LA PLATAFORMA CONTINENTAL: NUEVO DERECHO INTERNACIONAL "IN FIERI" *

Por el Dr. Josef L. K U N Z , Profesw húesped y Director del "Laui Institute of the Americas" en la Escuela de Derecho de lo "Southern Metodirt Uniuersity" de Dallas (Teras; Estados Unidos).

Desde 1920, el Derecho internacional especial de la Sociedad de Na- ciones y, ahora, el de las Naciones Unidas, ha atraído casi por completo a muchos internacionalistas. Pero no debe olvidarse que el Derecho inter- nacional general continúa siendo la base de esos Derechos internacionales especiales, y que rl Derecho internacional general se halla también en estado de transformación en muchas partes. Hay cambio de viejas normas y for- mación de otras completamente nuevas. Uno de esos problemas nuevos, a la vez importante, atractivo y polifacttico, surgido en los últimos diez años, es el designado con el nombre de plataforma continental.

Cronológicamente, se debe mencionar, ante todo, el tratado de 26 de febrero de 1942, entre la Gran Bretaña y Venezuela respecto del golfo de Paria. Pero el gran impulso iué dado por la ya histórica declaración del presidente Truman de 28 de septiembre de 1945, y por su declaración del mismo día referente a las pesquerías. Dicha declaración fué rápida- mente seguida por otras varias y por decretos y leyes de diversos Estados en América Latina, ' colonias británicas, Medio Oriente y otras partes -

* Trabajo remitido en castellano. Revisada su redaccibn por el Dr. Alcalá- Zamorn (Nota de la Dirección Técnica).

1 México, 1945; Argentina, 1946: Chile, 1947; Perú, 1947; Costa Rica, 1949; Guatemala, 1949; Honduras, 1950; Salvador, 1950; Brasil, 1950; Ecuador, 1951.

2 Bahamas, Honduras Británica, Jamaica, Islas Falkland, Trinidad y Tobago. 3 Arabia Saudita, 1949; Irán, 1949; Bahrein, 1949, y ocho otros sheikhs árabes,

incluyendo Coveit.

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del mundp. ' A veces, tales textos van mucho más lejos que la declaración norteamericana y formulan peticiones exageradas. El problema, ya dis- cutido en numerosas oportunidades' por asociaciones científicas, ha pro- ducido una rica literatura.

La Comisión de Derecho Internacional ( C . D. I.) de las Naciones Unidas incluyó este problema en su primera reunión, de 1949, y eligió al eminente profesor holandés Francois como ponente especial. Su primer informe lo examinó la C . D. 1. en su segunda reunión, de 1950, y el po- nente fné invitado a formular proposiciones concretas. E n la tercera reu- nión, la C. D. I. examinó el segundo informe de aquél, que contiene los artículos propuestos (Draft Art ic les) sobre la plataforma continental y -

4 Yugocilavia, 1948; Islandia, 1948; Filipinas, 1949; Pakistán, 1950; Egipto, 1951; Bulgaria, 1952; Israel, 1952.

5 Intmacional Iau Associaiion: Conferencias de Bruselas, 1948; Copenhague, 1950; Lucerna, 1952. Intemaiional Bar Association: Conferencias de Londres, 1950; Madrid, 1952.

6 Véanse los articulas de Sir Cecil Hurst: Who's is the bed of fhe sea? ("British Yearbook of International Law" (Br. Y. B. 1. L.), 1923-24) y The Con- t i ~ n t a l Shelf ("Transactions of the Grotius Society", vol. 34, 1949). E . Borchard ("American Jonrnal o€ International Law" ("A. J. 1. L."), vol. 40, enero 1946. F. A. Vallat: Thr Continental Shelf ("Br. Y. B. 1. L.", 1946). J. \V. Bingham ("A. J. 1. L.", vol. 40, enero 1946). Rich. Young ("A. J. 1. L." 1948, 1949. 1951). J. Y. Brinton en "Revue Egyptienne de Droit International", vol. 5, 1949. J. L. de Azcárraga, en "Revista Española de Derecho Internacional", vol. 2, 1949. H. Lauterpacht ("Br. Y. B. 1. L." 1950). G. Cohn ("Nordisk Tidskrift for Folkeret", Kopenhagen, vol. 2, 1950). L. C. Green (en el volumen "Cnrrent Legal Problems", vol. 4, Londres, 1951). J. Andrassy: Epikontinentalni Pajas, Zagreb (Yugoeslavia), 1951. G. Gidel: La plafaforme continental, Valladolid, 1951. Boggs (en "American Geographical Review", abril 1951). W. E. Benton (en "Southwestern Law Journal", vol. 6, 1952). J. W. Bingham (en "Southem Califarnia Law Review", vol. 26, 1952). Andrés A. Arámburu ("A. J. 1. L.", vol. 47, enero 1953). Quizás el libro más valioso es el de M. W. Mouton: The Continental Shelf (La Haya, 1952), que recibió el Premio Grocio 1952 del Instituto de Derecho Internacional. Teresa H. J. Flouret: Lo doctrina de la plataforme continental, Madrid, 1952.

7 A/CN. 4/17. Véase también en castellano: J. P. A. Francais: El régimen de alta mar ("Revista de Derecho Internacional", La Habana, núm. 121-31. Marzo 1952, pp. 61-101). La Secretaría de las Naciones Unidas habia preparado un valioso memorándum sobre el régimen de alta mar (A/CN. 430, 23 junio, 1950).

8 A/CN. 4-42.

9 El texto se halla también en el "A. J. 1. L.", vol. 45, núm. 4 (Octubre 1951); Supl. pp. 139-147.

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trnias rel:icionados con ella, y decidió comunicarlos a los Gobiernos pa- ra que los Estados pudiesen hacer conocer sus observaciones. E n su cuarta reunión, de 1952, la C. D. I . recibib el tercer informe 'O del ponente y las objeciones " de algunos Gobiernos. La C. D. I. decidió entonces in- vitar a los Gobiernos que todavía no lo habían hecho, a dar a conocer sus puntos de vista, dentro de nti plazo razonable, y pidió a la vez al ponente que estudiase todas las respuestas gubernativas y las demás observaciones realizadas y que preparase un informe final para la quinta reunión, de 1953. En esa próxima reunión, la C. D. I. considerará el informe final, y acaso tras hacerle algunas modificaciones, lo adopte para someterlo a la Asan~blea General de las Naciones Gnidas. '? Después, la Asamblra Gene- ral tomará e1 acuerdo para la elaboración del correspondiente tratado. Este rs el status actual del problema, quc nils proponemos desarrollar sigiiiendo las propuestas de la C. D. I .

El nuevo problcina, todavía in ficri, rle la platafornia coiitinental per- trncce al Derecho ititernnciotial gcneral. '"1 estudio critico de las nume- rosas declaracioties, decretos y leyes, niucstra grandes difrrencias en el uso de los términos. eti la restricción o extensión del problema de la pla- taforma continental, en la inclusióti de materias y en las pretensiones, que van desde bastante moderadas hasta notoriamente excesivas. Como es natiiral, esas declaraciones difereiites :i esas pretensiones excesivas, en- vuelvcti la posibilidad de muchos y graves conflictos internacionales en el porvenir.

El jurista -ha escrito Jenti Dabiii-- r s un artista de las definicionis. El priirier problema, pues, que se nos plantea es el de definir la platafornza continental. U como el concepto nos viene de las ciencias naturales, casi

10 A/CN. 4-51. 11 A/CN. 455. 12 "A. J. 1. L.", vol. 47, núm. 1 (enero 1953), Supl. p. 26.

13 Hay tamhién un prohlenia relativo a la plataforma continental, entre los Eskidoc Unidos de América g los Estados d? Califarnia, Luisiana y Texns. Este problema, de niero Dereclio constitucional esladounidense. no s ~ r á discutido aquí. Acerca de él, véanse lo.; artículos (todas en la "naylor L3w Review", \\'ato, Texas, rol. xrr, 1951) de R. Pound (pp. 120-129), J. W. Moore (pp. 130-171), Charles Ch. flyde (pp. 172-200). John Hanna (pp, 201-240) y Price Daniel (pp. 243-3181,

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todos los autores comienzan con la noción geográfica, geológica u oceano- gráfica. En este sentido, "plataforma continental" significa el suelo y el subsuelo del mar desde la costa hasta un punto -generalmente de una profundidad de doscientos metros o cien fathoms donde comienza la rup- tura del declive (confinewal slope) y el mar baja rápidamente a las gran- des profundidades. Tal fué también el punto de partida de la C.D.I. Las declaraciones usan las palabras "plataforma continental" en sentidos y definiciones variados, y algunas no emplean el ?&mino, sino que ha- blan de las "áreas submarinas contiguas a la costa". El hecho de que los mismos oceanógrafos no utilicen siempre la expresión en el mismo sentida; de que la latitud de la plataforma continental sea muy diferente en las distintas costas; de que no haya tal plataforma, por ejemplo, en el golfo de Persia o en la costa de Chile, y, finalmente, la circunstancia de que el concepto de las ciencias naturales incluya también el suelo y el subsuelo del mar territorial, inspiró a Richard Young la propuesta de evitar el nombre "plataforma continental" y de hablar tan sólo de "áreas submarinas, contiguas a la costa".

Sin embargo, el informe de la C.D.I. ha conservado en su articulo primero el nombre "plataforma continental", porque es de uso general; pero ha reemplazado el concepto de las ciencias naturales por una defini- ción estrictamente juridica, que se asienta en los siguientes elementos: lo,) el suelo y el subsuelo de las áreas submarinas 2,) contiguas a la costa, pero 39) fuera del área del mar territorial y 49) donde la prafundidad de las aguas superyacentes permita la explotación de las riquezas mine- rales del suelo y del subsuelo.

Esta definición muestra que la plataforma continental en sentido jurídico, es independiente de la existencia de la misma en sentido oceano- gráfico. Además, la definición jurídica no es solamente aplicable a con- tinentes, sino también a áreas submarinas contiguas a islas.

Hablaremos, en primer lugar, del cuarto elemento de la definición. el más discutido por la literatura, las asociaciones científicas y los Esta- dos. Como acabamos de ver, la definición juridica propuesta, abandona el criterio de una profundidad máxima de doscientos metros y tampoco señala una latitud mínima o máxima. Como es sabido, Chile y Perú pretenden una extensión hasta una línea situada a doscientas millas de la costa y paralela a ésta. Pues bien: todos esos elementos son re- emplazados por un criterio completamente nuevo: el de la posibilidad de la explotación de las riquezas minerales del suelo y del subsuelo. Aun tomado este criterio en sentido objetivo, o sea no como posibilidad

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subjetiva para el Estado costanero en cuestión, sino como posibilidad en un momento dado según las técnicas más avanzadas, los Gobiernos, asociaciones )i escritores han formulado objeciones contra su aceptación. Se ha dicho que se debe ensayar si la explotación es posible o no. Y si cl ensayo muestra la imposibilidad de la explotación, se verá rx post facto que inclusive el ensayo fué ilegal, conforme a esta definición. Se ha afirmado, además, que este elemento carece de precisión e introduce un factor de inseguridad y de variabilidad, pues el derecho mismo de- pendería de las posibilidades técnicas y variaría, por tanto, con los pro- gramas técnictos realizados. Mouton propone la vuelta, en cuanto a este elemento de la definición jurídica, al factor oceanográfico: liasta la pro- fundidad de cien fathoms. Pero dicho elemento de la definición propuesta. no ha sido aúrh generalmente aceptado, y de ahí que la misma definición del snbstr;~to dr:! nuevo Derecho no haya recibido todavía su forma definitiva.

III

En cambio, ios demás elementos de la definición jurídica propuesta, p e d e decirse que han sido aceptados generalmente. De ellos derivan consecuencias importantísimas. La primera es la de que el nuevo Derecho internacional de la plataforma continental n o tiene nada que ver con el problema del rnar territorial. Esta falta de relación presenta dos lados: en primer lugar, la plataforma continental está situada "fuera del mar territorial"; en segundo término, el nuevo Derecho se extiende sola- mente al suelo y al subsuelo.

En cuanto al mar territorial, se puede decir que, según el Derecho internacional en rigor, está bajo la soberanía del Estado costanero, sobe- ranía solamente limitada por la norma de Derecho internacional del jus fiassagii innoxii. l4 El Estado costanero tiene, pues, soberanía sobre las aguas del mar territorial y sobre el espacio aéreo correspondiente a dichas aguas, así como el derecho de reservar el cabotaje y la pesca en el mar territorial a sus nacionales. E n consecuencia, el suelo y el subsuelo del mar territorial están también bajo la soberanía del Estado costanero, a quien, por tanto, compete el derecho exclusivo de explorar y explotar

14 Véase ahora también: International Court of lusfice: Corfu Channel Cose (Merits), 9 de abril de 1949.

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las riquezas minerales existentes en ellas. El nuevo problema de la plata- forma continental no entra aquí para nada.

Por otra parte, el nuevo Derecho internacional de la plataforma continental no incluye extensión alguna de mar territorial; se extiende tan sólo al suelo y al subsuelo y no a las aguas superyacentes, que in- cluso, a tenor del nuevo Derecho, se consideran como alta mar y quedan bajo el principio de la libertad de los mares del Derecho internacional general, o sea abiertas a la libre navegación de todas las naciones. l5 Asimismo, el espacio aéreo sobre las aguas de la plataforma, queda dominado por la norma de la libertad en alta mar. l6

Cierto que el Derecho internacional del mar territorial se halla tam- bién en estado de transformación, y que dos puntos suyos resultan es- pecialmente inseguros: 1'J la manera de su delimitación," y 20, su latitud. Cabe afirmar, sin la menor duda, que un minimo de latitud de tres millas está reconocido por el Derecho internacional. Pero, en cambio, resulta dudoso, según el Derecho internacional vigente, si se permite una latitud mayor, y dentro de qué limites, pese a la extraordinaria importan- cia que la latitud del mar territorial representa en orden al principio de la alta mar. Como es sabido, no fué posible ponerse de acuerdo sobre el problema de la latitud en la primera conferencia para la codificación del Derecho internacional, convocada en La Haya por la Sociedad de Naciones en 1930.

Es evidente que la zona de neutralidad establecida por la Declara- ción de Panamá de 1939 no constituye, en modo alguno, una ampliación del mar territorial; pero no lo es menos que desde hace mucho tiempo ciertos Estados reclaman una latitud de mar territorial superior a las tres millas, y que recientemente algunos otros pretenden una latitud desaforada . Tales ampliaciones no siempre se ligan con el problema de la plataforma continental, aunque en algunos casos aparezcan en decla- raciones relativas al tema. Así, las declaraciones de Argentina, Chile y Perú reclaman la soberanía sobre toda la plataforma continental, in- cluyendo las aguas -el llamado "mar epicontinentaY2-y el espacio aéreo -

15 Articulo 3 de la C. D. 1. 16 Artículo 4 de la C D. 1. 17 Véase ahora el juicio del Tribunal Internacional de Justicia: Anglo-

Norvegian Fislaeries Case, 18 de diciembre de 1951. Véanse los estudios: D. H. N. Johnsan: The Anglo-Normegian Fisheries Case ("International and Comparative Law Quarterly", Londres, vol. 1, abril de 1952, y Jens Evensen: The Anglo- Noweginn Fisheries Case and its legal consequences ("A. J. 1. L.", vol. 46, octubre

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sobre las mismas, l8 a veces hasta la distancia de doscientas millas. Seme- jantes declaraciones no pueden basarse en la del presidente Truman, que se circunscribe al suelo y al subsuelo y que especificamente excluye las aguas y el espacio aéreo superyacentes. Están, por tanto, en un error los autores europeos, y también Arámburu,ls cuando sostienen que los 1:stados Cnidos han acabado por abandonar el limite de las tres millas, al formular dicha declaración. Es obvio entonces que las anexiones de áreas enormes de alta mar mediante declaraciones unilaterales, no pueden crear nuevo Derecho internacional, como lo revelan las numerosas y eiiCrgicas protestas ele~radas por los Estados Unidos y otros paises con- tra las mismas.

Vemos, pues, que existe también un problema de Derecho internacio- nal respecto del mar territorial, del que se ocupa asirnismo la C.D.Z., y para cuyo régimen el citado ponente Franqois ha preparado un informe. !.a regulación propuesta se compone de veintitrés articulos, acompaña- dos de comentarios, y el ponente fui- in\pitado a presentar uri nuevo in- foriiie en la quinta sesión. Existe, pues, corrio problema de Derecho in- trrnacional el del mar territorial; pero es distinto del de la plataforma con- tinrntal.

El problcnia de! nuevo Derecho internacional no tiene nada que ver con el del mar territorial, no solarilcntc porque la plataforma continental está fuera dei niar rcrrilorial, sino también porque sc rrfiere Únicamente al suelo y al subsuelo, pero no a las aguas y al espacio aéreo superyacentes. Por la misma razón, el nuevo problema nada tiene que ver tampoco con el de la llamada "zona contigua", 21 que debe, a su vez, ser distinguido cuidarlossniente del relativo al mar territorial. A partir de las viejas Hovcring Acts, hasta llegar a los problemas planteados por la prohibición

de 1952, pp. 609-630). Pero esta decisión rcsuelve solamente el problema de la deli- mi t ac ih y no el de la latitud del mar territorial, y nada tiene que ver con el problema de la "zona contigua", ni con el de la plataforma continental.

18 En rstc sentido, claramente, Arimburu, ob. cit., p. 123. 19 Ob. c i t , p. 120. 20 A/CN. 4-53. 21 Sobre el problema internacional del mar, véase la obra magistral de Gilbert

Gidel : Le Droit Public International de la Mev. 3 vols.

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del alcohol en los Estados Unidos, los países costaneros han reclamado el derecho de ejercer, fuera del mar territorial, la vigilancia necesaria para la ejecución de su legislación aduanera, fiscal y sanitaria; pero nunca han pretendido más que esos restringidos derechos. Conforme a la práctica in- ternacional de los Estados, la llamada "zona contigua" no constituye una expansión del mar territorial, sino que forma parte de la alta mar: no está bajo la soberanía del Estado costanero, y las aguas y el espacio aéreo de la misma están sujetos al principio de la libertad de los mares. lauterpachtZ2 sostiene que se ha formado una norma consuetudinaria de Derecho internacional general, según la cual, los Estados costaneros tienen el derecho de ejercer vigilancia en la "zona contigua", para tales fines. Pero, a mi entender, no existe todavía tal derecho: la vigi- lancia en la "zona contigua" para falsos fines. Pero, a mi entender, no existe todavia tal derecho; la vigilancia está simplemente tolerada, mientras no medien protestas de otros Estados. 23 En su artículo 4, "so- bre problemas conexos", la C.D.I. permite a los Estados costaneros ejer- cm, en la alta mar contigua a sus aguas territoriales, la vigilancia nece- caria para prevenir violaciones de sus leyes, fiscales, sanitarias o adua- neras dentro de su territorio o aguas nacionales. Pero esa vigilancia sólo puede ser ejercida dentro de un máximo de doce millas de la costa. La restricción de la latitud a los fines mencionados, está en consonancia con las propuestas hechas por el Comité preparatorio de la Conferencia de Codificación de La Haya en 1950.

Como el nuevo Derecho de la plataforma continental se circunscribe a la exploración y explotación de las riquezas minerales existentes en el suelo y el subsuelo, pero no a las aguas, queda fuera de él el problema de las pesquerías. En este sentido se manifiestan las propuestas de la C.D.I. El presidente Truman hizo una declaración aparte referente a las pesquerías en la alta mar contigua a la costa. En cambio, otros de- cretos y declaraciones han tratado el problema en relación con la "zona

22 Oppenheim-Lauterpacht: International Lau, A Treatise, vol. I, 7a. ed., 1948, p. 450.

23 Véase como para asegurarse tal derecho han celebrado los Estados Unidos el llamado liqnor trcoty de 1924 con la Gran Bretaba, seguido por muchos otros tratados similares.

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contigua", con la extensión dcl mar territorial, o con la plataforma con- tinental.

E n cuanto a la cuestión de las ~ e s ~ u e r i a s en alta mar, se ha operado también una transformación indudable en el Derecho internacional; "4 pero ensayada la misma por vía de declaraciones unilaterales, perjudica muchas veces el principio de la libertad de los mares y constituye un semillero de posibles conflictos internacionales, presentes y futuros. Se delinean aquí dos preocupaciones diferentes: a) la de una explotación más enérgica de las pesquerías en alta mar, especialmente ante el enorme crecimiento de la población mundizl, que ha producido miedos neomalthusianos (esa idea se basa en que las pesquerías representan una fuente importantisima para la alimentación humana), y bj la de que, por lo mismo, hay que e ~ i t a r el exterminio de ciertas especies de peces o bien el de peces en ciertas áreas de alta mar, cxterminio hecho posible por el uso sin escrúpulos de técnicas modernos de pesca. En ambas preocupaciones entran en juego el interés del Estado costanero y el de la humanidad entera. Y a esas dos preocupaciones corresponden dos problemas jurídicos diferentes: el del establecimiento de "zonas de conservación y protección en alta mar, y el del derecho de pesca reservado exclusivamente a los nacionales del Estado costanero.

Hay y puede haber conflictos internacionales allí donde los Estados hayan extendido, en vía unilateral, su mar territorial y, sobre tal base, reserven el derecho exclusivo de pesca a sus nacionales. Un conflicto de esa índo!e existe en los presentes momentos entre los Estados Unidos y México, por haber extendido el segundo, durante la presidencia de Cardenzs, el limite de su mar territorial a nueve millas, y considerar, en consecuencia, la pesca de camarones por pescadores norteamericanos dentro de dicho límite, como ilegal y pirática. Este problema es indepen- diente del de la extensión del mar territorial, y lo mismo sucede con el

24 Véanse: Phil. C. Jescup, L'explorotion des richesses de la me?, "Hague Academy of International Lad', "Recueil des Cours", 1929, pp. 405-508; L. L. Leonard, Inkernnkionol Regulation of Fisheries, Washington, 1949; Stefan A. Ries- enfeld. Protection of coostnl fisheries under international law, Wasliington, 1942; Phil C. Jessup en "A. J. 1. L.", vol. 33 (1939), sobre problemas especiales; Charles B. Selak, cn "A. J. 1. L.", octubre de 1950; Edward W. Allen, ib. vol. 49, enera de 1951 (estos articulos. sobre la declaración norteamericana) ; y Selak, en "A. J. 1. L.", vol. 46, abril de 1952. Edward W. Allen: A new concept of fisheries treafies, en "A. J . 1. L.", vol. 46, abril de 1952. Véase también la discusión de Mouton, ob. cit., pp. 46-182.

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conflicto entre Gran Bretaña y Noruega, que ha conducido a la reciente decisión del Tribunal de Justicia Internacional, y que se originó por el hecho de que pescadores británicos fueron capturados en un punto que la Gran Bretaña considera como alta mar y Noruega como su mar te- rritorial. Se trataba aquí, no de la extensión, sino de la manera de deli- mitar el mar territorial.

Pero han surgido también conflictos cuando el derecho exclusivo de pesca se reservó en declaraciones relacionadas con la plataforma continen- tal, como los producidos entre Islandia y ciertos Estados europeos, o como la reciente disputa entre Japón y Corea del Sur, país éste que mediante declaración unilateral ha extendido ese derecho a una distancia de sesenta millas en su costa.

Los mismos conflictos pueden originarse con las declaraciones de al- gunos Estados sudamericanos que han proclamado su soberanía sobre el " mar epicoritinental", a veces hasta la distancia de doscientas millas de la costa. Otras declaraciones proclaman el derecho de libre navegación, pero sin decir nada sobre el de libre pesca. E n los casos de Islandia, 25 de Corea del Sur y de los aludidos Estados sudamericanos, se formularon enérgicas protestas por otros países. La razón que muchas veces se da para tratar el problema de las pesquerías junto con el de la plataforma continental, es que ésta es el área en la que viven casi todos los peces con~estibles. Las propuestas de la C.D.I. separan el problema de la pesca del de la plataforma continental, no sólo porque este último se refiere únicamente a las riquezas minerales del suelo y del subsuelo, sino también porque la regulación internacional de las pesquerias ha de acomodarse a normas de Derecho internacional especial, mientras que la explotación de las ri- quezas minerales del suelo y del subsuelo exige normas uniformes de Derecho internacional general.

E n cuanto al establecimiento de "zonas de conservación y protección" en partes de la alta mar contiguas a la costa, los artículos l e y 29 de la C.D.I., sobre problemas conexos, proponen lo siguiente: si la pesca en cierta área de la alta mar la hacen los nacionales de un solo Estado, éste puede regular y vigilar las pesquerias en dicha superficie; si, por el con- trario, son nacionales de varios Estados quienes se dedican a la pesca en una determinada zona, las medidas habrán de ser tomadas de común -

25 Texto, en "International Law and Comparative Law Quarterly", Londres, vol I, núm. 4 (julio de 1952), pp. 350-354.

acuerdo. Se han ct:lrbrado a tal fin numerosos tratados. ?Vera en ambos casos, los iiacioiiales de terceros Estados no deben quedar excluidos de la pescx eii cualquiera de esas zonas. Las susodichas regulaciones no alte- ran el caricter de las "zonas de conservación y protección" como partes de la alta mar, dondc, por tanto, los nacionales de todos los Estados tie- nvri iio sólo el dcrccho de libre navegacit~n, siiio ta inbih rl libre ejer- cicio de la pesca.

E n el primer caso, resulta includable que un Estado no puede eje- cutar sus acurrdos freiite a nacionales de otros paises. Y taiiibién apa- rece claro que, según e! Derecho internacional general, los tratados celchra(1os soii rihlig;itwioc tan sólo entre las partes contratantes. Por tantn, cuaiido nacio!iales dc tirccros Estados que ni, deban ser excluídos, peiictrrn a pcsc;:r en tales zonas, los T<stados de que sean súbditos podrán ser invitado: a adherirsr al tratado en cuestióii; pero si tia aceptan, nada cabe ha-er, scgúri CI Dcreclio internacional ~igente . 1.0 ~iiisiiio sucede cuanda rti ciertas zonas de alta iiiai se dediquen a pescar nacionales <le diferentes Estados, y Gstos no se pongan <le acuerdo en ruaiito a un tra- tado qur regule la pesca.

Por esa razón, rl articulo 20 de la C. D. Y., sobre probleiiias conexos, propone quc nila organización internacional permanente tcnga competen- cia, no ~610 para hacer iii\-estigaciones continuas sobre las pesquerías en el mundo y los métodos de su explotación, sino también para establecer las niedidas de conservación que drban ser aplicadas por los Estados cuyos

26 Véanse las Convenciones de Wasliington de 1911, concernientes a la pro- leccinn de las focas en el Pacífico del Norte; de 1930 y 1937, para la preservación <le la pesca del iiippogloco; de Washington de 1946 para la ~irutecci6n de las ballenas; de LVashington de 1949 ("International Narth-\Vest Atlantic Fislirries Conference") ; de la ciudad de México, de 25 de enero de 1949, acerca del estableciemiento de una Comisión Internacional para la investigaciún cientiiica del atún, en vigor desde el 11 de julio de 1950 (texto en "A. J. 1. L." vol. 45, núm. 2, abril de 1951, supl. PP. 51-57) ; Cnnvencibn para el Manteniniiento de un Consejo General de Pesquerías para el Mediterráneo, ec rigor desde el 20 de febrero de 1952. (Cmd. 8508); Tra- tado entre los Estados Unidos, el Canadá y el Japón, concluído en Tokio el 10 de mayo de 1952 (sobre la base del articulo 9 del tratado de par con el Japón), ciiie contiene el nuevo principio de que cada parte consiente en abstenerse de la explotación de ciertas especies de peces ya explotadas al máximo por una o dos de las otras partes. Cuando estuve, durante el verano Último, en Santiago de Chile, tu>-o lugar allí una conferencia entre el Perú, Chile y el Eciiador para elaborar un tratado regulando 13 pesca de las ballenas en el mar contiglio a los Estados sudamericanos de la costa del Pacifico.

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nacionales se dediquen a la pesca en zonas respecto de las que aquéllos no logren ponerse de acuerdo inter se.

El articulo 39 de la C.D.I, sobre problemas conexos, trata la cuestión de las llamadas pesquerias fijas, y propone que su regulación pueda ser hecha por un Estado en aquellas áreas de alta mar en que las mismas hayan venido siendo explotadas por sus nacionales durante largo tiempo. Pero esas regulaciones deben permitir a los no nacionales participar en las pesquerías en pie de igualdad con los nacionales, 11 no deben afectar el status general de dichas áreas como partes de la alta mar. Ya algunos Estados han hecho objeciones críticas o negativas a las diferentes pro- puestas de la C.D.I.

Acabamos de ver que existen, en realidad, nuevos problemas de De- recho internacional en cuanto a la extensión del mar territorial, a la zona contigua y a la regulación internacional de las pesquerías; pero constituyen problemas diferentes del de la plataforma continental. Como se expresa en la declaración norteamericana, este último se refiere Única- mente a las riquezas minerales deb suelo y del subsuelo de la llamada plataforma continental, tomada en su definición juridica.

¿Cuál es la naturaleza jurídica del derecho reconocido al Estado costanero respecto de esas riquezas minerales del suelo y del subsuelo (petróleo, principalmente, en los momentos actuales) ? La declaración norteamericana habló del derecho de "jurisdicción y vigilancia"; otras, en cambio, lo hacen de "soberania". Muchos autores, entre ellos Gidel, opi- nan que la frase "jurisdicción y vigilancia" se identifica prácticamente con "soberanía". Pero el articulo 2" de las propuestas de la C.D.I. con- fiere al Estado costanero tan sólo un derecho limitado: "La plataforma continental estará sujeta al ejercicio por el Estado ccstanero de la vigi- lancia y jurisdicción al sólo efecto de explorar y explota; sus riquezas minerales". E s evidente que este derecho limitado a un fin exclusivo, no constituye soberanía y que este derecho sobre las riquezas minerales del suelo y del subsuelo de la plataforma continental, es muy diferente de la soberanía del Estado costanero sobre su mar territorial. El Estado cos- tanero no puede excluir, por ejemplo, la colocación de cables submarinos, ni la explotación de pesquerias fijas por otros Estados o sus nacionales.

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La C.D.I. ha rechazado la propuesta para confiar la explotación de las riquezas minerales de la plataforma continental a órganos u organi- zaciones interiiacioiialcs, porque en las circunstancias presentes, esa in- ternacionalización hallaria dificultades insuperables y no garantizaría la ex- plotación efectiva. No sólo en interés del Estado costanero, sino también en el de la humanidad, la mejor solución consiste en confiar tal explota- ción al Estado costanero.

Allí donde la plataforma continental sea contigua al territorio de dos o más Estados, éstos deberán establecer mediante acuerdo los límites de la misma en dicha zona. Esa fuE la solución que se adoptó en el tratado en- tre Gran Bretaña y Venezuela a propósito del golfo de Paria, y también la propuesta por la declaración norteamericana de 1945. E1 articulo 7 de la C.D.I. que trata de esta materia, añade que, si los Estados en cuestión no logran ponerse de acuerdo, quedarán obligados a someter la fijación de los límites al arbitraje internacional.

E1 Estado costaiiero tiene, pues, un derecho limitado de jurisdicción y vigilancia para explorar y explotar las riquezas minerales del suelo y subsuelo de la plataforma continental. No tiene la soberaiiia. Las aguas y el espacio áreo superyacentes continúan formando parte de la alta mar y se rigen por el principio de la libertad de los mares. E l nuevo Derecho no da al Estado costanero cl derrcho (le regular la pesca en las zguas superyacentes ni el de reservarlas exclusivamente a sus nacionales.

Pero, ¿cuál es la base jurídica de este nuevo Derecho limitado? No lo es la seguridad del Estado costanero y iiienos aún cl llamado "prin- cipio de continuidad", que no constituye una norma de Dereclio interna- cional, según la decisión del árbitro hlax Huber en el caso de la isla de Palmas (Miangas).

El nuevo Derecho no puede basarse tampoco en la vieja norma de ad- quisición de una terra ndlizcs por vía de ocupación efectiva. Cierto que la efectividad de la ocupación depende del carácter dc la terra nullius, que podría ser, en concreto, relativamente poco extensa, como en el citado caso que decidió hlax Huber, o como en el del stattrs legal de Groenlandia

27 Tribunal de la Corte Permanente de Arbitraje, 1928 (Scott: Hague Court Reports (2d. series), p. 84).

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Oriental (1933) resuelto por el Tribunal Permanente de Justicia In- ternacional. Pero resulta dudoso, para mi, si la decisión dada en 1931 por el Rey de Italia en el caso de la isla de Clipperton," entre México y Francia, sigue siendo compatible con el Derecho internacional general acerca de la ocupación de una terra nullius. Muchos autores europeos, 30 al ligar el nuevo Derecho de la plataforma continental con la ocupación de terrae nzíllius, exigen, en consecuencia, ocupación efectiva y no ven en las declaraciones unilaterales sino un inchoute title.

Aparte de que una ocupación efectiva del suelo y del subsuelo del mar quizás no sea posible, no se olvide que la adquisición de tcrra nullius por ocupación efectiva, pertenece al primer ocupante. Basar el nuevo Derecho en la norma de ocupación de terra nullius, conduciría a un rusk and grab por parte de los Estados fuertes, que se apresurarían a ser los primeros en ocupar el suelo y el subsuelo de plataformas continentales situadas tan sólo un poco más allá del mar territorial de Estados extran- jeros. En otro sentido, tampoco es verosímil que una explotación efectiva pueda ser realizada por Estados distintos del Estado costanero. Por tales razones, ya en 1950 Gidel reconoció que el nuevo Derecho de la plata- forma continental nada tiene que ver con la ocupación de terrae nullius, y ésta es asimismo la opinión de la C. D. 1.

El Estado costanero no tiene más derecho que el limitado de ju- risdicción y vigilancia para los fines exclusivos de explorar y explotar las riquezas minerales de suelo y subsuelo de la plataforma continental, p ese derecho le pertenece exclusivamente, con independencia de toda ocu- pación, ya sea efectiva o meramente simbólica o ficticia, y es, además. independiente de cualquier declaración hecha al efecto por aquél, así como también de la posibilidad técnica que tenga de explotar tales riquezas; en este caso, el Estado costanero puede, si quiere, confiar la explotación de dichas riquezas minerales, en todo o en parte de su plataforma continental, a sociedades extranjeras, como ya lo han hecho algunos sheikhs árabes. Finalmente, ese derecho no depende siquiera del deseo del Estado cos- tanero de explotar tales riquezas, sino que le pertenece inmediatamente ex jzcre gentlunz, es decir, en virtud de la nueva norma de Derecho inter- nacional.

28 Permanent Court of International Justice, 1933, Series A/B 53.

29 "A. J. 1. L.", 1932, p. 390. 30 Véanse, por ejemplo, Verdross: Volkerrecht, 2a. ed., Viena, 1950, p. 185; y

L. C. Green, ob. cif., supu, nota 6, pp. 79-80.

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Por tanto, la nueva norma de Derecho internacional no se basa en el Derecho internacional general hasta ahora en vigor. No tiene, como ya lo reconoció Gidel, su base en el Derecho internacional general vigente y no se trata taiiipoco de aplicación, a nuevas circunstancias, de normas en vigor, como las referentes a la ocupación de terra nullius. E l Derecho ae la plataforma continental constituye, pues, un punto de partida nuevo, una norma completamente distinta de Derecho inteniacional, basada, como dice aliora la C. D. I., en principios generales de Derecho que satisfacen las necesidades actuales de la con~unidad internacional.

E s claro que el nuevo, aunque limitado, Derecho de la plataforma continental, está en conexióti intima coti la vieja norma fundamental de la libertad de los mares. Autores corno Cidel o Reppy nos dicen que el tiuevo desarrollo revela que el principio de la libertad de los mares co- mienza a perder algo de su rigor eri el sentido de Grocio. El holandés Mouton, gran defensor del principio de la libertad de los mares, intenta demostrar que el nuevo Derecho no es más que una nueva aplicación del mencionado principio. De este principio persiste la idea de que la alta mar no puede estar bajo la soberanía de ningún Estado, y la de que ninguna soberanía puede adquirirse mediante ocupacióiz sobre parte al- guna de la alta mar. De este principio perdura tambiéti el derecho que todas las naciones tienen de utilizar el mar como ruta mundial para el comercio y como fuente para la obtención de riquezas. En consecuencia, torlas las naciones ticnen el derecho de libre navegación -inclusive sub- marina-, el de pcsca y de caza en alta mar, el de tender cables submarinos telegráficos y telefóiiicos, el de vuelo a través del espacio aéreo que gra- vite sobre alta mar. Del propio principio sigue en pie el derecho de los beligerantes para valerse de la alta mar como teatro de operaciones bé- licas. Mouton formula aquí dos advirtencias: la, In libertad de los mares no significa anarquía y, por tanto, el derecho a usar de la alta mar está limitado por el derecho igual de los demás Estados; 2" la ex- plotación de las riquezas minerales de alta mar es un derecho que deriva -

31 Por esta razón. la "zona de neutralidad" establecida por la Declaración de Panamá de 1939, no fué compatible con el principio de la libertad de los mares y fué rechazada por la Gran Bretaíia y por Alemania.

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también del principio de la libertad de los mares, una nueva aplicación de tal principio.

Cierto que, por ejemplo, en el ánibito del Derecho internacional flu- vial, donde hasta fecha reciente prevaleció casi exclusivamente el derecho de navegación, se ha añadido Últimamente el de aprovechar el agua de los ríos internacionales también para otros fines, como la irrigaciin o la pro- ducción de energía hidráulica. Pero no por ello la idea de Mouton puede ser aceptada. Si el nuevo Derecho fuera, en realidad, una nueva aplica- ción del principio de la libertad de los mares, deberia pertenecer a todos los Estados. Y, sin embargo, este Derecho pertenece Únicamente al Estado costanero. De Ia misma manera que el nuevo Derecho no puede basarse en el derecho a la ocupación de terro nullius, que corresponde al primer ocupante, tampoco puede fundarse en los derechos que derivan del prin- cipio de la libertad de los mares, que pertenecen a todos los Estados. También desde este punto de vista, el nuevo Derecho de la plataforma continenta1 es un Derecho completamente nuevo.

Pero este Derecho puede hallarse en conflicto con los derechos que subsisten del principio de la libertad de los mares. No basta, pues, con que el nuevo Derecho atribuya al Estado costanero jurisdicción y vigilan- cia, como un derecho limitado al sólo efecto de explorar y explotar las riquezas minerales del suelo y subsuelo de la plataforma continental, sino que también es necesario regular su ejercicio y armonizarlo con el prin- cipio de la libertad de los mares y con los derechos pertenecientes a todos los Estados en alta mar, y, en primer lugar, con lns de navegación y pesca y con el de tender cables submarinos. Los artículos 5 y 6 del pro- yecto de la C. D. 1. sugieren normas para el ejercicio del nuevo Derecho.

Del Derecho atribuido al Estado costanero deriva que éste tenga el derecho de adoptar las medidas necesarias para explorar y explotar las riquezas minerales, hacer las instalaciones precisas eri el suelo y en el subsuelo de la plataforma continental o instalar oleoductos; pero sin ex- cluir el establecimiento y la conservación de cables submarinos por otros Estados.

Las instalaciones hechas por el Estado costanero no poseen el status juridico de islas, por su carácter temporal, y el mar que las circunda no se considera como territorial; pero aquél puede protegerlas mediante es- trechas "zonas de seguridad' alrededor de las mismas. Sin fijar un li-

32 Articulo 5 de la C. D. I .

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mite especifico, la C. D. I. piensa que, en general, bastará un radio de quinientos metros.

Por otra parte, esas instalaciones pueden, como es natural, perjudicar eii coricreto, y en mayor o menor medida, el ejercicio de la navegación o de la pesca en las aguas que graviten sobre la plataforma continental, v que pertenecen a todos los Estados. 1% este punto, la C. D. 1. sienta el importante principio <le que la libre navegación y la pesca constituyen los intercsrs primarios, y, por tanto, deben prevalecer sobre el derecho del Estado costanero a la exploración y explotación de las riquezas mi- nerales. Por esta razón, la explotación no debe perjudicar substancial- wzente la navegación y la pesca. E n general, el Estado costanero tiene el deber de notificar la constmcción de instalaciones a todos los interesados, es decir, no sólo a los Gobiernos, sino también a los grupos privados in- teresados en la navegación y la pesca. La notificación sirve para señalar talcs instalaciones en las cartas marítimas, y constituye para el Estado costanero una estricta obligación internacional, ya se trate de instala- ciones hechas en las rutas marítimas generales o bien en cualquier parte de alta niar: el deber general de notificaci6n no depende, pues, del lugar de las instalaciones. El Estado costanero debe, además, equipar esas ins- talaciones con todos los mrdios modcrnos de advertencia (luces, señales acústicas, boyas, radar, etc.).

Pero cuando la explotación de las riquezas minerales perjudique esen- cidnzente la libre navegación y la pesca, como sucedería en aguas estrechas fundamentales para el tráfico, el derecho de navegacióii tiene prioridad, y el ejercicio del derecho a la explotación de las riquezas minerales no se permite.

Vemos, pues, quc el nuevo Derecho no sólo se restringe en cuanto a su contenido, sino también en cuanto a su ejercicio. Esta regulación compagina el nuevo Derecho y la vieja norma de la libertad de los mares, subordinando jerárquicamente aquél a los intereses primarios de la libre iiavigación y pesca en alta mar.

Una última cuestión se plantea: el nueyo Derecho aquí delineado, restringido en cuanto a su contenido y a su ejercicio, ¿es ya Derecho

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internacional vigente? E n 1950, Lauterpacht escribías' que el nuevo De- recho de exploración y explotación de las riquezas minerales de la plataforma continental constituye ya Derecho internacional general cou- suetudinario, y se basó en las declaraciones de numerosos Estados. A r b - b u r u s nos dice, recientemente, que se ha constituido ya un nuevo Derecho internacional general consuetudinario, que atribuye a los Estados costaneros la soberanía sobre la plataforma continental, delimitada por una "línea paralela" a la costa, como expansión del mar territorial. La opinión de Lauterpacht no puede ser aceptada, y la de Arámbum debe ser rechazada como fantástica. E s evidente, según han reconocido Gidel y Mouton, que declaraciones unilaterales de los Estados no pueden, cotno tales, crear nuevo Derecho internacional general consuetudinario, máxime cuando son muy diferentes entre si, contienen muchas veces pretensiones desaforadas o tratan de problemas muy varios. Contra las pretensiones de- saforadas, numerosos Estados han elevado ya una crecida cifra de pro- testas. Y bastan ellas para impedir la creaciOn de una nueva norma de Derecho internacional general consuetudinario.

Aun con el sentido restringido de Derecho circunscrito, en contenido y ejercicio, a la mera exploración y explotación de las riquezas minerales del suelo y subsuelo de la plataforma continental, no constituye todavia Derecho internacional vigente. Hemos visto que incluso la definición ju- rídica de la plataforma continental es todavía tema controvertido, y lo son asimismo otros muchos aspectos. Las propuestas de la C. D. I . son, a todas luces, soluciones de lege ferenda, discutidas y criticadas por autores y Gobiernos. La C. D. I . no tomará, además, en consideración el informe final hasta su próxima reunión, y ya veremos lo que después sucede.

Hasta ahora, se trata tan sólo de iniciativas contenidas en declara- ciones, de protestas, proposiciones y tendencias hacia una nueva norma de Derecho internacional, pero no de Derecho vigente. En este sentido se ha manifestado la C. D. I.: no ha basado el nuevo Derecho en Derecho internacional general consuetudinario, porque "no puede afirmarse que la acción unilateral, aunque se haya exteriorizado mediante numerosas declaraciones, Iiaya establecido un nuevo Derecho consuetudinario". E n el mismo sentido también, la decisión arbitral de Lord Asquith of Bishops-

34 Ob. cit., supra, nota 6.

35 "A. J. 1. L.", vol. 47, núm. 1 (enero de 1953), pp. 120-12.3.

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tone, 3Qe 1951. Debemos desear que la nueva norma en cuestión se cree de tal niodo que regule la explotacióii de las riquezas minerales del suelo y subsuelo de la plataforma continental; que sirva para prevenir conflictos internacionales; que armonice el nuevo Dereclio con el priticipio de la libertad de los niares; que conceda al Icstado costanero lo que es justo; que sirva cl interés de la humanidad entera, y que rechace prrtetisiones naciotialistas desaforadas.

Pero hasta ahora, no existe esa nueva norma iiitcrnncional x-igente. Las declaraciones de unos cuaiitos Estados, no han creado u11 nuero De- recho intcrnacional general consuetudinario, ni les Iian coiiferido de iure los derechos reclamados; y no tienen, en ese sentido, efecto declarativo ni constitutivo. Son iniciativas para la creación de esa nuera norma, y nada más. Cierto que se manifiestan aspiraciones hacia la llueva norma, cuya formacibn debemos desear; pero el nuevo Derecho de la plataforma continental no es todavía Derecho internacional vigente, sino tan sólo nuevo Derecho internacional in fieri.

36 Texto, en "International and Comparative Lair Quarterly", Londres, vol. 1, p. 247. VCase el articulo de Ricli. Young, en "A. J. 1. L." vol. 46, niiiii. 3 (jirlio de 1952, pp. 512.515). Lord Asquith dijo: "1 awi of opiflion fhaf tliere ore in fhis fYld so ~ + u f l y ragged ends and unfilled blanhs, so much thaf is ~ n e r e l y tentative and explorafory, fhaf in no fonri can fhe docfriite claini as get to have assumed hithcr to fhe hard lineaments or fhe definitive sfafzlr of un esfablished rule of inter- nnfional low". Pero Lord Asquith se pronuncia en pro de la creación de una nueva norma de Derecho internacional qiie regule el problema de la plataforma continental.