privilegiada a la hora de presentar y elegir el material que va a tener mayor difusión en la net. Véase: Hindman, Matthew. The mith of digital democracy. Princeton University Press. New Jersey. 2009.30 Siri, Laura. La brecha digital, o cómo poner el carro delante del caballo. Alambre. Comunicación, información, cultura. Nº 2, Marzo de 2009.http://www.revistaalambre.com/Articulos/ArticuloMuestra.asp?Id=31 [Consulta: 21/05/2010.]
obsoletas antes de que se pueda lograr una aplicación eficaz y efectiva de ellas,
generando un reflujo de expectativas, convirtiendo una suma de frustraciones y
desencantos tan poco realistas como las esperanzas que a veces se depositan en estos
medios. Por eso, y para evitar tales episodios de negatividad pero sobre todo para
mantener siempre un norte en términos políticos y axiológicos, entendemos que siempre
se deben anteponer un conjunto de valores a los dispositivos tecnológicos, para en base
a tal condición aprovecharlos tomando lo mejor de ellos al servicio de nuestros ideales y
que no resulte a la inversa. Y simultáneamente dejar siempre espacio a la mejora tanto
proveniente de los cuadros técnicos como de las propias demandas y cuestiones
planteadas por la ciudadanía.
Así mismo, aparece el problema más “técnico” relacionado con la aplicación de
estas tecnologías de gobierno ya que “las iniciativas de gobierno electrónico no
significan solamente proveer infraestructura tecnológica y diseñar un sitio web (la
pantalla), facilitar la accesibilidad a los servicios o la información de gobierno por parte
de los ciudadanos (frente a la pantalla). Sino que, para avanzar en el desarrollo del e-
government, la primera actividad importante a realizar es la normalización,
estandarización de métodos de trabajo, mejora de los mecanismos de control y el diseño
organizacional.”31 Algo que ya de por sí nos habla de la necesidad de un nuevo
escenario burocrático, técnico y tecnológico, que por lo menos nos hace sospechar de su
aplicabilidad en el mediano plazo, pensando en el conjunto de costumbres
institucionales presentes en la administración pública que se oponen a los principios del
gobierno abierto.
Sin embargo y arribando al final de este trabajo, queremos dejar resonando como
el eco de un ruido una reflexión. Como afirmamos al comienzo del artículo, y según el
testimonio de varios autores es indudable el proceso de cambio que estamos
experimentando en términos sociales, políticos y culturales. Quizá no sean los
mecanismos digitales asociados a la idea de gobierno abierto los que generen un
proceso regenerador de las prácticas políticas ligadas a la tradición democrática
representativa. Pero creemos que es importante estar atentos al problema de la
31 De Marco, D. (2009). “Gobierno Electrónico: Una Mirada Detrás de la Pantalla”. 5° Congreso de la Administración Pública, San Juan, 2009. Disponible en Asociación Argentina de Estudios en Administración Pública (http://www.aaeap.org.ar/ponencias/congreso3/De%20Marco%20Dante.pdf). [Consulta: 2/05/2010.]
ciudadanía y su resignificación en este proceso de cambios macro y micro sociales. Es
decir, el carácter ambiguo de los instrumentos jerárquicos del biopoder tiene como
característica principal definir y fijar lo móvil: la fuerza de trabajo dentro del capital, la
ciudadanía dentro del Estado, el esclavo dentro de la familia32. Habiendo entrado en un
proceso de metamorfosis de la representación y ante la aparición de nuevos modos
afectivos, tecnológicos y sociales, existe la posibilidad de que la reapropiación,
resignificación y rearticulación de tales dispositivos ligados a las nuevas tecnologías de
la comunicación comiencen a no sólo redefinir el concepto de ciudadanía y la relación
entre estado/ciudadano, si no también creemos posible que la mera idea de la ciudadanía
puede reportar cambios significativos, adquiriendo ésta última matices más ligados con
la acción y la intervención , hasta antes casi resumida en el acto eleccionario, más allá
de las circunstancias donde ésta aparecía disruptivamente como pueblo en el espacio
público, casi siempre enfrentando el límite material impuesto por las fuerzas de
seguridad.
Lo que nos lleva directamente a otra cuestión ¿Qué pasará con el Cuarto
Mundo? Ese descripto por Castells como el de las “poblaciones sistemáticamente
irrelevantes, desconectadas de las redes de funciones y personas valiosas” (Castells
2006) confinados territorialmente, marcados por la miseria y la marginalidad, ese
universo también ligado a la geografía desigual del capitalismo informacional33.
Hablamos de la “brecha digital”, pero también de la “brecha alimentaria”, este escenario
de exclusión también plantea desafíos reales y urgentes a la hora de pensar la
construcción de la ciudadanía y en una segunda instancia el uso de herramientas para
participar en las acciones de gobierno materializadas a través de las políticas públicas.
No es novedad que existen barreras socio-culturales cada vez más altas entre ciertos
sectores que poseen acceso, entre otros bienes y servicios, a la tecnología y sectores que
no. La cuestión es qué uso podrán darle a los mecanismos basados en las TIC éstos
últimos sectores, siendo los que más necesitan una intervención estatal eficaz y digna
para mejorar su situación y permitirles explotar sus potenciales34.
32 Sobre este tema véase: Hardt, Michel y Negri, Antonio. El trabajo de Dionisios. Akal. Madrid. 2003.33 Castells, Manuel. La era de la información. Vol III. Siglo Veintiuno. 2006. México.34 Sobre esta problemática ver: Salamanca, María Inés. Barreras socioculturales en gobierno electrónico. Un análisis de la pobreza. En http://www.dirsi.net/espanol/files/young%20researchers%20papers/salamanca_esp.pdf
No pretendemos sonar premonitorios o agoreros, simplemente lanzamos una
cuestión que quizá no supere más que la gloria de algún mote publicitario y vaciado de
sentido del tipo “ciudadanía 2.0” o inversamente comience a hacer rodar una nueva
forma de entender la dinámica de los ciudadanos frente al aparato de gobierno.
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Fuente
Índice Nacional de Páginas Web Municipales 2010 elaborado por el Programa de Gobierno Electrónico de la Universidad de San Andrés y el Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. http://www.udesa.edu.ar/files/AdmTecySociedad/webs2010/WebsMunicipales201_doc.pdf [27/5/2011]
