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LA ORDENACIN URBANSTICA DURANTE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLOXX. PREMISAS PARA UN TRATAMIENTO INTEGRAL DE LOS ESPACIOS

URBANOSJuan Manuel Dvila Linares

RESUMEN Este trabajo muestra las caractersticas ms importantes de los principales mecanismos de ordenacinurbana desarrollados en Espaa entre la aprobacin del Estatuto Municipal de 1924 y la Ley de Rgimendel Suelo y Ordenacin Urbana de 1956, de gran inters, en la medida en que todos ellos en conjuntofacilitarn a la postre la aparicin, en ese ltimo ao, del primer texto legal para la ordenacin integral delterritorio.

RSUME Ce travail montre les caractristiques plus importantes des principaux mcanismes damnagement urbaindvelopps en Espagne entre lapprobation du Estatuto Municipal de 1924 et la Ley de Rgimen del Sueloy Ordenacin Urbana de 1956, digne dintrt, parce que tous eux dans lensemble facilitent lapparition,dans cette anne, de la premire loi pour lamnagement intgral du territorie.

La aprobacin de la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 12 de mayo 1956adquiere su mayor significado cuando se comprende el complejo sistema de actuacionesurbansticas precedentes, y la dialctica entre intereses municipalistas y estatales por adjudicarsela responsabilidad del diseo urbanstico nacional. Las formulaciones urbansticas nacidas durante esa primera mitad de siglo no son, sinembargo, de gestacin nacional, sino que durante ese perodo, gran parte de las distintasmanifestaciones, tcnicas y legales, adoptadas tiene su origen en la penetracin en Espaa de unnuevo urbanismo desarrollado por entonces en Europa. Por ello, el conocimiento de lasprincipales caractersticas de los distintos modos de hacer ciudad durante esta etapa servirpara comprender, explicar y valorar en su justa medida los objetivos que vayan alcanzndose conel tiempo. El mayor logro ser, sin duda, la consecucin de esa primera ley urbanstica, que tratar elterritorio, por vez primera, de forma integral. Sectorialmente, la poltica de construccin deviviendas y creacin de barrios de promocin oficial, marcar tambin el logro de una

1 Vid. LE CORBUSIER (1942): La Charte dAthenes, traducida al espaol con el ttulo Principios de Urbanismo,Ariel, Barcelona, 1971.

2 Esta idea tendr especial incidencia en la conservacin de las estructuras urbanas existentes, sobre todo en laconservacin de los centros histricos, por cuanto la concepcin eminentemente prctica del diseo de las ciudadeschocar a menudo con unos esquemas urbanos preexistentes inadaptados a esas nuevas exigencias demandadas porel Urbanismo Racionalista y que encontrar su principal herramienta en los Proyectos de Reforma Interior.

3 Vid. de TERN, F. (1971): La situacin actual del planeamiento urbano y sus antecedentes, Ciudad yTerritorio, 2: 13-26, IEAL, Madrid.

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meta cuya razn de ser no alcanzara a ser comprendida sin el conocimiento previo de esta etapaque, aunque un tanto escasa en realizaciones prcticas, es riqusima en ideas y proyectos nuevos.

1.El urbanismo municipalista. Su consolidacin a partir del Estatuto Municipal de 1924 Desde principios de los aos 20 un denominado nuevo urbanismo comienza a desarrollarsecomo sustituto de los viejos esquemas clsicos del siglo anterior, destinados casi siempre asolucionar aspectos concretos del crecimiento espacial de las ciudades. Con ello, los Planes deAlineacin y de Ensanche, los de Reforma Interior, la construccin de Casas Baratas, etc., darnpaso a nuevos proyectos que tratarn de aunar, en un fin comn, todos esos esfuerzosparticulares, construyendo a la postre el carcter integrador del urbanismo que nacer en Espaaa partir de la aprobacin, en 1956, de la primera Ley del Suelo. Desde 1920 sobre todo, Espaa se har eco de las nuevas tendencias urbansticas nacidas enEuropa tras la primera Guerra Mundial y que ponen de manifiesto la necesidad de revisar nuestrosistema legislativo, imprescindible para hacer frente a exigencias distintas a las del siglo anteriory, sobre todo, a un crecimiento espacial -con la transformacin territorial que ello comporta- quehaba adquirido niveles desconocidos hasta entonces. Entre los movimientos urbansticos ms interesantes cabe destacar la llamada Arquitecturao Urbanismo Racionalista, inspirada por T. Carnier y que cont a partir de 1928 con un rganode difusin internacional, los C.I.A.M. o Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna,en cuyo Congreso de 1933 se elabor la conocida Carta de Atenas1, que constituye uno de losdocumentos urbansticos ms importantes del presente siglo. Los caracteres bsicos de esteurbanismo racionalista europeo se resumen en las siguientes cuestiones: concepto de urbanismosegn las exigencias de la ciudad de la poca, la ciudad industrial; racionalismo basado en la ideade eficacia: la ciudad-herramienta o mquina de habitar2; preocupacin por las formas estticasy por las cuestiones de salud e higiene, que conllevar la multiplicacin de las zonas verdes y laeliminacin de las calles; y la construccin de edificios racionalmente repartidos en el espacio. La aplicacin ms prctica y directa de ese urbanismo racionalista y funcional ser laadopcin de una nueva tcnica urbanstica, la zonificacin3. Con ella se trata de descomponerfuncionalmente la ciudad, de clasificar los principales usos del suelo que se desarrollan en ellay de otorgar a cada espacio determinado un uso o funcin concretos. Segn esta tcnica, elplaneamiento urbanstico estara encargado de fijar para cada actividad humana el lugar msconveniente desde el punto de vista de su utilizacin y su funcionamiento, mediante la precisadelimitacin sobre el terreno de las distintas reas. No obstante, nicamente en las principales ciudades del pas tendr aplicacin prctica estemovimiento, cuanto menos en su primera etapa, y de ellas tan slo las ms dinmicas

4 BASSOLS COMA, M., (1973): Gnesis y evolucin del Derecho Urbanstico Espaol (1812-1956),Montecorvo, Madrid, p. 488.

5 PAREJO ALFONSO, L. y GARCA DE ENTERRA, E., (1981): Lecciones de Derecho Urbanstico, Civitas,Madrid, 2. edic., p. 92. En este sentido, el artculo 150 del Estatuto indica expresamente que es de la exclusivacompetencia de los Ayuntamientos todo lo concerniente a la materia urbanstica, precepto reafirmado en los artculos180 y 181.

6 PAREJO ALFONSO, L. y GARCA DE ENTERRIA, E.: ob. cit., p. 87.

7 Este concepto del urbanismo como ordenacin del territorio ser retomado durante la Repblica, a raz de lasprimeras recepciones en nuestro pas de las nuevas concepciones urbansticas europeas, mediante las cuales seexcede el mbito puramente local, llegndose a planteamientos regionalizados, en contradiccin con el mbitomunicipalista del Estatuto.

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adoptarn medidas concretas antes de la Guerra Civil. Con todo, esas tentativas servirn para queen 1926 se convoque el XI Congreso Nacional de Arquitectura, subtitulado especficamentePrimero de Urbanismo, cuya conclusin principal fue la comn idea de la necesidad deelaborar una Ley General de Urbanizacin, que recogiese las nuevas aportacionesconceptuales y pudiese ser cauce de la deseada renovacin del planeamiento urbanstico. Elesquema bsico de la Ley deba considerar los siguientes aspectos4: demarcacin de ciudad yconcepto de extensin; divisin en zonas, densidad, parques y espacios libres; reparcelacin;expropiacin; y coordinacin de intereses y medios disponibles (econmicos, higinicos ysociales). Pero, sin duda, la responsabilidad del diseo urbanstico nacional desde mediados de los aos20 y hasta la Guerra Civil estuvo fundamentada en gran medida en la aprobacin del EstatutoMunicipal de Calvo Sotelo el 19 de marzo de 1924, definido en ocasiones como mitoautonomista municipal del urbanismo5. No cabe duda, sin embargo, que tanto l como suReglamento, introdujeron en la prctica urbanstica espaola nuevos conceptos de concebir elproceso de expansin y ordenacin de las ciudades, con indicaciones que, de alguna forma,influyeron ms tarde en las conclusiones del citado primer Congreso de Urbanismo. De todasformas, tambin es cierto que son numerosos los presupuestos normativos que el Estatuto recogede regmenes urbansticos anteriores, algunos de ellos superados, como los de Ensanche oReforma Interior. Las indicaciones originales del Estatuto, un tanto simplistas, fueron parcialmente corregidaspor uno de sus Reglamentos, el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales, tambinde 1924, considerado por algunos como pieza bsica del urbanismo espaol hasta la Ley delSuelo de 19566. Un Reglamento que, sin ser una obra original, sistematiza toda la normativaanterior, adems de introducir una serie de conceptos urbansticos bsicos, recogidos algunos deellos en la Ley del Suelo. Las ideas bsicas de este Reglamento quedan resumidas en los siguientes puntos: consagrala tcnica de la zonificacin como distribucin racional de los distintos usos del suelo en elespacio; consolida la tcnica de los estndares urbansticos mnimos (superficie edificable,clculo de zonas verdes por habitante, anchuras mnimas de viales y pendiente mximas, etc.);determina y universaliza la regla de la previa licencia de edificacin; integra las nuevas figurastributarias locales de intervencin urbanstica (contribuciones especiales, arbitrios sobre elincremento del valor de los terrenos, impuestos sobre solares y terrenos incultos, etc.); regula unnuevo tipo de obras urbansticas, al lado de las tradicionales de Ensanche y Reforma Interior, lasllamadas de extensin, que son las localizadas fuera del casco y no unidas a l -esta idea tieneuna importancia crucial, por cuanto constituye el primer intento de superacin del urbanismocomo simple ordenacin de ciudades, y pasa a ser concebido de manera integral, comoordenacin global del territorio-7; impone la obligacin de formular Planes de Ensanche o, en su

8 Los textos y figuras legales vigentes entonces y tomados como base son principalmente los siguientes: Ley deEnsanche de 26 de julio de 1892 para Madrid y Barcelona; Ley de Expropiacin Forzosa de 1879; Ley deSaneamiento y Mejora de Poblaciones de 1895; Real Orden de 9 de agosto de 1923 sobre condiciones higinicas delas viviendas y condiciones tcnico-sanitarias para el ensanche y reforma interior de poblaciones; Real Orden de 3de febrero de 1923 sobre instrucciones tcnico-sanitarias para los pequeos municipios.

9 En relacin con ello, debemos citar la labor desarrollada por Nicolau Mara Rubi, que como Secretario de laSociedad Cvica La Ciudad-Jardn, creada por Cipriano Montolu en Barcelona, influido por el RegionalPlanning ingls, introdujo en Espaa la idea de la ordenacin regional por vez primera a comienzos de los aosveinte; vid. RUBIO i TUDURI, Nicolau M., (1926): La questi fonamental de lurbanisme: el pais-ciutat, Revistade Catalunya, Barcelona, febrero.

10 de TERAN, F.: ob. cit., p. 44.

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caso, de Extensin a todos los pueblos con una poblacin superior a los 10.000 habitantes y quehubiesen experimentado un incremento demogrfico superior al 20% en la dcada 1910-1920;generaliza el sistema de expropiacin; y obliga a cada municipio a redactar, si careciesen de ellas,unas Ordenanzas Municipales, o a adecuarlas a las nuevas exigencias urbansticas, en caso deposeerlas en ese momento. Algunas de las principales ideas que caracterizaron ese perodo anterior a la Guerra Civil,recogidas sobre todo en el Estatuto Municipal, muestran cierta similitud de criterios con lasdisposiciones adoptadas en la primera etapa franquista, especialmente patentes en temas devivienda. Estas similitudes aparecen, por ejemplo, en lo referente a la gestin y direccin deldesarrollo urbanstico de la ciudad, que si en la Dictadura de Primo de Rivera se convierten enfuncin exclusiva de los municipios, a partir de los aos 40 los organismos que en la prcticadesarrollan esa labor continuarn dependiendo de cada Ayuntamiento (Patronato Municipal dela Vivienda, Obra Sindical del Hogar y Arquitectura -O.S.H.A.-, etc.), si bien bajo la tutela deorganismos centrales (Instituto Nacional de la Vivienda -I.N.V.-, por ejemplo). Con todo, como se indic, el Estatuto en materia urbanstica no result ser un texto novedoso.Sin embargo, su valoracin global debe ser positiva, por cuanto constituye una aceptablecompilacin de las distintas actuaciones urbansticas vigentes hasta ese momento8 y, sobre todo,la adopcin de todas ellas como cometido propio y comn de la competencia municipal. Con ellose consigui principalmente la sintetizacin, refundicin y reordenacin de preceptos anteriores,si bien es verdad que faltos de originalidad y con escasos recursos a la hora de poder afrontar demanera directa los diferentes temas que la doctrina urbanstica de la poca consideraba deurgente realizacin, sobre todo porque la situacin de la legislacin urbanstica espaola, ancladaen disposiciones del siglo anterior, haba quedado totalmente inadecuada e insuficiente paraafrontar los cambios que se estaban operando en las ciudades ms dinmicas de su territorio. En otro orden de cosas, el Estatuto regl la actividad urbanstica en el exterior del recintoedificado, hasta el mismo lmite municipal9 a partir de tres tipos de operaciones: ensanche,extensin y urbanizacin. Para ello, obligaba a redactar planes de extensin o de ensanche enel plazo de cuatro aos a aquellos municipios que hubiesen sobrepasado un cierto umbral deincremento demogrfico. La voluntad de dotar de plan de ensanche o extensin a todas aquellasciudades necesitadas de ese tipo de ordenacin urbanstica chocar tambin con una limitacinhumana: la falta numrica de tcnicos para desarrollar la tarea exigida10. No obstante, la base de partida proporcionada por el Estatuto Municipal alentar durante laDictadura y principios de la Repblica la elaboracin de numerosos planes de reforma, deensanche o de extensin, como los de Badajoz, Bilbao, Burgos, Logroo, Murcia o Zaragoza. Estos planes de extensin muestran evidentes similitudes con los antiguos y nonnatos

11 Vid. BASSOLS COMA, M.: ob. cit., p. 475.

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planes de extrarradio de las poblaciones recogidos en el Proyecto de ley de Snchez Guerra11.Eran concebidos como prolongacin de la ciudad existente, mediante la incorporacin a ella desucesivos fragmentos territoriales, previendo superficies descompuestas en manzanas, como siesa extensin pudiese continuar en cualquier momento a partir de donde el plan haba terminado,respondiendo con ello al concepto de ciudad inacabada, aunque dispuesta a continuarextendindose indefinidamente. Sin embargo, quedaban sin solucin los problemas derivados deactuaciones urbansticas supramunicipales, insuficiencia que actuar negativamente a la hora dehacer viables algunos de esos planes de extensin proyectados a su amparo, como el de Madrid,a cargo de Nez Grans. Este perodo previo a la Guerra Civil, rico en actuaciones metodolgicas y con una evidentemaduracin conceptual, supondr la definitiva toma de conciencia de la urgente necesidad deinstitucionalizar el Urbanismo, vieja aspiracin que se ir haciendo realidad a partir de 1939. La prueba de esa necesidad qued patente en las conclusiones del Congreso Municipalistade Gijn de 1934, y muy especialmente en la ponencia titulada Proyecto de Bases para una LeyNacional de Urbanismo, de extraordinaria importancia cuando, dcadas despus, todo esteproceso cristalice en la primera Ley del Suelo. Se afianza as la idea de la relacin de continuidadexistente, en el plano urbanstico, entre la situacin anterior y posterior a la Guerra Civil,relaciones que explican a menudo el razonamiento que mueve las distintas soluciones y medidasadoptadas con posterioridad.

2. Actuaciones urbansticas sectoriales: el problema de la vivienda Hasta la aprobacin de la primera Ley del Suelo, uno de los mecanismos de ordenacinespacial ms socorrido en los centros urbanos deriv casi siempre de polticas sectoriales deintervencin urbanstica, de entre las que sin duda la creacin de espacios residenciales fue lams importante. Una solucin adoptada de ordinario con una completa desvinculacin de lapoltica urbanstica general, incluso en aquellos casos en que existan Planes Generalesmunicipales aprobados. De ah que muchas de esas actuaciones se limitaran a la simpleedificacin, protegida o no, de viviendas, sin atender en absoluto a asuntos tan importantes comola urbanizacin de los terrenos, dotacin de servicios, infraestructura, equipo dotacional, espacioslibres y zonas verdes, etc., que a menudo transgredan las disposiciones contenidas en los PlanesGenerales municipales vigentes, sobre todo por la complacencia tcita entre el Estado yorganismos dependientes, como el INV -y del propio Ayuntamiento en ocasiones, quien vea enello la solucin al problema de la vivienda en su municipio, ante la imposibilidad de hacerlefrente con los menguados recursos de un erario pblico siempre insuficiente-. Con los efectos de la Guerra Civil se acenta uno de los problemas ms importantes de lasciudades espaolas: la falta de viviendas. A las dificultades heredadas se sumarn ahora otrasderivadas de la devastacin de multitud de ciudades, la consiguiente paralizacin de la industriade la construccin, y un dficit productivo en materiales bsicos, como hierro y cemento,agravado notablemente por el proceso de aislamiento en que el pas queda inmerso con elcomienzo de la etapa franquista. Sin embargo, no se trata de un problema nuevo, ni tan siquiera de una reproduccin de unproblema ya extinguido. La falta de viviendas en Espaa, junto a la ausencia de planesurbansticos de conjunto, son dos situaciones que pueden calificarse de crnicas en elpanorama urbanstico espaol. Este grave problema fue objeto de medidas de solucin de muydistinto tipo desde comienzos de siglo. Unas dirigidas a facilitar la construccin fsica de edificios,

12 BASSOLS COMA, M.: ob. cit., p. 475.

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y otras con el objetivo de impedir la proliferacin y mantenimiento sin edificar de solares aptospara su urbanizacin. Entre las primeras se cuentan, por ejemplo, las leyes sobre Casas Baratasy Econmicas, aprobadas entre 1911 y 1925. En relacin con el segundo de los aspectos referidos, la primera mencin acerca de laobligatoriedad de edificar los solares aparece explcitamente indicada en el Proyecto de Ley dePosada Herrera, de reforma, saneamiento, ensanche y otras mejoras de las poblaciones, de1861. Este proyecto posibilitaba la enajenacin forzosa de los solares por incumplimiento de suedificabilidad obligatoria, con un objetivo bsicamente social. Aunque el proyecto no fueaprobado, este principio pasar a formar parte de las distintas disposiciones legales que con estefin sern promulgadas durante el presente siglo, y muy especialmente la Ley de Solares de 1945y la Ley del Suelo de 1956. El tema de la edificabilidad forzosa de los solares, como solucin ante el grave problema dela falta de viviendas, ser nuevamente objeto de atencin en 1923, a travs del Proyecto de Leysobre fomento de la edificacin de Joaqun Chapaprieta, Ministro de Trabajo, Comercio eIndustria. Este proyecto de ley vino precedido de los estudios y acuerdos alcanzados en laConferencia Nacional de la Edificacin, celebrada en Madrid en aquel mismo ao, y acordadacon el propsito de arbitrar soluciones ante el grave problema del paro obrero, de maneraespecial en el ramo de la construccin. Las principales conclusiones alcanzadas en laConferencia iban desde la solicitud de promulgar una Ley Nacional de Urbanizacin, hasta laobligacin de redactar los consiguientes planes municipales de extensin general, facultando,adems, a los Ayuntamientos para expropiar y enajenar los terrenos necesarios para laconstruccin de edificios. No obstante, el Proyecto de Chapaprieta, ante el advenimiento de laDictadura y la consiguiente disolucin del Parlamento, tampoco logr prosperar. El mrito ms importante de este proyecto de ley es que por primera vez se plantean en l,conjuntamente, los problemas relativos al urbanismo y los relativos a la poltica de fomento dela vivienda. El planeamiento urbanstico se concibe en l como la planificacin integral de todoel territorio municipal o supramunicipal, mediante la inclusin del concepto de extensin de laspoblaciones -recogido al ao siguiente por el Estatuto Municipal-. El proyecto incorportambin la idea de la zonificacin, tal y como fue planteada en la Conferencia Internacional dela Edificacin, con lo que esta tcnica alcanzaba as su primer reconocimiento en nuestro pas.No obstante, como seala acertadamente M. Bassols, el concepto de zonificacin que semanejaba en el texto tena una finalidad ms operativa que de previsin de usos urbansticos12.De esta forma, el proyecto enumeraba zonas susceptibles de ser detalladas en los distintos planesurbansticos: zonas destinadas a viviendas, zonas industriales, agrcolas y comerciales, mediosde comunicacin, parques, campos de deportes, etc. Esa clasificacin de funciones y usos lleg tambin a la propia edificacin (extensiva,intensiva, abierta, etc.), e incluso a los tamaos de los ncleos urbanos que debieran crearse exnovo, surgiendo as la teora de las comunidades urbanas escalonadas. Sin duda alguna, en lo referente al problema de la vivienda, el Proyecto deChapaprieta hubiese supuesto un significativo paso adelante en la bsqueda de soluciones.En este sentido, otra de las novedades ms significativas aportadas fue la formulacin de unapoltica de suelo con una clara finalidad social y antiespeculativa. La retencin de solares sinedificar constitua una prctica tpicamente especulativa que encareca y dificultaba la

13 Se entenda por solar todo aquel terreno enclavado en el casco de una poblacin, los enclavados fuera dedicha zona perimetral si estuvieran urbanizados, o si su valor corriente en venta fuera mayor que el duplo del importede la capitalizacin de la renta de que fueran susceptibles.

14 GAVIRA, C. (1977): en Introduccin a AA.VV., Poltica de la vivienda, Ayuso, Madrid, 176 pp.

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construccin de viviendas, sobre todo en las grandes ciudades, donde eran especialmentesensibles los efectos de la inmigracin. Para evitar esta situacin, Chapaprieta enunci unconjunto de medidas dirigidas a acelerar la edificacin de los solares sin edificar, que pretendan,de una parte, imponer la edificacin forzosa y, de otra, fomentar la construccin de viviendas.Se creaban para ello unos recargos sobre las contribuciones ordinarias, y un lquido imponibley tipo de imposicin especial, con la finalidad exclusiva de gravar la inactividad del propietario,cesando la percepcin de estos impuestos en el momento en que se iniciara la construccin delsolar13. El esquema fundamental del proyecto sobre edificacin forzosa prcticamente sereproducir aos despus en las leyes de 1945 y 1956. El proyecto contemplaba asimismo una poltica de fomento de la vivienda, autorizando a losAyuntamientos de las grandes poblaciones a adquirir los terrenos necesarios y construir en ellosdirectamente barriadas completas de casas populares, estableciendo adems los servicios yactividades necesarios. Con esta medida, empleada ms tarde bajo el estado franquista, seevidenciaba un cambio de rumbo de la poltica de vivienda, que hasta entonces se haba limitadoa conceder auxilios y beneficios fiscales para las viviendas baratas, consideradasindividualmente, al margen de toda estimacin respecto al emplazamiento, dotacin de servicioscolectivos y consideracin conjunta de su construccin. Todos estos precedentes sern recogidos, algunos casi de forma literal, por la Ley deOrdenacin de Solares de 15 de mayo de 1945. El propsito principal de esta ley fue la luchacontra la especulacin del suelo dentro de las zonas urbanas o afectadas por planes deurbanizacin, por medio de la edificabilidad obligatoria como deber inherente del derecho depropiedad. Las tcnicas coactivas utilizadas fueron la expropiacin forzosa y la venta forzosa,crendose adems, como instrumento operativo, el Registro de Solares. A pesar de los buenos propsitos de la ley, la limitacin de su campo de actuacin al interiorde los cascos urbanos era muestra evidente de lo reducido de su poltica de suelo. En la prctica,esta ley alcanz metas muy reducidas, porque los Ayuntamientos, o bien no cumplieron susobligaciones, o bien no utilizaron las posibilidades de actuacin que se les facilitaba. Nada ms finalizada la Guerra Civil, el Estado asume la tarea de ordenar y dirigir elcrecimiento de las ciudades a travs de actuaciones sectoriales, de entre las que destaca la simpleconstruccin de viviendas, con un pretendido fin social, convirtiendo ese tema en argumentopoltico, alentado por la necesidad de demostrar su quehacer paternal para con el pueblo y sudecidido apoyo a la familia. Se inicia de este modo una clara poltica de intervencin estatal,donde el poder central asume el papel de promotor, directo o a travs de rganos intermediosoficiales, de grandes conjuntos de viviendas y como urbanizador de amplias extensiones deterreno para la edificacin de grupos sociales. A partir de 1939, la nueva legislacin de viviendas instaurada por el Estado, sobre todo lasdenominadas viviendas protegidas, impulsar extraordinariamente este nuevo tipo de fomentoa la vivienda por razones sociales y de urgencia ante los desequilibrios migratorios y la necesidadde la reconstruccin nacional. Desde entonces el sector jugar un papel poltico clave en nuestropas, tanto por servir como estabilizador y amortiguador del paro, como por ser uno de lossectores de mayor volumen de beneficios14. Durante esta etapa -hasta comienzos de los aos sesenta- se construir gran nmero deviviendas, aunque primando siempre la cantidad sobre la calidad. Los objetivos tericosbsicos que definen esas primeras actuaciones se resumen en los siguientes puntos: actuacin en

15 MOYA GONZLEZ, L. (1983): Barrios de Promocin Oficial. Madrid, 1939-1976, Col. Of. de Arquitectosde Madrid, Madrid, p.32.

16 Segn el Reglamento, eran viviendas de renta reducida las que supusiesen un alquiler mensual no superior alimporte de seis das de jornal, o a la quinta parte del suelo mensual de su presunto usuario.

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las periferias, coordinacin con el transporte, cooperativismo, municipalismo, arquitecturaalternativa a la denominada ciudad burguesa, planeamiento fsico como instrumento deplanificacin de control, e intervencin coordinada de la administracin central y de los interesesde determinados sectores econmicos15. A pesar de que en la prctica no puede hablarse con rigor de verdaderas operacionesurbansticas de creacin de espacios residenciales, sin embargo este objetivo aparece recogidoen la legislacin desde el primer momento. La ley de 19 de abril de 1939 -por la que se estableceun rgimen de proteccin a la vivienda de renta reducida y se crea el Instituto Nacional de laVivienda (Reglamento de 8 de septiembre)- intua ya la necesaria coordinacin entreplanificacin sectorial y planificacin del territorio, ... sin olvidar que el problema de la viviendano se resuelve solamente con la construccin de la casa, sino que se necesitan los servicioscomplementarios y las comunicaciones precisas que son fundamentales para la vida de los quehayan de habitarlas. Para ello, la ley prevea la formacin de planes generales y planescomarcales a cargo del I.N.V., a partir de los cuales deban concretarse las solicitudes deproteccin de viviendas individuales o por grupos a cargo de las iniciativas individuales o deentidades pblicas. Las ayudas se concedan discrecionalmente y previa la observancia de unasordenanzas en las que se especificaban los estndares que deban cumplir esas viviendas. Hasta ah alcanzaba esa planificacin de la vivienda marcada por la ley de 1939, que, sinembargo, no haca mencin alguna al problema del emplazamiento territorial -que dependanicamente de las iniciativas de construccin- y de la urbanizacin -ajustada tan slo a unasnormas mnimas-. De hecho, hasta 1944 las obras de urbanizacin y servicios complementariosrealizados en poblados o barriadas de viviendas protegidas, no se beneficiarn de las medidas deproteccin creadas para la vivienda. Se trataba, en efecto, de una poltica desvinculada,meramente sectorial, que careca de toda incardinacin en el proceso urbanstico. La ley de 1939 consideraba vivienda protegida aquella que siendo de renta reducida16 yestando incluida en los planes generales formulados por el I.N.V. se construyan con arreglo aproyectos que hubiesen sido redactados u oficialmente aprobados por ste, por reunir lascondiciones higinicas, tcnicas y econmicas determinadas en las ordenanzas comarcales quese dicten al efecto. Para ser beneficiario de ella se necesitaba ser espaol, mayor de edad,dedicarse a un oficio, empleo o profesin liberal, o ser pensionista del Estado, condiciones quedificultaron enormemente su acceso a la poblacin recin inmigrada que, lgicamente, buscabavivienda antes que trabajo. La proteccin otorgada por la ley se concretaba en unos beneficioseconmicos concedidos a este tipo de construcciones, bien directos -anticipos sin inters y primasa la construccin-, o bien indirectos -bonificaciones fiscales y tributarias-. Prcticamente, laactividad estatal en el sector de la vivienda se regir por la ley de 1939 hasta que en 1954 sepromulguen las nuevas disposiciones de las Viviendas de Renta Limitada. Junto a la inauguracin del rgimen de viviendas protegidas, esta primera ley contemplatambin la creacin del Instituto Nacional de la Vivienda, organismo autnomo aunquedependiente en ese momento de la Organizacin Sindical -posteriormente del Ministerio deTrabajo y ms tarde del Ministerio de la Vivienda-. El Instituto se creaba con la misinfundamental de fomentar la construccin de viviendas y asegurar su aprovechamiento, con una

17 Vid. MOYA GONZLEZ, L.: ob. cit., p. 32.

18 OBRA SINDICAL DEL HOGAR Y DE ARQUITECTURA (1946): Viviendas Protegidas, OSHA, Madrid, s/p.

19 De las cuales, 360.000 corresponden a las que han de ser objeto de reparacin; 392.667 las que hay que reponery 650.390 las que deben construirse para cubrir el aumento de poblacin.

20 En el perodo 1944-1954 se construyeron un total de 314.265 viviendas, 71.948 protegidas, 81.879 bonificablesy 161.438 libres.

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lista de atribuciones de entre las que destacan las siguientes17: dictar ordenanzas de construccinde viviendas protegidas; formular planes generales de construccin; distribuir y repartir losbeneficios econmicos directos; fijar el valor en venta y de alquileres de las viviendas; aprobary calificar los proyectos de construccin de las viviendas protegidas; intervenir y concertar losprstamos a conceder por las entidades de crdito; ejercer la inspeccin de los proyectosaprobados; vigilar el cumplimiento, aprovechamiento y conservacin de las viviendas; imponersanciones; y proponer las reformas legales en materia de viviendas protegidas. El I.N.V. ser, por tanto, el mayor responsable de la poltica pblica de vivienda llevada acabo desde 1939 y hasta finales de los aos setenta en Espaa, puesta que, aunque ha habidootros organismos encargados tambin de promover la construccin de viviendas, todos hanestado en la prctica bajo su control. Uno de esos organismos dependientes del I.N.V. fue laOrganizacin Sindical del Hogar y de Arquitectura, creada por la Delegacin Nacional deSindicatos de F.E.T. y de las J.O.N.S. en 1942, y constituida en Entidad colaboradorafundamental del Instituto Nacional de la Vivienda en la gran poltica que este dirige y preside18,con la misin primordial de servir de enlace entre el I.N.V. y la poblacin, a travs de la ampliared sindical. Este organismo desarrollar su labor principalmente durante los aos 50 y principiosde los 60, obligado por la acuciante necesidad de acoger en las ciudades la riada inmigratoria. Aestos organismos se unirn aos despus los Patronatos Municipales y Provinciales de laVivienda, con objetivos similares. En un intento por planificar la construccin de viviendas a nivel nacional -hecho que no dejade tener un alcance netamente sectorial en el conjunto de la planificacin urbanstica- el Estadoacomete un primer programa o plan de viviendas para el decenio 1944-1954. Estimando el dficitconstruido en 1.396.257 viviendas19, este primer plan pretenda extender la proteccin a un 25%de ese total, con un mximo de nuevas construcciones de 619.064 y un mnimo de 259.064. Sinembargo, la realidad fue bien distinta y las cifras reales de viviendas construidas en ese periodofueron bastante ms reducidas20. El total fracaso de esta poltica estatal de viviendas protegidas encuentra explicacin enun conjunto de razones determinantes. La desconexin entre esta poltica sectorial del Estadoy el conjunto de la planificacin econmica nacional -deseo de unidad que serrecogido posteriormente en las Leyes del Suelo de 1956 y 1975- provoc disparidades y faltade coordinacin mutua, reduciendo notablemente su efectividad. De igual forma, lanula colaboracin entre la iniciativa pblica y la privada desemboc muchas veces engraves dificultades de financiacin de las nuevas construcciones, tanto por falta decapital privado inversor, como del suficiente crdito industrial. Esa inexistenteplanificacin econmica de conjunto motiv tambin que el simple inters estatal por lasola construccin de edificios, dejara de lado aspectos tan importantes como la previacreacin de suelo urbanizado y a precios asequibles, factor que hubiese supuesto elabaratamiento de los costes por vivienda, al reducir el precio de salida. Estos hechos seagravaron incluso por cuest iones ms generales, como la estructuraeconmica deficiente de los sectores bsicos del pas, el carcter fragmentario de la industria dela construccin, o la falta de tcnicas constructivas avanzadas. Con todo, no debe olvidarsetampoco el escaso poder adquisitivo de la demanda en estos primeros aos de postguerra, ms

21 Vid. NAVARRO LVAREZ, E.: La Espaa de los aos 70. El Estado y la poltica, cit. por MOYAGONZLEZ, L.: ob. cit., p. 33; tambin COTORRUELO SENDAGORTA, A. (1960): La poltica econmica de lavivienda en Espaa, CSIC., Instituto Sancho de Moncada, Madrid, pp. 56-58. En este ltimo caso han deentenderse con cierta cautela las apreciaciones vertidas por el autor, puesto que, en ocasiones, el tono apologticocon que son mostrados los logros franquistas enmascaran o magnifican el verdadero alcance de las actuaciones.

22 Este sistema conceda a los edificios que se empezasen a construir antes de los doce meses de concedida lalicencia y se terminasen antes de los treinta y seis, la posibilidad de recibir los beneficios de reduccin del 90% delos impuestos, declaracin de urgencia para el suministro y transporte de los materiales necesarios y concesin deprstamos a un inters del 4% y hasta un 60% del valor del solar y obras.

23 Los beneficios concedidos por esta ley eran similares a los anteriores, tanto directos como indirectos, y basadosen anticipos, prstamos, exenciones y amortizaciones a largo plazo. Tampoco en este caso se precisaba ningnrequisito especial para ser beneficiario. A. COTORRUELO, en su obra citada, posee un cuadro resumen en el quese detallan los beneficios concedidos por la legislacin de la vivienda entre 1911 y 1954; ob. cit., p. 78.

24 Eran consideradas as las compuestas de vestbulo, estancia-comedor, cocina, cuarto de aseo y 5, 4, 3 2dormitorios, clasificadas a su vez en cuatro categoras, segn sea la superficie de 100, 90, 80 y 74 m2. El precio netode estas viviendas oscilaba entre las 100.000 y 74.000 pesetas y los beneficiarios deban estar obligatoriamenteencuadrados en la Organizacin Sindical, motivo por el cual se crearon los Patronatos Sindicales de la Vivienda, porOrden de 12 de julio de 1954.

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inc linada hacia las viviendas en alquiler que hacia su c ompr a 2 1 . En el mismo ao en que era aprobado el primer plan de viviendas protegidas, lo fue tambinun Decreto-Ley -de 25 de noviembre de 1944- por el que se estableca el sistema de viviendasbonificables22, de forma paralela al de las viviendas protegidas. De un lado, se pretenda con ellola construccin de viviendas para la clase media y, de otro, impulsar la construccin entre lainiciativa privada para intentar paliar el problema del paro, que empezaba a tener caracteresgraves por la fuerte inmigracin hacia las ciudades de mano de obra no cualificada. LosDecretos-Leyes de 18 de noviembre de 1948 y de 27 de noviembre de 1953 prorrogaran elrgimen de proteccin impuesto en 1944. Los resultados obtenidos por este nuevo modelo de fomento a la vivienda tampoco fueron losatisfactorios que se esperaba en un principio. Tan slo llegaron a construirse alrededor de112.000 viviendas de este tipo entre 1944 y 1955, que al no ser necesario ningn requisitoespecial para ser beneficiario, la mayora de ellas fueron adquiridas por familias de situacineconmica relativamente desahogada, y que generalmente las enajenaban por pisos, obteniendode ello considerables beneficios. Tambin los empresarios se beneficiaron de este tipo deactuaciones, obteniendo elevadas ganancias gracias a unos prstamos a inters muy reducido ysubvenciones a largo plazo, que equivalan casi a subvenciones pblicas. As pues, nuevamenteesta poltica sectorial del Estado consigui unos resultados totalmente distintos a los pretendidos. El de 1954 va a ser el ao de las grandes leyes en vivienda protegida. El Decreto-Ley de 14de mayo regula las viviendas denominadas de Tipo Social, cuyas nicas limitaciones estabanreferidas a la superficie mxima -42 m2- y su coste -25.000 pesetas-. Estas viviendas, gestionadaspor el I.N.V., deban construirse a un ritmo de 100.000 anuales, pudiendo ser promovidas porcualquier entidad sin afn de lucro, como Ayuntamientos, organizaciones del Movimiento,sociedades benficas, empresas para sus trabajadores, etc., dando especial preferencia a lassolicitudes tramitadas por la O.S.H.A.23. En ese mismo ao, otro Decreto-Ley, de 29 de mayo, crea las Viviendas de Renta Reduciday Mnima, encomendada su construccin con carcter exclusivo a la O.S.H.A. en colaboracincon el I.N.V., en nmero de 20.000 anuales24. Sin embargo, los resultados conseguidos por esta nueva legislacin no fueron ms

25 FONSECA, J. (1956): La vivienda en la economa nacional, Discurso de apertura del ao acadmico 1955-56del Instituto Social Len XII, Madrid, p. 23.

26 En el artculo primero de la ley se lee: las actividades del Estado, organismos oficiales, entidades de todasclases y particulares que tiendan a la construccin de viviendas econmicas o de renta limitada, se ajustarn a lasdisposiciones contenidas en la presente ley.

27 La relacin resumida y comentario del mbito de proteccin, requisitos, destino, etc. de estas viviendas, puedeconsultarse en COTORRUELO SENDAGORTA, A.: ob. cit., pp. 69-78; MOYA GONZLEZ, L.: ob. cita., pp. 36-37;etc.

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optimistas que los anteriores y, mientras la demanda de viviendas alcanzaba cotas alarmantes,por la continua afluencia de inmigrantes, el nmero de nuevas construcciones en esos ltimosaos apenas represent el 40% de las exigencias necesarias para atajar el problema25. Con la aprobacin de la ley de 15 de julio de 1954 -Reglamento de 24 de junio de 1955- seproduce un cambio radical en la poltica de la vivienda en Espaa, crendose las viviendas derenta limitada. La desproporcin entre los fines perseguidos por las medidas legislativasanteriores y las realidades logradas obligaron a la redaccin de este nuevo cuerpo legal, querecoga la experiencia de los anteriores sistemas de viviendas protegidas y bonificables. Estanueva ley cancela los regmenes existentes hasta entonces26, facilitando a la vez la participacinde la iniciativa privada en la construccin de este tipo deviviendas. Las viviendas de renta limitada fueron divididas, segn sus caractersticas tcnicas yatendiendo a los beneficios concedidos, en dos grupos: en el primero se incluan las que eranmerecedoras nicamente de beneficios indirectos, mientras que las del segundo gozaban tantode beneficios directos como indirectos. Estas ltimas estaban divididas a su vez en tres categoras:la primera para las viviendas entre 80 y 200 m2; la segunda entre 65 y 150 m2, y la tercera entre50 y 80 m227. En este ltimo texto legal se recoge tambin la idea de la necesidad de incluir la construccinde viviendas de renta limitada en un Plan General. Este plan general llegar al ao siguiente,cuando por Decreto de 1 de julio de 1955 el Gobierno autorice al I.N.V. a la realizacin del IIPlan Nacional de la Vivienda, con el objetivo de construir 550.000 viviendas en un plazo decinco aos. La localizacin prioritaria de estas actuaciones se centr en las provincias condesarrollo industrial o minero ms importante, donde se supona que la atraccin demogrfica sehaca a un ritmo mayor: Madrid, Barcelona, Sevilla, Valencia, Vizcaya, Oviedo, Zaragoza, Campode Gibraltar y Mlaga; en las que el I.N.V., en colaboracin con la Jefatura de Urbanismo delMinisterio de la Gobernacin, deba orientar la construccin hacia las zonas o polgonosdeclarados de inters, favoreciendo la adquisicin y urbanizacin de terrenos por los Organismoscompetentes para su posterior utilizacin por los promotores de la construccin de viviendas derenta limitada -tarea similar a la que, desde principios de los aos 80 y en otro contexto,desarrollarn la Sociedad Estatal de Promocin y Equipamiento de Suelo (S.E.P.E.S.) y elInstituto para la Promocin Pblica de la Vivienda (I.P.P.V.)-. Los organismos que debancolaborar con el I.N.V. eran: la O.S.H.A., el Instituto Nacional de Colonizacin, el InstitutoNacional de Industria, el Instituto Social de la Marina, los Patronatos Militares, la DireccinGeneral de la Guardia Civil y la Renfe. En todo este proceso, el I.N.V. estuvo encargado de llevar a trmino unos cometidosmuy concretos: orientar socialmente la construccin de viviendas en beneficio de las familiascon menores recursos econmicos; dirigir y ordenar tcnicamente esta actividad constructoracon la colaboracin, en su caso, de los organismos oficiales interesados;proteger econmicamente la edificacin de tales viviendas, confiriendo los beneficios

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establecidos en la Ley; y atraer y fomentar la iniciativa privada a fin de lograr su concurso parala edificacin de toda clase de viviendas. No obstante, los resultados, como en el primer Plan de la Vivienda, fueron muy diferentes alo proyectado, puesto que tan slo se construy la mitad de las viviendas programadas. De hecho,s fueron construidas algo ms de medio milln de viviendas protegidas durante los aos1955-1960, aunque de una categora superior y que, por lo tanto, no satisfacan las necesidadesreales del pas. Dentro de este aparato legal creado alrededor del tema de la vivienda e inmerso tambin enel rgimen de viviendas de Renta Limitada, por Ley de 13 de noviembre de 1957 -Reglamentode 22 de noviembre- se crea otro tipo de viviendas protegidas: las Viviendas Subvencionadas,con el principal objetivo de atraer hacia ellas a la iniciativa privada, mediante el estmulo de lasubvencin pblica a fondo perdido. La superficie de estas viviendas oscilaba entre los 38 y 150m2, y podan ser destinadas, tanto a su propio uso, como al alquiler o venta. Por ltimo, tambin durante este ao el Estado, ante la proliferacin de textos legales-refundidos finalmente en la legislacin de Viviendas de Proteccin Oficial de 24 de julio de1963, modificada el 3 de diciembre de 1964-, programas de actuacin y organismos, se vioobligado a la centralizacin de su poltica de vivienda, creando un nuevo Ministerio, porDecreto-Ley de 25 de febrero de 1957 -Reglamento de 26 de abril- el Ministerio de la Vivienda.A raz de ello, el I.N.V. pasa del de Trabajo a este nuevo ministerio, que engloba adems a otrosvarios organismos dedicados a las distintas facetas de la prctica urbanstica. Esta centralizacin de rganos, funciones y cometidos era precisamente lo que requera elnuevo esquema urbanstico creado un ao antes por la Ley del Suelo. Con ello se intentaba darun paso ms hacia el deseado encuentro entre la poltica de vivienda y el urbanismo, que hastaaquel momento se haban ignorado recprocamente. De hecho, la Ley del Suelo articul una seriede instrumentos muy eficaces para el desarrollo de la poltica de vivienda: regulaba un sistemade valoraciones del suelo a efectos de expropiacin; creaba los llamados patrimoniosmunicipales de suelo con el fin de constituir reservas de suelo, o bien para su preparacininmediata para la edificacin de viviendas; facilitaba la expropiacin masiva de polgonos parafomentar la construccin de viviendas a cargo de los entes pblicos o personas privadas, etc.Pero, al mismo tiempo, sealaba unos cauces institucionales a travs de los cuales deban llevarsea cabo las actuaciones urbansticas y a los cuales deban acomodarse las acciones estatales enapoyo de la vivienda. Sin embargo, la accin estatal continu practicando una labor totalmente unilateral,desconociendo las normas bsicas que imponan la coordinacin con la accin municipal y conlos planes de urbanismo previamente aprobados. De hecho, a los pocos meses de ser aprobadala Ley del Suelo, en octubre de 1956, para la ejecucin del Plan Nacional de Viviendas, el I.N.V.estableci convenios con la Direccin General de Arquitectura y Urbanismo para la adquisiciny urbanizacin de suelo y posterior venta a los promotores de viviendas, prescindiendo de todaintervencin municipal y de cualquier previsin formulada por las corporaciones locales. Estalabor estatal de urbanizacin y edificacin con total independencia de las pretensionesmunicipales continuar incluso posteriormente, con la creacin de la Gerencia de Urbanizacinen 1959. En otro orden de cosas, merece sealarse cuanto menos la creacin por parte delEstado durante los aos cincuenta, de ncleos vecinales, aparecidos con la formulacin delos Planes de Urgencia Social, Poblados Dirigidos, Poblados Mnimos y de Absorcin, muchosde ellos concebidos para erradicar el chabolismo de las principales ciudades, medianteconstrucciones temporales que, sin embargo, con el tiempo han acabado por consolidarse,padeciendo por su primitivo carcter provisional, problemas de carencia de servicios y dotaciones

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mnimas. Por todo ello, la Ley del Suelo de 1956 nacer con el propsito de superar los defectos de lasituacin urbanstica espaola en esos momentos, corrigiendo, como indica expresamente en suTtulo Preliminar, la falta de previsin en lo que respecta a la formacin de reservas de suelo,para la escalonada expansin de los ncleos urbanos; la irradiacin desmesurada del permetrode extensin de las ciudades, en las que al construirse arbitrariamente se crean superficies deurbanizacin desproporcionadas e inasequibles para los limitados recursos econmicosdisponibles para su financiacin; la especulacin del suelo, que malogra toda ordenacin urbana(...). Y abandonando el marco localista, partir, por el contrario, de una perspectiva de mayoralcance que permita ordenar urbansticamente, bajo la direccin de rganos especficos, elterritorio de provincias, comarcas y municipios.... A pesar de ello, los radicales cambios que elpas experimentar durante los aos 60 y 70 harn que los presupuestos de la Ley quedendesfasados al poco tiempo y deba formularse un nuevo texto legal adaptado a esas nuevascircunstancias: la Ley del Suelo de 1975.