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Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales - ICEF -

Abril 2006

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INDICE

Pg. Resumen Ejecutivo 03 Introduccin 08 I. La gestin del dficit fiscal 08 A. La camisa de fuerza del dficit fiscal 08 B. Condiciones que pueden afectar el dficit fiscal en el 2006 09

C. Mrgenes para la gestin de dficit fiscal en el corto plazo 12 II. La gestin del gasto pblico 19

A. El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios, as como la implementacin de la ERP; rasgos bsicos del gasto pblico en Honduras 19

B. La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una estrategia de desarrollo (pero podra serlo) 22

C. La prioridad de la inversin 26 D. Hacia un presupuesto por resultados 30 III. La gestin de la deuda externa 30 A. El alivio de la deuda 30 B. La conversin del alivio de la deuda en gasto pblico para la Reduccin de la pobreza 33

C. La necesidad de una programacin financiera del alivio de la deuda externa destinado a la ERP y a la Metas del Milenio 36

D. Hacia una nueva poltica de endeudamiento externo 37 IV. La Reforma Tributaria 39 A. Los condicionantes de la poltica tributaria 39 B. Diez principios bsicos de una Reforma Tributaria 44 C. El fortalecimiento de la DEI 46 D. La Reforma del Impuesto sobre la Renta 49 E. El Impuesto sobre Ventas (ISV) 56 V. La Economa poltica de las reformas propuestas 56 A. Medidas que requieren aprobacin del Congreso Nacional y proceso de aprobacin requerido 56 B. Las propuestas que podran enfrentar mayor oposicin 58 C. La secuencia de reformas 61

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INDICE DE CUADROS

Pg. 1. Honduras: dficit fiscal del gobierno central y del sector pblico 09 2. Amrica Latina y el Caribe (19 pases): PIB, Gasto total del

Gobierno Central y sus relaciones, 2003 20 3. Honduras: avance esperado en las metas de educacin, salud y

Agua potable y saneamiento segn la ERP y los ODM 22 4. Honduras: Inversin (% PIB) 27 5. Honduras: Prstamos sin desembolsar 29 6. Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP 34 7 Honduras: Prstamos nuevos contratados 38 8 Composicin del Congreso Nacional de Honduras 58

INDICE DE GRAFICOS

Pg.

1. Composicin relativa del gasto total neto del Gobierno Central 21 2. Honduras: Gasto social del Gobierno Central como % del PIB 21 3. Honduras: Servicio de la Deuda Pblica 31 4 Honduras: Servicio de la Deuda Externa 32 5. Honduras: Estimaciones del alivio para la ERP 35

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RESUMEN EJECUTIVO La gestin del dficit fiscal El presupuesto recomendado por el Gobierno de Honduras para el 2006 -presentado en marzo de ese ao- supone el cumplimiento de las condiciones respecto al dficit acordadas con el FMI. Sin embargo, los resultados propuestos para HONDUTEL y la proyeccin del precio del barril en que se sustenta las estimaciones de la ENEE conducen a concluir que el dficit del sector pblico no financiero puede ser mayor. Otros agravantes pueden incluir ciertas transferencias y el financiamiento de dos programas (PRAF y PROHECO) que, ante el agotamiento de los recursos externos que los financiaban, hacen depender su continuidad de recursos propios o de la obtencin de nuevo financiamiento. A lo anterior se unen las prdidas operativas del Banco Central resultante de sus operaciones de esterilizacin, equivalente al 1.3% del PIB, que constituyen la principal explicacin del dficit del sector pblico combinado. Existen ciertos mrgenes para ampliar el presupuesto y el dficit, derivado de la posibilidad de ajustarlos por la inversin y el precio del petrleo, como ya fue aceptado por el FMI en el 2005, y que permiti aumentar el dficit fiscal del gobierno central de 3.0 a 3.45% del PIB. Tambin se podra ajustar en la medida que el dficit se financiara con recursos concesionales, que podra aumentarlo en hasta un 0.77% del PIB. Sin embargo, ello no dejara de requerir una resolucin de los problemas de HONDUTEL y de la ENEE, sobre lo cual ya existe una identificacin de acciones que podran tomarse y que seran aceptables para el FMI en particular. Lo que ahora se requiere es la decisin poltica de avanzar en ambos casos, ya que de lo contrario el mayor dficit fiscal generara presiones inflacionarias, apreciara (en trminos reales) el tipo de cambio y podra exacerbar reivindicaciones salariales y hacer ms difcil la negociacin de este tema. Parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin para evitar una fuerte apreciacin del tipo de cambio. Sin embargo, se podra facilitar un proceso de transicin gradual hacia una mayor flexibilidad del rgimen cambiario fomentando el desarrollo de un mercado de divisas interbancario. El gobierno tambin podra incidir en el uso de los ingresos de divisas resultantes de remesas favoreciendo proyectos pblico-privados de inversin, al tiempo que utilizara aquellos prstamos que favorecen la inversin en infraestructura o desarrollo productivo rural para contribuir a una mayor capacidad de respuesta de la economa frente al aumento de la demanda resultante de los ingresos de divisas. Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar el incremento de la masa salarial en trminos reales, en el caso de los maestros la contencin alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial. La propuesta existente, de integrar los pagos colaterales de antigedad y de calificacin acadmica en el salario ordinario de los maestros, as como la fijacin de los aumentos anuales en funcin de la inflacin esperada, junto con la introduccin de tres escalas salariales segn el nivel en que trabajen los docentes (primaria o secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-

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director, etc.), est bien diseada. Se lograr un gran avance si se finiquita una negociacin con el magisterio con base en esta propuesta.

El gasto pblico La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una estrategia nacional de desarrollo pero podra ser la base de una estrategia de este tipo. La ERP constituye una estrategia bien elaborada con una amplia participacin en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Sin embargo, no ha incluido negociaciones sobre temas bsicos de la economa hondurea como la condicionalidad macroeconmica y los salarios, presenta una gran dispersin de proyectos sin una orientacin estratgica, y ha contribuido a la proliferacin de unidades ejecutoras, favoreciendo la constitucin de lo que podra calificarse como un Estado paralelo. Frente a lo anterior se justifica una estrategia clara y sencilla de desarrollo nacional, con objetivos ms vinculados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y con mayor articulacin con las fuerzas polticas. La ERP puede ser el punto de partida para esta estrategia tomando en cuenta que ya representa un vnculo importante ente la sociedad hondurea y la comunidad internacional. Una nueva estrategia no debiera percibirse como un plan que interrumpe y sustituye a la ERP sino como un instrumento que la ampla, en un sentido temtico y poltico. Como parte de la nueva estrategia convendra reorientar las unidades de planificacin y evaluacin mediante instrucciones, autoridad y capacidades para que jueguen un papel ms activo en la formulacin, seguimiento y evaluacin de los programas e inversiones que resulten de la nueva estrategia, y que deberan quedar reflejados en el presupuesto. La inversin pblica ha crecido poco en los ltimos aos, lo cual puede superarse con una mayor ejecucin de prstamos sin desembolsar, especialmente en proyectos de infraestructura, lo cual sera congruente con el objetivo de reducir el impacto de los recursos externos sobre la apreciacin cambiaria y de generar ms empleo. Tambin correspondera formular una estrategia nacional de inversiones con mayor impacto y asegurar un adecuado funcionamiento de un banco integrado de proyectos para la evaluacin y seguimiento de inversiones. Ello podra complementarse con un presupuesto por resultados, para lo cual cabra aprovechar el SIAFI, al tiempo que se impulsa un autntico cambio en la cultura de organizacin de todos aqullos que tienen que ver con la formulacin del presupuesto para que se definan y cuantifiquen objetivos, y para que se les d seguimiento.

La gestin de la deuda externa Honduras se ha beneficiado de un importante alivio de su deuda aunque es difcil calcular su monto exacto porque ha habido varias renegociaciones de la deuda y el servicio efectivo de la deuda en los ltimos aos ha sido bastante menor al servicio de deuda vencido. As, se pag en promedio el 87% del servicio de la deuda vencida entre 1993 y 1998, 83% de aqul observado entre 1999 y 2001 y slo 59% del servicio vencido entre 2002 y 2005.

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Lo anterior significa que los recursos destinados a la ERP se han estimado a partir de un servicio de deuda terico que realmente no se pagaba. En todo caso, partiendo de las condonaciones ms recientes, el alivio de la deuda que correspondera dedicar al gasto en la ERP aumentara sustancialmente en los prximos aos, con posibles consecuencias negativas sobre los equilibrios macroeconmicos. Frente a estas dificultades convendra programar el alivio de deuda para la ERP, o para una estrategia ms amplia de desarrollo si sta fuera a formularse, posiblemente fijando un monto anual constante en el tiempo, tomando en cuenta el servicio real de la deuda en el pasado, criterios macroeconmicos, una orientacin de largo plazo y las Metas del Milenio, adems de otras prioridades nacionales. Por otra parte, en aos recientes se ha observado una importante brecha entre los prstamos contratados y lo ejecutado, lo cual se explica en buena parte por la meta del dficit fiscal que se ha tenido que cumplir. Ello hace necesario fijar una nueva poltica de endeudamiento que, partiendo de las normas existentes y de las responsabilidades que le competen a la Comisin de Crdito Pblico, establezca un claro lmite al nuevo endeudamiento externo, garantice que el nuevo endeudamiento sea compatible con la programacin financiero del alivio de la deuda y con las estrategias de de desarrollo y de inversiones, y que asegure capacidades de evaluacin y seguimiento de los proyectos que se financien con recursos externos.

La reforma tributaria La historia reciente de la tributacin en Honduras ha estado marcada por una dinmica de reformas parciales sin sentido de direccin, una estructura tributaria sesgada hacia los impuestos indirectos, el debilitamiento de la recaudacin como consecuencia de procesos de apertura comercial unilateral o negociados con socios externos, la escasa capacidad fiscalizadora y de control de la Direccin Ejecutiva de Ingresos (DEI), y la reducida conciencia fiscal que parece existir en la poblacin hondurea. Frente a esta situacin, y tomando en cuenta los desafos de cerrar la brecha fiscal y de contar con suficientes recursos para cubrir necesidades de desarrollo social y seguridad en particular (con un alto contenido de gasto corriente), se justifica una reforma tributaria. Impulsar una reforma tributaria en Honduras debiera basarse en 10 principios, que podran ser la base de un acuerdo de reforma tributaria y que significa reconocer la necesidad de aumentar la capacidad recaudatoria del sistema, fortalecer la administracin tributaria, recomponer la composicin de impuestos a favor de la tributacin directa, aplicar los impuestos con generalidad, mejorar la justicia distributiva del sistema, aumentar la transparencia de la actividad presupuestaria, simplificar la estructura impositiva, reducir la arbitrariedad en los procesos de gestin y de recaudacin de tributos, aprovechar las sinergias y economas de escala con instituciones o actores econmicos, y potenciar el uso de controles cruzados de informacin. Partiendo del reconocimiento anterior, el primer paso debiera ser el de fortalecer a la DEI, lo cual constituye una pre-condicin para avanzar con otras reformas tributarias. La existencia de una estructura organizativa poco flexible, sin procedimientos normalizados,

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baja informatizacin y sin una verdadera poltica de personal significa que ste es el verdadero taln de Aquiles de la poltica tributaria hondurea. Avanzar en esta rea requiere una slida asesora a la direccin de la DEI para desarrollar las siguientes acciones: distinguir entre las funciones de direccin y las de gestin operativa; profesionalizar la administracin tributaria mediante la creacin de un cuerpo de funcionarios permanentes, el refuerzo de la formacin, y el establecimiento de un buen sistema de incentivos basados en evaluaciones individuales; estandarizar y mejorar procedimientos administrativos; reforzar las oficinas de asistencia al contribuyente; expandir el uso de la informacin de otras fuentes; y realizar evaluaciones regulares de los costos y de la consecucin de objetivos. Una vez se haya avanzado con este fortalecimiento de la DEI se podr implementar una reforma del impuesto sobre la renta, distinguiendo entre el IR de personas naturales y el de personas jurdicas (empresas). La gran cantidad de exenciones y beneficios fiscales para las empresas presuponen un efecto positivo sobre la actividad econmica hondurea. Sin embargo, no existen estudios rigurosos que verifiquen la realidad de esta conclusin. Por otra parte, la exoneracin del pago del impuesto en Honduras no asegura que las empresas extranjeras no los paguen ya que se encuentran sujetas al pago del impuesto sobre la renta en su pas de origen, con lo cual en la prctica la administracin tributaria hondurea la transfiere recursos a la administracin tributaria de otro pas. Lo expuesto justifica eliminar las exoneraciones y exenciones. La reduccin de exenciones y exoneraciones permitira ampliar la base imponible y reducir las tasas mximas (a 20%) e incluso el nmero de tramos, simplificando as al impuesto. Lo que ya se ha avanzado, con el apoyo del FMI, en elaborar un cdigo centroamericano de conducta sobre incentivos fiscales puede ser una base importante para una nueva legislacin nacional en esta materia. En el caso de las personas naturales convendra incluir el conjunto de ingresos (salarios, rentas inmobiliarias e inmobiliarias y otras) como una nica base imponible sujeta a una tasa progresiva, aparte de las ganancias de capital, que estaran sujetas a otra tasa fija. En el caso de las empresas amerita especial atencin la regulacin de los precios de transferencia y la aplicacin de normas de subcapitalizacin para evitar el abuso del endeudamiento entre empresas vinculadas para evadir impuestos. Otras acciones complementarias podran incluir el aumento del Impuesto sobre el Activo Neto (IAN) hasta el 2%, aplicndolo como impuesto mnimo que de ser superior al IRS funcionara como pago a cuenta, y la utilizacin de retenciones y pagos a cuenta siempre que se produjeran hechos imponibles gravables.

Economa poltica de las reformas Pareciera til distinguir, al menos para propsitos analticos, tres momentos de reforma, identificados con base en la necesidad de a) combinar las iniciativas de reforma fiscal que generarn mayor oposicin con otras que puedan aglutinar esfuerzos, y b) mantener separadas las agendas de los grupos que ms se oponen a algunas de las reformas, con el fin de evitar coaliciones amplias en contra del conjunto de las reformas.

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A ttulo ilustrativo un primer momento podra incluir el impulso de las medidas indispensables a corto plazo para evitar un fuerte aumento del dficit fiscal en el 2006, lo cual podra incluir las acciones tendientes a mejorar las finanzas de Hondutel y la ENEE y eventualmente otras medidas de emergencia para reducir gastos y aumentar los ingresos del Estado en el corto plazo. Un segundo momento podra incluir la negociacin de sueldos y salarios de maestros y empleados de salud. El tercer momento podra centrarse en la reforma tributaria. La informacin disponible sugiere que las alianzas en el Congreso podran ser ms factibles con fuerzas polticas vinculadas al gobierno anterior durante los dos primeros momentos, puesto que los temas a tratar fueron parte de lo que ya haban negociado con el FMI, mientras que las alianzas en el tercer momento seran ms difciles y posiblemente tendran que incluir a otras fuerzas polticas. Simultneamente podran impulsarse otras acciones menos polmicas en cada uno de los momentos. Como opciones para el primer momento estara la formulacin de una estrategia nacional de desarrollo, mientras que durante el segundo podra incluirse el fortalecimiento de la DEI y la nueva poltica de alivio y endeudamiento externo. En la tercera se podra avanzar con un presupuesto por resultados.

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INTRODUCCION A continuacin se presenta un informe sobre poltica fiscal en Honduras, solicitado al Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEF) por parte del Ministro de Finanzas de Honduras. El informe se centra en la gestin del dficit fiscal, la gestin de la deuda externa, la gestin del gasto pblico y la reforma tributaria. En cada caso se presenta un breve diagnstico o recuento de desafos as como propuestas de corto y mediano plazo, y se termina con algunas consideraciones sobre la viabilidad poltica de las propuestas. El informe ha sido preparado con base en aportes de Edna Armendriz, Ernesto Paz, Jos Flix Snz y Pablo Sauma, bajo la coordinacin de Juan Alberto Fuentes, y tomando en cuenta los valiosos aportes y el acceso a la informacin que proporcionaron directores y funcionarios de la Secretara de Finanzas de Honduras. El informe ha sido financiado por el PNUD y la cooperacin sueca en Honduras. Las opiniones expresadas son la exclusiva responsabilidad del ICEF. I. LA GESTION DEL DEFICIT FISCAL

A. La camisa de fuerza del dficit fiscal A partir del 2004 se encuentra vigente en Honduras un acuerdo con el FMI para 'Poverty Reduction and Growth Facility' (PRGF), el cual plantea entre sus principales metas 'atender las crecientes presiones fiscales que enfrenta el Gobierno', "como nica manera de contar con financiamiento adecuado para los programas que sustentan el crecimiento y combaten

la pobreza, los dos objetivos bsicos de la sociedad hondurea". Este acuerdo es muy amplio, y contempla reformas o cambios que no se limitan a la poltica fiscal, pero en el caso especfico de lo fiscal sobresalen los compromisos iniciales de alcanzar como mximo un dficit del sector pblico combinado de 3% en el 2004, de 2.5% en el 2005 y de 1.7% en el 2006, y en el caso del gobierno central de 3.5%, 3% y 2.5% respectivamente. Como puede observarse en el cuadro siguiente, en los dos primeros aos de ejecucin del acuerdo se han cumplido las previsiones en materia de dficit, e inclusive, cuando se considera el PIB observado los logros superan lo pactado. Esta estricta disciplina fiscal se constituye en una verdadera 'camisa de fuerza' para el gasto pblico, pues dados esos lmites predeterminados los aumentos en el gasto solamente sern posibles por la va del aumento en los ingresos del sector pblico. Al asumir sus cargos, las nuevas autoridades del pas realizaron algunas modificaciones al presupuesto previamente elaborado para el 2006, dando como resultado el denominado 'presupuesto recomendado', y en cuya versin al 13 de marzo del 2006 se sustentan los comentarios que se realizan a continuacin. Bsicamente los ajustes consistieron en reducir en un 10% los gastos corrientes de la mayora de los ministerios y dependencias -con excepcin de lo relativo a educacin, salud y seguridad pblica-, disminuir algunos gastos

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de capital, y aumentar algunos rubros atendiendo principalmente a compromisos asumidos por el actual Presidente durante la campaa. Como se aprecia en el cuadro siguiente, el nuevo presupuesto supone el cumplimiento de las condiciones respecto al dficit acordado con el FMI. Sin embargo, como se ver ms adelante, hay algunas condiciones que pueden afectar el dficit en el 2006, y que resultaran en el incumplimiento de esas metas.

Cuadro No. 1 Honduras: dficit fiscal del gobierno central y del sector pblico (base

devengado), 2003-2006.

2003 2004

2005 prelim.

2006 presup.*

Cifras en millones de lempiras Dficit del gobierno central 7,415.8 4,727.4 4,715.8 4,109.3 Dficit sector pblico combinado** 4,096.0 2,971.0 2,936.9 Dficit sector pblico no financiero 691.9 Prdidas operativas del BCH 2,245.0 PIB proyectado 118,544 134,512 152,498 173,080 PIB observado 120,465 137,208 157,705 --

% respecto al PIB proyectado Dficit del gobierno central 6.3 3.5 3.1 2.4 Dficit combinado pblico 5.1 3.0 1.9 1.7 Dficit sector pblico no financiero 0.4 Prdidas operativas del BCH 1.3

% respecto al PIB observado Dficit del gobierno central 6.2 3.4 3.0 -- Dficit combinado pblico 5.0 3.0 1.9 --

* Se refiere al 'presupuesto recomendado' al 13 de marzo del 2006. ** Sector pblico no financiero ms las prdidas operativas del Banco Central de Honduras.

Fuente: SEFIN y BCH.

B. Condiciones que pueden afectar el dficit fiscal en el 2006 Frente a la importancia que tiene la gestin del dficit fiscal como un determinante bsico del xito o fracaso del programa de reduccin de la pobreza y de aumento del crecimiento, conviene identificar aquellos factores que pueden incidir en mayores desequilibrios fiscales en el 2006. Entre estos se encuentran los siguientes:

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1. HONDUTEL

Los resultados propuestos para HONDUTEL en el 'presupuesto recomendado' podran agravar seriamente el dficit fiscal, pues por una parte es posible que no se obtengan los resultados previstos de las 'polticas de comercializacin' propuestas para mitigar el impacto de las reduccin en sus ingresos originada en la apertura del mercado de la telefona y la reduccin de tarifas de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales y, por otra, la ejecucin del plan de inversiones podra resultar en un dficit cercano a los 1.100 millones de lempiras, es decir, un 0.6% del PIB, que afectara el logro de las metas fiscales propuestas.1 Como se propone ms adelante, la situacin de HONDUTEL y sus posibles soluciones deben evaluarse con una perspectiva de ms largo plazo.

2. ENEE

En este caso, adems de la difcil situacin que enfrenta y que debe ser atendida en un plazo mayor, como se destaca ms adelante en este informe, se podra ver afectada en la ejecucin presupuestaria del 2006 por el precio del petrleo. La estimacin contemplada en el 'presupuesto recomendado' se sustenta en una proyeccin del precio del barril de bnker de US$ 41, pero se estima que el precio que se podra esperar para el ao es de US$ 48, con lo cual el dficit de esta entidad podra aumentar hasta en 800 millones de lempiras, es decir, en casi un 0.5% del PIB. Si se considera adems que la demanda de energa aumenta un 10% anual, el dficit podra aumentar hasta en un 1% del PIB.

3. CAFTA Estimaciones del FMI indican que las prdidas de ingresos por la entrada en vigencia del CAFTA equivaldra a un 0.25% del PIB. Estas estimaciones estn basadas en lo que podra significar importar los mismos bienes de los Estados Unidos sin pagar aranceles. Sin embargo, este porcentaje podra aumentar a ms de 0.3% si hubiera cierta desviacin de comercio, es decir, importaciones con menor precio (libre de aranceles) procedentes de los Estados Unidos que sustituiran las importaciones procedentes de otros pases con mayor precio (incluyendo aranceles) que no tienen acuerdos de libre comercio.

1 Sin acciones de ningn tipo, la apertura del mercado de la telefona y la reduccin de tarifas de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales estara reduciendo el balance operativo de HONDUTEL en el 2006 en lo equivalente a 1 punto porcentual del PIB (su supervit operativo estara pasando de ser el equivalente al 2.1% del PIB en el 2005 al 1.1% en el 2006), con lo cual aumentara el dficit del sector pblico en su conjunto.

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4. El costo de la esterilizacin con deslizamiento cambiario y aumento de remesas

Las remesas han crecido significativamente en los ltimos aos, pasando de representar alrededor de 7% del PIB en 2000 a 21% del PIB en 2005. El crecimiento anual de las remesas fue particularmente notorio en 2005, con una tasa de crecimiento superior al 50%. Si se mantiene la poltica de deslizamiento cambiario y las remesas continan con esta tendencia creciente (o a la tasa de crecimiento promedio de los ltimos 5 aos, de 34%),2 el banco central tendr que continuar esterilizando los flujos de divisas para controlar la liquidez, con lo cual generar un costo cuasi-fiscal. Este costo de la esterilizacin fue equivalente a alrededor de 1% del PIB en 2004 y 2005, lo cual represent una carga significativa para el fisco, an cuando el deslizamiento nominal del tipo de cambio en el 2005 se redujo en comparacin con el ao anterior.3 Esto ilustra cmo, en la medida que se quiera evitar la apreciacin cambiaria, ello tendr un costo cuasi-fiscal alto. Si se mantiene la poltica de deslizamiento cambiario, y contina aumentando la tasa de crecimiento de las remesas, el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin podra aumentar en el 2006 en comparacin con el 2005. De acuerdo con el Banco Central y el FMI este costo podra alcanzar el equivalente a un 1.3% del PIB en el 2006 que, sumados al dficit proyectado para el conjunto del sector pblico combinado ese ao (0.4% del PIB), permitiran cumplir con la meta del dficit total del sector pblico combinado de 1.7% del PIB para el 2006. Hay que tomar en cuenta, adems, que nuevos desembolsos de prstamos (concesionales) tambin podran contribuir a la apreciacin adicional del tipo de cambio.4

5. Otros agravantes del dficit Hay otras condiciones que no han sido contempladas en el 'presupuesto recomendado' y que podran resultar en un aumento del dficit previsto para el ao 2006. Cuatro son los ms importantes:

a) la transferencia prevista a las alcaldas del pas de recursos del presupuesto nacional;

b) la transferencia de la reserva del 7% del sueldo de policas y

bomberos al Instituto de Previsin Militar (IPM); c) el financiamiento del Programa de Asignacin Familiar (PRAF); y

2 En la medida que tambin aumenten los ingresos de capital asociados a un mayor desembolso de prstamos concesionales externos tambin habr una presin para que el tipo de cambio se aprecie. 3 Las prdidas en el 2004 fueron de L 926.2 millones y 2005 de L 1,088.5 millones. 4 El impacto preciso depender del monto adicional y de si el gasto adicional resultante de estos desembolsos se orienta a mayores importaciones o a una demanda para bienes y servicios locales no transables. El impacto tambin puede reducirse en la medida en que este gasto contribuye a corto plazo a aumentar la productividad de la economa hondurea.

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d) el financiamiento del Programa Hondureo de Educacin Comunitaria (PROHECO).

En estos dos ltimos casos el agotamiento de los recursos externos que los financiaban hacen depender su continuidad de recursos propios o de la obtencin de nuevo financiamiento.

C. Mrgenes para la gestin del dficit fiscal en el corto plazo La gestin del dficit fiscal requiere, por una parte, evitar las presiones de gastos o amenazas de menores ingresos que podran aumentar el dficit fiscal pero, a su vez, conviene explorar los mrgenes de maniobra existentes en el 2006 y los aos siguientes.

1. HONDUTEL

HONDUTEL se ver afectada a partir del 2006 por la prdida de ingresos debido a la reduccin en la tarifa de salida de trfico internacional (de US$ 0.50 a US$ 0.20 por minuto), por la reduccin en la tarifa de trfico de larga distancia nacional, y por la apertura del mercado de la telefona. Hay un conjunto de medidas que ya han sido definidas y que permitirn equilibrar las finanzas de la institucin (menor ajuste salarial a los empleados, aumentos en el derecho de lnea, aumentos en la tarifa de trfico local, la ampliacin de servicios de internet y otras). Varias de estas medidas ya han sido acordadas previamente con el FMI.5 Ms all del impacto sobre el dficit fiscal, el pas enfrenta el reto de 'salvar' la institucin, pues de no intervenirse en los diferentes aspectos que ya han sido identificados, a juicio de varios expertos probablemente para el ao 2010 la institucin entrar en una situacin de quiebra tcnica. Se trata de una decisin poltica.

2. ENEE

En el caso de la Empresa Nacional de Energa Elctrica (ENEE), si bien es cierto que en el ao 2005 present un balance operativo con saldo positivo, an se ve afectada por los costos altos de los contratos convenidos con proveedores privados, los altos costos de personal, el incremento en los costos de generacin de energa trmica por el aumento en el precio de los combustibles fsiles, y la ausencia de ajustes de las tarifas para compensar los consiguientes aumentos de costos. Al igual que en el caso anterior, hay propuestas de solucin, que requieren implementacin.6

5 El gobierno anterior, en su memorando suplementario de noviembre de 2005, indic que la adopcin de las medidas convenidas sobre HONDUTEL seran una accin previa a la cuarta revisin del PRGF de Honduras. 6 En este caso intervienen varios aspectos relativos a la poltica energtica de Honduras, que superan los propsitos de este informe.

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3. Salarios

Para el ao 2005 se estima que del total de sueldos y salarios pagados por el gobierno central (incluyendo aportes patronales), un 71.9% del total correspondi a maestros y personal beneficiado por el Estatuto del docente y al personal de salud, beneficiado por diversos estatutos que les ataen. La proporcin de sueldos y salarios que corresponde a maestros subi continuamente de representar el 46.5% del total de gastos en sueldos y salarios del gobierno central en 1997 hasta un 54.5% en el 2005, mientras que en el caso del personal de salud no se observa una tendencia creciente. La situacin en el ao 2005 es el punto superior de un proceso iniciado aos atrs. Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar el incremento de la masa salarial en trminos reales, en el caso de los maestros la contencin alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial, principalmente en la hora clase y el sueldo base. Adems, muchas de las solicitudes por los colaterales de antigedad y calificacin acadmica presentadas a partir del 2004, quedaron pendientes pues su pago exceda los montos anuales pactados para cubrir esos pagos; por lo que se prev que a partir del 2007 se exigir el pago de los montos pendientes. En marzo del 2005 la SEFIN y el BCH presentaron ante el FMI una propuesta de "poltica de remuneraciones a docentes a partir del 2007". Segn la misma, ante el escenario de aumentos en el valor de la hora clase con base en la inflacin esperada y dejando los colaterales de antigedad y calificacin acadmica sin modificar, el aumento salarial a los maestros en el ao 2007 provocar que la relacin salarios del gobierno central respecto al PIB supere en 1 punto porcentual el techo previsto para ese ao (que es de 9.2% del PIB). Ante escenarios menos restrictivos, la relacin podra superar en 3.8 puntos el lmite establecido. En sntesis, si bien podra postergarse la presin salarial durante el 2006, ser inevitable en el 2007, con lo cual tambin habra una presin para que aumente en ausencia de otras medidas- el dficit fiscal. La piedra angular de la propuesta presentada por la SEFIN y el BCH en el 2005 sobre la poltica de remuneracin a docentes a partir del 2007 es la integracin de los pagos colaterales de antigedad y de calificacin acadmica en el salario ordinario de los maestros, as como la fijacin de los aumentos anuales en funcin de la inflacin esperada, tal como aplica a los dems servidores pblicos en virtud de la mencionada Ley de Reordenamiento del Sistema Retributivo del Gobierno Central del ao 2003. El otro aspecto fundamental de la poltica es la introduccin de tres escalas salariales segn el nivel en que trabajen los docentes (primaria o secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-director, etc.). La propuesta est bien diseada y se lograr un gran avance si se finiquita una negociacin con el magisterio que considere la integracin de los pagos colaterales

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dentro del salario ordinario, as como lograr los ajustes en funcin de la inflacin esperada. La propuesta de las escalas salariales, tal como est planteada, es un poco complicada en su aplicacin por la existencia de mnimos y mximos y ajustes cuando se alcancen esos lmites. Por ello, parece ms conveniente la definicin de una escala ms amplia pero predeterminada, que incorpore de una vez las posibles diferencias en los aspectos que son considerados en el pago, tales como el ttulo que tenga el docente, la antigedad, la calificacin acadmica y otros. Un ejemplo de las categoras en la escala sera: maestro no titulado de primaria, maestro titulado de primaria 1, maestro titulado de primaria 2, y as hasta un mximo de 5 en el caso de la primaria; luego seguira profesor de secundaria no titulado, profesor de secundaria titulado 1, profesor de secundaria titulado 2, y de esa forma hasta profesor de secundaria titulado 5, para luego continuar con las categoras docente-administrativas (director y subdirector) y administrativas propiamente (asistentes, etc.). Para cada una de las categoras se deben definir claramente los requisitos en trminos de los aspectos a considerar, como se indic anteriormente: ttulo, antigedad, calificacin acadmica, etc. Conforme los educadores vayan avanzando en sus cualidades, irn avanzando en la escala. La condicin para ser ubicado en una categora debe ser la comprobacin, mediante atestados, de las caractersticas personales de cada maestro, y no el sueldo que devenga actualmente -como se indica en la propuesta-. Esto se propone en el entendido de que hay incentivos o pagos colaterales que se pagan en la actualidad pero que no estn debidamente comprobados o documentados. Ms all de la negociacin con los representantes magisteriales, ser necesario avanzar en la administracin de los salarios de los docentes, especialmente en lo que se refiere al registro de los maestros, la actualizacin de sus expedientes, y la verificacin de las cargas horarias.

Otros salarios Adems de los incrementos salariales contemplados en otros estatutos, el gobierno enfrentar presiones para incrementar los salarios del resto de los empleados pblicos que no se ven beneficiados por estatutos, pues en los ltimos aos la poltica salarial hacia ellos ha sido muy restrictiva, e inclusive ha favorecido ms a los asalariados de categoras salariales ms bajas, con el consecuente impacto en el cierre de las brechas salariales, pero especialmente el desincentivo a los recursos humanos ms calificados.

4. La poltica cambiaria

El rgimen cambiario actual - una banda cambiaria con un rango de 7% por arriba y debajo del tipo de cambio base que se ajusta peridicamente - limita la capacidad de

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ajuste de la economa ante choques externos.7 En el contexto de entradas de divisas significativas, el rgimen cambiario actual presenta un margen limitado para una apreciacin cambiaria nominal, con lo que se podra reducir la necesidad de esterilizar (y reducir el costo cuasi-fiscal) para controlar la mayor liquidez. Sin embargo, la transicin hacia un rgimen cambiario ms flexible como una medida para reducir la necesidad de esterilizar las entradas de divisas, y por lo tanto, reducir el costo cuasi-fiscal, presenta tres dificultades. En primer lugar, los agentes privados se encuentran cmodos con el rgimen cambiario actual. En la prctica el riesgo cambiario es cero, por lo que los agentes no cubren sus posiciones financieras contra movimientos en el tipo de cambio. Adems, los instrumentos para protegerse o cubrir el riesgo cambiario no se han desarrollado en Honduras.8

En segundo trmino, una mayor flexibilidad del rgimen cambiario, en un contexto de entradas significativa de remesas, posiblemente acompaadas de un mayor desembolso de recursos externos concesionales para aumentar la inversin, llevara a una apreciacin del tipo de cambio real (por la va de una apreciacin nominal del tipo de cambio). Como consecuencia, el sector exportador perdera competitividad, lo que se reflejara en un aumento en el dficit de la cuenta corriente.9 Permitir un proceso de apreciacin real del tipo de cambio no pareciera ser la mejor manera de enfrentar el proceso de apertura comercial que surge de la entrada en vigencia del CAFTA. Lo anterior plantea un dilema entre un rgimen de deslizamiento cambiario que viene siendo equivalente a un subsidio indirecto para los productores de bienes exportables e importables, reflejado en el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin, y la dificultad de insertarse exitosamente en la economa mundial con un tipo de cambio que se est apreciando en trminos reales y sin aumentos claros de la productividad. En tercer lugar, la venta de divisas en un contexto de apreciacin cambiaria puede favorecer la dolarizacin creciente de la economa, con una reduccin de la proporcin de activos nacionales en la banca privada, y puede reducir el crdito para el sector privado en la medida que el crdito en dlares es limitado. As, aunque una mayor flexibilidad del rgimen cambiario permitira una poltica monetaria ms independiente (con lo cual se podra, por ejemplo, reducir las tasas de inters), al mismo tiempo la apreciacin cambiaria creara incentivos para pedir prestado en dlares, ya que el costo de hacerlo sera menor. Adems, en un momento en que la liberalizacin del encaje sobre prstamos en dlares est teniendo lugar, esto

7 El FMI ha recomendado con frecuencia una mayor flexibilidad del rgimen cambiario para reducir vulnerabilidades y sugiere como precondiciones el fortalecimiento del sector financiero y los instrumentos de poltica monetaria. 8 Debido a que una parte de los prstamos bancarios estn dolarizados, movimientos del tipo de cambio hacia la depreciacin tendran un efecto negativo en el balance de las empresas (con prstamos en dlares), lo que podra afectar eventualmente al sistema bancario a travs del riesgo crediticio.

9 En un caso extremo, una prdida continua de competitividad junto con el desequilibrio externo podra producir nerviosismo en los mercados y presionar al tipo de cambio hacia la depreciacin reflejndose en una cada de las reservas internacionales.

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llevara a un aumento de la exposicin de los bancos a movimientos en el tipo de cambio. Por lo tanto, una mayor flexibilidad del rgimen cambiario a corto plazo parece ser una opcin poco viable para manejar a corto plazo las entradas significativas de divisas y reducir el costo cuasi-fiscal, ya que podra poner en riesgo el dinamismo del sector externo. En otras palabras, parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin para evitar una fuerte apreciacin del tipo de cambio. Sin embargo, hay dos medidas que podran llevarse a cabo, y que podran facilitar un proceso de transicin gradual hacia una mayor flexibilidad del rgimen cambiario:

a) El Banco Central podra flexibilizar el monto diario de venta de divisas, y podra reducir los requerimientos de concentracin de divisas -actualmente de 100% puesto que el Banco Central es el nico intermediario de divisas- mediante la creacin de un mercado de divisas interbancario. Este sera un primer paso para crear un mercado cambiario lquido y eficiente para descubrir el precio a travs de una asignacin descentralizada de divisas, y as prepararse para un mejor momento para flexibilizar el rgimen cambiario.

b) El gobierno podra incidir en la composicin del gasto asociado a los

ingresos de divisas, tanto por el lado de las remesas como por el lado de los prstamos desembolsados.10 En ambos casos convendra tratar de incidir sobre la demanda agregada y sobre la oferta o capacidad de respuesta de la produccin. En particular, se recomienda:

i. Favorecer la ejecucin de proyectos de inversin asociando al

sector pblico con el privado (con esquemas de compromiso mutuo de aportar recursos, como se ha hecho en Mxico o El Salvador) para reducir el uso de los recursos por remesas en consumo y aumentar el uso de estos recursos en inversin productiva.

ii. Orientar el gasto pblico adicional, y en particular los

desembolsos de prstamos externos, preferentemente a la inversin en el sector no transable (infraestructura).

Debe tomarse en cuenta que el mayor gasto, tanto el procedente de las remesas como el que podra resultar de un mayor desembolso de prstamos concesionales, estara presionando sobre la demanda agregada de Honduras, lo cual a su vez se canalizara a bienes transables que podran satisfacerse con mayores importaciones (y en mayor razn con la entrada en vigencia del CAFTA) sin aumentos de precios,

10 Otra opcin sera llevar a cabo un ajuste fiscal, reduciendo el dficit significativamente para enfrentar los efectos expansivos de las masivas entradas de divisas, pero en Honduras la poltica fiscal tiene muy poco espacio para jugar este papel.

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y a bienes no-transables (ciertos servicios, la construccin), sector donde podran aumentar los precios debido a una menor capacidad de respuesta productiva para atender este aumento de la demanda. Este desequilibrio entre aumentos de precios de no transables frente a transables equivale a una apreciacin del tipo de cambio, pero en alguna medida podra reducirse al fortalecer la capacidad de respuesta con inversiones en el sector no transable. Lo anterior reducira la presin inflacionaria de las entradas de divisas y, por lo tanto, la necesidad de ejercer operaciones de esterilizacin. Tambin aumentara la capacidad de respuesta productiva frente a la mayor demanda agregada. Al mismo tiempo, el sector pblico estara aumentando su gasto en inversin real -el cual presenta un evidente rezago- con perspectivas de contribuir a la productividad y la competitividad que facilitaran flexibilizar el rgimen cambiario en un perodo posterior. Debe reconocerse, sin embargo, que estas orientaciones, basadas en la necesidad de evitar una mayor apreciacin cambiaria, pueden entrar en conflicto con un mayor gasto pblico orientado principalmente al gasto social. En este caso, el gasto tiende a tener un componente importante de gasto corriente y no de inversin, con lo cual no se favorece un fortalecimiento de la capacidad de produccin a corto y a mediano plazo (aunque s a largo plazo), mientras que provoca un aumento de la demanda que puede incidir tanto en el aumento de las importaciones como en el aumento de precios del sector no transable, con lo cual contribuira a la apreciacin cambiaria. Lo anterior sugiere la necesidad de aumentar la carga tributaria para contar con una base sostenible para financiar el gasto social, evitando as que tenga efectos perniciosos sobre la estabilidad macroeconmica.

5. Ajustador de inversin y de precio del petrleo

En el 2005, como parte de la tercera revisin del Acuerdo con el FMI, ste acept que la meta del dficit pudiera aumentar en 0.25% del PIB para gastos adicionales que estuvieran dentro de la ERP, y en 0.2% por gastos resultantes del mayor costo de combustibles. Esto significa que la meta de referencia para el dficit del gobierno central para el 2005 efectivamente fue de 3.45% del PIB y no de 3.0% como estaba contemplado en el programa original. Si se aplica la misma reduccin del dficit (0.5% del PIB) a partir de la meta revisada, significara que la nueva meta para el 2006 debiera ser 2.95% del PIB en el 2006. El dficit para el sector pblico combinado tambin podra aumentar de 1.7% a 2.2% del PIB para ese ao.

La pregunta clave es si continan existiendo las razones que justificaban este ajuste.11 La respuesta es afirmativa. Por una parte, y ante el bajo dinamismo de la inversin pblica en el pasado que lamentablemente se mantiene en el presupuesto propuesto para el 2006 - y frente a los desafos de favorecer un mayor crecimiento

11 Tmese en cuenta que al solicitar un ajustador al dficit fiscal por inversin y precios del petrleo, se puede generar cierta presin inflacionaria que podra apreciar el tipo de cambio real, especialmente si el gasto adicional tiene lugar en bienes y servicios no transables como salarios.

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que reduzca la pobreza (especialmente en el rea rural, donde es mayor), se justifica desembolsar y ejecutar una mayor proporcin del significativo monto de prstamos concesionales ya contratados pero sin desembolsar.12 En el contexto del programa con el FMI, no se establece explcitamente un lmite anual para la ejecucin de los fondos externos de desembolso, los cuales financian en parte el programa. Sin embargo, el lmite para la ejecucin de estos recursos est dado (implcitamente) por el dficit fiscal, ya que con los gastos corrientes ineludibles, si se gasta ms de US$215 millones no se cumplira la meta del dficit anual.13

Adems, la condonacin adicional de deuda multilateral resultante del acuerdo del G 8 estara resultando, segn estimaciones del FMI, en un alivio del servicio de la deuda equivalente a 0.5% del PIB durante los prximos aos, lo cual tendra que reflejarse en un monto adicional de recursos gastados por el gobierno de Honduras para alcanzar las Metas del Milenio. Por otra parte, la Unidad de Inteligencia Econmica considera que los precios del petrleo en 2006 permanecern altos, mostrando una disminucin hacia 2007 (16%). Este escenario parecera indicar que el banco central seguir enfrentando el reto de manejar la presin inflacionaria que podra generarse por el impacto de altos precios del petrleo (junto con la liquidez generada por una entrada de divisas sustancial), sobre todo en 2006.

6. Precisin del concepto del dficit fiscal con prstamos concesionales

Un tema que merece consideracin adicional es la definicin del dficit fiscal, especficamente con relacin a cmo se integran en l las donaciones o recursos con un alto grado de concesionalidad. En numerosos programas PRGF se establece un dficit con donaciones y uno sin donaciones, siendo el ms relevante aqul que no incluye donaciones. En la medida que existen prstamos externos con cierto grado de concesionalidad se podra descontar de estos flujos aquella parte que es concesional (que como parte de lo acordado con el FMI debe ser superior a un 35%) para luego definir un dficit fiscal sin donaciones que solamente incluira aquella parte de los recursos externos que corresponden a su proporcin no concesional.

Realizar este ajuste permitira ampliar el monto de desembolsos externos que es compatible con el mantenimiento del dficit fiscal (sin donaciones). A ttulo ilustrativo, si todo el dficit (2.2% del PIB) se financiara con prstamos que tuvieran un grado de concesionalidad del 35%, el dficit incluyendo desembolsos de estos recursos podra llegar a 3.0% del PIB (2.2+0.77). 14 Esto aumenta el monto

12 Este tema se analiza en ms detalle ms adelante en el informe. 13 El ao pasado se logr una ampliacin a US$ 255 millones anuales y para este ao se esperan recursos por desembolsos para proyectos de US$224 millones. 14 El dficit neto de donaciones sera g-T=fd+fe, donde g=G-D, donde G es gasto total y D es gasto posibilitado por donaciones, T son ingresos totales, fd es financiamiento domstico y fe es financiamiento externo. Si se supone que no existe financiamiento externo no concesional (fe), entonces g-T=fd y g=G. Si se incluyen donaciones, entonces se tiene que G=g+D, y el dficit con donaciones sera g+D-T=fd+D, o G-T=fd+D. En el caso de Honduras el dfici neto de donaciones sera 2.2 puntos porcentuales. Con donaciones (o el equivalente de donaciones) aumenta la brecha de ambos lados de la ecuacin: del lado izquierdo porque

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potencial de desembolsos de prstamos externos, concesionales, sin violar el compromiso de cumplir con la meta establecida.

7. Los lmites de la ampliacin del dficit fiscal

Si bien puede flexibilizarse en alguna medida el dficit fiscal, conviene destacar dos peligros de una ampliacin excesiva. En primer lugar, si la poltica fiscal se relajara mediante un mayor gasto pblico (con un componente importante de demanda por bienes y servicios no transables), esto podra generar una presin inflacionaria y apreciar el tipo de cambio real, especialmente en la medida en que el exceso de demanda no se neutraliza por la va de las importaciones que, en todo caso, sern estimuladas por el CAFTA- sino por la va del aumento de precios de bienes y servicios no transables. Cabe recordar que un sector exportador dinmico es crucial para mantener un alto crecimiento econmico en el pas, y que ser muy difcil desarrollarlo con un proceso de apreciacin cambiaria. En segundo trmino, la mayor presin inflacionaria podra exacerbar reivindicaciones salariales y hacer ms difcil la negociacin planteada previamente.

II. LA GESTION DEL GASTO PUBLICO

A. El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios, as como la implementacin de la ERP: rasgos bsico del gasto pblico en Honduras

Cuatro rasgos marcan al gasto pblico en los ltimos aos en Honduras: su valor alto como proporcin del PIB, su valor bajo como gasto por habitante, un aumento del gasto social pero condicionado por aumentos salariales de maestros y personal de salud, y una creciente importancia de las transferencias, reflejo de la importancia de la ERP, que en 2005 cubri el 47% del presupuesto. En el contexto latinoamericano, Honduras es uno de los pases en que el gasto total del gobierno central expresado como porcentaje del PIB adquiere una mayor magnitud (superior a 25%). Sin embargo, esta situacin se explica en buena parte por el menor PIB que presenta (en millones de US$), puesto que en trminos absolutos el gasto total y per cpita que muestra es muy bajo respecto a los dems pases (cuadro siguiente).

G incluye D, y del lado derecho por la presencia de D, que en ambos casos podra tener un valor de 0.77 puntos porcentuales.

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Cuadro No. 2 Amrica Latina y el Caribe (19 pases): PIB, Gasto total del Gobierno Central y

sus relaciones, 2003.

Gasto total

g. central/PIB (%)

PIB (millones US$)

PIB per cpita (US$)

Gasto total g. central per cpita (US$)

Argentina 15.9 129,596 3,422 544 Bolivia 28.2 7,867 872 246 Brasil 21.7 505,732 2,772 601 Chile 21.4 72,052 4,523 966 Colombia 19.6 77,560 1,741 341 Costa Rica 16.8 17,485 4,196 706 Ecuador 18.4 27,201 2,118 390 El Salvador 16.1 14,874 2,241 360 Guatemala 13.4 24,732 2,047 274 Hait 12.1 2,789 316 38

Honduras 25.2 6,937 991 250 Mxico 19.5 626,080 6,061 1,184 Nicaragua 22.3 4,135 785 175 Panam 19.3 12,863 4,128 798 Paraguay 17.2 5,625 950 163 Per 16.9 60,586 2,232 376 Rep. Dom. 19.6 16,541 1,876 368 Uruguay 26.0 11,183 3,281 854 Venezuela 27.8 85,483 3,330 925

Fuente: ILPES (Estadsticas de Finanzas Pblicas: gasto total/PIB), CEPAL (Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2004: PIB y PIB per cpita) y estimacin propia a partir de los anteriores (gasto per cpita).

En los ltimos cuatro aos alrededor de tres cuartas partes del gasto total neto se han destinado a los gastos corrientes y la cuarta parte restante a los gastos de capital y la concesin neta de prstamos. Cuando se considera un perodo ms largo se presentan algunas variaciones importantes en la composicin entre estos dos grandes rubros. En 1998 el porcentaje de gasto corriente alcanz un mnimo, y a partir de 1999 comenz a aumentar de forma prcticamente sostenida (con excepcin del 2004). Cuando se desagregan an ms los gastos totales, los sueldos y salarios (incluyendo aportes patronales) constituyen el rubro de gasto ms importante, alcanzando en el ao 2002 una participacin mxima de 44.2% del gasto total (un 59.3% del gasto corriente de ese ao). En los aos siguientes este porcentaje se ha mantenido por encima de 40%, constituyndose en un tema relevante en la discusin sobre gasto pblico.

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Grfico No. 1

Composicin relativa del gasto total neto del gobierno central, 1990-2005.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005p

* incluye aportes patronales

Fuente: elaboracin propia con cifras del cuadro A.1.

sueldos y salarios* intereses deuda transf. corrientes

inversin transf. capital otros gastos

Cuando se analiza la evolucin del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte incremento en los gastos de educacin y salud, aunque est claro que el mismo se origina en los incrementos salariales a los que se ha hecho referencia.

Grfico No. 2

Honduras: gasto social del Gobierno Central como % del PIB, 1991-2004.

7.3 7.7

6.4 6.8 6.7 6.5 6.5

8.19.0

10.59.9

11.5 11.3

7.36.76.7

5.75.54.8

4.13.43.13.23.33.4

3.63.73.7 3.13.7

3.02.82.82.31.91.92.0

2.62.22.42.62.5

0

2

4

6

8

10

12

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004p

* transferencias a IHNFA, prog. vivienda, INFOP y aporte a INJUPEMP.

Fuente: estimacin propia con cifras de UPEG (SEFIN) y BCH.

porcentajes

gasto social educacin

salud FHIS, PRAF y otros*

Lo anterior implica que la prioridad del gobierno por contener el incremento salarial de los maestros y el personal de salud no debe repercutir en los incrementos en los gastos no salariales necesarios para aumentar la cobertura y la calidad de la educacin y la salud en Honduras, requisito para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Adems, el tratamiento de los incrementos en los salarios por concepto de aumentos en la cobertura

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de los servicios debe tratarse diferente de aquellos que resultan de la aplicacin de los estatutos.

B. La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una estrategia de desarrollo (pero podra serlo)

Las transferencias corrientes y de capital han adquirido en los ltimos aos una importancia relativa creciente, lo cual refleja en buena parte la ejecucin de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP). En el ao 2005 ambas transferencias en conjunto representaron una tercera parte de los gastos totales del gobierno central (19.9% transferencias corrientes y 13.5% las de capital, para un total de 33.4%). La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) constituye una estrategia bien elaborada, con una amplia participacin social en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Las metas que propone tanto en trminos de pobreza por insuficiencia de ingresos como de otras insatisfacciones, son adecuadas e inclusive consistentes con las propuestas como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), tal como se refleja en el cuadro siguiente, lo cual facilita aprovechar los recursos derivados del alivio adicional, ms reciente, de la deuda multilateral. Sin embargo, tambin hay algunos aspectos que merecen especial y urgente atencin.

Cuadro No. 3 Honduras: avance esperado en las metas de educacin, salud y agua potable y

saneamiento segn la ERP y los ODM, 2005-2015.

Base* 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2015

EDUCACIN % cobertura neta ed. prebsica 5 aos** 32.9 (1999) 36.5 38.6 39.5 40.3 41.2 42.0 60.0

% cobertura neta I y II ciclos

ERP** 89.8 (1999) 91.7 92.5 93.2 92.7 92.9 93.0 95.0

ODM*** 79.6 (1990) 91.8 92.7 93.5 94.3 95.1 95.9 100.0

% cobertura neta III ciclo** 24.2 (1999) 37.3 39.7 42.6 45.4 48.3 51.1 70.0

% cobertura neta ed. diversificada** 12.4 (1999) 22.3 24.2 26.5 28.8 31.1 33.4 50.0

SALUD Tasa mortalidad infantil (x1,000 n.v.)

ERP** 36 (1996) 29 27 26 25 23 22 18

ODM*** 39 (1986-90) 23 22 21 20 19 18 13

Tasa mortalidad menores 5 (x1,000 n.v.)

ERP** 48 (1996) 39 37 35 34 32 30 24

ODM*** 55 (1986-90) 33 31 30 28 27 25 18

Tasa mortalidad materna (x100,000 n.v.)

ERP** 147 (1996) 95 93 90 88 85 82 70

ODM*** 182 (1990) 100 95 90 84 79 73 46

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AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO % poblacin con acceso agua potable

ERP** 81.0 (1999) 83.4 85.0 86.3 87.5 88.8 90.0 95.0

ODM*** 65.5 (1991) 76.6 77.4 78.1 78.9 79.6 80.3 84.1

% poblacin con eliminacin excretas

ERP** 70.2 (1999) 73.0 76.0 78.3 80.5 82.8 85.0 95.0

ODM*** 63.0 (1991) 74.1 74.8 75.6 76.3 77.1 77.8 81.5

* Entre parntesis se indica el ao al cual corresponde el valor indicado. ** Los valores para 2005, 2006, 2010 y 2015 fueron tomados de (Gobierno de la Repblica de Honduras, 2003), el valor en la base de (Gobierno de la Repblica de Honduras, 2005) y los valores para los aos 2007-2009 corresponden a estimaciones propias. *** Los valores en la base y para el ao 2015 fueron tomados del Informe sobre las Metas del Milenio de las Naciones Unidas, y para los aos 2005-2010 corresponde a estimaciones propias. Vase Sistema de las Naciones Unidas en Honduras (2003). Informe sobre las Metas del Milenio, Honduras 2003. Tegucigalpa: Sistema de las Naciones Unidas.

En primer lugar, y a diferencia de estrategias en otros HIPCs, que han estado sujetas a rechazo o que se perciben como instrumentos de inters exclusivo de la cooperacin internacional, pareciera existir un mayor grado de aceptabilidad de la ERP en el caso de Honduras.15 Sin embargo, la ERP enfrenta limitaciones desde la perspectiva de la concertacin o dilogo social al no haber incluido un dilogo o negociacin sobre los temas ms sensibles como las condicionalidades macroeconmicas, o los salarios, que al afectar al conjunto del presupuesto inciden en la ERP, y sin que la ERP revisada generara un amplio consenso social. En realidad, contina existiendo cierta tensin, en Honduras y en otros HIPC, entre la condicionalidad requerida por el FMI y los donantes por un lado, y la necesidad de una verdadera apropiacin por parte del gobierno, los partidos polticos y la sociedad civil por otro.16 En segundo trmino, y en parte como consecuencia de lo anterior, existe una gran dispersin de proyectos y programas que s se han negociado con organizaciones de la sociedad civil. Lamentablemente la suma de programas o proyectos relacionados con una rea o dimensin especfica no garantizan el logro de las metas propuestas en ella. Si bien es cierto que existen mecanismos participativos para definir las prioridades en la ejecucin de los proyectos y programas (Consejo Consultivo de la ERP y otras instancias polticas y tcnicas), no hay certeza sobre la forma como cada uno de ellos contribuir al logro de la meta global, ni tampoco sobre la magnitud de la labor pendiente en cada una de las reas.

15 Para una visin muy crtica de las ERPs en los pases HIPC latinoamericanos, donde se destaca como una de sus mayores limitaciones su orientacin tecnocrtica y no poltica, vase Booth, Grigsby y Toranzo (2006), Politics and Poverty Reduction Strategies: Lessons from Latin American HIPCs. ODI, Working Paper 262, London. 16 Por un lado dicha inclinacin de los donantes es entendible en vista de ciertas dudas que mantienen en cuanto al compromiso real de los gobiernos en llevar a cabo la estrategia de reduccin de la pobreza y la dbil capacidad institucional local para la implementacin de la misma. Sin embargo, por otro lado, la misma actitud conduce justamente a debilitar el sentido de apropiacin y el compromiso con la ERP por parte de los gobiernos y actores de la sociedad civil. Rob Vos y Maritza Cabezas (2005),Ilusiones y Desilusiones del Crecimiento Pro Pobre. Evaluacin y Monitoreo de Estrategias de Reduccin de Pobreza -2004, ISS-Asdi, Edita Sverige.

24

Lo anterior da lugar a la ausencia de un verdadero sentido estratgico de la ERP y a que an cuando sea percibida como la estrategia de desarrollo econmico y social del pas, en la prctica pareciera reflejar cierta dualidad entre el impulso del desarrollo social por un lado, con nfasis en el alivio de la pobreza, y un crecimiento econmico que no necesariamente favorece a los pobres por otro, y sin atencin a metas redistributivas.17 El excesivo nfasis en proyectos por parte de la cooperacin internacional en el pasado tambin ha contribuido a esta dispersin, por lo que se ha recomendado avanzar con apoyo presupuestario dentro de un marco multi-anual y con mayor nfasis en un enfoque de presupuesto por resultados.18 En tercer lugar, el gran nmero de proyectos y programas en ejecucin y por ejecutar est resultando en una proliferacin de unidades ejecutoras que constituyen un verdadero 'Estado paralelo'. Ello tiene importantes implicaciones en trminos de eficiencia, tanto desde el punto de vista operativo (aunque se supone que a travs de ellas se lograr una mayor eficiencia), como del costo, pues generalmente se trata de unidades muy costosas (por lo menos en trminos de salarios). Lo anterior sugiere tres recomendaciones:

1. La necesidad de una estrategia nacional de desarrollo integral.

Se justifica insertar la ERP dentro de una estrategia clara y sencilla de desarrollo integral (econmico, social, ambiental e institucional), con objetivos ms articulados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y a las principales fuerzas polticas del pas. Se debe evitar una estrategia compleja e irrealizable, y lo ms importante sera alcanzar acuerdos sobre la importancia de avanzar en algunas dimensiones, reas o temas bsicos, que en conjunto resulten en adecuados niveles de crecimiento econmico y distribucin equitativa del bienestar -que conlleva la reduccin de la pobreza-.

La Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo19, en la cual se basa la orientacin de la comunidad internacional de favorecer estrategias de reduccin de la pobreza en los pases pequeos altamente endeudados, establece que los pases en desarrollo se comprometen a Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos. En la misma Declaracin se explica que El trmino estrategias de desarrollo nacional incluye reduccin de la pobreza o estrategias globales similares as como estrategias sectoriales o temticas. Existe, por consiguiente, un margen importante para que sean los propios pases en desarrollo quienes definan sus prioridades, no necesariamente restringindolas a estrategias de reduccin de la pobreza, y la misma Declaracin de Pars destaca lo esencial que resulta que los donantes puedan alinearse con las estrategias de sus socios.

17 Vos y Cabezas (2005) 18 Vos y Cabezas (2005) 19 Vase www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf

25

Por otra parte, corresponde tomar en cuenta que la poltica econmica y social tiene como objetivo ampliar el bienestar de toda la poblacin, lo cual pasa por erradicar la pobreza, pero ello no significa que todas las polticas -especialmente las sociales- deben ser para pobres. Esta visin ms amplia de la estrategia de desarrollo puede reflejarse en un mayor sentido de pertenencia nacional y en una perspectiva ms integral del desarrollo.

2. La ERP como punto de partida para definir la estrategia nacional de desarrollo

La ERP constituye la base a partir de la cual se podra avanzar hacia esa estrategia ms amplia, tomando en cuenta que la ERP ya representa un vnculo muy importante entre la sociedad hondurea y los organismos internacionales y pases amigos. Esta revisin y ampliacin en alguna medida ya se ha realizado antes, pues cabe recordar que la formulacin inicial de la ERP corresponde al 2001 y que en el 2003 se realizaron algunas modificaciones a las metas e indicadores de seguimiento, con otros cambios menores en los aos siguientes.20 En sntesis, la nueva estrategia no debera percibirse como un plan que interrumpe y sustituye a la ERP, sino como un instrumento que la ampla, en un sentido temtico y poltico.21

3. Una nueva institucionalidad para darle seguimiento a la estrategia nacional de desarrollo

Para enfrentar el problema de la dispersin institucional y de proyectos, incluyendo la proliferacin de pequeos proyectos de inversin como parte de la ERP, y para contribuir a aumentar la eficiencia del gasto, es necesario darle a las instancias de planificacin (UPEG) las instrucciones, autoridad y capacidades para que jueguen un papel ms activo en la formulacin, seguimiento y evaluacin de los programas de cara a las necesidades globales y las metas especficas, que debieran incluirse en el presupuesto. Como parte de ello se deben emprender las acciones necesarias para lograr que las unidades ejecutoras respondan a las directrices generales del gobierno, y rindan cuentas en relacin a su eficiencia y eficacia, evitando la existencia de un Estado paralelo y convirtiendo al presupuesto (por resultados) en la base fundamental de la programacin y monitoreo.

20 Gobierno de la Repblica de Honduras (2005). Estrategia para la Reduccin de la Pobreza: Informe de

Avance 2004. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica. Gobierno de la Repblica de Honduras (2004). Estrategia para la Reduccin de la Pobreza: Segundo Informe de Avance, 2003. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica. Gobierno de la Repblica de Honduras (2003). Estrategia para la Reduccin de la Pobreza: Primer Informe de Avance y Actualizacin. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica. y Gobierno de la Repblica de Honduras (2001). Estrategia para la reduccin de la pobreza. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica.

21 Booth, Grigsby y Torenzo (2006) argumentan que El problema es que la construccin de consensos en el nivel poltico debe basarse en un instrumento diferente, coherente con la idea principal de la ERP pero con diferentes caractersticas no sectorialmente ms especfico sino ms concreto y sujeto a un uso retrico.

26

C. La prioridad de la inversin El Banco Mundial, en su reciente "Informe sobre la poltica de desarrollo: acelerando el crecimiento de base amplia" argumenta que la diferencia en crecimiento de Honduras respecto a otros pases se debe casi en su totalidad al bajo crecimiento de la productividad de los factores del pas.22 Identifica los logros educativos como el determinante individual ms importante para el crecimiento de Honduras, mientras que los otros factores en importancia seran la infraestructura pblica (para satisfacer las necesidades clave, especialmente en carreteras, telecomunicaciones y viviendas de escasos recursos), el desarrollo del mercado financiero, y la gobernabilidad. Adems, concluyen que Honduras no podr acelerar su crecimiento per cpita significativamente si las variables que lo determinan continan evolucionando con base en sus tendencias histricas. Es decir, habra que hacer cambios profundos en esas dimensiones. El gasto en capital humano que en cierto sentido puede considerarse como una inversin-, es una de las prioridades de la sociedad hondurea. Como se ha visto, cuando se analiza la evolucin del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte incremento en los gastos de educacin y salud, aunque est claro que el mismo se origina en los incrementos salariales a los que se ha hecho referencia. El componente 'invirtiendo en capital humano' es el ms importante dentro de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, y en el 'presupuesto recomendado' para el 2006 se estima que el 71.2% de los recursos de esa estrategia se destinarn a ese componente. Como parte del programa con el FMI (PRGF), corresponde reorientar el gasto para alcanzar una recuperacin de la inversin pblica y del gasto ERP. Dentro del marco macroeconmico de mediano plazo del programa se estableci que la inversin pblica deba aumentar para cumplir con las necesidades importantes de infraestructura, complementar la inversin privada y revitalizar el crecimiento. Sin embargo, la situacin actual de Honduras refleja un escenario muy distinto al que se esperaba. En el siguiente cuadro se muestra que la inversin pblica ha permanecido prcticamente al mismo nivel en el perodo 2003-2005 (en promedio 5.5% del PIB) y a un nivel por debajo del observado en 2001 (6.8% del PIB). A pesar de que la inversin privada aument en 2004, se observ una ligera cada en 0.6% del PIB en 2005 respecto al ao anterior. Esto sugiere la necesidad de aumentar la inversin pblica en Honduras.

22 World Bank (2004). Honduras Development Policy Review: accelerating broad-based growth.

Washington: Banco Mundial. Reporte No. 28222-HO.

27

Cuadro No. 4

Honduras: Inversin (% PIB) 2000-2005

2001

2002

2003

2004

2005

Formacin bruta de capital fijo 29.6 25.6 26.6 30.3 30.1 Inversin pblica 6.8 4.8 5.4 5.3 5.7 Inversin Privada * 22.8 20.8 21.2 25.0 24.4 Fuente: Banco Central de Honduras * Incluye variacin de existencias

Lamentablemente el 2006 el 'presupuesto recomendado' contempla gastos de capital del sector pblico por 7,796 millones de lempiras, cifra bastante inferior a los 11,841.5 millones del 2005 (presupuesto vigente). La mayor parte de la diferencia se debe a una reduccin de la inversin real directa. Lo anterior contrasta con el hecho de que existen prstamos contratados, sin desembolsar, por un monto de US$ 227 millones (vase el cuadro siguiente), aparte de otros prstamos que ya incluyen desembolsos pero con un lento ritmo de ejecucin.23 Para 2006 los fondos de prstamo presupuestados (US$302.3 millones) estn por debajo de los desembolsos firmados (US$414.9 millones) por un equivalente a 1.2% del PIB, lo que se debe a la restriccin impuesta por la meta del dficit fiscal del gobierno central de 2.5% del PIB. Dadas las necesidades de inversin en infraestructura, cabra aprovechar el margen existente para aumentar la ejecucin de desembolsos en proyectos de infraestructura, lo cual requerira flexibilizar de manera moderada la meta del dficit fiscal, como se anot previamente.24 Lograr las metas de crecimiento econmico requiere niveles elevados y sostenidos de inversin, por lo que ese debe ser uno de los aspectos prioritarios a futuro. En particular, se recomiendan tres orientaciones de poltica:

23 Vanse los cuadros sobre prstamos aprobados y los correspondientes desembolsos en el caso del Banco

Mundial y el BID (Anexos II y III) de la tercera revisin del PRGF. Vase IMF (2006). Honduras: Third Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility; Request for Waiver and Modification of Performance Criteria; and Financing Assurances ReviewStaff Report; Staff Statement; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Honduras. Washington: International Monetary Fund (IMF); IMF Country Report No. 06/31.

24 Los proyectos de infraestructura, por lo general, requieren de un anticipo de 20%, lo que lleva a utilizar el lmite de desembolsos rpidamente.

28

1. Mayor desembolso de prstamos para proyectos de inversin.

Corresponde ampliar los desembolsos de prstamos correspondientes a proyectos/programas de infraestructura y apoyo productivo (en el cuadro siguiente llaman la atencin los proyectos de infraestructura rural, tanto del BID como de IDA/BM). Esta ampliacin podra definirse con base en un aumento en el gasto en infraestructura como proporcin al PIB, por ejemplo de 0.5% del PIB, el cual sera financiado con la ampliacin de los recursos desembolsados y sera congruente con la idea de reducir el impacto de los recursos externos sobre la apreciacin cambiaria y de generar ms empleo.

2. Hacia una estrategia de inversin pblica

Se necesita realizar una adecuada programacin de las inversiones tomando en cuenta que la suma de proyectos de pequeos proyectos inversin no hace una estrategia nacional de inversiones, y que la estrategia de inversiones debe responder realmente a las prioridades nacionales, reflejadas en una estrategia nacional de desarrollo, de forma ordenada y con una clara identificacin de los beneficios para el pas. Como se indic, la ERP est propiciando la proliferacin de pequeos proyectos de inversin, en muchos casos con impacto ignorado a nivel nacional.

3. Evaluacin y seguimiento de proyectos de inversin

Cabra asegurar que el banco integrado de proyectos a cargo de la Direccin General de Inversiones Pblicas de la SEFIN contenga informacin completa y actualizada sobre todos los proyectos, con el fin de facilitar la implementacin y seguimiento de la estrategia de inversin.

29

Cuadro No.5 Honduras: Prstamos sin Desembolsar

(Millones de dlares)

Fuente: SIGADE

Acreedor Proyecto/Programa Fecha de Firma

Fecha Lmite de Desembolso

Monto del Prstamo en USD

BCIE Planta Desaniliz. y Agua Potab. Amap. 18.08.2004 18.08.2007 0.8

Semilleros del futuro 26.08.2005 26.08.2009 3.0

Programa de mercados perifricos del DC: mercado Perisur

26.08.2005

26.08.2007

7.6

Programa desarro. Agroemp. PyM product. Palma Africana

22.09.2005

26.05.2006

4.6

Ampliacin proyecto Carretera Pto. Cortes-Guate CA-13

26.08.2005

26.09.2009

5.0

NDF Transf. Educacin Nacional 15.11.2001 31.12.2005 8.3

Prog. Trin Des. Sost C. Rio Lempa 08.05.2002 31.12.2006 4.1

Multifase Des. Forestal Sostn. 29.03.2004 30.06.2008 7.1

Programa de Administracin de Tierras Honduras 10.04.2005 30.04.2008 7.1

Apoyo a la Electrificacin Rural y al Sector Energa

10.04.2005 31.12.2009 5.9

BID Mejoramiento del nivel de Salud en Honduras 07.04.2005 07.04.2009 16.6

Apoyo a la Electrificacin Rural y al Sector Energia1

07.04.2005 07.10.2008 35.0

IDA Proyecto Nutricin y Salud 09.09.2005 30.06.2010 19.0

Proyecto Barrio Ciudad 16.11.2005 30.06.2011 14.3

Modernizacin del Poder Judicial 16.11.2005 30.09.2010 14.3

Proyecto Infraestructura Rural 16.11.2005 30.06.2010 45.7

OPEC Invers. Agua Pot y Saneamiento 04.02.2003 30.06.2006 5

Rehab. Y Expanc. De la carretera del Norte CA-5PPP

21.04.2005 31.12.2009 7

Total Multilaterales

217.4 KUWAIT Rehab. Rep Coyolar y Sist. Irrig 29.03.2005 30.06.2007 7.2 COREA Pazy coexistencia ciudadana para Valle de Sula 12.09.2005 12.06.2007 2.5

Total Bilaterales

9.6

TOTAL 227.0

30

D. Hacia un presupuesto por resultados La ERP ya incluye un marco estratgico basado en resultados. Extender este enfoque al conjunto del presupuesto, preferentemente como parte de una estrategia de desarrollo nacional ms amplia, contribuira a aumentar la eficiencia y eficacia del gasto pblico, adems de contribuir a la rendicin de cuentas. La Declaracin de Pars tambin destaca la necesidad de contar con presupuestos por resultados. El Sistema de Administracin Financiera Integrada (SIAFI) aparece como uno de los principales instrumentos para lograr una gestin ms eficiente y una utilizacin ms transparente del gasto pblico. El mismo viene a satisfacer una serie de sugerencias en el campo de la gestin del gasto pblico, centradas en los procesos de formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto; sistemas de control interno y externo, administracin financiera; rendicin de cuentas, y otras vinculadas con compras y contrataciones y administracin de recursos humanos. Las nuevas autoridades hondureas deben continuar con la implementacin de este sistema (SIAFI) segn la programacin establecida. En lnea con la intencionalidad tras el SIAFI, conviene avanzar hacia un sistema de elaboracin y gestin de los presupuestos ms orientado a los objetivos y los resultados. Esto implica poner el nfasis en las finalidades a las que se asignan los gastos ms all de la clasificacin por programas. Una orientacin de este tipo da prioridad a los objetivos y los resultados, por lo que conlleva un importante cambio en la cultura de la organizacin de todos aqullos que tienen que ver con la formulacin del presupuesto: es necesario fijar un proceso sistemtico para definir y cuantificar los objetivos que quieren alcanzarse, y establecer mecanismos de seguimiento complementarios o adicionales a los econmicos y financieros, a partir del uso generalizado de indicadores de realizacin y de resultados. Un ltimo aspecto a considerar aqu es el relativo a la necesidad de reformar la Ley de Servicio Civil, especialmente en lo que respecta a profesionalizar el sector pblico (o por lo menos el gobierno central). Se requiere que el personal ms idneo tenga garanta de que mantendr su puesto ms all de los cambios en la administracin, con el consecuente impacto en la eficiencia del gasto.

III. LA GESTION DE LA DEUDA EXTERNA

A. El alivio de la deuda Honduras particip en la Iniciativa para el alivio de deuda en los pases pobres altamente endeudados (HIPC), logrando el punto de decisin en julio 2000 y el punto de culminacin en abril 2005. Una vez alcanzado el punto de culminacin al haber cumplido con varias condiciones, incluyendo las metas de estabilidad macroeconmica bajo un programa con el FMI, se inici un alivio de deuda significativo con el Club de Paris y los organismos multilaterales, incluyendo la iniciativa de condonacin anunciada por el G-8. A partir de

31

este momento los mecanismos de alivio empezaron a operar de manera sustancial, aunque los organismos multilaterales (y una renegociacin de flujos con Club de Paris en trminos de Colonia) ofrecieron alivio interino durante 2000-2004. El clculo de los recursos liberados por el alivio HIPC es complicado porque Honduras ha renegociado su deuda con Club de Paris varias veces y las obligaciones del servicio de su deuda se han diferido o han sido acompaadas de acumulacin de atrasos en el perodo anterior al punto de culminacin de la iniciativa HIPC. Una primera estimacin es que entre 2000 y 2004 se recibi alivio interino HIPC por un monto de US$256.8 millones para ser utilizado en gasto de la ERP. Este alivio equivali a 0.2% del PIB en 2000 y entre 0.8%1% para los aos 2001-2004. Sin embargo, al examinar lo que realmente ha sucedido con el pago del servicio de la deuda pblica externa en el perodo 1993-2005, en la grfica siguiente, se desprende que el servicio de la deuda realmente pagado (excluyendo los atrasos y las condonaciones) es menor que el servicio de deuda vencido. Se pag en promedio 87% del servicio de la deuda vencido entre 1993 y 1998, 83% de aqul observado entre 1999 y 2001, y slo 59% del servicio vencido entre 2002 y 2005. De alguna manera este resultado refleja la capacidad de pago que ha tenido el pas en la ltima dcada y ms recientemente. Esto tiene implicaciones para el clculo de los recursos del alivio destinados al gasto de ERP ya que el alivio para ERP se estima a partir de un servicio de deuda terico que realmente no se pagaba.25

Grfico No. 3

Dos hechos adicionales conducen a cuestionar an ms la estimacin del alivio real de la deuda externa. Primero, an no est claro cmo se reflejar el alivio de la deuda multilateral adicional, bajo la iniciativa MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative), aunque el FMI estima que la condonacin del Banco Mundial y del FMI equivaldra a 0.5%

25 Por lo menos 33% del alivio de la deuda con Club de Paris se asigna al gasto para la ERP y en el caso de deuda multilateral, los recursos del alivio se destinan completamente a la ERP.

Fuente: Banco Central de Honduras y clculos propios.

1/ Incluye empresas pblicas no financieras y financieras excepto BCH.

2/ Se refiere al servicio de la deuda pblica vencido menos atrasos y condonaciones.

Honduras: Servicio de la Deuda Pblica, 1993-20051/(como porcentaje del PIB)

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Servicio de deuda pblica vencido Servicio de deuda pblica pagado 2/CondonacinAtrasos

(% PIB) Renegociaciones con Club de Paris:Septiembre 1990 (trminos de Houston no-concesional)

Octubre 1992 (trminos de Londres 50%)

Marzo 1996 (trminos de Npoles 50%)

Abril 1999 (trminos de Npoles 67%)

Abril 2004 (trminos de Colonia 90%)

Mayo 2005 (trminos de Colonia)

32

del PIB por ao.26 Segundo, se sobreestima el alivio del club de Pars en la medida que se incluye toda la deuda bilateral a pesar de que pases como Mxico y Venezuela no han condonado su deuda. En todo caso, y con varios supuestos que tratan de simplificar lo que es una realidad muy compleja, la metodologa actual de estimacin del alivio de la deuda externa involucra cuatro simulaciones del pago del servicio de la deuda para estimar el alivio total de la deuda (tradicional, ERP y adicional). En la grfica siguiente se puede observar que el servicio de deuda total antes de todo alivio (S1), partiendo de la base de datos del punto de culminacin y considerndose el saldo insoluto y atrasos incluyendo principal e intereses, tiene una tendencia hacia la baja, con una interrupcin en 2019- 2020, y el servicio de la deuda despus de aplicar los trminos de Npoles (S2) (reduccin de 67%) sigue la misma tendencia. La diferencia entre estos dos servicios resulta en el alivio tradicional (presupuestario) y como se puede observar en la grfica la brecha entre ambos no es muy significativa.

Grfico No. 4 La proyeccin del servicio de deuda (S3) aplicando el alivio HIPC para ERP de multilaterales y trminos de Club de Paris V a flujos y Club Paris VI a saldos, muestra una reduccin en relacin al servicio sin alivio (S1) y con alivio tradicional (S2). El alivio para gasto destinado a la ERP (la divergencia entre S2 y S3) es significativo, resultando en una distribucin anual del alivio para ERP que no es uniforme en el transcurso del tiempo. De

26 No obstante las gestiones hechas para lograr una condonacin de la deuda con el BID, no existen perspectivas claras en este sentido.

Fuente: Banco Central de Honduras y clculos propios.

Honduras: Servicio de Deuda Externa, 2004-2022(millones de dlares)

0

50

100

150

200

250

300

350

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

S1= SD antes de todo alivio 1/S2= SD despus de aplicar operacin saldo Npoles (reduccin 67%)S3= SD despus de aplicar alivio ERP de multilaterales y trminos de CPV y CPVI S4= SD despus de aplicar alivio ERP de multilaterales y CP y alivio adicional de CP, FMI y BMS5= SD pagado (2004-2005)

S2-S3= Alivio ERP

33

hecho, la distribucin muestra una tendencia decreciente, por lo que el alivio principal ocurrira en los primeros aos despus del punto de culminacin. Esto tiene que ver con que existen prstamos (con Club de Paris) que estn por finalizar su pago del servicio de deuda. Una vez que se aplica el alivio adicional, incluyendo los acuerdos bajo negociaciones bilaterales con Club de Paris y los acuerdos con FMI y Banco Mundial en el contexto de MDRI, se obtiene una cada del servicio de deuda muy significativa (S3-S4).27 Aparte de los supuestos ya mencionados (en ausencia del alivio todo el servicio se hubiera pagado y toda la deuda bilateral est sujeta a alivio) se supone cierta homogeneidad de condiciones asociada a la condonacin de la deuda. En realidad, la forma de aliviar la deuda ha tomado varias modalidades, segn cada acreedor. Por ejemplo, la OPEC ofreci un nuevo prstamo con un alto grado de concesionalidad, Japn condon toda la deuda, Francia defini un alivio en 6 aos, y originalmente el Banco Mundial ofreci un prstamo concesional para pagar su deuda. Esta situacin vuelve ms complejo tanto el clculo efectivo del alivio como las formas de hacer efectiva la conversin del alivio en gasto para reducir la pobreza.

B. La conversin del alivio de la deuda en gasto pblico para la reduccin de la pobreza

Como parte de los compromisos inherentes a su condicin de pas pobre altamente endeudado (HIPC), Honduras debe asignar una proporcin del servicio de la deuda anual condonada, o alivio de la deuda, al combate a la pobreza a lo largo de un perodo de entre 8 y 15 aos, dependiendo del acreedor.28 Segn la Ley del Fondo de Reduccin de la Pobreza, los recursos provenientes del alivio de la deuda debern trasladarse al FRP (de naturaleza virtual) de acuerdo al calendario de pagos originales contratado con los acreedores, salvo en algunas excepciones. Sin embargo, el gobierno no dispone de fondos para cubrir la totalidad de los alivios segn el calendario de pagos originales y, como se mencion anteriormente, el servicio de la deuda realmente pagado ha sido menor que el servicio de deuda vencido. Como se puede observar en el cuadro siguiente, los recursos del alivio HIPC para la ERP han aumentado gradualmente, aunque solo una parte se ha ejecutado. Los recursos de alivio HIPC ejecutado financiaron entre 4.3% y 5.7% del gasto total ejecutado para la ERP en el perodo 2001-2005, lo que pone de manifiesto la necesidad de diferenciar claramente entre el tema del gasto en pobreza, por un lado, y el tema del alivio de la deuda, por otro. Cabe notar que el financiamiento para la ejecucin de la ERP ha procedido en su mayor parte de otras fuentes, ya sean nacionales o prstamos y donaciones de origen externo. Adems, en el programa con el FMI se acord aumentar el gasto para reducir la pobreza en 0.6% del

27 No se incluye el posible alivio de deuda con el BID, ya que no se han definido cuando se llevarn a cabo las negociaciones. 28 Vase la Memoria de la Secretara de Finanzas, (2004). Ntese que el Fondo para la Reduccin de la Pobreza tendr una duracin por el mismo perodo de ejecucin de la ERP, pero en todo caso, su vigencia no ser menor de 15 aos prorrogables, si concluido este trmino se cuenta con fondos suficientes para continuar operando (Ley del Fondo para la Reduccin de la Pobreza, 2002)

34

PIB en cada ao del programa, con lo que el gasto para la reduccin de la pobreza deba llegar a 9.4% del PIB en 2006.

Cuadro No. 6 Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP, 2000-2005

(Millones de lempiras)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Alivio recibido para ERP 151.0 861.8 943 1,009 1,363 1,801 Alivio para ERP ejecutado 140.1 416.5 468 483.7 492.5 695.3 Alivio recibido para ERP (%PIB) 0.2 0.9 0.9 0.8 1.0 1.1 Fuente: Memoria de la Secretara de Finanzas (2004) y clculos propios.

Lo anterior est asociado a los desafos de programacin financiera de los recursos destinados a la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP). Aunque desde abril de 2005 Honduras alcanz el denominado 'punto de culminacin' en el marco de la iniciativa HIPC, an no se ha logrado la programacin completa del servicio de la deuda que se debe atender y los recursos a destinar a la ERP. Hay que reconocer, sin embargo, lo complejo del tema, as como el enorme y muy profesional esfuerzo de los funcionarios de la SEFIN y el BCH para programar adecuadamente los recursos por lo menos en el corto plazo.