La partecipazionepubblica nel governodelle acqueTraduzione delle linee guidasulla partecipazione pubblicain relazione alla Direttiva2000/60/CE

La partecipazione pubblica nel governo delle acqueTraduzione delle linee guida sulla partecipazione pubblica in relazione alla Direttiva Quadro 2000/60/CE

A cura diAndrea Agapito Ludovici e Nicoletta Toniutti

Traduzione delle linee guida “La partecipazione pubblica in relazione alla Direttiva Quadro”Elisabetta Lucchetti

Coordinamento editoriale Simona Giordano

GraficaPaola Venturini

StampaStilgrafica srl - Roma

Si ringraziaPaola Sozzi

In copertina: sorgenti del Pescara a Popoli (Abruzzo)

Marzo 2006 - Editoria Multimediale e Pubblicità - WWF Italia

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La Direttiva Quadro Acqua, una delle leggi comu-nitarie in materia ambientale più avanzate e ambi-ziose, si prefigge di mantenere e migliorare le con-dizioni degli ecosistemi acquatici e degli ecosiste-mi terrestri e delle zone umide da essi dipendenti,attraverso un approccio olistico che trova i suoi ne-cessari fondamenti nelle conoscenze più avanzatee nella capacità d’integrare la protezione e gestio-ne sostenibile delle acque nelle varie politiche disettore a scala di bacino.Il successo della sua applicazione è tuttavia in lar-ga misura dipendente - oltre che da una proficuacollaborazione tra Stati membri e Comunità e dal-la volontà di adottare, a livello locale, azioni coe-renti con gli obiettivi di qualità ecologica - dallacapacità di garantire processi partecipati e traspa-renti, inclusivi, sin da principio, di tutte le parti in-teressate. La gestione dell’acqua sta, infatti, passando da unafase meramente tecnica ad una fase di gestione in-tegrata per la cui efficace realizzazione della Di-rettiva 2000/60/CE riconosce un ruolo centrale aiprocessi partecipati, finalizzati ad accrescere le co-noscenze e a superare e gestire in modo sostenibi-le le conflittualità che potranno emergere. Soltan-to attraverso un approccio teso all’apprendimen-to, frutto del confronto trasparente e aperto, saràpossibile individuare e riconoscere i numerosi im-portanti fattori di cui le autorità competenti do-vranno tenere conto per valutare ed informare leloro pratiche correnti e per definire ed attuare pia-ni di gestione dei bacini idrografici coerenti congli obiettivi di qualità previsti dalla Direttiva.Gettare solide basi per sviluppare la disponibilitàad apprendere attraverso la partecipazione pubbli-ca è un imprescindibile dovere delle istituzioni pre-poste al governo di un bene tanto prezioso quantol’acqua ed è per questo che il Common Implemen-tation Strategy ha lavorato alla stesura delle lineaguida finalizzate alla migliore applicazione del-l’articolo 14 della Direttiva, raccomandando agliStati membri l’avvio di processi partecipati a par-tire già dal dicembre 2000. Se, infatti, il coinvol-gimento tempestivo dei portatori d’interesse puòinizialmente richiedere tempo, esso contribuisce

poi, nei fatti, ad un suo effettivo risparmio, aumen-tando la possibilità di pervenire a piani e progettidi qualità superiore, alla loro migliore applicazio-ne e a ridurre i conflitti tra istituzioni e cittadiniqualora esistano. Un profondo cambiamento e avanzamento cultu-rale si rende dunque necessario per fare quell’in-dispensabile salto in avanti che dall’integrazionedei diversi punti di vista approdi all’integrazionedei diversi portatori d’interessi, inclusi i cittadinie le organizzazioni non governative, per assicura-re il raggiungimento degli obiettivi previsti dallaDirettiva 2000/60/CE.Importanti, significative esperienze ed avanzamen-ti in Europa già esistono e dimostrano che apertu-ra e partecipazione stanno alla base del nuovo si-stema di governance di bacino in cui responsabi-lità, efficacia e coerenza caratterizzano scelte ge-stionali sostenibili nell’interesse di tutta la Comu-nità. La traduzione in lingua italiana delle lineeguida sulla partecipazione pubblica, di cui si è fat-to carico il WWF Italia, sono dunque un contribu-to importante in questa direzione che si prefiggedi mettere gli operatori di settore in grado di farepropri quei principi, quelle metodologie ed espe-rienze che debbono formare il lavoro di tutti gliStati membri in materia di gestione dei loro corpiidrici.

Fulco PratesiPresidente WWF Italia

Presentazione

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La Direttiva 2000/60/CE

Il 23 ottobre del 2000 il Parlamento e il Consigliod’Europa hanno varato la Direttiva 2000/60/CE“che istituisce un quadro per l’azione comunita-ria in materia di acque”. Questa normativa, cheriprende e riordina una serie di direttive preceden-ti, obbliga alla protezione delle acque superficialiinterne, delle acque di transizione, delle acque co-stiere e sotterranee e delle zone umide direttamen-te dipendenti dagli ecosistemi acquatici attraversola gestione integrata a scala di bacino, capace ditener conto delle caratteristiche fisiche del territo-rio, perseguendo l’ottimizzazione degli usi e pro-muovendo l’integrazione delle normative esisten-ti.In particolare, viene rilanciata la necessità di ge-stire la risorsa idrica attraverso una pianificazionedi bacino idrografico in un’ottica ecologica checonsideri il ciclo delle acque e non i confini am-ministrativi di Province, Regioni o Stati per perve-nire ad “un utilizzo idrico sostenibile fondato sul-la protezione a lungo termine delle risorse idrichedisponibili” e per contribuire “a mitigare gli effet-ti delle inondazioni e della siccità”. Il nuovo orien-tamento trova concretezza nella valorizzazione del-le molteplici funzioni del bene acqua e nel ricono-scimento della coesistenza di diverse esigenze: laprotezione delle persone dai rischi per la sicurez-za e per la salute (aspetto sociale), l’accesso effi-ciente della popolazione e delle attività produttivealle risorse (aspetto economico) e la conservazio-ne delle risorse e il mantenimento delle loro fun-zioni ecologiche (aspetto ambientale e di equità in-tergenerazionale e intragenerazionale). Per la pri-ma volta dunque una Direttiva europea si preoccu-pa non solo della condizione chimico-fisica, maanche della funzionalità ecologica dei corpi d’ac-qua, che deve essere mantenuta nella sua condi-zione attuale, (principio di non deterioramento), omigliorata.Gli Stati Membri debbono, infatti, definire le ca-ratteristiche dei distretti idrografici (in cui sonocompresi i corrispondenti bacini), valutare l’im-patto ambientale delle attività umane ivi presenti,produrre l’analisi economica dell’utilizzo idrico,

attuare il monitoraggio dello stato delle acque su-perficiali e sotterranee e delle aree protette per in-traprendere concretamente misure finalizzate adimpedire il deterioramento dello stato di tutti icorpi idrici superficiali e sotterranei.La Direttiva quindi, coerentemente con i principidi non deterioramento, precauzione, prevenzionee “chi inquina paga”, individua il distretto idrogra-fico come la “principale unità per la gestione deibacini idrografici”, definendo il distretto comel’area di terra e di mare, costituita da uno o più ba-cini idrografici1 limitrofi e dalle rispettive acquesotterranee. Rilancia così la necessità di un gover-no delle acque unitario, basato su un approccioidrogeomorfologico ed ecologico per superare lalogica dei confini amministrativi, come del restogià prevedeva la legge n.183/89 sulla difesa delsuolo e la legge 36/94 sulle risorse idriche. Tutta-via in Italia questa unitarietà territoriale si sta per-dendo anche a causa dell’eccessivo decentramen-to di funzioni2 e all’indebolimento del ruolo del-le Autorità di bacino avvenuto in questi ultimi an-ni. Venendo a mancare, infatti, un forte ruolo di co-ordinamento e di indirizzo a livello di bacino, vie-ne vanificata qualsiasi efficace azione di governodelle acque3 Il rilancio di una politica di bacino in-tegrata e interdisciplinare rappresenta una grandeopportunità che l’Italia non sembra però voler co-gliere, come conferma la recente condanna da par-te della Corte di giustizia europea per il mancatorecepimento nell’ordinamento nazionale della Di-rettiva 2000/60/CE

Obiettivi e tempi

Uno dei principali obiettivi della Direttiva è il rag-giungimento del buono stato delle acque super-ficiali entro il 2015, avendo come riferimento i pa-rametri e gli indicatori biologici, idromorfologicie chimico-fisici specificati negli allegati alla Di-rettiva. A tal fine gli Stati membri vengono chia-mati a seguire un percorso comune per verificarei propri riferimenti (processo di intercalibrazione,Art.2, allegato V) e confrontare insieme i risultatiottenuti. Tra i più importanti passaggi previsti dalla Diret-

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3tiva evidenziamo:• Entro il 2003. Quadro di riferimento (Art.3,

art.24). Identificazione dei distretti idrografici.Nomina delle autorità competenti. Trasposizio-ne della direttiva nell’ordinamento giuridico na-zionale.

• Entro il 2004. Caratterizzazione e analisi(Art.5, art.6, allegato II e allegato III). Caratte-rizzazione del distretto idrografico, esame del-l’impatto ambientale delle attività umane e ana-lisi economica dell’utilizzo idrico. Valutazionedella possibilità che i corpi idrici superficiali diogni distretto non raggiungano gli obiettivi diqualità ambientale .

• Entro il 2006. Programmi di monitoraggio(Art.8). Elaborazione di programmi di monito-raggio rivolti rispettivamente a misurare lostato/potenziale ecologico e chimico delle acquesuperficiali e lo stato chimico e quantitativo del-le acque sotterranee. Informazione pubblica econsultazione 1 (art.14). Gli Stati membri dif-fondono un calendario e un programma di lavo-ro per la produzione del piano di gestione (pre-visti almeno sei mesi per garantire l’adeguata in-formazione e per raccogliere proposte).

• Entro il 2007. Informazione pubblica e con-sultazione 2 (art.14). Gli Stati membri diffon-dono una panoramica delle più importanti que-stioni di gestione delle acque del distretto sullaquale gli attori sociali potranno esprimere le pro-prie osservazioni (previsti almeno sei mesi pergarantire l’adeguata informazione e per racco-gliere proposte).

• Entro il 2008. Informazione pubblica e con-sultazione 3 (art.14). Gli Stati membri diffon-dono una copia preliminare del piano (previstialmeno sei mesi per garantire l’adeguata infor-mazione e per raccogliere proposte).

• Entro il 2009. Definizione di programmi di mi-sure (Art.11, allegato VI) e produzione dei pia-ni di gestione di bacino (art. 13, art.4.3, alle-gato VII). Definizione di programma di misureche tengano conto dei risultati emersi dalla fasedi caratterizzazione e analisi; predisposizione epubblicazione dei piani di gestione dei baciniidrografici.

• Entro il 2010. Definizione di una politica deiprezzi (art.9), basata sul recupero dei costi deiservizi idrici (comprensivi dei costi ambientali)e sull’applicazione del principio “chi inquina pa-ga”.

• Entro il 2012. Attuazione del Programma dimisure (art.11).

• Entro il 2015. Raggiungimento degli obiettivi

ambientali (art.4). Protezione, miglioramentoe ripristino di tutti i corpi idrici superficiali al fi-ne di raggiungere il buono stato delle acque su-perficiali. Possibili deroghe secondo quanto pre-visto dall’art. 4.7, 4.8, 4.9.

Partecipazione pubblica

Fra gli aspetti di maggior rilievo e significato in-trodotti dalla Direttiva Quadro Acqua vogliamo quievidenziare quello relativo alla “Informazione econsultazione pubblica” come previsto dall’art.14che così recita: “Gli Stati membri promuovono lapartecipazione attiva di tutte le parti interessateall’attuazione della presente direttiva, in partico-lare all’elaborazione, al riesame e all’aggiorna-mento dei piani di gestione dei bacini idrografi-ci(…)”. Dando seguito, infatti, ad orientamenti in-ternazionali (Convenzione di Aarhus), volti a pro-muovere “la costruzione di politiche ambientali inmodo aperto allo scrutinio dell’opinione pubbli-ca, attraverso l’ascolto e il coinvolgimento dei por-tatori di interessi” (Massarutto, 2005)4, la Diret-tiva introduce una metodologia di pianificazionedel tutto nuova per l’Italia. Attualmente, infatti, nelpercorso di redazione dei piani, - come ad esem-pio, il piano di tutela delle acque (Dlgs.152/99) oi piani di assetto idrogeologico (L.183/89) - vi è unmomento di consultazione solo a posteriori, ossiaa progetti di piano definito. Attualmente questo ap-proccio tradizionalmente italiano non è più suffi-ciente ed evidenzia sempre più i suoi limiti, che sitraducono nell’impossibilità di coinvolgere ade-guatamente tutti i portatori d’interesse in sceltecomplesse che spesso generano conflitti e contra-sti che spesso sfociano nell’immobilismo delle isti-tuzioni, incapaci a portare a termine politiche ter-ritoriali sostenibili e condivise. Forse, come proposto da più parti, la costruzionedi istituzioni che basino il proprio funzionamentosul senso di appartenenza alla comunità e sulla con-divisione di principi e valori può costituire una pos-sibile alternativa ai contrapposti “fallimenti delmercato” e “fallimenti dello Stato” (Massarutto,2005). Nel nostro caso il bacino o sottobacino puòessere non solo l’unità geografica di riferimentoper il governo delle acque, ma anche la nuova uni-tà sociale di riferimento su cui fondare una nuovaconsapevolezza e responsabilizzazione al territo-rio.Riteniamo quindi che la Direttiva costituisca l’oc-casione per rifondare il governo delle acque sullapartecipazione attiva, intesa innanzitutto come tra-sparenza e apertura del processo decisionale allo

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scrutinio dell’opinione pubblica, alla consultazio-ne e al coinvolgimento delle parti interessate affin-ché possano influire direttamente nelle scelte de-cisionali in atto. La realizzazione del piano di ge-stione di bacino idrografico, previsto all’art.13, de-ve quindi obbligatoriamente seguire tre momentidiversi: informazione, consultazione e coinvolgi-mento. Tre momenti del processo di partecipazio-ne pubblica per i quali vanno previsti tempi ade-guati affinchè pubblico e specifici portatori d’in-teressi abbiano la reale opportunità di confrontar-si con quanto predisposto.Fiducia e trasparenza sono le parole chiave per im-postare un confronto produttivo e propositivo, ade-guato alle attuali esigenze, per avviare percorsipartecipati che riflettano le differenti situazioni ter-ritoriali ed ambientali a scala di bacino. Si tratta diun impegnativo approccio educativo sia per le au-torità competenti che per gli attori sociali che, col-lettivamente, vengono chiamati ad assumersi la re-sponsabilità di creare le condizioni necessarie af-finché la partecipazione pubblica diventi un mo-dus operandi portatore di conoscenze indispensa-bili al perseguimento delle migliori decisioni perla completa e corretta applicazione della DirettivaQuadro Acqua. Il 2006 è l’anno chiave per la partecipazione pub-blica come previsto dalla Direttiva Quadro Acqua,e l’Italia deve assolutamente allinearsi a quanto giàraggiunto dagli altri Stati membri che hanno giàrecepito e dato applicazione agli articoli della Di-rettiva. L’avvio di percorsi partecipati all’internodei distretti e dei bacini idrografici è un importan-te e significativa occasione per colmare questo ri-tardo e la diffusione della traduzione delle lineeguida per la partecipazione pubblica, redatte nel-l’ambito della Common Implementation Strategydella Commissione europea, vuole essere un con-tributo per favorire questo processo.

Note

1. Il distretto idrografico è l’area di terra e di mare,costituito da uno o più bacini idrografici limitrofi e dallerispettive acque sotterrane e costiere che, a norma dell’art.3,paragrafo 1, è definito la principale unità per la gestione deibacini idrografici.

2. Ad esempio la polizia idraulica della rete idrica minore èpassata ai Comuni, moltissimi dei quali non hannocompetenze, risorse e indicazioni chiare su comeintervenire.

3. Vedi Agapito Ludovici A., 2005 - “Il governo dell’acquain Italia: rilancio o crisi” WWF Italia - www.wwf.it

4. Massarutto A., 2005 - “Partecipazione al pubblico epianificazioni del settore idrico”. Documento presentatonell’ambito del Convegno: “La partecipazione pubblicanell’attuazione della Direttiva quadro europea sulle acque”Università Bocconi, Aula Maggiore, Milano, 30 maggio 2005.

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5Le linee guida per la partecipazionepubbblica in relazione alla Direttiva Quadro AcqueGuidance document n°8

La Common Implementation Strategy è la strate-gia comune che gli Stati membri dell’Unione eu-ropea, la Norvegia e la Commissione europea han-no elaborato a sostegno dell’attuazione della Di-rettiva 2000/60/CE. Obiettivo principale della stra-tegia è facilitare la coerente messa in atto della di-rettiva stessa. Il lavoro strategico si incentra sullequestioni metodologiche legate all’individuazionedi un approccio comune, sulle implicazioni tecni-che e scientifiche della Direttiva Quadro sulle Ac-que. La redazione di documenti pratici e di lineeguida (Guidance) è uno degli obiettivi principali abreve termine della strategia. Si tratta di contribu-ti condivisi dai rappresentanti degli Stati membri,che, però, non hanno carattere vincolante ma chesi prefiggono di supportare e facilitare l’interpre-tazione comune della Direttiva.

Il WWF Italia ha tradotto le linee guida riguar-danti “La Partecipazione pubblica in relazionealla Direttiva Quadro Acque” per favorirne la dif-fusione e la conoscenza nel nostro Paese.

Le linee guida si compongono di una partegenerale (Introduzione; Sezione 1 - Attuazione delladirettiva: definizione dei contesti; Sezione 2 -Introduzione alla partecipazione pubblica nellagestione dei bacini idrici; Sezione 3 -Partecipazione attiva di tutte le parti interessatenel processo di attuazione della direttiva; Sezione4 - Consultazione; Sezione 5 - Accesso alleinformazioni e ai documenti di riferimento; Sezione6 - Valutazione, resoconti sull’esito dellapartecipazione attiva, informazione pubblica emisure di consultazione; Sezione 7 - Elabora-zionedi un approccio educativo alla partecipa-zionepubblica) e di alcuni allegati (Allegato I Tecnichedi Partecipazione Pubblica; allegato II Esempi dipartecipazione pubblica in progetti di gestione delleacque; allegato III Gruppo di lavoro ed altricontributori).

In questo volume è riportata solo la parte gene-rale che è stata interamente tradotta a cura delWWF Italia, mentre gli allegati sono scaricabi-li dal sito della Commissione europea ove sonopresenti anche tutte le linee guida fino ad oraredatte.http://europa.eu.int/comm/environment/water/w

ater-framework/guidance_documents.html �cliccare poi su WFD CIRCA library. � una vol-ta aperta la pagina cliccare sulla Casella c - Publi-shed Guidance Documents � aperta la nuova pa-gina cliccare sulla casella Guidance n.8 PublicPartecipation.

Il WWF si assume la responsabilità della tra-duzione di seguito riportata.

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Common Implementation StrategyFor the Water Framework Directive (2000/60/CE)

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La partecipazione pubblicain relazione alla Direttiva

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Common Implementation strategyFor the water Framework Directive (2000/60/CE)

Guidance document n°8

La partecipazione pubblica in relazione alla Direttiva Quadro Acque

A cura del gruppo di lavoro 2.9 – Public Participation

Questo documento tecnico è stato realizzato grazie a un programma di collaborazione tra la Com-missione europea, tutti gli Stati membri, i Paesi in entrata nella UE, la Norvegia e altri stakehol-ders e Organizzazioni Non Governative. Questo documento potrebbe essere considerato per pre-sentare una posizione concertata informale sulle migliori pratiche concordate da tutti i partner. Tut-tavia, il documento non rappresenta necessariamente l’ufficiale e formale posizione di ognuno deipartner. Da ciò la visione espressa nel documento non necessariamente rappresenta il punto di vi-sta della Commissione europea.

Europe Direct è un servizio per aiutare a trovare risposte alle tue domande sull’Unione europea

Il nuovo numero verde:00 800 6 7 8 9 10 11

Un grande programma di informazione aggiunta sull’Unione europea è disponibile su internet. Sipuò accedere attraverso il server Europa (http://europa.eu.int).

Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003© European Communities, 2003

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Gli Stati membri dell’UE, la Norvegia e la Com-missione europea hanno elaborato una strategiacomune a sostegno dell’attuazione della Direttiva2000/60/CE, che istituisce un quadro per l’azionecomunitaria in materia di acque (Direttiva Quadrosulle Acque). Obiettivo principale della strategia èfacilitare la messa in atto coerente della direttivastessa. Il lavoro strategico si incentra sulle questio-ni metodologiche legate all’individuazione di ap-proccio comune alle implicazioni tecniche e scien-tifiche della Direttiva Quadro sulle Acque. Uno dei principali obiettivi a breve termine dellastrategia è la redazione di documenti pratici diorientamento, non vincolanti dal punto di vista le-gale, sui vari aspetti tecnici della direttiva. Questimateriali si rivolgono agli esperti coinvolti, diret-tamente o indirettamente, nell’attuazione della Di-rettiva Quadro sulle Acque nei bacini idrografici.La struttura, la presentazione e la terminologia so-no pertanto elaborate in base alle esigenze di taliesperti, evitando, ovunque possibile, un approcciolinguistico di tipo formale e giuridico. Nell’ambito della suddetta strategia, nell’ottobredel 2001 si è costituito un gruppo di lavoro infor-male sulla questione della partecipazione pubbli-ca. Il gruppo è denominato Gruppo di lavoro 2.9e si occupa nello specifico delle buone pratiche daseguire nella pianificazione della gestione dei ba-cini idrografici. I Paesi Bassi, la Spagna e la Com-missione sono responsabili della segreteria e del-la gestione del gruppo di lavoro, che è compostoda esperti di organizzazioni governative e non go-vernative. Il presente documento di orientamento è il risulta-to del lavoro del gruppo 2.9. Sintetizza gli esiti del-le attività e delle discussioni che hanno avuto luo-go sin dall’ottobre del 2001. Si basa sul contribu-to e sui suggerimenti di un ampio numero di esper-ti e di attori sociali che sono stati coinvolti nell’in-tero processo di elaborazione del documento tra-mite incontri, laboratori, mezzi di comunicazioneelettronica, ma che non sono da ritenersi tuttaviadirettamente responsabili del suo contenuto. Noi, direttori delle Acque dell’UE, della Norve-gia, della Svizzera e dei paesi candidati all’adesio-ne all’UE, abbiamo esaminato e ratificato questo

documento di orientamento nel corso dell’incon-tro informale tenutosi a Copenhagen (21/22 no-vembre 2002), durante la Presidenza danese. Vo-gliamo ringraziare i partecipanti al gruppo di la-voro e, in particolare, i dirigenti, Paesi Bassi e Spa-gna, per aver redatto questo documento di altissi-ma qualità. Siamo fermamente convinti che il presente e glialtri documenti di orientamento elaborati nel cor-so della strategia comune di attuazione avranno unruolo chiave nel processo di attuazione della Di-rettiva Quadro sulle Acque. Questo documento è in costante evoluzione e per-tanto richiederà contributi e miglioramenti conti-nui, di pari passo allo sviluppo della sua applica-zione e alla maturazione della nostra esperienza intutti i paesi dell’Unione europea e oltre. Convenia-mo, tuttavia, che il documento venga reso pubbli-co nella sua forma attuale, in modo da poter esse-re presentato a un pubblico più vasto come basesulla quale condurre il lavoro di messa in atto del-la direttiva. Inoltre, apprezziamo il lavoro dei numerosi volon-tari che, nel 2003 e nel 2004, hanno profuso il lo-ro impegno nella verifica e nella convalida di que-sto e di altri documenti nei cosiddetti bacini idro-grafici pilota europei, al fine di dimostrare che glistessi siano effettivamente praticabili. Ci impegnia-mo a considerare e a decidere l’eventuale revisio-ne del documento in seguito alle esercitazioni pi-lota e alle prime esperienze maturate nelle fasi ini-ziali dell’attuazione.

8 Prefazione

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Finalità del presente documento di orientamento

Questo documento di orientamento intende soste-nere le autorità competenti degli Stati membri e ipaesi candidati all’adesione nella messa in atto del-l’articolo 14 della Direttiva Quadro sulle Acque,riguardante la partecipazione pubblica. Il docu-mento può inoltre rivelarsi utile alle parti interes-sate e al pubblico, poiché offre informazioni sulprocesso di partecipazione e incoraggia il coinvol-gimento del pubblico nella pianificazione della ge-stione dei bacini idrografici, illustrando cosa ci sipuò aspettare e delineando le opportunità che ven-gono offerte. Offre un orientamento di tipo trasver-sale, poiché prende in considerazione molte delleattività della strategia comune di attuazione dellaDirettiva Quadro sulle Acque. Si tratta di un documento di consultazione, nonvincolante, che è stato elaborato da un gruppo in-formale europeo costituito da esperti e da parti in-teressate, noto come Gruppo di lavoro 2.9 sullebuone pratiche da seguire nella pianificazione dibacino, costituitosi nell’ambito della strategia co-mune di attuazione della Direttiva Quadro sulleAcque. Un elenco dei partecipanti al gruppo di re-dazione e degli autori dei contributi è reperibilenell’Allegato III.

Cosa contiene il presente documento

Sezione 2 1. Cosa si intendeper partecipazione

2. Perché la partecipazionepubblica

3. Chi deve essere coinvolto

4. Quando deve essere coinvolto

Sezione 5. Come deve essere coinvolto3, 4, 5

Sezione 6 6. Valutazioni e resoconti

Sezione 7 7. Fattori di influenza

Allegato I Strumenti e tecniche

Allegato II Esempi

Allegato III Gruppo di redazione

Il presente documento inizia stabilendo un ap-proccio comune sul significato della partecipa-zione pubblica nel contesto della Direttiva Qua-dro sulle Acque (Sezione 2). In modo generico,la partecipazione pubblica può essere definitacome la possibilità offerta alle persone di in-fluenzare gli esiti di piani e procedure. Si trattadi un mezzo per migliorare le modalità decisio-nali, per sensibilizzare il pubblico sulle temati-che ambientali e per aumentare il consenso el’impegno rispetto a piani prestabiliti. Ai finidell’attuazione della direttiva, la partecipazionepubblica è consigliata in tutte le fasi del proces-so di pianificazione, dalla definizione dei requi-siti come indicato nell’articolo 5, al programmadi misure, sino alla progettazione del piano digestione del bacino idrografico. Dopo aver definito un approccio comune allapartecipazione pubblica, verrà offerto un con-tributo specifico su come porre in essere la par-tecipazione nelle varie fasi del processo di ge-stione. Le fasi relative alla pianificazione gene-rale sono indicate nella sezione 2.8 e poi appro-fondite, per quanto concerne la partecipazionepubblica, nelle sezioni 3, 4 e 5.Sebbene nella direttiva il termine “partecipazio-ne pubblica” non appaia, in essa vengono citatitre livelli di partecipazione con un livello di coin-volgimento crescente: • raccolta e diffusione delle informazioni; • consulenza; • partecipazione attiva. In base alla direttiva, i primi due livelli devonoessere garantiti e l’ultimo incoraggiato. Benché

Riepilogo

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nella direttiva la partecipazione attiva non siaespressamente richiesta, questo documento mostracome essa possa essere estremamente utile per rag-giungere gli obiettivi della direttiva stessa. Le treforme citate possono essere interpretate come “par-tecipazione pubblica”, sebbene con questi terminisi intenda in genere una gamma di attività più com-plete di quelle prescritte dalla direttiva.

devono essere garantite deve essere incoraggiata

Chi deve essere coinvolto? La direttiva è prescrit-tiva: stabilisce che almeno gli attori sociali (o par-ti interessate) debbano essere coinvolti in terminidi partecipazione attiva, e il pubblico in termini diconsultazione. Le informazioni di riferimento de-vono essere disponibili a tutti in qualsiasi momen-to. L’analisi degli attori sociali, descritta nell’Al-legato I, può facilitare l’identificazione delle par-ti che hanno interessi in gioco nel processo, e chepotrebbero essere coinvolte. Gli attori sociali so-no in genere coloro che hanno un interesse rispet-to a determinate questioni perché ne subiscono glieffetti o possono avere qualche influenza. Per evitare di deludere le parti coinvolte è fonda-mentale chiarire quale sia la forma di partecipa-zione pubblica messa in atto e quale il ruolo del-le parti coinvolte. Occorre, inoltre, tenere presen-te che gli Stati membri sono responsabili del pro-cesso di partecipazione pubblica, in quanto respon-sabili del raggiungimento degli obiettivi della di-rettiva. È necessario offrire un segnale chiaro ri-spetto al fatto che non esiste alcun piano orienta-tivo in materia di partecipazione pubblica e cheil relativo processo deve essere organizzato e adat-tato ai contesti nazionali, regionali e locali. L’Al-legato I offre esempi di strumenti e tecniche utilia sostenere nella pratica tale processo. Nel corpodel testo vengono indicati gli ingredienti per l’or-ganizzazione del processo di partecipazione pub-blica. L’Allegato II offre invece numerosi esempidi partecipazione pubblica, correlati a diversi li-velli e forme di partecipazione. Nel loro comples-so, queste informazioni dovrebbero consentirel’elaborazione di un processo di partecipazionepubblica su misura, indipendentemente dal distret-to idrografico.

Per quanto concerne la tempistica (Sezioni 2.6 e2.8), la partecipazione pubblica dovrebbe essereprevista sin dall’inizio della pianificazione dei ba-cini idrografici, senza rinvii, al fine di consentirel’integrazione di idee, osservazioni e contributidelle parti interessate lungo il percorso. In più, uncoinvolgimento precoce evita che le autorità com-petenti portino a termine dei piani di gestione deibacini idrografici per i quali non sarà poi possibi-le ottenere il consenso entro il 2009. La direttivaindica le seguenti scadenze relative alla consulta-zione (con un ciclo ripetitivo di 6 anni per i pianifuturi di gestione dei bacini):

La scala (Sezione 2.7) di applicazione della par-tecipazione pubblica non è predeterminata. Su sca-la locale, gli effetti della gestione verranno perce-piti in modo più diretto, ed è possibile prevedereun maggior numero di risposte del pubblico e del-le parti interessate (locali). Questi contributi po-tranno essere riportati a un livello più alto, in mo-do da sfruttare le conoscenze locali a livello di ba-cino o distretto idrografico. In alcuni casi, l’atten-zione potrà essere rivolta verso un’area più estesarispetto a quella nella quale la partecipazione pub-blica viene sollecitata, ad esempio nel caso dellemisure da intraprendere. Nella Sezione 3 vengono approfonditi il signifi-cato e l’approccio pratico della partecipazione at-tiva, in relazione alle fasi di pianificazione dellamessa in opera della direttiva. La precocità dellapartecipazione nell’identificazione del bacino idro-grafico contribuirà a sensibilizzare l’opinione pub-blica, così come il coinvolgimento nella caratte-rizzazione del distretto idrografico stimolerà la rac-colta di dati, informazioni ed esperienze dalle par-ti interessate, consentirà di identificare presto i

10

Dicembre 2006 Al più tardi luglio 2007

Dicembre 2007Al più tardi luglio 2008

Dicembre 2008Al più tardi luglio 2009

Al più tardi dicembre 2009

Calendario e programma dilavoro per la produzione delpiano, con una definizionedelle misure di consultazioneda intraprendere. Osservazioni scritte.

Panoramica provvisoria deiproblemi di gestione delleacque importanti, identificatinel bacino idrografico.Osservazioni scritte.

Bozze dei piani di gestionedel bacino idrografico resedisponibili. Osservazioni scritte.

Avvio dell’attuazione del piano.

Diffusione delle informazioni Consultazione

Partecipazioneattiva

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11conflitti e di definire un approccio comune. La par-tecipazione attiva è di particolare importanza nelProgramma di misure, poiché rappresenta uno stru-mento in grado di aumentare l’efficacia della mes-sa in atto e contribuisce al raggiungimento dei ri-sultati previsti nel lungo termine. Nella Sezione 4 vengono prese in esame le tre fa-si della consultazione, così come previste dalla di-rettiva (vedere tabella in alto). Si è tentato di indi-care i problemi pratici che sarà necessario affron-tare durante l’organizzazione dei processi di con-sultazione, siano essi scritti o verbali. Uno dei mes-saggi qui veicolati è la necessità di chiarezza ver-so i soggetti consultati, sugli argomenti materia diconsultazione e sull’esigenza di diffondere infor-mazioni o documenti concisi che saranno oggettodella consultazione. Esempi di strumenti validi asostenere il processo di consultazione sono repe-ribili nell’Allegato 1. Affinché le osservazioni ri-cevute possano poi essere utilizzate e tali contri-buti vengano impiegati per migliorare il piano digestione del bacino, è necessario costruire un pia-no organizzativo valido. Infine, è estremamenteimportante garantire un feedback ai partecipanti.Le autorità competenti dovranno assicurare l’ac-cesso alle informazioni e alla documentazione diriferimento. La Sezione 5 prende in esame proble-matiche quali il tipo di informazioni che devonoessere rese disponibili, la modalità e gli organismiche saranno responsabili dell’aggiornamento e del-la diffusione di dette informazioni. Come requisi-to minimo, i documenti di riferimento devono in-cludere almeno tutti i documenti sintetizzati nelpiano di gestione del bacino idrografico. In gene-re per informare il pubblico e le parti interessatevengono utilizzate informazioni in linea (Interneto posta elettronica) e materiali quali i verbali de-gli incontri. Si suggerisce la creazione di un cen-tro di informazioni e risorse nel bacino idrografi-co, che sarà responsabile della gestione e della dif-fusione delle informazioni. Nel corso dell’intero processo di partecipazionepubblica, l’utilizzo di resoconti e valutazioni co-stanti rappresenta un valido metodo per rendere ilprocesso stesso trasparente ai partecipanti. Ne con-segue che la valutazione debba essere parte inte-grante del processo di partecipazione. Nella Se-zione 6 sono segnalati alcuni indicatori utili allacreazione di resoconti e valutazioni. Infine, l’autorità competente, che spesso sarà an-che responsabile della gestione del processo, do-vrà essere consapevole del fatto che qualsiasi for-ma di partecipazione pubblica richiede sviluppo dicapacità e investimenti, al fine di costruire rela-

zioni e intendimenti comuni tra le diverse parti in-teressate. Questi e gli altri fattori che facilitano unapproccio costruttivo alla partecipazione pubblicasono presi in esame nella Sezione 7. Un processo di partecipazione pubblica ben gesti-to implica inevitabilmente dei costi e richiede tem-po ed energia, ma offrirà risultati vantaggiosi. Lapartecipazione pubblica non è fine a se stessa, marappresenta uno strumento per raggiungere gliobiettivi ambientali stabiliti dalla Direttiva Qua-dro sulle Acque. La trasparenza del processo e labuona gestione delle aspettative di tutti consenti-ranno di ottenere una buona partecipazione.

E ora al lavoro!

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Prefazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8Riepilogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Indice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12Introduzione - Perché un documento di orientamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Sezione 1: Attuazione della direttiva: definizione dei contesti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

Sezione 2: Introduzione alla partecipazione pubblica nella gestione dei bacini idrici . . . . .192.1 Le disposizioni della direttiva sulla partecipazione pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192.2 Cos’è la partecipazione pubblica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212.3 Partecipazione pubblica: perché? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222.4 Chi deve essere coinvolto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232.5 Quando deve essere coinvolto il pubblico? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252.6 Campo di applicazione e calendario della partecipazione pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262.7 Il problema del livello di estensione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272.8 Come coinvolgere il pubblico? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

Sezione 3: Partecipazione attiva di tutte le parti interessate nel processo di attuazione della direttiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323.1 Introduzione alla partecipazione attiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323.2 Partecipazione attiva nel ciclo di pianificazione della direttiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

Sezione 4: Consultazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404.1 Introduzione alla consultazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404.2 Gestione delle osservazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .414.3 Come organizzare la consultazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .424.4 Consultazione sulle scadenze e sul programma di lavoro [art 14 (1) a] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 4.5 Consultazione sui problemi di gestione delle acque importanti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .434.6 Consultazione sui piani di gestione dei bacini idrografici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .444.7 Calendario delle consultazioni e coordinamento internazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

Sezione 5: Accesso alle informazioni e ai documenti di riferimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . .465.1 Diffusione delle informazioni nelle diverse fasi dell’attuazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .465.2 Accesso ai documenti di riferimento e alle informazioni in conformità all’articolo 14 (1) della direttiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

Sezione 6: Valutazione, resoconti sull’esito della partecipazione attiva, informazione pubblica e misure di consultazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .496.1 Produzione di resoconti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 6.2 Valutazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50

Sezione 7: Elaborazione di un approccio educativo alla partecipazione pubblica. . . . . . . .527.1 Fattori relativi al contesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .537.2 Fattori relativi al processo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .577.3 Fattori relativi al contenuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .597.4 Conclusione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60

Allegato 1 - Tecniche di partecipazione pubblicaAllegato 2 - Esempi di partecipazione pubblica nei progetti di gestione delle acqueAllegato 3 - Membri del gruppo di redazione e altri contributi

Gli allegati possono essere scaricati da:http://europa.eu.int/comm/environment/water/water-framework/guidance_documents.html� cliccare poi su WFD CIRCA library � una volta aperta la pagina cliccare sulla casella c - Published Guidance Do-cuments � aperta la nuova pagina cliccare sulla casella Guidance n.8 Pubblic Partecipation

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Il documento si incentra sulle modalità di attua-zione della partecipazione pubblica nel più ampiocontesto dello sviluppo dei piani di gestione inte-grata dei bacini idrografici, come indicato dallaDirettiva Quadro sulle Acque. La partecipazione pubblica tocca diverse fasi e pas-saggi nell’attuazione della direttiva e si applica anumerose attività previste dalla strategia comunedi attuazione. Il presente documento intende per-tanto fornire un orientamento di base.

A chi è destinato questo documento?

Stati membri e Stati candidati all’adesione all’UEPer creare un approccio comune e fornire linee gui-da ed esempi su come rendere operativa la parte-cipazione pubblica, al fine di migliorare il proces-so decisionale che ha luogo durante l’attuazionedella direttiva in generale e nel corso dell’elabora-zione dei piani di gestione del bacino idrografico.

Autorità competenti per i distretti idrografici Per sostenere e offrire orientamento pratico sui mo-di, i tempi e i livelli di coinvolgimento del pubbli-co, degli utenti delle acque e delle parti interessa-te, al fine di aumentare la trasparenza e la parteci-pazione nell’elaborazione dei piani di gestione deibacini idrografici.

Parti interessate Per assicurare le risorse necessarie e consentire ilsuccesso della partecipazione pubblica nella ge-stione delle acque e di ottenere contributi efficacinell’elaborazione dei piani di gestione dei baciniidrografici.

Cosa contiene questo documento?

Il documento– mira a creare un approccio comune alla parteci-

pazione pubblica, come richiesto dalla direttiva,e ai vantaggi che essa offre, al fine di aumenta-re la trasparenza e il coinvolgimento della popo-lazione nell’elaborazione dei piani di gestionedei bacini idrografici;

– offre un orientamento, illustrando i requisiti del-la direttiva nelle diverse fasi e stadi di attuazio-ne della pianificazione della gestione dei baciniidrografici e analizzando le opportunità offertedalla direttiva stessa;

– fornisce strumenti, esempi ed esperienze su co-me rendere operativa la partecipazione pubblica.

Introduzione.Perché un documento di orientamento?

Attenzione! Cosa NON troverete in questo documento di orientamento

Il presente documento non è un manuale di istruzio-ni che illustra come ottenere una perfetta partecipa-zione pubblica nel proprio paese. Di fatto, i contestipolitici, organizzativi e culturali sono molto diversi tragli Stati membri e quelli candidati all’adesione e in-fluenzano i metodi di attuazione della partecipazionepubblica. Pertanto, elaborare un modello unico vali-do per tutti gli Stati è impossibile.

Attenzione! Gruppi destinatari del documento Questo documento intende guidare le au-

torità competenti degli Stati membri e dei paesi can-didati all’adesione nella messa in atto dell’articolo 14della Direttiva Quadro sulle Acque.

Attenzione! Il documento è importante per le partiinteressate e per il pubblico, infatti:

- illustra perché le parti interessate dovrebbero im-pegnarsi nella pianificazione della gestione dei baci-ni idrografici e cosa possono aspettarsi loro e il pub-blico: dar voce alle opinioni e ai timori sulle decisio-ni future, garantire che le conoscenze locali sianoconvogliate verso la giusta piattaforma decisionale; - delinea opportunità e approcci pratici per la parte-cipazione a livelli diversi e in fasi distinte della piani-ficazione;- chiarisce che si è in presenza di nuove proceduree forme di partenariato, che richiedono pazienza e fi-ducia reciproca.

Attenzione! È necessario adattare la me-todologia di questo documento di orien-tamento dell’UE alle condizioni naziona-

li, regionali e/o locali. Il presente è un documentodi orientamento sulla partecipazione pubblica. Inten-de offrire dei principi generali e dovrà essere adatta-to ai contesti politici, organizzativi, culturali e fisici diogni Stato membro o candidato all’adesione.

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Alcuni Stati membri hanno già deciso di “tradur-re” questo documento in orientamenti nazionalisulla partecipazione pubblica nel contesto dellaDirettiva Quadro sulle Acque.

... e dove?

Il ruolo della partecipazione pubblicanella Direttiva Quadro sulle Acque

Partecipazione pubblica nelle fasi della pianificazione

Come coinvolgere il pubblico. Strumenti e tecniche per la partecipazione pubblica

Diffusione dei risultati della partecipazione pubblica

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Sezione 2 – Cos’è la partecipazionepubblica? Quale ruolo per la parteci-pazione pubblica nella direttiva? Per-ché occuparsi della partecipazione pub-blica? Allegato I: tecniche di parteci-pazione pubblica.

Sezione 2 – Partecipazione pubblicanelle fasi della pianificazione. Garan-tire la coerenza con il processo globa-le di attuazione.

Sezione 3 – Partecipazione attiva ditutte le parti interessate. Sezione 4 -Consultazione. Sezione 5 - Accesso al-le informazioni e ai documenti di rife-rimento. Cosa occorre fare? E cosa oc-corre fare entro il 2004? Allegato II -Esempi di partecipazione pubblica aiprogetti di gestione delle acque. Alle-gato III - Elenchi e contatti del grup-po di lavoro sulla partecipazione pub-blica.

Sezione 6 – Come creare resoconti evalutazioni dei processi di partecipa-zione pubblica alla gestione dei baci-ni idrografici. Sezione 7 - Elaborazio-ne di un approccio educativo alla par-tecipazione pubblica.

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15Sezione 1 – Attuazione della direttiva: definizione dei contesti

Questa sezione presenta il contesto generale di at-tuazione della Direttiva Quadro sulle Acque e for-nisce informazioni sulle iniziative che hanno por-tato all’elaborazione del presente documento diorientamento.

Dicembre 2000: una pietra miliare per la politica sulle acque

Un lungo processo di negoziazioneIl 22 dicembre del 2000 sancisce una data fonda-mentale nella storia delle politiche europee relati-ve alle acque. In tale data è stata pubblicata nelBollettino ufficiale della Comunità europea, ed èpoi entrata in vigore, la Direttiva Quadro sulle Ac-que, anche nota come Direttiva 2000/60/CE delParlamento e del Consiglio europeo del 23 ottobre2000, che definisce un quadro comunitario di azio-ne in materia di politica delle acque. La direttiva è il risultato di un processo di discus-sioni e negoziazioni durato oltre cinque anni traun vasto numero di esperti, attori sociali e respon-sabili a livello politico. Il processo ha accentuatol’accordo diffuso sui principi chiave della moder-na gestione delle acque, che costituiscono oggi lebasi della Direttiva Quadro sulle Acque.

La Direttiva Quadro sulle Acque:nuove sfide nella politica europeadelle acque

Qual è lo scopo della direttiva?La direttiva istituisce un quadro per la protezionedi tutte le acque, incluse quelle superficiali inter-ne, le acque di transizione, le acque costiere e sot-terranee, al fine di: • impedire un ulteriore deterioramento, protegge-

re e migliorare lo stato delle risorse idriche;• agevolare un utilizzo idrico sostenibile fondato

sulla protezione a lungo termine delle risorseidriche disponibili;

• mirare alla protezione rafforzata e al migliora-mento dell’ambiente acquatico, anche attraver-so misure specifiche per la graduale riduzionedegli scarichi, delle emissioni e delle perdite disostanze prioritarie e l’arresto o la graduale eli-

minazione degli scarichi, delle emissioni e del-le perdite di sostanze pericolose prioritarie;

• assicurare la graduale riduzione dell’inquina-mento delle acque sotterranee e impedirne l’au-mento;

• contribuire a mitigare gli effetti delle inondazio-ni e della siccità.

Quali sono gli obiettivi chiave della direttiva? In senso globale, la direttiva mira a raggiunge-re il buono stato di tutte le acque entro il 2015.

Quali sono le azioni chiave che devono intrapren-dere gli Stati membri?• Identificare i singoli bacini idrografici presenti

nel loro territorio e assegnarli a singoli distrettiidrografici; identificare entro il 2003 le autori-tà competenti (articolo 3, articolo 24);

• caratterizzare i distretti idrografici in termini dipressioni, impatti ed economie dell’utilizzo delleacque, incluso un registro delle aree protette chesi trovano nel distretto idrografico, entro il 2004(articolo 5, articolo 6, Allegato II, Allegato III);

• effettuare, congiuntamente alla Commissioneeuropea, l’intercalibrazione dei sistemi di clas-sificazione dello stato ecologico entro il 2006[articolo 2 (22), Allegato V];

• rendere operative le reti di monitoraggio entro il2006 (articolo 8);

• sulla base del monitoraggio e delle analisi dellecaratteristiche del bacino, identificare entro il2009 un programma di misure per raggiungere,in modo economicamente valido, gli obiettiviambientali della Direttiva Quadro sulle Acque(articolo 11, Allegato III);

• produrre e pubblicare i piani di gestione di cia-scun distretto idrografico, che includano la de-finizione dei corpi idrici fortemente modificati,entro il 2009 (articolo 13, articolo 4.3);

• attuare politiche dei prezzi dell’acqua che incen-tivino la sostenibilità delle risorse idriche entroil 2010 (articolo 9);

• rendere operative le misure del programma en-tro il 2012 (articolo 11);

• attuare i programmi di misure e raggiungere gliobiettivi ambientali entro il 2015 (articolo 4).

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Modifiche al processo di gestione – Informazione, consultazione e partecipazione L’articolo 14 della direttiva specifica che gli Statimembri devono incoraggiare la partecipazione at-tiva di tutte le parti interessate nell’attuazione del-la direttiva e nell’elaborazione di piani di gestio-ne del bacino. Inoltre, gli Stati membri informe-ranno e consulteranno il pubblico, compresi gliutenti, in particolare per quanto riguarda: • il calendario e il programma di lavoro per la pre-

sentazione del piano, e il ruolo della consulta-zione entro la fine del 2006;

• la valutazione dei problemi di gestione delle ac-que importanti nel bacino idrografico, entro il2007;

• la bozza del piano di gestione del bacino idro-grafico, al più tardi entro il 2008.

Zone umideGli ecosistemi di zone umide fanno parte dell’am-biente acquatico tanto dal punto di vista ecologi-co quanto da quello funzionale, e assolvono unruolo potenzialmente importante nell’aiutare a ot-tenere una gestione sostenibile del distretto idrico.La direttiva non definisce obiettivi ambientali perle zone umide. Tuttavia, a quelle che dipendono dacorpi idrici sotterranei che fanno parte di un cor-po idrico superficiale o si trovano in aree protette,verranno applicati gli obblighi della direttiva cheprevedono la protezione e il ripristino dello statodelle acque. Le definizioni pertinenti in materiasono elaborate nei documenti di orientamento del-la CIS e sono ulteriormente approfondite nelle li-nee guida specifiche per le zone umide.Le pressioni esercitate sulle zone umide, ad esem-pio i cambiamenti fisici o l’inquinamento, posso-no avere un impatto sullo stato ecologico dei cor-pi idrici. Pertanto, può rivelarsi necessario consi-derare, nell’ambito dei piani di gestione del baci-no, alcune misure per la gestione di tali pressioni,laddove ciò sia utile per raggiungere gli obiettiviambientali della direttiva. La creazione e il miglioramento delle zone umidepossono, nelle circostanze appropriate, offrire mec-

canismi sostenibili, economici e socialmente ac-cettabili per facilitare il raggiungimento degli obiet-tivi ambientali stabiliti dalla direttiva. In partico-lare, le zone umide possono contribuire a ridurrel’impatto dell’inquinamento, mitigare gli effetti disiccità e inondazioni, aiutare a definire una gestio-ne sostenibile delle coste e a migliorare l’approv-vigionamento delle acque sotterranee. L’importan-za delle zone umide nei programmi di misure vie-ne presa in esame in modo più approfondito in unospecifico documento di orientamento.

Integrazione: un concetto chiave su cui si fondala Direttiva Quadro sulle AcqueIl concetto essenziale della Direttiva Quadro sul-le Acque è quello dell’integrazione, che viene con-siderata come la chiave di volta per la gestione del-la protezione delle acque nel contesto dei distret-ti idrografici. • Integrazione degli obiettivi ambientali, asso-

ciando gli obiettivi qualitativi, ecologici e quan-titativi per la protezione degli ecosistemi acqua-tici di alto valore e per garantire il buono statogenerale delle altre acque;

• integrazione di tutte le risorse idriche, asso-ciando le acque dolci superficiali e i corpi idri-ci sotterranei, le zone umide e le risorse idrichecostiere a livello di bacino idrografico;

• integrazione di tutti gli utilizzi e di tutte le fun-zioni e valori correlati alle acque in un quadrostrategico e politico comune, ovvero ponendo laquestione dell’acqua in relazione all’ambiente,alla salute, al consumo umano, al settore econo-mico, dei trasporti, del tempo libero, alle acqueintese come bene sociale;

• integrazione di discipline, analisi ed esperien-ze, associando idrologia, idraulica, ecologia, chi-mica, scienze del suolo, tecnologia dell’ingegne-ria ed economica, al fine di valutare le pressio-ni e gli impatti attuali sulle risorse idriche e diidentificare le azioni richieste per raggiungeregli obiettivi ambientali della direttiva nel modopiù efficace dal punto di vista dei costi;

• integrazione della legislazione sulle acque inun quadro strategico comune e organico. I re-quisiti di alcune normative relative alle acque or-mai obsolete (ad esempio la Direttiva sulle acquedolci) sono stati riformulati nella Direttiva Qua-dro sulle Acque per venire incontro a un più mo-derno pensiero ecologico. Dopo un periodo ditransizione, alcune direttive verranno abrogate.Altre parti di legislazione (ad esempio la Diret-tiva sul nitrato e quella sul trattamento delle ac-que reflue urbane) dovranno essere integrate nei

16 Attenzione! È possibile che alcuni Stati membri non rag-giungano il buono stato di tutte le acque di

un distretto idrografico entro il 2015, per ragioni difattibilità tecnica, costi sproporzionati o condizioninaturali. In casi di questo tipo, che saranno debita-mente specificati nei piani di gestione, la DirettivaQuadro sulle Acque offre agli Stati membri la possi-bilità di prevedere due ulteriori cicli di sei anni per lapianificazione e l’attuazione delle misure richieste.

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17piani di gestione del bacino idrografico laddovecostituiscano la base dei programmi di misura;

• integrazione di tutti gli aspetti ecologici e digestione importanti per una pianificazione dibacino sostenibile, inclusi quelli che vanno ol-tre la direttiva stessa, ad esempio quelli relativialla prevenzione e alla difesa dalle inondazioni;

• integrazione di una vasta gamma di misure,inclusi gli strumenti economici, finanziari erelativi alla tariffazione, in un approccio di ge-stione comune necessario a raggiungere gliobiettivi ambientali della direttiva. I programmidi misure vengono definiti nei piani di gestioneelaborati per ogni singolo distretto idrografico;

• integrazione delle parti interessate e della so-cietà civile nel processo decisionale, promuo-vendo la trasparenza e l’informazione del pubbli-co, e offrendo un’opportunità unica di coinvolgi-mento delle parti interessate nell’elaborazione deipiani di gestione dei bacini idrografici;

• integrazione dei diversi livelli decisionali in gra-do di influenzare le risorse idriche e lo statodelle acque, siano essi locali, regionali o nazio-nali, per una gestione efficace di tutte le acque;

• integrazione della gestione delle acque dei di-versi Stati membri, per i bacini che si estendo-no su territori di più paesi, siano essi già appar-tenenti all’Unione o candidati all’adesione.

Quali azioni vengono intraprese per sostenere l’attuazione della direttiva?

Sia negli Stati membri che in quelli candidati al-l’adesione sono già state avviate attività di soste-gno all’attuazione della Direttiva Quadro sulle Ac-que. Esempi di azioni includono la consultazionedel pubblico, la redazione di documenti nazionalidi orientamento, attività pilota per la verifica dielementi specifici della direttiva o del processo dipianificazione nel suo complesso, discussioni sulquadro istituzionale o avvio di programmi di ricer-ca specificamente dedicati alla direttiva.

Maggio 2001 – Svezia: gli Stati membri,la Norvegia e la Commissione europea concordano una strategia di attuazione comune L’obiettivo principale della strategia è di contribui-re all’attuazione della Direttiva Quadro sulle Ac-que, elaborando un approccio e un orientamentocoerente e comune rispetto agli elementi chiavedella direttiva stessa. I principi fondamentali diquesta strategia comune includono la condivisio-

ne delle informazioni e delle esperienze, lo svilup-po di metodologie e di approcci comuni, il coin-volgimento di esperti provenienti dai paesi candi-dati all’adesione e delle parti interessate apparte-nenti alla comunità delle acque. Nel contesto di tale strategia comune di attuazio-ne, sono stati avviati diversi gruppi di lavoro e at-tività congiunte che hanno l’intento di elaborare edi verificare linee guida non vincolanti dal puntodi vista legale (vedere l’Allegato I). Un gruppo dicoordinamento strategico supervisiona questi grup-pi di lavoro e riferisce direttamente ai direttori del-le Acque della Commissione e dell’Unione euro-pea che, nel quadro della Strategia comune di at-tuazione, rivestono il compito di entità decisiona-le superiore.

Gruppo di lavoro 2.9 e gruppo di redazione sulla partecipazionepubblica

All’interno del Gruppo di lavoro 2.9 - Buone pra-tiche per la pianificazione dei bacini idrografici, èstato creato un gruppo di redazione specifico chesi occupa della partecipazione pubblica. Il princi-pale obiettivo a breve termine di questo gruppo èl’elaborazione di un documento di orientamentopratico e non legalmente vincolante a sostegno del-l’integrazione della partecipazione pubblica nel-l’attuazione della Direttiva Quadro sulle Acque.Del gruppo fanno parte responsabili a livello po-litico, esperti tecnici e parti interessate provenien-ti dagli Stati membri dell’UE e da organizzazioninon governative internazionali. Purtroppo nessu-no Stato candidato all’adesione è stato coinvolto. Per garantire la ricezione di contributi e feedbackadeguati da parte di un pubblico più vasto, e pervalutare le prime versioni del documento di orien-tamento, diversi Stati membri hanno organizzatouna serie di consultazioni a livello nazionale. Ilgruppo di redazione ha organizzato un workshopinternazionale.

Attenzione! È possibile contattare gli esperti coinvolti nelle attività relativealla partecipazione pubblica

L’elenco dei membri del gruppo di redazione e le co-ordinate complete per contattarli è reperibile nell’Al-legato III. Se è necessario un contributo per le attivi-tà di una specifica organizzazione, è possibile con-tattare un membro del gruppo del proprio paese. Perulteriori informazioni su esempi specifici di parteci-pazione pubblica ai progetti di gestione delle acque,contattare direttamente i responsabili delle rispettivericerche.

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Nell’Allegato III sono reperibili i nomi dei mem-bri del gruppo di redazione e degli altri esperti chehanno offerto il proprio contributo, nonché un elen-co delle attività del gruppo.

Attività successiveLe attività del gruppo di lavoro sulla partecipazio-ne pubblica non si sono esaurite con la ratificazio-ne del presente documento da parte dei direttoridelle Acque, avvenuta a Copenhagen nel novem-bre 2002. La realizzazione del documento ha da-to vita alla creazione di un’intera rete di esperti ap-partenenti a numerosi Stati membri. Tale comuni-tà continuerà a seguire le fasi di attuazione del do-cumento e contribuirà al lavoro di integrazione del-la partecipazione pubblica nel processo decisiona-le. Di conseguenza, diverse attività future sono giàstate identificate, ma ne potrebbero essere orga-nizzate altre in fasi e periodi successivi. Dall’inizio del 2003 fino al 2005, i documenti diorientamento prodotti dai diversi gruppi di lavoronell’ambito della strategia comune di attuazioneverranno sottoposti a studi di fattibilità in una se-rie di bacini pilota dislocati nella Comunità euro-pea, per valutarne l’effettiva praticabilità e la coe-renza. Le questioni correlate alle fasi da attuareentro il 2004 verranno verificate per prime (2003-2004), prima di quelle legate alle fasi successive.Innanzitutto, verranno verificati gli orientamentidi base, in tutti i bacini idrografici pilota. Proba-bilmente anche il presente documento sulla parte-cipazione pubblica sarà verificato nello stesso pe-riodo. Per facilitare gli studi sulle linee guida sul-la partecipazione pubblica nei bacini pilota, è sta-

to elaborato un documento con un formato speci-fico e di maggiore praticità, che offre un approc-cio pragmatico alle questioni di cui dovrà occupar-si il bacino relativamente alla partecipazione pub-blica. Il documento è stato preparato alla fine del2002, in collaborazione con il gruppo di lavoro chesi occupa delle verifiche nei bacini idrografici pi-lota. Va sottolineato che le esercitazioni di verifica coin-volgeranno, nell’ambito dei bacini pilota, nume-rose parti interessate e in alcuni casi anche il pub-blico. Esse forniranno la base per una verifica con-creta degli strumenti proposti nell’Allegato 1 e perla loro eventuale rettifica.

18 Elaborazione del documento di orientamento: un processo interattivoIn un breve periodo di tempo, numerosi esperti e par-ti interessate sono stati coinvolti, a vari livelli, nell’ela-borazione del presente documento di orientamento.Il processo prevedeva le seguenti attività: tre workshop per esperti e parti interessate del grup-po di redazione; - alcuni Stati membri hanno organizzato una serie

di consultazioni nazionali per raccogliere le osser-vazioni sulla versione 1.1 (prima bozza) del docu-mento di orientamento (270802);

- organizzazione di un workshop internazionale perpresentare e discutere le attività e i risultati del grup-po di redazione con esperti e parti interessate cheprima non erano state coinvolte. Discussione del-le osservazioni raccolte mediante le consultazioninazionali (Ottobre 2002 – Amsterdam, Paesi Bas-si);

- interazione con esperti di altri gruppi di lavoro del-la strategia comune di attuazione, tramite i mem-bri del gruppo di redazione, a livello nazionale.

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2.1 Le disposizioni della direttiva sulla partecipazione pubblica

Il ruolo della partecipazione pubblica nella Diret-tiva Quadro sulle Acque è di fondamentale impor-tanza. In questa sezione vengono esaminate le va-rie disposizioni della direttiva in materia. Nel se-guente riquadro è contenuto il testo pertinente del-la direttiva. L’articolo 14 è quello essenziale per laquestione della partecipazione pubblica.

Sezione 2 – Introduzione alla partecipazione pubblica nella gestione dei bacini idrici

Preambolo 14(14) Il successo della presente direttiva dipendeda una stretta collaborazione e da un’azione coe-rente a livello locale, della Comunità e degli Sta-ti membri, oltre che dall’informazione, dalla con-sultazione e dalla partecipazione dell’opinionepubblica, compresi gli utenti.

Preambolo 46(46) Per garantire la partecipazione del pubbli-co, compresi gli utenti dell’acqua, nel processodi elaborazione ed aggiornamento dei piani digestione dei bacini idrografici, è necessario for-nire informazioni adeguate sulle misure previstee riferire in merito ai progressi della loro attua-zione in modo da coinvolgere il pubblico primadi adottare le decisioni definitive e le misure ne-cessarie.

Articolo 14Informazione e consultazione pubblica1. Gli Stati membri promuovono la partecipazio-ne attiva di tutte le parti interessate all’attuazio-ne della presente direttiva, in particolare all’ela-borazione, al riesame e all’aggiornamento deipiani di gestione dei bacini idrografici. Gli Sta-ti membri provvedono affinché, per ciascun di-stretto idrografico, siano pubblicati e resi dispo-nibili per eventuali osservazioni del pubblico, in-clusi gli utenti: a) il calendario e il programma di lavoro per lapresentazione del piano, inclusa una dichiara-zione delle misure consultive che devono essere

prese almeno tre anni prima dell’inizio del pe-riodo cui il piano si riferisce;b) una valutazione globale provvisoria dei pro-blemi di gestione delle acque importanti, identi-ficati nel bacino idrografico, almeno due anniprima dell’inizio del periodo cui si riferisce ilpiano;c) copie del progetto del piano di gestione delbacino idrografico, almeno un anno prima del-l’inizio del periodo cui il piano si riferisce. Surichiesta, si autorizza l’accesso ai documenti diriferimento e alle informazioni in base ai qualiè stato elaborato il progetto del piano di gestio-ne del bacino idrografico. 2. Per garantire l’attiva partecipazione e la con-sultazione, gli Stati membri concedono un perio-do minimo di sei mesi per la presentazione di os-servazioni scritte sui documenti in questione. 3. I paragrafi 1 e 2 si applicano anche agli ag-giornamenti dei piani in questione.

Allegato VIIPiani di gestione dei bacini idrografici

A. I piani di gestione dei bacini idrografici com-prendono i seguenti elementi. …

9. Sintesi delle misure adottate in materia di in-formazione e consultazione pubblica, con re-lativi risultati ed eventuali conseguenti mo-difiche del piano.

11. Referenti e procedure per ottenere la docu-mentazione e le informazioni di base di cuiall’articolo 14, paragrafo 1, in particolaredettagli sulle misure di controllo adottate anorma dell’articolo 11, paragrafo 3, lettereg) e i), e sugli effettivi dati del monitoraggioraccolti a norma dell’articolo 8 e dell’Alle-gato V.

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Nel preambolo 14 viene messo in luce il fatto chela partecipazione pubblica contribuisce al succes-so globale della direttiva. Nel preambolo 46 viene sottolineata l’importanzadi informare l’opinione pubblica al fine di garan-tire, o piuttosto di facilitare, la partecipazione alprocesso di pianificazione. Secondo l’Allegato VII,il piano di gestione del bacino idrografico deve in-dicare dove e come sia possibile reperire la docu-mentazione di base. Il piano deve inoltre sintetiz-zare le misure volte alla partecipazione del pub-blico e valutarne i risultati e gli effetti. L’articolo 14 è la norma chiave relativa alla parte-cipazione pubblica. In esso vengono indicate le treforme principali di partecipazione: – partecipazione attiva in tutti gli aspetti dell’at-

tuazione della direttiva, in special modo - ma nonesclusivamente - al processo di elaborazione deipiani;

– consultazione nelle tre fasi del processo di ela-borazione;

– accesso alle informazioni di riferimento.

Gli Stati membri devono incoraggiare la parteci-pazione attiva e garantire la consultazione e l’ac-cesso alle informazioni di riferimento. Un’attenta lettura del preambolo 14 chiarisce cheil concetto di partecipazione attiva non è lo stessodi consultazione. Con quest’ultima si intende in-fatti un processo mediante il quale il pubblico puòreagire ai piani e alle proposte elaborate dalle au-torità competenti. La partecipazione attiva inveceimplica la presenza concreta delle parti interessa-te nel processo di pianificazione, nella discussio-ne dei problemi e nell’apporto di contributi neces-sari alla loro risoluzione. Per la partecipazione at-tiva è fondamentale che le parti interessate possa-no esercitare un’influenza sul processo. Ciò nonsignifica necessariamente che debbano diventareresponsabili della gestione delle acque.

Oltre che nella direttiva sulle acque, anche in altrelegislazioni dell’UE, in particolare nella Direttivasulla valutazione ambientale strategica (Direttiva2001/42/CE) esistono requisiti relativi alla parte-cipazione pubblica. La relazione tra la direttiva dicui è oggetto il presente documento e la direttivaVAS è complessa e deve essere chiarita tenendoconto del programma di misure e del piano di ge-stione del bacino.

Il seguente riquadro offre una panoramica e un glos-sario dei termini principali utilizzati nella Diretti-va Quadro sulle Acque e nel presente documentodi orientamento. Nella Sezione 2.2 verranno pre-se in esame le diverse forme di partecipazione, enella Sezione 2.4 i diversi tipi di pubblico.

20 Attenzione! Partecipazione pubblica in relazione alla direttivaCome indicato nel titolo, questo documen-

to di orientamento elabora la questione della parte-cipazione pubblica in relazione alla direttiva e alle cor-rispondenti prescrizioni. In generale, tuttavia, la par-tecipazione pubblica è un processo per il quale nonesistono indicazioni o modelli da seguire, e che de-ve essere progettata in funzione delle esigenze, de-gli strumenti e delle modalità disponibili. Per ottene-re risultati vantaggiosi, è consigliabile guardare oltrei requisiti minimi richiesti.

Attenzione! La direttiva richiede più della semplice consultazioneÈ necessario inoltre incoraggiare la parteci-

pazione attiva in tutti gli aspetti dell’attuazione della di-rettiva, e garantire l’accesso alle informazioni di base.

Attenzione! La partecipazione pubblicanon si limita solo al piano di gestione del bacino idrografico

Probabilmente nei programmi di misure e nelle sin-gole azioni da intraprendere essa assume una rile-vanza ancora più importante.

• Partecipazione pubblicaPermette al pubblico di influenzare i risultati deiprocessi di pianificazione e di lavoro. Nel presen-te documento viene utilizzato come concetto “con-tenitore” che include tutte le forme di partecipa-zione al processo decisionale. Nella Direttiva Qua-dro sulle Acque il termine non viene utilizzato. • Pubblico “Una o più persone fisiche o giuridiche, secon-do la normativa o la prassi nazionale, e le loroassociazioni, organizzazioni o gruppi” (Diretti-va VAS 2001/42/CE), Convenzione di Aarhusarticolo 2 paragrafo (d). • Parti interessateQualsiasi persona, gruppo o organizzazione conun interesse in una tematica, sia perché ne subi-sce gli effetti sia perché in grado di avere unaqualche influenza sugli esiti. Con “parti interes-sate” si definiscono inoltre coloro che ancoranon sono consapevoli del fatto che subiranno glieffetti di una tematica, ovvero la maggior partedei singoli cittadini e molte società o ONG dipiccole dimensioni.

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Prima di esaminare la partecipazione attiva, la con-sultazione e la messa a disposizione delle infor-mazioni nell’ambito del processo di pianificazio-ne, verranno fornite delle linee guida su alcuniaspetti chiave relativi alla partecipazione, che do-vranno essere tenuti in considerazione da tutti gliattori coinvolti nell’organizzazione della parteci-pazione:

Sezione 2 1. Cosa si intende per partecipazione

2. Perché la partecipazione pubblica

3. Chi deve essere coinvolto

4. Quando deve essere coinvolto

Sezione 5. Come deve essere coinvolto3, 4, 5

Sezione 6 6. Valutazioni e resoconti

Sezione 7 7. Fattori di influenza

Allegato I Strumenti e tecniche

Allegato II Esempi

Allegato III Gruppo di redazione

Cosa, Perché, Chi, Quando, Quali domande sonopresi in esame nelle Sezioni 2-5.

2.2 Cos’è la partecipazione pubblica?

In modo generico, la partecipazione pubblica puòessere definita come la possibilità offerta alle per-sone di influenzare gli esiti di piani e procedure.Tuttavia, esistono livelli di influenza diversi. La base di qualsiasi forma di partecipazione pub-blica è la disponibilità delle informazioni al pub-blico. In senso stretto, la direttiva richiede soltan-to l’accesso alle informazioni di riferimento e nonla distribuzione attiva delle stesse. Tuttavia, un im-pegno alla diffusione è fondamentale per il corret-to funzionamento dei processi di consultazione edi partecipazione attiva, come citato nel preambo-lo 46.

Il primo livello di partecipazione reale è la consul-tazione. Le amministrazioni consultano il pubbli-co e le parti interessate per raccogliere le loro com-petenze, i punti di vista, le esperienze e le idee. Leinformazioni e le opinioni raccolte mediante laconsultazione costituiscono un sapere che verràpoi impiegato nell’elaborazione delle soluzioni.Vengono presentati resoconti, scenari e piani per iquali si chiede il commento da parte del pubblico.Queste procedure non concedono al pubblico dipartecipare al processo decisionale; gli esperti inol-tre non hanno alcun obbligo formale di tenere con-to delle opinioni espresse dal pubblico.Il presente documento distingue due tipi di con-sultazione: la consultazione scritta e la consulta-

• ONGOrganizzazione non governativa • Pubblico in senso latoMembri del pubblico con un interesse solo limi-tato nelle tematiche e un’influenza ridotta sugliesiti. Collettivamente, l’interesse e l’influenzapossono essere significative. • ConsultazioneIl livello più basso di partecipazione pubblica,laddove la sola messa a disposizione delle infor-mazioni rappresenta la base del processo di par-tecipazione. Le istituzioni rendono disponibili idocumenti per osservazioni scritte, organizzanoudienze pubbliche o raccolgono in modo attivoi commenti e le opinioni del pubblico, ad esem-pio tramite sondaggi e interviste. Nell’articolo14 della direttiva, con “consultazione” ci si rife-risce alla sola consultazione scritta. I preambo-li 14 e 46 e l’Allegato VII si riferiscono alla con-sultazione in senso generale. Partecipazione attivaUn livello di partecipazione più alto rispetto al-la consultazione. Implica l’invito rivolto alle par-ti interessate a una partecipazione concreta alprocesso di pianificazione, alla discussione deiproblemi e all’apporto di contributi necessari al-la loro risoluzione. Piano di gestione del distretto idrograficoPiano richiesto dall’articolo 13 della direttiva.

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Attenzione! La partecipazione pubblicacopre una gamma di attività ben più vasta di quelle prescritte dalla direttiva.

La partecipazione attiva, la consultazione e l’acces-so alle informazioni sono le modalità di partecipazio-ne citate nella direttiva. Per raggiungerne gli obietti-vi, tuttavia, possono rivelarsi utili ulteriori azioni (pre-ambolo 14).

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zione verbale. La prima rappresenta il requisitominimo, come richiesto dall’articolo 14 (1): [i do-cumenti] “siano pubblicati e resi disponibili pereventuali osservazioni del pubblico, inclusi gli uten-ti”. La consultazione verbale è più attiva, poichéle parti interessate hanno l’opportunità di dialoga-re con le autorità competenti. A un livello superiore si pone la partecipazione al-l’elaborazione e all’attuazione dei piani. Le partiinteressate partecipano concretamente al proces-so di pianificazione, discutendo i problemi e con-tribuendo alla loro risoluzione. Livelli ancora piùelevati di partecipazione prevedono la condivisio-ne del processo decisionale e l’autodeterminazio-ne. La condivisione del processo decisionale im-plica che le parti interessate non solo partecipanoattivamente al processo di pianificazione, ma di-ventano anche in parte responsabili dei risultati ot-tenuti. Ad esempio, i settori che si occupano del-l’utilizzo delle acque potrebbero essere rappresen-tati nelle organizzazioni dei bacini idrografici. L’au-todeterminazione implica che alcuni settori di ge-stione delle acque siano affidati alle parti interes-sate, ad esempio mediante la costituzione di asso-ciazioni di utenti delle acque. Incoraggiare il pri-mo aspetto è un requisito chiave della partecipa-zione attiva; gli ultimi due aspetti non sono spe-cificamente richiesti dalla direttiva, ma la loro mes-sa in atto è spesso considerata una buona pratica.

I diversi livelli di partecipazione non si escludonoa vicenda. Al contrario, si rafforzano uno con l’al-tro: la consultazione implica la diffusione delle in-formazioni e la partecipazione attiva implica laconsultazione. Inoltre, i diversi livelli possono es-sere utili in fasi differenti. La scelta del livello di-pende da vari aspetti: il calendario della parteci-pazione pubblica e la fase del processo di pianifi-cazione, il contesto - politico e storico - della par-tecipazione, le risorse disponibili, gli obiettivi e ivantaggi della partecipazione e l’identificazionedelle parti interessate da coinvolgere.

2.3 Partecipazione pubblica: perché?

Il motivo iniziale è naturalmente quello di applica-re in modo conforme la direttiva e di raggiungeregli obiettivi ambientali e altri vantaggi ricercati. Ol-tre ai requisiti della direttiva, occorre sottolinearela ragione fondamentale che sottintende alla parte-cipazione pubblica, ovvero assicurare l’effettivamessa in opera e il raggiungimento degli obiettiviambientali di gestione delle acque (ottenimento delbuono stato dei bacini idrici entro il 2015).

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Attenzione! Gestione delle aspettativePer evitare qualsiasi forma di delusione, èmolto importante chiarire al pubblico con

quale tipologia di partecipazione ha a che fare e qua-le ruolo esso gioca. Durante e dopo il processo, alpubblico e alle parti interessate è necessario fornireinformazioni e feedback.

Diffusione delle informazioni Consultazione

Partecipazioneattiva

Illustrazione La partecipazione può prendere avvio con un’ana-lisi delle parti interessate condotta mediante in-terviste condotte con persone selezionate, può es-sere quindi seguita da un dibattito pubblico du-rante il quale la popolazione viene consultata peridentificare le questioni principali di gestione del-le acque, ed essere infine completata con la con-sultazione dei rappresentanti degli utenti delle ac-que (professionisti, associazioni). Ulteriori esem-pi verranno forniti nelle sezioni 3 e 4.

Attenzione! Partecipazione pubblica non significa necessariamente che: tutti partecipano: occorre selezionare gli at-

tori sociali, effettuando un’analisi delle parti interes-sate;tutti decidono: occorre chiarire da subito quali sonole singole responsabilità;si ha una perdita di controllo: la partecipazione nonfunziona se il risultato è già predeterminato, pertan-to va organizzata correttamente; occorre ottenere il consenso a tutti i costi: bisognachiarire che è impossibile soddisfare totalmente i de-sideri e le esigenze di tutti. La partecipazione aiuta aillustrare le decisioni mano a mano che queste ven-gono prese e a promuovere la condivisione dei risul-tati raggiunti.

Attenzione! La partecipazione pubblica è un mezzoper migliorare il processo decisionale

La partecipazione pubblica non rappresenta un obiet-tivo in sé. Contribuisce tuttavia a definire la ragione,il contesto, i risultati e la validità dei processi deci-sionali.

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23L’obiettivo principale della partecipazione pubbli-ca è il miglioramento dei processi decisionali. Es-sa infatti garantisce che le decisioni siano solida-mente basate su conoscenze, esperienze e provescientifiche condivise, che siano influenzate dalleopinioni e dalle esperienze delle parti interessate,che siano prese in considerazione anche le opinio-ni innovative e creative e che le nuove disposizio-ni siano funzionali e accettabili per il pubblico. I più importanti vantaggi potenziali che possonoottenersi dalla partecipazione pubblica sono indi-cati di seguito, e non si escludono a vicenda: – aumentare la consapevolezza pubblica sulle que-

stioni e sulle condizioni ambientali nei distrettiidrografici e nei bacini locali;

– utilizzare le conoscenze, le esperienze e le ini-ziative dei diversi attori sociali, migliorando co-sì la qualità dei piani, delle misure e della gestio-ne dei bacini idrografici;

– ottenere l’adesione, l’impegno e il sostegno delpubblico rispetto ai processi decisionali;

– garantire processi decisionali più trasparenti ecreativi;

– diminuire le contestazioni, le incomprensioni, iritardi e ottenere una messa in atto più efficace;

– apprendimento ed esperienza sociale: se median-te la partecipazione si ottiene un dialogo costrut-tivo con tutte le parti sociali coinvolte, il pubbli-co, le istituzioni e gli esperti potranno acquisirereciprocamente una maggiore consapevolezzain materia di gestione delle acque.

Grazie alla partecipazione è possibile arrivare asoluzioni per la gestione dei bacini idrografici alungo termine e pienamente accettabili. Si evita-no inoltre potenziali conflitti, problemi di gestio-ne e costi nel lungo periodo.

2.4 Chi deve essere coinvolto?

La direttiva utilizza termini differenti per far rife-rimento al pubblico. Per quel che concerne la con-sultazione e l’accesso alle informazioni di base,viene utilizzato semplicemente il termine pubbli-co. Tale termine non è definito nella direttiva, mal’articolo 2(d) della Direttiva VAS (2001/42/CE)offre una definizione che è applicabile anche aquella sulle acque: “una o più persone fisiche ogiuridiche, secondo la normativa o la prassi na-zionale, e le loro associazioni, organizzazioni ogruppi”. L’articolo 2(4) della convenzione Aarhuscontiene la stessa definizione. Nei preamboli 14 e46 la direttiva utilizza inoltre rispettivamente lefrasi “opinione pubblica, inclusi gli utenti” e “pub-blico” senza alcuna differenza di significato. Per quel che concerne la partecipazione attiva, vie-ne utilizzato il termine parti interessate. Con ta-le frase si intende qualsiasi persona, gruppo o or-ganizzazione con un interesse in una questione, siaperché direttamente coinvolta, sia perché in gradodi avere una qualche influenza sugli esiti. Si defi-niscono inoltre così coloro che ancora non sonoconsapevoli del fatto che subiranno gli effetti diuna problematica, ovvero la maggior parte dei sin-goli cittadini e molte società o ONG di piccole di-mensioni. Nel presente documento, il termine at-tore sociale è utilizzato come sinonimo di parteinteressata. Per ragioni pratiche è impossibile coinvolgere at-tivamente tutte le parti che hanno un potenziale in-teresse in ogni problematica. È pertanto necessa-rio effettuare una selezione, che potrà basarsi suiseguenti fattori: • relazione delle parti interessate con le questioni

di gestione delle acque prese in esame; • scala e contesto della loro partecipazione e rap-

Progetto per l’utilizzo consapevole delle piane alluvionali - Programma LifeAmbiente dell’Unione europea (vedi Allegato II) Il progetto è stato elaborato nel Somerset, Inghil-terra sudoccidentale, e ha contribuito a instau-rare un dialogo positivo e creativo sulla futuragestione degli eventi alluvionali nel bacino delfiume Parrett. Finalità del progetto era l’inco-raggiamento di un impiego consapevole delle ri-sorse idriche del bacino, da cui ottenere vantag-gi per gli abitanti, la loro vita quotidiana e l’am-biente circostante. Tutte le parti con un interes-se specifico nella gestione delle risorse idrichedel bacino del Parret sono state invitate ed ac-

colte. La partecipazione pubblica a questo pro-getto ha prodotto i seguenti risultati: • ha contribuito all’identificazione di soluzioni

di lungo termine sostenibili per la popolazio-ne, la sua vita quotidiana e l’ambiente;

• ha creato sentimenti di fiducia reciproca e diappartenenza;

• si è rivelata un investimento redditizio, poichéha consentito l’identificazione precoce dei pro-blemi e l’ottenimento del consenso;

• ha contribuito a creare consapevolezza rispet-to alle problematiche di gestione del bacino;ha fornito un sistema di accesso alle esperien-ze e alle conoscenze locali.

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presentazione; • coinvolgimento, siano essi amministratori,• utenti, vittime o parti interessate;• esperti ed esecutori di misure;• capacità di partecipazione;• contesto politico, sociale e ambientale. I diversi attori sociali possono apportare contribu-ti differenti. Alcuni possono contribuire principal-mente con le loro idee e con le informazioni di cuidispongono. Altri possono avere interessi più o me-no diretti su territori o proprietà e potrebbero su-bire le conseguenze delle azioni intraprese. Mol-to spesso le organizzazioni possono rappresentarele singole parti interessate. Il ruolo dei diversi at-tori sociali va rivisto in ogni fase del processo. Al-cuni subiranno maggiori conseguenze rispetto adaltri, rappresentano un settore più grande, sono piùattivi o hanno un maggior numero di risorse finan-ziarie o di conoscenze. Alcuni possono essere piùdifficili da gestire rispetto ad altri, ma ciò non de-ve influenzare la loro identificazione come partiinteressate. L’Allegato I illustra una metodologia per la sele-zione delle parti interessate attraverso la cosiddet-ta analisi degli attori sociali. Tale metodologiaconsente di stabilire l’ordine di priorità in base alquale determinate parti interessate diventano es-senziali per alcune questioni in fasi specifiche delprogetto. Tenere presente che per garantire la tra-sparenza e la fiducia, è necessario giustificare per-ché si è data priorità a determinate scelte. Il riquadro seguente illustra una tipologia di pos-sibili attori sociali coinvolti nella gestione delle ac-que. Non vengono proposte ipotesi sulla loro im-portanza relativa.

Tipologia di potenziali attori sociali

2.5 Quando deve essere coinvolto il pubblico?

Questa domanda è divisibile in due parti: innanzi-tutto la questione delle scadenze applicabili al pro-cesso, in secondo luogo la necessità reale di avvia-re il processo di partecipazione pubblica. Per ri-spondere a questa seconda parte è necessario chie-

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Tipologie di possibili stakeholdersProfessionisti. Organizzazioni del settore pub-blico e privato, gruppi volontari di professioni-sti e ONG professionali (nei settori sociale, eco-nomico e ambientale). Includono anche gli entidi diritto pubblico, i gruppi che si occupano diconservazione, quelli dei settori economico, in-dustriale e assicurativo e le istituzioni accade-miche. Autorità, amministratori eletti. Dipartimentigovernativi, enti di diritto pubblico, municipali-tà, autorità locali.Gruppi locali, enti organizzati non professio-nali che operano a livello locale. Possono esse-re suddivisi in: Comunità incentrate sul luogo – associazioni chefanno perno sul territorio, e includono gruppi di

residenti e consigli locali. Comunità incentrate sull’interesse – ad esempioassociazioni di coltivatori, pescatori, bird-wat-cher. Singoli cittadini, agricoltori e società che rap-presentano se stessi. Ad esempio, i principaliproprietari terrieri o i singoli residenti locali.

Un esempio di enti amministrativi nei distret-ti idrici spagnoli Secondo la legge spagnola sulle acque e il Re-golamento sull’amministrazione pubblica e lagestione delle acque (Regio decreto 927/1988),diversi enti con facoltà decisionali “amministra-no e gestiscono i distretti idrografici”. Il Consiglio amministrativo propone il piano diattività dell’istituzione, il budget annuale e, ingenerale, è responsabile di tutte le questioni re-lative alla direzione del distretto idrografico. Al-meno un terzo dei membri deve essere rappre-sentativo degli utenti dell’acqua. Gli altri dueterzi sono costituiti da rappresentanti dell’am-ministrazione regionale e centrale. La legge prevede inoltre i cosiddetti “corpi de-cisionali sul regime di partecipazione”, ovverodei Consigli di gestione che hanno il compito dicoordinare l’amministrazione delle diverse strut-ture idriche nei sottobacini, normalmente defi-niti come “sistemi di gestione”. Di fatto, coor-dinano la condivisione delle acque nel bacino,risolvendo i conflitti tra gli utenti. I membri deiconsigli di gestione sono utenti che dispongonodei diritti descritti nei cosiddetti “registri delleacque”; includono i rappresentanti di ogni città,municipio o servizio di fornitura di risorse idri-che, rappresentanti delle comunità d’irrigazio-ne, utenti del settore industriale e società di pro-duzione dell’energia idroelettrica. Il complessodei Consigli di gestione legalmente costituiti vie-ne raggruppato nella cosiddetta “Assemblea de-gli utenti”. (Questo esempio non è presentatonell’Allegato II).

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25dersi se l’energia che occorre per organizzare lapartecipazione è proporzionata ai risultati che sidesidera ottenere. In primo luogo vanno poste le scadenze. È impor-tante definire chiaramente le fasi del processo,ognuna delle quali deve avere una motivazione eun soggetto. Il ruolo e il coinvolgimento degli at-tori sociali può differenziarsi da fase a fase. Il mo-mento in cui coinvolgere nel processo gli attori so-ciali dipende da numerosi fattori. L’obiettivo delprogetto, gli scenari storici e politici, nonché il li-vello e la tipologia delle parti interessate rappre-sentano elementi in grado di influenzare i tempidella partecipazione pubblica. L’analisi degli atto-ri sociali (vedere Allegato I) può contribuire a chia-rire questi aspetti.

Modello di processo di pianificazione

È possibile affermare che gli attori sociali dovreb-bero essere coinvolti il più presto possibile, primache vengano prese le decisioni. Un coinvolgimen-to così precoce consente infatti alle autorità di sfrut-tare appieno i punti di vista, le esperienze e le co-noscenze del pubblico, e di ottenere il massimo li-vello di impegno, influenza e accettazione delleeventuali decisioni. Non è mai troppo presto. Quan-do le parti interessate vengono coinvolte in una fa-se precoce del processo, è buona norma chiariresin da subito il ruolo che esse rivestiranno e il mo-do in cui i contributi offerti verranno gestiti. Altri-menti, è preferibile non coinvolgere il pubblico.Ad esempio, quando si organizzano le forme dipartecipazione durante uno studio preliminare (perdeterminare l’urgenza dei problemi e decidere seprocedere o meno con gli investimenti), è neces-sario comunicare in anticipo che i risultati dellostudio potranno portare all’abbandono del proget-to previsto. In casi come questi, sarà il pubblico adecidere se dedicare tempo ed energia alla discus-sione di tematiche rispetto alle quali i politici po-trebbero anche decidere di non investire. Infine, occorre considerare che il grado di parte-cipazione degli attori sociali nelle prime fasi puòessere diverso rispetto a quello delle fasi finali. Lescadenze della partecipazione pubblica dovrannoessere valutate caso per caso. È necessario spiega-

re ai partecipanti come verrà impiegato il loro con-tributo, in modo da non creare false aspettative (ge-stione delle aspettative). Si consideri ora il concetto di proporzionalità ri-spetto alla partecipazione. Come capire se l’ener-gia (risorse umane, denaro) investita nel processoè proporzionale ai risultati? Si ha sempre l’esigen-za di bilanciare i costi in termini di tempo, dena-ro e vantaggi potenziali. Questo approccio è im-portante sia per gli organizzatori del processo cheper i partecipanti. L’analisi di questi aspetti verràcondotta caso per caso, in funzione della forma dipartecipazione che si desidera applicare e dei fat-tori circostanziali. Il giudizio degli esperti e il buonsenso sono gli strumenti da utilizzare per effettua-re una sorta di analisi dei rischi rispetto alla pro-porzionalità delle risorse investite. Di seguito vengono fornite alcune domande chepossono aiutare a valutare la correttezza di unospecifico processo: – In quale fase del processo si desidera inserire la

partecipazione pubblica?– Qual è il problema specifico di questa fase e qua-

li sono le attività previste (approfondimento del-la definizione del problema)?

– L’esito di questa fase è ancora flessibile e aper-to a nuovi contributi o già determinato e defini-to?

– A che livello si pensa di lavorare? – Quali forme di partecipazione si ipotizza di uti-

lizzare? – Quali attori sociali verranno coinvolti? – Quali sono le condizioni limite relative a: – a) risorse umane

b) finanzec) tempo.

– Qual è il contesto politico rispetto ai processi damettere in atto (a favore/contrario/neutrale)?

– Qual è il livello attuale di accettazione dei pro-cessi di partecipazione pubblica?

– A chi spettano le decisioni finali? – All’interno dell’organizzazione, chi verrà coin-

volto e in che modo? – Ci sono processi/ricerche in corso della stessa

natura? – Come si prevede di comunicare con il pubblico?

(vedere l’Allegato I sugli strumenti di comuni-cazione)

– Quali risultati sono previsti? È possibile che ilcoinvolgimento delle parti interessate possa in-fluenzare positivamente i risultati?

– Cosa si desidera ottenere mediante la partecipa-zione pubblica?

– responsabilità dei problemi affidata a terzi

Article 5 gap-analysis

Programof Meas.

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– impegno di altri attori sociali – soluzioni innovative– accettazione delle misure che verranno prese -

sensibilizzazione dell’opinione pubblica.

Il pubblico e gli attori sociali devono essere con-sapevoli del fatto che la partecipazione al proces-so di pianificazione implica un investimento in ter-mini di tempo e di denaro, nonché spese ammini-strative per le ONG, le parti interessate, l’utilizzodi consulenti e così via.

2.6 Campo di applicazione e calendario della partecipazionepubblica

La direttiva indica che gli Stati membri devono in-coraggiare la partecipazione attiva e garantire ilprocesso di consultazione. Nel primo caso, gli Sta-ti membri devono impegnarsi attivamente per pro-muovere e facilitare la partecipazione; nel secon-do caso, la consultazione è un obbligo che deve es-sere rispettato. Inoltre, la direttiva non specifica chiaramente i li-miti di tali forme di partecipazione pubblica. Nelpresente documento verranno prese in esame tut-te le diverse opportunità, dai requisiti minimi al-le buone pratiche. La decisione su quali modali-tà utilizzare nel processo di partecipazione spetta

alle autorità competenti, che in qualità di rappre-sentanti di uno Stato membro istituiscono un pro-cesso di partecipazione pubblica. Questa scelta èlegata a diversi fattori, quali le risorse finanziariedisponibili, il livello di estensione del progetto, ilcontesto culturale, l’impatto ambientale e non inultimo il contesto politico. Allo stesso tempo è ne-cessario sottolineare che le autorità competenti nondevono temere forme più “ampie” di partecipazio-ne pubblica: i benefici in termini di miglioramen-to del processo decisionale e di accettazione daparte del pubblico delle misure (eventualmente im-popolari) da adottare possono essere considerevo-li. Oltre a ciò, per rispettare la direttiva, le autori-tà competenti devono affidarsi alla disponibilitàdel pubblico a partecipare al processo (di consul-tazione).

Il primo paragrafo dell’articolo 14 (1) indica la ne-cessità di promuovere la partecipazione attiva ditutte le parti interessate nell’intero processo di at-tuazione della direttiva. Il successo di tale parteci-pazione non è garantito unicamente dall’applica-zione delle procedure di informazione e consulta-zione previste nel secondo paragrafo dell’articolo14(1) della direttiva (a) calendario e programmadi lavoro, (b) sintesi provvisoria, (c) bozze). Il pia-no di gestione del bacino idrografico è, in largamisura, una sintesi e una giustificazione di tutte lescelte e della partecipazione del pubblico già rea-lizzate in precedenza. Attendere il 2006 per avvia-re il processo di partecipazione pubblica diventaimproduttivo se il pubblico non è stato coinvoltoprima nel processo decisionale che ha portato a de-terminate scelte. Per garantire la trasparenza e lamassima adesione, il processo di partecipazionepubblica deve avere inizio il più presto possibile.Inoltre, la procedura in tre fasi prevista dall’arti-colo 14(1)(a, b, c) potrà essere efficace unicamen-te se verranno eseguite le fasi preliminari di diffu-sione delle informazioni, di sensibilizzazione e diconsultazione.

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Esempio di pianificazione dello spazio in Svezia In Svezia è obbligatorio consultare il pubblicotanto sui piani generali quanto sui piani detta-gliati. La consultazione e la diffusione delle informa-zioni rappresentano procedure importanti permettere in atto i piani e impedire che questi ven-gano contestati anche legalmente. L’esempio diuna delle municipalità svedesi mostra che finoal 25% dei costi e del tempo necessario a pro-durre il piano sopracitato è dovuto alle spese de-stinate alla consultazione e all’informazione, alfine di evitare che il piano venga contestato almomento dell’attuazione e per far sì che tutti sia-no partecipi. In apparenza può sembrare ecces-sivamente oneroso, ma eventuali contestazioniai piani provocherebbero ritardi nella realizza-zione che implicherebbero spese maggiori diquelle sostenute dalle autorità e dal pubblico. Icosti formali della partecipazione non ricadonomai sugli utenti, ad eccezione del tempo che es-si dedicano al processo stesso.

Attenzione! Lo Stato membro è responsabile È opportuno tenere presente che lo Stato

membro – e, in pratica, molto probabilmente anchele autorità competenti incaricate – è l’entità respon-sabile della realizzazione degli obiettivi della direttiva.Per il processo di partecipazione pubblica, ciò signi-fica che soltanto lo Stato membro (o le autorità com-petenti) può decidere se si assumerà totalmente laresponsabilità delle decisioni finali o se queste ver-ranno condivise con le parti interessate. Ovviamen-te, sono fatti salvi gli obblighi indicati nella direttiva.

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Il calendario per la partecipazione pubblica e le fa-si del processo di pianificazione sono illustratinella sezione 2.8. Le modalità di applicazione del-le tre forme di partecipazione pubblica in relazio-ne alle fasi del processo di pianificazione sono il-lustrate in dettaglio nelle sezioni 3, 4 e 5. In que-sta sezione, viene esaminata innanzitutto la que-stione del livello di estensione della partecipazio-ne pubblica.

2.7 Il problema del livello di scala

Le attività richieste dall’attuazione della direttivapossono essere applicate a diversi livelli di scala:distretto idrografico, bacino idrografico, sottoba-cino, corpo idrico, livello nazionale, area naziona-le di un distretto idrografico internazionale, livel-lo regionale e di governo locale e così via. Diven-ta quindi importante definire a quale livello deveessere organizzata la partecipazione pubblica.L’articolo 14 della direttiva stabilisce la necessitàdi incoraggiare la partecipazione attiva a tutti i li-velli quando vengono messe in atto delle iniziati-ve per l’attuazione della direttiva. Non devono es-sere considerate soltanto le aree in cui verrannorealizzate le attività, ma l’intera area in cui ne sa-rà percepito l’impatto. La consultazione è invecerichiesta nel processo di pianificazione del pianodi gestione del bacino idrografico e pertanto a li-vello di distretto idrografico o delle aree naziona-li di un distretto idrografico internazionale.

I requisiti di partecipazione pubblica ad un livellospecifico non significano che questa debba esse-re di fatto organizzata solo per tale livello. Ci so-no ottime ragioni per approfondire la partecipazio-ne pubblica a livelli inferiori. Ad esempio, a livel-lo locale gli effetti della gestione vengono perce-piti più direttamente ed è prevedibile un maggiorapporto di contributi. Ad esempio, se viene orga-

nizzata un’unica riunione in un distretto idrogra-fico, sarà possibile affrontare i problemi solo a li-vello generale, e i partecipanti saranno costretti aspostarsi per prendervi parte. Al contrario, è pos-sibile organizzare diverse riunioni a livello regio-nale o locale, sia da parte delle autorità competen-ti per l’intero distretto che da parte dei responsa-bili regionali delle acque. Ovviamente, è necessa-rio tenere in considerazione le richieste di perso-nale e i costi implicati. Un possibile approccio alla questione del livellodi estensione della partecipazione pubblica può es-sere suddiviso in cinque fasi: 1.Determinare i problemi da affrontare e del livel-

lo di estensione degli stessi. Le autorità compe-tenti di ciascun distretto idrografico sono tenu-te, insieme alle principali parti interessate, a de-finire e ad analizzare i problemi fondamentali ela loro estensione geografica. Nei distretti idro-grafici internazionali è necessario organizzareun coordinamento più complesso. Una volta sta-bilita la necessità di affrontare un problema, adesempio, a livello regionale, potrà essere effet-tuata un’operazione simile a livello regionale perdeterminare quali aspetti del problema possonoessere affrontati a livello locale. Oltre alla scalageografica del problema, è necessario conside-rare anche la struttura istituzionale esistente, inparticolare la distribuzione dei compiti e dellecompetenze.

2.Determinare il tipo di pubblico, i diversi tipi dicontributo che è in grado di offrire, la metodo-logia di partecipazione pubblica più adatta, e de-gli eventuali contributi offerti. Come già detto,tipi diversi di pubblico possono offrire contribu-ti differenti nelle varie fasi.

3.Organizzare la partecipazione pubblica il piùpossibile nelle vicinanze del pubblico interessa-to, proporzionalmente ai limiti di budget e di di-sponibilità del personale.

4.Comunicare precocemente i (primi) risultati aidiversi livelli e alle unità dello stesso livello. Nelpiano di gestione del distretto idrografico sarànecessario incorporare, in forma aggregata, ilmaggior numero di informazioni locali e di pro-blemi e soluzioni a livello locale (“espansionein scala”). Anche i problemi esistenti ad un li-vello superiore devono essere comunicati e di-scussi a livello locale (“riduzione in scala”), co-sì come le informazioni, i problemi e le soluzio-ni locali devono essere comunicati alle aree amonte e a valle e alle zone limitrofe al di fuoridel bacino (comunicazione orizzontale).

5.Prevedere la creazione di resoconti non solo nel

Attenzione! ScadenzeAvviare il processo di partecipazione pub-blica il più presto possibile, senza attende-

re il 2006.

Attenzione! Non dimenticare l’area e le persone coinvolte! Quando si organizza la partecipazione pub-

blica per una questione specifica, non concentrarel’attenzione esclusivamente sull’area in cui devonoessere applicati i provvedimenti, ma prendere in con-siderazione tutta l’area che può essere coinvolta.

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piano di gestione del bacino idrografico, ma an-che per il livello nel quale è stata organizzata lapartecipazione pubblica. Nel piano di gestionedel bacino idrografico molti dettagli rilevanti alivello regionale e locale possono andare perdu-ti. È importante riconoscere sempre il contribu-to dei partecipanti.

In base a questo approccio, l’iniziativa viene in-trapresa dalle autorità competenti a livello distret-tuale. Inoltre, le iniziative di partecipazione pub-blica possono essere organizzate su scala inferio-re per essere poi allargate ai livelli superiori. Puòrivelarsi vantaggioso lasciare spazio sufficiente al-la sperimentazione. In principio, la partecipazione pubblica può esse-re organizzata a qualsiasi livello, anche su scalainternazionale. Attualmente, le parti interessate so-no spesso rappresentate da grandi organizzazioniinternazionali, il che costituisce un vantaggio peril processo di partecipazione pubblica su vasta sca-la. È comunque fondamentale individuare, per cia-scun argomento sollevato dalla direttiva, la combi-nazione ideale di livello di estensione, parti inte-ressate coinvolte e livelli e metodi di partecipazio-ne pubblica. A questo scopo, può essere utile ef-fettuare un’analisi degli attori sociali (Allegato I).

Nei quattro riquadri successivi vengono fornitiesempi di partecipazione pubblica sia su scala lo-cale che a livello di distretto idrografico naziona-le e internazionale. Il primo esempio mostra, in-nanzitutto, che la partecipazione pubblica può es-sere organizzata a livello locale mantenendo inal-terata la fattibilità del processo e, in secondo luo-go, che è possibile coinvolgere attivamente il pub-blico. Il secondo, il terzo e il quarto esempio mo-strano che la partecipazione attiva è possibile an-che a livello di distretto idrografico internaziona-le. Nell’Allegato II vengono forniti ulteriori esem-pi di tipi di partecipazione pubblica a tutti i livel-li (vedere la tabella).

Partecipazione attiva del pubblico su scala locale28

Attenzione! Analisi degli attori sociali (vedere Allegato I) L’analisi delle parti interessate può essere

utile per organizzare la partecipazione pubblica aqualsiasi livello.

Progetto delle piane alluvionali delle zonepaludose – Est dell’Inghilterra (Progetto perl’utilizzo consapevole delle piane alluvionali)(vedere Allegato II) Nelle zone paludose dell’Inghilterra orientale, iresponsabili del progetto per l’utilizzo consape-vole delle piane alluvionali hanno voluto instau-rare un dialogo strategico non solo con le partiinteressate e le organizzazioni presenti presso lezone alluvionali, ma anche con la popolazionelocale. Considerati i limiti di budget, sono statesondate le opinioni delle comunità residenti pres-so due villaggi rappresentativi, situati all’inter-no del bacino idrografico, che occupa una su-perficie di 4.000 km2. È stato coinvolto un cam-pione di abitanti composto da studenti, adulti epensionati, invitato a presentare le proprie pro-poste per rendere la piana alluvionale più soste-nibile. È stato sviluppato un metodo denomina-to “pianificazione per le piane alluvionali”. Al-le popolazioni locali coinvolte è stato richiestodi collocare dei simboli su un modello cartogra-fico per indicare i progetti di ripristino delle pia-ne alluvionali che consideravano necessari. Inciascuna località (2% della popolazione) sonostate presentate 200 proposte differenti. I risul-tati della partecipazione della comunità localesono stati confrontati con le opinioni delle par-ti interessate ottenute mediante altre tecniche dipartecipazione (laboratori, seminari a livello deibacini idrografici, ecc.) per valutare le corrispon-denze tra i suggerimenti del pubblico e quellidelle organizzazioni chiave. I risultati ottenutihanno sostenuto le proposte di ripristino dellapiana alluvionale contenute in più ampio proget-to esistente per il bacino, denominato “Il futurodelle zone paludose”.

La partecipazione delle popolazioni, pur se li-mitata a un sondaggio effettuato presso due co-munità di un’area secondaria, ha dimostrato diessere in grado di produrre dati utili che posso-no essere utilizzati per confermare proposte esi-stenti o per valutare i vantaggi di un eventualeinvestimento in un processo di partecipazione suscala più ampia.

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29Partecipazione attiva e consultazione delle parti interessate a livello dei distrettiidrografici nazionali

Progetti SDAGE, Francia (vedere Allegato II) In conformità alla legge francese sulle acque del1992, è stato elaborato un piano di gestione, oSDAGE, per ciascuno dei 10 bacini idrograficifrancesi. In base alla direttiva, gli SDAGE ver-ranno modificati e convertiti in piani di gestio-ne dei bacini idrografici. L’elaborazione inizia-le dei piani è di competenza del cosiddetto Co-mitato di bacino, composto dai rappresentantidelle parti interessate e degli utenti nel distrettoidrografico di appartenenza (circa 100 membri): – 1/3 composto da funzionari locali eletti (sin-

daci, comunità locali) – 1/3 composto da utenti, consumatori, ONG – 1/3 composto da rappresentanti dello Stato.Il Comitato di bacino definisce il piano di ge-stione (SDAGE) e garantisce la coerenza con iprogetti SAGE (piani di gestione a livello di sot-tobacino/locali). Esso ha un ruolo di arbitro neiconflitti in materia di acque, stabilisce le impo-ste da pagare da parte degli utenti e definisce iprogrammi d’azione. I documenti riferiti al pia-no SDAGE vengono resi disponibili al pubblicogenerico solo dopo l’approvazione, ma questaprocedura dovrà essere modificata. Ogni Comitato di bacino ha creato una Commis-sione di pianificazione, nonché diverse Commis-sioni geografiche (insediate a livello locale),presso le quali si svolgono i dibattiti e le riunio-ni. È proprio durante le riunioni di queste com-missioni geografiche che centinaia di parti inte-ressate hanno potuto esprimere la loro opinione.Ad esempio, nel bacino Rodano-Mediterraneo-Corsica (RMC), le parti interessate sono stateconsultate attraverso 10 commissioni geografi-che, 6 comitati tecnici e 7 comitati socio-profes-sionali. Inoltre, il progetto SDAGE è stato og-getto di uno specifico dialogo con le associazio-ni. Sono state ricevute 1500 osservazioni scrit-te da parte degli attori sociali e del pubblico ingenerale.

Consiglio nazionale per l’acqua, SpagnaSecondo la legge spagnola sulle acque e il Re-golamento sull’amministrazione pubblica e lagestione delle acque (Regio decreto 927/1988),il Consiglio nazionale dell’acqua è il maggioreorgano consultivo sulle questioni riguardanti le

acque a livello nazionale. Il Consiglio è compo-sto da tre tipi di membri: ordinari, nominati edeletti. Il primo gruppo è rappresentato da “posi-zioni” anziché da persone specifiche (ad esem-pio, il direttore delle acque), il secondo è costi-tuito da rappresentanti incaricati, che sono mem-bri del Consiglio per un periodo di tempo illimi-tato, e l’ultimo gruppo da membri che vengonoeletti ogni quattro anni. I membri ordinari sono: – Presidenti dei diversi distretti idrografici (12). – Direttori dei diversi ministeri responsabili in

materia di acque, quali Ambiente, Agricoltu-ra, Economia e così via (ad esempio, il diret-tore delle acque) (8).

I membri nominati sono:– Rappresentanti nominati dei diversi ministeri

responsabili in materia di acque, quali Am-biente, Agricoltura, Economia e così via (11).

– Rappresentanti delle amministrazioni regio-nali (17).

– Un rappresentante della federazione delle mu-nicipalità.

– Un rappresentante degli utenti delle comuni-tà d’irrigazione.

– Un rappresentante delle società di energiaidroelettrica.

– Un rappresentante delle società di fornituradell’acqua.

– Un rappresentante delle camere di commer-cio.

– Tre rappresentanti degli agricoltori. – Due rappresentanti del settore della limnologia.– Tre rappresentanti di ONG ambientaliste.– Tre rappresentanti dell’Università e del setto-

re della ricerca.– Un esperto di tecniche di irrigazione (incari-

cato dal Ministro dell’Agricoltura).

I membri eletti sono: – Rappresentanti eletti delle amministrazioni re-

gionali appartenenti ai consigli del distrettoidrografico (12).

– Rappresentanti eletti degli utenti delle acqueappartenenti ai consigli del distretto idrogra-fico (12).

Secondo la legge vigente, il Consiglio naziona-le delle acque deve discutere, approvare o rifiu-tare, tra le altre, le questioni seguenti1: – Il Piano idrologico nazionale, prima della va-

lutazione da parte del Governo e del Parlamen-to.

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Partecipazione attiva delle parti interessate,consultazione e accesso alle informazioni a livello di distretto idrografico internazionale

Il punto chiave per un approccio efficace al pro-blema del livello di estensione nella gestione delbacino idrografico è la comunicazione e il coordi-namento tra livelli diversi e tra le unità dello stes-so livello (paesi o regioni a monte e a valle). Unvalido aiuto è rappresentato dalla costruzione direti di comunicazione formali e soprattutto infor-mali tra un livello e l’altro e tra le unità dello stes-so livello. Il personale dell’autorità competentepuò assistere alle riunioni organizzate dagli altriservizi pubblici e viceversa. Inoltre, si può consi-derare la possibilità di istituire un centro di infor-mazione in ogni distretto idrografico, che abbia ilcompito di comunicare i risultati e le esperienzein ambito di partecipazione pubblica. La parteci-pazione pubblica a livello di distretto idrograficointernazionale incentiva l’istaurarsi di processi dipartecipazione nei livelli inferiori nello stesso di-stretto. Nei bacini in cui si parlano lingue diverse,è necessario mettere a disposizione le risorse ne-cessarie per tradurre i documenti più importanti.

2.8 Come coinvolgere il pubblico?

Il calendario associato al ciclo della direttiva, de-scritto nella sezione 3, costituisce un altro fattoredeterminante per determinare i tempi della parte-cipazione pubblica. Ogni fase della pianificazio-ne offre una diversa opportunità di partecipazio-ne. L’attuazione della direttiva avviene con fasi escadenze diverse, come illustrato di seguito (l’elen-co non è completo).

30 – I Piani idrologici dei distretti idrografici, pri-ma della valutazione da parte del Governo.

– I progetti riguardanti le normative da applica-re all’intero territorio spagnolo con effetto suldominio idrico pubblico.

– I progetti e i piani settoriali sull’agricoltura, ilterritorio, l’energia o l’industria, se conside-rati di “interesse generale” e con impatto sul-la pianificazione o l’utilizzo delle acque.

– Tutte le questioni riguardanti più di due distret-ti idrografici.

La situazione presentata dovrà essere esamina-ta e, modificata di conseguenza, in base agliobiettivi e agli effetti legali della direttiva. (Que-sto esempio non è presentato nell’Allegato II).

Commissione per il Danubio/Forum ambientale sul Danubio (vedere Allegato II) L’elaborazione del piano per il bacino del Danu-bio ha luogo a livelli diversi, a partire dai sotto-bacini o dalle comunità fino alle commissioniinternazionali. La partecipazione delle parti in-teressate si ha con diverse modalità e a livelli dif-ferenti, ma durante tutto il processo. La serie diapprocci alla partecipazione pubblica, dal lavo-ro diretto con le comunità di un determinato li-vello fino alla partecipazione delle organizza-zioni rappresentative a livello internazionale,mostra come la partecipazione possa avere di-versi significati su piani differenti, mantenendoal contempo i principi comuni di trasparenza pro-cedurale e di integrazione. L’organismo di coordinamento degli aspetti in-ternazionali della direttiva nel bacino del Danu-bio è la Commissione Internazionale per la Pro-tezione del Danubio (CIPD). La CIPD promuo-ve la partecipazione pubblica nel processo di pia-nificazione mediante il sostegno economico of-ferto al sistema d’informazione della CIPD, cheinclude anche l’organizzazione Danube Watch,nonché delle reti operative quali il Danube En-vironmental Forum (DEF), il MLIM e l’AEWS. Numerose ONG internazionali esercitano il ruo-lo di osservatori nella CIPD, partecipando alle

riunioni (senza diritto di voto) e ai gruppi di la-voro. Le ONG forniscono un notevole contribu-to al lavoro della Commissione (ad esempio, par-tecipando alla formazione di un gruppo di esper-ti di ecologia). Inoltre, grazie alla loro rete di co-municazione, consentono alle ONG nazionali elocali di avere accesso diretto o indiretto alla sce-na internazionale.

1.Il Consiglio nazionale delle acque è un organo consultivo,pertanto le sue decisioni non sono vincolanti dal punto di vista legale. In pratica però, non vi è decisione del Consiglio che non sia stata ratificata dal Governo.

Attenzione! Garantire la comunicazionetra i diversi livelliÈ necessario garantire che le informazioni

sui processi di partecipazione pubblica in corso inun distretto idrografico siano costantemente aggior-nate, in modo formale ma soprattutto informale. Oc-corre rendere disponibili le risorse necessarie per tra-durre i documenti più importanti.

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Nelle sezioni seguenti vengono descritte le moda-lità di organizzazione dei tre gradi di partecipazio-ne in base alle diverse fasi di pianificazione:• partecipazione attiva (sezione 3) • consultazione in tre fasi (sezione 4) • diffusione delle informazioni (sezione 5).

Come già accennato più volte, ogni processo diconsultazione o di partecipazione attiva è unico edipende strettamente dal contesto e dalle circostan-ze. La sezione 7 offre la possibilità di valutare ilprocesso di partecipazione pubblica in base allasituazione corrente.

FASE 1Entro la fine del 2003

FASE 2Entro la fine del 2004

FASE 3Entro la fine del 2006

FASE 4 2007

FASE 5 2008

FASE 6 2009

FASE 72012

FASE 82015

FASE 9 2027

Quadro di riferimentoIdentificazione dei distretti idrografici. Nomina delle autorità competenti. Trasposizione della direttiva nell’ordinamento giuridico nazionale.

Caratterizzazione e analisi (Art.4) Caratterizzazione del distretto idrografico, esame dell’impatto ambientale delleattività umane e analisi economica dell’utilizzo idrico. Valutazione della possibilità che i corpi idrici superficiali di ogni distretto nonraggiungano gli obiettivi di qualità ambientale stabiliti dall’articolo 4 [‘analisi dellecarenze’ Allegato II (1.5)].

Pianificazione per la definizione di programmi di misure e per delineare i pianidi gestione di bacinoUlteriore caratterizzazione per i corpi identificati come a rischio durante l’analisi dellecarenze, al fine di ottimizzare il programma di monitoraggio e quello di misure. Avviodei programmi di monitoraggio.Per pubblica informazione e consultazione sul piano di gestione di bacino, gli Statimembri diffondono un calendario e un programma di lavoro per la produzione delpiano su cui gli attori sociali potranno esprimere le proprie osservazioni (lo Statomembro dovrà prevedere almeno sei mesi per fornire informazioni su talidocumenti).

Per pubblica informazione e consultazione sul piano di gestione di bacino, gli Statimembri diffondono una panoramica delle più importanti questioni di gestione delleacque del distretto sulla quale gli attori sociali potranno esprimere le proprieosservazioni (lo Stato membro dovrà prevedere almeno sei mesi per fornireinformazioni su tali documenti).

Per pubblica informazione e consultazione sul piano di gestione di bacino, gli Statimembri diffondono una copia preliminare del piano, su cui gli attori sociali potrannoesprimere le proprie osservazioni (lo Stato membro dovrà prevedere almeno seimesi per fornire informazioni su tali documenti).

Pubblicazione finale del piano di gestione del bacino idrografico. Istituzione dei programmi di misure.

AttuazioneProgramma di misure messo in atto

Valutazione e aggiornamento, derogheÈ stato raggiunto il buono stato delle acque? Sono stati raggiunti gli obiettivi per le aree protette? Definizione e pubblicazione dei piani e dei programmi successivi.Deroghe

Data finale per il raggiungimento degli obiettivi, dopo due proroghe di sei anni.

Attenzione! Non dimenticare la comunicazione La struttura portante della partecipazione

pubblica è la comunicazione bidirezionale tra le au-torità competenti, i partecipanti e tutte le parti inte-ressate. Il trasferimento di informazioni tra le diversefasi della pianificazione è essenziale. Nell’Allegato Isono descritti i principali strumenti di comunicazio-ne e di interazione, quali le riunioni pubbliche, le in-terviste, i laboratori, i siti Web e così via.

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“Gli Stati membri promuovono la partecipazioneattiva di tutte le parti interessate all’attuazione del-la presente direttiva, in particolare all’elaborazio-ne, al riesame e all’aggiornamento dei piani di ge-stione dei bacini idrografici.” (articolo 14.1, pri-ma fase).

3.1 Introduzione alla partecipazione attiva

La finalità dei requisiti di partecipazione dell’ar-ticolo 14, compresa la partecipazione attiva, è disostenere l’effettiva messa in opera della direttiva.Benché l’accento venga posto in particolare su pro-duzione, revisione e aggiornamento dei piani digestione di bacino, occorre anche considerare l’im-pegno ad incoraggiare il coinvolgimento delle par-ti interessate nella messa in atto generale della di-rettiva. I potenziali vantaggi offerti dal coinvolgi-mento di numerosi attori sociali possono essereriepilogati come segue: • Promuovendo il senso di partecipazione, l’ade-

sione e la collaborazione degli attori sociali piùimportanti, aumentano le probabilità che i pianidi gestione abbiano esito positivo, grazie allarealizzazione di tutti gli obiettivi che essi si pon-gono.

• Il processo decisionale diviene più efficace se èprecoce l’identificazione e, laddove possibile, larisoluzione dei conflitti.

• Le soluzioni hanno maggiori opportunità di es-sere eque e sostenibili se i contributi forniti rap-presentano una vasta gamma di esperienze e pun-ti di vista.

• Nel lungo termine, i rapporti tra autorità com-petenti e attori sociali risulteranno rafforzati.

Sebbene il concetto di ‘partecipazione attiva’ nonabbia nessuna definizione specifica nella diretti-va, esso implica che le parti interessate venganoinvitate a contribuire attivamente al processo e arivestire quindi il ruolo di consulenti per le auto-rità competenti, come descritto nello schema sul-la partecipazione presentato nel paragrafo 2.2. È bene sottolineare che non esiste un unico approc-cio corretto all’organizzazione della partecipazio-

ne attiva. Per ogni diverso contesto, infatti, sarà ne-cessario un processo diverso. Pertanto, è difficilefornire un modello prescrittivo delle procedure dipartecipazione. Una delle possibili soluzioni pre-vede che le autorità competenti elaborino una stra-tegia per adattare l’approccio comune, delineatonella Sezione 2, al contesto nazionale, di bacinoidrografico e locale. Per poter garantire una mag-giore accettazione del processo di consultazione edi partecipazione degli attori sociali, la strategiadovrebbe essere resa pubblica all’inizio dell’attua-zione della direttiva. La partecipazione attiva ideale prevede la collabo-razione del maggior numero di attori possibile.Nella pratica tuttavia, il concetto di apertura achiunque abbia un interesse dovrà adeguarsi al con-testo specifico, a causa dei limiti imposti, ad esem-pio le scadenze della direttiva, la complessità tec-nica, i limiti di influenza e così via. La compren-sione, la definizione e la comunicazione di confi-ni ben delineati per la partecipazione attiva nel qua-dro della strategia contribuiranno a rendere reali-stiche le aspettative delle parti interessate. Assodati questi aspetti, in questa sezione verran-no descritti i principi generali della partecipazio-ne attiva: perché, cosa, come e chi dovrà esserecoinvolto nelle diverse fasi della direttiva delinea-te nel paragrafo 2.8. È importante che questa sezione venga letta insie-me ai documenti di orientamento prodotti dagli al-tri gruppi di lavoro della strategia comune di at-tuazione.

32 Sezione 3 - Partecipazione attiva di tutte le parti interessate nelprocesso di attuazione della direttiva

Attenzione! La partecipazione attiva non è un esercizio volontarioInnanzitutto, perché la frase gli ‘Stati mem-

bri promuovono’ dell’articolo 14 implica che essi de-vono impegnarsi per incentivare e facilitare la parte-cipazione attiva. In secondo luogo, perché il piano digestione del bacino idrografico (Allegato VII, elemen-to 9) deve rendere conto delle misure intraprese perinformare e consultare il pubblico e delle modificheapportate al piano in conseguenza di tale coinvolgi-mento. Infine, perché il preambolo 46 afferma che “ènecessario fornire informazioni adeguate... in mododa coinvolgere il pubblico prima di adottare le deci-sioni definitive e le misure necessarie”.

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333.2 Partecipazione attiva nel ciclo di pianificazione della direttiva

Chi, cosa e come? In questa fase, la partecipazione attiva contribui-sce a sensibilizzare il pubblico sulla prossima in-troduzione della direttiva e a coinvolgerlo nelle pri-me decisioni che stabiliscono l’autorità competen-te e definiscono i limiti territoriali dei distretti idro-grafici. È probabile che in questa fase il coinvol-gimento non sia significativo; la partecipazionepubblica sarà caratterizzata dalla diffusione delleinformazioni e dalla consultazione mediante le pro-cedure esistenti a livello nazionale. È comunquenecessario cercare di ottenere contributi dal mag-gior numero possibile di attori sociali.

Come? Comunicando le informazioni sulla pianificazio-ne (vedere Allegato I) e utilizzando le procedurenazionali esistenti.

Chi, cosa e come? La partecipazione attiva nella fase di caratterizza-zione e analisi è utile al fine di: • Sensibilizzare il pubblico sul processo di carat-

terizzazione e analisi • Raccogliere dati, informazioni e opinioni da una

FASE 1Entro la fine del 2003

QuadroIdentificazione dei distretti idrograficiNomina delle autorità competentiTrasposizione della direttivanell’ordinamento giuridico nazionale

Consultazione sugli allegati 2 e 5 della direttiva - Agenzie per l’ambiente del Regno Unito (vedere Allegato II) Gli allegati tecnici della direttiva sono comples-si e difficili da comprendere o interpretare. Tut-tavia, essi contengono informazioni di base eistruzioni su come verrà valutato, monitorato eclassificato l’ambiente idrico. Queste attività of-frono informazioni sulla definizione degli obiet-tivi, lo sviluppo dei programmi di misure e suiregimi normativi. In questo contesto, è importan-te che, per quanto sia possibile, i principi chevengono adottati, o di cui si considera l’adozio-ne, vengano compresi e sostenuti dalle parti in-teressate, dalle autorità e dalle organizzazioniche potenzialmente potranno subire gli effetti ditali valutazioni o delle attività ad esse correlate.Nell’estate 2002 le agenzie dell’ambiente del Re-gno Unito hanno diffuso dei documenti da sot-toporre alla consultazione pubblica relativi ai“Principi guida sui requisiti tecnici della Diret-tiva Quadro sulle Acque”. Gli obiettivi di questa attività erano i seguenti: • Consentire alle parti interessate di esprimere

il proprio parere e i propri timori sulle conse-guenze dell’interpretazione degli allegati tec-nici.

• Consentire alle parti interessate di commen-tare le interpretazioni e i principi tecnici del-la direttiva.

• Offrire un contesto grazie al quale vari entipubblici di tutto il Regno Unito potessero con-tribuire all’elaborazione di un approccio e diun’interpretazione comuni dei requisiti delladirettiva.

Di seguito sono riepilogati gli insegnamenti chia-ve emersi: • È possibile elaborare e fornire opportunità di

partecipazione associate alle procedure e al-le questioni tecniche della direttiva.

• Il tentativo di coinvolgere in tali procedure equestioni gli attori sociali è da questi apprez-zato e offre vantaggi futuri alle autorità com-petenti, in termini sia di trasparenza che di fi-ducia, grazie alla validità e all’esperienza im-plicita dei contributi offerti.

• Il lavoro di collaborazione delle agenzie e de-gli enti pubblici in Scozia, in Inghilterra e nelGalles si è rivelato vantaggioso perché ha con-sentito un miglior intendimento a livello na-zionale e ha rafforzato i rapporti di coopera-zione.

• Allo stesso modo, il coinvolgimento reciprocodi SEPA, EA e EHS nei processi di redazionedei propri documenti ha migliorato la condi-visione delle esperienze a livello nazionale, eha rassicurato gli attori sociali sul fatto chefossero proposte e applicate interpretazioni co-muni.

FASE 2 Entro la fine del 2004

Caratterizzazione e analisi (Art.4) Caratteristiche del distretto idrogra-fico, esame dell’impatto ambienta-le delle attività umane e analisi eco-nomica dell’utilizzo idrico. Valutazione della possibilità che icorpi idrici superficiali di ogni distret-to non raggiungano gli obiettivi diqualità ambientale stabiliti dall’arti-colo 4 [‘analisi delle carenze’ Alle-gato II (1.5)].

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vasta gamma di attori sociali • Identificare i problemi e, dove possibile, risol-

vere i conflitti e gestire le aspettative La fase di caratterizzazione e di analisi può esse-re suddivisa in una serie di processi distinti. Il buonesito di detti processi, e l’attuazione del piano digestione di bacino a cui essi mirano, avrà maggio-ri possibilità di successo se vengono coinvolte leprincipali parti interessate. Di seguito vengono of-ferti alcuni specifici dettagli relativi a ciascun pro-cesso.

Revisione delle pressioni e degli impatti. Questoesame rappresenta uno degli aspetti essenziali delpiano di gestione di bacino. Consente di determi-nare quali corpi idrici corrono il rischio di non rag-giungere lo stato ecologico richiesto dalla diretti-va entro il 2015 (o successivamente) a causa del-le pressioni che subiscono. La finalità del coinvol-gimento delle parti interessate è di aiutare a deter-minare le pressioni e gli impatti esercitati sui cor-pi idrici e di fornire un contributo all’identifica-zione delle acque più a rischio.

Analisi economica. Questo processo contribuiscea: a) definire un contesto che consenta di preve-dere le tendenze socio-economiche future, aspet-to essenziale per una corretta analisi delle caren-ze; b) valutare i livelli attuali di recupero dei co-sti; c) analizzare l’efficacia economica delle mi-sure intraprese tra il 2004 e il 2009. Il coinvolgi-mento delle parti interessate aiuta a determinarel’esatto valore dei punti a), b) e c). In secondo luo-go, il coinvolgimento è importante anche perchéun buon senso di appartenenza può implicare unmaggiore sostegno finanziario (sia in modo diret-to da parte del pubblico sia mediante pressioni po-litiche). Classificazione e definizione degli obiettivi. Que-sto processo deve iniziare con la definizione del-lo stato dei corpi idrici, sulla base della loro carat-terizzazione nell’ambito dei distretti, come indi-cato negli Allegati II e V. Occorre inoltre definiregli obiettivi di qualità ambientale. Per la loro cor-retta definizione, è importante garantire che la po-polazione locale abbia raggiunto un buon livellodi adesione; tale livello deve essere tuttavia otte-nuto con attenzione, poiché è indispensabile svi-luppare correttamente le capacità richieste (inter-pretazione dei documenti di orientamento). Si cor-re il rischio di non raggiungere gli obiettivi delladirettiva a causa dell’importanza prioritaria attri-buita alle ragioni economiche (ad esempio ener-gia elettrica pulita e navigazione), ma viene inol-

tre offerta una grande opportunità di sensibilizza-re l’opinione pubblica e di guadagnare il consen-so dei settori ‘proambiente’ della società. Questocoinvolgimento dovrebbe essere organizzato a par-tire dalla base (piccolo bacino, singolo corpo idri-co) per arrivare al distretto e quindi all’intero ba-cino idrico.

Analisi delle carenze. Una volta definiti lo statoattuale delle acque e gli obiettivi di qualità ambien-tale previsti, è possibile eseguire l’analisi delle ca-renze. La prima analisi delle carenze deve essereeseguita entro la fine del 2004, e comporta un’ini-ziale caratterizzazione del bacino, al fine di defi-nire i corpi idrici che rischiano di non soddisfaregli obiettivi della direttiva entro il 2015. Questaprima analisi è basata principalmente sul giudiziodegli esperti e sui dati e le informazioni disponi-bili al momento. Dopo il 2004, questa prima ste-sura verrà ridefinita sulla base di nuovi dati, tra iquali i risultati dei programmi di monitoraggio(operativi dopo la fine del 2006). Queste nuove in-formazioni verranno utilizzate per aggiornare lacaratterizzazione del distretto che verrà inclusa nelpiano di gestione di bacino (Allegato 7). Le prin-cipali parti interessate dovrebbero essere coinvol-te nell’identificazione delle carenze e nella defi-nizione degli scenari di tendenza. In caso di caren-ze, gli attori sociali saranno consapevoli della ne-cessità di apportare cambiamenti, e potranno con-tribuire all’identificazione delle misure appropria-te (fase successiva).

Designazione dei corpi idrici fortemente modi-ficati. Come l’analisi delle carenze, anche la de-signazione dei corpi idrici fortemente modificatiè un processo che può essere suddiviso in due fa-si: una prima designazione provvisoria da comple-tarsi entro il 2004 e la designazione definitiva daterminare entro il 2008. La finalità del coinvolgi-mento delle parti interessate è quella di sostenerel’identificazione dei corpi idrici fortemente modi-ficati, di risolvere i conflitti e di contribuire all’ac-cettazione delle designazioni effettuate. Gli attori sociali più importanti da considerare aquesto livello strategico di dialogo sono: coloroche possono realmente contribuire a fornire solu-zioni (enti istituzionali, società idriche, società chesi occupano del trattamento delle acque reflue),coloro che hanno esperienza tecnica e rappresen-tano gruppi particolari (ONG, comunità di ricer-ca) e coloro che pagano per le azioni intraprese(consumatori).

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35Come?Considerando i diversi processi, la partecipazioneattiva può essere intrapresa a livello nazionale, didistretto idrico e locale. A livello nazionale, ver-ranno coinvolti in misura predominante il gover-no nazionale, gli organismi del settore industriale,le associazioni di consumatori, le ONG nazionalie gli esperti tecnici ed accademici. A livello di di-stretto idrografico e locale, la partecipazione ten-derà a rappresentare i governi regionali e locali egli attori sociali con un interesse specifico a livel-lo di distretto, bacino o corpo idrico locale. Per ciascun livello può essere utile organizzare lapartecipazione applicando i metodi seguenti: • Incontri bilaterali. • Gruppi d’orientamento.• Gruppi di consulenza.

Possibili attività volte alla partecipazione attiva so-no indicate di seguito.

1.Riunioni o seminari con i principali attori socia-li per discutere: - gli obiettivi; - le procedure di lavoro (come raggiungere gli

obiettivi) e la definizione dei ruoli; - i requisiti (termini di riferimento) per la loro

partecipazione; - la disponibilità e l’importanza dei dati esisten-

ti; - il piano di comunicazione.

2.Inventario delle conoscenze e delle percezionirelative a:- descrizione dei corpi idrici superficiali e sot-

terranei; identificazioni delle questioni e del-le problematiche principali. Tale attività puòessere svolta tramite laboratori, interviste, grup-pi di lavoro e visite sul campo condotte con leparti interessate.

3.Analisi e strutturazione, processo decisionalesulla caratterizzazione.

4.Diffusione delle informazioni a tutti i principa-li attori sociali.

Piano di gestione del bacino idrografico di Maas/sub-basin Niers, (vedere AllegatoII). Progetto pilota nel quadrodell’articolo 14 (Nord-Reno Vestfalia, unodei 16 stati federali tedeschi).Nei tre forum del Niers sono stati consultati: mu-nicipalità, distretti, società idriche, associazionidi tutela delle acque, camera dell’agricoltura, au-torità forestali, ONG per la tutela e la protezio-

ne della natura, unità di pianificazione biologi-ca, autorità dei Paesi Bassi e parti interessate del-la regione specifica. In tavole rotonde con 30 –40 persone, hanno avuto luogo le seguenti atti-vità: diffusione di informazioni, discussione, di-stribuzione di materiale pertinente, scambio diesperienze, coinvolgimento per la raccolta deidati.

Studio integrato di riconoscimento dei bacini idrici del Reno e del Waal(vedere Allegato II) Obiettivo: Offrire al governo nazionale una consulenza suipossibili scenari per la futura gestione delle ac-que. Il processo interattivo presenta i seguenti ele-menti: • una stratta cooperazione con altre organizza-

zioni governative. Nei Comitati direttivi sonorappresentate le due province, le municipali-tà, gli uffici regionali di PW, VROM e LNV ei Consigli per le acque. Sono responsabili delprocesso decisionale e della consulenza al go-verno sulle politiche future. (Precedentemente, solo l’ufficio regionale delministero elaborava studi di questo genere eoffriva consulenze);

• un gruppo di esperti (dello staff governativo erappresentanti delle ONG);

• (in una fase successiva) “gruppi di lavoro diesperti” suddivisi per tema: – flusso idrico, utilizzo delle acque e dei

terreni; – questioni giuridiche e istituzionali;– comunicazione;

• comunicazione aperta; sin dall’inizio il teamdi progetto ha mostrato un’attitudine positivaverso i colloqui con le parti interessate e si èimpegnato a produrre resoconti e materiali in-formativi chiari sui progressi e sui risultati deilavori;

• colloqui (IVB). Il progetto IVB ha organizza-to due colloqui, uno per gli amministratori el’altro per le ONG e i cittadini interessati. Lafinalità era quella di illustrare lo stato attualedello studio preliminare, di farlo comprende-re e sostenere, di cercare reazioni e consiglisulle misure proposte;

• serate informative per il pubblico con proie-zioni di DVD che illustrano la questione del-la gestione delle acque in prospettiva storica,

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N.B.: Come indicato nella direttiva, è necessario offrire for-me di consultazione e diffondere attivamente le informazio-ni per le fasi dal 2006 al 2009. L’argomento verrà discusso inmaggiore dettaglio nella sezione 4.

Chi, cosa e come? Questa fase si incentra principalmente sulla piani-ficazione delle potenziali misure da utilizzare perraggiungere gli obiettivi definiti per i diversi cor-pi idrici, e per determinare quali opzioni siano fat-tibili ed efficaci. La partecipazione attiva consen-te di determinare i punti di vista degli attori socia-li sulle opzioni possibili, e di sollecitare eventua-li altre possibilità da prendere in esame che potreb-bero aiutare nella selezione delle misure finali. Ilprogramma di misure va coordinato con gli altriprocessi di pianificazione dell’utilizzo delle acquee dei territori e con i meccanismi di finanziamen-to. Ciò può offrire vantaggi finanziari significati-

vi, oltre a migliorare l’efficacia dell’attuazione.Anche la direttiva VAS fa riferimento ai piani e aiprogrammi di misure (vedere paragrafi 2.1 e 2.4). Gli esempi del progetto SDAGE in Francia (vede-re paragrafo 2.7 e Allegato II) illustrano questa fa-se. Gli attori sociali più importanti da considerare inquesta fase sono coloro che possono realmentecontribuire ad attuare il programma di misure (al-tri enti istituzionali, società idriche, società che sioccupano del trattamento delle acque reflue), co-loro che hanno esperienza tecnica e rappresenta-no gruppi particolari (ONG, comunità di ricerca)e coloro che pagano per le azioni intraprese (co-sumatori).

Come? Considerando le diverse misure, la partecipazioneattiva può essere intrapresa a livello nazionale, didistretto idrico e locale. A livello nazionale, ver-ranno coinvolti in misura predominante il gover-no nazionale, gli organismi del settore industriale,le associazioni di consumatori, le ONG nazionalie gli esperti tecnici ed accademici. A livello di di-stretto idrografico e locale, la partecipazione ten-derà a rappresentare i governi regionali e locali egli attori sociali con un interesse specifico a livel-lo di distretto, bacino o corpo idrico locale. Per ciascun livello può essere utile organizzare lapartecipazione applicando i metodi seguenti: • Incontri bilaterali • Gruppi d’orientamento• Gruppi di consulenza

36 che portassero l’interesse comune sotto la ban-diera della sicurezza e che mostrassero le mi-sure proposte e le relative conseguenze;

• l’obiettivo è quello di informare la popolazio-ne, fornire le conoscenze di cui hanno biso-gno, far comprendere quali siano le esigenzee verificare le opinioni e le diverse percezio-ni del pubblico. Quali sono le conseguenze diqueste misure per gli utenti, gli abitanti e gliamministratori locali?

• conferenze informali con il ministro e gli agri-coltori locali per discutere le possibili misure;

• serie di consultazioni (colloqui) con le particoinvolte nel processo di attuazione.

FASE 3 Entro la fine del 2006

Pianificazione per la definizione di programmi di misure e per delineare i piani di gestionedi bacino.Ulteriore caratterizzazione dellecarenze per i corpi identificati comea rischio durante l’analisi dellecarenze, al fine di ottimizzare ilprogramma di monitoraggio e quellodi misure. Avvio del programma dimonitoraggio. Per pubblica informazione econsultazione sul piano di gestionedi bacino, gli Stati membridiffondono un calendario e unprogramma di lavoro per laproduzione del piano su cui gli attorisociali potranno esprimere le proprieosservazioni (lo Stato membro dovràprevedere almeno sei mesi perfornire informazioni su talidocumenti). Progetto IIVR, Paesi Bassi

(vedere Allegato II) Per il progetto è stato scelto uno stile cooperati-vo, grazie al quale le diverse autorità, le orga-nizzazioni non governative e i gruppi di interes-se lavorano insieme e hanno lo stesso peso nel-l’esito finale. L’interazione viene organizzatamediante: • un comitato di consulenza costituito dagli am-

ministratori delle diverse autorità governative.Indicano la direzione del processo e prendo-no le decisioni. Questo comitato è sostenutodal gruppo di iniziativa.

• un gruppo di iniziativa. Questo gruppo diesperti, dipendenti delle amministrazioni emembri di ONG, discute il contenuto del pro-cesso di pianificazione.

• consultazione di cittadini e di gruppi di inte-resse. Inoltre, nell’arco di due anni vengono

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Vedere le Sezioni 4 e 5.

Vedere le Sezioni 4 e 5.

Vedere le Sezioni 4 e 5 per ciò che riguarda la pub-blicazione del piano di gestione del bacino idrico.

Chi, cosa e come? Questa fase si incentra principalmente sull’istitu-zione del Programma di misure, che verrà utiliz-zato anche per raggiungere gli obiettivi stabiliti peri diversi corpi idrici. Poiché gli attori sociali met-teranno in atto o subiranno gli effetti di alcune del-le misure previste, il loro coinvolgimento in que-sta fase faciliterà la successiva adesione al Pro-gramma di misure. Gli attori sociali più importanti da considerare inquesta fase sono coloro che possono realmentecontribuire ad attuare il programma di misure (al-tri enti istituzionali, società idriche, società che sioccupano del trattamento delle acque reflue) e co-loro che pagano per le azioni intraprese (consuma-tori).

Come? Considerando le diverse misure, la partecipazioneattiva può essere intrapresa a livello nazionale, di

distretto idrico e locale. A livello nazionale dovreb-bero essere coinvolti in misura prioritaria il gover-no nazionale, gli organismi industriali e le asso-ciazioni di consumatori. A livello di distretto idro-grafico e locale, la partecipazione tenderà a rap-presentare i governi regionali e locali e gli attorisociali con un ruolo specifico nella messa in attodel programma di misure. Per ciascun livello può essere utile organizzare lapartecipazione applicando i metodi seguenti: • Incontri bilaterali. • Gruppi d’orientamento.• Gruppi di consulenza.• Laboratori e incontri per l’elaborazione di solu-

zioni e la definizione di misure.

Programma di misure messo in atto

Chi, cosa e come? Questa fase si incentra sull’attuazione del Program-ma di misure. La partecipazione attiva in questafase mira a conservare la consapevolezza acquisi-ta sulle misure e a contribuire alla loro fattiva at-tuazione. Gli attori sociali più importanti da considerare inquesta fase sono coloro che contribuiscono all’at-tuazione del Programma di misure (ad esempio,altri enti istituzionali, settori industriali e così via).

organizzate diverse sessioni di incontri con cit-tadini e gruppi di interesse, con la finalità dioffrire loro l’opportunità di condividere la lo-ro percezione dei problemi e di produrre idee.

Fase 4 2007

Per pubblica informazione e consultazio-ne sul piano di gestione di bacino, gli Sta-ti membri diffondono una panoramica del-le più importanti questioni di gestione del-le acque del distretto sulla quale gli atto-ri sociali potranno esprimere le proprie os-servazioni (lo Stato membro dovrà preve-dere almeno sei mesi per fornire informa-zioni su tali documenti).

Fase 5 2008

Per pubblica informazione e consultazio-ne sul piano di gestione di bacino, gli Sta-ti membri diffondono una copia prelimina-re del piano (lo Stato membro dovrà pre-vedere almeno sei mesi per fornire infor-mazioni su tali documenti).

Fase 62009

Pubblicazione finale del piano di gestionedel bacino idrografico.Istituzione dei programmi di misure.

Progetto per la sostenibilità delle zone umidedell’Erne (vedere Allegato II) Per questo progetto realizzato nel bacino dell’Er-ne (zona di confine tra l’Irlanda del Nord e l’Ir-landa, che copre circa 4.000 chilometri quadra-ti), l’obiettivo era la realizzazione di un model-lo per concordare una visione comune per la ge-stione del bacino. A diversi livelli geografici èstata tentata la partecipazione attiva di numero-si attori sociali e di altrettanti metodi. Si è rile-vato che i soggetti coinvolti si relazionano in ge-nere meglio su scala locale. Tra i metodi utiliz-zati ricordiamo i questionari, i profili della co-munità e i laboratori. Tutti gli abitanti del baci-no sono stati considerati come potenziali attorisociali; il loro coinvolgimento è stato incorag-giato da un approccio partecipativo che preve-deva l’apertura dei laboratori al pubblico e a qual-siasi organizzazione interessata e la diffusionedelle informazioni in luoghi pubblici, ad esem-pio nei centri delle città.

Fase 7 Attuazione2012

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Come? Durante l’implementazione del programma di mi-sure, la partecipazione attiva può essere intrapre-sa a livello nazionale, di distretto idrico e locale.A livello nazionale dovrebbero essere coinvolti inmisura prioritaria il governo nazionale e gli orga-nismi industriali. A livello di distretto idrograficoe locale, la partecipazione tenderà a rappresenta-re i governi regionali e locali e gli attori sociali conun ruolo specifico nella messa in atto del program-ma di misure. Per ciascun livello può essere utile organizzare lapartecipazione applicando i metodi seguenti: • Incontri bilaterali • Gruppi d’orientamento• Metodi di consultazione

Chi, cosa e come?Questa fase si incentra sul raggiungimento degliobiettivi. La partecipazione attiva in questa fase èutile per sensibilizzare sul raggiungimento degli

obiettivi e facilitare la comprensione dell’effica-cia del programma di misure. Gli attori sociali più importanti da considerare inquesta fase sono coloro che possono realmentecontribuire ad attuare il programma di misure (al-tri enti istituzionali, società idriche, società che sioccupano del trattamento delle acque reflue), co-loro che hanno esperienza tecnica e rappresenta-no gruppi particolari (ONG, comunità di ricerca)e coloro che pagano per le azioni intraprese (con-sumatori).

Come? Per quanto riguarda il raggiungimento degli obiet-tivi, la partecipazione attiva può essere intrapresaa livello nazionale, di distretto idrico e locale. Alivello nazionale, verranno coinvolti in misura pre-dominante il governo nazionale, gli organismi in-dustriali e le associazioni di consumatori, le ONGnazionali e gli esperti tecnici. A livello di distret-to idrografico e locale, la partecipazione tenderàa rappresentare i governi regionali e locali e gli at-tori sociali con un interesse specifico a livello didistretto, bacino o corpo idrico locale. Per ciascun livello può essere utile organizzare lapartecipazione applicando i metodi seguenti: • Incontri bilaterali • Gruppi d’orientamento• Metodi di consultazione

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Progetto per il fiume Tyreså, Svezia (vedere Allegato II) Partecipazione pubblica per il recupero e lo svi-luppo di un bacino fluviale. È stato costituito un gruppo di orientamentocomposto da personalità politiche della munici-palità. I gruppi di lavoro erano composti da rap-presentanti delle municipalità e dei consigli pro-vinciali e da utenti delle acque, in totale 11 per-sone, in stretto contatto con le associazioni dipescatori, di proprietari immobiliari e di moltialtri gruppi organizzati dell’area del bacino. Do-po il primo incontro introduttivo, sono stati de-finiti ulteriori gruppi incentrati su particolari in-teressi o problematiche: tempo libero/vita al-l’aperto, storia locale ed eutrofizzazione. I grup-pi di lavoro si incontrano una volta al mese congli altri sottogruppi. L’opinione pubblica ha par-tecipato anche attraverso dibattiti aperti. Ne è ri-sultato un elenco di misure da attuare, ad esem-pio la creazione di percorsi pedonali, il miglio-ramento della qualità delle acque di superficie ele attività di protezione di un parco ecologico.

Fase 82015

Valutazione e aggiornamento, deroghe È stato raggiunto il buono stato delle ac-que?Sono stati raggiunti gli obiettivi per le areeprotette? Definizione e pubblicazione dei piani e deiprogrammi successivi. Deroghe.

Progetto per il fiume Emå, Svezia (vedere Allegato II) Area di bacino di 4.500 km2. Obiettivi della partecipazione pubblica: • Contribuire allo sviluppo sostenibile incorag-

giando l’impegno e il sostegno da parte dellapopolazione locale per ciò che riguarda il ri-pristino dell’area e altre azioni ambientali.

• Applicare le conoscenze e le esperienze delleONG e di altri attori sociali.

• Evitare nuovi conflitti e, se possibile, risolve-re quelli vecchi.

Le municipalità, le amministrazioni provinciali,le ONG e così via hanno iniziato a collaborare,costituendosi in diversi gruppi di lavoro, dal1994. Dal 1997 esistono 8 gruppi. Ai gruppi dilavoro partecipano diverse associazioni, tra lequali il Consiglio del fiume Emå, associazionidi agricoltori, di proprietari di acque destinatealla pesca, di pescatori sportivi, di storici loca-li, di tutela della natura, municipalità e aziendedel settore turistico. La partecipazione pubblica è ottenuta mediante

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Il ciclo di programma di sei anni resta in vigore, eprevede anche le modalità di partecipazione pub-blica sopra descritte.

l’organizzazione di seminari, incontri di ascol-to e di diffusione delle informazioni, distribu-zione di documenti da commentare (ad esempiole descrizioni degli obiettivi), la creazione digruppi di lavoro i cui partecipanti riferiscono al-le organizzazioni di appartenenza e viceversa, ladistribuzione di bollettini informativi e così via. Vengono sempre distribuiti i verbali dei vari in-contri.

West country River Trust (WRT),Regno Unito (vedere Allegato II) Gli obiettivi del progetto sono i seguenti: • Sensibilizzare l’opinione pubblica. • Utilizzare le conoscenze e le esperienze degli

attori sociali per lo sviluppo sostenibile dellearee del bacino fluviale.

• Migliorare la qualità delle acque attraverso ilcoinvolgimento totale degli agricoltori.

La partecipazione pubblica si è incentrata prin-cipalmente sugli agricoltori e sui principali at-tori sociali locali (ad esempio, enti di diritto pub-blico ambientali, la società idrica locale, altreONG). Il progetto WRT gioca un ruolo di diret-tore e di facilitatore di un effettivo cambiamen-to, attraverso lo sviluppo e la messa in atto diazioni. Ad esempio, di recente sono stati utilizzati i fi-nanziamenti del WWF nazionale per organizza-re un laboratorio destinato agli attori sociali re-gionali, per avviare un processo di accettazionecomune della visione a lungo termine del pae-saggio sudoccidentale. Il seminario è stato seguito da un questionarioche chiedeva ai partecipanti di identificare leproprie priorità per l’utilizzo dei territori. In que-sto modo è stata acquisita l’esperienza locale, esono state guadagnate risorse in termini di par-tecipazione attiva, impegno e consapevolezza nelmodificare le pratiche di produzione per garan-tire la qualità ambientale.

Progetto per il fiume Tubaek, Danimarca (vedere Allegato II)La chiave del dialogo costruttivo è stata l’orga-nizzazione degli incontri pubblici attraverso leunioni degli agricoltori, e presso le aziende agri-cole, secondo un modello informale. Dopo le ne-goziazioni, sono stati firmati accordi volontariper la gestione delle acque.

Fase 9 2027

Data finale per il raggiungimento degliobiettivi, dopo 2 proroghe di sei anni.

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4.1 Introduzione alla consultazione

Lo scopo della consultazione è di trarre informa-zioni utili dalle osservazioni, i punti di vista, leesperienze e le idee delle parti interessate. A dif-ferenza della partecipazione attiva, la consultazio-ne può avere luogo solo dopo il completamento odurante la preparazione delle prime versioni deipiani e degli altri documenti. Inoltre, si tratta diuna forma di partecipazione pubblica meno capil-lare. Infatti, benché la partecipazione attiva sia spessonecessariamente selettiva, la consultazione con-sente a chiunque di prendere parte al processo de-cisionale. La consultazione è un utile complemen-to alla partecipazione attiva e può agire da stru-mento di controllo di quest’ultima, consentendo diverificare se tutti gli interessi e i punti di vista so-no stati effettivamente rappresentati. Secondo l’articolo 14, il processo di consultazio-ne deve attenersi ai seguenti requisiti, in base allerelative scadenze (con un ciclo ripetitivo di 6 an-ni per i piani di gestione successivi):

Consultazione fa riferimento a: – la pubblicazione;– la disponibilità dei documenti per le osservazio-

ni;– per il pubblico, in senso più ampio rispetto ai so-

li attori sociali.

Più avanti nel presente capitolo verranno discusseseparatamente le tre fasi richieste dal processo diconsultazione, con qualche accenno al calendario. Nella direttiva viene specificato che le osservazio-ni del pubblico devono essere prodotte in formascritta, ad esempio su carta, tramite posta ordina-ria o posta elettronica. Tuttavia, è possibile considerare altre forme di con-sultazione (verbali). Le forme di consultazione so-no pertanto essenzialmente di due tipi: 1.Consultazione scritta, mediante la quale le per-

sone sono invitate a fornire osservazioni scrittesulle analisi o le misure proposte (può include-re l’utilizzo di Internet).

2.Consultazione verbale o attiva, in cui i contri-buti vengono raccolti per mezzo di interviste odurante laboratori o conferenze. Nel corso di questi incontri vengono presentatii problemi principali e le parti interessate ven-gono invitate (in piccoli gruppi) a fornire il lo-ro punto di vista, le loro conoscenze e le loroidee su problemi specifici (nell’Allegato I vie-ne fornito un esempio di laboratorio). Inoltre, laconsultazione può riguardare anche lo sviluppodelle necessarie misure, mediante domande deltipo: “Come risolvere questi problemi?” oppure“Come procedere con il lavoro?”.

Mentre la consultazione scritta è considerata unrequisito minimo per l’attuazione della direttiva,la consultazione verbale rappresenta la buona pra-tica. Tuttavia, viene spesso utilizzata una combi-nazione delle due forme.

40 Sezione 4 – Consultazione

Dicembre 2006(al più tardi)luglio 2007

Dicembre 2007 (al più tardi)luglio 2008

Dicembre 2008 (al più tardi)luglio 2009

Dicembre 2009 (al più tardi)

Calendario e programma di lavo-ro per la produzione del piano,con una definizione delle misuredi consultazione da intraprendere.Osservazioni scritte.

Panoramica provvisoria dei pro-blemi di gestione delle acque im-portanti, identificati nel bacinoidrografico.Osservazioni scritte.

Bozze dei piani di gestione del ba-cino idrografico rese disponibili. Osservazioni scritte.

Avvio dell’attuazione del piano.

Codice di condotta della direttiva in meritoalle consultazioni scritte1.Le scadenze per l’organizzazione della con-

sultazione, fatta eccezione per le date indica-te nell’articolo 14, devono essere specificatesin dall’inizio nel processo di pianificazionedi un orientamento o di un servizio.

2.È necessario stabilire chiaramente quali sonoi soggetti consultati, le domande da porre, itermini di tempo e le finalità previste. Il pro-cesso di consultazione è aperto a tutti.

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4.2 Gestione delle osservazioni

La gestione delle informazioni e delle osservazio-ni è alla base del processo di consultazione. Sonodisponibili diversi strumenti per informare il pub-blico e allo stesso tempo richiedere commenti suipiani esaminati: fogli informativi, newsletter, In-ternet, brochure, annunci, articoli in riviste e quo-tidiani, mostre, allestimenti, eventi informativi, te-levisione e radio (vedere la descrizione degli stru-menti di comunicazione nell’Allegato I). Gli in-terventi di comunicazione devono coprire tuttal’area potenzialmente interessata al piano di ge-stione del bacino idrografico, ad esempio median-te pubblicazioni presso le sale comunali, le biblio-teche, i quotidiani locali e tramite l’invio di comu-nicati agli attori sociali e al pubblico eventualmen-te interessato. Una volta pubblicate le informazioni, è necessariopredisporre la ricezione delle osservazioni e le azio-ni conseguenti.

4.2.1 Come raccogliere le risposte? Il punto 7 nel riquadro in alto accenna alla raccol-ta delle osservazioni. Per il piano di gestione in generale, le osservazio-ni possono essere raccolte in modo centralizzato a

cura di un’agenzia di coordinamento (inter)nazio-nale oppure localmente, dalle autorità incaricatedella divulgazione del piano. La direttiva non con-tiene disposizioni riguardanti la raccolta e l’elabo-razione delle osservazioni del pubblico. Le osservazioni riguardanti i piani di gestione in-ternazionali possono essere ricevute presso luoghispecifici sul territorio nazionale. Una volta raccol-te, le osservazioni devono essere trasmesse imme-diatamente alle autorità interessate, per consentir-ne la rapida elaborazione. Quando le osservazio-ni sono dotate di fondamento, i relativi risultati(quale ad esempio l’eventuale adeguamento deipiani di misure) devono comunicati a livello na-zionale, in base al distretto, quindi trasmessi al-l’agenzia internazionale (se presente) che coordi-na o facilita la preparazione del piano di gestioneinternazionale. Nelle aree amministrative tra due stati – le zonelungo l’alta valle del Reno o la regione Moselle/Sa-ar, ad esempio – che richiedono piani intermedi,l’elaborazione delle osservazioni relative alle zo-ne o ai piani specifici può essere effettuata dalleautorità cooperanti all’interno delle aree coinvol-te, in modo tale da ridurre le spese richieste perl’agenzia internazionale di coordinamento.

4.2.2 Come analizzare le osservazioni? Le risposte dovranno essere analizzate accurata-mente e senza pregiudizi; i risultati devono esseremessi a disposizione del pubblico, unitamente alresoconto delle opinioni raccolte e delle motiva-zioni sottese alle decisioni finali. È importante chel’autorità responsabile dell’area in questione sia ingrado di rispondere adeguatamente alle osserva-zioni, fornendo riscontri appropriati al pubblico ealle parti interessate. Questi ultimi devono essere informati delle moti-vazioni che sottendono alle decisioni e al risulta-to finale del processo di pianificazione. Inoltre,occorre garantire che l’autorità responsabile dellapubblicazione del piano o della raccolta delle os-servazioni sia in grado di trasmettere al gruppo dicoordinamento e/o all’autorità competente a livel-lo regionale le osservazioni che si riferiscono a zo-ne del distretto idrografico al di fuori della com-petenza regionale della suddetta autorità. Qualorale osservazioni ricevute siano numerose, è consi-gliabile classificarle per categoria. Successivamen-te, le motivazioni e le decisioni potranno esseresuddivise per categoria in un unico documento disintesi, quindi trasmesse al pubblico e alle parti in-teressate.

3. I documenti oggetto di consultazione (scaden-ze, programma di lavoro, problemi di gestio-ne delle acque importanti, bozza del piano digestione del bacino idrografico) devono esse-re il più possibile semplici e sintetici, ivi com-presa una sintesi di 2 pagine riguardante lequestioni principali sulle quali verte la consul-tazione. Se il pubblico è vasto, è necessariopredisporre schemi riepilogativi.

4. I documenti devono essere resi disponibili uti-lizzando al meglio gli strumenti elettronici, af-finché siano distribuiti a tutti i gruppi e gli in-dividui interessati.

5. Il pubblico interessato dovrà avere sei mesi ditempo per rispondere ai documenti.

6.Le risposte dovranno essere analizzate accu-ratamente e senza pregiudizi; i risultati devo-no essere messi a disposizione del pubblico,unitamente al resoconto delle opinioni raccol-te e delle motivazioni sottese alle decisioni fi-nali.

7. I diversi reparti dovranno controllare e valu-tare le consultazioni nominando un coordina-tore che garantirà la distribuzione dei risulta-ti della consultazione.

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4.3 Come organizzare la consultazione

Per quanto riguarda l’organizzazione, è necessa-rio disporre di un modello su misura ben struttu-rato, che può essere sviluppato utilizzando lo sche-ma procedurale di pianificazione indicato in pre-cedenza:

Fase 1. Fase iniziale: condizioni di riferimentodel progetto: indicare chiaramente le con-dizioni limite.

Fase 2. Fase di esplorazione: distinguere ed esplo-rare tutte le possibilità/idee.

Fase 3. Fase di classificazione: distinguere e sud-dividere in gruppi le possibilità/priorità,stabilire degli accordi sulle attività suc-cessive.

Fase 4. Attuazione e informazione.

4.3.1 Organizzazione pratica:• Fase 1: Riunioni o seminari con i principali at-

tori sociali per discutere: – gli obiettivi della consultazione;– le procedure di lavoro (come raggiungere gli

obiettivi stabiliti dall’art. 14) e definizione deiruoli;

– i requisiti (termini di riferimento) per il lorocoinvolgimento;

– la disponibilità e l’importanza dei dati esisten-ti;

– il piano di comunicazione. • Fase 2: Inventario delle conoscenze e delle per-

cezioni relative a: – descrizione delle informazioni oggetto di con-

sultazione: quali sono i problemi principali? – organizzazione dei tempi di invio delle infor-

mazioni: il calendario previsto dalla direttivaè realistico? Perfezionamento delle scadenze;

– pubblico da coinvolgere nella consultazione; – modalità di tramento delle risposte e di gestio-

ne delle informazioni; – strumenti a disposizione per la comunicazio-

ne; – modalità di invio del feedback.

• Fase 3: Analisi e strutturazione, processo deci-sionale sulla consultazione

• Fase 4: Diffusione delle informazioni a tutti iprincipali attori sociali.

4.4 Consultazione sulle scadenze esul programma di lavoro [art.14 (1) a]

4.4.1 Azioni necessarie Al più tardi entro la fine del 2006, il pubblico de-ve essere informato e consultato sul calendario eil programma di lavoro per la produzione del pia-no di gestione e sui criteri di consultazione previ-sti.

4.4.2 Come organizzare la consultazione? Le modalità di organizzazione della consultazio-ne dipendono in gran parte dalla scala geograficadei piani di gestione. A livello di bacino idrografico e di sottobacino, èpossibile organizzare consultazioni sia scritte cheverbali. Alle parti interessate e al pubblico del di-stretto idrografico deve essere fornito un riepilo-go delle fasi di produzione previste nel piano (rac-colta dei dati, valutazione, definizione degli obiet-tivi, decisioni relative alle misure) nonché l’indi-cazione delle autorità e delle agenzie coinvolte (conle rispettive competenze e scadenze). Se necessa-rio, possono essere fornite informazioni su altreopzioni; ad esempio, sulla possibilità di organiz-zare eventi informativi regionali sulla direttiva.Mediante questo riepilogo, le parti interessate e ilpubblico vengono a conoscenza dei momenti a lo-ro disposizione per poter sollevare questioni e pre-sentare proposte. Il pubblico consultato non deve necessariamenterisiedere nel distretto idrografico interessato, poi-ché una misura attuata in un distretto può avere ef-fetto su altre aree che non rientrano nel distrettoidrografico in questione (ad esempio, aree costie-re adiacenti, falde acquifere sotterranee). Le per-sone, i gruppi e le organizzazioni in queste areespecifiche vengono ugualmente definiti “pubbli-co” e di conseguenza anche questi devono essereconsultati. In pratica, ciò significa che nella primafase è necessario individuare il più precisamente

42 Attenzione! Feedback È importante garantire un feedback ai par-tecipanti della consultazione, che conten-

ga le motivazioni adeguate e sia fatto pervenire en-tro un periodo di tempo ragionevole. Non dimentica-re che in futuro questo tipo di consultazioni dovran-no essere organizzate ogni 6 anni. È necessario “ave-re cura” dei partecipanti: ci sarà nuovamente biso-gno di loro!

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43possibile l’area interessata e che i documenti de-scritti nell’articolo 14 devono essere pubblicati emessi a disposizione per eventuali osservazioni delpubblico di tutta l’area, anche se si trova al di fuo-ri del distretto idrografico. A livello di distretto idrografico internazionale, unapproccio utile per la consultazione scritta è la pub-blicazione di documenti internazionali formulatiin modo simile in tutto il distretto idrografico in-teressato. Per la stesura del calendario e del pro-gramma di lavoro, comprese le misure di parteci-pazione del pubblico previste, è necessario un co-ordinamento internazionale. Tuttavia, non è facilecapire se una simile documentazione sarà dispo-nibile a livello internazionale al momento oppor-tuno. Poiché viene fornita solamente una primasintesi generale, è possibile che il coordinamentoglobale non sia richiesto. Entro il 2006 devono es-sere disponibili i dati riguardanti le autorità com-petenti e il calendario per ciascun distretto idro-grafico. In alternativa, gli Stati membri dovranno procede-re indipendentemente gli uni dagli altri. In ogni ca-so, alcuni documenti di questo livello di informa-zione devono essere forniti in forma standardizza-ta, ad esempio i dati relativi ai responsabili del co-ordinamento e delle attività a livello internaziona-le a supporto dei responsabili locali indicati. Diconseguenza, è necessario attendere le relative di-scussioni presso l’Unione europea e presso le com-missioni dei distretti internazionali. Il secondo paragrafo dell’articolo 14 (1): “Gli Sta-ti membri provvedono affinché, per ciascun distret-to idrografico, siano pubblicati e resi disponibiliper eventuali osservazioni del pubblico, inclusi gliutenti” indica che le informazioni e i documenticitati nell’articolo 14 (1) da a) a c) devono esserepubblicati e resi disponibili. La direttiva non spe-cifica quale tipo di pubblicazione è richiesta, maè possibile fare riferimento al codice di condottarelativo alle consultazioni scritte (vedere la sezio-ne 4.1). In sede di discussione a Bruxelles, la Commissio-ne ha più volte posto l’attenzione su Internet, unostrumento già utilizzato con successo da alcuniStati membri per progetti di pianificazione anchedi maggiore estensione. Internet offre una buonaopportunità di descrivere e presentare in modocomprensibile un processo altrimenti complessocome la trasposizione della direttiva. Tuttavia, l’uti-lizzo di Internet solleva alcune questioni, ad esem-pio la percentuale di pubblico con connessione In-ternet, la necessità di rendere disponibile la ver-sione cartacea per il pubblico senza connessione,

l’esigenza di disporre di personale con funzionedi coordinamento alla realizzazione del piano digestione, la possibilità che l’accesso a Internet del-le autorità competenti venga utilizzato dal pubbli-co.

4.5 Consultazione sui problemiimportanti di gestione delle acque

4.5.1 Azioni necessarie La seconda fase della consultazione, da effettuar-si al più tardi entro la fine del 2007, prevede lapubblicazione di una sintesi preliminare dei pro-blemi di gestione delle acque importanti nel di-stretto idrografico interessato e nei relativi bacini(nell’articolo 14 della direttiva l’utilizzo di questitermini non è standardizzato). L’identificazione deiproblemi importanti del distretto idrografico puòderivare da: – l’analisi dell’inventario relativo alla qualità del-

l’acqua da completare entro la fine del 2004; – la discussione successiva riguardante la defini-

zione degli obiettivi (in considerazione delle ec-cezioni fornite dalla direttiva);

– le misure necessarie; – i punti di vista, le conoscenze e le esperienze del-

le parti interessate.

Entro la fine del 2007 deve essere disponibile unavalutazione relativamente uniforme delle princi-pali esigenze di intervento in tutto il distretto idro-grafico. In questa fase è necessario che le valuta-zioni concordino tra loro, per evitare il rischio dicompromettere l’approccio coordinato.

4.5.2 Come organizzare la consultazione? Gli esempi nei riquadri sottostanti mostrano diver-se forme di consultazione in base alla scala geo-grafica.

Livello (inter)nazionale e di distrettoLa Commissione internazionale per la Prote-zione del Danubio (CIPD) è l’organo di coor-dinamento degli aspetti internazionali dell’attua-zione della direttiva. La CIPD promuove la par-tecipazione pubblica nel processo di pianifica-zione mediante il sostegno economico offerto alsistema d’informazione della CIPD, che inclu-de anche l’organizzazione Danube Watch, non-ché delle reti operative quali il Danube Environ-mental Forum (DEF), il MLIM e l’AEWS. Gliosservatori ONG partecipano alle riunioni del-la CIPD e forniscono un importante contributo

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4.6 Consultazione sui piani di gestione dei bacini idrografici

4.6.1 Azioni necessarie La terza fase di informazione e di consultazionepubblica, di importanza cruciale, avrà inizio al piùtardi entro la fine del 2008 e prevede la pubblica-zione delle versioni in bozza dei piani di gestione.I requisiti applicabili al contenuto dei piani sonodescritti nell’Allegato VII. Tali piani, in particola-re quelli relativi ai distretti idrografici più vasti,saranno probabilmente costituiti da un’ampia do-cumentazione corredata di mappe. In questa fase,i documenti devono già essere il più possibile omo-genei a livello nazionale ed internazionale, in mo-do da esprimere chiaramente il tipo di gestione co-ordinata prevista.

4.6.2 Quando consultare - Scala nazionaleUn approccio valido potrebbe prevedere la produ-zione dei documenti da parte del gruppo di coor-dinamento nazionale e internazionale responsabi-le dell’intero distretto idrografico, quindi la tra-smissione degli stessi agli Stati interessati.

4.7 Calendario delle consultazioni e coordinamento internazionale

Articolo 14 (2) “Per garantire l’attiva partecipa-zione e la consultazione, gli Stati membri conce-dono un periodo minimo di sei mesi per la presen-tazione di osservazioni scritte sui documenti in que-stione”.

Per ciascuna fase di consultazione descritta sopra,al pubblico deve essere concesso un periodo mi-nimo di sei mesi per la presentazione di osserva-zioni scritte sui documenti in questione. Questoperiodo di tempo è probabilmente ragionevole, tut-tavia il calendario generale dei lavori è piuttostoserrato, in quanto i risultati delle consultazioni de-vono essere integrati nei relativi documenti in ma-niera uniforme per l’intero distretto idrografico.Soprattutto per le consultazioni sulle prime versio-ni in bozza dei piani di gestione, si pone il proble-ma di come gestire l’organizzazione del lavoro.Potrebbe essere utile avviare alcune procedure diconsultazione prima delle scadenze specificate dal-la direttiva, in modo da risparmiare tempo a van-

44 al lavoro della Commissione (ad esempio, par-tecipando alla formazione di un gruppo di esper-ti di ecologia). Gli attori sociali partecipano conlo status di osservatore, che implica la piena par-tecipazione ma non il diritto di voto.

Livello di bacino idrograficoPiano di gestione delle acque della municipali-tà di Örebro, Svezia (vedere l’Allegato II)L’obiettivo della consultazione è di soddisfare leesigenze in materia di partecipazione pubblicastabilite dalle disposizioni della legge svedesesulla pianificazione e la costruzione relative al-la consultazione nello sviluppo di piani genera-li. Le attività vengono svolte da un gruppo di la-voro e un gruppo direttivo. Un totale di 70 dif-ferenti autorità e organizzazioni presenti nel ba-cino ed entro i confini della municipalità sonostate consultate sulla bozza del piano, duranteuna serie di incontri e di seminari. Il gruppo dilavoro e il gruppo direttivo hanno riconosciutola validità delle opinioni e dei commenti espres-si. Una volta revisionato, il documento è stato sot-toposto a una nuova serie di consultazioni. Nelprocesso di consultazione sono state coinvolteanche le associazioni di agricoltori e di tuteladelle acque.

Livello di bacino idrograficoConsultazione sui piani di gestione delle acque,SpagnaIn Spagna, l’elaborazione dei piani di gestionedelle acque nei distretti idrografici viene effet-tuata dai Consigli per le acque. Secondo la legge spagnola sulle acque e il Re-golamento sull’amministrazione pubblica e lagestione delle acque (Regio decreto 927/1988),il Consiglio per le acque ha il dovere di discute-re e proporre il piano idrografico di singolo di-stretto all’approvazione da parte del Governo.Almeno un terzo dei membri del Consiglio perle acque deve essere costituito da rappresentan-ti degli utenti. In Spagna, un piano di gestione del bacino idro-grafico include, tra gli altri, i seguenti elemen-ti:– Valutazione delle risorse idriche.– Valutazione della domanda di acqua.– Criteri per le priorità dell’utilizzo delle acque.– Allocazione delle risorse idriche per l’utiliz-

zo attuale e futuro.– Requisiti di base relativi alla qualità delle ac-

que.– Misurazioni per la protezione delle acque sot-

terranee.– Infrastrutture idriche necessarie.

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45taggio delle attività successive. Per garantire la pre-sentazione di risultati completi, è richiesto un ap-proccio coordinato a livello internazionale. L’articolo 14 (1) richiede che il pubblico sia con-sultato sul piano di gestione del distretto idrogra-fico nel suo insieme. Ciò pone il problema di co-me organizzare tale consultazione a livello inter-nazionale.In questo contesto, è di cruciale importanza stabi-lire delle scadenze comuni. In considerazione delrigore delle scadenze per la trasposizione della di-rettiva e della successione rapida delle diverse fa-si di consultazione, si rende necessario, ove pos-sibile, un coordinamento internazionale su un ap-

proccio parallelo. In tal caso, le opportune proce-dure devono essere approvate dagli organi interna-zionali competenti. Inoltre, occorre considerare quali documenti sianecessario presentare, problema già accennato inprecedenza. La questione fondamentale a questoproposito è l’organizzazione del piano di gestioneinternazionale. Al momento alcune commissioniinternazionali stanno prendendo in esame la strut-tura di un piano di gestione per un distretto idro-grafico. Si teme che il tempo a disposizione nonsia sufficiente a produrre un lavoro di tale com-plessità, specialmente per le esigenze implicite dilogicità e coerenza.

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L’accesso alle informazioni e ai documenti di rife-rimento riguarda due aspetti: – la sufficiente diffusione delle informazioni nel-

le diverse fasi dell’attuazione; – l’accesso ai documenti e alle informazioni di

base in conformità all’articolo 14 (1) della diret-tiva.

5.1 Diffusione delle informazioninelle diverse fasi dell’attuazione

Durante tutto il processo di attuazione, è necessa-ria una sufficiente diffusione delle informazioniper consentire la partecipazione attiva degli attorisociali e del pubblico in generale. Nella seguentesezione viene descritto come organizzare questaattività.

Con sufficiente diffusione si fa riferimento a: – i diversi attori sociali e il pubblico; – il tipo di informazioni (avanzamento del proces-

so di pianificazione, risultati ed esiti delle ana-lisi, misure e piani proposti, argomenti del pro-cesso decisionale);

– la modalità in cui le informazioni vengono for-nite (in modo semplice e comprensibile, ad esem-pio con annunci che indicano dove reperire ilmateriale, se necessario). Per il pubblico in ge-nerale, Internet, depliant, e spot televisivi si ri-velano strumenti utili. Le parti interessate più organizzate otterrannoprobabilmente tutte le informazioni rilevanti neigruppi o nei comitati di orientamento già esi-stenti.

I seguenti esempi illustrano come organizzare ladistribuzione delle informazioni. Si noterà spessouna combinazione di sistemi di diffusione: via In-ternet e per posta elettronica, incontri e conferen-ze informative per far conoscere al pubblico i ri-sultati del processo di attuazione. La scelta finaledegli strumenti è ovviamente influenzata dagliobiettivi posti: sensibilizzazione, promozione deicambiamenti, o semplice informazione. La sceltadefinitiva è inoltre determinata anche dalle risor-se di budget.

46 Sezione 5 - Accesso alle informazionie ai documenti di riferimento

Città di Alcobendas, Spagna (vedere Allegato II)L’obiettivo di questo progetto è quello di sensi-bilizzare la popolazione, le autorità locali e lePME di Alcobendas, periferia di Madrid, sul con-sumo dell’acqua. È stato attuato un pacchetto diattività completo, tra cui: • Scambio di informazioni tecniche e scientifi-

che per incoraggiare l’introduzione di tecno-logie e programmi efficaci per il risparmio del-le acque e per la gestione della richiesta.

• Promozione di nuove regolamentazioni. • Sostegno al mercato delle tecnologie per il ri-

sparmio dell’acqua. • Promozione di modifiche nei settori produtti-

vi. • Aumento della consapevolezza del pubblico

sulla necessità di partecipare attivamente al ri-sparmio delle acque.

• Presentazione di un esempio di introduzionedi misure efficaci di risparmio dell’acqua nel-le case di nuova costruzione.

• Diffusione dei risultati e delle metodologie inmodo che possano essere adattate ad altre città.

Tra le attività svolte citiamo conferenze stampa,interviste e visite da parte di rappresentanti deimedia, documentari sui sistemi di risparmio, in-terviste radio, pubblicazione di articoli.

Lettere informative per l’attuazione della direttiva in Turingia, Germania (vedere Allegato II) L’obiettivo è di avvicinare le persone o le orga-nizzazioni interessate alle questioni di gestionedelle acque agli obiettivi e alle fasi della diretti-va e di fare in modo che questi soggetti esprima-no le loro idee e proposte. Al momento le lette-re informative (sei pagine) vengono pubblicatedue o tre volte all’anno e sono disponibili in for-ma cartacea o via Internet. Alla fine della lette-ra è incluso il nome (telefono e indirizzo di po-sta elettronica) di una persona da contattare. L’ap-proccio estremamente positivo e le numerose ri-

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5.2 Accesso ai documenti di riferimento e alle informazioni in conformità all’articolo 14 (1) della direttiva

Articolo 14, comma c) “Su richiesta, si autoriz-za l’accesso ai documenti di riferimento e alleinformazioni in base ai quali è stato elaboratoil progetto del piano di gestione del bacino idro-grafico”.

Come requisito minimo, i documenti di riferimen-to devono includere almeno tutti i documenti sin-tetizzati nel piano di gestione del bacino idrogra-fico (Allegato VII). La frase dell’articolo 14 so-pracitata si riferisce a un ulteriore diritto all’infor-mazione, diritto che deve essere esercitato median-te una speciale richiesta. La direttiva non specifi-ca a chi debba essere inviata tale richiesta. Nel-l’ambito di un bacino idrico, può esistere un cen-tro unico di informazioni e un centro nazionale oregionale, nel caso di un bacino internazionale. Al-meno questi centri dovrebbero poter accedere al-le informazioni o ai documenti di riferimento. Lacreazione di tali centri e delle procedure per con-sentire l’accesso alle informazioni deve essere sta-bilito nei bacini idrici (vedere Allegato VII A.11).I documenti di riferimento possono essere fornitiin forma di elenchi delle pressioni e degli impattiesercitati sui corpi idrici o di dettagli relativi aiprogrammi di misure o di informazioni ancor piùdettagliate sui livelli di attuazione della direttivanel distretto. Tenere presente che la domanda piùfrequente è: “Quali conseguenze avrà il piano digestione del bacino su di me o sul mio utilizzo del-le risorse idriche?”. La direttiva non specifica i

chieste di ricezione delle lettere hanno incorag-giato il ministro dell’ambiente della regione adespandere questo tipo di attività. Le lettere in-formative e la persona di contatto dovrebbero es-sere utilizzate come modello dagli altri ministridella regione e dei sedici stati federali tedeschi.Le informazioni dovrebbero divenire sempre piùfrequenti e specifiche, ad esempio con dati sutemi particolari.

Commissione nazionale per il dibattito pubblico, FranciaPer informare il pubblico viene applicata una va-sta gamma di metodi e strumenti:• “dossier di sostegno” - fornito dal direttore

del progetto, offre al pubblico le informazio-ni necessarie per la partecipazione: descrizio-ne generale degli obiettivi e caratteristiche prin-cipali del progetto, valutazione degli interessieconomici e sociali, identificazione dei prin-cipali impatti ambientali e valutazione dei co-sti economici e sociali del progetto - (ad esem-pio, per il progetto TGV Reno-Rodano ne so-no state distribuite 6000 copie);

• “lettere informative sul dibattito” o “lettresdu débat - per informare il pubblico sul dibat-tito in corso, mobilitarlo a partecipare regolar-mente e comunicare le informazioni sull’evo-luzione del dibattito “ (per il progetto TGV Re-no-Rodano ne sono state distribuite 2.700.000copie;

• incontri pubblici (TGV Reno-Rodano: 10 indiverse città);

• sito Web in Internet: per avere informazionisul progetto e sull’organizzazione del dibatti-to pubblico (per il progetto TGV Reno-Roda-no: 6500 visite, 70 al giorno);

• visite nelle sedi centrali delle commissioni spe-cifiche per consultare documenti ancor piùdettagliati sul progetto;

• sistema domande-risposte - (per il progettoTGV Reno-Rodano sono state ricevute 2.000domande);

• carte prepagate: distribuite con le lettere in-formative, per chiedere ulteriori informazio-ni;

• posta: per inviare commenti, opinioni o idee; • numero verde gratuito: per chiedere infor-

mazioni e porre domande; • posta elettronica: dal sito Web di Internet, per

porre domande e consultare tutte le rispostegià date;

• “contributi”: lettere ricevute via posta dallacommissione che mostrano una posizione par-ticolare e già elaborata (per il progetto TGVReno-Rodano ne sono state ricevute 85);

• “libro degli attori sociali”: una selezione dialcune delle osservazioni del pubblico è statapubblicata nel cosiddetto “libro degli attori so-ciali” che quindi è stato distribuito (per il pro-getto TGV Reno-Rodano sono stati elaborati10 libri in totale);

• stampa (per il progetto TGV Reno-Rodano so-no stati pubblicati 163 articoli nella stampa re-gionale, 26 in quella nazionale e sono state or-ganizzate dieci conferenze stampa nelle cittàdove hanno avuto luogo gli incontri pubblici.

Per ulteriori informazioni, vedere l’Allegato 2.

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tempi entro i quali una domanda deve ricevere ri-sposta, ma prendendo come riferimento la conven-zione di Aarhus, è consigliabile non superare il me-se. Deve inoltre essere considerata la possibilità dipubblicare i documenti di riferimento su Internete di creare i dovuti collegamenti. Si tratterà di unimpegno minimo, poiché in base alla direttiva i do-cumenti più importanti dovranno comunque esse-re preparati in forma elettronica.

Il tipo di accesso che deve essere fornito ai mate-riali e alle informazioni di riferimento va valutatosulla base della Direttiva sull’accesso all’informa-zione in materia di ambiente, della sua trasposizio-ne a livello nazionale e della convenzione di Aar-hus. Quest’ultima ha implicato una modifica allaDirettiva sull’informazione (Direttiva 90/313/CEE)e le leggi nazionali saranno a loro volta adattate atale emendamento entro la fine del 2006. I mate-riali e le informazioni a cui si fa riferimento nelcontesto della terza frase del paragrafo 1 dell’ar-ticolo 14 (1) rappresentano informazioni in mate-ria di ambiente ai sensi della relativa direttiva; en-trambe le definizioni sono piuttosto generiche, eincludono anche, ad esempio, misure che potreb-bero avere un impatto sul contesto ambientale.

Per tale ragione, la trasposizione della terza frasedel paragrafo 1 dell’articolo 14 potrebbe implica-re un riferimento incrociato alla legge sull’infor-mazione ambientale nazionale e sulle relative pro-cedure.

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Piano per la gestione delle acque della municipalità di Örebro, Svezia (vedere Allegato II) Obiettivi della partecipazione pubblica Soddisfare i requisiti di partecipazione pubbli-ca in conformità alla Legge svedese per la pia-nificazione e la costruzione del 1987 relativa al-la consultazione nel corso dell’elaborazione deipiani generici. Il progetto è stato attuato da ungruppo di lavoro e uno di orientamento, costi-tuiti da dipendenti pubblici. Un totale di 70 differenti autorità e organizza-zioni presenti nel bacino ed entro i confini del-la municipalità sono state consultate sulla boz-za del piano. I loro commenti e le loro opinionisono stati analizzati dai gruppi di lavoro e diorientamento. Il documento, con le modificheapportate, è stato nuovamente sottoposto a con-sultazione. Sono stati consultati gli agricoltori e le associa-zioni dedite alla tutela della natura, oltre all’Uni-versità di Örebro. La consultazione è stata effet-tuata organizzando seminari, incontri informa-tivi e conferenze e diffondendo i piani propostiper l’utilizzo dei territori affinché venissero esa-minati dalle parti coinvolte.

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L’Allegato VII della direttiva indica che i piani digestione del bacino devono prevedere l’elabora-zione di una “sintesi delle misure adottate in ma-teria di informazione e consultazione pubblica, conrelativi risultati ed eventuali conseguenti modifi-che del piano” (Allegato VII.9) e “referenti e pro-cedure per ottenere la documentazione e le infor-mazioni di base di cui all’articolo 14, paragrafo 1(…)” (Allegato VII.11)

Questo requisito mira a fornire le informazioni del-la Commissione nel suo ruolo di “Tutore della di-rettiva”, ma può essere utilizzato anche come stru-mento per migliorare la partecipazione pubblicanel successivo ciclo di pianificazione. In questocaso, le attività legate ai resoconti servono comestrumenti valutativi, in quanto introducono un nuo-vo processo di conoscenza. In questa sezione ven-gono prese in esame le procedure di creazione diresoconti e quelle di valutazione.

6.1 Resoconti

6.1.1 Perché, cosa e chi? La direttiva, come già indicato, richiede che ven-gano creati dei resoconti sul processo di parteci-pazione pubblica. Tali resoconti conferiscono mag-giore trasparenza al processo e offrono ai parteci-panti un feedback sull’utilizzo che è stato fatto del-le loro osservazioni. Rispetto a ciò, più che unostrumento retroattivo per la supervisione dellaCommissione sull’Autorità competente, i resocon-ti sono uno strumento per coinvolgere il pubblico.I resoconti pertanto, non dovrebbero essere diret-ti soltanto alla Commissione, ma anche ai parteci-panti coinvolti. È opportuno non inviare i resocon-ti solo alla fine del processo partecipativo, ma an-che durante lo stesso, in seguito alle varie attivitàpartecipative (feedback diretto). Come indicato nei requisiti della direttiva, occor-re descrivere l’intero processo di partecipazione,a partire dal modo in cui le informazioni vengonorese accessibili agli attori sociali e al pubblico, si-no alle conseguenze della partecipazione sul pia-no di gestione del bacino.

6.1.2 Come?I requisiti dell’Allegato VII, elemento 9, possonoessere soddisfatti producendo una tabella con leazioni intraprese e le tecniche utilizzate, le rispo-ste ricevute dai diversi settori e le implicazioni del-le risposte rispetto al piano di gestione del bacino. È consigliabile considerare gli aspetti relativi allacreazione dei resoconti in anticipo, durante l’ela-borazione del processo di partecipazione. Questaattività va svolta nell’ambito della cosiddetta ‘ge-stione delle aspettative’, ovvero come si pensa cheverranno utilizzati i propri commenti. Si raccomanda inoltre di aggiungere al resocontoindicatori di qualità, ad esempio: – fatti e cifre, descrizione del piano di partecipa-

zione pubblica (obiettivi e metodi, chi è statocontattato e perché, quante persone sono statecontattate, che tipo di reazioni si sono avute ecosì via);

– valutazione della ‘soddisfazione del cliente’ (co-me i partecipanti giudicano le informazioni for-nite, la possibilità di rispondere, le azioni suc-cessive alla propria partecipazione);

– commenti per settore (le reazioni di ogni setto-re; prevede un’analisi degli attori sociali);

– proporzione tra risorse destinate alla partecipa-zione pubblica e risorse destinate al resto del pro-cesso di pianificazione.

Sezione 6 – Valutazione, resocontisull’esito della partecipazione attiva,informazione pubblica e misure di consultazione

I progetti SDAGE. Produzione di resoconti per il bacino dell’Adour Garonne, Francia (vedere Allegato II) In conformità alla legge francese sulle acque del1992, è stato elaborato un piano di gestione, oSDAGE, per ciascuno dei 10 bacini idrograficifrancesi. In base alla direttiva, gli SDAGE ver-ranno modificati e convertiti in piani di gestio-ne dei bacini idrografici. L’elaborazione inizia-le dei piani è di competenza del cosiddetto Co-mitato di bacino, composto dai rappresentantidelle parti interessate e degli utenti nel distrettoidrografico di appartenenza (circa 100 membri): – 1/3 composto da funzionari locali eletti (sin-

daci, comunità locali) – 1/3 composto da utenti, consumatori, ONG

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6.2 Valutazione

6.2.1 Chi, come e perché?La valutazione è in grado di migliorare la qualitàdel processo di partecipazione pubblica. È statadefinita come “un processo di valutazione che iden-tifica e analizza la natura e l’impatto dei processie dei programmi” (Interact, 2001). La finalità prin-cipale della valutazione per quanto riguarda i pro-cessi di partecipazione è pertanto quella di analiz-zare ciò che è stato realizzato. I risultati possonoessere considerati in base a criteri qualitativi equantitativi. La valutazione può inoltre considera-re se particolari metodologie di partecipazione han-no funzionato bene oppure no. In questo modo, lepersone coinvolte possono valutare il valore com-plessivo dell’esercizio, e l’eventualità di applica-re metodologie diverse in futuro. Sotto molti pun-ti di vista, è vitale che la valutazione venga ese-guita, non solo dal punto di vista dei partecipantiche hanno investito il loro tempo e profuso il loro

impegno, ma anche da quello degli organizzatorie, se diversi, di coloro che hanno finanziato il pro-cesso. In una situazione ideale, nella valutazione sonocoinvolti sia l’autorità competente (che ha orga-nizzato la partecipazione) sia i partecipanti. Nonsi tratta soltanto di ascoltare le opinioni dei parte-cipanti e delle parti interessate, ma anche di inte-grarle nel processo di apprendimento. Inoltre, èconsigliabile prevedere la valutazione sin dall’ini-zio, al momento della definizione del processo dipartecipazione pubblica. Da un lato, sarà necessa-rio definire gli obiettivi con termini chiari, in mo-do che possano essere valutati con efficacia; dal-l’altro, al processo partecipativo potranno essereaggiunte delle fasi di valutazione, che consentiran-no di tenere traccia dell’andamento del progetto edi introdurre i necessari miglioramenti nel corsodel tempo.

6.2.2 Come?Innanzitutto occorre prendere in considerazionegli aspetti della valutazione nel momento dell’ela-borazione del processo di partecipazione pubbli-ca. Si inizia pertanto definendo degli obiettivi espli-citi, preferibilmente quantificabili, e delle scaden-ze per il loro raggiungimento, nonché alcuni pun-ti di riferimento che possano servire per verifica-re il progresso delle attività. L’impiego di un qua-dro comune di valutazione può facilitare il con-fronto laddove la partecipazione abbia luogo in di-verse zone dello stesso bacino idrografico. Gli esiti sono uno dei settori più difficili da valu-tare; spesso si hanno ulteriori sviluppi nel tempoe ci si rende conto che la valutazione è stata ese-guita con troppo anticipo. Alcuni esiti possono es-sere tangibili in termini di risultati concreti oppu-re intangibili in termini di processo; entrambe lesituazioni tuttavia rappresentano ragioni valide permettere in atto forme di partecipazione.

50 – 1/3 composto da rappresentanti dello Stato.Il Comitato di bacino definisce il piano di gestio-ne (SDAGE) e garantisce la coerenza con i pro-getti SAGE (piani di gestione a livello di sotto-bacino/locali). Dopo tre serie di consultazioni con600 parti interessate e 1000 dipendenti pubblici,è stata finalizzata una proposta per il bacino del-l’Adour Garonne. Nel corso di 50 incontri pub-blici, la proposta è stata presentata a un pubblicopiù ampio, affinché venisse commentata; quindiè stata completata e trasformata nel piano SDA-GE per la gestione del bacino in oggetto.

Produzione di resoconti– Le osservazioni delle prime tre serie di con-

sultazione sono riferite in un “registro delleosservazioni” che è disponibile al pubblico;

– Verranno pubblicati tre documenti: il piano fi-nale di gestione del bacino (110 pagine), unriepilogo delle attività svolte (25 pagine) e unabrochure di 4 pagine. Le informazioni saran-no disponibili in un sito Web e da questo po-tranno essere scaricate. I materiali di riferi-mento sono disponibili su richiesta;

– Ogni anno il Consiglio operativo (sotto il con-trollo del Comitato di bacino) pubblica un rap-porto che include un riepilogo delle attivitàsvolte e una brochure informativa, che descri-ve i progressi nell’attuazione del piano.

– Il piano SDAGE è reso disponibile al pubbli-co generico solo dopo l’approvazione.

Attenzione! La valutazione non deve essere un’attività di ripiegoLa necessità della fase di valutazione deve

essere inserita nel progetto del processo di parteci-pazione sin dal principio.

Attenzione! La valutazione va condottasulla base degli obiettivi È fondamentale valutare la partecipazione

pubblica a fronte degli obiettivi stabiliti e rivederla ma-no a mano che il processo progredisce e vengonoscritti piani e programmi.

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51Una tabella di valutazione rapida per eventi speci-fici può risultare utile; un modulo di valutazionepuò includere domande simili alle seguenti: – il proprio ruolo/il modo in cui si è stati coin-

volti; – quale si pensa siano gli obiettivi dell’attività; – gli effetti provocati dal proprio contributo; – gli effetti dell’attività sull’ambiente fisico, l’eco-

nomia locale, le organizzazioni locali;– se l’iniziativa ha meritato l’impegno profuso; – idee per eventuali miglioramenti; – consigli per chi organizza eventi simili.

Come con la maggior parte delle questioni relati-ve alla partecipazione, non esiste un unico modoper condurre la valutazione; elementi essenzialidella sua riuscita sono però l’inclusività e la fles-sibilità.

6.2.3 Principi di valutazione Principio: tentare di integrare tempo e risorse perla valutazione delle procedure partecipative nellostesso processo decisionale. Principio: dove possibile, attuare la valutazione nelcorso dell’intera procedura e non solo una voltache questa sia terminata, in modo che i processipossano essere rivisti ed eventualmente modifica-ti. Principio: rendere la valutazione il più completapossibile, coinvolgendo il maggior numero di at-tori sociali (finanziatori, staff del progetto, parte-cipanti).Principio: utilizzare i quadri di valutazione comeappropriati, ma essere flessibili e dare spazio an-che ad altri metodi di valutazione, seppure menoformali. Principio: essere consapevoli che la valutazionemostra tanto risultati tangibili (ovvero orientati alprodotto) quanto intangibili (orientati ai processi).

Un quadro per la valutazione della partecipazioneIl seguente è un riepilogo sequenziale in diecipunti mediante il quale valutare l’utilizzo dei di-versi processi di partecipazione nell’ambito diun progetto o di un processo di pianificazione. Fondamentalmente questo quadro mira a valu-tare sia il processo di partecipazione in se stes-so sia gli impatti del processo. Si tratta di un adat-tamento del progetto Wise dell’UE del lavorosvolto da Interact – (vedere i riferimenti nel pre-

sente documento). Occorre considerare i termi-ni relativi alla valutazione partendo dal numero1 - gli obiettivi della partecipazione - passandopoi ai numeri 2-10, fino ad arrivare all’ultimonumero, il 10, che rappresenta i risultati dellapartecipazione, ovvero ciò che si è realmente ot-tenuto. A seconda dei metodi e dei processi del-la partecipazione, il modello potrà essere suscet-tibile di modifiche.

1. Objectives9. Outputs

8. Inputs

7. Commitment of Using

Participation

6. Innovation?

5. Methods & Techniques

4. Inclusivity & Stakeholder Identification

3. Levels of Involvement

2. Contexts

Quadro sintetico per la valutazione delle procedure partecipative

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Nelle sezioni precedenti è stata evidenziata l’im-portanza della partecipazione pubblica per quan-to riguarda l’attuazione della direttiva. La presen-te sezione intende stimolare il lettore a prenderein esame le ulteriori conseguenze dei processi dipartecipazione pubblica. Vengono inoltre eviden-ziati diversi fattori che dovrebbero essere conside-rati per ottenere una partecipazione efficace, mache non sono previsti dalla direttiva. I fattori illu-strati in questa sezione possono, in molti casi, fa-re la differenza tra il successo e il fallimento. Seb-bene il testo della direttiva non richieda esplicita-mente un approccio partecipativo attivo, l’attua-zione della Direttiva Quadro sulle Acque dovreb-be essere eseguita in un contesto di collaborazio-ne comune. Il futuro richiederà inevitabilmente unapproccio maggiormente intersettoriale e una vi-sione più ampia della gestione delle acque, che su-pererà i confini e gli spartiacque già definiti. Per ottenere il successo dell’iniziativa, è essenzia-le il desiderio di migliorare e di mostrare fiduciae trasparenza, nonché un’attitudine positiva versola volontà di attuare la direttiva insieme agli altriattori sociali e ai membri del pubblico. Ognunopuò apprendere molto dagli altri. Un approccio pe-dagogico di questo tipo ha acquisito un’importan-za crescente, ad esempio, nelle grandi aziende, che,se da un lato devono costantemente adeguarsi al-le nuove aspettative e richieste del mercato, dal-l’altro devono riorganizzarsi e modificare di vol-ta in volta le proprie capacità. La partecipazioneattiva del pubblico è senza dubbio paragonabile aquesto tipo di situazione e di conseguenza richie-de un approccio più dinamico alla partecipazionee alla comprensione reciproca tra le autorità che sioccupano della gestione delle acque. Sebbene siano stati utilizzati molti esempi per il-lustrare le modalità pratiche con le quali la parte-cipazione può essere attuata, questo documento diorientamento non può pretendere di esprimerel’enorme varietà di possibili situazioni che verran-no a crearsi nei prossimi decenni e oltre, con il pro-gredire dell’attuazione della direttiva. Spetta per-tanto alle autorità competenti e agli altri attori so-ciali di reagire a queste sfide con modalità che sia-no coerenti con lo spirito di questo documento.

Questa sezione intende evidenziare i fattori che co-stituiscono le basi di un approccio educativo e co-struttivo alla partecipazione, con tre obiettivi prin-cipali. Innanzitutto, sensibilizzare le autorità com-petenti e le parti interessate sulla necessità di ela-borare approcci alla partecipazione pubblica chesiano adatti alle condizioni locali, dove con ‘loca-li’ si intendono anche gli usi e le tradizioni di undistretto idrografico internazionale. In secondoluogo, consentire alle autorità competenti di rive-dere e valutare i propri e gli altrui approcci attua-li alla partecipazione pubblica. Infine, consentire alle autorità competenti e alleparti interessate di avviare l’elaborazione di un ap-proccio educativo e costruttivo alla partecipazio-ne pubblica. Un approccio educativo implica che le autoritàcompetenti e gli altri attori sociali, collettivamen-te, si assumono la responsabilità di creare le con-dizioni necessarie affinché la partecipazione pub-blica diventi una modalità di apprendimento reci-proco dei vari punti di vista, visioni e conoscenze,così da diventare la base per negoziare, tra le par-ti interessate, il modo migliore per attuare la diret-tiva. Nelle sezioni seguenti sono illustrati alcuni dei fat-tori di cui dovranno essere consapevoli le autoritàcompetenti al fine di valutare e modificare di con-seguenza le proprie pratiche correnti e quindi for-nire una base con la quale elaborare i nuovi ap-procci futuri alla partecipazione pubblica. I fatto-ri possono essere suddivisi in tre categorie: ‘con-testo’, ‘processo’ e ‘contenuto’. Ogni categoriaverrà approfondita di seguito.

52 Sezione 7 - Elaborazione di un approccio costruttivo alla partecipazione pubblica

Attenzione! Un approccio dinamico ed educativo darà buoni risultati in futuro

Tutti i partecipanti, ovvero il pubblico, gli attori socialie le autorità competenti, a qualsiasi livello, trarrannograndi vantaggi dall’aumentata comunicazione, dal-la conoscenze acquisite e dalla condivisione delleesperienze altrui. Le lezioni apprese nel passato so-no un contributo valido per il futuro.

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I fattori che influenzano il processo di partecipa-zione pubblica raggruppati nelle tre principali ca-tegorie

7.1 Fattori relativi al contesto

Con contesto si fa riferimento alle condizioni ocircostanze esistenti nelle quali viene elaboratol’approccio alla partecipazione pubblica, poichéesiste sempre una ‘storia’ di gestione ambientaleprecedente all’implementazione della direttiva. Èimpossibile descrivere in anticipo il contesto del-la partecipazione, perché vi saranno sempre con-siderevoli differenze tra i diversi Stati membri, neitempi, nei luoghi, nei livelli di attuazione e cosìvia. Tuttavia, occorre ricordare che il contesto è ingrado di influenzare significativamente la parteci-pazione pubblica per quanto riguarda l’elaborazio-ne del processo, il contenuto delle discussioni e irisultati. In alcuni casi il contesto può indicare cheavviare la partecipazione pubblica è inappropria-to se non si procede prima a modificare le relazio-ni esistenti tra i diversi attori sociali. Pertanto, ènecessario essere consapevoli delle condizioni dipartenza se si desidera avviare processi di parteci-pazione pubblica che abbiano esito positivo.

La forza di un buon processo di partecipazione stanel riconoscimento del contesto nel quale essoviene elaborato e nel comprendere che può richie-dere alle autorità competenti e alle parti interessa-te, di accettare, in parte o completamente, i seguen-ti cambiamenti: – cambiamenti nell’attitudine delle autorità pub-

bliche rispetto all’ambiente e agli altri attori so-ciali;

– cambiamenti organizzativi; – impegno politico e distribuzione delle risorse;– creazione di capacità e rappresentazione degli

attori sociali;– superamento delle organizzazioni per raggiun-

gere i singoli cittadini e le aziende;– progetti dimostrativi per creare fiducia e appren-

dere dalle esperienze altrui. Questi aspetti vengono approfonditi di seguito.

7.1.1 Attori sociali come partner nella gestione delle acqueMolte autorità di governo hanno compreso che ilsistema di gestione delle risorse di tipo “comandoe controllo”, molto diffuso negli anni Sessanta eSettanta, ha avuto alcune significative conseguen-ze a livello ambientale. La condivisione della ge-stione delle risorse naturali con coloro che ne di-pendono per la propria vita quotidiana, può rende-re tale gestione maggiormente sostenibile, effi-ciente, economica e socialmente accettabile. Questo cambiamento può voler dire che le autori-tà competenti debbano modificare il loro punto divista organizzativo in funzione del valore del coin-volgimento degli attori sociali nel processo deci-sionale e di attuazione della direttiva. Un compor-tamento dominante da parte delle autorità può ini-bire la partecipazione, che è invece incoraggiatada un’attitudine in cui l’ascolto delle esperienze,delle competenze e delle soluzioni dei partner (at-tori sociali) comporta l’elaborazione di piani di ge-stione di bacino di altissima qualità. Per chi occu-pa posizioni di potere ed è in grado di adottareun’attitudine non dominante ed educativa, questocambiamento può addirittura comportare un nuo-vo atteggiamento nei confronti dei propri dipen-denti. Ciò implica che i direttori delle acque deb-bano essere esperti tecnici e direttori di processo.Adottare questa attitudine, ovvero iniziare a defi-nire i problemi delle acque come problemi per l’uo-mo piuttosto che come questioni tecniche, è unbuon modo per cominciare ad apprezzare i puntidi vista delle altre parti interessate. Come semplice modalità per rivelare le attitudinicorrenti verso la partecipazione pubblica, invitia-

CONTEXT CONTENT

PROCESS

Attenzione! Le condizioni esistenti rappresentano lo scenario per la partecipazione pubblica

Queste condizioni nascono e si evolvono nel conte-sto storico e locale, soprattutto per i seguenti aspet-ti: • cultura politica del processo decisionale; • cultura del coinvolgimento delle parti interessate;• pratiche organizzative o istituzionali;• bilanci finanziari e risorse;• storia di tentativi precedenti di coinvolgimento de-

gli attori sociali;• condizioni ambientali;• portata del progetto.

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mo a riflettere sulle domande seguenti: • in che modo la vostra organizzazione desidera

impegnarsi verso la partecipazione pubblica? • come si raggiunge questo obiettivo? • con quali risultati? • in che misura i processi o i risultati hanno mo-

dificato voi o la vostra organizzazione?

7.1.2 Cambiamenti organizzativiPoiché la partecipazione pubblica richiede in ge-nere un approccio di lavoro diverso da parte delleautorità competenti, ne consegue che può rivelar-si necessario anche un cambiamento nell’organiz-zazione. Come minimo, potrebbe essere necessa-rio che le autorità competenti:• rivedano la propria struttura organizzativa

per determinare i livelli correnti di partecipazio-ne pubblica e di attenzione ad essa, e la misurain cui la struttura organizzativa esistente inco-raggia o limita la partecipazione al processo de-cisionale;

• rivedano le capacità, le esperienze e le compe-tenze del personale, per valutare se al momen-to si dispone della capacità di avviare i processidi partecipazione pubblica o se è necessario prov-vedere a un’ulteriore formazione in merito;

• rivedere il bilancio e le risorse attuali destina-te alla partecipazione pubblica.

L’esigenza di una revisione dal punto di vista or-ganizzativo delle autorità competenti e i risultatidi tale riorganizzazione possono variare nei diver-si Stati membri. È comunque sempre necessariotenere in considerazione la possibilità di una revi-sione delle strutture attuali, poiché è spesso trop-po facile e semplicistico per un’organizzazionepresupporre che, in caso di conflitto, il cambia-mento spetti agli altri attori sociali. Una revisioneincoraggerà le autorità competenti a determinarela necessità di un’eventuale formazione per il per-sonale che ha esperienze limitate in materia di par-tecipazione pubblica. Il processo di partecipazione pubblica può inoltreinfluire sulle pratiche consolidate dell’organizza-zione; potrebbe essere necessario che l’autoritàcompetente garantisca che alcune o tutte le seguen-

ti attività diventino parte integrante dei processidell’organizzazione: • Rendere più flessibili i risultati del processo

di pianificazione (in base ai nuovi punti di vi-sta, alle conoscenze e alle soluzioni eventual-mente proposte). La partecipazione attiva è ca-ratterizzata da processi più aperti e flessibili; èper sua natura più incerta e imprevedibile dalpunto di vista del contenuto, della portata, delcosto finanziario e del tempo.

• Un approccio flessibile ai contributi degli at-tori sociali. Le scadenze e il tempo necessarioper il coinvolgimento degli attori sociali può cam-biare nel corso del processo. L’autorità compe-tente può doversi mostrare tollerante rispetto aciò.

• Un approccio flessibile alla pianificazione fi-nanziaria. Poiché le decisioni vengono prese incollaborazione con gli altri attori sociali, può es-sere necessario prevedere dei budget almeno inparte aperti (ovvero, non destinati in anticipo so-lo a determinate misure).

• Conservare una prospettiva locale più che or-ganizzativa. Le autorità pubbliche che operanoin un determinato settore o istituzione inevita-bilmente si orientano verso i propri obblighi eobiettivi; riuscire a rispettarli diventa la preoc-cupazione principale. È tuttavia importante ga-rantire che non venga dimenticato il contesto lo-cale più ampio. ‘Locale’ in questo senso inclu-de anche le abitudini e le tradizioni dei singolidistretti idrografici.

La sfida di tutti i tipi di organizzazione sta proprionel gestire questi cambiamenti. Per modificare leprocedure e le strutture, occorre il tempo necessa-rio. Nel frattempo tuttavia, i cambiamenti di atti-tudine e di competenze dei dipendenti motivati,sostenuti attivamente dai loro superiori anche dalpunto di vista delle risorse, aiuteranno a far trova-re lo spazio anche per il cambiamento del conte-sto organizzativo e istituzionale esistente.

7.1.3 Impegno politico Il punto di partenza di un approccio partecipativoè l’impegno a livello politico. Tale impegno devefondarsi sulla comprensione e sulla consapevolez-za dei nuovi obblighi e del perché la partecipazio-ne attiva non è solo vantaggiosa ma anche indi-spensabile per raggiungere gli obiettivi previsti diqualità delle acque, che sono un elemento essen-ziale per la promozione dello sviluppo sostenibi-le. Rispetto a ciò, i rappresentanti politici devono es-sere consapevoli di quanto segue:

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Attenzione! Siate aperti e pronti all’ascolto La partecipazione pubblica non ha succes-

so se le autorità competenti e le parti sociali non ri-spettano, ascoltano e apprendono dalle opinioni edai punti di vista altrui, in modo che nel tempo si pos-sa diventare partner nell’attuazione della direttiva.

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55• Le finalità della partecipazione pubblica in re-lazione allo sviluppo e all’attuazione della diret-tiva.

• La natura della partecipazione, le sue implica-zioni e se completa o sostituisce le pratiche pre-cedenti.

• Quanto potranno contribuire potenzialmente gliattori sociali alla gestione delle acque.

• La necessità di un impegno politico verso il pro-cesso e i risultati.

• Il ruolo e i tempi del processo decisionale for-male e quindi il particolare contributo dato dairappresentanti politici.

• I mezzi per raggiungere i singoli cittadini, al dilà delle organizzazioni e delle istituzioni.

• Le possibili conseguenze del processo. Ad esem-pio, le modifiche al costo dell’acqua potrannodiventare più o meno accettabili in conseguen-za della partecipazione pubblica al processo de-cisionale?

• La responsabilità della gestione delle acque nonspetta più soltanto alle autorità di governo. Or-mai, sono necessarie organizzazioni a rete nellequali le istituzioni governative collaborano conle ONG, le aziende, i gruppi di interesse e gliesperti (università).

• L’impegno dei politici deve trasformarsi nell’as-segnazione concreta delle risorse sufficienti af-finché siano garantiti il personale, i finanzia-menti, il mandato, gli ambiziosi obiettivi di par-tecipazione pubblica e la formazione interna.

7.1.4 Creazione di capacità e rappresentazionedegli attori socialiIl passaggio da un qualche livello di “consultazio-ne” alla “partecipazione attiva”, qualunque formaessa possa prendere, è una sfida sia per le autori-tà competenti che per le altre parti interessate. Come è stato notato prima, una revisione dellastruttura organizzativa potrebbe aiutare a identifi-care se le parti coinvolte nel processo (autoritàcompetenti o attori sociali) abbiano le capacità suf-ficienti per impegnarsi nella partecipazione pub-blica. Tali capacità possono infatti dipendere dal-le risorse, dalla disponibilità di personale qualifi-cato e con esperienza, dalla conoscenza della si-tuazione e dalla misura in cui le parti coinvolte so-no disposte a riconoscere il potenziale di cambia-mento rispetto alle questioni relative alla gestionedelle acque. Ciò implica infatti che i partecipantisi assumeranno la corresponsabilità delle decisio-ni che emergeranno dal processo di partecipazio-ne. Assicurare agli attori sociali un migliore accessoalle informazioni e alla struttura decisionale im-pone loro l’obbligo di prendersi la loro parte di re-sponsabilità per l’utilizzo delle proprie reti e ca-nali di comunicazione. I membri e gli associati del-le parti interessate dovranno essere sensibilizzatisu alcune delle conseguenze della direttiva e del-la sua attuazione, ad esempio sul Programma dimisure. Ad esempio, i settori commerciali maggiormentecoinvolti nel processo decisionale, ai quali verran-no proposti progetti dimostrativi che mirano adidentificare le soluzioni più adeguate per la gestio-ne delle acque, avranno l’obbligo di informare ipropri membri e di incoraggiarli ad adottare unnuovo approccio all’utilizzo delle acque. Per ciòche concerne le aziende, un’analisi della loro si-tuazione e degli interessi rispetto alla gestione del-

Il bacino idrico del Danubio occupa circa unterzo della superficie europea. In questo conte-sto, collegare i livelli locali e internazionali co-stituisce una delle principali sfide. Della coope-razione internazionale si occupa la Commissio-ne per il fiume Danubio (ICPDR). (Vedere l’Al-legato II).Gli attori sociali, ad esempio le ONG, possonochiedere alla Commissione di partecipare con lostatus di osservatore, che implica la piena par-tecipazione ma non il diritto di voto. Un gran nu-mero di piccole ONG (nazionali e locali) parte-cipano invece mediante piattaforme di collabo-razione, nello specifico il Forum ambientale delDanubio (Assemblea di ONG) e altre reti, qua-li ad esempio Global Water Partnership CEE. IlProgetto regionale per il Danubio, finanziato dalGEF, sostiene finanziariamente il Forum ambien-tale, consentendo pertanto la partecipazione pra-tica delle ONG. Il Forum è una piattaforma costituita da ONG e

da strutture locali e regionali, costituita nel 1999proprio per promuovere la partecipazione delleONG ai forum, ai programmi e alle iniziativeistituzionali. In questo contesto, le ONG hannopotuto offrire il loro contributo nei seguenti mo-di: facilitando il dialogo sulla pianificazione tran-sfrontaliera di bacino, partecipando alla defini-zione del gruppo di esperti della Commissioneper il Danubio in materia di gestione del bacinoe di attuazione della direttiva, garantendo la par-tecipazione pubblica e delle ONG alla gestionee al coordinamento delle attività per il Danubio,fornendo casi pratici e locali alle sedute di di-scussione della Commissione.

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le acque potrebbe prevedere delle domande sui te-mi seguenti: • Utilizzo attuale dell’acqua.• Livelli di inquinamento attuali/permessi per in-

quinamento recenti. • Misure attuali per ridurre/prevenire l’inquina-

mento o altre pressioni. • Livelli di costo relativi per l’utilizzo delle acque

e i servizi di trattamento delle acque reflue.• Incentivi/contesto legislativo attuali per l’utiliz-

zo delle acque. • Livello di sovvenzionamento per il processo di

produzione. • Esperienze con EMA/codice di condotta/buone

pratiche agricole. • Livelli di consapevolezza e conoscenza del ba-

cino idrografico, in particolare nelle zone a val-le.

Le ONG hanno in genere problemi finanziari ri-correnti relativi ai programmi di lavoro. Spesso di-pendono da vari piani di finanziamento offerti dasostenitori nazionali o internazionali. Tali piani di-ventano particolarmente importanti nelle situazio-ni in cui le autorità competenti richiedono la par-tecipazione agli enti di gestione delle acque. Il pro-blema assume una particolare rilevanza per le ONGlocali e le filiali regionali delle ONG nazionali,che hanno in genere meno esperienze e risorse, esono spesso gestite solo da membri volontari. Spetterà all’autorità competente di determinare co-me il proprio approccio organizzativo alla parte-cipazione pubblica possa aiutare le altre parti in-teressate a superare alcuni di questi problemi, alfine di costruire quelle capacità che consentono atali parti interessate di far progredire il dibattito suspecifiche questioni. In alcuni casi, ad esempio, leautorità competenti potrebbero fornire un soste-gno a livello di segreteria alle reti di attori sociali,in modo da rendere le informazioni ampiamentedisponibili e magari offrire attività di formazionesu aspetti specifici della direttiva. Allo stesso mo-do, non deve essere sottovalutata la possibilità chegli attori sociali forniscano informazioni e ‘forma-zione’ all’autorità competente. La creazione dellacapacità dovrebbe infatti essere un processo reci-proco.

7.1.5 Superare le organizzazioni per raggiungere i singoli cittadini e le aziendeUna parte significativa della strategia di parteci-pazione dovrebbe essere destinata a raggiungere isingoli cittadini che non fanno parte di alcuna or-ganizzazione o istituzione. Una parte importante

dell’utilizzo delle acque nonché dell’inquinamen-to delle stesse avviene a livello di singoli nucleifamiliari, insediamenti isolati, singole aziende eunità agricole. Raggiungere i singoli cittadini e le aziende che nonfanno parte di alcuna organizzazione è un aspettoessenziale delle attività di gestione delle acque,proprio in considerazione del fatto che l’utilizzo el’inquinamento delle stesse è dovuto a entità fami-liari, a gruppi isolati, a piccole e medie imprese ea piccole unità agricole.

7.1.6 Progetti dimostrativi per creare fiducia e apprendere dalle esperienze altruiI progetti dimostrativi aiutano a valutare e illustra-re il successo della partecipazione pubblica nel set-tore della gestione delle acque e offrono a tutti gliattori sociali l’opportunità di apprendere da espe-rienze pratiche. Le autorità competenti dovrebbe-ro essere incoraggiate ad avviare progetti di que-sto tipo, che potrebbero avere numerosi obiettivi:• tramite un approccio del tipo “niente parole - so-

lo fatti”, convincere i gruppi target ad accoglie-re delle nuove pratiche di partecipazione attiva;

• creare situazioni vantaggiose per tutti: la parte-cipazione attiva offre agli attori sociali la possi-bilità di influenzare il processo di messa in attodella direttiva nel rispetto dei propri interessi,mentre le autorità competenti ottengono una piùampia adesione al processo di attuazione.

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Riduzione del consumo di acqua nel settoregrafico, Danimarca (vedere Allegato II) Gli obiettivi sono: • coinvolgere gli attori sociali nell’organizza-

zione e nella realizzazione di azioni dimostra-tive;

• renderli ambasciatori di nuove pratiche di con-sumo delle acque, mostrando i risultati e gliimpatti di un consumo sostenibile.

Il dipartimento dell’Agenzia danese per la pro-tezione dell’ambiente che opera per individuaremodalità di produzione meno inquinanti, una so-cietà di consulenza, aziende selezionate del set-tore grafico e l’Associazione professionale disettore sono stati invitati a partecipare al proces-so che mirava a individuare i possibili migliora-menti alle attività quotidiane delle aziende e aitest sulle nuove attrezzature e hanno sostenutoeconomicamente il progetto. Anche con piani difinanziamento limitati, le attività dimostrativepossono essere realizzate con successo, e i risul-tati ottenuti inseriti nelle revisioni della norma-

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7.2 Fattori relativi al processo

Con ‘processo’ si fa riferimento alle modalità conle quali gli attori sociali partecipano all’attua-zione della direttiva. Ciò non si limita soltanto alsuo buon esito, ma include anche il processo me-diante il quale gli attori sociali si impegnano reci-procamente a discutere su questioni che riguarda-no tutti, sulle azioni possibili e stabiliscono comel’attuazione possa avvenire nel migliore dei modi.L’esperienza mostra che spesso la qualità di que-sto processo determina l’adesione e il sostegno fu-turi alle azioni intraprese e alle misure stabilite. La qualità del processo dipende dai principi chene sottendono l’organizzazione. Non si finirà maidi ripetere che la fiducia e la trasparenza sono es-senziali per mobilitare le parti interessate e far sìche si impegnino reciprocamente e condividano leresponsabilità anteponendole ai propri interessiimmediati. La differenza tra essere protagonisti oantagonisti della gestione delle acque sta spessoproprio nella mancanza di fiducia, nel sospetto cheesistano programmi nascosti e nell’assenza di unclima cooperativo che possa portare a soluzionicreative. Il processo partecipativo dovrà pertantoincoraggiare: • Fiducia; • Flessibilità;• Trasparenza;• Onestà;• Rispetto;• Inclusione;• Positività.

Tradurre questi principi e utilizzarli per la creazio-ne di un processo di partecipazione non è sempresemplice, poiché gli attori sociali sono numerosi,ci sono sempre nuove situazioni emergenti e mol-ti aspetti del processo devono essere tenuti in con-siderazione. Tuttavia, l’esperienza pratica sugge-risce che alcuni fattori comuni, correlati all’orga-nizzazione e alle attività del processo, rappresen-tano degli aspetti essenziali che dovrebbero esse-re tenuti presenti dalle autorità competenti e da al-

tri attori sociali. Per riepilogare, i processi di partecipazione pub-blica dovrebbero essere caratterizzati da qual-cuno o tutti gli aspetti seguenti:– coinvolgimento precoce, sin dalla definizione

dei termini di riferimento; – condivisione delle responsabilità nell’organiz-

zazione del processo; – opportunità di apprendimento reciproco; – rispetto reciproco;– processo flessibile e aperto;– valutazione continua e ciclica;– mediazione indipendente;– continuità.

Nell’elenco precedente non sono inclusi suggeri-menti pratici specifici, ad esempio come incenti-vare le opportunità di apprendimento. Ciò perchénon esiste un metodo univoco che possa funziona-re per tutti e in tutte le situazioni.

7.2.1 Coinvolgimento precoce sin dalla definizione dei termini di riferimentoSi tratta di una considerazione di particolare im-portanza che non dovrebbe essere sottovalutata dal-le autorità competenti, poiché in genere si verifi-cano problemi nella partecipazione quando gli at-tori sociali si sentono esclusi dalle finalità e dal-l’organizzazione del processo. Un coinvolgimen-to precoce, che avvenga sin dalla definizione deitermini di riferimento, può rappresentare la basedella fiducia reciproca e aiutare a stabilire un dia-logo tra i diversi gruppi di interesse. Definire i ter-mini di riferimento implica il trovare un accordosu, ad esempio, gli aspetti seguenti: • obiettivi del processo;• finalità generali del processo; • attori sociali che possono avere interesse; • aspettative di chi viene coinvolto;• protocolli di comunicazione;• risorse finanziarie e loro distribuzione; • sostegno organizzativo e contributi necessari;• scadenze e pianificazioni temporali;• contributo del processo e dei suoi esiti al proces-

so decisionale.

È importante ricordare che i termini di riferimen-to possono essere modificati al variare delle con-

tiva ambientale sull’impatto ambientale del set-tore. L’illustrazione di opportunità concrete e diesempi in cui tutti traggono vantaggi consentela diffusione di nuovi paradigmi aziendali. Inol-tre, attraverso questo tipo di cooperazione le au-torità competenti ottengono anche contributi im-portanti per definire un contesto di pianificazio-ne e di incentivazione attuabile.

Attenzione! Sfide del processoLa principale difficoltà per l’autorità compe-tente sarà di tenere in considerazione tutti

i fattori sopraelencati durante la progettazione e l’or-ganizzazione del processo di partecipazione pubbli-ca, insieme agli altri attori sociali.

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dizioni, con il progredire del processo o con il coin-volgimento di altri attori sociali. Ciò vale soprat-tutto per gli obiettivi, le finalità e i partecipanti.

7.2.2 Condivisione di responsabilità nell’organizzazione del processoCome con la definizione dei termini di riferimen-to, è essenziale che le autorità competenti collabo-rino con le altre parti interessate per definire il mi-glior modo per praticare la partecipazione pubbli-ca, considerato che non esiste un modello univo-co che possa adattarsi a ogni situazione. In ognicaso, se si basa su un’elaborazione cooperativa esu un’adesione congiunta, un processo ottiene unmaggior sostegno delle parti interessate e generaun desiderio concreto e reciproco di ottenere il suc-cesso delle attività. L’appropriazione congiunta ten-de a garantire che il processo si adatti meglio alleproprie finalità e a ottimizzare le competenze e lecapacità delle persone coinvolte. È pertanto neces-sario che le autorità competenti evitino di presen-tare un approccio predeterminato, senza offrire aipartecipanti un’opportunità paritaria di contribui-re all’elaborazione del processo.

7.2.3 Opportunità di apprendimento reciprocoIl processo di partecipazione dovrebbe facilitarele opportunità di apprendimento reciproco tra leparti interessate. Ciò va al di là della semplice pre-sentazione delle informazioni (organizzazione diletture o presentazioni) che è in genere una comu-nicazione a senso unico e non bidirezionale. Inve-ce, occorre cercare di incoraggiare il dialogo atti-vo tra i partecipanti. In alcuni casi, il semplice at-to di riunire per la prima volta insieme gli attorisociali può far emergere nuove prospettive rispet-to alle diverse visioni, finalità, successi e proble-mi dei partecipanti. Se tali incontri diventano re-golari, possono portare a definire nuove partner-ship e ad aiutare a risolvere o a ridurre i problemiprima che diventino insormontabili. Benché il dia-logo per sviluppare la comprensione e avviare l’ap-prendimento reciproco sia importante, il processodeve essere qualcosa in più del laboratorio di di-scussione. L’esperienza e la ricerca suggerisconoche le parti interessate sono più motivate se vedo-no ‘sul campo’ i risultati raggiunti.

7.2.4 Rispetto reciprocoSpesso accade che le parti interessate non sianod’accordo tra di loro e che le differenze di interes-si e di opinioni possano intralciare il processo. Ec-co perché è necessario incoraggiare il rispetto perle altrui opinioni. In questi casi può essere utile un

mediatore indipendente. Per alcuni, incluse le au-torità competenti, questo potrebbe risultare diffi-cile da accettare, soprattutto se gli incontri prece-denti sono stati segnati da ostilità e da forti disac-cordi. Senza dubbio, un approccio alla partecipa-zione pubblica che voglia anche essere educativo,avrà successo soltanto se c’è un riconoscimentoesplicito delle differenze e un impegno ad appro-fondire la natura di tali differenze, con la volontàdi identificare i possibili terreni comuni e di con-cordare modalità con le quali procedere. Le diffe-renze vengono spesso espresse in molti modi, adesempio con un disaccordo sulla natura stessa delproblema (identificazione del problema); sul tipodi informazioni che vengono considerate accetta-bili (scientifiche e non scientifiche); sui modi diprocedere e le possibili conseguenze delle azionisvolte. L’autorità competente assume qui una po-sizione centrale e dovrà operare per garantire chel’invito a partecipare e il processo di partecipazio-ne instaurino un senso di reciproco rispetto in tut-ti gli attori sociali, perché ai diversi interessi, vi-sioni ed opinioni viene comunque offerta la giu-sta considerazione.

7.2.5 Processo flessibile e apertoQuesto fattore è un importante promemoria sul fat-to che è impossibile predeterminare tutte le fasidel processo. In quest’ottica, un approccio flessi-bile alla pianificazione del processo consente didare spazio a modifiche e nuove conoscenze chesi sommano mentre gli attori sociali interagisconouno con l’altro. Allo stesso modo, un processo aper-to è alla base della creazione della fiducia recipro-ca. Se un processo è troppo rigido, e limita la di-scussione, i partecipanti saranno portati a limita-re il loro supporto. Nel momento in cui accettanodi partecipare, gli attori sociali e le autorità com-petenti si assumono l’obbligo di ascoltare e di te-nere in conto i timori altrui. Ciò può portare a mo-dificare il progetto nel tempo.

7.2.6 Valutazione continua e ciclicaL’interazione consiste nell’invitare i partecipanti arivedere il processo per riflettere su ciò che è sta-to ottenuto fino a quel momento e per compren-dere se è necessario apportare cambiamenti al pro-cesso o ai suoi contenuti. Fa parte della valutazio-ne continua, e consente di integrare le eventualinovità direttamente nel processo, in modo da po-ter applicare sin da subito le nuove idee e contri-buti. Ciò può rivelarsi molto efficace quando, peripotesi, emerge un nuovo accordo tra i partecipan-ti, ad esempio la ridefinizione di un problema ed

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59occorre portare la partecipazione verso un nuovolivello. Per integrare la valutazione continua in unprocesso, può essere sufficiente prevedere dei tem-pi di riflessione nelle varie fasi. Si creano così de-gli spazi nei quali i partecipanti possono ripercor-rere ciò che è accaduto. È essenziale che la valu-tazione non sia solo un giudizio da assegnare allafine o un banale esame dei risultati, ma che diven-ti una procedura continua.

7.2.7 Mediazione indipendenteQuesto fattore non è sempre attuabile, poiché al-cuni tipi di partecipazione non possono prevederela mediazione. Tuttavia, un mediatore indipenden-te può essere particolarmente vantaggioso quandole relazioni tra gli attori sociali sono difficoltose enon c’è fiducia né rispetto tra i partecipanti. L’im-piego di una terza parte neutrale può inoltre aiuta-re ad evitare i timori che l’autorità competente pos-sa dominare i dibattiti e gli incontri. Oltre a ciò,può essere necessario tenere le riunioni in territo-ri neutrali. In ogni caso, vale la pena di tenere gliincontri regolari a rotazione nelle diverse sedi deipartecipanti. Infatti, nuove idee e nuovi approccipossono nascere anche dal semplice visitare gli uf-fici delle altre parti interessate.

7.2.8 ContinuitàSebbene gli eventi unici/saltuari su larga scala ab-biano il loro posto nell’ambito della partecipazio-ne, troppo spesso non riescono ad avere un impat-to duraturo sui problemi o non producono l’ade-sione e l’impegno ad agire per i quali sono staticoncepiti. L’esperienza suggerisce che un proces-so su scala ridotta, ma continuativo, tende ad of-frire alle parti interessate più opportunità di stabi-lire relazioni di fiducia e comprensione reciprocaed è più suscettibile a generare effetti a lungo ter-mine. Garantisce inoltre che chi non possa pren-dere parte a un particolare incontro non debba ne-cessariamente sentirsi escluso perché quella eral’unica possibilità di partecipazione.

7.3 Fattori relativi al contenuto

Molti dei fattori relativi al contenuto sono stretta-mente legati all’elaborazione del processo, nellamisura in cui molti esperti in partecipazione pub-blica tendono spesso a voler organizzare il proces-so più giusto, ipotizzando che il contenuto ne siala naturale conseguenza. Come per altre parti diquesta guida, è impossibile specificare con esat-tezza i contenuti del processo partecipatorio. Mal-grado ciò, di certo i fattori seguenti saranno estre-

mamente rilevanti nelle diverse fasi del processo: – valutazione della diversità delle conoscenze; – indicazioni, prove e incertezze;– resoconti e comunicazione.

7.3.1 Valutazione della diversità delle conoscenzeMan mano che un numero sempre maggiore di at-tori sociali viene coinvolto, aumenta anche la di-versità delle esperienze, delle opinioni e delle co-noscenze. È importante essere consapevoli e dareil giusto valore ai vari tipi di conoscenze di cui di-spongono le parti interessate. Ciò può includere,ad esempio, esperienze scientifiche e competenzespecifiche di non esperti, che appartengono spes-so a chi vive e lavora nell’area del bacino. È im-portante comprendere che sia le conoscenze degliesperti che quelle dei non esperti possono contri-buire a una migliore comprensione delle cause prin-cipali dei problemi e portare a piani di azione piùinformati e pertinenti. L’esperienza nel settore del-le risorse idriche insegna che le soluzioni generi-che proposte dagli esperti sono spesso inappropria-te alle condizioni locali e hanno degli effetti nega-tivi non previsti. Molti di questi effetti avrebberopotuto essere evitati se la ricerca scientifica fossestata combinata con le conoscenze e le esperienzelocali. Questo accade soprattutto durante la defi-nizione delle condizioni di riferimento, per le qua-li la conoscenza delle condizioni storiche – se èequamente divisa tra istituzioni e altri settori del-la società - può rivelarsi di importanza vitale, co-me potrebbe essere nel caso del precedente aspet-to fisico dei fiumi e delle zone umide.

7.3.2 Indicazioni, prove e incertezzeBenché la considerazione delle diversità sia unaspetto essenziale, può anche creare problemi, lad-dove sia necessario determinare cosa può essereaccettato come ‘indicazione e prova’. Alcuni atto-ri sociali potrebbero infatti affermare che soltantole prove scientifiche sono accettabili come basedel processo decisionale. Altri potrebbero volercolmare le lacune nelle informazioni con le pro-prie esperienze e osservazioni personali. Ci saran-no inoltre molte situazioni nelle quali le informa-zioni scientifiche non saranno disponibili, o dovepersisteranno notevoli incertezze sulle possibiliconseguenze delle azioni intraprese. Non è facileidentificare un modo di procedere univoco qualo-ra si verificassero tali situazioni. Tuttavia, se il pro-cesso poggia su una struttura solida, i dubbi sugliaspetti di incertezza potranno comunque essere fa-cilmente espressi, e le decisioni ne terranno con-

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to. L’autorità competente dovrà cercare di garanti-re che le decisioni siano prese sulla base di tutte leprove disponibili, accettando anche il fatto che leinformazioni non scientifiche sono una forma diconoscenza legittima dell’ambiente e possono es-sere utilizzate per completare i pareri degli esper-ti. Sarà tuttavia necessario rendere esplicito il gra-do di incertezza.

7.3.3 Resoconti e comunicazionePer riferire al pubblico ciò che avviene nel corsodel processo, è importante utilizzare anche reso-conti non tecnici, che riflettano le percezioni del-le parti interessate e del pubblico in senso genera-le. Tra i materiali diffusi, vanno inclusi anche rie-piloghi non tecnici sulle analisi del distretto rife-riti alle situazioni dei bacini locali. Questo tipo didocumentazione consentirà agli attori sociali diidentificarsi con le specifiche situazioni.

7.4 Conclusione

Il preambolo della Direttiva Quadro sulle Acquecontiene una frase molto chiara: la partecipazioneattiva del pubblico è, in tutta probabilità, la chia-ve del successo nel raggiungimento degli obietti-vi di qualità dell’acqua desiderati. Questa afferma-zione riflette diversi anni di esperienza europea nelsettore della gestione delle acque. In parole sem-plici: è necessario iniziare a considerare coloro cheutilizzano e coloro che inquinano le acque comeparte integrante della soluzione del problema e anon lasciarli in disparte. In questo documento diorientamento sono state illustrate alcune racco-mandazioni volte a garantire una partecipazioneattiva del pubblico.Tuttavia, è importante ribadire che non è possibi-le fornire un unico modello valido per tutte le si-tuazioni. Una pianificazione attenta, con l’indi-spensabile analisi degli attori sociali, è vivamenteconsigliata, ma ogni autorità competente deve ac-cettare l’idea che si troverà di fronte a un proces-so dinamico ed educativo, basato anche su tenta-tivi ed errori.

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La missione del WWF è costruire un mondo in cui l’Uomo possa vi-vere in armonia con la Natura.Il WWF ITALIA, è un’organizzazione che, con l’aiuto dei cittadini e ilcoinvolgimento delle imprese e delle istituzioni, contribuisce incisi-vamente a conservare i sistemi naturali in Italia e nel mondo. Operaper avviare processi di cambiamento che conducono a un vivere so-stenibile. Agisce con metodi innovativi capaci di aggregare le miglio-ri risorse culturali, sociali, ecomomiche.