La Nueva Accion de Cumplimiento en El Peru y Su Comparacion Colombiana

521INTERNATIONAL LAW

LA NUEVA ACCIN DE CUMPLIMIENTO EN PERY SU COMPARACIN CON LA COLOMBIANA

HERNN ALEJANDRO OLANO GARCA*

RESUMEN

El objeto y finalidad de esta accin es otorgarle a toda persona,natural o jurdica, e incluso a los servidores pblicos, la posibi-lidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realizacino el cumplimiento del deber que surge de la ley o del actoadministrativo y que es omitido por la autoridad, o el particularFe

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* Santiago de Tunja, 1968. Abogado e historiador, especializado en derechoconstitucional, derechos humanos, derecho cannico, biotica, docencia universitaria,liderazgo estratgico militar e historia del derecho. Magster en relacionesinternacionales y magster en derecho cannico, ambos por la Pontificia UniversidadJaveriana. Candidato a doctor en derecho cannico y PhD H.C. en historia. Fuesecretario general de la Corte Constitucional de Colombia, director general jurdicodel Ministerio del Interior y asesor del Despacho. Profesor asociado de derechopblico y director de la revista Dkaion en la Universidad de La Sabana de Cha,Colombia. Director del grupo de investigacin en derecho constitucional Diego deTorres y Moyachoque, cacique de Turmequ. Miembro de la Academia Colombianade Jurisprudencia.www.geocities.com/hernan_olano/ Correo electrnico [email protected]

522 HERNN ALEJANDRO OLANO GARCA

cuando asume este carcter. De esta manera, la referida accinse encamina a procurar la vigencia y efectividad material de lasleyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva laconcrecin de principios medulares del Estado social dederecho, que tiendan a asegurar la vigencia de un ordenjurdico, social y econmico justo. El autor presenta estafigura, comparada con la adoptada en 2004 dentro del CdigoProcesal Constitucional del Per, cuyo objeto es ordenar queel funcionario o autoridad pblica renuente d cumplimientoa una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o sepronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenanemitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.

Palabras clave: accin de cumplimiento, ley, actoadministrativo, Injuction, mandamus, accin contraparticulares, caducidad, competencia, titularidad, legitimacinpasiva, renuencia.

ABSTRACT

The object and purpose of this action is to offer him to everyperson, natural or legal, and even to the public servants, thepossibility to respond before the judicial authority to requirethe execution or the fulfillment of the duty that arises of the lawor of the administrative act and that is omitted for the authority,or the individual when assumes this character. In this manner,it referred action is directed to try the force and materialeffectiveness of the laws and of the administrative acts, whichinvolves the concreteness of principles medulares of the SocialState of Right, that tend to assure the force of a just economic,social, and legal order. The author presents this figure,compared with it adopted in 2004 inside the Code ProcesalConstitutional of Per, whose object is to order that the officialor unwilling public authority give fulfillment to a legal normor execute an administrative act sign; or be pronounced


explicitly when the legal norms order him to emit anadministrative resolution or to dictate a regulation.

Key words: Action of fulfillment, law, administrative act,Injuction, Mandamus, action against individuals, expiration,competence, ownership, passive recognition, reluctance.

SUMARIO

Presentacin

1. Objeto

2. Principios de la accina. Principio de publicidadb. Principio de economac. Principio de celeridadd. Principio de eficaciae. Principio de gratuidadf. Principio de prevalencia del derecho sustancialg. Principio de informalidad

3. Competencia

4. La titularidad de la accin

5. Legitimacin pasiva

6. Procedencia de la accin contra particulares

7. Caducidad

8. Procedibilidad

9. Improcedibilidad


10. Contenido de la solicitud

11. Renuencia

12. Trmite preferencial

13. Admisin

14. Traslado

15. Notificaciones

16. Cumplimiento inmediato

17. Recursos

18. Informes

19. Suspensin del trmite

20. Terminacin anticipada

21. Excepciones de inconstitucionalidad

22. Contenido del fallo

23. La notificacin

24. Responsabilidad

25. Indemnizacin de perjuicios

26. Cumplimiento del fallo

27. Impugnacin del fallo

28. Trmite de la impugnacin

29. Actuacin temeraria

30. Desacato


31. Remisin

Bibliografa

PRESENTACIN

Nos ocupa el tema de la accin de cumplimiento, que est consagradaconstitucionalmente en Colombia y posee en su redaccin unobjetivo sub examine que es el de hacer efectivo el cumplimiento deuna ley o de un acto administrativo, segn los siguientes trminos:

ARTCULO 87. Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial parahacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuenteel cumplimiento del deber omitido.

Conc.: arts. 2, 4, 5, 6, 12, 42, 115, 150, 152 (a); 189, 237(1); 238y 277.

Entonces, el ncleo esencial de la accin de cumplimiento loconstituye la expresin hacer efectivo, que tambin se reproduceen la Ley Reglamentaria del artculo 87 superior y en virtud de ello,ese ha de ser el criterio que gue la interpretacin que se haga, tantopor el accionante como por el accionado.

Segn FRANKY URREGO ORTIZ1,

el ncleo esencial del derecho a incoar acciones de cumplimiento es lamaterializacin del principio constitucional de la efectividad de losderechos, que es inherente al Estado social de derecho, por cuanto si unrgano estatal de esta naturaleza busca crear unas condiciones materiales

1 URREGO ORTIZ, FRANKY, La accin de cumplimiento, ABC Editores Librera yUNIAGRARIA, Bogot, D.C., 2001, pgs. 102 y 103.


de existencia que aseguren la vida en condiciones dignas y justas a losintegrantes de la comunidad, y si las decisiones de los poderes pblicos paralograr estos propsitos se traducen en leyes y actos administrativos, es necesarioque toda persona como integrante de dicha colectividad, en ejercicio delderecho poltico a participar e interesado en que dichos cometidos materialesse realicen, tenga un poder activo para que por un medio coercitivo se inste elcumplimiento...

...es obligacin tanto de las personas titulares de la accin, como del juezde la misma, velar porque el proceso de la accin de cumplimiento no seauna mera conclusin de etapas para obtener una sentencia cualquiera, sinoque siempre se tenga presente, por el juez y por las partes, que sea cual fuerela determinacin adoptada en el fallo lo que se busca es la efectividad delordenamiento jurdico.

Sobre el tema de las acciones de cumplimiento, antes de que enColombia fueran reglamentadas legalmente, existe una primeraprovidencia de la Corte Constitucional, el auto de diciembre 10 de1992 de la Sala Plena de la Corporacin, en el cual, con ponenciadel exmagistrado SIMN RODRGUEZ RODRGUEZ, entre otras cosas sedispuso lo siguiente:

La accin de cumplimiento est destinada a brindarle al particular laoportunidad de exigir de las autoridades la realizacin del deber omitido,a travs de una facultad radicada en cabeza de todos los individuos, queles permite procurar la verdadera vigencia y verificacin de las leyes yactos administrativos, acatndose de esta forma uno de los ms eficacesprincipios del Estado de derecho, como es el de que el mandato de ley o loordenado en un acto administrativo no puede dejarse a un simple deseo ytenga en cambio concrecin en la realidad.

Ms tarde, en otra decisin, la sentencia C-157 de 1998, la mismaCorte dijo:

...El objeto y finalidad de esta accin es otorgarle a toda persona, naturalo jurdica, e incluso a los servidores pblicos, la posibilidad de acudir antela autoridad judicial para exigir la realizacin o el cumplimiento del deberque surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por laautoridad, o el particular cuando asume este carcter. De esta manera, lareferida accin se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de


las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concrecin deprincipios medulares del Estado social de derecho, que tiendan a asegurarla vigencia de un orden jurdico, social y econmico justo.

La accin de cumplimiento se ha constituido como una especiede control de legalidad, sin tener presente que de acuerdo con elartculo 89 Superior, todo el sistema judicial est orientado en elsentido de garantizar el respeto a la ley.

Segn VELSQUEZ TURBAY2, esta accin traslad a nuestra realidadlas instituciones de la Injuction y del Mandamus, mecanismos cuyoalcance en Colombia sera mnimo, pues a diferencia de lo que ocurreen el sistema anglosajn, hay aqu una jurisdiccin contenciosoadministrativa y la posibilidad de accionar a travs de distintosprocesos contra las entidades pblicas.

En la exposicin de motivos de la Ley 393 de 1997 se indic:

tenemos que concluir por exclusin que la accin de cumplimiento tienecomo campo de accin la proteccin de los derechos econmicos, socialesy culturales siempre que sus alcances hayan sido definidos por la ley y losactos administrativos.

Esta idea no qued finalmente plasmada en el texto, pues elartculo 1 de la citada ley, defini el objeto de la accin decumplimiento en los siguientes trminos:

ARTCULO 1 OBJETO. Toda persona podr acudir ante la autoridad judicialdefinida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normasaplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.

Conc. Sentencias de la Corte Constitucional: C- 575 de 1998, C-158 de 1998 y C-157 de 1998.

De manera que, actualmente la accin procede para el amparode los derechos econmicos, sociales y tambin como un instrumentocuya finalidad es la aplicacin de la ley por las autoridades pblicas.Idea que no fue extraa al Constituyente de 1991:

2 VELSQUEZ TURBAY, CAMILO, Derecho constitucional, 2 edicin, UniversidadExternado de Colombia, Bogot, D.C., 2001, pg. 419.


La accin de cumplimiento tiene su razn de ser en la falta de aplicacindel ordenamiento jurdico y en el desacato cotidiano y recurrente de la ley,tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto enColombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos susrdenes, sino tambin que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchasveces no lo ejecutan; entonces lo que queremos establecer aqu es unaaccin para una vez que la ley que ha cumplido con todo su trmite y haentrado en vigencia a travs de su publicacin, o a travs del mecanismomediante el cual la misma norma prev cundo entra en vigencia, pues seapuesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese inters general queles asiste, tengan un mecanismo a travs del cual se puedan hacer efectivasy por eso las hemos denominado accin de ejecucin y de cumplimiento.

El primer antecedente de las acciones de cumplimiento aparecien la Ley 99 de 19933 para asuntos ambientales, aunque fueronverdaderamente pocos los procesos que se promovieron bajo suamparo. Hoy esa ley ha sido expresamente derogada por la Ley393 de 1997, en sus aspectos fundamentales.

Posteriormente se dict la Ley 388 de 1997 que modific la leyde reforma urbana, all se regul de modo especial la accin decumplimiento, al establecer que,

La participacin ciudadana podr desarrollarse mediante el derecho depeticin, la celebracin de audiencias pblicas, el ejercicio de la accin decumplimiento,..,

que consagra el artculo 3 de esa disposicin legal y, el artculo 116de esa Ley, cre una accin de cumplimiento en materia ordinaria,bajo el siguiente texto:

ARTCULO 116. PROCEDIMIENTO DE LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO. CORREGIDO por elDiario Oficial, n 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregidoes el siguiente:

3 Ley 99 de 1993, artculo 2, inciso 3: Corresponde al Ministerio del Medio Ambientecoordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, que en esta Ley se organiza, paraasegurar la adopcin y ejecucin de las polticas y de los planes, programas y proyectosrespectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos delEstado y de los particulares en relacin con el medio ambiente y con el patrimonionatural de la nacin.


Toda persona, directamente o a travs de un apoderado, podr acudir ante laautoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o actoadministrativo relacionado con la aplicacin de los instrumentos previstosen la Ley 9 de 1989 y la presente ley.

La accin de cumplimiento se dirigir contra la autoridad administrativaque presuntamente no est aplicando la ley o el acto administrativo. Si suno aplicacin se debe a rdenes o instrucciones impartidas por un superior,la accin se entender dirigida contra ambos aunque podr incoarsedirectamente contra el jefe o director de la entidad pblica a la quepertenezca el funcionario renuente.

Esta accin se podr ejercitar sin perjuicio de las dems acciones que la leypermita y se deber surtir el siguiente trmite:

1. El interesado o su apoderado presentar la demanda ante el juez civil delcircuito la cual contendr, adems de los requisitos generales previstos enel Cdigo de Procedimiento Civil, la especificacin de la ley o actoadministrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplidoparcialmente, la identificacin de la autoridad que, segn el demandante,debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y laprueba de que el demandante requiri a la autoridad para que dieracumplimiento a la ley o acto administrativo.

2. El juez a quien le corresponda el conocimiento, verificar que la demandase ajuste a los requisitos legales y en caso de no ser as, no la admitir y leindicar al interesado los defectos de que adolece para que los subsane enun trmino de cinco (5) das hbiles. Si el demandante no los corrigiere, larechazar.

3. Admitida la demanda, el juez dispondr de un trmino de diez (10) dashbiles para practicar las pruebas que considera necesarias.

4. Vencido el plazo previsto en el numeral anterior, el juzgado dar trasladode lo actuado a las partes para que en un trmino de cinco (5) das presentensus alegaciones.

5. Vencido el trmino para alegar, el juez dispondr de diez (10) das hbilespara dictar sentencia. Cuando se compruebe durante el proceso que laautoridad demandada no dio cumplimiento a una ley o acto administrativo,la sentencia ordenar a la autoridad renuente iniciar su cumplimiento en unplazo no mayor de treinta (30) das hbiles, trmino dentro del cual deber


remitir al juzgado copia del acto mediante el cual ejecuta el mandato previstoen la ley o acto administrativo.

6. En caso de que la autoridad requerida para el cumplimiento de su deber,mediante sentencia no cumpla con la orden judicial en el trmino establecidoen el numeral anterior, se incurrir en la sancin prevista en los artculos150 y 184 del Cdigo Penal, para lo cual se remitir copia de lo actuado ala autoridad judicial competente.

7. La sentencia que se dicte como resultado de la accin de cumplimientoser susceptible del recurso de apelacin, en los trminos previstos en elCdigo de Procedimiento Civil.

8. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, cuando secompruebe que el demandante ha actuado con temeridad o mala fe,responder por los perjuicios que con sus actuaciones cause al demandado,a terceros y a la administracin de justicia. Si en el proceso o actuacinaparece prueba de tal conducta, el juez impondr la correspondiente condenaen la sentencia.

PARGRAFO. La solicitud de accin de cumplimiento substanciar con prelacinposponiendo cualquier otro asunto con excepcin de las acciones de tutela.

Compararemos especficamente la Ley 393 de julio 29 de 1997,por la cual finalmente se desarrolla el artculo 87 de la ConstitucinNacional, con las disposiciones contenidas en el Cdigo de DerechoProcesal Constitucional del Per, ttulo V, artculos 66 a 74, cuyosnueve artculos se refieren al objeto, legitimacin y representacin,legitimacin pasiva, requisito especial de la demanda, causales deimprocedencia, desistimiento de la pretensin, contenido de lasentencia fundada, ejecucin de la sentencia y, normas aplicables.

La norma colombiana, por su parte, posee 32 artculos: objeto,principios, competencia, titulares de la accin, autoridad pblicacontra quien se dirige, accin de cumplimiento contra particulares,caducidad, procedibilidad, improcedibilidad, contenido de lasolicitud, trmite preferencial, correccin de la solicitud, contenidodel auto admisorio, notificaciones, cumplimiento inmediato, recursos,informes, suspensin del trmite, terminacin anticipada, excepcinde inconstitucionalidad, contenido del fallo, notificacin, alcances


del fallo, indemnizacin de perjuicios, cumplimiento del fallo,impugnacin del fallo, trmite de la impugnacin, actuacintemeraria, desacato, remisin, seguimiento y vigencia.

La estructura de la ley colombiana, posee similitud con el decreto2591 de 1991, reglamentario de la accin de tutela, figura con lacual tambin encuentra coincidencias, por ser sta una de lasacciones pblicas consagradas por la Constitucin para la proteccinde los intereses de las personas.

Desglosemos las normas peruana y colombiana para su anlisis:

1. OBJETO

Cuando se dice que toda persona podr acudir ante la autoridadjudicial definida en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo elcumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actosadministrativos; no hay diferencia entre personas natural o jurdica,nacional o extranjera, para actuar.

En Per, es objeto del proceso de cumplimiento ordenar que elfuncionario o autoridad pblica renuente d cumplimiento a unanorma legal o ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncieexpresamente cuando las normas legales le ordenan emitir unaresolucin administrativa o dictar un reglamento.

2. LOS PRINCIPIOS DE LA ACCIN

Indican que una vez iniciaba se desarrollar de manera oficiosa, susimilitud con la tutela radica en la publicidad, economa, celeridad,eficacia, gratuidad y prevalencia del derecho sustancial, es decir, quesiempre debe haber un fallo de mrito.


A. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD

En virtud de este principio, el juez de la accin de cumplimiento debedar a conocer sus decisiones mediante la notificacin de las mismas,tal y como lo disponen los artculos 5, 12, 13, 14 y 22 de la Ley 393de 1997, con el fin no slo de que las partes se enteren de sucontenido, sino que puedan ejercer el derecho de defensa paraimpugnar las decisiones en caso de inconformidad, garantizndoseas la transparencia e imparcialidad en la actuacin procesal. Adems,por su propia naturaleza, el trmite de la accin de cumplimientogoza de absoluta publicidad y no hay ninguna restriccin paraconocer su devenir. Indica tambin el principio de publicidad lamotivacin de todas las providencias para evitar cualquier arbitrariedaden el trmite de la misma.

B. PRINCIPIO DE ECONOMA

El procedimiento establecido ha de utilizarse para agilizar lasdecisiones, imponiendo al juez velar por la rpida solucin de lacontroversia planteada y adoptar las medidas conducentes paraimpedir la paralizacin del mismo, so pena de incurrir enresponsabilidad por la mora en que incurra. En sntesis, el trmite hade darse en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos dequienes intervienen en l.

C. PRINCIPIO DE CELERIDAD

La justicia ha de ser pronta y cumplida, como lo establece el artculo4 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administracin de justicia,la cual agrega que los trminos son perentorios y de estrictocumplimiento por parte de funcionarios judiciales, siendo suinobservancia causal de mala conducta, sin perjuicio de las sancionespenales a que haya lugar.


D. PRINCIPIO DE EFICACIA

Este es el ncleo esencia de la accin de cumplimiento, pues se busca exigir a la administracin que sea eficaz en el cumplimiento de unaley o de un acto administrativo de carcter general, con miras a laefectividad de los deberes que le son impuestos por el mismo ordenjurdico.

E. PRINCIPIO DE GRATUIDAD

En materia de accin de cumplimiento, el trmite es gratuito, es decirque el accionante no debe sufragar ningn tipo de emolumentos paraque la demanda sea tramitada y se dicte sentencia. Sin embargo, losartculos 19 y 21-7 de la Ley 393, prescriben la posibilidad de lacondena en costas cuando se presenta la terminacin anticipada ocuando es comprobado el incumplimiento del deber omitido.

F. PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL

Su consagracin obliga al juez de la accin de cumplimiento a darprioridad a los contenidos sobre las formas. Sin embargo, esto noquiere decir que los preceptos legales que establecen formalidadesno tengan incidencia en el proceso, ni deban exigirse a las partes.Segn la Corte Constitucional4, lo que en ltimas se busca es evitarel excesivo rigorismo formal, es decir, la exigencia decondicionamientos excesivos que no inciden en el hecho considerado.

4 Por ejemplo pueden leerse las sentencias T-006 de 1992, T-597 de 1992, C-586 de1992; C-605 de 1992; C-007 de 1993; C-026 de 1993, C-231 de 1994, C-029 de1995, T-299 de 1996, C-383 de 1997, T-323 de 1999, etc.


G. PRINCIPIO DE INFORMALIDAD

El profesor EDGARDO VILLAMIL PORTILLA dice que,

es verdaderamente deplorable que no se haya consagrado el principio deinformalidad que ilustra la accin de tutela y otras acciones pblicas, perocreemos convencidamente que la interpretacin de los juecesadministrativos dar preeminencia a este principio.

3. COMPETENCIA

La competencia en la accin de cumplimiento es restrictiva, la poseela jurisdiccin de lo contencioso administrativo as: en primerainstancia un juez administrativo y, en segunda instancia el TribunalContencioso Administrativo del Tribunal Departamental al cualpertenezca el juzgado administrativo. Sin embargo, estos juecesadministrativos fueron creados en 1997 y an a la fecha no hanentrado a funcionar, por tanto, contina vigente el pargrafo delartculo 3 de la Ley 393 de 1997, que dice as:

PARGRAFO. Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo deEstado, sern resueltas por la seccin o subseccin de la Sala de loContencioso Administrativa de la cual haga parte el consejero a quiencorresponda en reparto. Su trmite se har a travs de la correspondienteSecretara. El reparto se efectuar por el presidente de la Corporacin, entretodos los magistrados que conforman la Sala de lo ContenciosoAdministrativa, en forma igualitaria.

PARGRAFO TRANSITORIO. Mientras entran en funcionamiento los juecesadministrativos, la competencia en primera instancia se radicar en lostribunales contenciosos administrativos y la segunda en el Consejo deEstado tratndose de acciones dirigidas al cumplimiento de un actoadministrativo.

(El texto tachado fue declarado inexequible por la CorteConstitucional mediante sentencia C-157 de 1998. Vanse tambinlas sentencias C-193 y C-575 de 1998).


Como se aprecia, no siempre es clara la definicin decompetencias y tratndose de asuntos administrativos, el temade la competencia del rgano es de gran trascendencia. Por lomismo, segn EDGARDO VILLAMIL PORTILLA,

hubiera sido deseable que como diligencia previa, se hubiera insertadodentro de la accin de cumplimiento, un trmite previo de definicinde competencias por parte del Consejo de Estado o del Tribunal de loContencioso Administrativo. Lo anterior, porque puede surgir ladificultad consistente en que se tramiten simultneamente una accinde cumplimiento y una de definicin de competencias, con lo cual secorrera el peligro de que el juez administrativo est ordenando a unaentidad el cumplimiento de un acto administrativo o de la ley, mientrasque otro juez contencioso administrativo, del mismo grado o superiorjerrquico, est ordenando mediante decisin judicial que lacompetencia para producir el acto est residenciada en otra autoridad.

El nico inconveniente es que la creacin de los juzgadosadministrativos debe ser inmediata pero casi una dcada despusno ha habido inters en ejecutar la ley; incluso el Consejo de Estado,que tanto se ha quejado por este tipo de procesos, sigue siendo lasegunda instancia en los procesos de accin de cumplimiento, hastatanto no se nombre a quienes van a hacer parte de esa jurisdiccincomo jueces, lo cual ser muy difcil, pues segn clculos delpresidente del Consejo de Estado, doctor ALEJANDRO ORDEZMALDONADO, se requieren 750 jueces en esta modalidad, paradescongestionar la jurisdiccin contencioso administrativa enColombia.

Es importante tambin sealar que cuando los funcionariosjudiciales (jueces y magistrados) tramitan y deciden una accin decumplimiento, cumplen es una funcin como jueces constitucionales,al tenor de lo preceptuado en la Ley 270 de 1996, artculo 43,inciso 2.


4. LA TITULARIDAD DE LA ACCIN

Para nuestro caso colombiano, es similar a la de tutela, pues dice quelo es cualquier persona, sin distinguir natural, jurdica, nacional oextranjera y se hace la salvedad que tambin podrn ejercer la accinde cumplimiento de normas con fuerza de la ley o actosadministrativos, cualquier tipo de funcionarios pblicos, en especialel Procurador General de la Nacin, los procuradores delegados,regionales y provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados,los personeros municipales, el Contralor General de la Repblica,los contralores departamentales, distritales y municipales; lasorganizaciones sociales y las ONG. Cabe indicar que es ms ampliaaqu la posibilidad de actuar por parte de los servidores pblicos, yaque en tutela, el ministerio pblico poda actuar pero slo comoagente oficioso o cuando se solicitaba al Defensor del Pueblo sumediacin para buscar la proteccin de alguien que se encontrase enestado de subordinacin e indefensin.

Segn el profesor FRANKY URREGO ORTIZ5,

no debe quedar duda alguna, que los menores de edad tambin son titularesde la accin de cumplimiento y ellos pueden formularla verbalmente;tambin debe hacerse claridad en el sentido de que, para formular la accinno se requiere la intermediacin legal de un abogado, ya que a pesar de quepuede otorgarse poder para el efecto, no es necesario hacerlo.

Entonces, prosigue URREGO, cualquier persona puede solicitardirectamente el cumplimiento de las obligaciones asignadas a lasautoridades, es decir, la accin de cumplimiento est al alcance de todos, yes la forma como cada uno de nosotros, sin mayores requerimientos de tipoformal, puede obtener que los diferentes rganos del Estado, incluyendolos particulares que cumplen funciones pblicas, hagan lo que tienen quehacer.

Para ejercer la accin de cumplimiento no se requiere un inters jurdicoespecial, es decir, no se exige que el actor demuestre que con la conductadel ente estatal se le est causando un perjuicio, basta simplemente que la

5 URREGO ORTIZ, FRANKY, op. cit., pgs. 168-169.


obligacin contenida en una norma con fuerza material de ley o actoadministrativo no se est acatando por quien tiene el deber jurdico dehacerlo, para que toda persona pueda solicitar que se cumpla.

Se plantea asimismo la discusin sobre si una persona jurdica dederecho pblico o un ente territorial o administrativo puededemandar una accin de cumplimiento que tenga como demandadoa otra entidad pblica. La respuesta es positiva, pues a pesar de queel artculo 113 de la Carta dice que,

los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboranarmnicamente para la realizacin de sus fines,

puede ser que la falta de armona, resulte del incumplimiento de unaautoridad pblica, y que ello origine la necesidad de que otraautoridad pblica presente demanda para el cumplimiento de una leyo de un acto administrativo.

Adems, excepcionalmente, la Ley 393 de 1997 seala tressituaciones en las que se requiere demostrar un inters jurdicolegtimo para proponer la accin de cumplimiento:

a. Cuando excepcionalmente, segn el inciso 2 del artculo 8, norequiera el accionante previamente a interponer la accin, constituiren renuencia a la administracin, para impedir que se genere elinminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, situacinque debe sustentar en la demanda. La norma dice as:

Con el propsito de constituir la renuencia, la procedencia de la accinrequerir que el accionante previamente haya reclamado el cumplimientodel deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en suincumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) das siguientes a lapresentacin de la solicitud. Excepcionalmente se podr prescindir de esterequisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro desufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberser sustentado en la demanda.


(El texto tachado fue declarado inexequible por la CorteConstitucional mediante sentencia C-1194 de 2001.).

b. Cuando si no se tramita la accin de cumplimiento por existir otromedio judicial de proteccin, se siga un perjuicio grave e inminentepara el accionante, tal y como lo dispone el artculo 9, inciso 2,que dice as:

Tampoco proceder cuando el afectado tenga o haya tenido otroinstrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la normao acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga unperjuicio grave e inminente para el accionante.

c. De acuerdo con el artculo 15, en el evento del llamadocumplimiento inmediato, en virtud del cual el juez que conozcade la solicitud puede ordenar el cumplimiento del deber omitido,prescindiendo de cualquier consideracin formal, siempre yciando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se puedadeducir una grave o inminente violacin de un derecho por elincumplimiento de un deber contenido en la ley o actoadministrativo. La norma dice as:

ARTCULO 15. CUMPLIMIENTO INMEDIATO. En desarrollo del principioconstitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, eljuez que conozca de la solicitud podr ordenar el cumplimiento del deberomitido, prescindiendo de cualquier consideracin formal, siempre y cuandoel fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una graveo inminente violacin de un derecho por el incumplimiento del debercontenido en la ley o acto administrativo, salvo que en el trmino de trasladoel demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas.

En Per, de acuerdo con el artculo 67 del Cdigo ProcesalConstitucional, cualquier persona podr iniciar el proceso decumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos. Si elproceso tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un actoadministrativo, slo podr ser interpuesto por la persona a cuyo favorse expidi el acto o quien invoque inters para el cumplimiento deldeber omitido.


Tratndose de la defensa de derechos con intereses difusos ocolectivos, la legitimacin peruana corresponder a cualquierpersona. Asimismo, la Defensora del Pueblo puede iniciar procesosde cumplimiento.

5. LEGITIMACIN PASIVA

Se dirige la accin contra la autoridad a la que corresponde cumplir laley o acto y si se dirige mal, esa autoridad debe sealar al juez cul esla obligada, aunque si hay duda si sigue hasta el final contra la primera,pero, en todo caso se notificar a la autoridad que conforme alordenamiento jurdico tenga competencia para cumplir con el deberomitido. Tal vez aqu podran presentarse problemas de carcterconstitucional, ya que no hay un demandado preciso y, se podraalegar violacin del principio de legtima defensa por parte de lasautoridades y de paso la nulidad de la sentencia.

En Per, segn el artculo 68, la demanda de cumplimiento sedirigir contra la autoridad o funcionario renuente de laadministracin pblica al que corresponda el cumplimiento de unanorma legal o la ejecucin de un acto administrativo. Y, si eldemandado no es la autoridad obligada, aqul deber informarlo aljuez indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento.En caso de duda, el proceso continuar con las autoridades respectode las cuales se interpuso la demanda. En todo caso, el juez deberemplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurdico, tengacompetencia para cumplir con el deber omitido.

6. PROCEDENCIA DE LA ACCIN CONTRA PARTICULARES

sta procede cuando stos deban cumplir un acto o una ley enejercicio de funciones pblicas y es ms amplia la disposicin, puesse podr dirigir el proceso contra el particular o contra la autoridadcompetente para imponerle dicho cumplimiento al particular.


La Ley 393 de 1997 establece que es posible la accin decumplimiento contra particulares, al igual que en la accin de tutela,pero siempre a condicin, en el caso de la accin de cumplimiento,de que el particular est encargado del ejercicio de funcionespblicas y tan slo para el cumplimiento de las mismas6.

Es posible que haya una autoridad administrativa encargada dehacer que el particular cumpla la funcin, es decir, que haya unaautoridad que vigile el cumplimiento de la funcin pblica por partedel particular, caso en el cual la accin debe dirigirse en conjuntocontra el particular y contra la autoridad encargada de vigilar elcumplimiento.

7. CADUCIDAD

La accin de cumplimiento podr intentarse en cualquier tiempo salvodos excepciones: que el deber omitido sea de los que se agota con elprimer acto o que si puede demandarse simultneamente ante variasautoridades o en distintas oportunidades en el tiempo, se pueda volvera intentar sin ninguna limitacin. Ser improcedente cuando ya se hayadecidido sobre ese hecho.

Segn URREGO ORTIZ7,

es menester resaltar que las normas que se pretenda hacer cumplir medianteesta accin, han de tener plena vigencia, es decir, no deben haber sidoderogadas, ni declaradas inexequibles, ni haberse decretado su nulidad ohaber perdido fuerza ejecutoria, ya que no tendra sentido exigir elcumplimiento de una norma que ha salido del ordenamiento jurdico y queno est produciendo efectos jurdicos.

6 Al cumplir fundones pblicas el particular adquiere una capacidad reglada y por endeno puede realizar o ejecutar actos diferentes a los que la Constitucin, la ley o elreglamento le sealen, por ello, cuando un particular investido de funciones pblicassea renuente a cumplir con un deber que le imponga el ordenamiento jurdico, procedela accin de cumplimiento.

7 URREGO ORTIZ, FRANKY, op. cit., pg. 228.


8. PROCEDIBILIDAD

Contra acciones u omisiones de las autoridades o de particulares queincumplan o ejecuten actos o hechos que permitan deducirincumplimiento inminente de normas con fuerza de ley o actosadministrativos.

Sin embargo, para que proceda, previamente ha de habersesolicitado el cumplimiento (es como agotar en tutela la vagubernativa antes de interponerla) y que la autoridad ratifique suincumplimiento o no conteste en el trmino de 10 das desde que seejerce la solicitud. Se puede por peligro inminente suprimir esterequisito. Lo que se discutira aqu es el trmino, ya que para larespuesta de un derecho de peticin existen 15 das hbiles y setendra que modificar el Cdigo Contencioso Administrativo paraunificar trminos.

De la norma en comento, hay cuatro casos en los que procede laaccin de cumplimiento, derivados de la doctrina:

a. Ante la conducta (toda accin u omisin) de la autoridad queincumpla normas con fuerza de ley o actos administrativos.

b. Ante la conducta (toda accin u omisin) de la autoridad queejecute actos que permitan deducir incumplimiento de normascon fuerza material de ley o actos administrativos.

c. Ante la conducta (toda accin u omisin) de la autoridad queejecute hechos que permitan deducir incumplimiento de normascon fuerza material de ley o actos administrativos.

d. Ante la conducta (toda accin u omisin) de los particulares queejerzan funciones pblicas cuando de ellas se deduzcaincumplimiento de normas con fuerza de ley o actosadministrativos.


El Consejo de Estado, ha creado por va pretoriana8 una serie desubreglas sobre la procedencia de la accin de cumplimiento, queresumimos as:

Procede para que las empresas de servicios pblicos de naturalezaprivada acaten normas de control fiscal.

Procede para hacer cumplir los acuerdos entre la administraciny los administrados, sin importar la manera como se halyancalificado tales actos. Por ello debe atenderse el contenido de lamanifestacin de la voluntad de la administracin y no a ladenominacin que se les haya dado.

Procede para hacer efectivas convenciones colectivas de trabajo,ya consideradas como actos bilaterales, ora como verdaderasleyes en sentido formal.

Procede para hacer cumplir actos policivos que ordenan el cierrede un establecimiento de comercio.

Procede para hacer cumplir actos policivos tendientes a recuperarel espacio pblico.

Procede para hacer efectivo el acto administrativo que ordena eltraslado de docentes amenazados.

Procede para obligar a la administracin a dar cumplimiento alacto administrativo que adjudique un contrato u otorgue unaconcesin, y concretamente para que celebre el contrato respectivo(obligacin de hacer).

8 Vanse entre otras: ACU-026, ACU-042, ACU-088, ACU-120, ACU-122, ACU-164, ACU-167, ACU-405, ACU-539, ACU-546, ACU-567, ACU-573, ACU-585,ACU-615, ACU-765, ACU-790, ACU-794, ACU-808, ACU-927, ACU-1013, ACU-1045, ACU-1060, ACU-1232, ACU-1309, ACU-1723, ACU-1726, etc.


Procede como mecanismo de proteccin a desplazados.

Procede para ordenar a un establecimiento educativo asignarcarga acadmica a un docente.

Procede para que se reconozcan los efectos del silencioadministrativo y para que se cumplan los actos administrativospresuntos o fictos que de l surgen.

En Per, el artculo 69 del Cdigo de Derecho ProcesalConstitucional, fija el requisito especial de la demanda al decir que parala procedencia del proceso de cumplimiento se requerir que eldemandante previamente haya reclamado, por documento de fechacierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridadse haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentrode los diez das tiles siguientes a la presentacin de la solicitud. Apartede dicho requisito, no ser necesario agotar la va administrativa quepudiera existir.

9. IMPROCEDIBILIDAD

Lgicamente si el proceso debe ser otro, se tramitar as, como elcaso de una tutela e igualmente, no procede si exista otro medio paralograr el cumplimiento de la norma o acto administrativo. Se hace lasalvedad que la accin de cumplimiento no pueda pretender que secumplan normas que establezcan gastos.

De conformidad con el artculo 151 de la Carta colombiana, elCongreso mediante leyes orgnicas regula las normas sobrepreparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y laley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. Por ello unaley de rango comn no podra ordenar gastos por fuera de las polticasgenerales de planificacin, desarrollo y crecimiento y, si lo hacejams puede ordenarse su cumplimiento.

De la norma en comento, hay tres casos en los que no procede laaccin de cumplimiento, derivados de la doctrina:


a. Cuando se pretenda proteger derechos que puedan sergarantizados mediante la accin de tutela.

b. Cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicialpara lograr el efectivo cumplimiento de la norma o actoadministrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga unperjuicio grave e inminente para el accionante.

c. Para perseguir el cumplimiento de normas que establezcangastos.

Asimismo, por va pretoriana el Consejo de Estado, ha establecidootras subreglas sobre la improcedencia de la accin de cumplimiento,as:

No se puede interponer una accin de cumplimiento contra actosde trmite por cuanto no constituyen la decisin definitiva sobrela peticin, y, por tanto, no conceden ni niegan derecho subjetivoalguno, entonces al no configurarse acto administrativo, no esprocedente su formulacin.

No procede para hacer cumplir las obligaciones derivadas de uncontrato estatal.

No procede cuando la administracin tiene discrecionalidadrespecto del cumplimiento del deber omitido.

No procede contra la autoridad que mediante un actoadministrativo de contenido particular y concreto se niegue aaplicar una ley de carcter general y abstracto, si la orden en talsentido implica que el juez de la accin deba anular, reformar osuspender temporalmente los actos administrativos, ya que noest facultado para hacerlo.


No procede contra actos administrativos que reconocen el pagode prestaciones sociales.

No procede para imponer sanciones.

No procede contra actos administrativos sujetos a condicin.

No procede para que se concedan subrogados penales dentro deun proceso.

No procede cuando los procedimientos judiciales se encuentranen curso, ni contra jueces.

Por su parte, la legislacin peruana del Cdigo de DerechoProcesal Constitucional, establece en su artculo 70 una serie deocho causales de improcedencia para el proceso de cumplimiento,que dicen as:

No procede el proceso de cumplimiento:a. Contra las resoluciones dictadas por el poder judicial, Tribunal

Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;b. Contra el Congreso de la Repblica para exigir la aprobacin o la

insistencia de una ley;c. Para la proteccin de derechos que puedan ser garantizados mediante

los procesos de amparo, habeas data y habeas corpus;d. Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez

de un acto administrativo;e. Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas

por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario;f. En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;g. Cuando no se cumpli con el requisito especial de la demanda previsto

por el artculo 69 del presente Cdigo; y,h. Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta das

contados desde la fecha de recepcin de la notificacin notarial.


10. CONTENIDO DE LA SOLICITUD

En Colombia tambin es similar al que ha de contener la tutela,adicionado por la prueba de la renuencia (salvo la excepcincomentada) y la solicitud de pruebas.

La solicitud, dirigida ante el Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo (reparto) del domicilio del accionante, debe contener:

a. Nombre, identificacin y lugar de residencia de la persona queinstaura la accin.

b. Determinacin de la norma con fuerza material de ley o actoadministrativo incumplido. Si la accin recae sobre actoadministrativo, deber adjuntarse copia del mismo. Tratndosede acto administrativo verbal, deber adjuntarse prueba al menossumaria de su existencia.

c. Una narracin de los hechos constitutivos del incumplimiento.

d. Determinacin de la autoridad o particular incumplido.

e. Prueba de la constitucin en renuencia, salvo el caso excepcionalcitado.

f. Solicitud de pruebas y enunciacin de las que se pretende hacervaler.

g. Juramento, expresando que respecto de los mismos hechos oderechos no se ha presentado accin ante ninguna otra autoridad.

En caso de que la accin de cumplimiento se eleve verbalmente,segn el doctrinante URREGO ORTIZ9, slo puede darse esta situacinen tres eventos:

9 URREGO ORTIZ, FRANKY, op. cit., pg. 244.


a. Cuando el solicitante no sepa leer ni escribir.

b. Cuando el solicitante sea menor de edad y,

c. Cuando el solicitante se encuentre en situacin de extremaurgencia, definida sta como aquella que no da espera por losdaos que pueda producir.

11. RENUENCIA

De acuerdo con el inciso segundo del artculo 8 de la Ley 393 de1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tcita oexpresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deberomitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos10 das despus de la presentacin de la solicitud, la entidad o elparticular guardan silencio con relacin a la aplicacin de la norma.Esto muestra que el requisito de procedencia de la accin prueba laresistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

As las cosas, para probar la constitucin de la renuencia expresaes necesario analizar tanto la reclamacin del cumplimiento comola respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primeradelimita el marco del incumplimiento reclamado y la segundacircunscribe la competencia del juez constitucional en la accin decumplimiento para analizar nica y exclusivamente las normas queel demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuenciatcita es necesario estudiar el contenido de la peticin decumplimiento que previamente debi formular el demandante, pues,como se dijo, aqulla define el objeto jurdico sobre el cual versarel procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normascon fuerza material de ley o actos administrativos.

No obstante, cabe recordar que, de acuerdo con el articulo 8 dela Ley 393 de 1997, solamente puede prescindirse del requisito deconstitucin de renuencia en aquellos casos en que el incumplimientode la norma o acto administrativo cuya observancia se reclama genera


el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para elaccionante, situaciones en las cuales debe, por un lado, sustentarseen la demanda y, por otro, demostrarse la inminencia del perjuicioirremediable.

12. TRMITE PREFERENCIAL

ste coloca a la accin de cumplimiento como desplazante de todotipo de procesos, salvo est, la accin de tutela y el habeas corpus,que poseen trminos constitucionales, inmodificables a no ser que seaplique sobre ellas alguno de los mecanismos para modificar laConstitucin (Asamblea Nacional Constituyente, referendo o actolegislativo), de diez das y 36 horas respectivamente.

En la accin de cumplimiento, lgicamente si hay varios jueces,ha de someterse a reparto y sus trminos son perentorios eimprorrogables.

13. ADMISIN

La admisin de la accin de cumplimiento proceder, si es del caso,dentro de los 3 das siguientes a la presentacin. La correccin de lasolicitud, como en tutela, podr hacerse dentro de los 2 das siguientesa la presentacin de la accin de cumplimiento, siempre que sepresente la prueba de la renuencia.

Si la peticin es verbal, en el mismo acto se proceder a corregirla,lo cual la distingue de la tutela, donde luego puede convocarse unaaudiencia para la correccin de la peticin. Puede allegar pruebasdentro de los 3 das siguientes a la notificacin.

Tambin podra darse el rechazo de la accin de cumplimiento,el cual slo se da en los siguientes tres eventos:

a. Cuando no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito deprocedibilidad de constitucin en renuencia.


b. Cuando la accin fue inadmitida y a pesar de haberse concedidoun trmino de 2 das al accionante para que corrigiera, ste nosubsana la demanda.

c. Cuando de lo solicitado en la demanda se advierta por parte delfuncionario judicial la violacin o amenaza de vulneracin de underecho fundamental, caso en el cual se debe rechazar la accinde cumplimiento y tramitarse la solicitud como una accin detutela. Este es un fenmeno jurdico llamado transmutacin,trmino jurdico propio de la jurisprudencia del Consejo deEstado en materia de accin de cumplimiento y por el cual seentiende el fenmeno jurdico en virtud del cual el funcionariojudicial que conoce de una demanda de accin de cumplimientoadecua el trmite de este mecanismo al de una accin de tutela,por evidenciar la violacin o amenaza de un derecho constitucionalfundamental. Los presupuestos para que pueda darse latransmutacin, son que el asunto est an en primera instancia yno se haya dictado sentencia y que haya evidencia de la violacino de la amenaza de la violacin de un derecho fundamental.

14. TRASLADO

Cuando se admite, el juez correr traslado por 3 das al demandadoy, si no lo logra, deber recurrir a algn medio que le garantice elderecho de defensa, hacindole entrega de la copia de la accin einformndole al accionado que tiene derecho a hacerse parte en elproceso y allegar pruebas o solicitar su prctica, dentro de los 3 dassiguientes a la notificacin del auto. El trmino indica que ha defallarse dentro de los 20 das siguientes a la admisin. El trminode tutela es de 10 das improrrogables, lo cual la diferencia de la decumplimiento.


15. NOTIFICACIONES

Las notificaciones, han de ser expeditas y eficaces, precediendo elestado y luego la comunicacin cablegrfica.

16. CUMPLIMIENTO INMEDIATO

Por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, elcumplimiento ha de ser rpido cuando se pueda deducir una graveo inminente violacin de un derecho por el incumplimiento de unaley o acto administrativo.

17. RECURSOS

A excepcin de la sentencia, las dems providencias del procesocarecen de recurso, salvo el auto que deniegue la prctica de pruebas,que admite reposicin, el cual, segn el artculo 16 de la Ley 393 de1997, debe ser interpuesto al da siguiente de la notificacin porestado y resuelto a ms tardar al da siguiente.

18. INFORMES

El juez podr requerir informes, que se entendern rendidos bajojuramento, para fallar acertadamente y se concede un trmino de 1a 5 das, fijados segn la ndole del asunto. La omisin injustificadapara rendir el informe, acarrea responsabilidad disciplinaria.

19. SUSPENSIN DEL TRMITE

El trmite para buscar hacer cumplir un acto administrativo, se puedesuspender en el evento que sobre el mismo acto se haya solicitado ya


la suspensin provisional en un proceso de nulidad. En este caso, elproceso de cumplimiento queda en suspenso hasta que se profieradecisin definitiva sobre la legalidad del acto administrativo.

20. TERMINACIN ANTICIPADA

Si estando en curso una accin de cumplimiento y, antes de dictarsentencia el demandado desarrolla la conducta requerida por la leyo el acto administrativo, el juez dictar un auto sealando esacircunstancia, condenando al accionado en costas e incluso al pagode indemnizacin de perjuicios. Esta es una medida fuerte, ya que nohabra favorabilidad ni beneficios para poder cumplir anticipadamentey hacer valer el principio de economa procesal.

En resumen, la Ley 393 de 1997 seala dos eventos respecto delos cuales opera la condena en costas10:

a. Cuando dentro del proceso se advierte el incumplimiento deldeber omitido por parte de la administracin, y en virtud de elloen la sentencia se efecta la condena (artculo 21,7).

b. Cuando estando en curso la accin de cumplimiento, laadministracin desarrolla la conducta requerida por la ley o porel acto administrativo, configurndose el supuesto para que sedecrete, mediante auto, la terminacin anticipada del proceso. Enesa providencia se condena en costas al accionado (art. 19).

10 Se entiende por costas, procesalmente hablando, aquella carga econmica que debeaportar la parte cuyos argumentos no fueron acogidos y por tanto obtuvo decisindesfavorable y comprende, a ms de las expensas erogadas por la otra parte, lasagencias en derecho, las cuales, conforme al artculo 393 del Cdigo de ProcedimientoCivil, sern fijadas por el juez o magistrado, aunque no se hubiese interpuesto laaccin por conducto de apoderado


El artculo 71 del ordenamiento procesal constitucional peruano,dice que el desistimiento de la pretensin se admitir nicamentecuando sta se refiera a actos administrativos de carcter particular.

21. EXCEPCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

El juez, con base en la facultad que se le confiere, puede proponerexcepciones de inconstitucionalidad (diferente a la accin deinconstitucionalidad). Esto no se expresa en la reglamentacin detutela, pero s existe en Colombia la posibilidad de que un juezinaplique para un caso particular una norma por considerarla violatoriadel Ordenamiento Superior.

22. CONTENIDO DEL FALLO

Concluida la etapa probatoria, si la hubiere, el juez dictar fallo, elque deber contener:

a. La identificacin del solicitante.

b. La determinacin de la obligacin incumplida.

c. La identificacin de la autoridad de quien provenga elincumplimiento.

d. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido.

e. Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que nopodr exceder de 10 das hbiles, contados a partir de la fecha enque quede ejecutoriado el fallo. En caso de que fuese necesarioun trmino mayor, el juez lo definir previa sustentacin en laparte motiva de la sentencia.


f. Orden a la autoridad de control pertinente de adelantar lainvestigacin del caso para efectos de responsabilidades penaleso disciplinarias, cuando la conducta del incumplido as lo exija.

g. Si hubiere lugar, la condena en costas.

En el evento de no prosperar las pretensiones del actor, el fallonegar la peticin advirtiendo que no podr instaurarse nueva accincon la misma finalidad, en los trminos del artculo 7 de la Ley 393de 1997.

En Per, el artculo 72 del Cdigo Procesal Constitucional tambinse refiere a la materia, al decir que la sentencia que declara fundadala demanda se pronunciar preferentemente respecto a:

a. La determinacin de la obligacin incumplida;

b. La orden y la descripcin precisa de la conducta a cumplir;

c. El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que nopodr exceder de diez das;

d. La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar lainvestigacin del caso para efecto de determinar responsabilidadespenales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado aslo exija.

23. LA NOTIFICACIN

De la sentencia se cumple segn las prescripciones del artculo 323del Cdigo de Procedimiento Civil, es decir, que debe intentarse unanotificacin personal dentro de los 3 das siguientes a la expedicindel fallo. Mientras tanto, en Per, segn el artculo 73 de la norma encomento, la sentencia firme que ordena el cumplimiento del deberomitido, ser cumplida de conformidad con lo previsto por el artculo22 del Cdigo de Derecho Procesal Constitucional.


24. RESPONSABILIDAD

Los alcances de la sentencia no impide que se proceda contra quieninici la accin, si las acciones u omisiones en que incurri generasenresponsabilidad.

25. INDEMNIZACIN DE PERJUICIOS

Aunque la accin de cumplimiento no posee fines indemnizatorios,si se llegaren a presentar perjuicios por el incumplimiento, seproceder a su cobro a travs de las acciones judiciales pertinentes.

26. CUMPLIMIENTO DEL FALLO

Notificada la sentencia de primera instancia, sin que haya sidoimpugnada o habindose desatado la impugnacin en caso de que sehubiera propuesto, y notificada la sentencia de segunda instancia, elfallo queda en firme, presupuesto que es necesario para que se hagaefectiva la orden de cumplimiento. Si no se cumple el fallo de laaccin de cumplimiento, se puede iniciar un incidente por desacato,adoptando las medidas para el cabal cumplimiento del mismo y, detodas maneras, el juez establecer los dems efectos del fallo para elcaso concreto y mantendr la competencia hasta que cese elincumplimiento.

27. IMPUGNACIN DEL FALLO

El fallo puede impugnarse en el efecto suspensivo, dentro de los 3das siguientes a la notificacin por el solicitante, la autoridadrenuente por conducto de su representante legal, o el Defensor delPueblo. La impugnacin se conceder en el efecto suspensivo, salvo


que la suspensin de cumplimiento del fallo genere un perjuicioirremediable al demandante.

28. TRMITE DE LA IMPUGNACIN

El fallo se segunda instancia, confirmando o revocando, se proferirdentro de los 10 das siguientes a la recepcin del expediente,trmino corto si se tiene en cuenta que en tutela para esta etapa setienen 20 das.

29. ACTUACIN TEMERARIA

Se castiga la actuacin temeraria negando las solicitudes cuando sepresenta ante varios jueces y, el abogado que la presentare conrespecto a los mismos hechos y normas, ser suspendido con lasuspensin de la tarjeta profesional hasta por 2 aos y si es reincidentehasta por 5, sin perjuicio de las sanciones penales pertinentes.

30. DESACATO

El desacato se tramitar como un incidente, de conformidad con lasnormas vigentes que son las del decreto 2591 de 1991 sobre la tutela,sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubierelugar. Pero en todo caso, la apelacin o consulta se pedir en efectosuspensivo ante el superior para que decida dentro de los 3 dassiguientes si se revoca o no la sancin.

Las disposiciones acerca del desacato, establecen las siguientessanciones:

ARTCULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juezproferida con base en el presente Decreto incurrir en desacato sancionablecon arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mnimosmensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere sealado una


consecuencia jurdica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales aque hubiere lugar.

La sancin ser impuesta por el mismo juez mediante trmite incidental yser consultada al superior jerrquico quien decidir dentro de los tres dassiguientes si debe revocarse la sancin. La consulta se har en el efectodevolutivo.

ARTCULO 53. SANCIONES PENALES. El que incumpla el fallo de tutela o el juezque incumpla las funciones que le son propias de conformidad con esteDecreto incurrir, segn el caso, en fraude a resolucin judicial, prevaricatopor omisin o en las sanciones penales a que hubiere lugar.

Tambin incurrir en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quienrepita la accin o la omisin que motiv la tutela concedida mediante falloejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte.

31. REMISIN

Cuando existan normas incompatibles se har la remisin poranaloga al Cdigo Contencioso Administrativo colombiano, y si nohay norma aplicable, segn el artculo 267 de ese Cdigo, habr querecurrirse al Cdigo de Procedimiento Civil. En Per, el artculo 74del Cdigo de Procedimiento Constitucional, dice que elprocedimiento aplicable a este proceso

ser el mismo que el previsto por el presente Cdigo para el proceso deamparo, en lo que sea aplicable

y que el juez podr adaptar dicho procedimiento a las circunstanciasdel caso.

Para una mayor ilustracin, presento a continuacin un cuadrocomparativo que permite apreciar las coincidencias normativas entrePer y Colombia:


(Contina)

COLOMBIA

ARTCULO 1 OBJETO. Todapersona podr acudir ante laautoridad judicial definida enesta Ley para hacer efectivo elcumplimiento de normasaplicables con fuerza material deLey o Actos Administrativos.

ARTCULO 4 TITULARES DE LAACCIN. Cualquier personapodr ejercer la Accin deCumplimiento frente a normascon fuerza material de Ley oActos Administrativos.CON. sentencia C-893 de1999.Tambin podrn ejercitar laAccin de Cumplimiento denormas con fuerza material deLey o Actos Administrativos:a) Los Servidores Pblicos; enespecial: el ProcuradorGeneral de la Nacin, losProcuradores Delegados,

PER

ARTCULO 66. OBJETO.

Es objeto del proceso decumplimiento ordenar que elfuncionario o autoridadpblica renuente:1) D cumplimiento a unanorma legal o ejecute un actoadministrativo firme; o2) Se pronuncie expresamentecuando las normas legales leordenan emitir una resolucinadministrativa o dictar unreglamento.

ARTCULO 67. LEGITIMACIN YREPRESENTACIN

Cualquier persona podriniciar el proceso decumplimiento frente a normascon rango de ley yreglamentos. Si el procesotiene por objeto hacer efectivoel cumplimiento de un actoadministrativo, slo podr serinterpuesto por la persona acuyo favor se expidi el actoo quien invoque inters para elcumplimiento del deberomitido.


(Continuacin)

COLOMBIA PER

(Contina)

Regionales y Provinciales, elDefensor del Pueblo y susdelegados, los PersonerosMunicipales, el ContralorGeneral de la Repblica, losContralores Departamentales,Distritales y Municipales.CON. sentencia C-158 de 1998b) Las OrganizacionesSociales.c) Las Organizaciones NoGubernamentales.

ARTCULO 5 AUTORIDADPBLICA CONTRA QUIEN SEDIRIGE. La Accin deCumplimiento se dirigircontra la autoridadadministrativa a la quecorresponda el cumplimientode la norma con fuerzamaterial de Ley o ActoAdministrativo.El texto tachado fue declaradoinexequible por la CorteConstitucional medianteSentencia C -157 de 1998.CON. sentencias: C-193 de1998, C-158 de 1998 y C-893de 1999.

Tratndose de la defensa dederechos con intereses difusoso colectivos, la legitimacincorresponder a cualquierpersona. Asimismo, laDefensora del Pueblo puedeiniciar procesos decumplimiento.

ARTCULO 68. LEGITIMACINPASIVA

La demanda de cumplimientose dirigir contra la autoridado funcionario renuente de laadministracin pblica al quecorresponda el cumplimientode una norma legal o laejecucin de un actoadministrativo.Si el demandado no es laautoridad obligada, aquldeber informarlo al juezindicando la autoridad a quiencorresponde su cumplimiento.En caso de duda, el proceso


(Continuacin)

COLOMBIA PER

Si contra quien se dirige laaccin no es la autoridadobligada, aqul deberinformarlo al Juez que tramitala Accin, indicando laautoridad a quien correspondesu cumplimiento. En caso deduda, el proceso continuartambin con las autoridadesrespecto de las cuales seejercita la Accin hasta suterminacin. En todo caso, elJuez de cumplimiento debernotificar a la autoridad queconforme al ordenamientojurdico, tenga competenciapara cumplir con el deberomitido.

ARTCULO 8 PROCEDIBILIDAD.La Accin de Cumplimientoproceder contra toda accinu omisin de la autoridad queincumpla o ejecute actos ohechos que permitan deducirinminente incumplimiento denormas con fuerza de Ley oActos Administrativos.Tambin proceder contraacciones u omisiones de losparticulares, de conformidad

continuar con las autoridadesrespecto de las cuales seinterpuso la demanda. En todocaso, el juez deber emplazara la autoridad que conforme alordenamiento jurdico, tengacompetencia para cumplir conel deber omitido.

ARTCULO 69. REQUISITOESPECIAL DE LA DEMANDA

Para la procedencia delproceso de cumplimiento serequerir que el demandantepreviamente haya reclamado,por documento de fecha cierta,el cumplimiento del deberlegal o administrativo, y quela autoridad se haya ratificadoen su incumplimiento o no

(Contina)


(Continuacin)

(Contina)

COLOMBIA PER

con lo establecido en lapresente Ley.CON. sentencias: C-010 de2001 y C-893 de 1999.Con el propsito de constituirla renuencia, la procedencia dela accin requerir que elaccionante previamente hayareclamado el cumplimiento deldeber legal o administrativo yla autoridad se haya ratificadoen su incumplimiento o nocontestado dentro de los diez(10) das siguientes a lapresentacin de la solicitud.Excepcionalmente se podrprescindir de este requisito,cuando el cumplirlo acabalidad genere el inminentepeligro de sufrir un perjuicioirremediable para elaccionante, caso en el cualdeber ser sustentado en lademanda.(El texto tachado fuedeclarado inexequible por laCorte Constitucional mediantesentencia C-1194 de 2001).Tambin proceder para elcumplimiento de normas confuerza de ley y actos

haya contestado dentro de losdiez das tiles siguientes a lapresentacin de la solicitud.Aparte de dicho requisito, noser necesario agotar la vaadministrativa que pudieraexistir.


(Continuacin)

(Contina)

PERCOLOMBIA

ARTCULO 70. CAUSALES DEIMPROCEDENCIA

No procede el proceso decumplimiento:1) Contra las resolucionesdictadas por el Poder Judicial,Tribunal Constitucional yJurado Nacional deElecciones;2) Contra el Congreso de laRepblica para exigir laaprobacin o la insistencia deuna ley;3) Para la proteccin dederechos que puedan sergarantizados mediante losprocesos de amparo, habeasdata y habeas corpus;4) Cuando se interpone con laexclusiva finalidad deimpugnar la validez de un actoadministrativo;5) Cuando se demanda elejercicio de potestadesexpresamente calificadas por

administrativos, lo cual noexcluir el ejercicio de laaccin popular para lareparacin del derecho.

ARTCULO 9 IMPROCEDIBILIDAD.La Accin de Cumplimientono proceder para laproteccin de derechos quepuedan ser garantizadosmediante la Accin de tutela.En estos eventos, el Juez ledar a la solicitud el trmitecorrespondiente al derecho detutela.CON. sentencia C-1194 de2001.Tampoco proceder cuando elafectado tenga o haya tenidootro instrumento judicial paralograr el efectivocumplimiento de la norma oActo Administrativo, salvo,que de no proceder el Juez, sesiga un perjuicio grave einminente para el accionante.CON. sentencia C-1193 de1998.PARGRAFO. La Accinregulada en la presente Ley nopodr perseguir el


(Continuacin)

COLOMBIA PER

cumplimiento de normas queestablezcan gastos.CON. sentencias C-1193 de1998 y C-157 de 1998.

ARTCULO 19. TERMINACINANTICIPADA. Si estando encurso la Accin deCumplimiento, la personacontra quien se hubieredirigido la Accin desarrollarla conducta requerida por laLey o el Acto Administrativo,se dar por terminado eltrmite de la accin dictandoauto en el que se declarar talcircunstancia y se condenaren costas, sin perjuicio de lodispuesto en el artculo 24 deesta Ley.

la ley como discrecionales porparte de una autoridad ofuncionario;6) En los supuestos en los queproceda interponer el procesocompetencial;7) Cuando no se cumpli conel requisito especial de lademanda previsto por elartculo 69 del presenteCdigo; y,8) Si la demanda se interpusoluego de vencido el plazo desesenta das contados desde lafecha de recepcin de lanotificacin notarial.

ARTCULO 71. DESISTIMIENTODE LA PRETENSIN

El desistimiento de lapretensin se admitirnicamente cuando sta serefiera a actos administrativosde carcter particular.

(Contina)


COLOMBIA PER

ARTCULO 21. CONTENIDO DELFALLO. Concluida la etapaprobatoria, si la hubiere, elJuez dictar fallo, el quedeber contener:1. La identificacin delsolicitante.2. La determinacin de laobligacin incumplida.3. La identificacin de laautoridad de quien provengael incumplimiento.4. La orden a la autoridadrenuente de cumplir el deberomitido.5. Plazo perentorio para elcumplimiento de lo resuelto,que no podr exceder de diez(10) das hbiles, contados apartir de la fecha en que quedeejecutoriado el fallo. En casode que fuese necesario untrmino mayor, el Juez lodefinir previa sustentacin enla parte motiva de la sentencia.6. Orden a la autoridad decontrol pertinente de adelantarla investigacin del caso paraefectos de responsabilidadespenales o disciplinarias,

ARTCULO 72. CONTENIDO DE LASENTENCIA FUNDADA

La sentencia que declarafundada la demanda sepronunciar preferentementerespecto a:1) La determinacin de laobligacin incumplida;2) La orden y la descripcinprecisa de la conducta acumplir;3) El plazo perentorio para elcumplimiento de lo resuelto,que no podr exceder de diezdas;4) La orden a la autoridad ofuncionario competente deiniciar la investigacin del casopara efecto de determinarresponsabilidades penales odisciplinarias, cuando laconducta del demandado as loexija.

(Continuacin)

(Contina)


(Contina)

(Continuacin)

PERCOLOMBIA

cuando la conducta delincumplido as lo exija.CON. sentencia C-010 de2001.7. Si hubiere lugar, la condenaen costas.En el evento de no prosperarlas pretensiones del actor, elfallo negar la peticinadvirtiendo que no podrinstaurarse nueva accin conla misma finalidad, en lostrminos del artculo 7 de lapresente Ley.

ARTCULO 23. ALCANCES DELFALLO. El cumplimiento delfallo no impedir que seproceda contra quien ejerci laAccin de Cumplimiento, silas acciones u omisiones enque incurri generasenresponsabilidad.

ARTCULO 30. REMISIN. En losaspectos no contemplados enesta Ley se seguir el CdigoContencioso Administrativoen lo que sea compatible conla naturaleza de las Accionesde Cumplimiento.

ARTCULO 73. EJECUCIN DE LASENTENCIA

La sentencia firme que ordenael cumplimiento del deberomitido, ser cumplida deconformidad con lo previstopor el artculo 22 del presenteCdigo.

ARTCULO 74. NORMASAPLICABLES

El procedimiento aplicable aeste proceso ser el mismo queel previsto por el presenteCdigo para el proceso de


(Continuacin)

PERCOLOMBIAamparo, en lo que seaaplicable. El Juez podradaptar dicho procedimiento alas circunstancias del caso.

BIBLIOGRAFA

Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 99 de 1993.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-007 de 1993.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-026 de 1993.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-029 de 1995.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-231 de 1994.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-383 de 1997.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-586 de 1992.Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-605 de 1992.Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-006 de 1992.Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-299 de 1996.Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-323 de 1999.Colombia, Corte Constitucional, sentencia T-597 de 1992.Per, Cdigo Procesal Constitucional, en www.caipe.org.pe,

consultado en septiembre de 2004URREGO ORTIZ, FRANKY, La accin de cumplimiento, ABC Editores

Librera y UNIAGRARIA, Bogot, D.C., 2001.VELSQUEZ TURBAY, CAMILO, Derecho constitucional, 2 edicin,

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La Nueva Accion de Cumplimiento en El Peru y Su Comparacion Colombiana