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ESTUDIO ESTRATEGICO

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

XX CURSO DE SEGURIDAD Y DESARROLLO NACIONAL

01JUL011

Titulo: La Polarización Política en El Salvador y la Necesidad de Generar una Cultura de Tolerancia.

Nombre del Cursante: Pedro de Jesús Pineda Murcia

Nombre del Asesor: Licda. Ivomne Turcios de Pacheco

i

INDICE

Pag.

INTRODUCCION .......................................................................................................... ii

I.- PRINCIPALES CAUSAS DE LA POLARIZACIÓN POLÍTICA. ............................. 1

A.- Antecedentes. ................................................................................................. 1

B.- Marco Conceptual. ......................................................................................... 2

C. La Polarización Política en la República de El Salvador. ................................... 5

II. EFECTOS DE LA POLARIZACION EN LA CONVIVENCIA DEMOCRATICA. ..... 6

A.- Las implicaciones de la Polarización en la Democracia en El Salvador. ........ 6

B. Esfuerzos Institucionales Encaminados para Disminuir los Efectos de la Polarización en la Sociedad Salvadoreña. ............................................................. 11

III.- POLITICAS PÚBLICAS Y LEGISLACION SOBRE RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS. .................................................................................................... 14

A.- Políticas Gubernamentales........................................................................... 14

B.- Normativa Jurídica. ....................................................................................... 16

C.- Propuesta de un Sistema Nacional de Resolución Alterna de Conflictos. .... 20

BIBLIOGRAFIA. ......................................................................................................... 25

ii

INTRODUCCION

El presente estudio deja de forma transparente los hechos ocurridos en los últimos

años en El Salvador en relación a la incertidumbre jurídica, en un sentido más

amplio, el enfrentamiento que los tres Órganos del Estado han mantenido sin

importar los efectos negativos a la incipiente democracia del país. Con eso como

base, se presenta concretamente el efecto negativo de la polarización política –

ideológica en toda la sociedad salvadoreña; se han observado múltiples deficiencias

a nivel de "gobernabilidad democrática". Si bien la democracia ha logrado instalarse

en los últimos diecinueve años desde la firma de los acuerdos de paz, la gran

mayoría de los ciudadanos perciben que hay diferencias y falta de transparencia en

el gobierno y las demás instituciones estatales. Las elecciones es el principal medio

para elegir a los Diputados, Concejos Municipales y al Presidente de la República,

pero cada día se nota que la clase política pone de manifiesto sus intereses y

diferencias para generar un clima de inestabilidad política, y ello, les permita violentar

la institucionalidad del Estado, poniendo en peligro el estado de derecho, ningún

actor está dispuesto a sentarse y dialogar, ser tolerante y poner en primer plano a El

Salvador. No hay duda que por esta razón el país esta convulsionado, polarizado

permanentemente, los salvadoreños demandan una nueva clase política, una que se

comprometa a generar una Política de Estado de convivencia pacífica; una cultura de

paz. Al final se espera que lo propuesto en esta investigación sea puesto en práctica,

los salvadoreños se lo merecen. El capítulo I, describe: las principales causas de la

polarización política en El Salvador, sus antecedentes, y el marco conceptual. En el

capítulo II se describen los efectos de la polarización en la convivencia democrática,

las implicaciones de la polarización en la democracia en El Salvador y los esfuerzos

institucionales encaminados para disminuir los efectos de la polarización en la

sociedad salvadoreña. Finalmente en el capítulo III se analizan las políticas públicas

y legislación sobre la resolución alternativa de conflictos, algunas políticas

gubernamentales, la normativa jurídica y la propuesta de un sistema nacional de

resolución alterna de conflictos.

1

I.- PRINCIPALES CAUSAS DE LA POLARIZACIÓN POLÍTICA.

A.- Antecedentes.

La polarización en la sociedad nació con la aparición del ser humano, y se fue

complicando entre mayor organización social existía en la humanidad, y nadie puede

negar que ha sido generadora de violencia; en El Salvador se puede ver reflejada en

muchos ámbitos del día a día, por ejemplo: un partido de futbol, los aficionados de

dos equipos se ultrajan, se golpean, y en algunos casos culminan en asesinatos; el

machismo es otro ejemplo, dos hombres se pueden disputar una misma mujer, y

llegar a los golpes o asesinar al contrincante, para poder conseguir lo que quiere.

Muchos salvadoreños han nacido con esta polarización en su casa, en la escuela, en

su trabajo, en su vecindario, y además; con la influencia de los medios de

comunicación social, han permeabilizado todas las formas de violencia que mantiene

bajo una gravísima amenaza a la convivencia pacífica de los salvadoreños; las

personas manifiestan que prefieren no hablar con nadie para no verse involucradas

en problemas; y esto se podría interpretar como insensibilidad con respecto a los

problemas de los demás o como un resultado de la indiferencia que según

estudiosos del tema es producto de la guerra civil de los 80´s .

En este estudio se abordará uno de los principales problemas que ha generado a

nivel nacional la polarización de la sociedad salvadoreña, y es la divergencia

profunda que ha existido en las últimas décadas entre las mayores fuerzas políticas

ARENA y el FMLN, no quiere decir que los demás institutos políticos no sean parte

de este enfrentamiento constante, pero a menor escala; volviendo a los dos partidos

políticos mayoritarios que se han constituido en un binomio que impide abordar con

éxito las medidas que, aunque no consigan garantizar del todo la seguridad de las

personas, permitan, al menos, minimizar el impacto de esa violencia política que

debe soportar la sociedad salvadoreña.

2

1Según Carlos Dada, periodista del periódico electrónico El Faro comenta “En El

Salvador, la polarización está en manos de los dos grandes movimientos políticos

que surgieron con la guerra. A la derecha, ARENA, con cuatro gobiernos

consecutivos y a la izquierda el FMLN, la fuerza guerrillera que dejó las armas para

insertarse en el sistema político tras la firma de los acuerdos de paz”.

Y el politólogo Álvaro Artiga señala que “hasta ahora ha sido común entender la

polarización política como polarización ideológica”, y de acuerdo a su experiencia

considera que es posible despolarizar al país, “tanto en lo económico como en lo

político”. En otras palabras, la lucha sin reglas claras entre las ideologías no ha

hecho más que violar la ética, la moral, la voluntad política que son los elementos

necesarios para solucionar las diferencias y resolver los problemas que sufre la

población.

B.- Marco Conceptual.

En esta investigación se han conceptualizado los términos que ayuden a los lectores

a entender la temática principal, así como, procesos adyacentes del mismo

fenómeno. Se dice que la democracia es la forma de autodeterminación colectiva

que construye deliberadamente el orden social, sin embargo la gobernabilidad

democrática, según Lechner: “Son las capacidades de conducción política, es decir,

la capacidad de las instituciones y procedimientos democráticos para conducir

efectivamente los procesos sociales.”2 Una línea trascendental es que los códigos

de interpretación del sistema político actual ya no son adecuados al nuevo contexto y

esta falta de perspectiva es uno de los más grandes errores de la clase política y de

los gobernantes.

1 La Polarización Política en El Salvador:Flacso-Programa El Salvador. 2007

2 Lechner, Norbert (1995),” La pérdida de conducción política”, Cultura política y gobernabilidad democrática, México, IFE, p.22

3

Para abordar este tema no se puede pasar por alto la polarización

ideológica generada desde los años ochenta, ya que fue en esta época que se

asumió la complejidad social la cual se refiere sustancialmente a la lucha de clases o

como lo dice Rositi, 1988, “diferenciación y segmentación de la sociedad”.

Las ideologías enfrentadas sirvieron de códigos interpretativos

(comunicación) de la complejidad de la realidad social en ese momento, las clases

sociales, ricos y pobres, negros y blancos, buenos y malos, eran los códigos

utilizados para justificar el enfrentamiento de la sociedad, tras este fenómeno se hizo

difícil recomponer los grupos o estratos sociales; y nos referimos a la familia con sus

diferencias políticas y económicas, al Estado, a la sociedad civil, a la empresa

privada; todos perdieron su rumbo, su identidad y por ende su valor. Su

reconstrucción y acercamiento definitivamente implicó sacrificios de ambas partes, y

finalmente la voluntad de la clase política y la intervención de organismos

internacionales llevaron a la firma de los Acuerdos de Paz en 1992.

Desde ese evento la sociedad salvadoreña ha quedado convulsionada

y enfrascada en una lucha ideológica por la clase política, a continuación se

presentan una serie de conceptos que reflejan los problemas, pero también las

alternativas que son pertinentes para acercarnos a una cultura de paz.

Crisis de gobernabilidad: conjunción de desequilibrios inesperados o

intolerables.

Déficit de gobernabilidad: desequilibrio que amenaza la relación de

gobierno y puede presentarse en diversas esferas política, económica, seguridad,

derechos humanos entre otros.

Democracia: doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el

gobierno y se puede entender también como el predominio del pueblo en el gobierno político

de un Estado.

Gobernabilidad ideal: equilibrio puntual entre respuestas y demandas,

es decir, nos referimos a una sociedad sin conflicto (Camou, (1995) se refiere a éste

4

como un nivel extremo en el que no existen ejemplos o en caso de que sí, no son

muchos, por lo que lo considera un caso límite o extremo).

Gobernabilidad normal: equilibrio dinámico entre las demandas y

respuestas, donde las diferencias son aceptadas e integradas en el marco de la

relación de gobierno.

Ingobernabilidad: disolución de la relación de gobierno (según Camou,

éste también es un caso límite o extremo).

Mediación: Servicio educativo que interviene en los conflictos interpersonales,

ayudando a las partes a que lleguen ellas mismas a un acuerdo.

Negociación: tratos dirigidos a la conclusión de un convenio, pacto o

diferencia y por otro lado, es la que llevan a cabo los sindicatos de trabajadores y los

empresarios, las personas enfrentadas, los países; para la determinación de las condiciones

de trabajo y que, normalmente, desemboca en un convenio colectivo y de mutuo acuerdo.

3Polarización Política: es un término utilizado en las Ciencias Políticas y se

menciona que es el proceso por el cual la opinión pública se divide en extremos opuestos.

También se refiere a las facciones extremas de un partido político que ganan espacio o

apoyo dentro del mismo. En cualquiera de los casos, como consecuencia de la polarización,

las voces moderadas pierden poder e influencia.

Polarizar: Orientar en dos direcciones contrapuestas.

Prevención: Preparación y disposición que se hace anticipadamente para

evitar un riesgo o ejecutar algo, además, es la provisión de mantenimiento o de otra cosa

que sirve para un fin.

Resolución de Conflictos: se entiende como el acuerdo existente entre dos o

más personas ante un conflicto, que se materializa en el desarrollo de unas relaciones más

cordiales entre ambas partes.

3."The Discounted Voter: Polarization at the Congressional District Level", Universidad de Wisconsin-Madison, Abril de 2007

5

C. La Polarización Política en la República de El Salvador.

Muchos se preguntan, ¿desde cuándo la sociedad salvadoreña, la clase política, los

empresarios y la clase trabajadora, la familia ha estado enfrentada? Con esta

interrogante como base, 4los historiadores y políticos señalan que desde los inicios

de la 5República existieron grandes diferencias, veamos dos casos, el asesinato del

Gral. Francisco Morazán (1792 - 1842) fue un gran unionista, pensador y visionario.

Intentó transformar a Centroamérica en una nación grande y progresista. Durante su

gestión como mandatario de la República Federal, Morazán promulgó las reformas

liberales, las cuales incluyeron: la educación, libertad de prensa y de religión entre

otras. Además, limitó el poder de la Iglesia Católica con la abolición del diezmo de

parte del gobierno y la separación del Estado y la Iglesia. Con estas reformas

Morazán se ganó enemigos poderosos, y su período de gobierno estuvo marcado

por amargas luchas internas entre liberales y conservadores. De igual forma

asesinaron al Cap. Gral. Gerardo Barrios (1813 - 1865) gran impulsor del desarrollo

del país y promotor de la unidad Centroamericana, quien igual a su

maestro Morazán es fusilado después de un polémico juicio promovido por el

entonces presidente Francisco Dueñas (1810 - 1884) de corte conservadora; con

estos eventos se terminaron los sueños de ver una Centroamérica unida. Estos

eventos han afectado la paz en El Salvador, ha habido por años lucha entre liberales

y conservadores, entre los palestinos y los judíos que vinieron al país, y desde

entonces hasta estos días hay polarización de tipo económica, social y sobre todo

política.

Hoy parecería que la distancia que divide a El Salvador es muy

cercana, pero ya se notó que es desde siempre; al analizar la situación política, y

específicamente de las fuerzas antagónicas, se puede ver que ellos no han decidido

hacer nada con sus diferencias que datan desde la década de los 80´s; la economía

se ha venido debilitando a pasos agigantados, cada vez hay menor índice de

desarrollo humano, mayor desempleo, los jóvenes que es el segmento más grande

de la sociedad salvadoreña no quieren saber nada de política, ni mucho menos de

4 Historia General de Centroamérica, Edelberto Torres Rivas, et al., Sociedad Estatal Quinto Centenario y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 1a. edición, Madrid, 1993,

5 Historia de El Salvador, Tomos I y II, Convenio Cultural México-El Salvador, Ministerio de Educación, 1994.

6

los políticos; la sociedad no quiere escuchar discursos que los enfrentan, quieren

escuchar discursos sobrios y de soluciones integrales sin ataques a su adversario

político.

Esto ha sido la tónica de los últimos diez años; las diferencias entre la

derecha y la izquierda han prevalecido más que el hecho de buscar soluciones

verdaderas y no mediáticas a los problemas de los salvadoreños; la salud, pobreza,

educación, empleo, la inseguridad se ha consolidado como tema central y ambos

institutos políticos se culpan de la escalada en estos últimos diez años. 6La

inseguridad ha marcado a las familias, las empresas, las iglesias, al Estado;

nuevamente los altos índices de violencia e inseguridad le aquejan a la población,

hay temor, zozobra. La sociedad demanda que ambas fuerzas políticas se olviden de

sus diferencias y se sienten a resolver los problemas que les quita la paz y

tranquilidad, dejan ver que ya no es tiempo de continuar con los odios y rencores del

pasado, hoy es una nueva realidad, son nuevos políticos, ya no puede imperar la

ideologización, más bien debe prevalecer el bien común como hecho de convivir con

sus diferencias, pero no polarizando a sus seguidores, y a la sociedad en general.

II. EFECTOS DE LA POLARIZACION EN LA CONVIVENCIA DEMOCRATICA.

A.- Las implicaciones de la Polarización en la Democracia en El Salvador.

El Salvador es el país más pequeño de Centroamérica y densamente poblado como

ya se ha visto, logró salir adelante a pesar de una cruel guerra civil en los años 80 en

donde más de 75,000 personas murieron en el conflicto civil, y que causó daños

materiales en aproximadamente $2,000 millones de dólares; pero en ese momento

mostraron la voluntad y llegaron a la firma de un acuerdo de paz “duradero” e

implementando importantes reformas políticas. Tras salir de esa “inestabilidad

política” ha sufrido el azote por los desastres naturales y la violencia callejera de las

bandas de pandilleros conocidos como “maras”.

6 http://www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jsp

7

La polarización es un hecho que ha mantenido dividida a toda la

sociedad, pero el Estado y la sociedad no pueden ignorar los acuerdos de paz que

fueron fomentados por las Naciones Unidas junto al gobierno y las fuerzas

beligerantes y que firmaron en 1992, esto llevó a que en el país iniciara la

democracia, se dejó el compromiso de promover una cultura de convivencia de paz.

Un hecho importante de los acuerdos fue que permitió a los ex guerrilleros del FMLN

(Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional) formar un partido político legítimo y

participar en elecciones, en esas mismas fechas (1981) surgió un partido político de

derecha fundado por el Mayor Roberto d´Aubuisson (1944 – 1992) y lo llamó ARENA

(Alianza Republicana Nacionalista), de hecho fue el primer gobierno de ARENA

siendo el Presidente Alfredo Cristiani quien se comprometió e hizo posible la firma de

los acuerdos de paz.

Todos los salvadoreños vieron esto como un nuevo amanecer y hasta

pensaron en la reconciliación, sin embargo; mantener la democracia no fue fácil ni

barato, se desmovilizó a combatientes de ambos lados a quienes se les entregaron

tierras, aperos, dinero, estos recursos salieron de los impuestos de todo el pueblo y

especialmente de la empresa privada, desde acá ya existió un resentimiento; ya que

no se estimaron los costos económicos que esta paz costaría a El Salvador, pues se

tenían que hacer muchas reformas y cambios profundos en el sistema electoral,

legislativo, judicial, crear una nueva Policía Nacional Civil, conformada por el 50% de

la antigua Policía Nacional y el otro 50% proveniente de los desmovilizados de la

guerrilla y de la sociedad civil, la reconstrucción nacional, mucho por hacer; pero en

el fondo los salvadoreños creían que la democracia se fortalecería y la paz llegaría, y

debió ser así.

La sociedad salvadoreña salió del conflicto armado, firmaron los

acuerdos de paz, pero la clase política no procuró las bases solidas que darían la

convivencia pacífica entre los salvadoreños, por el contrario se dedicaron a darle

cumplimiento parcialmente a lo convenido en los acuerdos de paz, y la clase política

volvió a equivocarse, y acá no se debe pensar solo en los legisladores, deben

8

considerarse las cúpulas de los partidos políticos, y los Órganos Ejecutivo y Judicial;

quienes han visto un buen negocio y sobre todo se infiere que la polarización es un

modo de subsistencia para ellos, ya que no es perder o ganar lo más importante,

sino más bien aplican el dicho “en río revuelto ganancia de pescadores”.

Solo para ilustrar los niveles de polarización que existen actualmente en

El Salvador, en uno de los mensajes enviados por el Presidente Mauricio Funes a la

población durante el segundo año de gobierno fue el de la “situación heredada” y los

“20 años del mal gobierno”, a través del cual vinculó a las administraciones

anteriores con los sectores empresariales.

Una de las declaraciones que causó un mayor impacto entre el

empresariado fue el discurso que pronunció a la comunidad internacional durante la 7“Conferencia de las Américas” en Miami (14 de septiembre, 2010). Al hacer un

recuento histórico de la situación del país, el mandatario presentó una imagen

negativa del sector privado vinculándolo al mal manejo de la cosa pública y en

confabulación con un grupo político afirmando que “la alianza entre este sector

importante de la política nacional y de los grupos que controlan la vida económica en

el país es explícita, esto quiere decir que los líderes empresariales son y han sido

líderes de ARENA y sus gerentes o ejecutivos han sido funcionarios de los gobiernos

de este partido”.

Un hecho manifiesto durante el segundo año, fue el contraste en las

declaraciones del Presidente Funes cuando por un lado llama a la unidad y por otro,

en algunos discursos, parece fomentar la división de clases. En la siguiente

declaración contrastó la situación económica de los grupos beneficiados por la

entrega de títulos: “la mayoría de ustedes son agricultores pobres de escasos

recursos, ¿porqué solo los que tienen grandes propiedades son los únicos que tienen

7 Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos; Junio 2011.

9

derecho a ser dueños de sus tierras? también ustedes tienen derecho a ser

propietarios” (junio, 2010).

Durante la Feria de la Juventud, “Juventour 2010”, el presidente se

refirió nuevamente a las diferencias que según su criterio existen entre los

salvadoreños: “la mayoría del pueblo no fue invitada a sentarse a la mesa del

banquete donde sólo los poderosos, los que se consideraban dueños del país podían

sentarse para opinar y decidir el destino de todo” (agosto, 2010). Contradictoriamente

en un discurso dirigido a la pequeña empresa, hizo énfasis en la amenaza que

presentan los más “fuertes”, obviando que en otras ocasiones expresó que el país

tiene necesidad de esos “peces grandes”, y que la inversión sana y constante de

estos sectores, vitaliza a la economía entera y beneficia a los micro empresarios: “al

final el pez más grande se come al más chico y por lo tanto, crece el grande,

concentra riquezas y el pobre no crece; el de abajo por el contrario, se empobrece

más”.

Otro de los aspectos a destacar en la relación entre el presidente y el

sector empresarial, fue el constante rechazo a la crítica manifestada por

representantes de la empresa privada: “los que nos critican no ven cambios y es

lógico porque los que dicen esto, tienen suficiente dinero en sus bolsillos para

pagarse los servicios privados más caros del país”(septiembre, 2010). El rechazo a

los señalamientos provenientes de diferentes sectores de la sociedad civil en temas

como la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública y el

cumplimiento de la sentencia de la Sala de lo Constitucional sobre el uso discrecional

de fondos presupuestarios, es otro ejemplo de la intolerancia a la crítica.

La transparencia en el uso de los fondos públicos, representó un

aspecto adicional de enfrentamiento entre los empresarios y el presidente. Ante los

reclamos por sus observaciones a la Ley de Acceso a la Información Pública, el

mandatario expresó que “los mismos que hoy exigen todo tipo de certidumbres, todo

tipo de certezas, de reglas claras para iniciar cualquier inversión, durante años

10

pasaron por alto esta incertidumbre que todas estas familias han sufrido me parece,

que en el fondo, es una exigencia, que refleja una verdadera hipocresía. Por qué

hoy, bajo mi gobierno, es que se preocupan, por la falta y certeza jurídica, por la

incertidumbre, y durante años no se preocuparon por la incertidumbre en que vivían

ustedes”.

8"¿Cuál es el temor?", le aseveró ayer el presidente de ARENA, Alfredo

Cristiani, al presidente Mauricio Funes, por haber regresado a la Asamblea Legislativa el

decreto 534 de la Ley de Acceso a la Información Pública con siete observaciones, entre

ellas, que entre en vigor hasta dentro de un año.

Según Cristiani, si bien el presidente Funes está en su derecho de hacerlo y

cree que algunas de ellas se pueden analizar para superarlas, no piensa lo mismo de que

Funes pida que la ley entre en vigencia hasta un año después.

"El otro día dijo (Funes) que no le interesaba meter a nadie preso por

corrupción, que lo que le interesaba era que no hubiera corrupción en su gobierno, pues

entonces, que la apruebe, cuál es el temor de aprobar una ley que entra en vigencia ya y no

alargarla con el tiempo. Están culillos porque corrupción en este gobierno hay y ya empieza

a aflorar", expresó ayer Cristiani.

El Salvador refleja, de acuerdo a los ejemplos anteriormente

planteados, una gran necesidad de un liderazgo político que no vele por sus

intereses personales, partidarios o institucionales; más bien que trabaje por los

intereses y aspiraciones de los salvadoreños; que se tracen objetivos que permitan el

desarrollo, fortalezcan la democracia; para que la sociedad disminuya los niveles de

polarización y pueda llegar a generar mayores niveles de tolerancia.

Pero hoy no hay respeto a la Constitución de la República, no hay

relevancia para el bien común; y surge la siguiente pregunta ¿Dónde queda la

8El Diario de Hoy, Eugenia Velásquez http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=6351&idArt=5470988 accedido en 17 de junio de 2011

11

democracia? Por el momento se puede decir que no es lo más importante para la

clase política, se puede ver de la siguiente forma, si ellos generaran las políticas de

convivencia pacífica y realmente existiera la voluntad política para implementarlas; ya

no habría necesidad de muchos de ellos (la clase política), naciera una nueva forma

de hacer política, nuevos liderazgos con visión de país; los actuales políticos no

tuvieran cabida; así que nuevamente se infiere que la polarización política implica un

alto costo económico a la sociedad en general, mientras que para la clase política,

jugosos salarios, un nivel de vida suntuoso y sobre todo mantener el status quo, esto

no lo merece El Salvador, más bien merece la implementación de una cultura de paz.

B. Esfuerzos Institucionales Encaminados para Disminuir los Efectos de la Polarización en la Sociedad Salvadoreña.

La polarización en sus diferentes, dinámicas y manifestaciones es uno de los

principales problemas que afecta a El Salvador. El inicio de una nueva gestión

gubernamental planteó el desafío de identificar las causas centrales que generan la

proliferación de este fenómeno en el país; los esfuerzos realizados en los últimos

años para dar respuesta a la polarización; y los principales obstáculos que deben

superarse para una adecuada implementación de políticas públicas, que garanticen

una eficaz respuesta del Estado y de la sociedad a dicha problemática.

La experiencia ha demostrado que resulta inevitable la necesidad de

replantear una estrategia nacional de convivencia ciudadana centrada

exclusivamente en el Estado, y que esta debe complementarse con una visión de

una cultura de paz que permita priorizar como beneficiario del bien público a los

salvadoreños y, por añadidura, lograr una nueva convivencia nacional.

Para ello, se requiere de la participación conjunta de todos los actores

involucrados a fin de reconstruir las estructuras sociales, económicas y sobre todo

las políticas desde la base hacia arriba y desde arriba hacia la base, en el marco de

instancias institucionales visibles, accesibles, coordinadas, que puedan ser

12

supervisadas y que sean capaces de promover la articulación de otros actores 9(Beliz, en Dammert y Zúñiga, 2007).

Esta es la justificación para que la clase política tome acciones

oportunas y eficaces en el tema; y está respaldado por una sólida evidencia de

inexistencia de paz social. La polarización política ha destruido el capital social; ha

afectado particularmente a los más pobres y vulnerables; ha distorsionado y

desincentivado lo que fue un favorable clima de negocios e inversiones; ha afectado

la incipiente gobernabilidad democrática; y ha reforzado el círculo vicioso de

inequidad e impunidad. La ruptura principal sobre la que se articula esta problemática

es el eje izquierda y derecha. Los patrones de competencia entre la clase política

varían no sólo en función de su número y estabilidad sino también a partir de la

distancia ideológica entre ellos lo que dificulta la estrategia de cooperación y las de

confrontación se vuelven más probables.

Por lo antes mencionado, no se vislumbra que la clase política esté

dispuesta a crear un clima de convivencia social; sin embargo, se debe reconocer el

gran aporte que la Procuraduría General de la República, (PGR) ha hecho por más

de una década para contribuir en parte a la solución de la problemática tratada en

este estudio, y prueba de ello es que creó el Centro de Mediación, esta es una

institución que ha ofrecido el servicio gratuito de mediación para resolver conflictos

en forma pacífica y participativa y sobre todo con el objeto de encontrar acuerdos

favorables para las partes participantes, en la actualidad cubren las siguientes áreas:

� Familia

� Derechos Reales y Personales

� Laboral

La práctica de la mediación se ha ido extendiendo paulatinamente en El

Salvador, especialmente en el ámbito de la justicia; surgiendo, además, algunas

experiencias en el ámbito municipal y comunitario tal como el convenio firmado entre

la Licda. Sonia Elizabeth Cortez de Madríz, Procuradora General de la República, y

el Dr. Norman Noel Quijano González, Alcalde Municipal de San Salvador, donde se

9 El Papel del Estado entendida como la provisión de servicios cuyo destinatario exclusivo son los intereses que el Estado determina, no dejando de lado los intereses de la sociedad y de los individuos.

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han comprometido en la Cooperación y Coordinación Interinstitucional con el objeto

de realizar acciones encaminadas a facilitar el acceso a la justicia y la resolución de

conflictos, a través de la creación de Centros de Mediación Mixtos en los Distritos 5 y

6, dada la experiencia adquirida en el Distrito 1 durante los años 2005 y 2008. Este

Acuerdo surge dada la necesidad de fortalecer un Estado democrático de derecho,

facilitar el acceso a la justicia y fomentar la convivencia pacífica, brindando a la

población del municipio de San Salvador, los servicios de Mediación y Conciliación

como alternativas de solución de conflictos mediante la concertación de espacios de

diálogo, tolerancia, respeto a la diversidad y el desarrollo de Programas de

Convivencia Ciudadana.

En el campo de la docencia, se han impartido cursos y seminarios

formativos sobre el tema en la Escuela de Capacitación Judicial y en el currículo de

formación de Licenciados en Ciencias Jurídicas y Trabajo Social de algunas

Universidades.

Como se puede notar, no todo es negativo en este tema, esto es un

gran avance para responder a la polarización política – ideológica; pero algo es muy

cierto, se necesita crear una política de Estado como iniciativa nacional, que abarque

a todos los Órganos del Estado, la empresa privada, y donde todos los ciudadanos

participen.

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III.- POLITICAS PÚBLICAS Y LEGISLACION SOBRE RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS.

A.- Políticas Gubernamentales.

Al escudriñar distintos documentos producidos por el anterior gobierno y el actual se

encontraron algunas estrategias que no son políticas públicas por sí mismas, y que

no tratan directamente la resolución alternativa de conflictos; sin embargo, busca

minimizar a través de programas la violencia social. En el Plan Quinquenal del actual

gobierno, en su 2° eje que está orientado a la prevención social de la violencia y del

delito, se puede mencionar que es una política de gobierno relacionada a la

prevención de la violencia, desarrollando la estrategia de “Escuelas para la

convivencia”. En dicha estrategia han colaborado diversas instituciones, como el 10Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), el Ministerio de Justicia y

Seguridad Pública (MJSP), entre otras. En el apartado de Seguridad Pública,

menciona que es necesario tener una coordinación efectiva que resuelva la

duplicidad de funciones de las instituciones encargadas de la prevención de la

violencia, para asegurar así un uso más eficiente de recursos dentro de una política

estratégica de prevención unificada y consensuada. A pesar que la meta original era

atender a 20 grupos que contemplaban 55 municipios, actualmente solo están

atendiendo a cuatro grupos, que constituyen 11 municipios; de éstos se están

dedicando más esfuerzos a nueve municipios en específico, donde han

implementado 18 “Escuelas para la convivencia”, por lo que el avance de la

estrategia aún se encuentra en una etapa inicial.

Este 2° eje Prevención Social de la Violencia y del Delito, está a cargo

de dos instituciones coordinadoras, el Consejo Nacional de Seguridad Pública

(CNSP), y la Dirección General de Prevención Social de la Violencia y Cultura de la

Paz (Pre-Paz) dentro del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), antes

10 El Consejo Nacional de Seguridad Pública pasó a depender de la Secretaría de Inclusión Social y cambiará de nombre a Consejo Nacional de Juventud, 27 de mayo 2011. Consultado en: http://www.elfaro.net/es/201105/noticias/4220/ accedido en 07 de Junio de 2011

15

funcionaba como Seguridad Social. Estas instituciones han coordinado esfuerzos con

la Subsecretaría de Desarrollo Territorial dado que las actividades principales se

ejecutan a través de los Consejos Municipales de Prevención de Violencia (CMPV)

en las municipalidades. Una de las iniciativas de prevención que mereció la atención

del presidente fue el relanzamiento del Programa Pro Jóvenes II, el cual calificó

como “la iniciativa más ambiciosa que se ha llevado a cabo en el país para la

prevención de violencia y la superación de la exclusión de nuestros jóvenes”. Con el

programa se pretende alcanzar a 100 mil jóvenes de 14 municipios de los

departamentos de San Salvador y La Libertad.

No obstante la existencia de un ente encargado de ejecutar el

Programa de Prevención Social de la Violencia y Delincuencia, el CNSP, en mayo

2010 el MJSP lanzó el programa Pre-Paz. Las acciones ejecutadas desde este

Ministerio y el CNSP, en relación a la prevención de la violencia y promoción de la

paz, persiguen los mismos objetivos. Asimismo, el modelo de trabajo es similar

debido a que las dos instituciones coordinan sus actividades con los CMPV y las

organizaciones comunitarias. Además de la combinación de actividades, también se

percibe que éstas se realizan de forma dispersa, por lo cual se podría concluir que

los fondos no se están utilizando de manera óptima.

Es necesario tener una coordinación efectiva inter institucional que

resuelva la duplicidad de funciones, asegurando así un uso más eficiente de los

recursos dentro de una política estratégica que involucre a distintos ministerios, y en

especial a la PGR quien ya tiene más de una década de estar trabajando en la

medición y el arbitraje, y que se haga de la prevención un eje transversal o porque no

crear un Sistema Nacional de Resolución Alternativa de Conflictos.

Se puede enfatizar por ejemplo, que desde el año 2008, el Ministerio de

Salud no ha hecho estudios sobre el consumo de drogas en el país, lo cual afecta las

acciones preventivas de organizaciones involucradas en el tema. El PNUD señaló

que la prevención en Centroamérica presenta deficiencia en términos de cobertura e

impacto y problemas de coordinación entre los ministerios encargados.

16

También es importante mencionar que sin la adecuada correlación inter

institucional, se pone en riesgo las vidas de 11jóvenes voluntarios. Entre los meses de

septiembre 2010 y febrero de 2011, murieron 14 voluntarios del 12programa Pro-

Jóvenes II trabajando en municipios con altos índices de violencia (Nejapa,

Mejicanos y Tonacatepeque).

Se puede concluir que los esfuerzos aislados no ayudan a disminuir la

violencia, las políticas gubernamentales son mediáticas y no hay visión de país, pues

el 2° eje del plan quinquenal es estrategia del gobierno del Presidente Funes, y esto

no refleja la voluntad de erradicar la cultura de violencia por una cultura de paz.

Solo basta leer los periódicos, ver televisión, o acceder a las redes

sociales y nos enteramos de la polarización existente entre los 3 Órganos del Estado,

es un mal ejemplo para los jóvenes, eso es lo que ellos están aprendiendo; que

intereses hay tras las confabulaciones políticas de unos contra otros nadie lo sabe,

aunque se suponen; pero no es el punto, de lo que se trata es de generar

condiciones pacíficas para las futuras generaciones.

B.- Normativa Jurídica.

Se realizó la investigación bibliográfica en la legislación vigente en El Salvador, con

el fin de comprobar la base jurídica para establecer un sistema nacional de

mediación, y se encontró lo siguiente:

En la Ley Primaria que es la Constitución de la República de El

Salvador, se le mandata al Presidente de la República en el Art. 168 y en sus

numerales 1° y 3° lo siguiente:

11 De acuerdo a información de la página web del Consejo Nacional de Seguridad Pública, el programa Pro Jóvenes I, se desarrolló desde julio de 2003 a marzo de 2009. Consultado en: http://www.cnsp.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=94&Itemid=139 accedido en 07 de Junio de 2011

12 Casa Presidencial (2010), “Lanzamiento del Proyecto Pro Jóvenes II ” Presidente Mauricio Funes, 29 de abril de 2010. Consultado en: http://www.presidencia.gob.sv/novedades/discursos/discursos/item/537-lanzamiento-del-proyecto-pro-j%C3%B3venes-ii.html accedido en 07 de Junio de 2011

17

13Art. 168.- Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la

República:

1º.- Cumplir y hacer cumplir la Constitución, los tratados, las leyes y

demás disposiciones legales;

3º.- Procurar la armonía social, y conservar la paz y tranquilidad

interiores y la seguridad de la persona humana como miembro de la sociedad;

Si se encuentra en la ley primaria una base jurídica en el numeral 3°

donde se menciona que debe “procurar la armonía social, y conservar la paz”. Quiere

decir que el Presidente está obligado a velar y procurar las condiciones por que la

sociedad salvadoreña viva en armonía social y que se conserve la paz; además,

respalda contundentemente la creación de una Política de Estado orientada a que en

El Salvador se viva en paz, en tranquilidad. Por otro lado, se establece en el Artículo

23 de la Constitución de la República que “ninguna persona que tenga la libre

administración de sus bienes puede ser privada del derecho de terminar sus asuntos

civiles o comerciales por transacción o arbitramento”; este artículo reconoce la

eficacia de otros medios alternativos de solución de diferencias, que facultativamente

pueden adoptar las personas naturales o jurídicas capaces, en asuntos civiles o

comerciales, sobre los cuales tengan la libre disposición de sus bienes y que sean

susceptibles de transacción o desistimiento.

Lo antes expuesto se encontró como Ley secundaria llamada 14la Ley

de Mediación, Conciliación y Arbitraje la cual fue creada con el objeto fomentar

dentro de la cultura jurídica el crecimiento de los intereses en la solución de

diferencias, por medio del diálogo y la utilización de medios alternativos. Para que

esto procree la búsqueda de soluciones creativas y ágiles en asuntos jurídicos,

13 Constitución de la República de El Salvador, 1983; Decreto Legislativo No. 36 de fecha 27 de mayo de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 102, Tomo 383 de fecha 04 de junio de 2009.

14 Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje, 2002; Decreto Legislativo No. 141 de fecha 01 de octubre de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 203, Tomo 385 de fecha 30 de octubre de 2009.

18

civiles o comerciales; con el fortalecimiento de las figuras de mediación, conciliación

y arbitraje.

Al decretar la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje la Honorable

Asamblea Legislativa consideró pertinente otorgarle la responsabilidad al Ministerio

de Gobernación para que la supervisara e implementara a lo largo y ancho del país,

el Presidente de la República sancionó el Decreto 914 del año 2010 y al mismo

tiempo aceptó la responsabilidad de decretar el 15Reglamento General de la Ley de

Mediación, Conciliación y Arbitraje. El Reglamento busca regular el régimen jurídico

aplicable al arbitraje y los medios alternativos en la solución de diferencias, cuando

éstas se den por diálogo, u otro tipo de soluciones creativas y ágiles con sencillez y

mayor privacidad. Es importante revisar con cuidado lo que la normativa menciona,

ya que provee una serie de conceptos que permiten entender la amplitud de esta Ley

y Reglamento, los legisladores fueron muy cuidadosos al incluir los conceptos que se

utilizarían con el fin de no dejar dudas o confusión para los aplicadores de la misma;

para citar un ejemplo: “Centro: oficina que, constituida o no como persona jurídica,

ha sido creada por una cámara de comercio, asociación gremial o universidad, y se

encuentra autorizada para la administración de procesos de arbitraje y/o mediación

institucional;” esto es lo que debe entenderse cada vez que aparece el termino

Centro y no otra interpretación.

Es importante notar que en el Art. 4 del Reglamento se faculta al

Ministerio de Gobernación para:

1) Velar por el estricto cumplimiento de la Ley y este reglamento;

Autorizar a los centros de arbitraje,

15 Reglamento General de la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje. Decreto Ejecutivo, N°: 65; Fecha: 02/09/2003. Diario Oficial: 161, Tomo: 360

19

2) Vigilar, controlar y fiscalizar el funcionamiento de los centros de

arbitraje respetando su autonomía funcional y los principios de confidencialidad

establecidos en la Ley.

3) Recibir y dar trámite a las quejas y denuncias presentadas en

relación con el funcionamiento de los centros de arbitraje, y resolver conforme

corresponda;

4) Comunicar a los centros de arbitraje las irregularidades o

infracciones que notare;

5) Aplicar las sanciones correspondientes de conformidad a las

leyes;

6) Las otras funciones y atribuciones derivadas del cumplimiento de

la Ley y este Reglamento.

En este apartado, es de enfatizar que aunque la Ley data de 2002, y su

reglamento de 2003, y que en ambos instrumentos legales se faculta al Ministerio de

Gobernación de velar por el estricto cumplimiento de la Ley y el Reglamento, de

autorizar los centros de mediación y arbitraje; y hasta de vigilar su funcionamiento, es

notorio que no ha estado sucediendo lo mandatado por la ley, han pasado más de 9

años y nunca se ha puesto en práctica para solucionar los problemas generados por

la polarización política, tanto la Ley como el Reglamento son letra muerta, ya que el

Ministerio de Gobernación no ha jugado su rol.

Por lo antes mencionado, se puede notar que no ha existido voluntad

política para establecer un sistema de resolución alternativa de conflictos, se han

mencionado en este estudio que si hay hechos aislados pero que no ayudan a la

convivencia pacífica de los salvadoreños, ya que no hay un concurso de todos los

elementos de la sociedad.

En las últimas semanas se ha podido notar el enfrentamiento de los tres

Órganos del Estado lo cual no abona en nada a la pacificación nacional, todo lo

contrario, si los máximos representantes del pueblo se atacan constantemente, ese

es el clima que se transmite a toda la sociedad, ya es hora que la clase política se

siente a conversar clara y honestamente de sus diferencias, y que entiendan que es

necesario crear un eje transversal en la educación sobre cultura de paz para que las

20

futuras generaciones vivan pacíficamente, y en la actualidad que se implementen los

mecanismos necesarios para vivir en paz y tranquilidad, solo así; se podrán bajar los

altos índices de violencia y criminalidad.

La Procuraduría General de la República ha estado implementando con

sus escasos recursos por más de 10 años la mediación y solución de conflictos, y lo

han replicado en algunas municipalidades y comunidades, y también en el nivel de

educación superior; por otro lado, ya se comprobó que existe la suficiente legislación

que permite construir una propuesta para la creación de un Sistema Nacional de

Mediación y que sea aplicado en los distintos niveles de la actuación social, hoy solo

falta la voluntad de los políticos.

C.- Propuesta de un Sistema Nacional de Resolución Alterna de Conflictos.

La propuesta siguiente procura no solo establecer cuáles deben ser los lineamientos a

seguir en forma general para lograr internalizar en las personas, en las instituciones en el

Estado, en la clase política una cultura de paz, sino ir más allá y realizar acciones

concretas tendientes al desarrollo de políticas de prevención, enseñando a los niños,

jóvenes y a los adultos a sustituir el enfrentamiento, la agresión y cualquier forma de

violencia, por el dialogo, la tolerancia, la cooperación, el respeto a las diferencias y la paz.

La Resolución Alterna de Conflictos (RAC) comprende una variedad de

técnicas y enfoques que permiten resolver conflictos consensuadamente de modo tal

que se eviten los costos, las demoras y la negligencia en los procesos antagónicos y

conflictivos más tradicionales. Entre estas técnicas podemos incluir a la mediación, la

facilitación, la evaluación neutra, la conciliación, la resolución de hechos, la

utilización de un ombudsman (Procurador de Derechos Humanos), las conferencias

de arreglos, los mini juicios y la revisión por pares. Entonces la estructura propuesta

advierte en primer lugar, una reflexión y un contexto sobre los grandes lineamientos

que deben seguirse por los tres Órganos del Estado, para lograr una cultura de paz,

centrándose luego en uno de los componentes más importantes de esas políticas

generales.

21

Se percibe a la 16Resolución Alterna de Conflictos (RAC) en el ámbito

educativo especialmente como uno de los componentes más importantes, porque sus

objetivos y estrategias van encaminadas a una labor preventiva, de intervención

temprana, en etapa de formación de los niños y jóvenes especialmente, lo que

permitirá que su cultura inicial sea de paz, no teniendo que desaprender

comportamientos, ni modificar actitudes como sucede con los adultos que ya están

polarizados, se espera contundentemente que las futuras generaciones serán

tolerantes y dispuestas a cooperar.

Dicho lo anterior, se espera que esto redunde necesariamente en un

beneficio a mediano y largo plazo, no solo para la clase política, el sistema judicial, el

ejecutivo, las municipalidades quienes se verán menos colapsado al no llegar al pleno,

a los estrados judiciales, en los programas de gobierno, en las comunidades, tantos

conflictos, que van a ser resueltos a través de soluciones bilaterales y satisfactorias

para las partes, las que se beneficiarán con resultados a menor plazo, menor costo y

ajustados a sus intereses y necesidades; pero sobre todo, sin violencia sin agresiones.

Por último, se plantea una estrategia concreta para ser puesta en

práctica, con objetivos, plazos y formas de evaluación, tendientes a ir mejorando cada

vez más el sistema, con el fin de posicionarlo y establecerlo dentro de las opciones

permanentes que ofrezca el Estado para la prevención y solución de conflictos de sus

ciudadanos.

Cuando los Órganos del Estado se refieran al término “cultura de paz”, se

espera que busquen en todo momento una reflexión colectiva y una participación abierta y

democrática de todos los ciudadanos, que facilite la posterior toma de decisiones. La

Procuraduría General de la República, debe continuar como lo ha hecho, promoviendo e

impulsando diferentes formas de ofrecer soluciones rápidas, y sobre todo integral y

satisfactorio a los salvadoreños para la solución de los conflictos. Esta visión ha

permitido reafirmar en algunos ciudadanos el compromiso con el cumplimiento efectivo

de los derechos humanos, principalmente dirigidos a la paz social y al fortalecimiento

16 Citado por ALZATE SÁEZ de Heredia Ramón, en Mediación Escolar. Propuestas, reflexiones y experiencias. Paidós Educador. Argentina, 1999.

22

de otros valores esenciales en un Estado de Derecho: la libertad y la democracia.

El espíritu del diálogo, debe presidir cualquier impulso hacia una Política

de Estado, posibilitando de esta forma que los principios fundamentales, se construyan

sobre la base de los aportes que hagan todos los actores y responsables directos o

indirectos del sistema. La Paz debe ser concebida como una responsabilidad de todos

y no únicamente como una obligación del Estado. Por ello, su mejoramiento debe

constituir un reto de interés general o nacional, por otra parte, es importante señalar

que la cultura de paz debe estar cerca del ciudadano, del usuario cotidiano; entonces

deben existir los espacios necesarios para el desarrollo de un permanente proceso de

interacción.

A partir de esta investigación y el análisis anterior, se propone la creación

del Sistema Nacional de Resolución Alterna de Conflictos, en principio los tres

Órganos del Estado deben suscribir un “Convenio de Cooperación y Respeto Mutuo”,

que tiene como objeto el establecimiento formal de un esquema de cooperación entre

“El Estado y El Ministerio Público” para el desarrollo de programas y actividades

conjuntas, relacionadas básicamente con el tema de Resolución Alterna de Conflictos.

Dentro de los objetivos específicos del Convenio se proponen los siguientes:

1) Promover y difundir en el país el uso de medios alternos de

solución de controversias, que contribuyan a mejorar la paz social y propicien la

armónica convivencia.

2) Realizar estudio de necesidades e identificación de alternativas para el

desarrollo de programas de promoción y difusión de mecanismos de resolución alterna de

conflictos, a través de los diferentes programas de estudio del sistema educativo.

3) Ejecutar experiencias piloto relacionadas con el tema y monitorear en

forma constante los resultados obtenidos.

4) Realizar evaluaciones periódicas de los proyectos y actividades piloto

que se realicen, con el fin de medir el impacto, introducir mejoras, evaluar las modalidades de

operación y el cumplimiento de los objetivos del proyecto.

5) Coordinar y organizar conjuntamente actividades académicas y de

investigación en el tema de resolución alternativa de conflictos, o sobre cualquier otro tema

relacionado, de acuerdo con la conveniencia y el beneficio de los objetivos de cada institución.

23

6) Coordinar y organizar actividades tendientes a la difusión y promoción

de los mecanismos de resolución alterna de conflictos.

La propuesta de Implementación de los Componentes RAC en los Programas

Educativos, Base para la Convivencia Pacífica en El Salvador.

A partir de la firma del referido Convenio, y con el fin de establecer la forma

en que se ejecutaría el mismo se crea El Sistema Nacional de Resolución Alterna de

Conflictos, lideradas por la Procuraduría General de la República, y el Ministerio de

Gobernación, en coordinación con el Ministerio de Educación, Partidos Políticos,

COMURES, Medios de Comunicación Social y los Juzgados de Paz, elaborarán una

propuesta integral, con el fin que el Ministerio de Educación la ejecute en forma conjunta,

y que los demás actores se comprometan para participar activamente en la

internalización y promoción del Sistema.

La propuesta va orientada en cuatro sentidos, haciendo énfasis en que

deben trabajarse en forma simultánea, éstos son:

1) Reforma Curricular al Plan de Estudios de la educación primaria y

secundaria, con el fin de incluir la resolución alterna de conflictos como eje transversal

de la educación formal.

2) Diseñar un Plan de Capacitación Nacional en materia RAC, que

permita ir creando centros de resolución de conflictos en las instituciones educativas,

en los cuales participen los docentes, estudiantes y los padres de familia.

3) Elaboración de textos didácticos específicos sobre RAC, con el fin

de que sean utilizados por los docentes como textos de estudio con sus estudiantes,

independientemente de la materia que impartan.

4) Diseñar y ejecutar un Plan Nacional de Divulgación, que permita a

los ciudadanos conocer los esfuerzos de ambas instituciones por realizar una

importante labor preventiva con los niños y jóvenes.

5) Se enfatiza la necesidad de trabajar las cuatro áreas

simultáneamente por cuanto se requiere una rápida transformación de la actual cultura,

bastante enfrentada, de solución de diferencias que se ha venido aplicando y

24

reproduciendo en los niños y jóvenes, hacia una cultura de paz social que ellos, a su

vez, reproducirán en sus hijos y demás descendientes.

25

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