La pubblicazione telematica delle fonti ufficiali del diritto: sfide, opportunità, rischi

Assemblea Legislativa dell’Emilia-RomagnaVII Rapporto sulla Legislazione Regionale

12 Ottobre 2009Biblioteca dell’Assemblea legislativa, Bologna

Prof.ssa Monica Palmirani

VII Rapporto sulla legislazione regionale 2

Traccia

Dimensione Europea Alcune esperienze: la G.U Italiana Rischi e opportunità La L.R. 7/2009 dell’Emilia-Romagna Il decreto attuativo del Presidente della

Giunta 29 luglio 2009 n. 226

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Dematerializzazione delle fonti di dirittoOPPORTUNITA’

Accesso alle fonti Conoscibilità del diritto Processo di partecipazione

democratica Circolabilità delle informazioni

pubbliche (Directive 2003/98/EC on the Re-use of Public Sector Information – recepita in Italia con il d.lgs. 36/2006)

Contenimento della spesa

RISCHI Pubblicazione ufficiale

garantisce al cittadino

la certezza del diritto

l’inalterabilità del

documento nel tempo

l’autorevolezza della fonte

l’affidabilità del

procedimento

La dematerializzazione deve innovare nel rispetto

dei principi fondanti la garanzia del dirittoLa dematerializzazione deve innovare nel rispetto

dei principi fondanti la garanzia del diritto

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Dimensione Europea del tema

Il Forum delle Gazzette Ufficiali Europee – forum degli organi di pubblicazione ufficiale degli stati membri

autenticità validità legale sicurezza accessibilità archiviazione a lungo termine riusabilità dell’informazione

pubblica modelli di business

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Dimensione Europea

I paesi membri EU offrono tutti la Gazzetta Ufficiale on-line utilizzando varie tecniche, per lo più PDF e HTML, e varie strategie di pagamento

21 su 28 paesi, inclusa la Unione Europea, offrono servizio gratuito

16 forniscono un servizio di accesso alla norma consolidata e vigente

14 forniscono fonti di pubblicazione on-line con valore legale

[Access to legislation in Europe, 2009,

European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6]

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La validità legale delle fonti del diritto on-line

Quattro diversi modelli: Validità solo delle fonti digitali distribuite

in modo telematico Validità mista ossia valore legale riconosciuto sia

alla forma cartacea sia a quella digitale-telematica Validità dell’originale cartaceo con copia conforme

digitale Validità solo della forma cartacea

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Versioni elettroniche autentiche

Norway 1.1.2001 Austria: 1.1.2004 Portugal: 1.7.2006 Denmark 1.1.2008 Hungary 1.1.2008

[Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6]

VII Rapporto sulla legislazione regionale 8

Il caso dell’Austria

Nel 2004 l’Austria modifica la Federal Constitution Law e introduce una nuova forma di pubblicazione legale sostitutiva rispetto a quella tradizionale: Official publication of the Federal Law Gazette in the RIShttp://ris1.bka.gv.at/authentic/index.aspx

Modifica della costituzione con„Kundmachungsreformgesetz 2004“Publication Reform Act 2004, (BGBl I Nr. 100/2003, 21.11.2003)

conseguentemente emana anche una nuova“Federal Law of the Federal Law Gazette”

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XML firmato digitalmente

L’unico ad avere pieno valore

legale

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Trasformazione in PDF simil-gazzetta

dell’XMLProblema di validità

legale

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Cartaceo convive con l’elettronico

UK 1.1.2002 France 1.7.2004 Lithuania 1.1.2004 Slovenia 1.1.2007 Estonia: 1.1.2008 Spain: 1.1.2009 Finland 1.1.2010

[Access to legislation in Europe, 2009, European Commission, ISBN 978-92-78-40510-6]

VII Rapporto sulla legislazione regionale 12

Esperienza di Legifrance Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la

diffusion du droit par l'internet Certificato di firma sul PDF verificato run-time nel momento della

richiesta dell’utente

Verifica del certificato di firma

con visualizzazione di

tutti i dati

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Cartaceo e copie autentiche

Italia: dal 1.1.2009 la G.U garantisce una

catena di autenticazione e integrità mediante un processo certificato

pubblica 5 copie originali cartacee e una copia autentica dell’originale in PDF/A firmato digitalmente, corredato di timbro digitale

PDF/APDF/A

VII Rapporto sulla legislazione regionale 14

Il caso Grecia Validità legale solo cartacea Induce fiducia (trust) mediante strumenti sicuri: firma digitale e codice a barre

Validità legale solo cartacea Induce fiducia (trust) mediante strumenti sicuri: firma digitale e codice a barre

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Problemi costituzionalistici “Preminenza” della fonte digitale rispetto alla fonte

cartacea Quale fonte prevale in caso di contrasto? Quali misure in caso di black-out totale dei sistemi?

Garanzia dei principi di certezza del diritto e di accessibilità al diritto Digital divide, e-inclusion possono creare discriminazioni

all’accesso alle fonti di cognizione del diritto - in ER 92,8% della popolazione accede alla banda larga, il tasso di penetrazione in Italia è del 18,2% [crf. Le politiche di sostegno al cambiamento e all’innovazione per il territorio digitale, L.R. 11/2004]

Certezza del diritto. Si vengono a creare più fonti digitali originali (CAD d.lgs. 82/2005)

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Problemi di teoria del diritto

Problema di autenticità della fonte autenticità della provenienza della fonte del documento della fonte ufficiale di pubblicazione del processo produttivo del documento digitale (workflow)

Problema di validità legale Preservare la validità legale nella trasposizione del mezzo

e quindi durante la rappresentazione digitale Momento della pubblicazione e inizio effetti giuridici Testo coordinato e consolidato Persistenza della forma – vedo, firmo, elaboro,

trasporto, divulgo, utilizzo, archivio

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Problemi tecnologici

Problemi di sicurezza del mezzo Attacchi informatici Rottura dei sistemi – recovery system, fault tollerance

Problemi di integrità nel tempo della fonte cognitiva del

diritto digitale (archivistica) Trasposizione di tecnologia e di mezzo Perdita di informazioni nel tempo Non alterabilità nel tempo della fonte di cognizione del

diritto

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L.R. n.7, 6 luglio 2009 – Art. 1 Art. 1 – pone in essere il BURERT come strumento di

conoscenza e pubblicità legale delle leggi regionali garantendone l’autenticità, l’integrità e la conservazione.

Criticità: pubblicità legale forse non sufficiente a coprire il valore

legale per tutti gli effetti giuridici (accesso, notifica ai terzi, etc.) inoltre la funzione di pubblicità legale era già coperta normativamente dall’Art. 54 del CAD “La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei

casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento.” Art. 54, c. 4-bis del CAD.

secondo paragrafo, comma 1«Restano ferme le altre forme di pubblicità e di conoscenza degli atti previste dall’ordinamento» questa clausola di salvaguardia lascia in essere le altre forme

di pubblicazione, da verificare con l’art. 32 della L. 69/2009

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L.R. n.7/2009 – Art.2

Art. 2 – statuisce la gratuità dell’accesso al servizio, ma mette in atto strategie alternative alla fruizione in Internet per abbattere il digital divide. URP e biblioteche garantiranno punti di accesso e

stampe a richiesta L’ufficio BURERT su richiesta invia per posta la

stampa del bollettino Così pure presso tutti i Comuni

Criticità: nel decreto attuativo occorrerà sciogliere il valore legale delle stampe le quali non sono ancora inquadrate come portatrici di valore legale

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L.R. n.7/2009 – Art. 4

Art. 4 – nel comma 5 si accenna al principio di pertinenza e non eccedenza nel trattare i dati personali.

Francia: ha espunto nel 2004 dall’elenco dei documenti pubblicabili sul portale Legifrance tutti gli atti individuali della pubblica amministrazione

Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa du présent article le site Légifrance ne peut donner accès aux actes mentionnés aux articles 1er et 2 du décret n° 2004-459 du 28 mai 2004 fixant les catégories d'actes individuels ne pouvant faire l'objet d'une publication sous forme électronique au Journal officiel de la République française.

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L.R. n.7/2009 – Art. 5

Art. 5 – definisce la modalità operativa del BURERT in capo alla Presidenza della Giunta

Criticità: il comma 4 parla di atti originali riferendosi alla prima stesura cartacea del documento munito di sigilli, firme, timbri, etc.

Ma esiste anche un originale della pubblicazione del BUR così occorre fare chiarezza e distinguere i due oggetti: l’atto legislativo e la pubblicazione che nel momento in cui sono dematerializzati ossia digitali divengono per loro natura entrambi originali (CAD)

Tale confusione è presente anche nel Decreto del Presidente n. 226/2009, art. 3

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L.R. n.7/2009 – Art. 6

Art. 6 – valore del testo pubblicato e conservazione degli originali

Criticità: non è chiara la distinzione fra originali prodotti dal processo legislativo (cartaceo o digitale) e il prodotto digitale uscente dal processo di trasformazione (pubblicazione BUR). Anche la pubblicazione infatti produce un output originale digitale assoggettato a precisi obblighi di conservazione che sarà oggetto di deposito legale.

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L.R. n.7/2009 – Art.7

Art. 7 – vi è stato uno sforzo apprezzabile nel citare anche i testi coordinati quale fonte cognitiva del diritto de facto se non ufficiale

primo passo verso un procedimento che possa autenticare anche i testi consolidati di Demetra costruiti mediante le tecniche di NormeInRete

Il collegamento da Demetra al BURERT garantisce tracciabilità fra le due fonti informative

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Conclusioni Aspetti giuridici e tecnologici nel trasferimento della

fonte di cognizione del diritto dalla carta al digitale Necessità di un allegato tecnico che faccia chiarezza

fra gli originali cartacei, la trasformazione in pubblicazione, le eventuali copie stampate e i testi digitali pubblicati on-line nel BURERT in coesistenza anche con altre fonti ammissibili per legge

Necessità di definire standard metodologici e tecnologici che preservino la catena di autenticazione e il processo di formazione dei documenti

Dematerializzazione e Rimaterializzazione in una PA non tutta digitale