ANTECEDENTES Y ORIGEN DE LA PLANIFICACION NORMATIVA:

UNION SOVIETICA-RUSIA 1918

-Economía de la Unión Soviética

El Sistema Económico de la Unión Soviética se basaba en la propiedad social de los

medios de producción, dentro de la teoría general marxista-leninista.

El Estado, en base a la red de sóviets, determinaba una planificación y control global de la

economía soviética de forma centralizada con el objetivo de satisfacer las necesidades básicas de

la población. El máximo órgano planificador era el Ministerio de Planificación, conocido

como Gosplán. En su proceso de determinar el desarrollo futuro recibía las directrices

del Consejo de Ministros de la URSS y los Gosplan de las repúblicas federadas, elaboraba el plan

y lo aprobaba tras someterlo al Soviet Supremo.

Los primeros años de la Unión no fueron fáciles, la guerra civil rusa le obligó a adoptar un

nuevo tipo de economía, el Comunismo de Guerra; tras el final de la guerra civil el gobierno

de Lenin impuso la Nueva Política Económica (NEP), su fracaso se debió a numerosas razones,

por lo que de manera urgente (en 1928) se impusieron los Planes Quinquenales.14

A partir de los programas de planificación de 1928 la Unión Soviética conoció un periodo

de gran desarrollo económico, hasta 1941, momento en el que entró en la Segunda Guerra

Mundial como respuesta a la invasión por parte de la Alemania nazi. Tras la victoria y finalización

de la guerra, la Unión se convirtió junto a Estados Unidos en una superpotencia, tanto económica

como militar, consiguiendo grandes hitos históricos como la puesta en órbita del primer satélite

artificial, el lanzamiento del primer ser humano al espacio, etc. Este brillante periodo duró hasta

aproximadamente 1965, final del mandato de Nikita Jrushchov. El alargamiento de la Guerra fría y

la carrera armamentística que esta imponía, sumadas a errores estratégicos y demoras

burocráticas, llevaron a partir de entonces a una seria desaceleración que motivó serias

reducciones en los presupuestos militares, lo que hizo florecer movimientos nacionalistas e

independentistas, que sumados a medidas que tendían a una vuelta paulatina hacia

el capitalismo, acabaron por hacer desaparecer a la Unión Soviética en 1991.

-Los Primeros Planes de la Nación

Un Plan Nacional de Desarrollo es definido como el instrumento rector de la planeación

nacional del desarrollo que expresa las políticas, objetivos, estrategias y lineamientos

generales en materia económica, social y política del país, concebidos de manera integral y

coherente para orientar la conducción del quehacer público, social y privado. Es un documento

normativo de largo plazo, en el que se definen los propósitos, la estrategia general y las

principales políticas del desarrollo nacional, así como los Programas de Mediano Plazo que

deben elaborarse para atender las prioridades sociales, económicas y sectoriales del mismo

De lo anterior se infiere que los planes de la nación son las estrategias establecidas por

el gobierno y sus entes para asegurar el desarrollo económico y social del país, como es de

suponer, los mismos van cambiando en cada período y se van a adaptando a las necesidades

del país.

En la actualidad, según el decreto Nº 1.528 con Fuerza de Ley Orgánica de

Planificación, el Plan Nacional de Desarrollo es elaborado por el Presidente de la República,

una vez que la Asamblea Nacional haya aprobado las líneas generales del plan de desarrollo

económico y social de la Nación, presentadas en el transcurso del tercer trimestre del primer

año de cada período constitucional.

ETAPA POSTGUERRA-FRANCIA 1948

-Se ajusta la planificación soviética

-Se hace indicativa

-Se elabora el Plan Marshall

El Plan Marshall (denominado oficialmente European

Recovery Program o ERP) fue el plan más importante de Estados

Unidos para la reconstrucción de los países europeos después de

la Segunda Guerra Mundial, que a la vez estaba destinado a contener

un posible avance del comunismo. La iniciativa recibió el nombre del

Secretario, George Marshall, y fue diseñada principalmente por el

Departamento, en especial por William L. Clayton y George F. Kennan.

El plan Marshall consiste en la reforma monetaria realizada en 1948, en ayudar económicamente

a los países desbastados por la guerra.

Fundación de la CEPAL-chile 1951

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es el organismo dependiente

de la Organización responsable de promover el desarrollo económico y social de la región. Sus

labores se concentran en el campo de la investigación económica.

Desde el 1 de julio de 2008, su secretaria ejecutiva ha sido la mexicana Alicia Bárcena Ibarra.

Origen:

El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aun

cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan

quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la

división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de

industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación

de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse

mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo

nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo

es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base

estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros

enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no

permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias,

políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente.

Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para

mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social,

compatibles con la racionalidad del diseño.

La planificación normativa, puede enmarcarse dentro de los procesos sociales, de los

cuales tuvo su período de auge hasta la década de los 70.

Durante este período,”… la planificación se concentró en la elaboración de planes

cortoplacistas, que daban soluciones técnicas a problemas coyunturales de balanza de pagos, y

de planes de mediano y largo plazo, que resolverían desequilibrios sociales -referidos a la

producción y distribución-, con la intención de lograr «desarrollo con bienestar» (Graciarena,

1990). De esta manera, la práctica de la planificación en Latinoamérica estaría orientada por el

«deber ser», por la «norma» ante el cálculo predictivo para poner énfasis en la velocidad del

crecimiento económico y -posteriormente- sobre problemas estructurales que lo obstaculizaban.

Esa concepción de la actividad se concreta en la Planificación Normativa, la cual fue

ampliamente difundida e inducida por la CEPAL a los gobiernos de la región y desarrollada por

muchos organismos de planificación hasta la década pasada. Sin embargo, los objetivos del

«crecimiento normativo» -que evadía el proceso social para el cual se proponía- pronto quedarían

como decorado para los discursos y programas de gobierno del populismo latinoamericano. Tales

propuestas, de carácter meramente demagógico, no debilitaban el entramado de relaciones

establecidas por los actores como factores de poder que orientaban y dirigían las decisiones

públicas, pero influirían de manera opuesta en la viabilidad social y política del proyecto de

desarrollo propuesto.

«... el enfoque del desarrollo contenía elementos utópicos cargados de ideología, aspiraciones

voluntarias y tecnocráticas adscritas a una serie de objetivos ambiciosos cuya concreción no se

alcanzaría a menos que fuese favorecida por condiciones históricas sobre las que actuase una

resuelta voluntad política». (1990: 55)…”.

Planificación en Latinoamérica orientada por la norma.

Estado Latinoamericano y Planificación.

Tres hitos fundamentales, en la bibliografía consultada, señalan la adopción de la

planificación por el Estado latinoamericano: La creación de la Alianza para el Progreso, las

asesorías y recomendaciones a los gobiernos de la región por parte de la Comisión Económica

para América Latina (CEPAL), y la Conferencia de Países Latinoamericanos realizada en Punta

del Este en 1961, bajo el patrocinio de la OEA, donde, entre otros resultados, se hace pública la

Alianza para el Progreso. Todas recomendaban la metodología de elaboración, disposición y

ejecución de planes nacionales para abordar el desarrollo económico-social y obtener

cooperación financiera.

Siguiendo a Carlos A. de Mattos (1987), podemos decir que la planificación, en esta época,

en América Latina, estuvo orientada por tres elementos básicos que le dieron concreción: El

«voluntarismo utópico», que significó la formulación y construcción de planes con marcada

inserción de la ideología del planificador y la identificación de ésta con planificación del desarrollo,

orientada por la concepción estructuralista. El planificador era visto como agente de

transformación y, como consecuencia de ello, tenía cierta autonomía para actuar. Esta

concepción ocultaba la ideología e intereses de los sectores dominantes en la elaboración e

implementación de las estrategias de un proyecto político o Plan Nacional y, por ende, en la

orientación misma del proceso de planificación.

Un segundo elemento se define como «reduccionismo economicista», esto es, una visión

de la planificación, que centraba su atención en el análisis y tratamiento de variables económicas

a través de instrumentos de política económica. Sin embargo, se dejan fuera del análisis las

particularidades del proceso político -relacionado con los conflictos de interés dentro y fuera de la

estructura estatal- de los distintos actores socio-políticos, debido a las orientaciones y efectos de

la toma de decisiones públicas. Por último, la planificación estará marcada por el «formalismo», el

cual está referido a los procedimientos y organismos adoptados para instituir y llevar a cabo el

proceso de planificación. Tal concepción dio como resultado la planificación por etapas, originada

en organismos centrales de planificación. Organismos que en el tiempo expresaron un

aislamiento con respecto a otras instancias y oficinas públicas, a tal extremo que llegaron a

constituir «islas» en la compleja estructura decisional del Estado.

Hasta épocas recientes y de acuerdo a la evolución y desarrollo particular de la

participación en las estructuras de decisión estatal, la planificación se concentró en la elaboración

de planes cortoplacistas, que daban soluciones técnicas a problemas coyunturales de balanza de

pagos, y de planes de mediano y largo plazo, que resolverían desequilibrios sociales -referidos a

la producción y distribución-, con la intención de lograr «desarrollo con bienestar» (Graciarena,

1990). De esta manera, la práctica de la planificación en Latinoamérica estaría orientada por el

«deber ser», por la «norma» ante el cálculo predictivo para poner énfasis en la velocidad del

crecimiento económico y -posteriormente- sobre problemas estructurales que lo obstaculizaban.

Esa concepción de la actividad se concreta en la Planificación Normativa, la cual fue

ampliamente difundida e inducida por la CEPAL a los gobiernos de la región y desarrollada por

muchos organismos de planificación hasta la década pasada. Sin embargo, los objetivos del

«crecimiento normativo» -que evadía el proceso social para el cual se proponía- pronto quedarían

como decorado para los discursos yprogramas de gobierno del populismo latinoamericano. Tales

propuestas, de carácter meramente demagógico, no debilitaban el entramado de relaciones

establecidas por los actores como factores de poder que orientaban y dirigían las decisiones

públicas, pero influirían de manera opuesta en la viabilidad social y política del proyecto de

desarrollo propuesto. Al respecto Graciarena apunta:

«... el enfoque del desarrollo contenía elementos utópicos cargados de ideología, aspiraciones

voluntarias y tecnocráticas adscritas a una serie de objetivos ambiciosos cuya concreción no se

alcanzaría a menos que fuese favorecida por condiciones históricas sobre las que actuase una

resuelta voluntad política». (1990: 55).

Planificación Normativa: Múltiples causas llevaron al fracaso de la planificación normativa y

cuestionaron su poder para alcanzar metas durante varios años en muchos países. Cuando se

habla de planificación los investigadores de esta temática hacen referencia al estado planificador

por ser la máxima expresión de estas técnicas de racionalidad y desarrollo de las sociedades

interviniendo en las decisiones del conjunto de la sociedad. Esta actividad fue desarrollada

intensamente durante los años de posguerra hasta los años 80 por el Estado, en especial en los

países socialistas y también en la Europa de reconstrucción después de la guerra. En América

Latina se intentó copiar el modelo de esos países y flaqueo por múltiples flancos y cayó en un

descrédito sin precedentes. Una importante debilidad la conforma el Estado Planificador que

desde su posición de conductor, árbitro ecuánime de conflictos sociales fue objetado, por rígido,

por hipertrofiado, por capitalista, por obstáculo al capitalismo y por vulnerable. Fue atacado desde

la derecha, desde la izquierda, desde la ideología, desde la cultura y desde la economía. En

América Latina la planificación tenía puesta muchas responsabilidades en sus tareas ya que

además de la integración física económica y social se le obligaba resolver el problema de los

marginados y de integración de formas pre capitalistas y al mismo tiempo hacer frente a un

mundo con progresiva autonomía. En la década del 60 la utopía del Estado Planificador como

gran organizador de la sociedad se ve mermada por la pérdida de direccionalidad colectiva, por la

incapacidad para integrar y modernizar la sociedad, la incapacidad para reasignar y distribuir

recursos entre los distintos sectores sociales y el conflicto entre la racionalidad técnica impuesta

por los planificadores y las demandas y reivindicaciones que pujan desde la sociedad civil hacia el

estado.

Metodología y proceso de Planificación.

Con base a la descripción de los enfoques teóricos descritos anteriormente, se presenta en

esta sección, la metodología que emplea el Planificador como actor del proceso, en el

planeamiento de proyectos sociales.

El modelo de planificación normativo, emplea como metodología de proceso las etapas

constitutivas, señaladas por Molins, 1998i, como son: 1) Elaboración del plan: involucra el estudio

de la situación u objeto a planificar (diagnóstico-modelo analítico), el diseño de la imagen del

futuro a construir (modelo normativo, expresado en el conjunto de objetivos a lograr, las

estrategias y medios a aplicar, y el modelo operativo contentivo del conjunto de programas y

proyectos a los objetivos previamente establecidos. 2) Instrumentación o implementación:

(Modelo de Implementación) etapa en la cual se preparan las condiciones para la ejecución del

plan, que involucra la toma de medidas que garanticen la ejecución exitosa del plan,

generalmente del ámbito político, sociales, legales, organizativas, financieras y de recursos a

emplear. 3) Ejecución del plan, de acuerdo a los elementos establecidos en el modelo operativo y

en particular, en los programas y proyectos, controlando paralelamente dicha ejecución y los

resultados parciales de su desarrollo con miras a aplicar los correctivos necesarios y 4)

Evaluación de los resultados: (Modelo de Evaluación) etapa final de un ciclo que es reiterativo, ya

que evalúa los resultados obtenidos, se establece la necesidad de corrección de la estrategia y la

pertinencia de los medios aplicar. Con estos resultados se reinicia el proceso general para un

nuevo período. Este modelo entro en crisis, por su incapacidad para dar respuestas a las

transformaciones profundas de la sociedad, como en sus sistemas económicos y en los

educativos.

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