La protección de los derechos humanos en el sistemade las Naciones Unidas·

Carlos VILLAN DURAN

INTRODUCCION

1. Desde 1945 hasta la fecha, las Naciones Uni-das han desarrollado un complejo entramado insti-tucional y normativo sobre el que se ha construidoun sistema de protección internacional de los dere-chos humanos compuesto de normas sustantivas yprocesales, que suele pasar desapercibido a los jue-ces y otros profesionales del Derecho españoles. Deahí su escasa e insatisfactoria aplicación, a pesar deconstituir un valioso sistema complementario del ré-gimen jurídico interno de protección de los derechoshumanos.

En las escasas ocasiones en que el juez y, en ge-neral, el jurista español se disponen a invocar y apli-car en su trabajo diario el Derecho internacional delos derechos humanos 1

, lo hacen con grandes difi-cultades debido a que se enfrentan con categoríasjurídicas que no dominan por ser extrañas a las pro-pias del ordenamiento interno. El estudio de la juris-prudencia de los más altos tribunales españoles enmateria de derechos humanos2 pone de relieve esaescasa utilización del sistema internacional de pro-tección, más allá del Convenio europeo para la pro-tección de los derechos humanos y de las liberta-des fundamentales y de algún convenio internacio-nal del trabajo.

Sin embargo, cabe recordar que el Derecho es-pañol es generoso en la recepción y jerarquía de lasnormas contenidas en los intrumentos internaciona-les de derechos humanos, toda vez que el artícu-lo 10.2 de la Constitución dispone que:

«Las normas relativas a los derechos funda-mentales y a las libertades que la Constituciónreconoce, se interpretarán de conformidad conla Declaración Universal de Derechos Humanosy los tratados y acuerdos internacionales sobrelas mismas materias ratificados por España.»

Siguiendo una sólida línea interpretativa del Tribu-nal Constitucional, la Sentencia 254/1993, de 20 dejulio (Sala Primera) del mismo Tribunal recordó que:

«oo.los textos internacionales ratificados por Es-

• Las opiniones expresadas son de la exclusiva responsabili-dad del autor, por lo que no comprometen las de Naciones Uni-das, organización de la que el autor es funcionario.

1 En adelante: DIDH.2 La Revista Española de Derecho Internacional (RED/) publi-

ca periódicamente crónicas sobre «Jurisprudencia española deDerecho Internacional público» bajo la dirección de la profesoraM.a paz Andrés Saénz de Santa Marfa, que habitualmente dadi-

paña pueden desplegar ciertos efectos en rela-ción con los derechos fundamentales, en cuan-to pueden servir para configurar el sentido y al-cance de los derechos recogidos en la Cons-tituciónoo.»3.

2. El presente trabajo tiene como objeto familia-rizar al jurista español con las categorías jurídico-in-ternacionales que son imprescindibles para una ca-bal comprensión del sistema de las Naciones Uni-das de protección de los derechos humanos.

Ante la amplitud de la materia y las limitacionesde este artículo, parece aconsejable en esta ocasiónque nos limitemos a presentar al lector una panorá-mica general de los mecanismos de protección delos derechos humanos en el sistema de las Nacio-nes Unidas. A estos efectos, los agruparemos endos grandes apartados, según se trate de procedi-mientos establecidos en tratados internacionales o,por el contrario, en resoluciones de órganos políti-cos de la Organización.

1. LA PROTECCION CONVENCIONALDE LOS DERECHOS HUMANOS

3. Un número creciente de tratados internacio-nales de derechos humanos ha establecido meca-nismos de protección internacional de esos dere-chos que constituyen, a su vez, una auténtica inno-vación en Derecho internacional. Entre ellos, estu-diaremos a continuación los mecanismos de infor-mación (de carácter no contencioso) y los mecanis-mos cuasicontenciosos.

A) Mecanismos no contenciosos

4. Se trata de los procedimientos más antiguosestablecidos, por lo que son los más próximos a losmecanismos que ofrece el Derecho internacionalclásico en materia de arreglo de controversias entreEstados. En efecto, por el procedimiento de mayorentidad de naturaleza convencional y no contencio-so, los gobiernos se obligan a presentar de forma

can una sección a los derechos humanos. La última de esas cró-nicas se puede consultar en REDI, vol. XLVI, 1994, núm. 1,págs. 205 y ss., especialmente págs. 212-222 (nota de Juan Ig-nacio Catalina Ayora).

3 Fundamento jurfdico núm. 6 de la citada Sentencia. Vid. aeste propósito la nota de Enrique Rodrfguez Martfn en REDI, vol.XLVI,1994, núm. 1, cit., pags. 205-208, asf como la literatura cien-trfica que en ella se cita.

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periódica informes sobre el grado de aplicación in-terna de los derechos consagrados en un determi-nado tratado internacional que haya sido ratificadopor el Estado correpondiente. Tales informes seránexaminados por un Comité de expertos indepen-dientes, quien establecerá un diálogo con los repre-sentantes del gobierno de turno.

Por la misma razón, el procedimiento de informesperiódicos dispone de mecanismos de control muytenues, respetuosos con la idea de la cooperacióninternacional entre Estados soberanos. De ahí queeviten la confrontación o la acusación a los gobier-nos por violaciones de derechos humanos ya queno son, en su origen, mecanismos contenciosos nicontradictorios, pues su finalidad es asistir y coope-rar con los gobiernos en la promoción de los dere-chos humanos. En este sentido, el procedimiento tie-ne un carácter más preventivo de la repetición de fu-turas violaciones, que estrictamente protector anteviolaciones ya ocurridas.

5. Sin embargo, es notable la evolución del sis-tema de informes periódicos en el marco de las Na-ciones Unidas en los últimos años, pues se ha idooperando progresivamente una transformación delmismo a través de la revisión de los reglamentos ymétodos de trabajo de los distintos Comités. De estemodo, tales comités asumen funciones contradicto-rias que en su origen no estaban previstas, con elfin de ofrecer a los gobiernos un diagnóstico de lasituación en sus respectivos países en relación conel disfrute real de los derechos consagrados en laconvención respectiva: Se trata de las «observacio-nes finales» relativas a cada país, que contienen unainnegable evaluación del Comité respecto de la si-tuación en ese país.

Por otra parte, algunos de estos comités han de-sarrollado «observaciones generales» y otros «reco-mendaciones generales», que constituyen un valio-so instrumento de interpretación del contenido y al-cance de los derechos consagrados en los tratados.

El mayor desafío que tiene ante sí este procedi-miento es demostrar su capacidad de adaptaciónpara enfrentar con mayor eficacia las situaciones deemergencia o de crisis que se producen, tales comolas de la antigua Yugoslavia o Rwanda. En la medi-da en que lo consiga, resultarán fortalecidas sus fun-ciones de prevención de violaciones graves de losderechos humanos consagrados en los respectivostratados.

6. El cuadro 1 ofrece una panorámica generaldel sistema de informes periódicos en las NacionesUnidas. Como se observa, los Estados asumen laobligación de presentar informes periódicos sobreuna base estrictamente convencional y por consi-guiente condicionada a la voluntad del Estado de ra-tificar cada tratado.

Este procedimiento está previsto en ocho instru-mentos convencionales hoy en vigor, a saber: Con-vención Internacional sobre la Eliminación de todaslas Formas de Discriminación Racial; Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po-líticos; Convención Internacional sobre la Represión

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y el Castigo del Crimen de Apartheid; Convenciónsobre la Eliminación de todas las Formas de Discri-minación Contra la Mujer; la Convención contra laTortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanoso Degradantes; la Convención sobre los Derechosdel Niño; y la Convención Internacional contra elapartheid en los deportes. España es parte en to-dos estos tratados, salvo los referidos al apart-heid (?).

La base convencional se continúa ampliando porla vía de la adopción de nuevas convenciones inter-nacionales de derechos humanos. Es el caso de laConvención internacional sobre la protección de losderechos de todos los trabajadores migrantes y desus familiares, que fue adoptada por la AsambleaGeneral en 1990 pero todavía no ha entrado en vi-gor, a falta del número mínimo de ratificaciones pre-visto para ello.

Una vez ratificado el respectivo tratado, el Estadoparte está obligado a aceptar este procedimiento decontrol como un elemento esencial del propio trata-do. Además, las disposiciones que regulan las fun-ciones del Comité encargado de asumir las funcio-nes de control no podrán ser objeto de reserva o de-rogación por parte de los Estados que deseen serpartes en el tratado respectivo. La universalizaciónde este procedimiento depende, pues, del númerode ratificaciones de los respectivos tratados. En re-lación con el Pacto Internacional de Derechos Civi-les y Políticos, se observa que sus Estados parteshan aumentado en 20 en sólo tres años (de 1990 a1992), siendo destacable la ratificación de los Esta-dos Unidos al comienzo de la era de la postguerrafría.

En consecuencia, no todos los tratados interna-cionales de las Naciones Unidas en materia de de-rechos humanos gozan de un sistema de control dela aplicación de los mismos a través de la técnicade los «informes periódicos» de los Estados a un ór-gano de expertos independientes. La tendencia es,sin embargo, ampliar esta posibilidad y, desde lue-go, incorporarla a los nuevos textos que se co-difiquen.

Ahora bien, la ampliación de este mecanismo deprotección a los tratados que originariamente no lohabían previsto, tiene la dificultad añadida de quesupone entrar en una dinámica de revisión del textodel tratado, lo que supone un procedimiento lento ydifícil. Para obviar esta dificultad, es posible recurrira una resolución de los órganos políticos competen-tes que modifique parcialmente el mandato de un ór-gano subsidiario, de manera que pueda cumplir lafunción de supervisar los informes periódicos de losEstados. Así ocurrió con la resolución 1985/17 delConsejo Económico y Social, que estableció un Co-mité de expertos independientes (el Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales) para es-tudiar los informes de los Estados partes en el Pac-to Internacional del mismo nombre.

En un sentido similar, se ha propuesto que el Gru-po de Trabajo sobre prácticas contemporáneas dela esclavitud de la Subcomisión de Prevención deDiscriminaciones y Protección a las Minorías sea au-torizado por la Comisión de Derechos Humanospara recibir y estudiar informes periódicos de los Es-

Cuadro 1

Obligación de presentar informes en virtud de los instrumentos internacionales pertinentesde derechos humanos en las Naciones Unidas

Convención Internacioal so- Pacto Internacional de Dere- Pacto Internacional de Dere-bre la Eliminación de todas chos Económicos, Sociales y chos Civiles y Políticoslas Formas de Discrimina- Culturalesción Racial

Entrada en vigor 4 de enero de 1969 3 de enero de 1976 23 de marzo de 1976

Número de Estados partes al 143 131 129mes de mayo de 1995

Organo supervisor Comité para la Eliminación Comité de Derechos Econó- Comité de Derechos Huma-de la Discriminación Racial micos, Sociales y Culturales nos

Creado por Convención ECOSOC, Res. 1985/17 Pacto(28.5)

Composición 18 expertos 18 expertos 18 expertos

Duración del mandato 4 años 4 años 4 años

Tipo de informes que los Esta- Sobre las medidas legislati- Sobre las medidas que ha- Sobre las disposiciones quedos partes se comprometen a vas, judiciales, administrati- yan adoptado y los progre- hayan adoptado y que denpresentar vas o de otra índole que ha- sos realizados con el fin de efecto a los derechos reco-

yan adoptado y que sirvan asegurar el respeto de los nocidos en el Pacto y sobrepara hacer efectivas las dis- derechos reconocidos en el el progreso que hayan reali-posiciones de la Convención Pacto zado en cuanto al goce de

esos derechos

Periodicidad de la presenta-ción de informes tras la entra-da en vigor:

Inicial 1 año 2 años 1 añoPosteriores 4 años (completos) 5 años 5 años

2 años (mantenimiento)Periodicidad fijada por Convención Res. 1988/4 ECOSOC Comité

Informes anuales presentados A. G. Sugerencias, recomen- ECOSOC. Sugerencias, ob- A. G. Y Estados P. a travésa daciones y observaciones servaciones y recomenda- del ECOSOC. Comentarios y

generales ciones generales observaciones generales

Informes de Estados pendien- 392 105 93tes de presentación (al 12 deagosto de 1994)

Convención Internacional so- Convención sobre la elimina- Convención contra la torturabre la Represión y el Castigo ción de todas las formas de y otros tratos o penas crue-del Crimen de Apartheid discriminación contra la mu- les, inhumanos o degradan-

jer tes

Entrada en vigor 18 de julio de 1976 3 de septiembre de 1981 26 de junio de 1987

Número de Estados partes al 99 139 88mes de mayo de 1995

Organo supervisor Grupo de Tres. (reuniones Comité para la Eliminación Comité contra la Torturasuspendidas a partir de la de la Discriminación contra lares. 1995/10, de 17 de febre- Mujerro de 1995 de la Comisión deDerechos Humanos. Cues-tiones de la segregación ra-cial pasan al CERD.

Creado por Convención Convención Convención

Composición Tres miembros de la Comi- 23 expertos 10 expertossión de Derechos Humanosque sean también represen-tantes de Estados partes

Duración del mandato 1 año 4 años 4 años

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Cuadro 1 (cont.)

Tipo de informes que los Sobre las medidas Sobre las medidas Sobre medidas adoptadasEstados partes se legislativas, judiciales, legislativas, judiciales, para dar efectividad a loscomprometen a presentar administrativas o de otro administrativas o de otra compromisos contraídos

orden hayan adoptado para índole que hayan adoptadoponer en práctica las para hacer efectivas lasdisposiciones de la disposiciones de laConvención Convención sobre los

progresos realizados

Periodidicidad de lapresentación de informes trasla entrada en vigor:

Inicial 2 años 1 año 1 añoPosteriores 4 años (res. 1989/8 CDH) 4 años 4 años

Periodicidad fijada por Comisión de Derechos Convención ConvenciónHumanos

Informes anuales presentados Comisión de Derechos Asamblea General a través Asamblea General ya Humanos (cada dos años) del ECOSOC. Sugerencias, Estados Partes.

recomendaciones generales Comentarios, observacionesy observaciones finales generales y finales

Informes de Estados 214 117 46pendientes de presentación

Convención sobre los Convención Internacional Convención InternacionalDerechos del Niño contra el Apartheid en los sobre la protección de los

deportes derechos de todos lostrabajadores migratorios yde sus familiares

Entrada en vigor 2 de septiembre de 1990 3 abril de 1988 Todavía no ha entrado envigor

Número de Estados partes al 170 51 2mes de mayo de 1995

Organo supervisor Comité de los Derechos del Comisión contra el Comité de protección de losNiño Apartheid en los deportes derechos de todos los

trabajadores migratorios yde sus familiares

Creado por Convención Cnvención Convención

Composición 10 expertos independientes 15 representantes de 10 expertos independientesEstados partes (a partir de 20

ratificaciones) y 14 expertos(a partir de 41 ratificaciones

Duración del mandato 4 años 4 años 4 años

Tipo de informes que los Sobre las medidas que Sobre laE medidas Sobre las medidasEstados partes se hayan adoptado y el legislativas, judiciales, legislativas, judiciales,comprometen a presentar progreso realizado en el administrativas o de otra administrativas y de otra

goce de los derechos índole que hayan adoptado índole que hayan adoptadoreconocidos en la para hacer efectivas las para dar efecto a lasConvención disposiciones de la disposiciones de la

Convención Convención

Periodicidad de lapresentación de informes trasla entrada en vigor

Inicial 2 años 1 año 1 añoPosteriores 5 años 2 años 5 años

Periodicidad fijada por Convención Convención Convención

Informes anuales presentados (bianual). A. G., a través A. General por conducto Asamblea General.a ECOSOC. Conclusiones y Secretario General. Opiniones y

recomendaciones generales Sugerencias y recomendacionesrecomendaciones generales

Informes de Estadospendientes de presentación 80 (sin datos)

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tados partes en las tres Convenciones sobre la es-clavitud de las Naciones Unidas, que no prevén laexistencia de un órgano supervisor. Lamentable-mente, la Comisión no aceptó esta propuesta en superíodo de sesiones de 1995.

7. Las fuentes de información en el procedimien-to de informes periódicos son de tres tipos. En pri-mer lugar, los diferentes Comités realizan sus dis-cusiones con los representantes de los gobiernos apartir del contenido del informe periódico escrito queha presentado el respectivo Estado, el cual consti-tuye la fuente de información básica, pero no única,de la que dispone el Comité respectivo.

En segundo lugar, ciertas Organizaciones interna-cionales pueden someter informaciones y comenta-rios propios, en cuyo caso también podrán ser teni-dos en cuenta por el Comité. Se trata de Organiza-ciones tales como la Organización Internacional delTrabajo (OIT), la Organización de las Naciones Uni-das para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO) y la Organización Mundial de la Salud(OMS). Los Comités autorizados a recibir este tipode informaciones adicionales son el Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC),el Comité de Derechos Humanos (CDH) y el Comitépara la Eliminación de la Discriminación contra laMujer (CEDCM).

8. En tercer lugar, la participación de los indivi-duos y las organizaciones no gubernamentales4 enel procedimiento de informes periódicos de los Es-tados se ha abierto camino progresivamente. Así, elCDESC ha sido el primer Comité oficialmente auto-rizado por su órgano principal (el Consejo Económi-co y Social, ECOSOC) para recibir informes proce-dentes de organizaciones no gubernamentales quegocen de estatuto consultivo ante el ECOSOC. Másrecientemente el Comité de Derechos Humanos(CDH) decidió que también podía recibir oficialmen-te documentación por escrito de organizaciones nogubernamentales. Poco tiempo después el Comitésobre los Derechos del Niño, el Comité para la Eli-minación de la Discriminación Racial (CERD) y elComité contra la Tortura (CAT) , le siguieron en elejemplo.

Por otro lado, las ONGs y los individuos interesa-dos podrán estar presentes durante el desarrollo deldebate entre los miembros del Comité y los repre-sentantes del Gobierno, puesto que tal debate esoral y se celebra a puerta abierta. Aunque no po-drán participar activamente en el debate, su presen-cia facilitará el seguimiento del procedimiento y delas opiniones tanto de los miembros del Comitécomo los de la delegación gubernamental.

También se han producido otras iniciativas paraincrementar la participación de las ONGs en el pro-cedimiento de informes periódicos, lo que constitu-ye un elemento esencial para aumentar la credibili-dad y eficacia del procedimiento. Así, los gobiernosde los países nórdicos han sido los pioneros en in-

4 En adelante: ONGs.

cluir en su delegación ante el Comité respectivo amiembros de ONGs nacionales expertos en la ma-teria. Por lo mismo, las ONGs nacionales de esospaíses participan activamente en la redacción de losinformes de los gobiernos a los distintos Comités.

En cualquier caso, el texto del tratado no suele in-dicar qué tipo de participación tienen las ONGs eneste procedimiento. Por consiguiente, la laguna le-gal se ha ido interpretando en el sentido de que nadaimpide que los miembros de los Comités puedan re-cibir, a título personal, informaciones procedentes deindividuos o de ONGs. Ellos mismos decidirán enconciencia sobre su eventual utilización.

9. Los distintos Comités examinan los informesescritos de los Estados sobre la base de directricesgenerales y criterios orientadores previos. Recibidoel informe del Estado, es estudiado en primera ins-tancia y a puerta cerrada por un grupo de trabajo orelator especial de cada Comité, quienes redactanun cuestionario de preguntas específicas que se di-rigen al Estado para que éste tenga la oportunidadde completar su informe escrito inicial.

En segunda instancia, el estudio del informe gu-bernamental definitivo se realizará en el plenario delComité correspondiente. Este examen se hace ensesión pública y en cooperación con los represen-tantes del Estado interesado, quienes están presen-tes y pueden responder a preguntas de miembrosdel Comité respectivo, formular aclaraciones, etc ..Como ya hemos indicado, el carácter abierto de lareunión permite que entre el público puedan estarpresentes representantes de las ONGs interesadas,aunque no podrán participar en los debates.

El examen de un informe gubernamental bajo esteprocedimiento produce un diálogo entre los miem-bros del Comité y el gobierno sobre las dificultadesde éste en la plena aplicación de la convención a laque se refiera el informe. Como es obvio, este diá-logo se enriquecerá en la medida en que el Comitédisponga de fuentes de información complementa-rias y diferentes a las que le suministre el gobiernode turno.

10. Como ya se ha indicado, la función de estosComités al estudiar los informes de los Estados noes la de condenar o acusar a los mismos por su-puestas violaciones de los derechos garantizados enel tratado correspondiente. Por el contrario, se tratade expresar opiniones, observaciones o recomenda-ciones a tales Estados sobre las medidas a adoptarpara mejorar la aplicación interna de las normas con-tenidas en las convenciones. No obstante, la publi-cación de tales opiniones de los Comités en sus in-formes anuales, al ser éstos difundidos, producencierta presión moral y política sobre los gobiernos.

En efecto, tales opiniones serán un excelentediagnóstico de la situación del país en lo que se re-fiere al disfrute real de los derechos humanos. De-bieran ser utilizados con más frecuencia por lasONGs de derechos humanos y otros representantesde la sociedad civil, con el objeto de obtener de los

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poderes públicos un comportamiento más acordecon los mismos.

11. Observaciones finales

Durante muchos años los Comités fueron renuen-tes a concluir el análisis de los informes de cada Es-tado con un resumen de sus conclusiones que pu-diera aparecer como conclusiones del Comité, másallá de las conclusiones individualmente adoptadaspor cada miembro del Comité. Ello obedeció a la pre-sión de los Estados sobre los distintos Comités du-rante todos los años de la guerra fría, con el fin deevitar que de tales conclusioes finales se pudiera in-ducir algún grado de crítica sobre la conducta de losEstados en materia de aplicación interna de las nor-mas internacionales establecidas en el tratado deturno.

Esta situación ha comenzado a superarse a partirde 1989, al calor del levantamiento de las objecio-nes políticas que los Estados del antiguo bloque so-viético habían presentado hasta entonces. En efec-to, el Comité de Derechos Humanos decidió empe-zar a adoptar «observaciones finales» al final del es-tudio de cada informe periódico, en las que se inclu-yen los aspectos positivos y negativos que el Comi-té encontró en su estudio, así como recomendacio-nes para superar los problemas más importantesque el Comité haya podido encontrar. Una vez más,las observaciones finales no tienen como objeto con-denar a un Estado por supuesta violación de algu-nas de las normas comprendidas en el tratado deque se trate, sino de ayudar a su's representantes aidentificar las dificultades de más importancia encon-tradas, para intentar poner remedio a las mismas.

La decisión vanguardista del Comité de DerechosHumanos ha sido apoyada por la reunión de Presi-dentes de Comités, quien recomendó a todos losComités la adopción de observaciones finales alconcluir el examen de cada informe periódico, lo queya se está cumpliendo.

12. Recomendaciones generales

A la vista del examen de los informes de los Es-tados, los órganos de expertos independientes es-tablecidos en tratados pueden realizar distintos tiposde comentarios. Así, el Comité de Derechos Huma-nos (PIDCP), el Comité de Derechos Económicos,Sociales y Culturales (CDESC) y el Comité contrala Tortura (CAT) pOdrán adoptar sugerencias yob-servaciones generales que contribuyen a la interpre-tación del alcance de los artículos del tratado res-pectivo. A ellas nos referiremos en el epígrafesiguiente.

Por su parte, el CDESC podrá dirigir recomenda-ciones y sugerencias generales al ECOSOC, por seréste el órgano principal del que depende. Tambiénel CERO podrá formular recomendaciones y suge-rencias generales, pero en esta ocasión se dirigirán

5 Una recopilación de las mismas se puede consultar en eldoc. HRI/GEN/1

6 Cfr. doc. CCPR/C/21/Rev. 1, de 19 de mayo de 1989, pág. 1.

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a la Asamblea General. Además, el Comité para laEliminación de la Discriminación contra la Mujer(CEDCM) tiene competencia para presentar a laAsamblea General, a través del ECOSOC, sugeren-cias y recomendaciones. Los dos últimos Comitéshan formulado recomendaciones generales particu-larmente valiosas5

.

El CERO ha pedido información adicional sobre laaplicación de ciertos artículos de la Convención In-ternacional sobre la Eliminación de todas las For-mas de Discriminación Racial, y ha realizado estu-dios sobre los artículos 4 y 7 de la citada Con-vención.

En cuanto al Grupo de tres representantes de Es-tados miembros de la Comisión de Derechos Huma-nos encargado de la supervisión de la aplicación dela Convención Internacional sobre la Represión y elCastigo del Crimen de Apartheid se limitaba a for-mular a la Comisión recomendaciones generales.Sin embargo, la Comisión decidió suspender susreuniones en 1995 en vista de la superación del pro-blema del apartheid en Sudáfrica.

13. Observaciones generales

De todas las posibilidades de desarrollo que ofre-ce el sistema de informes periódicos de los Estados,la de formular «observaciones generales» es la másimportante. La finalidad de las mismas, tal como loexpresara el Comité de Derechos Humanos, consis-te en:

«... promover la aplicación ulterior del Pacto ...señalar ... las deficiencias puestas de manifies-to por un gran número de informes; sugerir me-joras del procedimiento de presentación de in-formes, y estimular ... la promoción y la protec-ción de los derechos humanos ...»6.

Se trata pues, a través de los observaciones ge-nerales, de ayudar a los Estados a comprender quétipo de información desea el Comité recibir, sobre labase de la experiencia adquirida. De este modo, seseñalan las deficiencias de los informes, se sugie-ren mejoras y se estimula a los Estados a lograr laplena realización de los derechos consagrados enel tratado correspondiente.

Tanto el Comité de Derechos Humanos como elComité de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales han adoptado «observaciones generales» quehan ido más allá de sus propósitos iniciales, puessus comentarios equivalen a un ejercicio de inter-pretación sobre el contenido y el alcance de las obli-gaciones contenidas en el respectivo Pacto. Talesobservaciones generales han sido generalmenteaceptadas por los Estados partes. En este aspectoel DIDH innova en relación con las reglas generalesdel Derecho internacional que atribuyen el monopo-lio de la interpretación de un tratado internacional alos Estados partes 7

.

7 Vid. en este sentido los articulos 31 a 33 del Convenio de Vie-na sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969.

B) Mecanismos cuasicontenciosos

14. Este procedimiento se pone en marcha unavez producida la violación de un derecho consagra-do en las convenciones que prevén este procedi-miento. No se trata, pues, como ocurría en parte enel procedimiento de informes periódicos, de preve-nir la ocurrencia de nuevas violaciones, sino de in-tentar conseguir algún tipo de condena y reparaciónante la violación que se ha producido.

Estamos, pues, ante un mecanismo de control expost tacto al que se puede recurrir, bajo ciertas con-diciones que veremos, ante la existencia de una solay simple violación. En este sentido, se trata de unprocedimiento internacional concebido como subsi-diario de los procedimientos judiciales nacionalespropios de un país democrático, regido por el Esta-do de derecho. Un recurso internacional semejantepermitirá a la víctima solicitar la tutela de sus dere-chos violados, después de haber agotado sin éxitolos recursos internos.

La finalidad de este procedimiento es que el Co-mité correspondiente se pronuncie sobre si ha ha-bido o no violación del tratado en el caso concretoy se extraigan las consecuencias jurídicas de esepronunciamiento. De modo que estamos ante unprocedimiento contradictorio, sancionatorio y conde-natorio del Estado, estando éste obligado a adoptarlas medidas de reparación de la violación que el Co-mité determine. La opinión del Comité en este casono es una sentencia, pero tiene la forma de tal: poreso calificamos el procedimiento de «cuasiconten-cioso».

Los mecanismos cuasicontenciosos admiten tresvariantes, en función de quién presente la queja ocomunicación individual ante el Comité competente:un Estado, un órgano de las Naciones Unidas, o bienun particular. Por razones de espacio nos limitare-mos a la tercera hipótesis, esto es, las quejas de losindividuos contra los Estados.

15. Bajo el procedimiento de quejas individuales,único en Derecho internacional, un individuo o gru-po de individuos están habilitados para presentarante el respectivo Comité, y con determinadas con-diciones, quejas contra el Estado bajo cuya jurisdic-ción se encuentren, por presunta violación de algu-no de los derechos consagrados en tres tratados in-ternacionales: la Convención para la Eliminación dela Discriminación Racial (art. 14, aceptado por 21Estados partes, entre los que no se encuentra Es-paña); la Convención contra la Tortura y otros Tra-tos Crueles, Inhumanos o Degradantes (art. 22,aceptado por 36 Estados partes, entre ellos Espa-ña); y el Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos, cuyo Primer Protocolo Facultativo, que es-tablece la competencia del Comité de Derechos Hu-manos para recibir quejas individuales, ha sido rati-ficado por 82 Estados partes en el PIDCP, incluidaEspaña.

Como ya vimos, el objeto de la queja individual esobtener una decisión u opinión de la instancia inter-nacional, por medio de la cual se pronuncie sobre siha habido violación o no de alguno de los derechosconsagrados en el tratado cuya aplicación supervi-

sa, con el fin de obtener una reparación del Estadoinfractor acorde con la gravedad de la violacióninfringida.

16. El procedimiento, en gran parte coincidenteen los tres casos, posee ocho características comu-nes, a saber:

En primer lugar, es facultativo en el sentido de queel Estado parte en el tratado de que se trate hayaaceptado expresamente la competencia del Comitécorrespondiente para recibir quejas individuales. Setrata, por tanto, de la aceptación voluntaria por losEstados partes de cláusulas facultativas estableci-das en el propio tratado o un protocolo facultativo.Esta característica de voluntariedad resta universa-lidad al procedimiento, al ser aceptado por un nú-mero todavía muy reducido de los 185 Estadosmiembros de la Organización.

En segundo lugar, el procedimiento es reglado yobligatorio. Es decir, una vez aceptado voluntaria-mente por el Estado, el Comité tramitará todas ycada una de las quejas individuales que reciba y quevayan dirigidas contra ese Estado. Reglado, porquese desarrolla en su integridad por escrito, según lasreglas de procedimiento aplicables, y no existe unafase oral o de audiencia del interesado.

En tercer lugar, todas las fases procesales se de-sarrollan en la más estricta confidencialidad. Ello noimpide, sin embargo, que la víctima o su represen-tante estén al corriente de la tramitación de su que-ja, pues participan activamente en la misma, comoveremos seguidamente. En teoría, la propia decisiónfinal sobre admisibilidad u opinión en cuanto al fon-do del respectivo Comité son también confidencia-les. Sin embargo, la regla se ha suavizado en lapráctica, pues los Comités han decidido siempre ha-cer públicas sus decisiones u opiniones a través desus informes anuales a la Asamblea General.

En cuarto lugar, el procedimiento es contradicto-rio y de apariencia contenciosa o judicial, pero singozar de esta naturaleza en sentido estricto. De ahíque califiquemos estos mecanismos de «cuasicon-tenciosos». El carácter contradictorio implica queambas partes (el Estado y la víctima o su represen-tante) se enfrentarán ante el Comité defendiendo porescrito y sucesivamente sus posiciones, primero encuanto a la admisibilidad de la queja y, una vez re-suelta favorablemente esta primera fase procesal,en cuanto al fondo del asunto. El Comité correspon-diente analizará los hechos considerados como pro-bados a partir de las informaciones suministradaspor las partes en el procedimiento, y realizará la ca-lificación jurídica de los mismos.

En quinto lugar, la decisión del Comité sobre la ad-misibilidad de una queja es definitiva y solamentepodrá ser revisada si se presentan nuevas informa-ciones de peso.

En sexto lugar, la opinión del Comité sobre el fon-do del asunto se redacta en forma de sentencia y elComité se pronuncia sobre si ha habido o no viola-ción de algún derecho en el caso concreto. En casopositivo, señalará las medidas de reparación e in-demnización a la víctima que el Estado infractor de-berá adoptar. No se trata de una sentencia judicialen sentido estricto que sea vinculante y oponible al

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Estado, pero la práctica nos revela que los Estadosacatan la opinión del Comité y, por regla general, tra-tan de cumplir las medidas de reparación indicadas.

En séptimo lugar, la adopción de decisiones deadmisibilidad y opiniones en cuanto al fondo permi-te a los tres Comités competentes analizar e inter-pretar en profundidad el alcance de los artículos delos tratados en cuestión, a la vez que tutelar inter-nacionalmente los derechos presuntamente violadosen la persona de la víctima que se queja. Así pues,en este tipo de procedimientos la tutela de los dere-chos es estrictamente individual, abarcando exclusi-vamente a la víctima o víctimas que son objeto dela comunicación que constituye la queja.

Por último, en octavo lugar, la finalidad de esteprocedimiento es de protección estricta y de carác-ter ex post tacto, es decir, que entra en funciona-miento una vez producida la violación, con lo que setrata de un mecanismo que no tiene efectos preven-tivos, salvo en el caso de la adopción de medidasprovisionales.

1) Las quejas individua/es ante e/ Comitéde Derechos Humanos

17. Por razones de espacio nos limitaremos aestudiar a continuación el procedimiento del Comitéde Derechos Humanos en la tramitación de las que-jas que recibe de los 82 Estados partes en el primerProtocolo Facultativo y el Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos.

El Comité de Derechos Humanos ya ha conside-rado más de 400 «comunicaciones» o quejas indi-viduales. De ellas, 123 fueron declaradas admisiblesy en 100 casos el Comité ha formulado «observa-ciones» finales en cuanto al fondo. Otras 148 comu-nicaciones estaban pendientes de tramitación anteel Comité en julio de 19928.

El procedimiento del Comité es reglado, totalmen-te escrito y se regula en el propio Protocolo Facul-tativo (arts. 1-5), así como en el Reglamento internodel Comité.

El cuadro 2, que figura a continuación, ilustra allector sobre las distintas fases del procedimiento delComité en el tratamiento de una queja individual.

18. Introducida una queja individal ante el Comi-té, éste tendrá que determinar su propia competen-cia en función de tres criterios: ratione temporis,puesto que los hechos denunciados debieron haberocurrido después de que el Pacto y el Protocolo ha-yan entrado en vigor para el Estado contra el quese reclama; ratione personae, en el sentido que eldemandante ha de ser la víctima -persona física-o su representante legal; y ratione loci, pues los he-chos debieron haber ocurrido en un lugar bajo la ju-risdicción del Estado demandado.

19. Conforme se deduce del cuadro 2, el proce-dimiento ante el Comité de Derechos Humanos sepuede sistematizar en cuatro fases: admisibilidad,determinación de los hechos, opinión sobre el fondo

8 Comunicado de prensa HRJ3100, de 7 de julio de 1992.

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y publicación y seguimiento. Analizaremos separa-damente cada una de ellas.

20. a) Admisibilidad

Para que una comunicación individual pueda serdeclarada admisible, deberá reunir ciertos requisitosde forma. Así, se deberá presentar por escrito, nodeberá ser anónima, y será la propia víctima (o surepresentante) la que presente la queja formalmen-te ante el Comité. También cabe que la presente ungrupo de particulares. En cualquiera de estas hipó-tesis, la persona que reclama debe encontrarse bajola jurisdicción del Estado contra el que se reclama.

La víctima ha de ser exclusivamente una personafísica. Por consiguiente, el Comité rechazará todaqueja que proceda de personas jurídicas que se pre-tendan víctimas de la violación de alguno de los de-rechos consagrados en el Pacto.

21. Por otra parte, la comunicación ha de sercompatible con las normas del Pacto, en el sentidoque la queja esté bien fundada conforme a Derechoy que la presunta víctima no haya incurrido a su vezen violación de alguno de los derechos consagra-dos en el Pacto. Además, no debe constituir un abu-so del derecho de petición, por lo que debe estar re-dactada en términos correctos y no insultantes paracon las autoridades del Estado contra el que sereclama.

22. También se aplica la regla non bis in idem oprohibición de presentar simultáneamente el mismoasunto ante otras instancias internacionales de exa-men o arreglo de naturaleza jurídica equivalente (Ii-tispendencia). Para que la regla se aplique, deberáproducirse una identidad de casos desde el puntode vista de la coincidencia del denunciante o la víc-tima. También deberá haber coincidencia en los he-chos denunciados en las dos instancias internacio-nales. Por último, los derechos que hayan sido le-sionados deben ser los mismos en los dos casos.

23. El análisis previo de los requisitos de admi-sibilidad de una comunicación que ha sido registra-da por la Secretaría es realizado por el Relator Es-pecial sobre nuevas comunicaciones, que fue crea-do por el Comité en 1990, al haber comprobado conalarma que en esa fecha se habían acumulado 135quejas pendientes de tramitación. A este propósito,el Relator Especial solicitará del Estado interesadoinformación pertinente al caso. Por su parte, el Es-tado dispondrá de dos meses para formular comen-tarios sobre la admisibilidad de la comunicación, yla presunta víctima podrá responder a esos comen-tarios en un nuevo plazo de dos meses.

Si el Relator Especial arriba mencionado conside-ra que la comunicación es inadmisible hará propues-tas en este sentido al Grupo de trabajo sobre las co-municaciones -compuesto de cinco miembros- yal propio Comité en plenario. El Comité tomará la de-cisión final en cuanto a la inadmisibilidad de la co-municación, en cuyo caso se termina el proce-dimiento.

Si, por el contrario, el Relator Especial considera

Cuadro 2Comité de Derechos Humanos:

Tramitación de quejas de particulares contra Estados

•Queja (por escrito) de la víctima o de su representante

Secretaría: Registro(procedimiento confidencial)

1.ª fase:Admisibilidad

Relator especial de nuevas comunicaciones

~I----.~

1----.~ Causas de inadmisibilidad

Medidas provisionales

Decisión final sobre admisibilidadL........-_--1~ Apelación del Estado contra la decisión final de

admisibilidad

2.ª fase:Determinación de los hechos

Plenario Comité

•••

•••

•••

•••

Estado (2 meses)

Víctimas (2 meses)

• Grupo de trabajosobre comunicaciones• Plenario del Comité

Estado: comentarios sobreel fondo (6 meses)

Víctima: comentarios(6 semanas)

j3.ª fase:Observaciones sobre el fondo

----~-IPlenario Comité: Opinión

~ Se comunica al Estado y víctima (confidencial)

L--.. Votos individuales o disidentes

4.ª fase:Publicación y seguimiento

I Comité

Informe anual: Publicación de las decisiones de admisibilidad y de las observaciones delfondo

Relator Especial sobre el seguimiento del cumplimiento por el Estado de las observaciones sobre el fondo

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que la comunicación es admisible, hará propuestasen ese sentido al Grupo de trabajo sobre las comu-nicaciones y al propio Comité en pleno. Ambos po-drán declarar la comunicación admisible, que toma-rá la forma de una decisión si es adoptada por el ple-no del Comité. Como veremos en la fase procesalsiguiente, tal decisión, de ser negativa, no es ape-lable pero sí revisable conforme al artículo 92.2 delReglamento del Comité. Si la decisión es positiva,el Estado podrá rebatirla en la fase procesal siguien-te (determinación de los hechos).

La ventaja de la existencia del Relator Especialsobre nuevas comunicaciones en relación con elGrupo de Trabajo de las comunicaciones, es quecontribuye a agilizar el procedimiento considerable-mente, pues asegura la continuidad del trabajocuando el Grupo de trabajo o el Comité en pleno nose encuentran reunidos, pues éstos no celebran másque tres períodos de sesiones al año de una dura-ción de 3 a 4 semanas cada uno.

24. Agotamiento de los recursos internos

Es sin duda el requisito de admisibilidad más te-mido y el que ha generado una considerable prácti-ca en el seno del Comité, de manera que éste haprecisado que se trata de los recursos «efectivos»y «disponibles» porque realmente existan en la es-fera interna. En una de sus observaciones, el Comi-té precisó que el Estado debe probar «...que exis-tían posibilidades razonables de que tales recursosfuesen efectivos» (N° 4/1977, William Torres Ramí-rez v. Uruguay).

En el sentido contrario, la simple duda de los au-tores de la comunicación acerca de la eficacia delos recursos internos judiciales disponibles, no lesexime de la obligación de agotarlos para que su co-municación pueda ser declarada admisible por elComité9. Incluso, la obligación de agotar recursosadministrativos y judiciales persistirá aunque se tra-te de recursos «sumamente técnicos, lentos y cos-tosos» (comunicación n.O296/1988, J.R.C. v. CostaRica, de 30 de marzo de 1989, p. 6, párr. 8.3). Noobstante, el límite aparece «cuando la tramitación delos recursos se prolongue injustificadamente», se-gún el artículo 5, párr. 2.b., del Protocolo Facultativodel Pacto.

25. Vinculado al agotamiento de los recursos in-ternos está el hecho de que el particular ha de in-vocar ante los tribunales internos los «derechos sus-tantivos» recogidos en el Pacto, aunque no será ne-cesario que haga referencia «a artículos concretosdel Pacto» 10.

26. En esta fase procesal el Comité puede adop-tar medidas provisionales para evitar perjuicios irre-parables a las víctimas de la violación denunciada.De esta manera, el artículo 86 del Reglamento au-toriza al Comité a solicitar del Estado «la adopciónde medidas provisionales para evitar un daño irre-

9 Vid las decisiones sobre la comunicación núm. 262/1987(R. T. v. Francia), de 30 de marzo de 1989, pág. 6, párr. 7.4, asícomo sobre la comunicación núm. 224/1987, de 11 de julio de1988 (A. Y S. N. v. Noruega), de 9 de marzo de 1987, pág. 6,párrf. 6.2.

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parable a la víctima», lo que no implicará «ningún jui-cio sobre el fondo de la comunicación».

En particular, el Comité ha recurrido al artículo 86del Reglamento para solicitar a los Estados que noejecuten sentencias de muerte hasta que el Comitéadopte una decisión definitiva en esos asuntos. Ade-más, el Comité nombró a uno de sus miembros (A.Mavrommatis) como Relator Especial para casos depena capital, autorizándole a tomar decisiones ennombre del Comité y en el marco del citado artículo86. Posteriormente, cuando el Comité nombró unRelator Especial sobre las nuevas comunicaciones,también le habilitó para solicitar del Estado la adop-ción de medidas provisionales.

En un sentido similar, el Comité adoptó el 26 dejulio de 1988 cinco decisiones de admisibilidad enotras tantas comunicaciones contra Jamaica (comu-nicaciones n.O 227/1987, 252/1987, 257/1987,285/1988 Y 286/1988) referentes a seis personascondenadas a muerte. En los seis casos el Comitédeclaró no admisibles sus comunicaciones por faltade agotamiento de los recursos internos. No obstan-te, teniendo en cuenta que estas decisiones podíanser revisadas por el propio Comité conforme al ar-tículo 92.2 de su Reglamento, el Comité pidió a Ja-maica que «no lleve a cabo la ejecución de la penacapital contra el autor antes de que éste haya teni-do un plazo razonable, después de agotar los recur-sos internos efectivos de que dispone, para solicitaral Comité que revise la presente decisión» 11.

27. Esta fase procesal culmina, tras recibir lasobservaciones del Estado sobre la admisibilidad,con la adopción de una decisión sobre la admisibi-lídad de la comunicación. Tal decisión es inapela-ble, aunque cabe su revisión por parte del Comité siel individuo interesado o una persona que actúe ensu nombre presenta una petición escrita donde se in-dique que ya no se dan los motivos de inadmisibili-dad (art. 92.2 del Reglamento).

28. b) Determinación de los hechos

Adoptada la decisión de admisibilidad, el Comitéla transmite al Estado interesado, el cual dispondráde otros seis meses para responder a las cuestio-nes de fondo planteadas en la comunicación ya de-clarada admisible. Según una reciente decisión delComité, este plazo de seis meses puede ser obvia-do con el acuerdo del Estado interesado (observa-ción sobre la comunicación 198/1985, R. D. StallaCosta v. Uruguay).

Una vez declarada una queja admisible, el Comi-té deberá prepararse para dictar su opinión en cuan-to al fondo. Para ello, comenzará con hacer una de-terminación de los hechos. En este sentido, el Co-mité determinará qué hechos se consideran proba-dos, en función de todas las informaciones disponi-bles, procedentes tanto del particular como del Es-tado interesado.

10 Vid. comunicación núm. 273/1988 (BOB y otros v. PaísesBa)os), de 30 de marzo de 1989, pág. 8, párr. 6.3.

1 Vid. por todas, comunicación núm. 227/1987, (O. W. v. Ja-maica), de 26 de julio de 1988, pág. 4, párr. 6.2.

Como ya señalamos, en esta fase el Estado pue-de volver a solicitar que se declare inadmisible la co-municación, y el Comité podrá reaccionar revisandosu decisión de admisibilidad, conforme al artícu-lo 93.4 de su Reglamento. En el caso de que el Co-mité decida que la comunicación es inadmisible, seterminará el procedimiento.

29. c) Opinión sobre el fondo

Al emitir una opinión sobre el fondo del asunto, elComité realiza una calificación jurídica de los hechosdeclarados probados, en relación con las normasprotectoras de los derechos humanos contenidas enel Pacto y obligatorias para el Estado parte. De estamanera se pronunciará sobre si ha habido o no vio-lación de una o varias normas contenidas en el Pac-to, en qué consiste la violación y por qué. Los miem-bros en minoría en la decisión del Comité podránemitir votos separados, individuales o disidentes. Laobservación del Comité sobre el fondo es confiden-cial y sólo se comunica a las partes (individuo obje-to de la comunicación y Estado parte).

Como se observa, todo este procedimiento es«cuasicontencioso», en la medida en que adopta laforma de un procedimiento judicial --con las varian-tes obvias de la esfera internacional- y la «opinión»final adopta la forma de una sentencia, aunque entérminos jurídicos estrictos no lo sea por no te~er lafuerza jurídica sancionadora que una sentencia deun tribunal nacional tiene en el ámbito del derechointerno. No obstante, los Estados suelen acatar lasobservaciones del Comité y adoptar las medidas queéste les haya recomendado, tales como la reformade la legislación o práctica internas, y la adopciónde medidas de reparación a la víctima, que puedentener incluso la forma de una compensación econó-mica, en función de la gravedad de la violacióninfringida.

30. d) La última fase del procedimiento la hemostitulado publicación y seguimiento en mérito a quela práctica del Comité ha permitido desarrollar la r~-gla de que las decisiones de admisibilidad y las OPI-niones del mismo sobre el fondo son siempre objetode publicación por decisión expresa del propi~ Co-mité, una vez adoptadas y puestas en conocimientode las partes interesadas.

En efecto, el Comité puede decidir publicar el tex-to de sus decisiones u opiniones (todavía confiden-ciales) en su informe anual a la Asamblea General.De hecho el Comité se ha acogido siempre a estaposibilidad. La publicación opera aquí, una vez más,como medio de sanción «moral» internacional fren-te al Estado contra el que se concluye que ha in-currido en determinadas violaciones de las normasdel Pacto.

A pesar de esta aparente falta de val~:>rjurídic~, ?I-gunos tribunales internos se han refendo a la Juns-prudencia del Comité al dictar una decisión. Elloocurre en España, teniendo en cuenta lo que dispo-ne el artículo 10.2 de la Constitución, así como ladoctrina del Tribunal Constitucional.

31. El Comité, consciente de la falta de obliga-toriedad jurídica, según el Pacto, de sus opiniones

sobre el fondo, se dotó de un Relator Especial pararealizar el seguimiento de las disposiciones adopta-das por los Gobiernos cuando se producen «opinio-nes sobre el fondo» del Comité. Con ello el Comitéha querido reforzar el incipiente carácter vinculantede sus «opiniones» finales sobre el fondo de losasuntos.

32. En conclusión, se observa en el procedi-miento en vigor la existencia de rigurosas causas deinadmisibilidad, a menudo insuperables para las víc-timas. Además, el procedimiento adolece de un de-sequilibrio procesal crónico en favor del Estado, fru-to de la presencia de la soberanía del Estado en todoel Derecho internacional. El procedimiento, a lo lar-go de todas sus fases, se prolonga por un términomedio de cuatro años cada caso, lo que se puedecalificar de excesivamente lento. Se debe recono-cer, sin embargo, que las reformas recientes del Re-glamento del Comité tratan de introducir un proce-dimiento más breve en la tramitación de los casos.

Por otro lado, la escasa aceptación voluntaria delprocedimiento de quejas individuale:s por parte ~elos Estados miembros de la comUnidad internacIo-nal (82 de 185 Estados), reduce ?onsiderabler:n~ntela universalidad del mismo. Ello, Junto a lo SOfistica-do de los mecanismos internos, la necesidad delagotamiento previo de los recursos internos, y las di-ficultades prácticas de acceso de las víctimas a es-tos procedimientos, explican su escasa utilizaciónactual.

No obstante su infrautilización, el procedimientoes útil. Piénsese, por ejemplo, en que la adopciónde decisiones de este tipo permite a los Comitéscompetentes analizar e interpretar en profundida~. elalcance de los artículos de los tratados en cuestlon,a la vez que tutelar internacionalmente los derechospresuntamente violados de la víctima que se quej~.

Como ya se ha indicado, en este tipo de procedi-mientos la tutela de los derechos es estrictamenteindividual, referida a la víctima o víctimas que son elobjeto de la comunicación que constituye la queja.Además, su valor preventivo es escaso, pues sola-mente se pueden activar una vez que se ha produ-cido la violación. Ahora bien, la facultad de adoptarmedidas provisionales puede ser una vía eficaz paraconseguir que cese de inmediato la violación que ~edenuncia, antes de que se produzca el pronuncia-miento definitivo del Comité.

33. A partir de 1989 se observa una práctica másdecidida del Comité a pronunciarse en sus opinio-nes sobre el fondo no solamente sobre si ha habidoviolación o no de una norma del Pacto, sino tambiénsobre las medidas de reparación que el Estado de-berá adoptar para subsanar la violación constatada.Entre esas medidas, el Comité solicita frecuente-mente al Estado la reforma de una legislación opráctica en vigor que haya sido el origen de laviolación.

En relación con la víctima, el Comité ha llegado apronunciarse sobre su puesta en libertad inmediata(en el caso de detención ilegal o arbitraria);.ellevan-tamiento de una condena penal a muerte (Impuestailegalmente); o señalando las medidas de reparacióny rehabilitación que el Estado deberá acordar a la

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víctima (en casos de tortura o malos tratos). En to-dos estos casos, la práctica más reciente del Comi-té impone al Estado un plazo (generalmente de 90días) en el que deberá informarle sobre las medidasefectivamente adoptadas en cumplimiento de la opi-nión sobre el fondo emitida por el Comité.

34. Ya señalamos que, con la finalidad de faci-litar las relaciones de los Estados objeto de una opi-nión sobre el fondo y el Comité, éste ha nombradorecientemente un Relator Especial para el segui-miento de las opiniones del mismo. En su primer in-forme al respecto, el citado Relator Especial revelael alto grado de aceptación de las opiniones del Co-mité por parte de los Estados interesados y, en casode incumplimiento, solicita información del Estado alrespecto.

En definitiva, el Comité se preocupa por que susopiniones sobre el fondo sean acatadas por los Es-tados y, en la medida en que la práctica de éstos re-vele una aceptación generalizada de esta conductadel Comité, es indudable que se están establecien-do precedentes valiosos que en su día servirán paraconstatar el nacimiento de una norma consuetudi-naria internacional en favor del valor jurídico de lasopiniones sobre el fondo del Comité, a pesar de queel Pacto no lo diga.

11. LA PROTECCION EXTRACONVENCIONALDE LOS DERECHOS HUMANOS

35. Acabamos de observar que los mecanismosconvencionales de protección internacional de losderechos humanos se han mostrado incapaces deabrir cauces lo suficientemente amplios como parapermitir al individuo -cuyos derechos han sido le-sionados- acceder a una vía internacional expedi-ta de reclamación internacional.

En efecto, el Pacto Internacional de Derechos Ci-viles y Políticos (y su primer Protocolo Facultativo),la Convención Internacional sobre la Eliminación detodas las Formas de Discriminación Racial y la Con-vención contra la Tortura y Otros Tratos o PenasCrueles, Inhumanos o Degradantes, son los únicostextos internacionales en vigor que ofrecen meca-nismos de recepción de comunicaciones o quejas in-dividuales dentro del sistema convencional de lasNaciones Unidas. Pues bien, sus competencias con-tinúan siendo extremadamente limitadas en relacióncon la gran masa de comunicaciones o quejas indi-viduales que fluyen constantemente al Centro deDerechos Humanos (entre 1972 y 1988 se recibie-ron 350.000 comunicaciones de este tipo), de lasque poco más de 400 han podido ser tramitadas porla vía convencional hasta la fecha.

La escasa aceptación por los Estados del siste-ma facultativo de reconocimiento de la competenciade los respectivos Comités para tratar las quejas delos particulares, las rigurosas reglas de admisibili-dad por las que deberán pasar antes de ser trami-tadas, la lentitud de los procedimientos y su escasadisponibilidad (sólo las tres Convenciones arriba se-ñaladas lo prevén), así como lo tardío de su entradaen vigor (a partir de 1976), son los factores más des-

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tacables del relativo fracaso de estos mecanismosconvencionales que no han podido alcanzar un gra-do mínimo de universalización.

No obstante, su progresiva generalización avan-za lentamente y cumplen un papel relevante en elsistema universal de protección de los derechos hu-manos. Así, el Protocolo Facultativo acaba de alcan-zar 82 ratificaciones (mientras que el Pacto ha sidoratificado por 129 Estados): pero sólo 21 Estadoshan aceptado el artículo 14 CERD, contra 143 Es-tados partes en esa Convención; y sólo 36 Estadoshan aceptado el artículo 22 de la Convención contrala Tortura (CAT), contra 88 Estados partes en lamisma.

Por último, el modelo convencional se caracterizapor ser subsidiario del régimen jurídico interno de losEstados, lo que presupone la existencia de un Es-tado de Derecho que funcione correctamente en latutela de los derechos humanos. Por tanto, este mo-delo no se adapta a los casos de violaciones masi-vas de derechos humanos.

36. En cualquier caso, la comunidad internacio-nal no se dotó de ningún mecanismo procesal paratramitar las denuncias individuales hasta 1967, en elmarco extraconvencional de la Comisión de Dere-chos Humanos. Ello se consideró como una res-puesta a la lentitud en la elaboración y entrada envigor (en 1976) del primero de los mecanismos con-vencionales --el del Comité de Derechos Humanos.

Pues bien, en 1967, la Comisión de Derechos Hu-manos, cuya composición acababa de aumentarcomo resultado del acceso a la independencia de unbuen número de territorios hasta entonces someti-dos a dominación colonial en Africa y Asia, optó porimaginar un mecanismo no convencional alternativo,mucho más ágil. Para ello, se debía conseguir queel consentimiento del Estado no fuera tan decisivo-como lo era bajo el régimen de la ratificación delos tratados-, los requisitos de admisibilidad de lacomunicación individual se suavizaran progresiva-mente, y el punto de referencia en cuanto al dere-cho sustantivo aplicable no fueran uno o varios tra-tados, sino la propia Declaración Universal de De-rechos Humanos.

En este diseño hubo que pagar un precio: las co-municaciones individuales no recibirán inicialmenteun tratamiento personalizado, sino que se instru-mentalizan en función de que, por su gravedad e im-portancia, configuren una «situación» que revele laexistencia de «un cuadro persistente de violacionesde derechos humanos» en un país o área regionalconcreta. Por consiguiente, el enfoque inicial será elestudio de una «situación» global de violaciones dederechos humanos en un país determinado, con elobjeto de ayudarle a superar sus dificultades pre-sentes en materia de derechos humanos en el mar-co de cooperación internacional establecido en laCarta de las Naciones Unidas. En este contexto, lasquejas individuales quedan subsumidas en la «situa-ción» global.

37. Esta evolución, que ha sido espectacular enlos últimos 28 años de la práctica de las NacionesUnidas, ha pasado por seis etapas que se han cen-

trado en los trabajos sucesivos de la Comisión deDerechos Humanos, desde 1967 hasta la fecha. Ta-les etapas ponen muy bien de relieve las dificulta-des que se han debido remontar a lo largo de estosaños hasta llegar a la actualidad, en la que no sepuede considerar todavía cerrado el proceso de evo-lución de los mecanismos extraconvencionales deprotección de los derechos humanos.

A) El ceProcedimiento 1235»

38. La primera etapa comienza con las resolu-ciones 8 y 9 (XXIII) de la Comisión de Derechos Hu-manos y la resolución 1235 (XLII) del Consejo Eco-nómico y Social (ECOSOC), ambas de 1967. Por laúltima de estas resoluciones, el ECOSOC autorizóa la Comisión y a su Subcomisión a debatir en pú-blico sobre «violaciones notorias de los derechos hu-manos y las libertades fundamentales» en aquellospaíses en los que persistían políticas oficiales de do-minación colonial, discriminación racial o de apart-heicf2• Nace así lo que luego se conoció como el«Procedimiento 1235», en referencia a la resolucióndel ECOSOC que lo creó13.

En el marco de este procedimiento, la Comisiónpodrá efectuar «un estudio a fondo de las situacio-nes que revelen un cuadro persistente de violacio-nes de derechos humanos» sobre las materias arri-ba indicadas 14. Como es evidente, se trataba de tresproblemas muy sensibles para los países reciente-mente ascendidos a la independencia cuyo númerohabía incrementado en la Comisión, inclinando a sufavor la mayoría de los Estados miembros de lamisma.

De este modo, la Comisión se dota por primeravez, en 1967, del primer órgano especial de inves-tigación de una «situación» de carácter geográfico:El Grupo Especial de E~ertos de la Comisión so-bre el Africa Meridional1 , encargado de investigare informar anualmente a la Asamblea General y a laComisión sobre los efectos de la política de apart-heid en Sudáfrica 16.

Además, en el «Procedimiento 1235» las comuni-caciones individuales se reciben sin atender a losengorrosos requisitos de admisibilidad clásicos delsistema convencional -ni siquiera será necesario elagotamiento previo de los recursos internos- y laComisión puede decidir el establecimiento de un ór-gano especial de investigación de la supuesta «si-tuación» sin necesidad del consentimiento del Esta-do interesado.

12 Párr. 2 de la res. 1235 (XLII) del ECOSOC, de 6 de juniode 1967.

13 Sobre el alcance del «Procedimiento 1235» vid. en particu-lar Escobar Hernández, Concepción: La Comisión de DerechosHumanos de Naciones Unidas y la violación de derechos huma-nos y libertades fundamentales: Estudio de los procedimientospúblicos especiales (Tesis) T. 1. Madrid, Edit. Univ. Complutense,1987, págs. 225-359.

14 Párr. 3 de la misma resolución.15 Junto al Grupo Especial de Expertos, la Comisión estable-

ció el mismo año un relator especial encargado de investigar «lapolitica y la práctica del apartheid en todas sus manifestaciones».En 1970 la Comisión abolió la figura del relator especial y pasó

B) El ceProcedimiento 1503»

39. La segunda etapa se caracteriza porque en1970 la Comisión y su Subcomisión obtienen la au-torización del ECOSOC para institucionalizar un sis-tema confidencial, pero permanente, para el trata-miento de las comunicaciones individuales: se tratadel «Procedimiento 1503», así llamado por habersido establecido por el ECOSOC en su resolución1503 (XLVIII), de 27 de mayo de 1970.

Ahora bien, este procedimiento nace con algunosinconvenientes serios: además de su carácter con-fidencial17, ya señalado, las comunicaciones indivi-duales son sometidas de nuevo a rigurosos requisi-tos de admisibilidad que inclu~en el agotamientoprevio de los recursos internos 1 ,de modo similar alos procedimientos convencionales cuasicontencio-sos que ya vimos.

Por otra parte, el procesamiento de las comunica-ciones individuales es lento, pues dura un ciclo anualal tener que pasar por una serie de órganos de laSubcomisión (Grupo de Trabajo sobre Comunicacio-nes y Plenario) y de la propia Comisión (Grupo deTrabajo sobre Situaciones y Plenario), antes de queésta pueda determinar que la situación requiere un«estudio a fondo» o una investigación por parte deun «comité especial». En esta última hipótesis, laComisión necesitará contar con el consentimientodel Estado interesado para establecer tal comité es-pecial; además, la investigación se realizará en co-laboración constante con el Estado, conforme a lascondiciones fijadas también de común acuerdo 19.

El «Procedimiento 1503» fue importante en losaños setenta pues, como hemos dicho, estableció elprimer cauce institucional, permanente, en la esferaextraconvencional para recibir y tramitar quejas in-dividuales por violaciones de derechos humanos.Pero en la actualidad ha sido ampliamente supera-do por la evolución ulterior de la práctica de la Co-misión -a la que nos referimos en los párrafos si-guientes-, por lo que su función es de carácter tansubsidiario que ya se ha propuesto la convenienciade su desaparición. Se trata de un procedimientocuya subsistencia pudiera ser contraproducente por-que, bajo el manto de la confidencialidad, se ha po-Iitizado en exceso, convirtiéndose en los añosochenta en el refugio de los Estados africanos congraves problemas de derechos humanos que no de-seaban verse expuestos al escrutinio público de lacomunidad internacional.

sus competencias al Grupo Especial de Expertos. Vid. a este res-pecto Escobar Hernández, Concepción, op. cit., en nota 14 su-pra, págs. 376-378.

16 La resolución 1995/8, de 17 de febrero, de la Comisión diopor terminado el mandato del grupo, al haberse conseguido en1990 la independencia de Namibia y en 1994 la abolición delapartheid en Sudáfrica.

17 Párr. 8 de la res. 1503 (XLVIII) del ECOSOC, de 27 de mayode 1970.

18 Tales requisitos de admisibilidad se regulan en la res. 1(XXIV) de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones yProtección a las Minorías, de 13 de agosto de 1971.

19 Párr. 6 de la res. 1503, cit., de la Comisión.

83

C) El sistema de Relatores Especiales

40. La tercera etapa introduce una variante al«Procedimiento 1235» a partir de 1975, año en elque la Comisión crea el Grupo de Trabajo ad hoc en-cargado de investigar la situación de los derechoshumanos en Chile a raíz del sangriento golpe de Es-tado del general Pinocheeo. A partir del precedentechileno la Comisión establecerá órganos especialesde investigación de carácter geográfico para estu-diar situaciones de violaciones graves de derechoshumanos, con independencia de que estén o no re-lacionadas con cuestiones de descolonización, dis-criminación racial o apartheid. Esta tendencia se haconsolidado ampliamente en la práctica de la Comi-sión, hasta el punto que en 1995 recibió informes deRelatores Especiales, Representantes o Expertosindependientes, relativos a 17 países o regionesdiferentes21

.

Por otra parte, en 1980, la Comisión incorpora otranovedad importante a su práctica, consistente encrear órganos especiales de investigación en todoel mundo respecto de un tema concreto cuya viola-ción reviste una particular gravedad. En efecto, enese año la Comisión estableció el Grupo de Trabajosobre Desapariciones Forzadas o lnvoluntarias.Desde entonces la Comisión se ha ido dotando deprocedimientos especiales de investigación de ca-rácter temático, especialmente en el área de los de-rechos civiles y políticos, hasta el punto que en 1995ya disponía de un total de 13 mandatos temáticos22

.

41. El conjunto de órganos especiales de inves-tigación de violaciones graves de derechos huma-nos, ya sean geográficos o temáticos, es lo que de-nominamos «sistema de Relatores Especiales».Desde luego, en esta etapa se consolidan los avan-ces de la primera en cuanto al retiro de la confiden-cialidad en el tratamiento del resultado de la inves-tigación (el informe anual de estos órganos a la Co-misión), pues constituyen un desarrollo del «Proce-dimiento 1235» o público. De modo que los informesdel conjunto de órganos especiales de investigaciónarriba citados serán públicos y ampliamente debati-dos en el plenario de la Comisión, con la participa-ción de representantes de las organizaciones no gu-bernamentales de derechos humanos.

Por otra parte, al igual que cuando se establecióen 1967 el «Procedimiento 1235», no será necesa-rio el consentimiento del Estado interesado para quela Comisión pueda decidir la creación de un órganoespecial de investigación sobre un país o sobre untema. Incluso, el citado órgano podrá realizar su es-tudio a pesar de la oposición del Estado interesado,cuya autorización solamente se requerirá para la

20 El procedimiento especial de investigación sobre la situa-ción de los derechos humanos en Chile se convirtió en relator es-pecial en 1979 y se terminó en 1990, coincidiendo con el resta-blecimiento de un gobierno civil en el país elegido democrá-ticamente.

21 Se trata de los territorios palestinos ocupados por Israel, Af-ganistán, Africa Meridional, Camboya, Cuba, El Salvador, la R. 1.del Irán, Iraq, Guatemala, Guinea Ecuatorial, Haití, Myanmar,Rwanda, Somalia, Sudán, la antigua Yuguslavia y Zaire. En 1995se añadió un nuevo relator especial para Burundi.

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realización de las visitas in loco del referido órganoespecial de investigación.

Por último, en esta etapa se consolida la granflexibilidad en la admisión de comunicaciones indi-viduales, pues no se someten a rigurosos requisitosde admisibilidad ni tampoco a la regla del agota-miento previo de los recursos internos. Simplemen-te, se considerarán admisibles todas las comunica-ciones que, en la opinión del órgano de investiga-ción correspondiente, procedan de «fuentes con-fiables».

D) Estudio de situaciones y peticiones

42. La cuarta etapa en este proceso de evolu-ción comienza cuando la Comisión de Derechos Hu-manos considera suficientemente consolidados losprocedimientos extraconvencionales de estudio e in-vestigación de «situaciones» de violaciones gravesy masivas de derechos humanos, a través de lacreación de los órganos especiales que considerenecesarios. Entonces vuelve la mirada hacia el ori-gen del proceso, esto es, las comunicaciones o que-jas individuales que le han permitido estudiar una«situación», y se pregunta si no podría ser compe-tente también para realizar algún tipo de acción hu-manitaria en favor de las víctimas que se quejan, atítulo individual.

Este paso es decisivo pues supone que la Comi-sión, a través de los mecanismos extraconvenciona-les que ha creado, continuará siendo competente enlo sucesivo para tratar global mente un fenómeno deviolación de manera global (por ejemplo, la desapa-rición forzada o involuntaria) o una «situación» deviolaciones graves en un país. Paralelamente, la Co-misión instaura un sistema de tramitación para aten-der las peticiones individuales con un enfoque inicialacusadamente humanitario, debido a las reticenciasde algunos Estados temerosos de ser «condena-dos» en la esfera internacional por violaciones dederechos humanos.

Se diría que este doble enfoque desnaturaliza losprocedimientos extraconvencionales hasta ahoraexistentes. En realidad añade una doble naturalezajurídica a los trabajos de tales procedimientos, queson el fruto de un planteamiento eminentementepráctico en el que el elemento determinante es elgrado de consensus existente en cada momento en-tre los Estados miembros de la Comisión, quienesdesarrollan a su vez sus actividades bajo la estre-cha vigilancia de las organizaciones no guberna-mentales. De manera que, a lo largo de su evolu-ción progresiva, tales procedimientos extraconven-cionales permitirán ir «recuperando» el precio paga-do por el establecimiento de sus primeras bases ju-

22 Además del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forza-das o Involuntarias, se trata de los informes de los siguientes gru-pos de trabajo, relatores especiales y expertos: ejecuciones ex-trajudiciales, tortura, intolerancia religiosa, mercenarios, venta deniños, detención arbitraria, desplazados internos, derecho al de-sarrollo, libertad de opinión y de expresión; formas contemporá-neas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas co-nexas de intolerancia; violencia contra la mujer; e independenciade magistrados y abogados. En 1995 se añadió un relator espe-cial sobre vertidos tóxicos.

rídicas en la resolución 1235 del ECOSOC de 1967.

43. La consolidación del tratamiento de quejasindividuales cristaliza en relación con los procedi-mientos temáticos de alcance universal referidos aderechos civiles y políticos, tales como los que pro-tegen contra las desapariciones forzadas; torturas;ejecuciones extrajudiciales; detención arbitraria; in-tolerancia religiosa; amenazas de muerte o represa-lias contra las víctimas, sus familiares o represen-tantes; venta de niños; e independencia de magis-trados y abogados.

En el marco del Grupo de Trabajo sobre Desapa-riciones Forzadas o Involuntarias que, como vimos,ha sido el precursor en el tratamiento de las quejasindividuales, el Grupo se constituye como un puen-te que facilita los contactos entre los familiares deldesaparecido y el gobierno respectivo, quien estáobligado a indagar la suerte del desaparecido e in-formar de los resultados al Grupo; éste, a su vez,los transmite a los familiares de la víctima. En estarelación a través del Grupo de Trabajo ambas par-tes operan bajo el principio de igualdad de armas enel procedimiento establecido, lo que es inusitado enel contexto internacional.

Por otra parte, las comunicaciones se reciben sinnecesidad de que cumplan requisitos de admisibili-dad estrictos, tales como el agotamiento de los re-cursos internos. Además, al disponer el Grupo deTrabajo de un mandato extraconvencional y univer-sal, tampoco será relevante el consentimiento delEstado para que el Grupo pueda tramitar una comu-nicación individual que le concierna. En definitiva, elGrupo sólo declarará cerrado un caso de desapari-ción política en función de las pruebas que le sumi-nistren, indistintamente, una y otra parte en un pro-cedimiento escrito y contradictorio que dirige el pro-pio Grupo.

44. Consecuentemente, la naturaleza jurídica delos mecanismos extraconvencionales de protecciónha variado también en función de su propia evolu-ción. Así, en un comienzo se idearon básicamentecomo mecanismos de promoción de los derechoshumanos en el contexto de «situaciones» de seriasviolaciones de los derechos humanos. En este sen-tido, tanto la versión confidencial como la pública delos órganos especiales de investigación se constitu-yen para facilitar a la Comisión un conocimiento ca-bal de la «situación», de manera que ésta pueda es-tar en disposición de ayudar, promover y persuadiral gobierno de un país en el que se ha producidouna quiebra de la democracia y del Estado de dere-cho, a restablecer esos valores lo antes posible,pues sólo en ese marco se podrá recuperar el res-peto a los derechos humanos.

Si esto fue así en su origen y continúa siendo par-ticularmente cierto en relación con los órganos es-peciales creados para estudiar «situaciones» en paí-ses concretos, el enfoque cambia con la creación delos nuevos órganos especiales que analizan fenó-menos o temas. En efecto, en un principio se esta-blecen paralelamente a los órganos por países, peropronto giran hacia una especialidad propia consis-tente en añadir al estudio del tema en su conjunto

(la desaparición, por ejemplo), el tratamiento de loscasos individuales de los comunicantes. En estepunto el mecanismo cambia de naturaleza, añadien-do a las funciones anteriores de promoción las nue-vas de protección, inicialmente por razones humani-tarias, de las víctimas de violaciones de derechoshumanos que se denuncian.

E) Las acciones urgentes por razoneshumanitarias

45. La quinta etapa se caracteriza por la conso-lidación del tratamiento de las quejas individuales enel ámbito extraconvencional, mediante la institucio-nalización del sistema de acciones urgentes comoun mecanismo flexible que permite la adopción demedidas específicas que aseguren formalmente elrespeto de los derechos humanos. La acción urgen-te consiste en que el procedimiento especial corres-pondiente se dirigirá por la vía más rápida posible(facsímil) al Ministro de Relaciones Exteriores delpaís de donde proceda la queja, solicitando de lasautoridades su intervención inmediata para que cesela violación que se denuncia, se investiguen los he-chos y se depuren las responsabilidades a que hu-biera lugar.

El sistema de acciones urgentes se presenta,pues, como eminentemente protector pero con unenfoque que en su inicio es, como ya señalamos, es-trictamente humanitario. Bajo el nuevo procedimien-to la comunicación se recibe y diligencia con pron-titud y flexibilidad, sin atender a requisitos de admi-sibilidad tales como el agotamiento de los recursosinternos, ni al consentimiento del Estado. Por tanto,es un procedimiento de carácter humanitario y per-sonalizado para atender individualmente las quejasque se reciben sobre temas relacionados con la pro-tección de derechos fundamentales. Además, el pro-cedimiento es extremadamente universal en el sen-tido de que no requiere la ratificación de ningún tra-tado internacional para que pueda ser aplicado, yaque encuentra su fundamento jurídico en la propiaCarta de las Naciones Unidas, en la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos y en la obligaciónde cooperar con los demás Estados de buena fe enla promoción del respeto a los derechos humanos.

46. El sistema de acciones urgentes ya es unarealidad entre los mandatos temáticos de la Comi-sión más emblemáticos, en especial los Grupos deTrabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involun-tarias y Detención Arbitraria, así como los RelatoresEspeciales sobre Ejecuciones Extrajudiciales y Tor-tura. Por otra parte, los Relatores Especiales sobreintolerancia religiosa, venta de niños e independen-cia de magistrados y abogados, están habilitadospara formular las acciones urgentes que considerenoportunas.

También se han extendido las acciones urgentesa algunos órganos especiales de investigación de«situaciones» en países determinados, tales comoChile, Irán, Guatemala o Cuba. En estos casos setrata de iniciativas muy próximas a las de los bue-nos oficios, en que el éxito dependerá en gran parte

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de la voluntad de cooperación y respuesta delEstado.

Por último, las acciones urgentes han recibido unsignificativo espaldarazo en la práctica de la Comi-sión de los últimos tres años. En efecto, la Comisiónha autorizado a su sistema de Relatores Especiales(tanto temáticos como por países) a recurrir a las ac-ciones urgentes en protección de las víctimas, fami-liares o defensores de derechos humanos, que seanobjeto de amenazas u otro tipo de represalias por elhecho de haber utilizado alguno de los mecanismosde protección internacional de los derechos huma-nos que ofrece el sistema de las Naciones Unidas.

F) Hacia un recurso de amparo internacional

47. La sexta etapa en la evolución de la prácticade la Comisión consiste en que los procedimientostemáticos más emblemáticos (ejecuciones extrajudi-ciales, tortura, detención arbitraria) dirigen sus ac-ciones urgentes a los Estados invocando las normasinternacionales de derechos humanos relevantes(Declaración Universal, Pacto Internacional de De-rechos Civiles y Políticos, Conjuntos de Principios yReglas Mínimas de las Naciones Unidas). Se alejanasí del modelo inicial que se caracterizaba por invo-car razones estrictamente humanitarias, pero no ju-rídicas, para evitar el posible rechazo de las accio-nes urgentes por parte de algunos Estados.

Como nada es definitivo todavía y deben institu-cionalizarse progresivamente los nuevos mecanis-mos, asistimos a un momento de cierta confusióndebido la coexistencia en la actualidad de las dife-rentes etapas en que consiste la evolución de lapráctica de la Comisión, con la consiguiente duplici-dad parcial de funciones entre los nuevos y los vie-jos procedimientos. El tiempo y la práctica irán per-filando y encajando cada uno de ellos en el sistemauniversal de protección de los derechos humanos.

En este sentido, las reuniones anuales que desde1993 celebran los integrantes del sistema de Rela-tores Especiales han contribuido a mejorar la coor-dinación y reglamentación de todos estos órganos,así como su institucionalización progresiva. Fruto deello son las visitas al terreno conjuntas, los informesconjuntos y las acciones urgentes conjuntas, que yahan empezado a realizar los procedimientos espe-ciales temáticos y geográficos competentes en ca-sos concretos.

48. Por otra parte, el Grupo de Trabajo sobre laDetención Arbitraria ha dado en los últimos años unnuevo paso adelante de la mayor significación. Enefecto, el citado Grupo ha adoptado métodos de tra-bajo -aprobados por la Comisión- que le permi-ten tramitar cada queja o caso de detención aparen-temente arbitraria que le llegue, mediante la aplica-ción de reglas jurídicas en un procedimiento contra-dictorio que culmina en una decisión individual paracada caso, en la que el Grupo se pronuncia sobre

23 Vid. a este respecto Faleh Pérez, Carmelo: «El Grupo deTrabajo sobre la detención arbitraria de la Comisión de DerechosHumanos de las Naciones Unidas», Revista de Ciencias Jurídi-

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si la detención ha sido arbitraria o no en base a cri-terios estrictamente jurídicos. En caso positivo, elGrupo recomendará al Estado las medidas a adop-tar para remediar esa situación23

•

Es evidente entonces que el Grupo de Trabajo dela Detención Arbitraria ha sentado el primer prece-dente, en el ámbito extraconvencional, de adopciónde decisiones cuasijudiciales en procedimientos detramitación de quejas individuales -incluido el pro-cedimiento de acción urgente- por detención arbi-traria. Por sus características, la queja ante el Gru-po de Trabajo de la Detención Arbitraria equivale auna acción de habeas corpus internacional al alcan-ce de toda presunta víctima, con independencia desu nacionalidad y del lugar donde se encuentre. Talacción es además de disponibilidad inmediata, puesno se requiere ni la previa aceptación del Estado in-teresado ni reunir condiciones de admisibilidad se-veras tales como el previo agotamiento de los recur-sos internos.

49. Así se ha abierto la vía hacia la configura-ción del sistema de quejas individuales en los pro-cedimientos extraconvencionales como un auténticorecurso de amparo internacional sobre una base ex-traconvencional, dejando muy atrás los límites deaquella acción «humanitaria» que en 1980 impusie-ron los Estados miembros de la Comisión al Grupode Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Invo-luntarias, temerosos entonces de hipotéticas «con-denas políticas».

Es de esperar que en los próximos años se con-soliden y se generalicen en la práctica de la Comi-sión y de sus órganos especiales de investigaciónlos métodos de trabajo del Grupo de Trabajo sobrela Detención Arbitraria, en lo que se refiere a laadopción de decisiones cuasijudiciales ante quejasindividuales. Con ello se completará el círculo abier-to en 1967 por la Comisión para dar un tratamientoa las quejas individuales a través de mecanismosextraconvencionales de protección de los derechoshumanos que, en su término final, podrían suponerel ejercicio de una actio popularis en la esfera inter-nacional, en materia de protección de los derechoshumanos.

G) El Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Derechos Humanos

50. El establecimiento en 1993 de la institucióndel Alto Comisionado de las Naciones Unidas paralos Derechos Humanos es una consecución de lamáxima importancia para elevar la consideración delos derechos humanos al lugar que les correspondeen el contexto de las Naciones Unidas, a la luz delas disposiciones de la Carta de San Francisco de1945 y de la Declaración y Programa de Acción deViena de 25 de junio de 1993.

En efecto, durante mucho tiempo se había abriga-do la esperanza de que el Alto Comisionado encar-nara la institucionalización de la actio popularis de

cas (Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de Las Pal-mas), núm. 1, 1994 (en imprenta).

la comunidad internacional en casos de violacionesmasivas de los derechos humanos, a la que hemosaludido en el epígrafe anterior. En este sentido, elAlto Comisionado permitiría a la comunidad interna-cional instrumentalizar un medio permanente de res-puesta urgente e idónea a cualquier eventualidadque se pudiera producir, con independencia de quelos distintos órganos de derechos humanos se en-cuentren o no en período de sesiones.

Por estas razones se había identificado en el pa-sado el proyecto de Alto Comisionado como un ex-perto independiente, nombrado por el Secretario Ge-neral y bajo la autoridad de la Comisión de Dere-chos Humanos y/o la Asamblea General. Estableci-do en Ginebra sobre una base permanente dondetendría su Oficina, dirigiría sus actividades bajo cri-terios estrictamente humanitarios y técnicos.

51. Finalmente, la Asamblea General establecióen 1993 la institución del Alto Comisionado de lasNaciones Unidas para los Derechos Humanos, a laque dotó de competencias diferentes a las diseña-das en los proyectos anteriores. En efecto, las fun-ciones principales del actual Alto Comisionado, quees un alto funcionario de la Organización bajo la au-toridad del Secretario General, son tres: la promo-ción y protección de todos los derechos humanos;la prevención de violaciones de los mismos en todoel mundo; y la coordinación de las actividades detodo el sistema de las Naciones Unidas en estamateria24

.

A pesar del carácter a la vez amplio y ambiguo desus funciones -resultado de un difícil consenso en-tre los Estados-, la clave de esta institución será elgrado de coordinación real que alcance dentro delsistema de las Naciones Unidas. En este sentido,cabe distinguir entre la coordinación ad extra y lacoordinación ad intra. Por la primera de ellas, se tra-ta de garantizar la presencia e integración real delos derechos humanos en todas las actividades dela Organización, en especial los proyectos de ayudaal desarrollo y las operaciones de mantenimiento yconsolidación de la paz de la misma. Además, el AltoComisionado será una pieza fundamental en la rea-lización práctica de la universalidad de los derechoshumanos, asegurando una coordinación efectiva en-tre el sistema universal y los sistemas regionales deprotección internacional de los derechos humanos.

52. En cuanto a la coordinación ad intra, signifi-ca que el Alto Comisionado debe facilitar la cohe-sión interna de los diferentes órganos de protecciónde los derechos humanos de la Organización. A esterespecto la institución del Alto Comisionado será de-terminante para la consolidación del sistema extra-convencional de protección de los derechos huma-nos en dos direcciones:

En primer lugar, el Alto Comisionado debiera to-mar la iniciativa de elaborar un informe anual sobrela situación de los derechos humanos en el mundo,

24 Resolución 48/141 de la Asambela General, aprobada el 20de diciembre de 1993, párrafo 4 de su parte dispositiva. A pro-puesta del secretario general, la Asamblea General nombró al

especificando la situación existente en cada uno delos 185 países miembros de la Organización. Conello se superarían las situaciones de excesiva poli-tización y selectividad que empañan los actuales tra-bajos de la Comisión de Derechos Humanos, a lahora de decidir qué países merecen o no la atenciónde la comunidad internacional mediante el estable-cimiento de un procedimiento especial de inves-tigación.

En segundo lugar, el Alto Comisionado debiera te-ner un rol más relevante en la consolidación del tra-tamiento de las quejas individuales y de las accio-nes urgentes. En este sentido debiera potenciar lacohesión del sistema de Relatores Especiales de laComisión de Derechos Humanos, de manera que to-dos ellos hagan suyos métodos de trabajo similaresa los del Grupo de Trabajo de la Detención Arbitra-ria quien, como ya vimos, está facultado para adop-tar decisiones cuasijudiciales ante quejas individua-les. En un momento ulterior, el Alto Comisionado sepodría constituir como la alta autoridad de la Orga-nización ante la que se sustancie todo recurso deamparo internacional por presuntas violaciones dederechos humanos, en el ámbito extraconvencionalde protección.

CONCLUSIONES

53. El jurista español dispone de una amplia redinstitucional y normativa en el plano internacionalque sirve de complemento al régimen jurídico inter-no de tutela de los derechos humanos. Tanto la De-claración Universal como todo tratado internacionalde derechos humanos que haya sido ratificado y pu-blicado en el Boletín Oficial del Estado son de apli-cación directa y obligada por parte de todos los po-deres públicos. De manera que su puntual aplica-ción puede ser reclamada por los particulares quese quejen de presuntas violaciones de sus derechoshumanos.

54. El procedimiento de informes periódicos de-biera tener mayor relevancia en España. Para ello,el Ejecutivo debiera incorporar las ONGs de dere-chos humanos nacionales al proceso de redacciónde los citados informes. Por lo mismo, las ONGs de-bieran formar parte de la delegación nacional quepresenta cada uno de los informes periódicos anteel Comité correspondiente. Por último, las ONGs de-bieran ser más activas en el seguimiento de la ac-tuación de los órganos del Estado, ya que éstos de-ben acomodar su conducta a las recomendacionesque les formulen los diferentes Comités.

En este sentido, son importantes las observacio-nes finales y recomendaciones que en los últimosaños han dirigido a España, entre otros, el Comitéde Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura,el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales, el Comité para la Eliminación de la Discrimi-nación Racial, el Comité para la Eliminación de la

embajador J. Ayala Lasso (Ecuador) como alto comisionado paralos derechos humanos por un período de cuatro años, con efectoa partir del 28 de febrero de 1994.

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Discriminación contra la Mujer, y el Comité de losDerechos del Niñ025

•

55. Los procedimientos de quejas individualesante instancias internacionales universales, distintasde las existentes en el ámbito regional (Comisión yTribunal Europeos de Derechos Humanos), son to-davía poco conocidos por los juristas nacionales. Enel mecanismo convencional cuasicontencioso, es ur-gente que España acepte lo dispuesto en el artícu-lo 14 de la Convención Internacional sobre la Elimi-nación de todas las Formas de Discriminación Ra-cial, que faculta al Comité de ese nombre para re-cibir quejas individuales.

En cambio, España ya ha reconocido la compe-tencia del Comité contra la Tortura y del Comité deDerechos Humanos para pronunciarse sobre quejasindividuales. Por lo que la víctima de una violaciónen sus derechos humanos que no haya obtenido latutela debida a través de los recursos judiciales in-ternos, una vez agotados éstos, podrá reclamar enla vía internacional ante uno de los dos Comitésindicados.

Como quiera que los procedimientos ante estosdos Comités son de naturaleza jurídica equiparableal procedimiento establecido en los órganos delConsejo de Europa, son excluyentes entre sí poraplicación de la regla non bis in idem, de modo quela víctima o su representante deberán escoger elmecanismo más beneficioso en cada caso concre-to. Por ejemplo, la protección contra la tortura y ma-los tratos encuentra una regulación más detalladaen la Convención de las Naciones Unidas contra laTortura que en el Convenio europeo.

Las escasas quejas procedentes de España que

25 La práctica de las Naciones Unidas en relación con Españay otros paises es sistematizada periódicamente por C. R. RuedaCastañón y C. Villán Durán en la «Práctica Iberoamericana de lasNaciones Unidas en materia de derechos humanos» que publicahabitualmente la Revista del Instituto Interamericano de Derechos

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han sido presentadas hasta ahora ante los dos Co-mités de las Naciones Unidas han visto rechazadassus pretensiones en casi su totalidad por no cumplircon los requisitos de admisibilidad correspondientes,lo que revela el escaso conocimiento de las reglasprocesales aplicables por parte de las víctimas o susrepresentantes legales.

56. En cambio, son más accesibles los procedi-mientos extraconvencionales de presentación dequejas individuales, al estar regidos por reglas deadmisibilidad mucho menos severas que las aplica-bles a los procedimientos convencionales. Entreellos, los de mayor relevancia para el contexto es-pañol son: el Relator Especial sobre la cuestión dela Tortura, el Grupo de Trabajo sobre la DetenciónArbitraria, el Relator Especial sobre la independen-cia de magistrados y abogados, el Relator Especialsobre las formas contemporáneas de racismo, dis-criminación racial, xenofobia y formas conexas de in-tolerancia, y el Relator Especial sobre la eliminaciónde la violencia contra la mujer. Por lo mismo, el pro-cedimiento de acción urgente de presentación dequejas individuales ante los mecanismos extracon-vencionales temáticos citados es también de fácildisponibilidad.

En efecto, en ambos casos no regirá la regla nonbis in idem, porque el procedimiento extraconven-cional que se elija no será excluyente de la posibleutilización posterior de otro mecanismo convencio-nal (universal o regional), al tratarse de procedimien-tos de naturaleza jurídica distinta. Tampoco será deaplicación la regla del agotamiento previo de los re-cursos internos, por lo que la disponibilidad del pro-cedimiento extraconvencional será inmediata para lavíctima.

Humanos (San José de Costa Rica). Igualmente, la Revista De-rechos y Libertades de la Univ. Carlos 11Ide Madrid publica a par-tir de su núm. 4 una crónica de la práctica de las Naciones Uni-das en materia de derechos humanos, realizada por C. EscobarHernández y C. Villán Durán.