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Working papers ICSO-UDP
2011
LA (re)CONSTRUCCIÓN DE LA
IDENTIDAD INTERNACIONAL DE CHILE:
La política multilateral de la Concertación (1990-2010) y los nuevos desafíos para la política exterior
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Carlos Portales
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Working Paper ICSO UDP – 2011
La Serie Working Papers ICSO‐UDP busca difundir el avance de investigación de los
académicos y estudiantes de la Facultad de Ciencias Sociales e Historia de la Universidad Diego Portales. En esta serie se presentan avances de investigación que forman parte de proyectos individuales o colectivos. Asimismo, se publican los trabajos de estudiantes involucrados en proyectos de investigación asociados al ICSO. El ICSO tiene por objetivo coordinar la investigación de la Facultad de Ciencias Sociales e Historia de la Universidad. La misión considera promover espacios de intercambio académico y la realización de extensión que vincule el trabajo de la Facultad con el medio nacional e internacional. © Instituto de Investigación en Ciencias Sociales Serie Working Papers ICSO‐UDP
2011 http://www.icso.cl
Carlos Portales*
Director del Programa Organizaciones Internacionales, Derecho y Diplomacia American University. Washington, D.C. * El autor agradece muy especialmente a Alberto Van Klaveren, Angel Flisfisch, Augusto Varas, Marcos Robledo y Sergio Bitar por sus comentarios realizados durante diversas etapas de la preparación de este trabajo. Agradece también la información entregada por, y en su caso las entrevistas con, Alejandro Jara, Amira Esquivel, Armin Andereya, Camilo Sanhueza, Hassan Zerán, Edmundo Vargas, Felipe Portales, Juan Aníbal Barría, Juan Somavía, Pablo Saavedra, Roberto Garretón, Roberto Matus y Verónica Chaín. Las opiniones expresadas en el texto son de la exclusiva responsabilidad del autor, que reconoce y agradece el trabajo de recopilación de información realizado por Daniela Sepúlveda.
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Working Paper ICSO UDP – 2011
LA (re)CONSTRUCCIÓN DE LA IDENTIDAD INTERNACIONAL DE CHILE:
La política multilateral de la Concertación (1990-2010) y los nuevos desafíos para la
política exterior
Carlos Portales
1. INTRODUCCION
El restablecimiento de la democracia en Chile en 1990 tuvo lugar en el marco del fin de la
Guerra Fría, la caída del Muro de Berlín, la desaparición de la Unión Soviética y fue la
culminación de la nueva ola democratizadora en América Latina. La convergencia de estas
tendencias globales y regionales fue el espacio para la transición chilena como proyecto de
cambio profundo, aunque sin ruptura, para recrear un sistema democrático de gobierno que
permitiera recuperar las tradiciones democráticas en el manejo de los asuntos públicos. En
ese contexto, se planteó la política exterior chilena dirigida por el Presidente Patricio
Aylwin y que fue continuada y profundizada por sus tres sucesores de la Concertación de
Partidos por Democracia durante dos décadas.
Este trabajo comenzará con una visión general sobre la política multilateral del nuevo
gobierno democrático y después se concentrará en algunas áreas específicas como los
derechos humanos, la protección y fortalecimiento de la democracia, la dimensión social de
la acción internacional, la seguridad internacional, la integración económica y la
cooperación política, para culminar con una evaluación de la política multilateral de Chile
en el período y con sus posibilidades de proyección.
La política multilateral destacó desde un comienzo la importancia del valor universal de
los derechos humanos, en cuanto ellos pueden ser, en el derecho internacional vigente,
reclamados a todos los Estados, de acuerdo a sus obligaciones internacionales. Este
discurso no sólo es coherente con la práctica de impetrarlos, desarrollada desde el mundo
no gubernamental y desde el exilio y la oposición chilenas durante la dictadura militar, sino
que se postula como un nuevo horizonte para las relaciones internacionales
contemporáneas. Para Chile ese carácter universal se refiere tanto a los derechos civiles y
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políticos como a los derechos económicos, sociales y culturales, sin que la vigencia de unos
pueda servir de pretexto para conculcar los otros.1
La protección y promoción de la democracia ha sido otro elemento presente en la acción
multilateral de Chile. Al ser uno de los últimos países de América Latina en integrarse al
ciclo democratizador de los ochenta, Chile se apresuró a proponer mecanismos
internacionales que fortalecieran esta forma de gobierno que permite la elección universal y
el respeto de los derechos de todos los ciudadanos. Más adelante veremos cómo esta
dimensión tomó cuerpo en los planos regional y global, transformándose en otro eje de la
acción exterior, principalmente en el campo multilateral.
Un tercer elemento que caracterizó la postura multilateral de Chile ha sido la dimensión
social. La principal crítica del proyecto de la Concertación a la gestión económica del
régimen militar fue la gran “deuda social” generada por las reformas neoliberales. De ahí
que la noción de “crecimiento con equidad” buscaba reequilibrar el sentido de las políticas
macro-económicas. Como se trata de un asunto que trasciende los ámbitos nacionales, el
tema fue introducido en el debate de las Naciones Unidas desde el Consejo Económico
Social y llevó a la realización de la I Cumbre Mundial de Desarrollo Social en Copenhague
(1994). Algunos de estos elementos fueron incorporados en el trabajo de Naciones Unidas,
que se materializó en la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
aunque aquí el consenso se logró en el tema del combate contra la pobreza y se enfocó en
menor medida el empleo y en la integración social. La vinculación entre estos objetivos y la
dimensión financiera también fue objeto del trabajo de Chile en la preparación de la
Cumbre sobre Financiamiento para el Desarrollo que se llevó a cabo en Monterrey (2004) e
inspiró diversas acciones de la política multilateral del país como la participación en la
Iniciativa contra el Hambre y la Pobreza.
El régimen militar había evitado la mayor parte de los nuevos compromisos internacionales
en materia de seguridad internacional, manteniendo al país al margen del régimen de no
proliferación nuclear y de otras importantes convenciones. Por otra parte, las relaciones con
los vecinos habían tenido períodos turbulentos, aunque a fines de los ochenta éstas habían
vuelto a cauces más cooperativos. El cambio en estas materias, cuyas líneas estaban
esbozadas en el programa de gobierno, hay que entenderlo también en el contexto de las
relaciones cívico-militares de los comienzos de la transición. De ahí que las decisiones del
nuevo gobierno hayan comenzado por acelerar la neutralización de las fuentes más
complejas de eventual conflicto –como fue la decisión de resolver todos los puntos de
1 Estamos aquí refiriéndonos a una visión de los derechos humanos en la política exterior y no
necesariamente a cada una de las decisiones de política exterior que se tomaron en el período. Es más, es
posible encontrar agentes públicos más o menos propensos a afirmar esta línea durante estos años. Por otra
parte, hay que tomar en cuenta la dinámica que ha tenido el tema dentro de la sociedad chilena en transición.
Es evidente que el dar cuenta del pasado ha sido un proceso largo y no necesariamente lineal, que ha tenido
que ver con el desarrollo de la transición, la acción de la sociedad civil en demanda de justicia y reparación, la
evolución de las relaciones civiles-militares durante el período y la estabilidad cada vez mayor de las
instituciones republicanas desde 1990. La gran línea de la política internacional de derechos humanos durante
la Concertación coadyuvó positivamente en esa evolución.
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controversia fronteriza pendientes con Argentina- e impulsar tanto en los ámbitos
multilaterales como bilaterales medidas de fomento de la confianza que permitieran
avanzar en las trasformación de los ejes de seguridad. Progresivamente se irá avanzando en
la incorporación de Chile a los diversos regímenes de seguridad internacional,
desarrollando una participación significativa en la cooperación a operaciones de paz y en la
introducción de nuevos conceptos de seguridad.
Las relaciones económicas internacionales, bajo una política de libre comercio y
regionalismo abierto, buscaron asegurar mercados para una economía basada en las
exportaciones. Los avances en las normas universales –en el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT)2 primero y en la Organización Mundial de Comercio
(OMC) después- fueron priorizados, sin descuidar iniciativas regionales – en las Américas
y con el Asia Pacífico- todo lo cual se complementó con acuerdos de libre comercio con el
unificado mercado europeo – Unión Europea y EFTA3- y con acuerdos bilaterales con los
principales mercados.
Los elementos anteriores se proyectaron no sólo en la acción global, sino en la búsqueda
activa de una concertación política latinoamericana que ha estado presente desde la
incorporación chilena al Grupo de Río en 1990, pasando por sus vertiente iberoamericana,
por la participación en los proyectos de integración física a nivel sudamericano y en los
avances hacia la constitución de nuevos referentes a través de la asociación al MERCOSUR
(1995)4 y a la Comunidad Andina (2007), así como y en la creación de UNASUR (2004-
2008)5. La política regional de Chile ha tenido una visión incluyente en su dimensión
intrarregional, abierta en la búsqueda de diálogo con otras regiones y hacia el ámbito
global.
Finalmente, con estos elementos de una reconstruida identidad internacional, el trabajo se
preguntará por los desafíos que surgen para la política exterior multilateral en un mundo y
en una región cambiada después de veinte años. La nueva situación en la región y los
múltiples procesos de integración y concertación regional y subregional muestran un
cuadro mucho más complejo al comienzo del nuevo milenio ¿Cuáles son los elementos que
caracterizan esta nueva situación? ¿Cómo definir la política chilena frente a América
Latina? La crisis económica mundial y la emergencia de nuevas potencias ha puesto en
marcha un debate sobre los cambios en el sistema multilateral y se han constituido nuevos
referentes como el G-20. ¿Qué posición ha desarrollado Chile en este contexto?
2 General Agreement of Trade and Tariffs.
3 European Free Trade Association (EFTA) es la Asociación Europea de Libre Comercio.
4 MERCOSUR es el Mercado Común del Sur.
5 UNASUR es la Unión de Naciones Suramericanas.
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2. TRANSICION A LA DEMOCRACIA Y MULTILATERALISMO
El principal objetivo de la política exterior del nuevo gobierno democrático fue la
reinserción de Chile al sistema internacional. Para ello se restablecieron vínculos bilaterales
y se jugó un papel activo en los asuntos multilaterales subregionales, regionales y aún
globales, apoyando la creación de reglas internacionales, indispensables para garantizar los
intereses nacionales en un mundo globalizado. De una política exterior reactiva y defensiva
durante el régimen militar, se pasó con la nueva democracia una inserción activa en un
mundo globalizado.
¿Qué planteó al país el nuevo gobierno? El Programa de Gobierno de la Concertación de
Partidos por la Democracia de 1989 - resultado de un largo trabajo de políticos y expertos
del amplio espectro que formó el conglomerado que reemplazaría al gobierno militar6- es
un extenso documento que presenta una visión muy completa de los cambios que se
proponían, incluyendo la proyección internacional que quería dársele a la nueva
democracia7.
El Programa puso un fuerte acento en la transformación de las instituciones para avanzar en
la reconstrucción democrática del país a través de reformas constitucionales y leyes
políticas y muy especialmente en la plena vigencia de los derechos humanos, cuya
violación sistemática había constituido la característica central del régimen militar.
Asimismo incluyó importantes cambios en las políticas económicas, especialmente un
fuerte componente de políticas sociales, planteándose el “crecimiento con equidad”.
En cuanto a los desafíos para la política exterior de la nueva democracia chilena, el
documento parte señalando que
“las relaciones exteriores constituyen uno de los ámbitos más deteriorados del
quehacer nacional en los últimos quince años” y afirma que “Chile deberá recuperar
y ampliar el prestigio y la influencia internacional que caracterizó a la nación en
democracia, a partir de una política de principios inspirada en el respeto a la
dignidad de las personas y de las naciones, la promoción de los valores humanistas
y la práctica de la convivencia civilizada como normas de conducta de la relación
entre los pueblos”.
El propósito fue re-construir la identidad internacional del país. Esta reconstrucción partiría
de la democracia que los chilenos fueran capaces de conseguir y proyectar, la que en su
6 Los aspectos internacionales del Programa fueron trabajados en diversos grupos que convergieron en una
Comisión Internacional de la Concertación. Entre los antecedentes puede verse: 7 Hacia la Formulación de
una Política Internacional Alternativa. Bases de Discusión. Secretaría Técnica Comisión Internacional
Proyecto Alternativo. Semanario Nacional de Profesionales, Técnicos e Intelectuales en Homenaje a Eduardo
Frei con el auspicio del Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) Santiago, Enero de 1984. Ver
también, La Política Exterior de Chile en la década de los Noventa, Documento de Síntesis, Instituto
Latinoamericano de Estudios Transnacionales (ILET), Santiago, Junio de 1989. 7 Ver http://www.scribd.com.doc/34195404/Programa-de-Gobierno-Patricio-Aylwin
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acción exterior debería basarse en el respeto al derecho internacional, el valor de la
cooperación y el fortalecimiento de un sistema internacional basado en normas, - posición
que había dado prestigio al país antes del gobierno militar-. Se propuso una política
exterior con un fuerte respaldo doméstico.
“La proyección internacional de Chile se fundamentará en un amplio consenso
interno en torno a los principales intereses y objetivos externos de la nación, para
fortalecer la autonomía nacional, reducir la dependencia exterior y optimizar las
relaciones de cooperación gubernamental y no gubernamental”. “La política exterior
reafirmará los principios tradicionales de la democracia chilena: la
autodeterminación de los pueblos, la vigencia universal de los derechos humanos
fundamentales, la no intervención en los asuntos internos, el respeto de los tratados,
la solución jurídica y pacífica de las controversias, el pluralismo ideológico en las
relaciones de estado, la primacía del derecho internacional, el no alineamiento a
partir de los valores democráticos, la condena al terrorismo internacional y la
oposición a toda forma de racismo, colonialismo e imperialismo.”
Estableció que “los fundamentos éticos del accionar internacional de Chile serán el
desarrollo y profundización de la democracia, la defensa y promoción de los derechos
humanos y el afianzamiento de la paz en el plano regional y mundial”. Se refirió también a
las nuevas realidades de la tercera revolución industrial y a la necesidad de disponer de
tecnologías intensivas en conocimiento para participar en los intercambios del futuro. Se
hacía cargo de la dificultad para establecer acuerdos efectivos de integración en América
Latina y de la necesidad de cooperación para enfrentar los nuevos desafíos de un mundo
global.
La re-construcción de la identidad internacional del país después del periodo pasaba por
reemplazar la imagen de un país caracterizado por la violación sistemática de los derechos
humanos por uno cuya política es precisamente la búsqueda de su respeto nacional e
internacionalmente. Además se trataba de cambiar la imagen de un país que si bien había
tenido éxitos en lograr ciertos parámetros macroeconómicos estables8, lo había conseguido
con un enorme costo social, lo que el Programa denomino la “deuda social” y reemplazarla
por un manejo de la economía que, junto a los equilibrios macroeconómicos, agregara una
fuerte preocupación por la dimensión social. Se planteaba también un país que buscara
activamente la paz internacional, comenzando por una plena incorporación a los regímenes
internacionales de seguridad.
En su intervención ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el 28 de septiembre
de 1990, el Presidente Patricio Aylwin señaló que “Chile debe consolidar la democracia
8 Más allá de la imagen del manejo macroeconómico del régimen militar, lo cierto es que la confianza del
inversionista privado extranjero en la estabilidad del sistema económico sólo se manifestó decididamente
con el nuevo gobierno democrático, como puede apreciarse al comparar las cifras de inversión extranjera
directa en el país que fue de 5.975 millones de dólares en 1981-1990 frente a 36.637 millones en 1991-2000 y
86.191 millones en 2001-2010. Fuente www.direcon.cl
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como forma de convivencia política, conciliándola con el crecimiento económico y la
justicia social”, agregando que “este es un desafío común a todos los países en vías de
desarrollo”9. Junto con reconocer la importancia del avance de la democracia en el mundo,
hizo notar “el contrasentido de que se incrementa la deshumanización en lo social”,
indicando que “(La) situación social en el mundo es el problema más apremiante a resolver,
pues hace peligrar la estabilidad internacional”10
.
La reinserción internacional de Chile debía poner un acento en una acción basada en la
cooperación. La acción multilateral constituía un ámbito privilegiado para recrear vínculos
de cooperación internacional, reforzar los valores aceptados por la comunidad internacional
y participar plenamente de los regímenes internacionales que se habían ido forjando o que
estaban en pleno proceso de desarrollo.
Esa visión multilateral influyó desde el inicio de la gestión internacional de los gobiernos
de la Concertación. Si bien las instrucciones con que fueron enviados los nuevos
embajadores incluían la de adoptar un perfil que no buscara protagonismos, el
posicionamiento que el país logró bien pronto, abrió espacios para importantes líneas de
acción que fueron construyéndose en ese período y que se consolidarían en los siguientes
veinte años.
Estos espacios se manifestaron tanto en los organismos internacionales globales como en
los regionales en los que Chile estaba participando, pero también se abrieron para la
presencia chilena en los nuevos mecanismos latinoamericanos de los que había estado
excluido durante la dictadura militar y en la nueva actividad relacionada con Europa y el
Asia-Pacífico que se desarrolló desde 1990. En materia económica también el país empezó
progresivamente a perfilarse en los ámbitos multilaterales regionales y más allá de la
región. En los temas de seguridad, en forma incipiente al comienzo, pero sostenidamente se
fue incorporando a los regímenes internacionales vigentes y después lo llevó a plantear
nuevas perspectivas regional y globalmente.
La reafirmación de la histórica vocación multilateral fue refrendada por la constante
participación al más alto nivel en las Naciones Unidas y por la preeminencia otorgada al
multilateralismo regional. Ya en 1990 Chile se incorporó al Mecanismo de Consulta y
Concertación Política “Grupo de Río” y en 1991 la Asamblea General de la OEA se reunió
en Santiago. Chile acompañó activamente desde el inicio en 1991 las nuevas Cumbres
Iberoamericanas. Desde el primer gobierno de la Concertación, el país también jugó un
papel muy activo en el acercamiento entre América Latina (Grupo de Río) y Europa
(Comunidad Europea). Otro tanto se hizo incorporándose efectivamente a los mecanismos
del Asia-Pacifico11
. Como se verá al desarrollar cada uno de estos temas, la cautela inicial
9 Discurso de S.E. el Presidente de la República, D. Patricio Aylwin Azocar, ante la Organización de las
Naciones Unidas, Nueva York, 28 de septiembre de 1990, Secretaría de Prensa, Presidencia de la República
de Chile. 10
Ibíd. 11
Es cierto que el intento de formar parte de los mecanismos del Asia Pacífico había sido iniciado por la
Cancillería chilena durante el gobierno militar, pero sólo se había logrado la admisión de Chile a un foro del
sector privado del Pacífico, el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (Pacific Basin Economic
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dio paso a una política activa, sustentada en líneas de trabajo substantivas, más que en
afanes protagónicos. La opinión pública apoyó esta visión. En 2008, el 80 por ciento
apoyaba la participación del país en los temas mundiales, mientras que sólo un 13 por
ciento preferiría mantenerse al margen.12
La política multilateral constituye una herramienta muy importante para un país mediano,
cuyas misiones en el exterior sólo cubren ciertas regiones del planeta. La imagen que se
proyecta, sobre todo en los organismos universales, adquiere un carácter central en la
reconstrucción de su identidad internacional. La reincorporación al mecanismo de los
Países No Alineados, del cual había sido suspendido en 1973, debe entenderse en esa
dirección. Chile no contaba y no cuenta con representaciones diplomáticas en la mayoría de
los países de África, ni de Asia.
La acción multilateral y muy especialmente la adquisición de nuevas obligaciones
internacionales fueron también instrumentos para avanzar en la transformación interna. La
recuperación de las prácticas democráticas, así como la efectiva vigencia de los derechos
humanos son procesos de reeducación ciudadana y del actuar de los propios órganos del
Estado. De ahí que exista gradualidad en la transformación, que corresponde a la naturaleza
del proceso de transición chileno, que no pasó por una ruptura abrupta entre el régimen
saliente y la nueva democracia instalada el 11 de marzo de 1990.
Numerosas transformaciones constitucionales y legislativas fueron necesarias para ir
adecuando las instituciones a los objetivos del Programa. En ese proceso, las nuevas
obligaciones internacionales asumidas durante este período por el Estado, particularmente
en el ámbito de los derechos humanos, jugaron un papel de promotoras de la
transformación de la legislación interna y también fueron siendo asumidas por la
interpretación judicial a la luz de las nuevas Convenciones vigentes. En un terreno muy
distinto, diversas obligaciones asumidas al negociar tratados de libre comercio implicaron
modificaciones legislativas que liberalizaron el marco normativo interno. También las
nuevas obligaciones asumidas en materia de seguridad internacional pusieron un marco
para la acción de las Fuerzas Armadas en proceso de subordinación al poder civil.
En síntesis, la proyección exterior de determinados énfasis y políticas contribuyó al re
perfilamiento exterior chileno en ámbitos tan diversos como el valor universal de los
derechos humanos, la protección y la promoción de la democracia, la adopción de nociones
de seguridad cooperativa y de seguridad humana, el carácter de creativo actor regional, su
Council) (PBEC). La aceptación al Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (Pacific Economic
Cooperation Council) (PECC) –que incluye a los gobiernos-, sólo se dio en 1990 cuando el nuevo gobierno
democrático se había instalado en Chile y el ingreso al Asia Pacific Economic Cooperation (APEC), la
institución que congrega a los líderes de las “economías” del Asia-Pacífico, se obtuvo en 1993, para hacerse
efectivo en 1994. 12
“Chile, las Américas y el Mundo” Opinión Pública y Política Exterior 2008. Instituto de Estudios
Internacionales, Universidad de Chile e Instituto de Ciencia Política. Pontificia Universidad Católica de Chile.
Estudio apoyado por la Agencia de Cooperación Internacional de Chile a través del Fondo Conjunto de
Cooperación Chile-México.
10
Working Paper ICSO UDP – 2011
perfil de participante activo en los nuevos regímenes de comercio internacional y el énfasis
social de sus políticas públicas.
3. RECUPERACION DEL AMBITO MULTILATERAL
La importancia de las Naciones Unidas y las posibilidades de la acción multilateral fue
enfatizada por el Presidente Aylwin en su discurso ante la Asamblea General de septiembre
de 1990:
“La comunidad internacional se encuentra en el umbral de una nueva era. El cambio
trascendental que significa el desaparecimiento de la Guerra Fría abre perspectivas
vastísimas para incrementar y perfeccionar la cooperación internacional en el Siglo
XXI. Las Naciones Unidas, por primera vez en sus 45 años de existencia, tienen la
posibilidad de trabajar en esta labor fundamental sin los límites que significa tratar
de intermediar en el enfrentamiento bipolar que, presente en casi todas las áreas,
dificultaba enormemente los progresos hacia entendimientos constructivos (…). La
política exterior de Chile busca (…) reforzar los Organismos Multilaterales y la
participación de Chile en sus iniciativas”13
.
Cinco años más tarde. El Canciller José Miguel Insulza señalaba al celebrarse el
quincuagésimo aniversario de las Naciones Unidas:
“Para un país en desarrollo como el nuestro, la posibilidad de influir
significativamente en la situación regional y mundial depende en gran medida de la
capacidad de sumar fuerzas con otros actores. La experiencia muestra que en el
plano regional, ámbito natural en virtud de la “razón geográfica” que fundamenta
toda política exterior, Chile puede lograr consensos que permitan proyectar sus
puntos de vista hacia otras regiones.
La importancia de los organismos multilaterales incluye su capacidad para
desarrollar contactos con otras naciones y grupos de países, especialmente con
aquellos donde no es factible o rentable establecer misiones residentes. La
experiencia demuestra, asimismo, que los vínculos establecidos en los foros
multilaterales globales enriquecen la relación bilateral y, en determinados casos, son
13
Discurso de S.E. el Presidente de la República, D. Patricio Aylwin Azocar, ante la Organización de las
Naciones Unidas, Nueva York, 28 de septiembre de 1990, Secretaria de Prensa, Presidencia de la República
de Chile.
11
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el único canal que la sustenta. Resulta también de gran valor para alcanzar metas
específicas en el orden político o comercial en el plano bilateral”14
.
El tema volvió a ser enfatizado por el Presidente Lagos en 2005, como necesidad:
“…el aislamiento en el siglo XXI es la negación del progreso. Sin embargo, por la
misma razón estamos firmemente a favor del multilateralismo. Si la globalización
va a ser el nuevo escenario en el cual la economía, las finanzas, la política, el
comercio y en general todas las actividades de la gente y las naciones van a tener
lugar, entonces necesitamos participar en espacios comunes donde podamos
reunirnos, debatir y llegar a acuerdos para beneficiar a la humanidad. Esa es la
esencia del multilateralismo.”15
El enorme impacto internacional de la situación chilena durante el gobierno militar sobre la
posición del país afectó su presencia en los organismos internacionales. De ser un país
participativo, con una positiva imagen en el mundo internacional, que había organizado la
II Conferencia Internacional de la Organización de las Naciones Unidas para el Comercio y
el Desarrollo (UNCTAD) en 1972, que era parte de diversos órganos directivos de
organismos internacionales y que contaba en 1973 con el ex Canciller Gabriel Valdés como
Administrador para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), pasó durante el régimen militar a tener muy poca participación en
los órganos directivos de los organismos internacionales y tuvo que concentrar su actividad
multilateral en la respuesta frente a la preocupación internacional por la situación de los
derechos humanos en el país.
Durante los 17 años de gobierno militar, Chile no fue miembro del Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, habiéndolo integrado antes dos veces (1952-53 y 1961-62) y
siendo elegido dos veces después (1996-97 y 2003-04). En el Consejo Económico y Social,
Chile continuó participando hasta 1974 (habiendo sido elegido durante el gobierno
democrático para 1972-74) y fue elegido durante el gobierno militar sólo para 1980-82.
Antes había participado en 1946-47, 1958-60, 1964-1966 y después será miembro en 1991-
99 y en 2002-2004.
En el Consejo Ejecutivo de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) sólo continuó hasta 1976 en la silla obtenida antes del
gobierno militar en 1972, posición que había ocupado en 1962-70 y que volvió a obtener
después en 1993-97, 1999-2003 y en 2007-11. En la Organización Mundial de la Salud
(OMS) sólo fue elegido durante el gobierno militar para el Consejo Ejecutivo en 1982-85,
14
Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores José Miguel Insulza en la celebración del 50º Aniversario
de las Naciones Unidas, Diplomacia, junio-diciembre 1995. 15
Speech by the President of the Republic of Chile, Mr. Ricardo Lagos, Third Ministerial Conference of the
Community of Democracies, Santiago de Chile, 28/29/30 April 2005, Gobierno de Chile, Ministry of Foreign
Affairs. pp. 39-42.
12
Working Paper ICSO UDP – 2011
habiendo sido miembro previamente en 1950-52, 1954-57, 1961-62, 1968-72 y luego en
1989-92, 1998-2001 y 2009-12. En la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Chile
no participó en el Consejo de Administración durante el gobierno militar. Antes había sido
miembro en 1969-72 y después lo sería en 1993-2002 y en 2005-08. En la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Chile participó en el
Consejo sólo al comienzo del régimen militar (hasta 1975), habiendo sido elegido con
anterioridad al golpe de Estado para los períodos 1947-56, 1959-64, 1967-75 y después en
1995-2006 y 2007-09.
En algunos organismos tuvo una participación limitada: en la Organización de la Aviación
Civil Internacional (OACI), Chile que había sido miembro del Consejo entre 1947-1958 y
volvió a ser elegido en 1989-92, en 1998-2001 y en 2009-12. Chile tampoco participó en el
Consejo de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), al cual accedió entre
1994-98. En el Consejo de la Organización Marítima Internacional (OMI), sólo fue elegido
durante el régimen militar para el período 1884-85. Después estuvo presente entre 2002-07
y 2008-09.
Solamente en instituciones como la Organización de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) Chile, que había participado en el Consejo Ejecutivo entre 1958 y 1975, fue
elegido para 1977-80 y 1982-88. También continuó participando en órganos de un perfil
más técnico como el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (UNEP), para el que había sido elegido en 1973-75, en 1980-89 y luego
en 2006-09. Asimismo en el Programa de Asentamientos Humanos (HABITAT), para
cuyo Consejo de Administración fue elegido en 1979-87 y luego continúo en 1991-2006 y
en 2007-10. En el Consejo Ejecutivo de la Organización Meteorológica Mundial (OMM),
Chile fue elegido en 1980-82 y nuevamente en 1989-2007. La única organización en la que
la presencia chilena en sus órganos directivos no varió significativamente fue el
Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), en cuyo Consejo Chile participó
entre 1964-66, 1970-72, 1973-74, 1975-77, 1979-81, 1983-85, 1986-88, 1989-91, 1992-94,
1995-97, 1998-2000, 2001-03 y 2006-08.16
Ningún chileno fue elegido para un alto cargo en organismos internacionales durante el
régimen militar. En cambio, durante el nuevo gobierno democrático17
, en 1999 el Consejo
de Administración de la OIT eligió al Embajador Juan Somavía como Director General,
cargo para el cual ha sido reelegido dos veces18
. En 2005 el entonces Ministro José Miguel
Insulza fue elegido por la Asamblea General, Secretario General de la Organización de
16
La información sobre la participación de Chile en los órganos directivos de los organismos de Naciones
Unidas está tomada de United Nations Handbook, 2009-2010, Ministry of Foreign Affairs and Trade, New
Zealand. 17
En 1993 el gobierno de Chile, mostrando su gran interés por la acción multilateral, presentó la candidatura
del Ingeniero Agrónomo Rafael Moreno para el cargo de Director General de la FAO, no logrando su
elección, aunque obteniendo un significativo apoyo. 18
El Director General Somavía ha anunciado su renuncia al cargo a partir de septiembre de 2012.
13
Working Paper ICSO UDP – 2011
Estados Americanos, cargo en el cual fue reelegido en 2010 para terminar su segundo
mandato en 2015.19
El Secretario General de las Naciones Unidas ha designado también a personalidades
chilenas para diversas funciones en el sistema: en 2003 al ex Ministro y Embajador Juan
Gabriel Valdés como Representante Especial del Secretario General para Haití; en 2007 al
ex Presidente Ricardo Lagos como Enviado Especial del Secretario General para el Cambio
Climático; en 2010 a la ex Presidenta Michelle Bachelet como primera Directora Ejecutiva
de Naciones Unidas Mujer; en 2010 al ex Ministro y Embajador Heraldo Muñoz como
Administrador para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo; y en 2011 al ex Ministro y Embajador Mariano Fernández como
Representante del Secretario General para Haití. El Director General de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) designó en 2002 al Embajador Alejandro Jara como Director
General Adjunto de la OMC. Estas elecciones y designaciones no sólo muestran la calidad
personal de los elegidos o designados, sino que se insertan en una línea de políticas
desarrolladas y proyectadas internacionalmente por el país a lo largo de los veinte años que
estamos analizando.
Más allá de la declaración del valor de lo multilateral como parte de la nueva política
exterior, lo que se desarrolló fue una política activa en cada uno de los foros más
importantes –los que podríamos denominar del multilateralismo clásico- acompañado de
una rápida incorporación primero y una participación creativa más tarde, en nuevos los
nuevos foros de concertación latinoamericana (y también iberoamericana y subregional), en
foros transregionales como los del Asia-Pacífico o los que se desarrollaron para promover
el diálogo entre América Latina y otras regiones del mundo, hasta la incorporación en la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) en 2010.
Una actuación especialmente dramática y significativa tuvo Chile en el Consejo de
Seguridad durante el 2003, al favorecer una solución político-diplomática a la crisis de Irak,
participar en las negociaciones al más alto nivel y negarse a acompañar la autorización
inmediata del uso de la fuerza contra el régimen de Saddam Hussein. El Presidente de la
República, Ricardo Lagos abogó por un camino que permitiera culminar la tarea de los
inspectores de Naciones Unidas en la búsqueda de las armas de destrucción masiva, que
posteriormente se comprobó no existían, en ese país.
En los organismos multilaterales tradicionales se acompañó los procesos de reforma que se
iban impulsando (especialmente en las Naciones Unidas), la creación de nuevas
instituciones (como la protección y promoción de la democracia), el fortalecimiento de
aquellas más vinculadas a los valores prioritarios de la política exterior chilena (como los
19
Entre 1994 y 1995 y luego, nuevamente, entre 2004 y 2005, el politólogo chileno Carlos Fortín se
desempeñó como funcionario a cargo de la Organización de las Naciones Unidas para el Comercio y
Desarrollo (UNCTAD).
14
Working Paper ICSO UDP – 2011
derechos humanos) hasta anticipar visiones más comprehensivas como aquella que
apuntara a la gobernabilidad de la globalización (reformas al sistema de Naciones Unidas).
En los nuevos referentes multilaterales se buscó una nueva inserción que sirviera a la
necesidad del país de aportar a una visión latinoamericana en la escena internacional y
también avanzar en la búsqueda y aseguramiento de nuevos mercados para una economía
que se basa en las exportaciones (a América Latina, a Asia-Pacifico, a Europa y a América
del Norte). En estos nuevos referentes se buscó también una mejor comprensión de diversos
elementos para la intensificación y el desarrollo de relaciones con otras regiones en las
cuales se ha trabajado por reforzar la vinculación de Chile.
Finalmente, se buscó compatibilizar las necesidades de un país que trabaja no sólo en una
economía global, sino que en un mundo globalizado con la búsqueda del fortalecimiento de
las capacidades de América Latina para afrontar estas nuevas circunstancias. La idea de un
“regionalismo abierto” no sólo ha tenido connotaciones de proyecto económico de
inserción internacional que aspira a compatibilizar globalización y regionalismo, sino que
va más allá al pretender afirmar la personalidad regional en el ámbito global.
4. DERECHOS HUMANOS: DE ESTIGMA A IMPULSO
Una activa política de derechos humanos que revirtiera la imagen del pasado reciente fue el
primer elemento de la reconstrucción de la identidad internacional que la política exterior
Chile desarrolló desde 1990.
La violación sistemática de los derechos humanos había sido el sello distintivo del régimen
del general Pinochet y el tema central al que respondía la coalición opositora que triunfó en
el plebiscito del 5 de octubre de 1988 y que ganó las elecciones de 1989. Como ya se
señalara, los derechos humanos fueron la principal preocupación internacional del
gobierno militar, especialmente como factor de su deslegitimación en el ámbito multilateral
y por las presiones a que fue sometido multilateral y bilateralmente para que respetara los
derechos fundamentales.
Desde 1973, el caso de Chile había sido de preocupación creciente de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en Washington, la que al comienzo tuvo una
actitud de diálogo con el gobierno chileno en el contexto de una OEA que incluía a muchos
regímenes militares y bajo las administraciones republicanas de los Presidentes Nixon y
Ford.
Después de 1976, la relación con la CIDH se hizo más compleja para el gobierno de
Chile20
. En el ámbito universal el ingreso del caso chileno a la agenda de la Comisión de
20
La CIDH emitió un informe sobre la situación de los derechos humanos en Chile, luego de su visita in loco
en 1974. La Asamblea General de la OEA, en 1975, solicitó a la CIDH le volviera a informar. El Gobierno
15
Working Paper ICSO UDP – 2011
Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra fue emblemático y su consideración
en la Asamblea General fue anual.
La negativa del gobierno militar a colaborar con el sistema universal fue casi total hasta
muy avanzado el período y su crítica hacia las Naciones Unidas permanente21
. Así, la
diplomacia chilena de la época tuvo como tarea central defenderse de las acusaciones sobre
violación de los derechos humanos, lo que hizo casi imposible una participación activa (y
positiva) del gobierno, no sólo en los foros internacionales de derechos humanos, sino en la
actividad multilateral en general, privando al país de este importante instrumento de
política exterior.
La participación de Chile en los órganos políticos del sistema internacional, como
señalamos anteriormente, fue escasísima y solamente en algunas organizaciones, de ribetes
más técnicos, tuvo una ocasional representación.
El triunfo del “No” el 5 de octubre de 1988 que abrió camino a elecciones democráticas,
dio comienzo a un período de un año y medio hasta la asunción del nuevo gobierno en
marzo de 1990, después de la elección de diciembre de 1989. En ese lapso, se pusieron en
vigencia internamente los más importantes tratados internacionales universales sobre
derechos humanos, que a pesar de haber sido ratificados por Chile, no se consideraban en
de Chile reaccionó invitando a que la Asamblea General tuviera lugar en Santiago en 1976. Esta reunión, en
la que participó el Secretario de Estado Henry Kissinger, acordó una resolución suave, que solicitaba a Chile
continuar adoptando medidas (para asegurar)…la plena vigencia de los derechos humanos”… y
que…”otorgue las garantías pertinentes a las personas e instituciones que le suministren informaciones,
testimonios, o pruebas de otro carácter”. Sin embargo, la expulsión de dos destacados dirigentes y abogados
defensores de los derechos humanos, Jaime Castillo y Eugenio Velasco, días después de finalizada la
Asamblea en Santiago por entregar información sobre la situación de los derechos humanos a los participantes
en la Asamblea, dejó en evidencia el incumplimiento de la resolución de la Asamblea General. A partir de
1978 y por mandato de la Asamblea General, la CIDH examino en su Informe Anual la situación chilena. En
1985 la Asamblea General realizada en Cartagena, Colombia, conoció un detallado Informe crítico sobre la
situación de los derechos humanos en Chile durante 12 años, que fue aprobado por la Asamblea General. Sin
embargo, ésta no consiguió aprobar un proyecto de resolución que llamaba al gobierno de Chile a restablecer
lo más pronto posible el régimen democrático de gobierno, como condición esencial para que los derechos
humanos se pudieran respetar. Ver Edmundo Vargas Carreño, “La Política Exterior de Chile en Derechos
Humanos”, PENDIENTE 21
Ya en 1974 la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución 3219 (XXX), condenó las
prácticas del régimen chileno (por 89 votos a favor, 8 en contra y 26 abstenciones), la que fue reiterada en
1975, año en que la Tercera Comisión de la Asamblea General había designado un Grupo de Trabajo,
presidido por el jurista pakistaní Ali Allana, cuya visita no fue aceptada por el gobierno de Chile, pero que
entregó un documentado informe crítico sobre la situación de los derechos humanos en Chile en 1976. El
asesinato, mediante un acto terrorista en Washington, del ex Canciller Orlando Letelier y de su asistente
Ronnie Moffit en septiembre de ese año, intensificó el debate en este Foro y en 1978 se condenó al gobierno
de Chile “con preocupación especial e indignación”. La preocupación en Naciones Unidas se acentuó y el
Grupo de Trabajo fue substituido por un Relator Especial, (cargo ocupado sucesivamente por los juristas
Diaye, Lallah y el costarricense Fernando Volio Jiménez), cuyos informes sirvieron de base para las
resoluciones condenatorias de la Comisión, que especialmente desde 1985 hasta 1989 cubrieron los
principales ámbitos de violaciones derechos humanos que tenían lugar en Chile (estados de excepción, exilio
forzado, ejecuciones extra-judiciales, detenciones arbitrarias, torturas y otros tratos crueles inhumanos o
degradantes, falta de eficacia del habeas corpus, impunidad y desconocimiento del derecho de
autodeterminación) y que fueron anualmente ratificados por la Asamblea General. Ver, Edmundo Vargas
Carreño, “La Política Exterior de Chile en Derechos Humanos” PENDIENTE
16
Working Paper ICSO UDP – 2011
vigor internamente por no haber sido publicados en el Diario Oficial. El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en diciembre de 1966 y que había sido ratificado
por Chile en 1972, fue publicado en el Diario Oficial sólo el 24 de abril de 1989. El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, también adoptado en
diciembre de 1966, fue publicado en Chile el 27 de mayo de 1989. La Convención de las
Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos, o Penas Crueles, Inhumanas o
Degradantes, de 1984, fue publicada en el 26 de noviembre de 1988. Lo mismo se hizo ese
día con la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura de 1985,
aunque el gobierno saliente hizo reservas que podían ser contrarias al objeto y fin de esos
tratados.
Durante ese período también se realizó un plebiscito que aprobó reformas constitucionales
que permitieron la transición hacia un régimen democrático. Elemento central de esas
reformas fue la incorporación a la Constitución de los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Chile en un rango superior a la ley. El nuevo inciso 2º,
incorporado al artículo 5º de la Constitución, señala que:
“El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como
por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.”
Se estableció así un nuevo marco constitucional que reforzaba la política de completar la
incorporación a las obligaciones internacionales de derechos humanos y que influiría
posteriormente en la interpretación judicial al tratarse los casos de violaciones de derechos
humanos ocurridos durante el régimen militar.
Poco antes de que asumiera el nuevo gobierno democrático, la Comisión de Derechos
Humanos de Naciones Unidas el 7 de marzo de 1990 acordó:
“(…) Teniendo en cuenta la voluntad expresada por el pueblo de Chile en el
reciente proceso electoral que ha llevado a la restauración del poder civil en el
liderazgo político del país y compartiendo su confianza en el compromiso
formulado por las futuras autoridades chilenas para restaurar el completo disfrute de
los derechos humanos y libertades fundamentales (…)
Decide en vista del actual proceso democrático chileno y (de lo que) la
administración del Gobierno electo harán para la restauración del Estado de
Derecho basado en el pleno disfrute de los derechos humanos y libertades
fundamentales, no renovar el mandato del Relator Especial, desde el momento en
que el Gobierno electo sea inaugurado;
Solicita al Gobierno electo de Chile informar, en una sesión especial en el
cuadragésimo séptimo período de sesiones de la Comisión, sobre el seguimiento de
las recomendaciones adoptadas por las Naciones Unidas hasta el 11 de marzo de
17
Working Paper ICSO UDP – 2011
1990 en relación a la restauración en Chile de los derechos humanos y libertades
fundamentales de las cuales deberá preocuparse.22
En su primera visita a Naciones Unidas en septiembre de 1990, el Presidente Patricio
Aylwin ante la Asamblea General destacó que:
“Los Derechos Humanos ocupan un lugar preferente en la relación entre Chile y las
Naciones Unidas. Desde sus inicios, fuimos infatigables promotores de la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Impulsamos el concepto más
allá de la protección física de las personas para incluir sus dimensiones políticas,
sociales, económicas y culturales, y abogamos por la supremacía de estos
principios. Para la democracia chilena los derechos humanos nunca tuvieron
fronteras.
Pero en el pasado reciente, el péndulo osciló en la dirección opuesta. Cuando en mi
país se produjeron graves violaciones de los derechos humanos, la Organización de
Naciones Unidas nunca dejó de mantener bajo estrecha observación lo que ocurría
en Chile. Esta actitud vigilante entonces, constituyó una valiosa contribución a la
recuperación democrática que hoy quiero agradecer públicamente.
Esta experiencia nos compromete. Sabemos bien que el respeto irrestricto de los
derechos humanos es una exigencia universal, que constituye el fundamento moral y
jurídico de toda convivencia civilizada, tanto en el orden nacional como
internacional.
Por lo mismo, su defensa es una tarea permanente que jamás debe utilizarse con
criterios discriminatorios o al servicio de otros objetivos de política exterior. La
protección de los derechos humanos se debe aplicar en todo tiempo y en todo
lugar”23
.
Para dar respuesta precisa al requerimiento de la Comisión de Derechos Humanos, en su
siguiente sesión en febrero de 1991, el Subsecretario de Relaciones Exteriores, Edmundo
Vargas, presentó un informe sobre las acciones realizadas por el gobierno democrático y
acerca de los compromisos adoptados por el Presidente Aylwin en materia de derechos
humanos24
. Se había terminado las ejecuciones, las desapariciones forzadas de personas, la
política de torturas y el exilio. El Presidente había designado una Comisión de Verdad y
Reconciliación para investigar los más graves atentados al derecho a la vida (ejecuciones,
desapariciones forzadas y muertes por efecto de torturas) ocurridos durante el régimen
militar, sin perjuicio de la acción de los tribunales de justicia. Esta Comisión, compuesta
por ocho personalidades de la más alta respetabilidad ética, dio su informe el 8 de febrero
22
UN Commission on Human Rights, Situation of Human Rights in Chile, 7 March 1990,
E/CN.4/RES/1990/78,
Ver http://www.unhrc.org/refworld/docid/3b00f0db38.html 23
Discurso de S.E. el Presidente de la República, D. Patricio Aylwin Azocar, ante la Organización de las
Naciones Unidas, Nueva York, 28 de septiembre de 1990, Secretaría de Prensa, Presidencia de la República
de Chile. 24
Ver http://www.un.org./ga/search/viewdoc.asp?symbol=e/cn.4/1991/sr.41&referer=/english/&Lang=S
18
Working Paper ICSO UDP – 2011
de 1991, entregando una nómina de personas muertas y desaparecidas y recomendando
medidas legales y administrativas de reparación y para prevenir futuros atentados a la
dignidad humana como los que se investigaron.
Se informó asimismo sobre las medidas adoptadas y por ponerse en práctica para
restablecer el derecho a la justicia y al debido proceso, acerca de la incorporación al
derecho interno de los tratados internacionales de derechos humanos y, muy especialmente,
como se habían cumplido las recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos. El
nuevo gobierno reiteró el reconocimiento de la “emocionante solidaridad (de)…la
comunidad internacional y particularmente Naciones Unidas”. Se daba así cumplimiento a
la resolución de la Comisión que puso término al tratamiento especial del caso chileno en
Naciones Unidas25
.
Sin embargo, el dar cuenta del legado de violaciones de los derechos humanos durante el
régimen militar chileno no cerraba el tema. Verdad, justicia y reconciliación han sido
elementos permanentes de la preocupación de la sociedad civil, del gobierno y de distintos
órganos del Estado durante todo el período desde 1990.
La política de derechos humanos ha estado en el debate de las decisiones internas en un
proceso complejo en que la creciente disminución del poder militar ha permitido avanzar en
el camino de la verdad y de la justicia y ha conseguido el desarrollo de importantes
elementos de reconciliación en la sociedad chilena. No ha sido un proceso fácil, ni lineal.
Los objetivos (verdad, reparación, justicia y reconciliación) fueron planteados desde un
comienzo, pero su implementación se dio en el terreno de lo posible (entre los que
buscaban esos propósitos y la resistencia de otros a que se lograra) con la siempre presente
insistencia del movimiento de la sociedad civil por los derechos humanos para alcanzar los
mayores logros y el respaldo que este movimiento ha tenido en amplios círculos de la
política chilena26
.
A partir de entonces, la política internacional de derechos humanos fue abriendo ese
proceso. Varios elementos de esta política (algunos que han requerido aprobación en el
Congreso Nacional) permiten aseverarlo:
1) La decisión de completar lo más rápidamente posible de la incorporación de Chile al
régimen universal de derechos humanos, así como al régimen interamericano;
2) La información periódica a los órganos de tratados que componen el sistema y el
seguimiento de sus recomendaciones;
3) El cumplimiento de las sentencias condenatorias al Estado dictadas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos;
25
Ver nota 22. 26
Es interesante seguir, por ejemplo, los informes anuales de Americas Watch –después Human Rights
Watch- sobre los desarrollos en derechos humanos por países desde 1990 hasta 2011, en los cuales se puede
percibir las políticas de los diversos actores nacionales, los cambios en las correlaciones de poder entre los
actores domésticos a lo largo de las dos décadas y las posibilidades de avanzar en las medidas para lograr
verdad, reparación y justicia.
19
Working Paper ICSO UDP – 2011
4) La participación de Chile en los órganos intergubernamentales de Derechos
Humanos del sistema de Naciones Unidas;
5) La decisión de promover activamente la participación de ciudadanos chilenos en los
órganos de protección de los derechos humanos; y
6) El desarrollar un perfil activo en los organismos internacionales de derechos
humanos, incluyendo una visión universal y comprehensiva de los derechos
humanos que contempla tanto los derechos civiles y políticos como los derechos
económicos, sociales y culturales y el desarrollo de nuevas propuestas en temas
específicos.
En primer lugar, estuvo la decisión de poner en vigor los tratados de derechos humanos que
todavía no estaban vigentes en Chile, así como los nuevos tratados que se firmaron, que
completaba la reinserción del país en el sistema internacional de derechos humanos con las
obligaciones que ello conlleva.
Ya se señaló que después de la derrota en el plebiscito de 5 de octubre de 1989, en las
postrimerías del gobierno militar. Chile se incorporó a los Pactos Internacionales de
Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como a
la Convención Internacional contra la Tortura y Otras Penas Crueles, Inhumanas o
Degradantes y la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
Durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) se levantaron las reservas con que el
régimen militar ratificó la Convención Interamericana para la Prevención y Sanción de la
Tortura el 21 de agosto de 1990 y aquellas a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos
Crueles, Inhumanos o Degradantes, el 7 de septiembre de 1990. Se ratificó la Convención
sobre los Derechos del Nino de 1989, que se publicó el 27 de septiembre de 1990. Luego, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que había sido suscrita y adoptada en
1969, y que fue aprobada por el Congreso Nacional y publicada el 5 de enero de 1991. En
su instrumento de ratificación se reconoció la jurisdicción de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos para conocer de las violaciones a los derechos humanos cometidas
después del régimen militar. Chile se hizo parte de los Protocolos Adicionales de 1977 a los
Convenios de Ginebra de 1949, relativos a la protección a las víctimas de conflictos
armados internacionales y a la protección de las victimas de conflictos armados sin carácter
internacional, a través de su publicación el 18 de octubre de 1991. El país, asimismo,
reconoció la competencia del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el 24 de octubre de 1991 y ratificó el Protocolo Facultativo
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 al depositar el instrumento
de ratificación y publicarlo el 27 de mayo de 1992.
Durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) se ratificó la Convención
sobre los aspectos civiles del secuestro internacional de menores de 1980, publicándose el
17 de junio de 1994; el 7 de septiembre de 1995 se publicó la Convención sobre la
Abolición de la Esclavitud, la trata de esclavos y las prácticas análogas a la esclavitud de
1926; el 3 de noviembre de 1998 se publicó la Convención sobre los Traslados de Personas
20
Working Paper ICSO UDP – 2011
Condenadas de 1983; y, el 11 de noviembre de 1998 se publicó la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, adoptada
en 1994.
La detención en Londres del general Augusto Pinochet en octubre de 1998 tuvo como
efecto cambiar negativamente la disposición de los parlamentarios de derecha para aprobar
nuevos tratados internacionales de derechos humanos durante el período del Presidente
Ricardo Lagos (2000-2006). Fue necesaria una intensa, contínua y larga actividad de
trabajo para conseguir las mayorías en el Congreso para la ratificación de otros tratados que
sólo lograron aprobarse durante el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2006-
2010).
El 17 de septiembre de 2008 se publicó la Convención Internacional sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad de 2006; 14 de octubre de 2008 se publicó el Convenio N°
169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
países Independientes de 1989; el 16 de diciembre de 2008 se publicó el Protocolo a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolición de la Pena de
Muerte de 1990; el 5 de enero de 2009 se publicó el Segundo Protocolo Facultativo del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos destinado a abolir la pena de muerte de
1989; el 1º de agosto de 2009 se publicó el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional de 1998; y el 24 de febrero de 2010, la Convención Interamericana sobre la
Desaparición Forzada de Personas de 1994. La Convención Internacional para la Protección
de todas las personas contra la Desaparición Forzada de 2006 fue ratificada por Chile el 8
de diciembre de 2009, pero no ha sido publicada en el Diario Oficial, puesto que no se ha
completado el número de depósitos de instrumentos de ratificación o adhesión establecido
en el tratado.
Las dificultades para aprobar importantes tratados de derechos humanos se concentró en los
relativos a la desaparición forzada de personas, al Tribunal Penal Internacional y la
imprescriptibilidad de crímenes de guerra y de lesa humanidad –Convención que no ha sido
ratificada por Chile, debido a que no ha sido aprobada en el Parlamento por la posible
vinculación a las situaciones de violación de derechos humanos antes de 1990 - y en el
Convenio sobre Pueblos Indígenas, - por el alcance que podían tener sus disposiciones.
Los opositores a la aprobación de estos tratados recurrieron al Tribunal Constitucional para
que este determinara si existía inconstitucionalidad en alguno de sus preceptos o si requería
de algún quórum de aprobación especial. La Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas había sido rechazada tres veces en la Cámara de
Diputados (en 1995, 2003 y 2007) y sólo fue aprobada una vez que el Tribunal
Constitucional determinó que ninguna de sus disposiciones era inconstitucional y que no se
requería de un quórum especial para aprobarla.
Antes de que se aprobara el Estatuto de la Corte Penal Internacional – y después de un
largo proceso de información, que incluyó visitas a La Haya de diversos parlamentarios de
oposición- se incorporó a la legislación penal interna los tipos penales tal como estaban
21
Working Paper ICSO UDP – 2011
descritos en el Estatuto de la Corte, realizándose después su aprobación en el Congreso
Nacional.
En relación al alcance y significado de ciertas normas del Convenio 169, el gobierno
comunicó al Congreso un intercambio de notas entre el Ministro Secretario General de la
Presidencia y la Directora del Departamento de Normas Internacionales de la OIT que
precisa el alcance y sentido de algunas de sus disposiciones. Sólo la intensa negociación
entre gobierno y oposición, unida al deseo de los opositores de evitar un debate público
muy intenso sobre estos temas, en vísperas de una elección presidencial cuando se trataba
de captar el centro político, hizo posible estos avances.
En segundo término, la incorporación a varios de esos tratados implica la obligación de
informar periódicamente a los órganos de tratados sobre el cumplimiento de las
obligaciones. De esta manera el gobierno entró un diálogo con los órganos internacionales,
que formulan recomendaciones para el mejor y efectivo respeto de los derechos a los que se
refiere el tratado. Corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores coordinar la
preparación de esos informes con los distintos Ministerios y otros órganos públicos
competentes y asesorar a la autoridad que se designe para encabezar la delegación que
participa en la audiencia con el órgano de tratado respectivo.
Elemento muy importante en esa audiencia es la evaluación del cumplimiento de las
recomendaciones formuladas en la revisión anterior por los órganos de tratados. En el
cumplimiento de estas obligaciones, por ejemplo, se presentó un Informe ante el Comité de
Derechos del Nino, que fue considerado como modelo a seguir por los Estados. En abril de
1992 el gobierno – a requerimiento del Comité contra la Tortura- presentó un informe
adicional y complementario a otro presentado durante el régimen militar, reconociendo que
la veracidad de denuncias de torturas, lo que fue agradecido por el Comité27
.
De ese modo, a partir de 1990 se hizo efectiva la plena aceptación del sistema universal con
la activa colaboración del gobierno de Chile en las tareas que a dichos órganos le ha
encomendado la comunidad internacional. Importantes recomendaciones de órganos de
tratados fueron acogidos por el país: se modificaron, en varios casos, las normas internas
para adecuarlas a los requerimientos de las obligaciones internacionales contraídas –como
lo ha sido la adopción de la definición de tortura en los mismos términos de la Convención
Universal- y los órganos del Estado avanzaron en el significado de las obligaciones
internacionales de derechos humanos contraídas por el país en las áreas de sus
competencias.
En la misma dirección, en 1995 se invitó al relator Especial de la Comisión de Derechos
Humanos sobre la cuestión de la Tortura, quien señaló que la invitación “constituye un
27
Información proporcionada por el entonces Asesor de Derechos Humanos, Embajador Roberto Garretón.
22
Working Paper ICSO UDP – 2011
testimonio de que el Gobierno está dispuesto a cooperar con la comunidad internacional en
cuestiones relativas a los derechos humanos”28
.
Entre otras visitas importantes estuvo la del Relator Especial sobre Pueblos Indígenas, el
profesor Rodolfo Stavenhaguen en 2003, quien realizó importantes observaciones sobre la
situación de los pueblos indígenas en Chile, que han seguido siendo consideradas en
diálogo con su sucesor, el profesor James Anaya.
La creación del Consejo de Derechos Humanos en 2006 fue acompañada del
establecimiento de un proceso de revisión universal de la situación de los derechos
humanos en cada uno de los países del sistema de las Naciones Unidas. Es el Examen
Periódico Universal (EPU), que cada país debe presentar cada cinco años.
Chile presentó el año 2009 su primer Informe Nacional el que, junto a una síntesis
preparada por el Secretariado de los Informes de los órganos de tratados de los que el país
es parte y un resumen de los presentados por la sociedad civil a través de organizaciones no
gubernamentales nacionales e internacionales, forma la base de la sesión del Grupo de
Trabajo del Consejo, formado por los Estados miembros del Consejo y los otros países de
las Naciones Unidas.
El 8 de mayo de 2009, el Ministro Secretario General de la Presidencia, José Antonio
Viera-Gallo, presentó el Informe Nacional29
y participó en la sesión de preguntas y
comentarios de los participantes en el Grupo de Trabajo. Este informe contiene el marco
normativo e institucional general de la promoción y protección de los derechos humanos en
Chile y las medidas relativas a las violaciones de derechos humanos cometidas por el
régimen militar, especialmente una visión del proceso de establecimiento de la verdad, de
la reparación y de la justicia en relación a esas violaciones. Asimismo informa sobre el
cumplimiento de los derechos civiles y políticos mediante la modernización integral del
sistema de administración de justicia, la situación carcelaria, los derechos de los pueblos
indígenas, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, los derechos de niños,
niñas y adolescentes, los derechos de los trabajadores migrantes, los derechos de las
personas con discapacidad, los derechos de los adultos mayores y los derechos de las
minorías sexuales, señalando logros alcanzados y desafíos pendientes. Se refiere también a
los derechos económicos sociales y culturales, especialmente a la pobreza y desigualdad, al
derecho a la salud, al derecho a la educación, al derecho al trabajo y previsión, al derecho a
la vivienda y al derecho a un medio ambiente sano, conteniendo también los avances y los
problemas que todavía afronta el país.
Al culminar la presentación del Informe, el Ministro Viera-Gallo extendió a nombre del
gobierno de Chile una invitación abierta y permanente a todos los procedimientos
28
Documento E/CN.4/1996/35/add.2,párrafo 70 citado en Informe del Gobierno de Chile. Progresos
alcanzados en la aplicación de la Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos realizada en Viena en 1993, párrafo 18. 29
Informe Nacional presentado de conformidad con el párrafo 15 A) anexo a la Resolución 5/1 del Consejo
de Derechos Humanos, Chile, Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, Grupo de Trabajo sobre el
Examen Periódico Universal Quinto Período de Sesiones, Ginebra, 4 a 15 de mayo de 2009. Doc.
A/HRC/WG.6/5/CHL/1, 16 de febrero de 2009.
23
Working Paper ICSO UDP – 2011
especiales del Consejo de Derechos Humanos para que visitasen el país. Después de las
deliberaciones del proceso de examen realizado ese día, el 24 de septiembre de 2009, el
Consejo aprobó el informe presentado por el Grupo de Trabajo que contiene 71
recomendaciones aceptadas por Chile, 4 que se examinaran y 2 que no contaron con su
aceptación.
Las recomendaciones proponían la ratificación de importantes tratados internacionales –
algunos como el de la Corte Penal Internacional que muy poco después fue ratificado-; la
creación de un Instituto de Derechos Humanos –que un año más tarde entró en funciones-;
la adecuación de la legislación a las normas internacionales de derechos humanos; la
elaboración de un Plan Nacional de Derechos Humanos; recomendaciones en torno a la
discriminación contra la mujer y la violencia de género, para la protección de niños y niñas;
recomendaciones en torno a la discriminación de minorías, especialmente en relación a los
pueblos indígenas; y recomendaciones sobre el sistema penitenciario, la conducta de la
policía, la jurisdicción de la justicia militar30
y la ley antiterrorista, entre otras31
, cuyo
cumplimiento será revisado en el segundo ciclo del EPU el año 2014.
Ya en la sesión que el Consejo adoptó el Informe del Grupo de Trabajo sobre el EPU de
Chile, a poco más de sólo cuatro meses de realizado, el Representante de Chile hacía
mención a los avances alcanzados en tan breve período: depósito del Estatuto de Roma;
aprobación de la Convención sobre Desaparición Forzada de Personas por el Congreso;
Acuerdo de Sede para el establecimiento de una Oficina Regional del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos en Santiago; firma del Protocolo Facultativo del Pacto de
Derechos Económicos Sociales y Culturales; reapertura del trabajo de la Comisión
Nacional de Verdad y Reconciliación y de la Comisión Nacional sobre Prisión Política y
Tortura; avances para crear el Mecanismo Nacional de Prevención contra la práctica de
torturas o tratos inhumanos o degradante de acuerdo al Protocolo de la Convención; el
envío de un proyecto de ley para mejorar la tipificación del delito de tortura; la próxima
presentación de una reforma para restringir la competencia de los tribunales militares – que
se terminó de aprobar un año después-; la puesta en vigencia del Convenio No. 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales; y la presentación de un Plan Nacional de Derechos Humanos
–que todavía no se ha concretado-32
. Lo anterior indica la coincidencia de la agenda
internacional –expresada en sendas recomendaciones – y la política nacional para avanzar
en el cumplimiento de las obligaciones internacionales.
30
La reforma que establece que la justicia militar se limitará a conocer delitos militares cometidos por
militares, dando cumplimiento a los tratados internacionales suscritos por Chile, fue publicada en el Diario
Oficial el 30 de diciembre de 2010 (Ley No, 20.477) después de ser aprobada por el Congreso Nacional y
promulgada por el Presidente de la República. Ver. www.bcn.cl 31
Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal, Chile, Consejo de Derechos Humanos,
12º Período de Sesiones, Tema 6 de la agenda. Doc. A/HRC/12/10, 4 de junio de 2009. 32
Ver Discurso ante el Consejo de Derechos Humanos con ocasión de la adopción del Examen Periódico
Universal de Chile del Embajador Representante Permanente ante las Naciones Unidas y otros Organismos
Internacionales en Ginebra, el 24 de septiembre de 2009.
24
Working Paper ICSO UDP – 2011
En el proceso de examen de la situación de los derechos humanos, cabe destacar la
importancia que reviste en la participación de la sociedad civil en la preparación y
discusión de los informes. En esta primera experiencia, el proceso nacional comenzó a
tener en cuenta esta participación, la que estuvo presente en la preparación del Informe
Nacional. Sin embargo, en este terreno todavía queda un camino que recorrer.
La creación y puesta en vigencia del Instituto Nacional de Derechos Humanos bajo los
Principios de París, que se concretó el 2009, al finalizar el gobierno de la Presidenta
Bachelet, se constituyó en un instrumento muy importante para la protección de los
derechos humanos en el país y para la activa participación de la sociedad civil en esta tarea.
En tercer lugar, el cumplimiento de las sentencias del único tribunal internacional de
derechos humanos al que el país ha reconocido jurisdicción, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos33
. La Corte ha dictado cuatro fallos condenatorios al Estado de Chile
cuyo cumplimiento ha implicado desde reformas constitucionales hasta acciones que el
gobierno ha debido cumplir dentro de sus competencias. En dos casos se ha dado un
completo cumplimiento a las sentencias y en dos hay temas todavía pendientes.
En el caso de la prohibición por el Consejo de Censura Cinematográfica de la exhibición en
1988 de la película La ultima tentación de Cristo, la Corte condenó, el 5 de febrero de
200134
, al Estado por la violación al derecho a la libertad de pensamiento y expresión y
recabó la modificación del ordenamiento jurídico interno de manera tal que la película
pudiera exhibirse. El gobierno aceleró la tramitación de la reforma constitucional que
permitió la exhibición de la película.
En el “Caso Palamara Iribarne Vs. Chile”, sobre la prohibición y requisición del libro
“Ética y Servicios de Inteligencia” realizado por la Armada, la Corte condenó al Estado, el
22 de noviembre de 200535
, por actos de censura previa incompatibles con la Convención
Americana, por violar la propiedad privada de la víctima y por haber sido juzgada por un
tribunal que no fue considerado competente, independiente e imparcial. La Corte ordenó se
permitiera la publicación del libro y se restituyeran todos los materiales a Palamara, lo que
se realizó. Además, ordenó la adecuación del ordenamiento jurídico interno para que la
jurisdicción penal militar se restrinja a conocer únicamente delitos cometidos por
funcionarios militares en servicio activo y se respeten adecuadamente las garantías del
nuevo proceso. La reforma a la justicia militar se aprobó mediante la ley No. 20.477 en
diciembre de 201036
.
En el caso de denegación de información pública acerca del proyecto Trillium por el
Comité de Inversión Extranjera, la Corte, en el Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile,
33
Para una visión más en profundidad del tema ver: Edmundo Vargas, “La Política Exterior de Chile en
Derechos Humanos” PENDIENTE. 34
Corte IDH, Caso “La Ultima Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73 www.corteidh.or.cr/pais.cfm/id_Pais=4 35
Corte IDH, Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de
noviembre de 2005. Serie C No. 135 www.corteidh.or.cr/pais.cfm/id_Pais=4 36
Ver nota 30 supra.
25
Working Paper ICSO UDP – 2011
condenó el 19 de septiembre de 200637
, al Estado por violación del derecho de libertad de
pensamiento y expresión y de garantías judiciales, disponiendo que el Estado adoptara las
medidas necesarias para garantizar el acceso a la información bajo su control y capacitara a
los órganos públicos competentes para aplicar estas nuevas normas. Chile dictó la Ley de
Transparencia, que creó un Consejo para la Transparencia encargado de supervisar el
cumplimiento de esta obligación.
Por último, de acuerdo a la sentencia de la Corte, en el caso del homicidio del detenido Luis
Almonacid en 1973, el Estado de Chile fue condenado el 26 de septiembre de 200638
,
porque violó la Convención Americana por otorgar competencia a la jurisdicción militar y
aplicar el Decreto Ley de Amnistía de 1978 y ordenó eliminar del ordenamiento jurídico
chileno la citada ley de amnistía, situación que no se ha producido por la no aprobación en
el Congreso de varios proyectos tendientes a modificar ese Decreto Ley, aunque hay varias
sentencias de los tribunales de justicia chilenos que lo han declarado inaplicable.
El Estado ha avanzado en el cumplimiento de las sentencias, pero no existe todavía un
procedimiento establecido para el cumplimiento de las sentencias de la Corte, con la
excepción de un procedimiento para el pago de indemnizaciones compensatorias. La
Presidenta Michelle Bachelet, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en San
José, reafirmo la voluntad del gobierno de avanzar en el establecimiento de esos
procedimientos al señalar que: “Chile tiene como regla básica cumplir todos sus
compromisos internacionales. Pero en el caso de los dictámenes de la Corte hay una
segunda regla básica, incluso de mayor relevancia: y es que en la comunidad internacional
se ha entendido con claridad que la soberanía tiene como límite los derechos esenciales que
nacen de la naturaleza humana”39
.
En cuarto término, la participación de Chile como país miembro de la Comisión de
Derechos Humanos y del Consejo de Derechos Humanos, que la reemplazó, ha sido una
demostración de la importancia otorgada a la política exterior de Derechos Humanos.
Desde su establecimiento en 1946, Chile fue miembro de la Comisión de Derechos
Humanos entre 1947 y 1956 y entre 1963 y 1974. Durante el régimen militar el país fue –al
contrario- objeto de la preocupación y el escrutinio de la Comisión, dejando de ser
miembro. Nuevamente, desde 1992 hasta el 2000, así como entre 2002 y 2004, Chile
volvió a ser miembro de la Comisión.
Sin embargo, es preciso apuntar la existencia de una escuela que prefería omitir una
participación muy activa en este órgano a fin de evitar tener que adoptar pronunciamientos
en el caso de algunas situaciones de países, posición en que coincidieron algunos
37
Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151 www.corteidh.or.cr/pais.cfm/id_Pais=4 38
Corte IDH, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No, 154 www.corteidh.or.cr/pais.cfm/id_Pais=4 39
Discurso de la Presidenta Bachelet citado por el Ministro de Relaciones Exteriores Subrogante, Alberto
Van Klaveren, en la Inauguración del 39º. Período de Sesiones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en Santiago de Chile.
26
Working Paper ICSO UDP – 2011
diplomáticos tradicionales con aquellos preocupados por la diversidad de posiciones que
dentro de la coalición de gobierno existía respecto a la situación de algunos países. El caso
de Cuba, que estaba incorporado a la agenda de la Comisión hasta su término en 2006, fue
objeto de controversias entre algunos sectores de la coalición gobernante, la Concertación
de Partidos por la Democracia, y el Ejecutivo aunque el gobierno aprobó las resoluciones
sobre la situación de los derechos humanos en ese país, con excepción del año 1998 en que
se realizó la visita del Papa a Cuba40
.
El año 2008 Chile fue elegido como miembro del nuevo Consejo de Derechos Humanos
(2008-2011), volviendo a desplegar plenamente el perfil positivo que se le ha otorgado a
esta política41
.
En quinto lugar, la participación de destacados profesionales y académicos chilenos en los
órganos de derechos humanos ha sido una importante herramienta para conseguir un rol
activo dentro del sistema universal y regional. La decisión política de presentar candidatos
–que sólo pueden hacer los Estados partes- permite también otorgar un papel especial a la
sociedad civil, puesto que en estos órganos los elegidos lo son a título personal y no
responden a instrucciones de los gobiernos en el desempeño de sus cargos.
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, la profesora Cecilia Medina fue miembro del
Comité de Derechos Humanos del Pacto de Derechos Civiles y Políticos entre 1995 y 2002,
siendo su Presidente entre 1999 y 2000. El abogado de la Vicaria de la Solidaridad y ex
Subsecretario de Justicia, Alejandro González fue miembro del Comité contra la Tortura de
Naciones Unidas entre 1996 hasta su muerte en 2003, cuando ocupaba la Vice-Presidencia
del Comité. Fue reemplazado por el especialista en derechos humanos y Decano de
Derecho de la American University en Washington, Claudio Grossman, quien ha sido
miembro del Comité desde 2003, siendo su Presidente entre 2008 y 2010, y fue reelegido
para un nuevo período (2012-2016) en octubre de 201142
. El antropólogo especializado en
temas indígenas José Bengoa fue miembro de la Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección de Minorías entre 1994 hasta 2006, cuando dicha
Subcomisión culminó sus funciones; Relator para los Derechos Económicos Sociales y
Culturales (1995-2002); miembro del Grupo de Trabajo sobre Minorías (1995-2006) y
luego fue elegido miembro del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos (2008-
40
Casi todos los miembros de la Coalición fueron críticos de la situación de los derechos humanos en Cuba,
pero la intensidad y la forma de demostrarla variaban. Los sectores más de centro –como el Partido
Demócrata Cristiano-, han sido vocales en esa condena, pero también en la izquierda cabe recordar que la
posición del Partido Socialista, dada a conocer por la viuda del ex Presidente Salvador Allende, Hortensia
Bussi, en una carta entregada al Presidente de Cuba, Fidel Castro en 1996, en que hacía referencia crítica a
esa dimensión del régimen cubano. No obstante, sobre la oportunidad de apoyar las condenas en la Comisión
de Derechos Humanos hubo diferencias. 41
Chile ha sido reelegido en el Consejo de Derechos Humanos para el periodo 2011- 2014 y de acuerdo a las
normas de reelección en este órgano, deberá estar a partir de 2014 un período fuera del Consejo para poder
volver a presentar eventualmente su candidatura para el 2017. 42
En esta elección en octubre de 2011 el candidato chileno obtuvo la primera mayoría con 111 votos entre
los 149 Estados Partes de la Convención.
27
Working Paper ICSO UDP – 2011
2013). El abogado de la Vicaría de la Solidaridad y ex Director de Derechos Humanos de la
Cancillería Roberto Garretón, fue Relator Especial sobre la situación de los derechos
humanos en la República Democrática del Congo entre 1994 y 2001 y miembro del Grupo
de Trabajo sobre Detención Arbitraria de Personas entre 1991-2000 y elegido nuevamente
para el período 2008-2014. La socióloga y ex alta funcionaria de UNICEF y de Naciones
Unidas, Marta Maurás es miembro y Vice-presidenta del Comité de Derechos del Niño
(2009-2013). La abogada especialista en temas de discapacidad, María Soledad Cisternas es
miembro del Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad (2009-2012), del cual
es Vice-Presidenta en 2011. La abogada María Magdalena Sepúlveda fue Experta
Independiente sobre la cuestión de los derechos humanos y la extrema pobreza (2008-2011)
y desde junio de 2011 es Relatora del tema hasta el 2014.
En el sistema interamericano de derechos humanos, después de un largo interregno, se
volvió a elegir a un chileno como miembro de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos43
. El Decano Claudio Grossman fue elegido miembro por dos períodos entre
1993 y 2001, sirviendo como Presidente de la CIDH en 1996 y en 2001. El profesor y ex
Presidente de Amnistía Internacional, José Zalaquett fue miembro de la CIDH entre 2002 y
2005, siendo su Presidente en 2004-2005. Y el profesor Felipe González ha sido miembro
desde 2008 y reelegido hasta 2013, ocupando la Presidencia en 2010-2011.
En la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y después que se ratificara la
Convención Americana y se aceptara la jurisdicción de la Corte Interamericana el 21 de
agosto de 1990, han sido nombrados jueces el ex Decano de Derecho de la Universidad de
Chile, ex Ministro y ex Presidente de la Comisión de Derechos Humanos en Chile Máximo
Pacheco Gómez (1992-2003), quien llegó a ser Vice-Presidente de la Corte (1999-2001); la
profesora Cecilia Medina (2004-2009) quien fue Vice-Presidenta (2007) y su primera mujer
Presidenta (2008-2009); y el profesor y ex miembro del Comité Jurídico Interamericano,
Eduardo Vío (2010-2015). Los miembros de la Corte designaron al abogado Pablo
Saavedra como Secretario de la Corte el 2004, cargo que continúa desempeñando en 2011.
La participación de este importante grupo de profesionales y su destacada actuación en los
diversos órganos internacionales que han integrado, ha contribuido al alto perfil que ha
tenido la política exterior de derechos humanos dentro del mundo multilateral.
Finalmente, el elemento más importante ha sido el contenido de la política exterior de
derechos humanos. En junio de 1993 se llevó a cabo en Viena la Segunda Conferencia
Mundial de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos. Chile participó
substantivamente en la preparación regional de esta reunión y en la Conferencia misma.
Dos grandes debates cruzaron sus deliberaciones: el primero sobre el carácter universal de
las normas de derechos humanos, que algunos gobiernos asiáticos relativizaban con el
argumento de las diferencias culturales; y el segundo sobre el énfasis que las Naciones
Unidas debería darle a los derechos económicos sociales y culturales y no sólo responder a
43
Desde 1960 hasta 1976 el abogado chileno Manuel Bianchi había sido miembro de la CIDH.
28
Working Paper ICSO UDP – 2011
una agenda que priorizara los derechos civiles y políticos. En el primero de estos temas,
Chile decididamente sostuvo la tesis de la universalidad del derecho internacional de los
derechos humanos, que ha sido consistentemente sostenida en la política implementada en
diversos foros44
. Chile apoyó también equilibrar el énfasis entre los derechos civiles y
políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, pero sin que ello signifique un
descuido de la preocupación por los primeros. Chile fue reconocido como un activo
participante en esta Conferencia45
.
La posición chilena coincidió también con las principales conclusiones del foro de más de
1500 organizaciones no gubernamentales reunidas en Viena: que las cinco categorías de
derechos humanos deben ser consideradas e integradas en la agenda de Naciones Unidas;
que los derechos de la mujer deben ser completamente integrados en su agenda y se debe
crear una relatoría Especial sobre la Violencia contra la Mujer; y que la Asamblea General
debe crear el cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
La creación del cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos fue materializada
por la Resolución 48/141 de la Asamblea General del 20 de diciembre de 1993, que contó
con el firme apoyo de Chile. La política multilateral del país también apoyó el proceso que
concluyó con la creación del Consejo de Derechos Humanos por la Asamblea General en el
año 2006.
La participación de Chile ha sido destacada, especialmente en el desarrollo de temas como
la obtención de reparaciones para las víctimas de violaciones a los derechos humanos. Chile
introdujo el tema “Elaboración de Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de las
víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y
violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones”46
y presidió el Grupo de Trabajo que preparó el instrumento adoptado por la
Asamblea General el año 200547
, uno de los documentos mas invocados por las víctimas en
todo el mundo. Chile dio también un fuerte apoyo al proceso de negociaciones de la
Convención sobre Desaparición Forzada de Personas, en conjunto con Argentina y
Francia48
.
Especial importancia se la ha dado al tema de los derechos de la mujer: la aprobación en el
Consejo de Derechos Humanos de la resolución 6/30, presentada por Chile, ha llevado a la
44
El tema ha sido objeto de debates incluso dentro del Movimiento de Países No Alineados, al cual Chile se
reincorporó en 1990. En él, Chile ha dejado en clara su posición diferente a la dominante, que sigue la visión
de algunos países asiáticos. 45
El diario francés Liberation señaló que, junto con Costa Rica, fue el país más comprometido con los
derechos humanos en la Conferencia de Viena. Liberation, 27 de Junio de 1993. 46
El documento original, preparado por el jurista holandés Theo Van Bowen, recibió aportes chilenos y la
delegación de Holanda pidió al Embajador Garretón de Chile que formulara la presentación y posteriormente
presidiera el proceso de negociación que continuaron sus sucesores en la Dirección de Derechos Humanos de
la Cancillería. 47
Doc. A/RES/60/147 48
Resolución AG/61/177 de 12 de enero de 2007. “Convención Internacional para la Protección de todas las
Personas contra la Desaparición Forzada”.
29
Working Paper ICSO UDP – 2011
realización de dos paneles cada año sobre el tema en el Consejo y abrió el camino al
tratamiento de temas como la mortalidad materna y la morbilidad en ese órgano, así como
impulso el establecimiento del Grupo de Trabajo sobre la discriminación contra la mujer. El
fortalecimiento de los derechos del niño ha sido asimismo una tarea prioritaria para la
política multilateral de derechos humanos chilena.
También se prestó especial atención a las consecuencias de ciertas resoluciones adoptadas.
Frente a la preocupación por situaciones de discriminación –inaceptables- ocurridas
después de los atentados del 11 de septiembre, la Organización de la Conferencia Islámica
había presentado y logrado aprobar una resolución contra la difamación de religiones,
concepto ambiguo que importaba otorgar derechos a ideas o cosmovisiones, en vez de
radicar esos derechos en las personas. Esa línea de razonamiento lleva a la sanción de la
crítica de ideas o de cosmovisiones y abre a la coacción de la libertad de expresión. Chile
desde el 2009 fue activo en promover un cambio en la posición de otros países
contribuyendo a cambiar la visión del Consejo a este respecto49
.
El debido equilibrio para impulsar tanto derechos civiles y políticos como derechos
económicos, sociales y culturales y no hacerlo con unos a expensas de la preocupación por
los otros ha caracterizado la acción multilateral chilena. Asimismo se ha relevado la
importancia de las instancias universales, como el EPU, pero sin dejar de considerar los
procedimientos especiales cuando se dan situaciones urgentes de violaciones graves y
sistemáticas de los derechos humanos que requieren atención de la comunidad
internacional. La pretensión de ciertos Estados de que el EPU reemplaza a la consideración
especial en casos de graves violaciones sistemáticas sería limitar la consideración del tema
para cada cuatro o cinco anos y limitaría las potestades del Consejo de Derechos Humanos.
Los hechos ocurridos en el mundo árabe desde comienzos de 2011 han renovado la
posibilidad que el Consejo actúe en situaciones de crisis cuando los derechos humanos son
flagrantemente vulnerados. El retiro de la membrecía de Libia como miembro del Consejo,
realizado por la Asamblea General en 2011, fue la primera decisión que descalificó a un
Estado miembro por violar los derechos humanos. Las decisiones sobre Siria han seguido
en la dirección de una supervisión internacional inmediata de la situación de los derechos
humanos en esas situaciones de crisis. Se superó así una tendencia que sólo dos años antes
había llevado al Consejo a no ejercer su protección ante la situación de los derechos
humanos violados en Sri Lanka.
49
Después de un reestudio en profundidad del tema, Chile decidió en 2009 votar en contra del proyecto de
resolución 10/22 “Combating defamation of religions”, uniéndose a otros 10 países. Ese año el proyecto fue
aprobado por 23 votos, pero la suma de votos en contra y abstenciones fue de 24. En 2010, otros tres países
latinoamericanos se unieron a los ahora 17 votos en contra (Argentina, México y Uruguay) con lo que los 20
votos que lograron aprobar la resolución 13/16 “Combating defamation of religions” fueron menos que la
suma de 25 que votaron en contra o se abstuvieron. En 2011 el concepto de difamación de religiones fue
retirado de la resolución, logrando aprobarse por unanimidad la resolución 16/18 “Combating intolerance,
negative stereotyping and stigmatization of, and discrimination, incitement to violence and violence against,
persons based on religion or belief” que puso correctamente la condena al fenómeno sobre la base de la
violación de derechos de la personas.
30
Working Paper ICSO UDP – 2011
Un reconocimiento al papel de Chile en los organismos internacionales de derechos
humanos ha sido realizado por Human Rights Watch, al señalar que “muchos gobiernos del
Sur hoy día están en la primera línea de los esfuerzos para hacer cumplir los derechos
humanos. En América Latina, por ejemplo, los gobiernos de Argentina, Chile, Costa Rica y
Uruguay han consistentemente apoyado las iniciativas de derechos humanos desde la Corte
Penal Internacional hasta el Consejo de Derechos Humanos”50
. “Chile ha jugado un
importante papel de abogacía (defensa y promoción) como miembro del Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas desde 2008”51
.
El que la nueva identidad internacional se asocie con los derechos humanos no significa el
fin del tema de los derechos humanos en el país, sino que reconoce una voluntad de avanzar
y de cooperar entre las autoridades del país y los organismos universales y regionales de
protección52
.
5. PROTECCIÓN Y PROMOCION DE LA DEMOCRACIA EN UN MUNDO
GLOBAL
El segundo eje de la reconstrucción de la identidad internacional fue una activa política de
protección y promoción de la democracia desde los principales organismos internacionales
en que se desarrolla la política multilateral del país y la participación en nuevos
mecanismos, tanto globales como regionales con este fin.
El nuevo gobierno democrático chileno se instaló al término de la ola democrática que
durante los años 80 había tenido lugar en América Latina. En el campo multilateral, ya en
1985 a través del Protocolo de Cartagena se había insertado en el Preámbulo de la Carta de
la OEA el carácter esencial del modelo democrático para la organización interamericana53
.
Es importante destacar que el movimiento tuvo un fuerte carácter latinoamericano con la
creación del mecanismo de consulta y Concertación Política, Grupo de Río, que se
estableció en 1986 sobre la base del régimen democrático de gobierno de sus participantes.
La realización de la Asamblea General de la OEA en Santiago en junio de 1991 fue una
oportunidad para dar un importante paso adelante para fortalecer el compromiso con la
50
Kenneth Roth, “Tacking Back the Initiative from the Human Rights Spoilers”, Introduction to the Human
Rights Watch, 2009 World Report, pp. 7-8. 51
Human Rights Watch, 2010 World Report, p.211. 52
El propio Informe Nacional presentado en el EPU de Chile (ver nota 29 supra) reconoce los desafíos
pendientes, de los cuales el efectivo cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y algunas
reformas –como la de la justicia militar y la Ley Antiterrorista- aparecían entonces como las más necesarias
para cumplir con los estándares internacionales. 53
Sobre la OEA y la democracia ver: Heraldo Muñoz,”The OAS and Democratic Governance”, Journal of
Democracy, Vol.4 No. 3, July 1993.
31
Working Paper ICSO UDP – 2011
democracia. En el contexto de la nueva realidad latinoamericana y con un gobierno de
Estados Unidos que buscaba fortalecer los mecanismos de protección de la democracia en
la región, el nuevo gobierno de Chile, impulsó fuertemente el tema y pasó a desempeñar un
papel regional muy importante en el apoyo multilateral a la democracia.
El “Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema
Interamericano” que fue aprobado por los Cancilleres americanos el 4 de junio declaró “su
inescapable compromiso con la defensa y la promoción de la democracia representativa y
los derechos humanos en la región, dentro del marco del respeto por los principios de auto-
determinación y no intervención” y su determinación al “fortalecimiento de la democracia
representativa como expresión de la libre y legítima voluntad del pueblo, siempre
respetando la soberanía y la independencia de los estados miembros”.
Es más, la aprobación de la Resolución 1080 (XXI) el día siguiente, creó un procedimiento
automático para citar a una reunión de Ministros de Relaciones Exteriores en el caso de un
golpe u otra interrupción de un gobierno elegido legítimamente, para analizar
colectivamente los hechos y adoptar cualquier decisión que pareciere apropiada. La
diplomacia chilena y otras del continente lograron superar ciertas reticencias a la existencia
de este nuevo mecanismo.
Se estableció, de esa manera, un mecanismo de respuesta automática del organismo
interamericano en caso de ruptura de un régimen constitucional. Este mecanismo se aplicó
en los años siguientes en las situaciones de Haití (1991), Perú (1992) y Guatemala (1993).
En la OEA, Chile siguió en la profundización del tema de la protección y promoción de la
democracia, apoyando la Declaración de Managua para la Promoción de la Democracia y el
Desarrollo en 1993 y el proceso que llevó a la adopción de la Carta Democrática
Interamericana el 11 de septiembre de 2001 en Lima y que se entiende como una
continuación del proceso iniciado en Santiago en 1991.
La protección de la democracia estuvo en el centro del Mecanismo de Consulta y
Cooperación Política, Grupo de Río. Después de la invasión de Panamá por los Estados
Unidos en 1990, el gobierno panameño fue suspendido de su participación en el Grupo. Lo
mismo sucedió con el gobierno del Perú, luego que el Presidente Fujimori cerrara el
Congreso e interviniera el Poder Judicial en 1992. Aunque en el primer caso Chile no era
aun miembro del Grupo, ya en 1992 jugó un papel activo en la activación del mecanismo
latinoamericano junto al interamericano. La preocupación por el tema se prolongó en la
participación chilena en este mecanismo.
En 2010, la Presidenta Bachelet jugó un papel especial, ahora como Presidenta de
UNASUR, para promover el diálogo a fin de evitar la confrontación civil en la crisis que
viviera Bolivia entre el gobierno central y algunos gobiernos regionales. Y el gobierno de
su sucesor, el Presidente Sebastián Piñera, propició la incorporación de una cláusula
democrática en UNASUR, la que se aprobó después de la rebelión policial en Ecuador que
afectó al Presidente Correa en 2010.
El tema de la democracia y del funcionamiento de sus instituciones fue también de la
atención del nuevo proceso de las Cumbres de la Américas, que comenzó por invitación del
32
Working Paper ICSO UDP – 2011
Presidente Clinton, en Miami en 1994. La Declaración de Miami destacó la importancia
de la preservación y el fortalecimiento de la democracia en las Américas y el Plan de
Acción le reserva el primer capítulo de sus compromisos.
Durante la II Cumbre de las Américas realizada en Santiago en 1998, la democracia ocupó
también el lugar más destacado después del tema de la educación, que fue el principal de la
Cumbre. Como resultado de esta II Cumbre, se creó un nuevo organismo para la
promoción de la reforma judicial en las Américas, producto de la preocupación por el
fortalecimiento de las instituciones democráticas. Fue el Centro de Estudio de la Justicia en
las Américas (CEJA) cuya sede se instalaría en Santiago a comienzos de los años 2000 y
cuya labor se ha centrado en promover el fortalecimiento y la reforma de las instituciones
judiciales, permitiendo un diálogo con los otros países de la región sobre, entre otros temas,
la reforma a la justicia procesal penal que se impulsó en Chile desde la segunda parte de
los noventa.
En la III Cumbre de las Américas en Quebec en 2002 se instó a la preparación de la Carta
Democrática Interamericana en el marco de la OEA, proceso que Chile contribuyó
decididamente a impulsar.
En 1995, Chile se unió a otros trece países para fundar el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con el propósito de apoyar a la democracia
en el mundo a través de la producción de conocimiento comparado sobre experiencias
prácticas de construcción democrática, dando asistencia a actores políticos para reformas
institucionales y de procesos democráticos y apoyando la construcción de políticas públicas
democráticas. IDEA realiza proyectos en todo el mundo y tiene oficinas en Asia, África y
América Latina54
. En su Consejo Asesor participo la ex Ministra Mónica Jiménez y desde
el 2010 lo hace la ex Presidenta Michelle Bachelet.
El 2000, Chile concurrió a la fundación de la Comunidad de las Democracias, una coalición
intergubernamental que fue fundada en una Conferencia Ministerial realizada en Varsovia
por iniciativa del Ministro de Relaciones Exteriores de Polonia, Bronislaw Geremek, y la
Secretaria de Estado estadounidense Madeleine Albright, con el propósito de fortalecer la
democracia en el mundo luego de la ola democratizadora en América Latina y Europa del
Este. 106 países se unieron para destacar la importancia de la democracia y para construir y
fortalecer órdenes democráticos en el mundo.
Chile ha sido un activo miembro del Grupo de Países Convocantes, que coordina el
funcionamiento del mecanismo. Su política, en un grupo muy diverso de países con una
varianza muy amplia de procesos políticos, se propuso fortalecer los elementos de
54
IDEA tiene su sede principal en Estocolmo y oficinas en 10 países. 27 Estados forman en 2011 parte de la
organización (los 14 originales Suecia, Australia, Barbados, Bélgica, Chile, Costa Rica, Dinamarca, España,
Finlandia, Holanda, India, Noruega, Portugal, Sudáfrica a los que se unieron posteriormente Alemania,
Botswana, Canadá, Ghana, Mauricio, México, Mongolia, Namibia, Perú, Republica Dominicana, Suiza y
Uruguay. Japón tiene el estatus de observador y varias organizaciones como el Instituto Internacional de la
Prensa, Parlamentarios para la Acción Global, Transparencia Internacional y el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos son socios.
33
Working Paper ICSO UDP – 2011
cooperación para el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Desde Seúl en el
2002 al 2005, Chile presidió este Grupo, incrementando el proceso de consultas,
abriéndolo a la sociedad civil y alentando la actividad del caucus de la Comunidad de las
Democracias en las Naciones Unidas.
En 2005, Chile organizó la III Conferencia Ministerial de la Comunidad de Democracias en
Santiago del 28 al 30 de abril. En su discurso inaugural, el Presidente Lagos señaló los
fundamentos centrales de la política chilena de la política de cooperación para la
democracia al expresar que „la universalidad de la democracia no es sólo posible, sino que
necesaria y que esta es tal vez la principal enseñanza del siglo XX”, agregando “que el
fortalecimiento de la democracia en cada una de sus instituciones está asociada con nuestra
capacidad para lograr mayor crecimiento económico, justicia y equidad social, y cómo
simultáneamente promovemos mayores libertades para cada individuo en nuestra
sociedades”. Señaló también que “el crecimiento tiene que ser acompañado por la equidad.
El crecimiento sin una mejor distribución, o distribución sin crecimiento, inevitablemente
lleva a crisis políticas y sociales”55
.
La III Conferencia Ministerial “Cooperación para la Democracia” logró compromisos de
los participantes sobre la gobernabilidad democrática y la sociedad civil; en relación a la
pobreza, el desarrollo y la gobernabilidad democrática; sobre la cooperación regional e
interregional con estos fines; acerca de la cooperación en las Naciones Unidas y otros foros
multilaterales, así como sobre las respuestas cooperativas a las amenazas nacionales y
transnacionales y a los desafíos a la democracia.56
La reunión de Santiago fue la primera en
que la sociedad civil interactuó directamente con los representantes de los gobiernos en la
Comunidad de las Democracias.
Chile también ha favorecido la incorporación del tema de la democracia en las Naciones
Unidas, apoyando resoluciones en la Asamblea General, jugando un papel destacado en la
creación del Fondo para la Democracia, así como promoviendo resoluciones que la
vinculan a los derechos humanos, primero en la Comisión de Derechos Humanos y luego
en el Consejo de Derechos Humanos.
La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas señala como valores esenciales para las
relaciones internacionales en el siglo XXI los derechos humanos, la democracia y el buen
gobierno. La promoción de la democracia y el respeto de sus elementos constitutivos
adquirieron reconocimiento universal en este texto57
. La nueva identidad internacional de
Chile está ligada a estos atributos. Las políticas de promoción buscadas, no obstante, han
sido realistas dentro del marco potencial de los organismos en los cuales se ha participado.
Se han promovido avances, pero buscando los consensos que impliquen una efectiva
adopción por los países que participan en cada uno de esos esfuerzos multilaterales. La
55
Third Ministerial Conference of the Community of Democracies, Santiago de Chile, 28/29/30 April 2005,
Gobierno de Chile, Ministry of Foreign Affairs. pp. 39-42. 56
Ibíd. pp. 7-14. 57
Ver el texto de la Declaración del Milenio en http://www.un.org./millenium/declaration/ares552e.htm
34
Working Paper ICSO UDP – 2011
protección y promoción de la democracia se ha buscado en un marco de acuerdos
multilaterales, evitando las medidas unilaterales.
6. IMPULSANDO LA DIMENSION SOCIAL EN LA AGENDA MULTILATERAL
El tercer elemento que caracterizó la política multilateral de Chile a partir de 1990 fue su
dimensión social. Al impulsarla se equilibra la imagen de un país cuyas políticas
económicas habían logrado la estabilidad macro-económica con un alto costo social. La
nueva orientación de crecimiento con equidad implica una activa preocupación social del
Estado y de la comunidad internacional. “La situación social mundial es, en nuestra visión,
el más serio problema que debemos enfrentar hoy día, puesto que crea la mayor amenaza a
la estabilidad internacional” señaló el Presidente Patricio Aylwin a la Asamblea General en
1990.
La idea de vincular a las Naciones Unidas con la capacidad para responder a las
necesidades concretas de la gente fue recalcada por el Embajador ante las Naciones Unidas,
Juan Somavía, en el Comité Social del Consejo Económico y Social (ECOSOC) en mayo
de 1991, afirmando que “para la gran mayoría de los habitantes de la tierra, las raíces de la
inseguridad se encuentran, precisamente, en el insuficiente desarrollo social”.
El encontrar “una noción integrada de seguridad” basada en un concepto de “seguridad
humana”, explorando las dimensiones no militares de la seguridad y “el ejercicio de una
voluntad política colectiva y el compromiso para transformar las Naciones Unidas en un
centro relevante de análisis, discusión y decisión en relación a las realidad económica y
social del mundo” fueron los pilares propuestos para llamar a una Cumbre Mundial de
Desarrollo Social. 58
.
Se trataba de desarrollar una noción generalmente aceptable de eficiencia social para
equilibrar la muy precisa definición de eficiencia económica predominante y lograr el
reconocimiento del desarrollo social como un componente inicial, como un prerrequisito
para la estabilidad política y el crecimiento sustentable”59
. Un conjunto integrado de
medidas políticas comprehensivas estableciendo lo que podría hacerse en términos
prácticos para reducir la pobreza, aumentar el empleo y promover la integración social en el
corto, mediano y largo plazo debería ser el resultado concreto de esa Cumbre.
58
Juan Somavía, “The Birth of the Social Summit” en J. Somavía, People‟s Security. Globalizing Social
Progress, 1999, p. 71. 59
Ibid.
35
Working Paper ICSO UDP – 2011
Luego de un proceso de consultas60
, en marzo de 1997, 117 Jefes de Estado y de Gobierno
se dieron cita en Copenhague para la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, que aprobó
una declaración de 10 compromisos para centrarse en derrotar la pobreza, buscar el pleno
empleo y lograr sociedades estables, seguras y justas61
. La reunión aprobó también un Plan
de Acción cuya implementación fue revisada en Ginebra en junio del 2000.
El tema del desarrollo social fue recogido en la Declaración del Milenio del 8 de
septiembre del 2000 de las Naciones Unidas, al considerar como valores esenciales la
libertad, la igualdad y la solidaridad junto a la responsabilidad compartida para conseguir el
desarrollo económico y social en todo el mundo, así como en los capítulos sobre desarrollo
y erradicación de la pobreza y la protección de los vulnerables. Los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio62
contenido en la Declaración fueron traducidos en 21 metas
medibles en 60 indicadores cuyo cumplimiento para el año 2015 acordaron 189 países y
más de 23 organizaciones internacionales.
Una dimensión asociada al tema que tuvo especial atención de Chile fue la Conferencia
Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo realizada en Monterrey, México, que
contó con la presencia de más de cincuenta Jefes de Estado o de Gobierno, así como el
secretario General de las Naciones Unidas y los Directores Ejecutivos del Fondo Monetario
Internacional, del Banco Mundial y de la Organización Mundial de Comercio, Ministros de
Relaciones Exteriores, Finanzas, Comercio y Cooperación Internacional, representantes de
la sociedad civil y un gran número de funcionarios financieros y de otros sectores
económicos. El tratamiento vinculado de los temas de desarrollo (incluyendo el
cumplimiento de los ODM) con los del financiamiento en el contexto de la
interdependencia global; la necesidad de enfocarse en la movilización de recursos para el
desarrollo tanto a nivel nacional como internacional; unida a la preocupación por la
gobernanza económica nacional e internacional, dieron al Consenso de Monterrey un
significado particularmente valioso en la búsqueda de visiones más integradas para la
cooperación internacional y para el trabajo de las organizaciones internacionales.
El tema de la necesidad de atender a la gobernanza económica global - que seis años más
tarde iba a ser el centro de la atención mundial durante la crisis de 2008- fue
específicamente levantado por el Presidente Ricardo Lagos en dicha reunión.
Vinculado también a los temas de financiamiento y desarrollo social, Chile ha sido
miembro fundador de la Iniciativa contra el Hambre y la Pobreza lanzada por los
Presidentes de Brasil, Lula da Silva; de Francia, Jacques Chirac; de Chile, Ricardo Lagos; y
60
Juan Somavía, “Consultations toward Consensus”, en J. Somavía, op.cit, pp. 82-86. 61
Naciones Unidas, Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 6 a 12 de marzo de
1995), Documento A/CONF.166/9 62
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la
enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4)
Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras
enfermedades; 7) Garantizar el sustento del medio ambiente y 8) Fomentar una asociación mundial para el
desarrollo.
36
Working Paper ICSO UDP – 2011
el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan en 2004 en Ginebra, a la que se
unió España, Argelia y otros países. Este Grupo trabaja para establecer mecanismos
innovadores para financiar estos objetivos y ha establecido una tasa a los pasajes aéreos
internacionales y otras contribuciones que están apoyando programas contra el VIH/SIDA
y la malaria, administradas por el Servicio Internacional de Adquisición de Medicamentos
(UNITAID). Asimismo un Grupo de Trabajo de la Iniciativa ha propuesto diversos
mecanismos innovadores de financiación que incluyen impuestos globales63
.
En el cumplimiento de los ODM, Chile dio especial atención a la implementación de los
objetivos 4 “Reducir la mortalidad infantil” y 5 “Mejorar la salud materna”, participando en
la Iniciativa de Líderes para los Objetivos de Desarrollo del Milenio 4 y 5 y en la “Alianza
para la salud de la madre, el recién nacido y el niño”. En este tema, la Presidenta Bachelet y
el Primer Ministro de Noruega Jens Stoltenberg lanzaron en marzo de 2009 la campana
“Actuemos ya por las Madres y los Hijos”, plan de cooperación para América Latina y el
Caribe que busca reducir la mortalidad infantil y la de las mujeres.
La importancia del tema social también se reflejó en otros ámbitos multilaterales. En
septiembre de 2007, se realizó en Santiago, dentro del marco de la Asociación Chile-Unión
Europea el Foro de Cohesión Social, inaugurado por la Presidenta Bachelet y que congregó
a Comisarios europeos, a instituciones especializadas a nivel regional y a representantes de
la sociedad civil organizada para considerar las políticas más adecuadas para lograr la
cohesión social. El diálogo sobre la experiencia europea fue considerado como un elemento
importante en la mirada de las políticas sociales que el país estaba emprendiendo.
La protección social, eje central del gobierno de la Presidenta Bachelet, fue también el tema
principal de la Cumbre Iberoamericana celebrada en Santiago en noviembre de 2007 y que
culminó un año de once reuniones ministeriales del ámbito iberoamericano dedicadas a
compartir experiencias nacionales y desarrollar líneas de cooperación entre los miembros
de este Foro. La Cumbre acordó el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, que
servirá de marco para la transferencia de beneficios entre los iberoamericanos que hayan
tenido trabajo en más de un país de la región durante su vida laboral.
La acción multilateral permitió también proyectar la preocupación social como un elemento
independiente del mero crecimiento. Enfrentar los temas del desarrollo supone ir más allá
del necesario crecimiento económico y realizar políticas sociales activas que hagan a todos
los ciudadanos sujetos del crecimiento.
63
Iniciativa contra el Hambre y la Pobreza, Informe del Grupo de Trabajo Técnico sobre Mecanismos
Innovadores para Financiar la Lucha contra el Hambre y la Pobreza,
37
Working Paper ICSO UDP – 2011
7. INCORPORACION A LOS REGIMENES DE SEGURIDAD INTERNACIONAL
Y NUEVAS CONCEPCIONES DE SEGURIDAD.
Una cuarta dimensión que se planteó fue transformar la identidad del país con fuerte
predominio militar y con obligaciones débiles con el sistema de seguridad internacional
hasta 1989, hacia uno plenamente integrado a los regímenes de seguridad internacional.
Para ello primero se planteó un cambio significativo en las relaciones vecinales que
permitieran avanzar en la integración plena a los regímenes de seguridad internacional. Más
aún, la visión exclusivamente militar de la seguridad dio paso a la integración de conceptos
de seguridad cooperativa y de seguridad humana en la política exterior de Chile.
La implementación de esta orientación comenzó desde el gobierno del Presidente Aylwin,
aunque varias de sus manifestaciones se concretaron plenamente más adelante, cuando se
estaba produciendo un cambio progresivo y significativo en las relaciones cívico-
militares64
.
En términos muy sucintos, se puede sostener que la política exterior, desde el primer
momento, se concentró en la solución de las principales diferencias con los países vecinos
(tradicionalmente consideradas como las principales fuentes de potencial conflicto).
Aunque esta orientación corresponde al ámbito de relaciones bilaterales es importante
reseñarla brevemente aquí para entender mejor los cambios en la política multilateral de
seguridad. En vez de enemigos/adversarios se buscó establecer una relación principalmente
de seguridad cooperativa.
La relación con Argentina sufrió una transformación profunda a través de los acuerdos de
1991 entre los Presidentes Aylwin y Menem que permitieron solucionar por negociación
directa veintidós de las veinticuatro disputas territoriales entonces pendientes entre los dos
países, sometieron a arbitraje la vigésimo tercera y firmaron un Tratado para resolver la
vigésima cuarta65
, abriendo camino para un reacomodo estratégico de la relaciones
bilaterales. En este camino las medidas de fomento de la confianza iniciadas entre ambos
países –y promovidas por ambos en los ámbitos multilaterales- la vinculación permanente
entre los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa, la creación de un Comité
Permanente de Seguridad, la adopción de una metodología estandarizada para medir el
gasto militar, el trabajo coordinado en Operaciones de Paz hasta la creación de una Brigada
Conjunta entre las FF.AA. de ambos países (Cruz del Sur) puesta a disposición de las
Naciones Unidas para operaciones de paz, signaron el avance entre los dos países.
Aunque con los otros dos países vecinos se propusieron cambios en la misma dirección,
sus resultados –como se explica en otro trabajo-66
, han sido mixtos, avanzándose en el
64
Claudio Fuentes, La transición de los militares: relaciones cívico-militares en Chile, 1990-2006, LOM,
Santiago, Chile. 65
Este Tratado no fue aprobado por el Congreso argentino. Una nueva negociación, entre los gobiernos de los
Presidentes Frei Ruiz-Tagle y Menem logro un nuevo tratado en 1996, que fijo el límite y dio directrices para
la demarcación definitiva, que aún no se completa. 66
Ver el trabajo de Juan Gabriel Valdés en este volumen.
38
Working Paper ICSO UDP – 2011
cumplimiento de las “cláusulas pendientes del Tratado de 1929”67
, pero generándose una
nueva controversia al cuestionar el Perú la vigencia del límite marítimo establecido en 1952
y 195468
. A pesar de esta significativa controversia, las relaciones entre ambos países han
adquirido significativos grados crecientes de interdependencia con la inversión de capitales
chilenos en Perú, la importante migración de peruanos a Chile y el Acuerdo de Libre
Comercio entre ambos países de 2007, junto con empezar a desarrollar una política
cooperativa hacia el Pacifico.
Con Bolivia se ha desarrollado un diálogo casi permanente entre las dos partes,
densificándose las relaciones, incluso a través de un diálogo político a nivel de Vice-
Cancilleres, pero sin conseguirse el restablecimiento de las relaciones diplomáticas, Se
logró un Acuerdo de Complementación Económica vigente desde 1993. En la primera
década del nuevo milenio, sin embargo, el proyecto de colaboración para la exportación de
gas natural desde Bolivia a través del territorio chileno no logró concluirse en medio de un
fuerte debate interno boliviano. El renovado diálogo entre los Presidentes Bachelet y Evo
Morales, -la Agenda de 13 puntos- no sobrevivió más de un año del nuevo gobierno de
Sebastián Piñera en Chile, siendo hasta ahora, el mayor cambio en la política externa del
nuevo gobierno.
Con todo, si bien las relaciones con los vecinos del Norte no han conseguido un cambio
completo de sentido –como en el caso con Argentina- ellas se han manejado con un fuerte
componente diplomático de búsqueda de cooperación más que como una confrontación.
Una nueva visión abrió paso a cambios en la forma como el país se vincula a la arquitectura
de seguridad internacional. En este ámbito, la nueva política exterior chilena:
(1) promovió el paso desde una abstención o reticencia a participar en varios regímenes
de seguridad internacional a una plena incorporación del país como parte de los
principales tratados multilaterales vigentes, abriéndose a la participación en
responsabilidades internacionales a través de operaciones autorizadas por el
Consejo de Seguridad, incluyendo las operaciones de paz;
(2) desarrolló el concepto de medidas de fomento de la confianza y la seguridad con el
propósito de cambiar las percepciones mutuas en la región, sentando las bases para
la transformación de la concepciones de seguridad;
(3) buscó enfoques cooperativos para las políticas de seguridad internacional,
participando activamente a la creación y desarrollo de nuevas instituciones
particularmente en el ámbito regional;
67
Un conjunto de obligaciones como la construcción y entrega de un malecón de atraque en el puerto chileno
de Arica para el servicio del Perú y la erección de un monumento a los soldados de ambos países, que si bien
materialmente existían, no se había concordado un régimen de administración. En enero de 2000 los
Cancilleres Valdés y De Trazignies cerraron este tema. 68
Perú ha sostenido que se trata de un convenio para fines exclusivamente de pesca. Chile sostiene que esos
tratados y la práctica constante entre los dos países señala que se trata de un tratado limítrofe. El caso, a
solicitud de Perú, está ante la Corte Internacional de Justicia.
39
Working Paper ICSO UDP – 2011
(4) amplió el concepto mismo de seguridad para incorporar otros elementos no
militares, como la adopción de importantes consideraciones humanitarias y otras
que contiene el concepto de seguridad humana.
Esta nueva visión surgió desde el ángulo de la nueva política exterior y tuvo efectos sobre
la visión estratégica de Chile, implicando en algunos casos cambios en los instrumentos de
defensa. Este proceso no fue automático y comenzó desde el gobierno de Aylwin.
La incorporación al régimen de no proliferación nuclear fue el paso más sustantivo dado
por el gobierno democrático para incorporarse a los regímenes internacionales de
seguridad. Chile no era parte del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares de 1968,
en vigor desde 1970, (TNP), ni estaba obligado por el Tratado de Proscripción de Armas
Nucleares en América Latina de 1967 (Tratado de Tlatelolco), y en este último caso, a
pesar de haber sido su impulsor69
, signatario70
y haberlo ratificado71
, aunque sin la dispensa
de los requisitos de plena ratificación del Tratado y de sus Protocolos Adicionales que lo
habría habilitado para una vigencia inmediata. En el caso del TNP, prevalecía la
argumentación que se basa en el carácter su discriminatorio, al consagrar como legítimo el
carácter nuclear de sólo cinco potencias. En ambos casos, se argüía la situación de la
región, en la que Argentina no era parte de estos Tratados y Brasil tampoco estaba
obligado, dado que si bien había ratificado el Tratado de Tlatelolco, éste no le era aplicable
por no haber hecho la dispensa contemplada en el propio Tratado.
Estos tratados habían sido negociados coetáneamente con el comienzo del incipiente
desarrollo nuclear chileno –recuérdese la instalación del reactor experimental de La Reina a
fines de los años sesenta- frente a una industria muy desarrollada en Argentina, la que
después sería seguida por la de Brasil. Durante el gobierno militar se tomó la decisión,
basada en un razonamiento económico, de no asignar recursos para un desarrollo
significativo de la energía nuclear en Chile, al tiempo que Argentina y Brasil avanzaron
durante los años 70 y 80 en el desarrollo de sus proyectos de energía nuclear. Chile había
quedado así en el campo de los que se reservaban el derecho al desarrollo nuclear sin
restricciones, por lo tanto, sin acceder a los beneficios de los Tratados de No Proliferación,
pero sin tampoco desarrollar proyectos importantes en esta materia. La abstención de
participar en el régimen de no proliferación no fue cambiada durante el régimen militar.
Desde que comenzó el acercamiento argentino-brasilero con los Presidentes Alfonsín y
Sarney72
, que reemplazaron a los gobiernos militares en sus respectivos países, se produjo
69
En 1964 Brasil presentó en la Asamblea General de las Naciones Unidas una propuesta de
“desnuclearización” de la región. El 29 de abril de 1963 los Presidentes de Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y
México firmaron una Declaración Conjunta abogando en esa dirección. 70
Chile firmó el Tratado de Tlatelolco el 14 de febrero de 1967, siendo uno de los 16 signatarios originales. 71
Chile ratificó el 9 de octubre de 1974, siendo el vigésimo primer Estado en hacerlo, pero sin la dispensa
que permitía su inmediata vigencia. A esa fecha 17 Estados, habían ratificado con dispensa –el Tratado les
era aplicable- y sólo Brasil no había formulado la dispensa. 72
Ver la Declaración de Iguazú y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear de los Presidentes de
Argentina y Brasil de 30 de noviembre de 1985.
40
Working Paper ICSO UDP – 2011
una convergencia que eliminó la suspicacia de los proyectos nucleares mutuos y que
culminó con el Acuerdo entre Argentina y Brasil para el uso exclusivamente pacifico de la
Energía Nuclear (Acuerdo Bilateral) firmado por los Presidentes Menem y Collor de Mello,
y la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales
Nucleares (ABACC), el 18 de julio de 1991.
Una comunicación de los Presidentes de Argentina y Brasil al Presidente de Chile, llevó a
una respuesta del Presidente Aylwin que propuso la negociación de enmiendas al Tratado
de Tlatelolco que facilitaran el acceso de los tres países al régimen de desnuclearización de
América Latina73
. Luego de negociaciones entre las Cancillerías en 199274
se aprobó la
resolución 290 (E-VII) que enmendó el Tratado de Tlatelolco para asegurar la
confidencialidad de los secretos industriales de los Estados Partes en materia nuclear, y
establecer la forma en que el Organismo Internacional de Energía Atómica deberá
intervenir en las inspecciones especiales referidas en el artículo 12 y 13 del Tratado. El 18
de enero de 1994, Chile y Argentina depositaron en Ciudad de México la ratificación a las
enmiendas del Tratado e hicieron la dispensa del artículo 28, obligándose plenamente por el
Tratado. Brasil lo haría el 30 de mayo del mismo año75
. De esta manera, Chile entraba al
régimen vigente en la región.
La incorporación del país al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) se dio
el 25 de mayo de 1995. Es interesante revisar el proceso de aprobación parlamentaria del
Tratado, pues éste fue aprobado por mayoría en el Senado luego de un debate secreto76
. Los
antecedentes que entregaron las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Defensa
Nacional del Senado muestran que en la primera se aprobó por 4 votos contra uno, el de un
senador que había sido designado entre altos oficiales de la Armada; y en la Comisión de
Defensa por tres votos contra dos, el de un senador designado entre altos oficiales del
Ejército y de otro senador muy cercano al general Pinochet, elegido por uno de los partidos
de oposición77
. Los argumentos utilizados para oponerse en el voto público fueron el
carácter discriminatorio del Tratado; el que no se habría materializado el apoyo científico y
técnico a los países no nucleares parte del Tratado; el que no se habían cumplido las
disposiciones de desarme nuclear de las potencias que poseían dichas armas; la restricción
de la autonomía de investigación científica que ser parte supondría para el país; la de ya
73
Cartas del Presidente Patricio Aylwin a los Presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de Mello de
diciembre de 1990. Archivo Presidente Patricio Aylwin, Universidad Alberto Hurtado, Santiago, Chile. 74
El Embajador Jorge Berguño, Director de Política Especial, fue el encargado de esas negociaciones por la
parte chilena. 75
El Director General de Política Exterior de Chile, junto con el Subsecretario de RR.EE. de Argentina,
formalizaron el depósito de los instrumentos de ratificación. Después de Brasil, Cuba completó la ratificación
de todos los Estados latinoamericanos el 23 de octubre del 2002. 76
Informe de la Comisión de Defensa Nacional recaído en el proyecto de acuerdo, en segundo trámite
Constitucional sobre aprobación del “Tratado de No Proliferación de las Armas Nucleares” abierto a la firma
en Londres, Washington y Moscú, el 1º. De julio de 1969. Boletín No. 1538-10 Senado de la República de
Chile. 77
El Almirante Ronald Mc Intyre, el general Santiago Sinclair y el ex dirigente del gremio de los camioneros
Julio Lagos.
41
Working Paper ICSO UDP – 2011
existir una obligación de no tener armas nucleares al ser parte del Tratado de Tlatelolco; y
la necesidad de fijar previamente una política nacional de desarrollo nuclear. Esta oposición
–proveniente principalmente del mundo militar- demuestra las dificultades que existían
para avanzar más rápidamente en la plena incorporación a los regímenes internacionales,
pero también es indicativa de la capacidad propositiva del gobierno comenzada por el
Presidente Aylwin, culminada para Tlatelolco poco antes de terminar su mandato y
finalizada con la accesión al TNP al comienzo del mandato del Presidente Frei Ruiz-
Tagle78
.
La incorporación al nuevo régimen internacional de prohibición de las armas químicas fue
otro paso significativo. Ya el 5 de septiembre de 1991 los Cancilleres Argentina, Brasil y
Chile realizaron la Declaración de Mendoza sobre la Prohibición completa de Armas
Químicas y Biológicas79
. En ésta se comprometieron a no desarrollar, no producir, no
adquirir de modo alguno, no almacenar o retener, no transferir directa o indirectamente, y
de no usar armas químicas o biológicas. Chile desde el 23 de abril de 1980, ya era parte de
la Convención sobre Armas Biológicas80
, la primera en eliminar una categoría completa de
armas, aunque sin establecer un mecanismo de verificación. Chile firmó la Convención de
Armas Químicas81
que prohibió otra categoría de armas, estableciendo un completo sistema
de verificación, el 14 de enero de 1993, ratificándola el 12 de julio de 1996, antes que la
Convención entrara en vigencia el 29 de abril de 1997. La incorporación a este régimen
también se inicio desde el primer gobierno de Aylwin y fue culminada durante Frei Ruiz-
Tagle.
Chile no había firmado la Convención de Modificación Ambiental (ENMOD) de 197882
y
la ratificó el 26 de abril de 1994. Poco después Chile fue signatario original del Tratado de
Prohibición Completa de Ensayos Nucleares (TPCEN), el 24 de septiembre de 1996, y
depositó el instrumento de ratificación el 12 de julio del 2000.
En 1996, también, Chile se incorporó a la Conferencia de Desarme, el órgano negociador
de composición limitada a 65 miembros de las Naciones Unidas en estas materias, que en
la práctica no ha logrado avanzar después de las negociaciones del TPCEN.
78
En este sentido vamos más allá de lo que sostiene Claudio Fuentes (La Transición de los Militares, LOM
Ediciones, Santiago, 2006) al tratar el tema de la subordinación de los militares al régimen civil democrático.
La decisión del gobierno en varios asuntos de política exterior, particularmente el asumir obligaciones
internacionales, aún con antelación a la salida del general Pinochet de la Comandancia en Jefe y de su
detención en Londres, se transformó en un límite para las políticas de defensa y en algunos casos implicaron
importantes ajustes. 79
Declaración firmada por los Ministros Di Tella, Rezek y Silva Cimma, a la que posteriormente adhirieron
Uruguay, Bolivia, Ecuador y Paraguay. 80
Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas
Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas y sobre su destrucción de 10 de mayo de 1972, en vigencia desde el
26 de marzo de 1975. 81
Convención para la Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Armas
Químicas y su destrucción de 1993. 82
ENMOD es la sigla en inglés de la Convención sobre la Prohibición sobre el Uso Militar u Hostil de las
Técnicas de Modificación Ambiental de 18 de mayo de 1977 que entró en vigor el 5 de octubre de 1978.
42
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Un tema muy importante en el cual también se cambió la orientación, teniendo en cuenta el
nuevo régimen internacional cuya creación fue apoyada como parte de la política exterior,
es el de la prohibición de las minas anti-personal. El asunto reviste carácter concreto, pues
la utilización de campos minados como elementos de defensa en zonas fronterizas había
sido aplicada en los años setenta cuando las tensiones vecinales fueron altas83
. No obstante
lo anterior, la política de Chile en el campo de las negociaciones internacionales fue de
apoyo al proceso de la Convención de Ottawa, la que suscribió el 3 de diciembre de 1997.
El 26 de abril de 1999 se decretó oficialmente una moratoria unilateral en la producción,
exportación, importación e instalación de nuevas minas terrestres antipersonal. Luego de su
aprobación por el Congreso, la Convención sobre la Prohibición del Empleo,
Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su
Destrucción fue ratificada el 10 de septiembre de 2001 y publicada el 9 de marzo del 2002
en el Diario Oficial. Posteriormente, se dio inicio a la creación de una institucionalidad para
el desminado y se comenzó el proceso de eliminación de stocks y de desminado
propiamente tal84
. Chile apoyó la creación del régimen, se incorporó a él, cambiando su
política de defensa. Posteriormente se ha ido implementando estos acuerdos, no obstante –
como la mayoría de los Estados Partes que tenían minas anti personal- ha pedido a los
órganos de la Convención de Ottawa una ampliación de los plazos para completar su
ejecución.
En 2002, Chile se incorporó al régimen del Código de Conducta de La Haya contra la
Proliferación de Misiles Balísticos que se propone limitar y deslegitimar la proliferación de
esos portadores a escala mundial. El Código contiene principios, algunos compromisos y
medidas de fomento de la confianza. Entre sus más de 128 miembros no se encuentra ni
Brasil, ni China.
Un proceso similar al de las minas anti-personal ha sido el que siguió la Convención sobre
las Bombas de Racimo, arma que había sido producida y exportada por Chile y que forma
parte del arsenal de muchas fuerzas armadas en el mundo. En mayo del 2008, 107 países
adoptaron esta convención en Dublín, incluyendo varios países que las habían usado o
producido. La Convención fue abierta a su firma el 3 de diciembre de 2008. Chile es
signatario original y la ratificó el 16 de diciembre de 2010. En este caso, ni Argentina, ni
Brasil son partes de la Convención y Perú, que es signatario, no la ha ratificado.
Con todo, el país no se ha hecho parte de una serie de mecanismos multilaterales informales
de control de exportación de armas y tecnología que establecen criterios restrictivos en
83
El Libro de la Defensa de 1997 sostiene que “Respecto a las minas antipersonales, es preciso subrayar que
Chile no fabrica estos artefactos desde principios de los años 80 y que no los exporta ni tiene programas de
exportación futura. Los campos minados dentro de su territorio, de carácter exclusivamente defensivo, están
sometidos a control conforme a la estricta reglamentación vigente, conservándose los registros y efectuándose
la debida señalización en terreno.” Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, p.53. 84
Un papel muy importante en este proceso lo desempeñó el Embajador Luis Winter. El Libro de la Defensa
de 2002 contiene estos cambios e incorpora la política de desminado humanitario como parte de las tareas de
las Fuerzas Armadas, Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2002, p. 26.
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áreas como la tecnología de misiles (el Régimen de Control de Tecnología de Misiles de
1983 MCTR); las directrices básicas para la transferencia a Estados no nucleares de
material fisionable, así como de equipos y materiales no nucleares (Comité Zangger de
1971); el aseguramiento de salvaguardias en caso de exportaciones nucleares (Grupo de
Exportadores de Sustancias Nucleares de 1975); el límite a la proliferación de precursores,
partes y piezas de equipos de armas químicas y biológicas prohibidas internacionalmente
(Grupo Australia de 1985); y los límites a la proliferación de misiles y tecnología de misiles
regulando la transferencia de tecnologías duales (Acuerdo de Wassenaar de 1996).
Argentina es parte de estos cinco regímenes y Brasil lo hace en el MTCR y en Wassenaar85
.
Se puede concluir que Chile pasó de ser un país renuente a participar en los regímenes
internacionales de seguridad a un país que no sólo está incorporado a los más importantes,
sino que ha sido activo en la adopción de nuevos regímenes muy vinculados a
consideraciones humanitarias como el de prohibición de las minas anti personal y el de la
proscripción de las bombas de racimo. Elemento explicativo de este cambio fue la
introducción de los nuevos conceptos de seguridad cooperativa y de seguridad humana en
la acción internacional86
.
La nueva política exterior avanzó progresivamente hacia la participación en el sistema de
seguridad internacional a través de las Operaciones de Paz. Si bien Chile colaboraba con las
Naciones Unidas en temas de seguridad desde 1949 a través de la participación en el Grupo
de Observadores Militares en India y Pakistán (UNMOGIP), lo hacía con observadores
militares según las normas del Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas.
A partir de 1990 se planteó pasar a una nueva modalidad de cooperación con el despliegue
de unidades militares. Ya en 1991, 50 aviadores y 6 helicópteros se incorporaron a la
Misión de Observación de las Naciones Unidas en Irak y Kuwait (UNIKOM).
La adopción de la Ley N° 19.067 de 1991, que estableció normas permanentes para la
salida de tropas chilenas del territorio nacional, fue un avance en crear instrumentos para la
cooperación chilena con la paz y seguridad internacionales.
En 1992, Chile envió infantes de marina y observadores militares a la Autoridad de
Transición de Naciones Unidas en Cambodia (UNTAC) y en 1996, 42 aviadores y 5
helicópteros se integraron a la Comisión Especial de las Naciones Unidas (UNSCOM) para
ubicar y eliminar armas de destrucción masiva que, se sostenía, permanecían en poder de
Irak.
Después del conflicto de 1995 entre Ecuador y Perú, observadores militares chilenos
fueron parte de la fuerza multinacional (MOMEP) que supervisó el cumplimiento de los
acuerdos que concluyeron con ese diferendo, en representación de los países garantes del
Protocolo de Río.
85
Una argumentación a favor del ingreso de Chile a estos regímenes se encuentra en, Armin Andereya,
“Regímenes de Control de Armas y Política Exterior de Chile en la Agenda Internacional de Seguridad”,
Diplomacia, Abril-Junio 2001, pp. 35-48. 86
La incorporación a estos regímenes está descrita en el Libro de la Defensa Nacional 2010, PP. 91-105.
44
Working Paper ICSO UDP – 2011
En 1996 se formula la política de participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz
bajo el capítulo VI de la Carta, y en 1999, Chile amplió su colaboración a misiones de
imposición de la paz bajo el Capítulo VII y para incorporarse al Sistema de Acuerdos de
Fuerzas de Reserva de ONU (UNSAS).
En 1997, también en un marco distinto, Chile participa en Bosnia-Herzegovina bajo el
Convenio ALTHEA con la Unión Europea, ampliando su rango de acción internacional en
operaciones de paz. En 2000, Chile volvió a participar en la Misión de las Naciones Unidas
para la Administración Transitoria en Timor Oriental (UNTAET), aportando 163 efectivos
y un grupo de helicópteros del Ejército.
Las nuevas obligaciones internacionales asumidas produjeron nuevas respuestas internas y
en julio de 2002 se creó el Centro Conjunto para Operaciones de Paz en Chile
(CECOPAC), que se ocupa comprehensivamente del tema, investigando y asesorando a las
autoridades, proveyendo capacitación para estas misiones y desarrollando cooperación con
otras naciones.
En febrero de 2004, con la autorización de la resolución 1529 del 29 de febrero del Consejo
de Seguridad, fuerzas chilenas junto a las de Estados Unidos Canadá y Francia participaron
en la Fuerza Multilateral Provisional (MIFH) y luego en la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), en la que colabora un masivo contingente militar
chileno junto con diversos países latinoamericanos y de otros continentes.
En esta misma dirección de cooperación para la paz internacional, Chile y Argentina han
constituido una brigada conjunta para operaciones de paz “Cruz del Sur”, contribuyendo
también a la integración vecinal.
En síntesis, después de 20 años el país se encuentra integrado a las instancias de
cooperación internacional para la paz, revirtiendo la tendencia al aislamiento. Las nuevas
responsabilidades que se han asumido corresponden al despliegue de la
internacionalización económica y política del país. El progresivo cambio desde un concepto
tradicional de la seguridad hacia una visión de seguridad cooperativa ha sido clave en esta
evolución de la política de seguridad internacional de Chile. En primer lugar se adoptó la
perspectiva de desmontar los conflictos vecinales y avanzar activamente en la cooperación
con los países limítrofes.
En el plano regional, Chile –y Argentina- pusieron especial énfasis en el desarrollo de la
noción de medidas de confianza mutua. Si bien este concepto provenía de otras
experiencias históricas recientes87
su desarrollo y aplicación en las relaciones
intrarregionales ha sido instrumental para avanzar hacia el diálogo, la cooperación y la
integración. En 1995, se realizó en Santiago la Conferencia Regional sobre Medidas de
Fomento de la Confianza y Seguridad, la que fue seguida en 1998 de una segunda
87
El concepto fue desarrollado en los Acuerdos de Helsinki entre las potencias occidentales y las del Pacto de
Varsovia y tenía por objeto reducir las tensiones a través de medidas en el campo militar y no militar. En
América Latina fue usado en el contexto de eliminar las tensiones provenientes de conflictos históricos y de
superar diferencias que se expresaron durante los regímenes militares de las décadas anteriores.
45
Working Paper ICSO UDP – 2011
Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad en
seguimiento de la Conferencia de Santiago88
. Chile –y Argentina- jugaron un papel
destacado en la construcción de un consenso regional y alentaron la aplicación de estas
medidas al ponerlas en ejecución bilateralmente89
.
En este terreno, la Segunda Cumbre de las Américas, de acuerdo a una propuesta chilena,
instó a una revisión de los conceptos de seguridad, proceso que fue desarrollado en la
Comisión de Seguridad Hemisférica del Consejo Permanente de la OEA. Esta preparó la
Declaración sobre la Seguridad en las Américas, que fue adoptada el 28 de octubre de
2003, en la Conferencia Especial de Seguridad en Ciudad de México, para promover y
fortalecer la paz y la seguridad en el Hemisferio. Esta Declaración establece un concepto
multidimensional de seguridad, que integra las preocupaciones de seguridad tradicional con
las nuevas amenazas y pone el acento en la cooperación para enfrentar los desafíos90
.
El fin de la Guerra Fría y el término de los conflictos centroamericanos, los cambios en la
relación entre Argentina y Brasil, así como entre Argentina y Chile habían alterado el
conjunto de percepciones de seguridad en el hemisferio y permitían plantearse respuestas
cooperativas. Nuevas amenazas como el narcotráfico y el crimen organizado –vinculadas a
los remanentes de problemas más tradicionales, como en el caso de Colombia- ocuparían
cada vez más la nueva agenda al comienzo de nuevo milenio, aunque las respuestas y los
instrumentos para abordarlas no fueron los mismos en todos los países del hemisferio91
.
La reunión de Ministros de Defensa de las Américas creada en los noventas en el proceso
de esas Cumbres, proveyó un nuevo foro interamericano. La búsqueda de la cooperación
adquirió también otros caminos, especialmente con la creación del Consejo de Defensa
Sudamericano en 2009, que ha constituido un mecanismo subregional activo en la
promoción de consultas que han permitido disipar problemas de percepciones conflictivas
en América del Sur en los últimos años. En este ámbito se han dado los primeros pasos para
la estandarización de la medición de los gastos militares, siguiendo los precedentes
establecidos por Argentina y Chile.
Chile ha apoyado la incorporación del concepto de seguridad humana en la agenda
internacional. No es suficiente con asegurar el funcionamiento del Estado, sino que es
preciso proteger al ser humano de los abusos del Estado, una noción muy pertinente para la
88
Una lista de las medidas de fomento de la confianza y seguridad enunciadas en las Conferencias de
Santiago y San Salvador se encuentra en http://www.oas.org/csh/english/csbmlist.asp#Santiago 89
Argentina y Chile desarrollaron un conjunto de medidas de fomento de la confianza mutua en los más
diversos ámbitos: establecieron reuniones periódicas binacionales de Ministros, reuniones conjuntas de
Cancilleres y Ministros de Defensa, crearon un Comité Permanente de Seguridad para fortalecer la relación
bilateral, establecieron reuniones entre sus Estados Mayores, crearon mecanismos de intercambio de
información en materias logísticas, establecieron una metodología común para medir el gasto militar –con el
apoyo técnico de CEPAL- hasta crear la Fuerza de Paz combinada, “Cruz del Sur”, el 2005 e implementado
durante los años siguientes. 90
Ver http://www.oas.org/csh/docs/DocumentosClaves.pdf 91
Chile, y también Argentina y otros países, han mantenido una estricta separación entre las funciones de
defensa –a cargo de las FF.AA.- y las policiales que se encargan de la lucha contra el narcotráfico, a
diferencia de la orientación de los Estados Unidos seguida en América Central y en varios países andinos.
46
Working Paper ICSO UDP – 2011
experiencia chilena durante el régimen militar. Una noción integral de seguridad debe
contemplar la ausencia de necesidad y de miedo. Estos conceptos fueron desarrollados por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
En mayo de 1998, Canadá y Noruega crearon la Red de Seguridad Humana a la que se
incorporaron países como Austria, Chile (en 1999), Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Países
Bajos, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Sudáfrica (en carácter de observador). En 2002 la
reunión de la Red se realizó en Santiago y se ha trabajado en la promoción de los objetivos
de seguridad humana en Naciones Unidas, participando desde el 2006 en el foro informal
“Grupo de Amigos de las Seguridad Humana” establecido por iniciativa de Japón y
México.
En el plano interno es interesante ver cómo el Libro de la Defensa de Chile 2010 ha
considerado la seguridad humana:
“El valor principal de concepto reside en complementar el concepto tradicional de
seguridad focalizado en el Estado con un enfoque centrado en las personas, de
manera de minimizar los efectos negativos que surgen para los individuos en un
contexto de inseguridades y tensiones. Se trata de un concepto que se aplica tanto al
compromiso de los Estados a desenvolverse dentro del marco del Derecho
Internacional Humanitario en situaciones de conflicto internacional, como el
compromiso que los Estados deben a sus propios ciudadanos en materias que
afecten sus derechos y libertades, llegando incluso a considerar los efectos
derivados de la violencia social cotidiana, la disponibilidad de armas pequeñas y
ligeras y el crimen organizado.
Este enfoque sirve de referente para el manejo de problemas característicos de la era
de la globalización. Muchos de estos problemas trascienden el ámbito de los
conflictos internacionales y no corresponde que se aborden mediante políticas de
defensa”.92
Se cerraba un ciclo con la nueva imagen internacional de un país participando en los
regímenes globales, cooperando con las Naciones Unidas en las Operaciones de Paz,
impulsando la cooperación regional y la creación de nuevas asociaciones e integrando las
dimensiones propiamente de defensa con las nuevas dimensiones de una seguridad, no sólo
desde el punto de vista del Estado, sino también de los ciudadanos.
92
Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010, pp.89-90.
47
Working Paper ICSO UDP – 2011
8. MULTILATERALISMO (Y BILATERALISMO) EN LA POLITICA
COMERCIAL INTERNACIONAL
La apertura de la economía chilena al mundo, que comenzó el gobierno militar en 1974, fue
abrupta, eliminando las prohibiciones a las importaciones, las restricciones cuantitativas,
las medidas antidumping y los subsidios a las exportaciones y bajando los aranceles
aduaneros desde un promedio del 105% hasta el 10% parejo (excepto para los automóviles)
en 1979. El retiro de Chile del Pacto Andino en 1976 fue la consecuencia de esta política
unilateral93
. En la negociación global de la Ronda de Tokio, Chile fue el primer país en
consolidar todo su universo arancelario en un 35%.
El colapso de la economía chilena en 1982-83, debido a la sobrevaluación del peso
producida por una política de tipo de cambio fijo y la falta de regulaciones financieras
adecuadas, llevó a una vuelta atrás de las reformas, subiéndose los aranceles reales hasta el
límite del arancel consolidado, un 35%. En 1984 se establecieron además sobretasas
arancelarias temporales y un sistema compensatorio de la inestabilidad de los precios
internacionales - las “bandas de precios”- para el trigo, el azúcar y el aceite vegetal.
A partir de 1985, el gobierno retomó el proceso de apertura, reduciendo los aranceles de
35% a 20% y luego a 15% en 1988. En ese período, el valor del peso se depreció y se
agregaron mecanismos de promoción de exportaciones como la devolución general, la
devolución simplificada, el Estatuto automotriz, los pagos diferidos de aranceles de
importaciones de bienes de capital y el fortalecimiento de la agencia de promoción de
exportaciones Pro-Chile. Con una economía creciendo al 6% entre 1985 y 1989, con las
exportaciones haciéndolo a un ritmo mayor y la tasa de desempleo a la baja, las nuevas
autoridades elegidas en 1989 decidieron mantener el modelo de apertura y profundizarlo,
junto con los cambios necesarios para enfrentar la deuda social.
En materia comercial internacional, desde 1990 los nuevos gobiernos democráticos,
comenzando por el del Presidente Patricio Aylwin, seguirían utilizando medidas
unilaterales, pero complementadas por negociaciones comerciales regionales y bilaterales,
así como de una activa participación en las negociaciones multilaterales globales (Ronda
Uruguay y después Ronda de Doha).
Se introdujo un importante elemento de política exterior: la política comercial internacional
buscaría acuerdos a nivel global, pero también regional y bilateral. Esto implicó buscar
socios, convencerlos de la necesidad de celebrar acuerdos, negociar los tratados e
implementarlos. Concurren aquí elementos de política exterior ¿Cómo determinar socios?
¿Cómo convencerlos? Y elementos de una política comercial ¿Qué socios son más
relevantes comercialmente? ¿Cuáles son las características de los acuerdos buscados? Los
93
Así como las divergencias entre el nuevo Estatuto de la Inversión Extranjera (Decreto Ley 600) que
contradecía los acuerdos asumidos en el Pacto Andino (la Decisión 24).
48
Working Paper ICSO UDP – 2011
acuerdos fueron un objetivo de la política exterior para el cual se usaron recursos políticos,
sin perjuicio de los técnicos de la negociación propiamente tal94
.
La nueva política adoptada fue de “carril múltiple”, utilizando acuerdos bilaterales,
regionales y multilaterales a fin de aprovechar plenamente los beneficios del comercio
internacional, que provienen no sólo de las políticas internas que adopte un país, sino que
muy fundamentalmente de las que adopten los países con los cuales se comercia95
. Se
adoptó el concepto de “regionalismo abierto”, la búsqueda de una integración regional
abierta a los intercambios con el mundo global.
Los acuerdos internacionales contribuyen a una apertura comercial recíproca que permite
aprovechar las ganancias del comercio. Pero además proveen de un conjunto de reglas
aplicables a sus miembros que generan estabilidad, estimulan la transparencia a través de
obligaciones específicas y aseguran su cumplimiento mediante instrumentos vinculantes
que reducen los incentivos para desviarse de las reglas establecidas.
Estos acuerdos eran consistentes con un período en que se consolidaban acuerdos
regionales como el Acuerdo entre Canadá y los Estados Unidos a comienzos de los noventa
y se abrían las negociaciones de estos dos países con México que culminaron en el Acuerdo
de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA)96
, que entró en vigor el 1º de enero de
1994; la época del proyecto de mercado único europeo y de la creación de la asociación
Cooperación Económica del Asia-Pacifico (APEC)97
, aunque esta última sin el carácter de
un acuerdo de libre comercio.
Los acuerdos permitirían asegurar mercados y abrirlos para exportaciones con mayor valor
agregado. Ante las incertidumbres de las negociaciones globales, abrir negociaciones de
acuerdos bilaterales o regionales también servía como una especie de seguro frente al
eventual fracaso de aquellas.
En América Latina, por su parte, la vuelta a la democracia había revalorizado la idea de
integración, lo que ofrecía un nuevo camino de cooperación, sobre todo con los países
vecinos. Finalmente, desde el punto de vista económico los bajos niveles del arancel
chileno aseguraban que los acuerdos no producirían efectos significativos de desviación de
comercio98
.
Las decisiones sobre la política comercial fueron influidas también por la “Iniciativa
Empresa para las Américas” dada a conocer por el Presidente George H. Bush el 27 de
junio de 1990 y que abrió el horizonte de libre comercio con países de América Latina y el
Caribe, después del ya anunciado acuerdo que se buscaría con México. Chile envió
94
Este argumento complementa el trabajo de Carlos Furche en este volumen. 95
Ver Sebastián Sáez y Juan Gabriel Valdés, “Chile y su política comercial “lateral””, Revista de la CEPAL,
67, Abril 1999. Pp. 81-94. 96
North American Free Trade Association (NAFTA). 97
Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC). 98
Sebastian Herreros, “The Political Economy of Trade Policy Reform: Chile, 1974-2005, PENDIENTE
De este trabajo hemos recogido las reformas internas realizadas en materias vinculadas a las negociaciones
comerciales internacionales.
49
Working Paper ICSO UDP – 2011
inmediatamente señales de interés a los Estados Unidos para negociar un acuerdo en esa
dirección, pero el proceso iba a concretarse luego de un arduo trabajo político-diplomático
en 15 años99
.
La búsqueda de acuerdos concretos se planteó en primer lugar con la región, partiendo por
las negociaciones con Argentina, lanzadas por los Presidentes Aylwin y Menem en agosto
de 1990 y que culminaron con la firma del Acuerdo de Complementación Económica (ACE
No.16) que, años más tarde, se incorporaría al acuerdo de Chile con MERCOSUR, pero que
sigue vigente en sus disposiciones compatibles con ese nuevo acuerdo.
Luego, siguió la negociación con México, que era visto como compatible con el interés por
la oferta del gobierno de los Estados Unidos y que estaba facilitada por coincidencias en el
manejo económico entre los dos países. Esta culminó en 1991 con el ACE No.17, que
eliminó los aranceles para casi todos los productos (bienes), cambiando el enfoque
tradicional seguido en América Latina, que contemplaba una cobertura parcial de productos
y una reducción, pero no una eliminación de los aranceles100
.
Al comienzo del gobierno se declinó una oferta de integrar ab-initio el MERCOSUR,
debido a que entrar en ese esquema de integración habría significado para Chile aumentar
los aranceles, volviendo atrás en el camino de la apertura101
. No se consideró tampoco un
regreso al Pacto Andino por razones similares102
. Sin embargo, Chile abrió negociaciones
bilaterales con varios países de la región y ya en 1993 concertó acuerdos de
complementación económica –similares al firmado con México- con Venezuela (ACE No.
23) y Colombia (ACE No. 24)103
y otro con Bolivia (ACE No. 22) que contenía un
conjunto de preferencias no recíprocas para ese país104
.
Chile continuó participando en las negociaciones globales. En la Ronda Uruguay Chile se
comprometió a reducir su arancel consolidado del 35% al 25% para prácticamente todos
99
El Ministro de Hacienda de Chile Alejandro Foxley llamó a su colega Nicholas Brady para manifestar la
voluntad de concretar rápidamente el ofrecimiento. La respuesta de Brady fue que se debía esperar la
negociación del NAFTA, que era preciso previamente terminar la Ronda Uruguay, en breve que Estados
Unidos no estaba preparado para firmar. El tema también estuvo presente en la visita de Estado del
Presidente Aylwin a Washington en mayo de 1992. En las conversaciones en la Casa Blanca la argumentación
del Ministro de Hacienda Foxley fue tan poderosa que el Presidente George H. Bush pidió a sus asesores que
se formulara una declaración que comprometía un interés de los Estados Unidos en el futuro a emprender esa
tarea, “tan pronto como sea posible” (The New York Times, 14 de mayo de 1992). 100
Esta negociación se dio entre dos países que habían asumido la apertura al exterior y en la que coincidieron
los intereses de México, que empezaba una negociación con Estados Unidos y Canadá, y no quería aparecer
abandonando a la región, con los de Chile que estaba interesado en concretar la oferta de libre comercio
formulada por el Presidente George Bush. 101
Al comienzo del gobierno del Presidente Aylwin hubo una amplia mayoría entre los Ministros consultados
(Hacienda, Economía, Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno) para aconsejar
esa decisión. El Canciller Silva Cimma representó la preocupación política de mantener los vínculos con la
región e insistió en buscar una conexión con el naciente esquema, que en la práctica no se concretó. En 1996,
durante el gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle se negoció un Acuerdo de Asociación con MERCOSUR. 102
Sólo el 2007 Chile adquirió el status de asociado a la Comunidad Andina. 103
Es el período en que Venezuela, Colombia y México negociaban el acuerdo conocido como G-3. 104
En este Acuerdo fue fundamental el impulso político del Ministro Silva Cimma y del Ministro Enrique
Correa, a pesar del escepticismo de algunos Ministerios “técnicos”.
50
Working Paper ICSO UDP – 2011
sus productos al año 2000105
y adquirió compromisos en varias áreas de servicios que
consolidaron su marco de políticas a las que existían a esa fecha.
Aunque no hubo acuerdos comerciales con otras regiones del mundo, se empezó a construir
los cimientos de esa empresa. En diciembre de 1990, el gobierno de Aylwin firmó un
Acuerdo de Cooperación con la Comunidad Económica Europea restableciendo las
relaciones políticas. Dicho Acuerdo incorporó una “cláusula democrática”, señalando el
respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos como el fundamento de
la cooperación; una “cláusula evolutiva” que permitía la ampliación del acuerdo; y una
“clausula de cooperación avanzada”, que agregaba nuevos ámbitos de cooperación como la
cooperación científica y técnica, el desarrollo social, el medio ambiente, la administración
pública, la información y la comunicación.
En ese período, junto al trabajo entre Chile y las Comunidades Europeas, la política exterior
chilena fue particularmente activa en promover la relación entre el Grupo de Río y la CE.
Así, en mayo de 1992, Santiago fue sede de la Segunda Reunión Institucionalizada de los
Cancilleres del Grupo de Río y de las Comunidades Europeas, continuando un ejercicio que
había comenzado en Luxemburgo en 1991 y que continuó en la Tercera Reunión de
Copenhague en 1993, como coordinador del Grupo de Río. La construcción de una
importante relación política entre América Latina y el Caribe y Europa fue entonces la
creación de un ámbito que facilitaría las relaciones entre Chile y las Comunidades Europeas
primero, y luego entre Chile y la Unión Europea.
Una acción proactiva también se aplicó con el Asia-Pacifico. La aceptación de Chile en el
Consejo de Cooperación Económica del Pacifico PECC -el primer organismo con
participación gubernamental del Pacifico en el cual Chile era admitido- en 1990 no fue
suficiente. El surgimiento en 1989 del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacifico
(APEC) había convertido a éste en el mecanismo más importante de los lazos
transpacíficos. La política exterior chilena buscaba posicionarse como un país de la región
basado en su pertenecía a la Cuenca del Pacífico, sus crecientes vínculos comerciales con
los países de la zona y la existencia no sólo de relaciones diplomáticas, sino de activas
Embajadas en esos países desde varios años.
La tarea de ingreso al APEC, cuya primera Cumbre de Líderes se realizó en 1993, no fue
simple: no era evidente para los países miembros la pertinencia de un país de América del
Sur en ese Foro; Estados Unidos impulsaba el ingreso de su nuevo socio del NAFTA,
México; Australia aparecía más interesada en el eje hacia el Asia y no quería diversificar la
atención. La Cancillería realizó un laborioso trabajo para convencer a los países miembros
de la pertinencia de la candidatura y del gran interés de Chile de integrarse al APEC. Para
ello se utilizó a las misiones diplomáticas y se programó visitas de autoridades chilenas a
cada país. Estos contactos a diversos niveles contaron con el infatigable apoyo del Ministro
Secretario General de la Presidencia Edgardo Boeninger, -que apreciaba la importancia del
105
Se hizo excepción del trigo, la harina de trigo, el azúcar, los aceites vegetales y los productos lácteos que
se consolidaron al 31,5%. El arancel consolidado del azúcar se renegoció al 98% en 2001.
51
Working Paper ICSO UDP – 2011
Asia- y con la intervención personal del Presidente Aylwin en varios de sus viajes,
especialmente en Australia.106
En la reunión de Blake Island (Estados Unidos) de 1993,
junto con aceptar a México fue aprobada la propuesta de Malasia de incorporar a Chile el
año siguiente, 1994. Este ingreso al principal organismo de consulta de los líderes del Asia
Pacífico se transformaría en un cimiento para permitir desarrollar el conocimiento
necesario para la celebración de acuerdos comerciales con los países del Asia Pacífico en la
década siguiente.
Durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle se continuó con el énfasis en los acuerdos con
América Latina: en 1994 se logró con Ecuador (ACE No. 32), en 1996 con el
MERCOSUR (ACE No. 35) y en 1998 con Perú (ACE No. 38). El de mayor significación
fue el acuerdo con MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) que afectaba las
sensibilidades de un importante sector de la agricultura tradicional chilena y que provocó
un debate político interno. Este se zanjó a través de la asignación de recursos
presupuestarios para programas de fomento productivo y apoyo a la competitividad de
sectores potencialmente afectados por la apertura. Como sostiene Carlos Furche, esta
aprobación abrió paso a la aprobación de los posteriores acuerdos con las economías
mayores107
. El Acuerdo con MERCOSUR contiene un elemento de asociación política que
analizaremos más adelante.
En la I Cumbre de las Américas celebrada en Miami en Diciembre de 1994, los países de la
región acordaron construir una Área de Libre Comercio de la Américas (ALCA) que
eliminaría progresivamente las barreras al comercio y la inversión. Chile participó
activamente en el proceso preparatorio que permitió lanzar formalmente las negociaciones
del ALCA en la II Cumbre de las Américas, realizada en Santiago en abril de 1998.
Con ocasión de esa II Cumbre, se lanzaron las negociaciones para la firma de un Tratado de
Libre Comercio entre Chile y Centroamérica, que se firmó en octubre de 1999. Este fue un
marco general que requirió la negociación de Protocolos Bilaterales con cada país
centroamericano, que se fueron poniendo en vigencia separadamente. También en 1999, se
negoció un acuerdo comercial más limitado, el ACE No. 42 con Cuba, el que lograría su
aprobación parlamentaria casi 10 años después.
Con los Estados Unidos se abrió una nueva oportunidad de negociar a través de la
invitación formulada por el Presidente Clinton al culminar la I Cumbre de las Américas en
Miami en 1994. Chile aceptó empezar las negociaciones para ingresar al NAFTA con
106
En la Cancillería se creó una Oficina especial a cargo del Embajador Octavio Errázuriz, que bajo la
Dirección General de Política Exterior coordinó este tema: se formulo un plan de acción diplomática con
cada misión de Chile en un país del APEC, se contacto a cada autoridad gubernamental que tenía relación con
el país en cuestión para que realizara gestiones y se trabajó con las misiones diplomáticas acreditadas en
Santiago, insistiendo sistemáticamente en la importancia que Chile otorgaba a la incorporación al APEC.
Posteriormente, para la implementación de esta política en 1993-1994, se propuso la creación de una
corporación público-privada que daría cabida a los diversos puntos de vista interesados en el Pacifico:
gubernamentales, académicos, empresariales. Es la Fundación Chilena del Pacifico, que a partir de 1994
presidiera Edgardo Boeninger. 107
Ver Carlos Furche, “Balance de la Política Comercial: Impacto y Lineamientos para una Nueva Agenda”
en este volumen.
52
Working Paper ICSO UDP – 2011
Estados Unidos, Canadá y México. En el marco de la Cumbre, se invitaba a Chile a
negociar con América del Norte. Sin embargo este proceso no logró éxito. Después de la
primeras rondas de conversaciones fue evidente que el Congreso de los Estados Unidos no
renovaría la autoridad para negociar por la vía rápida (TPA o fast-track) que habilitaba al
Ejecutivo estadounidense para negociar un tratado que sería considerado como un todo por
el Congreso. Así, se volvió a postergar por varios años el interés chileno de avanzar hacia
un Acuerdo con los Estados Unidos.
Con todo, Chile consiguió avanzar con el resto de América del Norte: Canadá fue el primer
país desarrollado en ofrecer a Chile una negociación, la que siguiendo las líneas del
NAFTA, culminó en 1997 con un Tratado de Libre Comercio que incluso contempló la
eliminación de las medidas antidumping en el comercio recíproco. Después, en 1998, Chile
amplió su ACE con México transformándolo en un Tratado de Libre Comercio que incluyó
áreas de comercio transfronterizo de servicios, de inversiones, de propiedad intelectual y de
transporte aéreo, siguiendo la también la normativa del NAFTA.
En este período se continuó profundizando también la relación con la Unión Europea. En
junio de 1996 se firmó el Acuerdo Marco de Cooperación entre Chile y la Comunidad
Europea destinado a preparar las bases para que en un futuro próximo se negociara un
Acuerdo de Cooperación Económica. Se abrió paso así a un período de tres años de
elaboración de informes técnicos sobre diversas materias que estarían en la futura
negociación. Esta se lanzó en el marco de la Primera Cumbre Unión Europea-América
Latina y el Caribe realizada en Río de Janeiro en junio de 1999. Con todo, la visión
comunitaria era negociar con bloques de países (con la excepción de México, país con el
que había llegado a un Acuerdo de Asociación ante la integración a NAFTA) y de ahí que
se plantearan negociaciones con América Central, la Comunidad Andina y el MERCOSUR,
incluido Chile108
.
La apertura de negociaciones con la UE fue seguida por una iniciativa Suiza, en 1999, para
abrir otro proceso paralelo con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA109
). EFTA
buscaba evitar quedar en desventaja frente a sus vecinos de la UE.
En relación al Asia-Pacifico, en la reunión de Bogor (Indonesia) en 1994, Chile se
incorporó a los trabajos del APEC y a sus reuniones de líderes y comenzó a crear las
condiciones que permitirían acuerdos comerciales bilaterales en la siguiente década.
En el plano doméstico, se continuó con medidas unilaterales al disminuirse los aranceles
implementados de 11% al 6% en 1998, con lo cual se redujo el espacio para la diversión de
comercio y se aumentó la competitividad de la economía en general. Se introdujo también
la posibilidad de medidas de salvaguardia, pero éstas son más estrictas que las permitidas
en la OMC.
108
Se buscaba, de esa manera, promover la integración (en una visión muy euro céntrica) que no ha
conseguido hasta hoy lograr acuerdos de asociación ni con el MERCOSUR (excepto con Chile en 2002, como
se explica más adelante), ni con la Comunidad Andina, tras las defecciones de Venezuela, Ecuador y Bolivia,
lográndose rubricar un acuerdo con Colombia y Perú en abril del 2011 que se espera entre en vigor el 2012. 109
EFTA es la European Free Trade Association.
53
Working Paper ICSO UDP – 2011
Durante el gobierno del Presidente Lagos, se consiguieron los acuerdos de libre comercio
con los principales mercados de destino de las exportaciones chilenas: con la Unión
Europea (2002), con la República de Corea (2003) con los Estados Unidos de América
(2003) y con China (2005)
El Tratado de Libre Comercio con América Central empezó a operar con Costa Rica en
febrero de 2002 y con El Salvador en junio de ese mismo año, al acordarse los Protocolos
bilaterales respectivos.
En las negociaciones con Europa, había que tener en cuenta que el mandato negociador
inicial de 1999 de la Unión Europea concebía una negociación con MERCOSUR y Chile en
conjunto. El primer objetivo para Chile fue desvincular esos mandatos, puesto que se trata
de relaciones distintas, con realidades económicas y de políticas comerciales diferentes.
Así, las negociaciones con MERCOSUR pronto se trabaron, mientras las con Chile estaban
en condiciones de avanzar. Para continuar el proceso hubo que realizar esfuerzo político y
diplomático con gestiones hasta el más alto nivel, del Presidente Lagos con Presidentes y
Primeros Ministros europeos, lográndose finalmente separar la negociación entre Chile y la
Unión Europea de la del MERCOSUR con la UE.
Por otra parte, la negociación Chile-UE, se realizó también en paralelo con la negociación
Chile-Estados Unidos, revelando el interés de ambos grandes mercados de no concederse
ventajas en un mercado pequeño, pero de interés para ambos. Esta situación hizo aun más
compleja la tarea de los equipos negociadores chilenos. En noviembre del 2002 se firmó el
Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y Chile, que
entraría en vigencia el 1º. de marzo del 2005 –luego de la aprobación por todos los países
miembros de la Unión y por el Parlamento Europeo-, abriendo nuevos mercados para la
producción agrícola chilena, estableciendo normas sobre servicios e inversiones e
incorporando elementos de cooperación económica y política que le otorgan un carácter
más amplio que el de un acuerdo de libre comercio110
. En junio del 2003 se firmaba el
Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados miembros de la EFTA que entraría en
vigor el 10 de diciembre de 2004111
.
En diciembre del año 2000, poco antes de dejar su cargo, el Presidente Clinton volvió a
ofrecer negociaciones –esta vez bilaterales- a Chile, las que el Presidente Lagos aceptó
durante una visita a California. Sin embargo, el Presidente de los EE.UU. no tenía en ese
momento aprobado la TPA, lo que conllevaba realizar negociaciones con el riesgo de que,
si no se aprobaba dicha facultad con antelación, el acuerdo podía ser visto –y revisado-
artículo por artículo en el Congreso de los Estados Unidos. La tarea apuntaba entonces a un
doble objetivo: la aprobación de la TPA antes de cerrar la negociación del acuerdo y
posteriormente la aprobación del Tratado.
110
Hay que tener presente que el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea se aplica a los nuevos países
que se incorporan a la Unión –los países de Europa Central y del Este- que integran el acquis communitaire,
los compromisos ya adoptados en la UE. 111
La Asociación Europea de Libre Comercio la integran Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. En este
Tratado –como en el con Canadá- se eliminaron las medidas antidumping en el comercio recíproco.
54
Working Paper ICSO UDP – 2011
Para cumplir este cometido se organizó desde la Embajada de Chile en EE.UU. la
coordinación de una sofisticada estrategia para conseguir apoyo en el Congreso. El
gobierno decidió no contratar una firma de lobby y entregar la tarea político-diplomática
en Washington al Embajador Andrés Bianchi y dedicar al personal de la Embajada, con el
apoyo circunscrito de una firma de relaciones públicas de Washington.
Se realizó una campaña de educación y contactos para demostrar qué es Chile y la
comunidad de intereses entre ambos países que justificaba el Tratado. Se siguió con la
presentación de los términos específicos del acuerdo y con la movilización de aliados en los
Estados Unidos para convencer a los congresistas. Finalmente, se trataba de conseguir la
aprobación del TPA y del Acuerdo.
Se prepararon elementos para una moderna campaña de información (desde los generales
sobre el país y sus logros, hasta los específicos en relación a los temas que contiene el
acuerdo, con enfoques consistentes para diversas audiencias) y se concertaron alianzas en
una coalición empresarial con la presencia de la Cámara Americano-Chilena (AMCHAM).
Se hizo un esfuerzo substantivo de dar a conocer a Chile en los círculos claves de Estados
Unidos y particularmente a los miembros del Congreso (centrándose en lideres formales e
informales, miembros de las Comisiones relevantes de ambas ramas y grupos de interés
específicos, caucus, así como con los indecisos y con líderes dispuestos a jugar un rol
especial para conseguir la aprobación del Tratado). El esfuerzo se extendió a sus asesores
(staffers) y a aquellos círculos que influyen en sus decisiones. Para ello, se tuvo
especialmente en cuenta los Estados más importantes para la votación (por el numero de
su representación en el Congreso112
, por el volumen comercial con Chile113
y por la
presencia de temas sensibles114
), a influyentes ex altos funcionarios del gobierno de los
EE.UU., a asociaciones empresariales y empresarios, a grupos de interés agrícola, a
ambientalistas, a sindicatos, a centros de estudios y a académicos. En estas tareas se contó
con la acción de autoridades del Gobierno de Chile, de la Embajada, de los Consulados, de
representantes del sector privado y laboral, así como de la agencia de relaciones públicas115
.
112
California, Nueva York, Texas, Florida, Pennsylvania, Illinois, Ohio, Michigan, Nueva Jersey y Carolina
del Norte. 113
Florida, California, Nueva York, Texas, Pennsylvania, Luisiana, Nueva Jersey, Arizona, Illinois y
Georgia. 114
Alaska, California, Maine, Oregon y Washington. 115
Sólo en el segundo semestre de 2002 viajaron a Washington 4 autoridades gubernamentales (que se
entrevistaron con 6 altas autoridades gubernamentales de EE.UU., con 4 senadores, con 4 representantes, con
14 asesores legislativos y con 2 académicos), 2 senadores chilenos (que se reunieron con 2 altos funcionarios
de gobierno y con académicos y 3 dirigentes empresariales y académicos) 5 dirigentes empresariales y
académicos (que contactaron a 1 senador y a 6 representantes, 4 asesores legislativos, 3 altos funcionarios y
19 influyentes académicos, miembros de organizaciones empresariales, ambientalistas y representantes de
grupos de interés) todas ellas con el Embajador de Chile. En el mismo periodo, pesar de estar en campaña
electoral, visitaron Chile dos delegaciones una de 5 staffers del Comité de Relaciones Internacionales de la
Cámara y otra de 10 asesores legislativos de importantes representantes que realizaron numerosos contactos. 5
senadores y 29 representantes tuvieron reunión con la Embajada de Chile en el período, además de 16
reuniones con staffers. Se programaron contactos de TV, prensa escrita y radio, se publicaron 7 artículos en
importantes medios de difusión sobre Chile. Una coalición empresarial liderada por Caterpillar, UPS y
Lockheed Martin respaldó el acuerdo ante el Congreso y la National Association of Manufacturers, la US
55
Working Paper ICSO UDP – 2011
La negociación de este acuerdo, especialmente por la necesidad de conseguir la aprobación
del Congreso, requirió de una tarea político-diplomática de envergadura, que no sólo
contribuyó a la aprobación del acuerdo, sino a fortalecer en los Estados Unidos el interés de
sus principales actores políticos y su conocimiento sobre Chile. Las negociaciones
concluyeron en diciembre de 2002.
En medio de este proceso surgió la situación de Irak y la propuesta de Estados Unidos en el
Consejo de Seguridad para autorizar el uso de la fuerza a fin de remover las armas de
destrucción masiva que el gobierno iraquí supuestamente mantenía. La negativa del
Presidente Lagos a aprobar esa propuesta puso una nota de suspenso temporal en el proceso
de aprobación, pero primó el reconocimiento de los intereses compartidos y el respeto a la
independencia política de la decisión chilena. El acuerdo Tratado de Libre Comercio con
los Estados Unidos fue firmado el 6 de junio de 2003 en Miami entre el Representante
Comercial de los EEUU. Robert Zoellick y la Canciller chilena Soledad Alvear.
El apoyo al proceso negociador redundó en un fortalecimiento de las bases de la relación
bilateral. La aprobación de un acuerdo comercial en este sentido va mucho más allá de la
mesa de negociaciones, ya que involucra la creación de un ambiente para las negociaciones
y para la aprobación de sus resultados. De ahí que la diplomacia chilena estuviera muy
vinculada a los procesos de negociación, en cada relación bilateral en que ésta de produce.
Algunos han criticado este enfoque como de reduccionismo comercial o “fenicio”. Sin
embargo, el resultado ha sido la creación lazos más fuertes y de vínculos más profundos
con diversos países, dotando a las relaciones bilaterales de un contenido que no sólo se
expresa en los volúmenes de comercio, sino en la posibilidad de desarrollar vínculos de
conocimiento, sociales y culturales, especialmente si se generan dinámicas de intercambio
importantes116
.
Paralelamente, Chile continuó participando activamente en las negociaciones regionales
del ALCA que en la III Cumbre de las Américas celebrada en Quebec en abril del 2001
estableció un plazo para culminar el proceso: enero del 2005. Para el país estaba el
incentivo del establecer reglas hemisféricas comunes y el establecimiento de disciplinas
que deberían facilitar su relación con cada uno de los mercados de la región. Las
negociaciones condujeron a dos proyectos de texto del Acuerdo (publicados en julio del
Chamber of Commerce y el Council of the Americas anunciaron la creación de la US Free Trade Coalition.
Se mantuvieron contacto con más de 10 think tanks en Washington y se mantuvo informada a organizaciones
no gubernamentales ambientalistas. El Embajador realizó 9 presentaciones en Washington y en otras
ciudades de EE.UU. y visitó 6 ciudades, se organizó un seminario en Cincinnati y una actividad cultural con
más de 1000 personas en Washington. Se mantuvo una información constante a los actores claves a través de
la distribución periódica de material informativo y la página web de la Embajada tuvo cerca de 9000 visitas
durante ese semestre. 116
Por cierto que no se trata de una expansión automática de los vínculos. Sin embargo, el proceso de
aprobación entre los gobiernos conlleva un mayor conocimiento de las sociedades respectivas por, al menos,
algunos actores significativos que apoyan las negociaciones. La implementación de esos acuerdos, por su
parte, puede generar vínculos adicionales, generando intereses compartidos entre sectores de ambas
sociedades.
56
Working Paper ICSO UDP – 2011
2001 y en noviembre del 2002117
), pero en noviembre del 2003 se acordó desarrollar un
conjunto de derechos y obligaciones aplicables a todos los países y abrir negociaciones
sobre obligaciones y beneficios adicionales para los países que lo quisieran, lo significaba
admitir distintos niveles de compromisos118
. Aunque se llegó a publicar un tercer borrador
de capítulos del Acuerdo, las negociaciones se estancaron y en la IV Cumbre de las
Américas en Mar del Plata en noviembre de 2005 no se logró acuerdo para continuarlas
con lo cual el proceso quedó estancado sine die119
.
La República de Corea negoció su primer acuerdo de libre comercio con Chile, buscando
aumentar sus exportaciones y asegurar un pie en América Latina. Para Chile fue su primer
acuerdo con un país del Asia, abriéndole el camino para lograr los acuerdos con los dos
gigantes del Este de Asia. La negociación de este acuerdo tuvo resistencia en el sector
agrícola coreano, aunque la apertura no lo afectaba significativamente. El Tratado de Libre
Comercio entre Chile y la República de Corea se concluyó el 24 de octubre de 2002 y
entró en vigor en febrero del 2003120
.
La Cumbre del APEC de noviembre de 2004, realizada en Santiago, fue un momento
significativo para la relación chilena con el Asia-Pacifico. Chile respaldó la discusión de la
idea del sector privado de proponer un Acuerdo de Libre Comercio del APEC. Y,
bilateralmente, dio un paso para incrementar las relaciones comerciales chileno-chinas y
chileno-niponas: en esa ocasión se anunció el inicio de sendas negociaciones para lograr
tratados de libre comercio con las grandes potencias asiáticas, China121
y Japón122
. En el
marco de una reunión multilateral se daba un paso substantivo en un esfuerzo de más de
diez años por lograr acuerdos con mercados que ya a mediados de la primera década del
milenio adquirían una primordial importancia para el comercio exterior y el proceso de
desarrollo de Chile. También es interesante notar el paralelismo de las negociaciones con
esos dos países vecinos del Asia que incentivaron el obtener estos acuerdos.
El Tratado de Libre Comercio entre Chile y la Republica Popular China, el primero de ese
país con un país que no pertenece al ASEAN123
, fue concluido durante la Cumbre del
117
La VI Reunión Ministerial de Buenos Aires de abril de 2001 respaldada por la III Cumbre decidió publicar
el primer borrador, la VII Reunión Ministerial de Quito en Noviembre del 2002 acordó publicar el segundo
borrador. 118
Compromiso logrado entre Estados Unidos y Brasil en la VIII Reunión Ministerial en Miami en noviembre
del 2003. 119
El párrafo 19 de la Declaración de Mar del Plata expresa las dos posiciones, la de la mayoría de los países,
por una parte, y la de los países del MERCOSUR –especialmente Argentina- y Venezuela, que se señala que
no están dadas las condiciones para un acuerdo equilibrado, por la otra. Ver,
http://www.summitamericas.org/Documents%20for%20Argentina%20Summit%202005/IV%20Summit/Decl
aracion/Declaracion%20IV%20Cumbre%20de%20las%20Americas%20-%20Espa%C3%B1ol.pdf 120
Chung Hae-kwan, “The Korea-Chile FTA: Significance and Implications”, East Asian Review, Vol. 15
No. 1 Spring 2003, pp. 71-86 121
El 18 de noviembre del 2004 Chile y China anunciaron el inicio de las negociaciones de un Acuerdo de
Libre Comercio, 122
El 22 de noviembre del 2004 Chile y Japón anunciaron su intención de evaluar la posibilidad de
negociaciones hacia un acuerdo de libre comercio, el que se firmó el 27 de marzo de 2007. 123
ASEAN es la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático.
57
Working Paper ICSO UDP – 2011
APEC realizada en Corea y firmado el 18 de noviembre de 2005, entrando en vigor el 1º de
octubre de 2006. Se estableció una relación privilegiada con la más dinámica economía
mundial que se convertiría en el primer socio comercial del país.
El Acuerdo de Asociación Económica (AAE) entre Chile, Singapur, Nueva Zelanda y
Brunei Darussalam, conocido como P-4, fue firmado en julio de 2005 y entró en vigor en
noviembre de 2006 tiene el propósito de enfrentar en conjunto los desafíos asociados a los
grandes mercados, especialmente a los de Asia.
En relación al continente asiático, el Acuerdo de Alcance Parcial con la India fue suscrito el
8 de marzo de 2006 y entró en vigor el 17 de agosto de 2007. Se trata de un acuerdo más
limitado, de desgravación parcial para la gran mayoría de los productos. En la región, sólo
MERCOSUR también tiene un acuerdo preferencial con la India.
Por último, al iniciarse el 2006 se firmó el Acuerdo de Asociación Estratégica (AAE) con
México que entraría en vigencia en diciembre de ese año.
En el plano de las negociaciones comerciales se avanzó hasta casi completar los acuerdos
comerciales con los principales mercados del comercio internacional de Chile. Si bien estos
acuerdos fueron bilaterales, estuvieron enmarcados por una política multilateral que los
impulsó.
Durante el gobierno del Presidente Lagos se adoptaron medidas internas. Se completó la
implementación de reducción unilateral de aranceles establecida el año 1998 y se dio
cumplimiento a una serie de compromisos asumidos en la Ronda Uruguay en temas como
procedimientos de aduanas, medidas de inversión relacionadas con el comercio en el sector
automotriz y protección de los derechos de propiedad intelectual. También se adoptaron
importantes reformas como la Ley de Compras Gubernamentales en 2003 que busca la
máxima transparencia.
Se continuó entonces, combinando el multilateralismo, el bilateralismo y el unilateralismo
en la política comercial internacional. Por otra parte, los acuerdos internacionales
impulsaron reformas a la legislación interna para adecuarlas a esos compromisos
adquiridos.
Durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, se firmó el Acuerdo de Asociación
Económica (AAE) entre Chile y Japón firmado el 27 de marzo del 2007 y en vigor desde el
3 de septiembre de ese mismo año, completándose la red de acuerdos de libre comercio con
los principales socios comerciales de Chile en el Este de Asia.
En este período se volvió a poner acento en la profundización de los vínculos y la obtención
de nuevos acuerdos con países de América Latina:
- En marzo de 2006 se profundizaron las preferencias arancelarias otorgadas a Bolivia
dentro del marco de diálogo bilateral comenzado por la Presidenta Bachelet y el
Presidente Evo Morales.
- Con Perú, país con el que las relaciones económicas han aumentado
significativamente, se firmó un Acuerdo de Libre Comercio en agosto de 2006, el
que entró en vigencia en marzo de 2009.
58
Working Paper ICSO UDP – 2011
- Con Colombia se negoció un Acuerdo de Libre Comercio que se firmó en
noviembre del 2006 y que liberó de aranceles el 98% del comercio bilateral e
incluyó capítulos de servicios, inversiones y compras públicas, entrando en vigor
en mayo del 2009.
- Se profundizó también el AAE con México, agregándole un capítulo sobre compras
públicas, que entró en vigor en noviembre de 2008.
- Con Panamá, se firmó un Tratado de Libre Comercio en junio de 2006, el que entró
en vigencia en marzo del 2008.
- Con Ecuador se profundizó el acuerdo vigente a través del ACE No. 65 firmado en
marzo del 2008, que establece nuevas disciplinas en materias de obstáculos técnicos
al comercio, normas sanitarias y fitosanitarias, normas de origen y asuntos
aduaneros e incorpora un nuevo capítulo de solución de controversias, el que entró
en vigencia en febrero de 2010.
- Con América Central se completaron los Protocolos que pusieron en movimiento el
Tratado de Libre Comercio con Honduras en julio de 2008 y con Guatemala en
marzo del 2010.
- Finalmente, el 28 de agosto de 2008 se puso en vigencia el ACE No. 42 con Cuba,
luego de conseguirse la aprobación parlamentaria.
Por otra parte, se firmó un Tratado de Libre Comercio con Australia en julio de 2008,
vigente desde marzo de 2009 y se firmó un Tratado de Libre Comercio con Turquía el 14
de julio de 2009, el que está vigente desde el 1º de marzo de 2011.
Durante el gobierno de Bachelet también se comenzaron negociaciones para Tratados de
Libre Comercio con Malasia (que se firmó en noviembre de 2010), Vietnam, y de un
capítulo adicional de inversiones en el TLC con China. Estas dos últimas están todavía en
negociaciones en 2011, como también lo está una profundización del acuerdo parcial con
India. También está en negociación desde 2010 una ampliación del P4 en una más amplia
plataforma de integración transpacífica, el Acuerdo de Asociación Estratégica Trans-
Pacífica, acuerdo de libre comercio que buscan Australia, Brunei, Chile, Estados Unidos,
Malasia, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam124
.
En el ámbito multilateral, Chile ha sido un impulsor de la Ronda de Doha, especialmente a
través de su trabajo en la OMC, donde llegó a presidir el Consejo General el 2009-2010125
.
La nueva identidad internacional de Chile está asociada a una activa política comercial
internacional que complementó los mecanismos de apertura unilateral como parte del
nuevo posicionamiento abierto al mundo de la economía chilena.
124
Un análisis del significado de estas negociaciones para los países de América Latina se encuentra en
Sebastián Herreros, “The Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement: a Latin American
perspective”, ECLAC, Division of International Trade and Integration, March 2011. 125
El Embajador Mario Matus, Representante Permanente de Chile ante la OMC.
59
Working Paper ICSO UDP – 2011
Esta política permitió abrir nuevos mercados y asegurar las reglas del intercambio,
estableciendo obligaciones, disciplinas y medios de solución de controversias. Para esto se
utilizaron carriles múltiples (regionales y bilaterales).
La política ha sido sostenida y persistente, posibilitando que muchos países, como Suiza o
China, buscaran llegar a acuerdos con Chile. Ha establecido un marco más seguro para un
comercio internacional que ha crecido desde 15.600 millones de dólares en 1990 hasta
116.899 millones en 2010 y con exportaciones que pasaron de 8.609 millones de dólares en
1990 a 64.138 millones en 2010, un aumento de casi siete y media veces en 20 años126
.
La implementación de esta política comercial concentró recursos políticos y diplomáticos
en la consecución de acuerdos con los países de América Latina, con los socios de EEUU y
Canadá, así como con Europa y Turquía y el Asia Pacífico, comenzando por el Este de Asia
y Oceanía y siguiendo con países de ASEAN.
En síntesis, la nueva imagen internacional de Chile es la de un activo actor comercial, que
combinó las políticas internas –apertura unilateral- con las políticas multilaterales,
regionales y bilaterales en un esquema de carril múltiple. Si bien en la dimensión
multilateral y en la dimensión regional se buscaron acuerdos comerciales, éstos fueron
ámbitos en que Chile logró principalmente facilitar la consecución de diversos acuerdos
comerciales bilaterales.
9. MULTILATERALISMO REGIONAL: CONCERTACIÓN POLITICA E
INTEGRACIÓN.
En el programa de gobierno de la Concertación de 1989 se señalaba que:
“La política exterior asumirá el entorno geográfico, histórico y geopolítico de Chile
y restablecerá su tradicional vocación latinoamericana a partir de una visión
moderna de la comunidad de intereses compartidos y de los instrumentos más
apropiados para estimular la cooperación regional y la capacidad de acción conjunta
de América Latina en los asuntos de interés común”127
.
Se proponía un fin y se señalaba que los medios debían ser los apropiados.
La primera prioridad fue entrar a formar parte de la Concertación política latinoamericana,
de la cual Chile había estado excluido. Nos referimos al proceso que tuvo sus antecedentes
en la participación de México, Colombia, Venezuela y Panamá (Grupo de Contadora) en la
situación centroamericana durante los ochenta y a los cuales se unieron posteriormente las
entonces recientes nuevas democracias sudamericanas Argentina, Brasil, Perú y Uruguay
(Grupo de Apoyo a Contadora), dando origen al Grupo de Río.
126
Datos del Servicio Nacional de Aduanas. Las cifras están en dólares de cada año. 127
Ver nota 7 supra.
60
Working Paper ICSO UDP – 2011
Enseguida se mencionaba la integración regional, recogiendo las lecciones de las décadas
pasadas y sobre la base de usar mecanismos flexibles y selectivos: se replanteaba el tema
de la integración, aunque con una perspectiva más realista y pragmática, congruente con el
proyecto de desarrollo que se implementaría.
Finalmente, se destacaba la importancia de los países vecinos y de la integración fronteriza,
aspecto central de la nueva inserción regional.
El Grupo de Río invitó a Chile a participar a mediados de 1990 y su pronta incorporación
permitió dar espacio a su política de protección y promoción de la democracia. El Grupo de
Río había nacido como el espacio de concertación política de las nuevas democracias
latinoamericanas. Asimismo, como se ha señalado, Chile jugó también un papel decisivo en
el consenso logrado en la Asamblea General de la OEA en Santiago en junio de 1991 que
estableció un mecanismo para activar una respuesta automática de la Organización ante
crisis del sistema democrático representativo. Estas no tardarían en presentarse en Haití
(1991), Perú (1992) y Guatemala (1993), situaciones en las que el mecanismo se aplicó con
diversos resultados128
.
Chile fue un firme impulsor del diálogo del Grupo de Río con potencias fuera de la región,
impulsando, como ya se ha señalado en este trabajo, una fuerte relación con las
Comunidades Europeas y con Japón.
En el plano de los acuerdos comerciales con países de la región, también se ha señalado que
el gobierno del Presidente Aylwin comenzó con acuerdos con Argentina, México y siguió
con Venezuela, Colombia y Bolivia, usando mecanismos selectivos y flexibles. Sin
embargo, no cualquier integración era posible para una economía abierta y volcada a los
mercados globales y de ahí la reticencia a participar en MERCOSUR. Y, por cierto, la
prioridad de las políticas vecinales que iniciaron una trasformación copernicana de la
relación con Argentina y abrieron paso a negociaciones con Perú –que iban a prosperar a
fines del siguiente gobierno- y a los primeros acercamientos con Bolivia, incluyendo una
visita del Canciller Silva Cimma y la firma del acuerdo comercial en Santa Cruz con
ocasión de una reunión del Grupo de Río en que la presidencia chilena cedió la sede a
Bolivia.
En muy poco tiempo, Chile se había hecho parte de la nueva concertación política regional
y la impulsaba, daba pasos significativos en materias comerciales y desarrollaba una
relación más cooperativa con sus tres vecinos.
Durante el gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle, la política regional de Chile
desempeñó un importante papel en buscar el fortalecimiento de las relaciones de América
Latina con otras regiones. Chile fue sede de dos Cumbres que reunieron a los países de la
128
En Haití, el rechazo de la OEA al régimen del general Raoul Cedras iba a durar varios años hasta que el
Presidente Aristide fue repuesto después con una presencia militar de los Estados Unidos autorizada por las
NN.UU (1994). En Perú, el Presidente Fujimori hizo algunas concesiones a la OEA, pero continuó con un
régimen semi-autoritario hasta el 2000. En Guatemala el auto-golpe del Presidente Ríos Montt fracasó y hubo
continuidad de las autoridades con legitimidad democrática. Ver. Rubén M. Perina, “The Role of the
Organization of the American States”, in Morton H. Halperin and Mirna Galic, Protecting Democracy.
International Responses, Lexington Books, New York, 2005, pp.127-171.
61
Working Paper ICSO UDP – 2011
región y a sus socios de España y Portugal y de Estados Unidos y Canadá. La VI Cumbre
Iberoamericana en noviembre de 1996 en Santiago y Viña del Mar se centró en la
gobernabilidad democrática. La II Cumbre de las Américas en Santiago en abril de 1998
tuvo como eje la educación. Con Asia-Pacifico, a iniciativa de Chile y Singapur, en 1999,
se creó el Foro de Cooperación Asia del Este-América Latina (FEALAC), al que hoy
pertenecen 18 países latinoamericanos y 16 países del Asia y Oceanía y cuya primera cita
ministerial tuvo lugar en Santiago en marzo del 2001.
En cuanto a acuerdos comerciales con la región, se lograron con Ecuador, Perú y
MERCOSUR. Este último ha sido muy importante. Como ya se señaló, había una fuerte
resistencia del sector agrícola tradicional. La solución de sus demandas abrió paso a la
aprobación de otros importantes acuerdos comerciales, permitiendo un marco de relaciones
con el principal acuerdo comercial de la región, sin tener que pagar los costos de una
incorporación plena, que habría ido contra la política de apertura comercial frente a terceros
países. Pero la relación con MERCOSUR fue más allá de un mero acuerdo comercial: Chile
adquirió el carácter de miembro asociado y como tal participa en el llamado MERCOSUR
Político, que contempla la coordinación de políticas en un conjunto de áreas como diversos
temas sociales, migración, derechos humanos y otros, y que abre a la participación del
Presidente de Chile en la reunión semestral de Jefes de Estado de la agrupación.
En 1999 se firmó el Tratado de Libre Comercio con América Central, acuerdo marco que
estableció las bases para los protocolos que harían operativo el libre comercio con los
países centroamericanos en la década siguiente.
Especial importancia tuvo durante este periodo la profundización de las relaciones con los
países vecinos. Con Argentina, la construcción de un gasoducto transandino que permitió
abastecer de gas natural a Chile, estableciendo una conexión energética, aunque ésta sólo
iba a durar algo menos de una década. Con Perú se lograron acuerdos que establecieron el
estatuto de funcionamiento de obras portuarias y de conexión de Tacna con Arica, dándose
por cumplidas las “cláusulas pendientes del Tratado de 1929” y con Bolivia se mantuvieron
los contactos al más alto nivel, abriéndose en la Cumbre Iberoamericana de Algarve
(Portugal) en 2000 un diálogo de “agenda abierta”129
.
La situación regional se hizo más compleja al comenzar el nuevo milenio. Una serie de
cambios políticos y la búsqueda de alternativas paralelas de concertación e integración
caracterizaron la primera década del siglo XXI en América Latina
La región continuó en el centro de la preocupación durante el gobierno del Presidente
Lagos. Dos de los principales países experimentaron importantes cambios: desde diciembre
del 2000, México tenía su primer presidente elegido que no pertenecía al Partido
Revolucionario Institucional (PRI), Vicente Fox, y Argentina se vería envuelta en una
severa crisis económica que llevaría a la caída del gobierno de Fernando de la Rúa en
diciembre del 2001. En el primer caso se abrió el espacio de un especial diálogo con un
129
Estas dos últimas negociaciones fueron encabezadas por el Canciller Juan Gabriel Valdés al final del
gobierno de Frei Ruiz-Tagle.
62
Working Paper ICSO UDP – 2011
país con el que se habían alcanzado muchas coincidencias y que, especialmente con el
Canciller Jorge Castañeda, había ingresado abiertamente en una activa política de
promoción de los derechos humanos y de la democracia. Con Argentina se buscó dar el
mayor apoyo frente a los organismos financieros internacionales para evitar la crisis que
finalmente se desató.
Con todo, el anuncio de la apertura de las negociaciones con Estados Unidos no fue bien
recibido por la diplomacia brasileña, que ya comenzaba a trabajar en el proyecto
sudamericano. La relación personal entre los Presidentes Lagos y Cardoso contribuyó a
limar las asperezas y Chile continuó su asociación con MERCOSUR.
Las diferencias de estrategia de inserción internacional provenían del tipo de economías y
del tamaño de los mercados. Para Chile la inserción internacional era y es clave debido a lo
limitado del mercado interno y a su carácter de exportador de commodities y la perspectiva
de la exportación de servicios. Para Brasil el mercado interno es muy importante (su
proyecto de integración lo expande más aún) y su economía más diversificada:
commodities, pero también productos industriales y servicios, lo que hace más complejas
sus negociaciones con los países desarrollados.
Estas diferencias volverían a manifestarse en las negociaciones del ALCA, que interesaban
a Chile por la homogeneización de reglas y disciplinas que podrían alcanzarse a nivel
regional130
y que en el caso de Brasil no iban a ser compensadas por la apertura del
mercado norteamericano que una economía como la suya requería. En el caso de la
negociación con Europa, las concesiones en determinados rubros, que para Chile fueron de
interés suficiente, no concordaban con los cambios más radicales que MERCOSUR
requería -entre otros en materia agrícola- para lograr acuerdo con la Unión Europea.
Dos temas fueron constantemente presentados por Chile ante el MERCOSUR en la
perspectiva de lograr una incorporación más comprehensiva a ese proyecto de integración:
la necesidad de una confluencia de las políticas macro-económicas y el establecimiento de
mecanismos jurídicos efectivos de solución de controversias131
.
Chile participó también en la creación de la Iniciativa de la Integración Regional
Sudamericana (IIRSA) que tuvo lugar en la I Cumbre Sudamericana realizada en Brasilia
en 2000. Esta acordó proyectos en los ámbitos de infraestructura, transporte, energía y
comunicaciones, que son especialmente importantes para mejorar la conectividad y la
estructura de la integración en los países de esta región. Para Chile se trataba de ámbitos
130
Hay que recordar que Chile ya tenía o estaba en proceso de alcanzar acuerdos comerciales con casi todos
los países de la región. 131
Los cambios abruptos de políticas macroeconómicas –especialmente en Argentina – iban a dificultar la
integración (ésa es la principal explicación de la crisis del proyecto de interconexión gasífera entre Chile y
Argentina que provoco alta tensión entre Santiago y Buenos Aires). La falta de mecanismos jurídicos afecta la
predictibilidad de estos procesos. La característica de MERCOSUR ha sido la solución política –e incluso de
negociación y resolución presidencial- de los conflictos. Ver. Andrés Malamud, “Presidential Diplomacy and
the Institutional Underpinnings of Mercosur: An Empirical Examination”, Latin American Research Review,
40, 1, February 2005, pp. 138-164.
63
Working Paper ICSO UDP – 2011
complementarios a otros procesos en curso. Sin embargo, los avances en este ámbito fueron
lentos.
La continuación de estas reuniones de integración sudamericanas dio paso a la búsqueda de
un nuevo referente de integración, la Comunidad Sudamericana de Naciones, establecida en
la III Cumbre Sudamericana realizada en Cuzco en diciembre del 2004. Dos condiciones
eran importantes para que este nuevo proyecto representara para Chile un avance sobre los
anteriores: un horizonte de convergencia de los referentes ya existentes (la Comunidad
Andina y el MERCOSUR y los países que no estaban plenamente integrados a ellos como
Chile, Guyana, Surinam) y que este proyecto no se cerrara frente a los demás países de
América Latina. Ambas quedaron no fueron satisfechas, como veremos más adelante.
Chile volvió a cumplir funciones de coordinación regional, asumiendo nuevamente la
presidencia del Grupo de Río en 2001 la que otorgó un fuerte respaldo a la Argentina en
medio de la crisis durante la VII Cumbre realizada en Santiago. Asimismo continuó
insistiendo en un tema que venía trabajando desde la década anterior, la Gobernabilidad
Democrática en la región que en junio de 2003 fue el tema de la XXXIII Asamblea General
de la OEA realizada en Santiago. La candidatura de José Miguel Insulza y su elección
como Secretario General en 2005 reflejaron la importancia que el gobierno del Presidente
Lagos otorgó a los asuntos hemisféricos como relación de importancia para la región.
En materia de acuerdos comerciales, como ya se señaló, se lograron los protocolos con
Costa Rica y con El Salvador que empezaron a poner en acción el TLC con América
Central.
En cuanto a las relaciones vecinales: con Argentina se manejo la crisis del gas, lográndose
separar este complejo diferendo sin afectar lo sustancial de las relaciones bilaterales que
continuaron avanzando en el plano político-militar y que mantuvieron una interlocución
franca y positiva entre los gobiernos. Con Perú también hubo diferencias por la situación de
inversionistas chilenos en ese país, por las reclamaciones sobre el límite marítimo y por las
declaraciones de generales ecuatorianos por el abastecimiento de armas a ese país durante
el conflicto Perú-Ecuador en 1995. Con Bolivia, se realizaron especiales esfuerzos por
avanzar en la relación: gestos del Presidente Lagos como su asistencia a los funerales del
Presidente Hugo Banzer y las negociaciones para proporcionar salida a un gaseoducto
desde Bolivia hasta el mar de manera de facilitar la exportación hacia terceros países, que
finalmente no fue aceptado por Bolivia en medio de una crisis interna. Las diferencias con
el gobierno del Presidente Meza fueron superadas con su sucesor, buscándose nuevas vías
con el Presidente Rodríguez Veltzé y luego con Evo Morales, las que se desarrollarían
durante el gobierno de Bachelet.
Durante los primeros años del nuevo milenio la relación con la región fue más compleja,
producto tanto de los cambios internos en varios países como de las dificultades para
avanzar en los proyectos de integración, que mostraron lógicas cada vez mas divergentes en
los objetivos buscados por distintos países participantes.
En la segunda mitad de la primera década, la Presidenta Bachelet renovó el esfuerzo por un
acercamiento hacia la región: como ya se señaló, se profundizaron los acuerdos con Bolivia
64
Working Paper ICSO UDP – 2011
y Ecuador y el AAE con México, se pusieron en vigor Tratados de Libre Comercio con
Colombia, Panamá y Perú, así como los Protocolos con Honduras y Guatemala, dándole
plena vigencia al TLC con América Central y se ratifico el ACE con Cuba.
El proyecto de creación de la Comunidad Sudamericana se transformó luego de un largo
proceso que tuvo un hito en la reunión de Margarita (Venezuela), en abril del 2007, al
cambiarse el nombre del referente para denominarlo Unión de Naciones Suramericanas
(UNASUR). Se abrió así la negociación de un Tratado constitutivo en la que sólo
participaron los países suramericanos. El documento negociado fue finalmente firmado en
Brasilia el 23 de mayo de 2008.
En ese proceso de negociación emergieron distintos puntos de vista: en relación al alcance
geográfico de la iniciativa, entre aquellos que querían darle un carácter abierto a todos los
países latinoamericanos y aquellos que querían cerrarlo a los suramericanos; en cuanto a la
vinculación con los procesos existentes, entre los que proponían una convergencia entre
CAN y MERCOSUR más Chile, Guyana y Surinam y aquellos que querían una
organización de bases nuevas; y en relación a la toma de decisiones, entre aquellos que
proponían un consenso estricto y otros que querían la posibilidad de voto.
El tema del alcance se dirimió más cerca de la visión cerrada a Suramérica, aunque se dejó
abierta una posibilidad para aceptar a otros países latinoamericanos después de un cierto
período (y sujeta a la regla de la unanimidad); en el tema de la convergencia, terminó
eliminándose la referencia a la integración comercial debido a la fuerte crítica venezolana a
los procesos existentes (CAN y MERCOSUR) que este país sostenía seguían una lógica
liberal de mercado; y para la adopción de decisiones, se adoptó la regla del consenso (que
en la práctica es la de la unanimidad), pero con la salvedad de que los proyectos aprobados
por un número de países podrían desarrollarse y llegar a ser en el futuro proyectos de
UNASUR. En los temas de los poderes de la Secretaria General, hubo consenso en una
estricta subordinación de este órgano a los gobiernos, eliminándose cualquier vestigio de
supranacionalidad132
. Se terminó por crear un nuevo ente de concertación política entre
Estados, que ha permitido el procesamiento de diversas crisis, pero que todavía no muestra
avances significativos en los asuntos de desarrollo133
. UNASUR es un ente casi
estrictamente intergubernamental, con una Secretaría General muy ligera y con una
autoridad muy poco más que administrativa.
En septiembre del 2008, bajo la presidencia chilena se celebró una Cumbre de UNASUR en
Santiago que contribuyó a evitar el escalamiento del conflicto interno boliviano. Bajo la
132
Esto llevó a la –comprensible- renuncia del ex Presidente de Ecuador, Rodrigo Borja, que había sido
designado por los Jefes de Estado en Margarita. Menos comprensible –por lo menguadas de sus atribuciones-
fue la difícil designación –por la fuerte oposición uruguaya, teniendo en cuenta el conflicto argentino-
uruguayo por la construcción de una papelera en los márgenes del Rio de la Plata- del ex Presidente Néstor
Kirchner que duró pocos meses debido a su repentino fallecimiento. 133
Se debe recordar que la reunión de la Isla Margarita fue convocada como una Cumbre Energética para
tratar el proyecto de gaseoducto del Sur que uniría a Venezuela con el extremo Sur del continente, tema que
perdería impulso en los años siguientes.
65
Working Paper ICSO UDP – 2011
dirección de Michelle Bachelet se consiguió enviar una misión de investigación de
UNASUR, que respaldó a las autoridades constitucionales, pero que no se plegó a las
demandas de Bolivia y Venezuela de referirse a la actuación de los Estados Unidos,
siguiendo la visión de Brasil, Chile y Colombia134
.
En marzo del 2009 se creó el Consejo de Defensa Suramericano que busca consolidar a la
región como una zona de paz y generar consensos para fortalecer la cooperación regional
en materia de defensa. Fue a este Consejo al que recurrió la Cumbre de UNASUR
celebrada en Bariloche en agosto de 2009 para resolver las diferencias de Colombia con
Venezuela y otros países por el acuerdo entre Colombia y Estados Unidos sobre el uso de
bases militares en ese país135
, evitando nuevamente una confrontación en la región.
Estos espacios de concertación política han tendido a reemplazar el papel tradicional de la
OEA en el campo de la solución de conflictos referidos a Suramérica, pero todavía es muy
prematuro evaluar cuál será el efecto más permanente de esta nueva organización.
Al final del gobierno de Bachelet en 2010, Chile volvió a tomar la presidencia del Grupo
de Río, ahora en el proceso de transformación en una organización de los Estados
Latinoamericanos y del Caribe y quedó –junto con Venezuela- a cargo de formular
propuestas para la eventual confluencia de los dos proyectos que fueron considerados en
Cancún136
. La pregunta que surge es si ¿hay espacio para organizar a la vez un esquema
regional –sin Estados Unidos y Canadá- y otro sudamericano, manteniendo la OEA y los
organismos subregionales como MERCOSUR y la Comunidad Andina, aparte de los
organismos caribeños y centroamericanos y de la Comunidad Iberoamericana?.
En síntesis, Chile, después de su retorno a la democracia, se incorporó tempranamente al
proceso de concertación política regional. En el favoreció su impronta democrática. Estas
características prevalecieron durante los años noventa, en los que Chile tuvo un papel
destacado, pero su realización fue más compleja durante la primera década del nuevo
milenio. Si bien se mantuvieron las elecciones democráticas en América Latina, el ejercicio
del poder -en varios casos- ha adquirido ribetes populistas y autoritarios y, en otros, se han
intentado golpes de Estado, como el que derrocó al Presidente Zelaya de Honduras. En ese
nuevo contexto se han debilitado los consensos regionales sobre la democracia,
especialmente sobre los modos de ejercerla.
Chile también ha favorecido la vocería común latinoamericana frente al mundo global. Los
avances del Grupo de Rio en los diálogos establecidos con otras regiones y países, que se
habían desarrollado durante los años noventa, continuaron con menos fuerza, al
134
Ver Carlos Malamud, “La Cumbre de UNASUR en Santiago de Chile y el conflicto de Bolivia”, Real
Instituto Elcano ARI, 9/10/2008. 135
Infolatam, 29 de Agosto de 2009. 136
Ver Declaración de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, Cancún 22 y 23 de febrero de
2010,
www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20100426/asocfile/20100426124725/declaracion_cumbre_unida
d_alc_es.pdf
66
Working Paper ICSO UDP – 2011
superponerse a otras creadas en el ámbito sudamericano o al institucionalizarse y derivar en
acuerdos con grupos de países o con algunos países individuales.
Sin embargo, las relaciones entre América Latina y el Caribe y Europa se
institucionalizaron en en el contexto de las Cumbres Unión Europea-América Latina y el
Caribe y se tradujeron en una reunión política al más alto nivel cada dos años, que impulsó
algunos acuerdos entre la Unión y ciertos países de la región en el plano económico-
comercial (con las economías más abiertas como México, Chile y después Colombia y
Perú, así como con América Central). Más recientemente la Unión Europea ha establecido
un diálogo estratégico, esta vez sólo con Brasil, mientras que con MERCOSUR se ha
empantanado su negociación comercial.
Con los Estados Unidos la nueva relación construida a partir de las Cumbres de las
Américas, se empieza diluir con el surgimiento de gobiernos con una fuerte retórica
antinorteamericana en la región, que se agrupan en el ALBA y con las dificultades que
paralizaron indefinidamente las negociaciones del ALCA en Mar del Plata (2005), todo lo
anterior en el contexto de la política exterior de la Administración Bush que era
fuertemente cuestionada en la opinión latinoamericana. Las diferencias afectan también el
trabajo de la OEA. Estados Unidos sólo continúa la búsqueda de acuerdos comerciales con
subregiones (CAFTA-DR) y con algunos países (Chile, Perú, Colombia y Panamá) y
prioriza las relaciones bilaterales o con grupos de países, pero la Administración Obama no
ha logrado reconstruir un discurso operativo para toda la región.
Con Asia-Pacífico, algunos países (México, Chile y Perú) se incorporan al APEC y otros
también al PECC (Colombia). Chile –junto con Singapur- impulsó un dialogo birregional
más comprehensivo a través del Foro Asia del Este América Latina y el Caribe (FEALAC)
pero que no ha conseguido establecer una agenda precisa entre toda la región y el Asia del
Este.
Brasil, en cambio ha seguido un camino nacional en sus nuevas agrupaciones políticas con
India y China, ahora en la lógica de las potencias emergentes (IBSA y BRICS). El nuevo
milenio muestra también el establecimiento de nuevos –pero todavía más incipientes-
diálogos en el esquema propiciado por Brasil: Suramérica -África y Suramérica -Países
Árabes.
Chile ha participado en todas estas nuevas iniciativas, procurando aportar a la proyección
internacional de América Latina y fortaleciendo sus propios lazos globales, así como su
presencia en aéreas no cubiertas por su diplomacia bilateral. La idea de una voz común
latinoamericana no logra su forma, a pesar de los intentos en curso de formar una nueva
Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe. El desafío de una América Latina
con una voz común permanece como tal.
Otro tanto ocurre con la integración regional, que como veremos en la próxima sección-
también sigue por un número cada vez mayor de caminos paralelos y, en varios casos,
divergentes.
67
Working Paper ICSO UDP – 2011
10. NUEVOS DESAFIOS Y MULTILATERALISMO REGIONAL137
Este trabajo ha delineado el perfil que adoptó la política exterior de Chile durante veinte
años y que le permitió reconstruir su identidad internacional. Chile se proyectó como un
país activo en el campo multilateral, con una fuerte preocupación por los derechos
humanos; un apoyo a la democracia como valor internacionalmente reconocido;
incorporando la dimensión social a su política exterior; inserto en los regímenes
internacionales de seguridad, de manera de avanzar cooperativamente en un mundo y una
región más segura; con una vocación por el establecimiento de reglas internacionales para
el comercio; y propiciando reformas inclusivas a los organismos internacionales globales
políticos y económicos, teniendo en cuenta sus limitados recursos. En el plano regional, ha
sido un activo impulsor de la concertación y de la creación de una voz común, sin dejar de
avanzar en la profundización de sus vínculos desde una perspectiva del regionalismo
abierto.
Esta política se ha desarrollado por un país que ha mantenido un crecimiento económico y
avances sociales en un régimen democrático. Chile es un país que ha quintuplicado su
producto y que ha elevado más de cuatro veces su producto per cápita en veinte años138
.
Aunque ha avanzado significativamente en la lucha contra la pobreza, todavía tiene
características de desigualdad y exclusión que constituyen no sólo un problema social, sino
que limitan su crecimiento. La tasa de ahorro e inversión del país sigue siendo insuficiente
– especialmente en comparación con las regiones de más crecimiento como Asia del Este.
La calidad de la educación todavía no ha progresado decisivamente y su capacidad
científica y tecnológica sigue siendo baja. El régimen político ha sido estable, aunque la
disminución en la inscripción y en la participación electoral y las críticas al sistema de
representación en el Parlamento, constituyen problemas que deben enfrentarse.
Varias de estas características son compartidas –en alguna medida- con una América Latina
que, si bien dejó atrás la década perdida de los ochenta y ha enfrentado razonablemente la
última crisis económica mundial, todavía tiene serios rezagos en material de desigualdad,
exclusión, tasas de ahorro e inversión, calidad de la educación, desarrollo científico-
técnico, productividad y calidad de su democracia. Chile – y otros países de América
Latina – se encuentran cerca de poder dar un nuevo paso hacia la consolidación de su
proceso de desarrollo económico-social. ¿Cuáles son los requerimientos que surgen para la
acción exterior del país?
Las orientaciones de la política multilateral de derechos humanos, de promoción de la
democracia y de seguridad cooperativa han conseguido amplios consensos como núcleo de
la política exterior contemporánea de Chile.
137
Esta sección y la siguiente se basan en una revisión de la parte final de mi trabajo “Desafíos para la
política exterior en las próximas décadas: Chile y la región en un mundo global”, Estudios Internacionales,
año XLIV, mayo-agosto 2011, No. 169 138
Ver.: The World Bank, www.worldbank.org
68
Working Paper ICSO UDP – 2011
La sociedad chilena ha fortalecido su conciencia de los derechos humanos y de la
democracia como fundamento y práctica de su sistema político. ¿De qué manera estos
valores deberán plasmarse en la política exterior que se debe implementar y cómo trabajar
con los países de la región y más allá en estas materias?
En materia de seguridad, la incorporación a los regímenes internacionales y la política
multilateral y bilateral de fomento de la confianza, especialmente a través de la
transparencia, ha permitido avanzar hacia una región más segura. Chile también ha
avanzado significativamente en la resolución de sus problemas vecinales y las diferencias
planteadas por Perú están siendo procesadas por la vía jurisdiccional en la Corte de La
Haya. Adicionalmente, se ha logrado avanzar en los procesos de fortalecimiento de
confianza y transparencia y en una visión común de la necesidad de la paz para avanzar en
el desarrollo. Sin embargo siguen existiendo visiones encontradas con Perú y con Bolivia
¿Que líneas seguir o profundizar en la conducción de estos asuntos?
Sin embargo, éstos y otros desafíos se presentan en un entorno regional diferente después
de más de veinte años..
¿Cuál es el nuevo contexto en que se plantea la acción internacional de Chile y cuáles son
los desafíos para la política exterior chilena después de estos 20 años?
La definición misma de la región está en cuestión. Al comenzar el siglo XXI, los referentes
hemisféricos y latinoamericanos han proliferado. Se han agregado instancias subregionales
que tienden a superponerse: instancias centroamericanas, caribeñas, andinas, del
MERCOSUR y más recientemente sudamericanas (UNASUR)139
, algunas con una fuerte
perspectiva ideológica como la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA).
En el proceso de construcción de una voz regional a través el Grupo de Río, en el momento
en que ese mecanismo de consulta y concertación política llego a ser más incluyente, Brasil
llamó a la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC)
en diciembre de 2008, México contrapropuso la Unión Latinoamericana y del Caribe
(2008-2009) y en la llamada Cumbre de la Unidad, que reunió a ambos procesos, se
propuso crear la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), sin que
más de un año después se encuentre una institucionalidad que unifique esos dos procesos
que cuentan con los mismos actores, pero con diferentes iniciadores140
.
Los referentes subregionales han pasado por altos y bajos y han proliferado, pudiendo
brevemente señalarse que:
(1) El CARICOM ha sido el proceso más constante, basado en las especiales circunstancias
de ser países vulnerables que buscan un status especial.
139
Ver José Antonio Sanahuja, “Multilateralismo y regionalismo en clave suramericana: El caso de
UNASUR”, en Pensamiento Propio, 33, CRIES, Año 16, Enero-Junio 2011, pp. 115-158. 140
Chile y Venezuela quedaron encargados de trabajar fórmulas de convergencia entre los dos proyectos,
pero, hasta la fecha, no se conocen los resultados de esa tarea. Ver también: Francisco Rojas Aracena,
“Potencialidades y desafíos de la CELAC en el nuevo contexto latinoamericano”, Pensamiento Propio, 33,
Enero-Junio 2011/Año 16.
69
Working Paper ICSO UDP – 2011
(2) La integración centroamericana estuvo detenida por las guerras civiles, especialmente
en los ochenta, pero luego en los noventa volvió a repuntar - a pesar de procesos políticos
disruptivos en la región como el de Honduras y el conflicto fronterizo costarricense-
nicaragüense- aunque no se ha logrado la unión aduanera, ni se ha logrado coordinar áreas
como las políticas impositivas.
(3) La Comunidad Andina fue abandonada por uno de sus miembros (Venezuela) y se
encuentra dividida entre opciones cada vez más divergentes de políticas de desarrollo
(Bolivia y Ecuador por una parte y Colombia y Perú por otra).
(4) El MERCOSUR ha resistido a los conflictos argentino-brasileños, pero con la posición
inconfortable de los miembros más pequeños141
. Queda la interrogante de si el ingreso de
Venezuela contribuirá a una mejor articulación de las políticas de desarrollo del
MERCOSUR. (5) Brasil hizo gran hincapié en la opción sudamericana, UNASUR, pero
después de la exclusión práctica de la integración comercial en este nuevo organismo, ha
mantenido su base de negociaciones económicas desde la región en el MERCOSUR, a la
que se agrega una acción cada vez más independiente, como país, hacia el mundo global en
sus asociaciones con India y Sudáfrica (IBSA) y como potencia global emergente junto al
BRIC (Brasil, Rusia, India y China) al que se ha incorporado Sudáfrica, en el BRICS142
.
(6) El ALBA presenta una mayor homogeneidad en sus posiciones alternativas, pero está
alejado de los otros esquemas y funciona sobre la base del financiamiento de un sólo país,
Venezuela143
.
(7) Y México comienza la nueva década mucho más volcado hacia su compleja situación
doméstica y a la relación con los Estados Unidos144
.
Para entender este complejo panorama es preciso tener en cuenta también las actuales
posiciones en América Latina en tres dimensiones: en relación con las relaciones de poder
global; en relación a la inserción internacional de las respectivas estrategias de desarrollo; y
en relación a las posibilidades de cooperación intrarregional.
(1) La región comparte la necesidad de reformas al sistema internacional, de manera que
las nuevas realidades de la distribución de poder internacional se vean reflejadas en los
órganos más importantes del sistema. Sin embargo no hay una posición común sobre cómo
esas reformas deben implementarse, ni menos hay una participación de todos los países de
141
Guy Taylor, “Mercosur going strong, but not without tension”, World Politics Review, September 30th
2011. 142
En relación a la visión del multilateralismo en Brasil, ver Jean Daudelin and Sean Burges, “Moving In,
Carving Out, Proliferating: The Many Faces of Brazil‟s Multilateralism since 1989” en Pensamiento Propio,
33, CRIES, Año 16, Enero-Junio 2011, pp. 35-64. 143
Ver el libro de Andrés Serbin, Chávez, Venezuela y la reconfiguración política de América Latina y el
Caribe, Siglo XXI, Buenos Aires, 2010, especialmente el capítulo ”Entre la UNASUR y el ALBA:
¿Fragmentación y competencia de modelos?” pp.121-152. 144
Ver Natalia Saltalamacchia Ziccardi, “Las virtudes de jugar en equipo: El multilateralismo
latinoamericano y hemisférico en la política exterior de México” en Pensamiento Propio, 33, CRIES, Año 16,
Enero-Junio2011, pp. 65-93.
70
Working Paper ICSO UDP – 2011
la región en la construcción de las posiciones comunes que se presenten en esos órganos.
En la reforma del principal órgano político, el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, si bien Brasil tiene un importante respaldo en la región para su aspiración a ser
miembro permanente, Argentina y México no la apoyan. Otros países de la región han
estado abiertos en las negociaciones que se han llevado a cabo en Naciones Unidas a
considerar fórmulas intermedias, aunque, como se sabe, el asunto está estancado.
En relación a la ampliación del G7/8 a G 20, que hoy es el grupo informal post-crisis del
2008 que sirve de campo de negociación de las grandes decisiones financieras y
económicas globales, tampoco hay una visión, ni una representación regional propiamente
tal. Ni Argentina, ni Brasil, ni México consultan habitualmente con la región. Cada uno
actúa como país. Y Brasil aparece más coordinado con los BRICS que con la región145
.
Mientras, otros países de la región –y de más allá de ésta- buscan alternativas para que los
puntos de vista de los no miembros sean tomadas en cuenta, como las del Grupo de
Gobernabilidad Global (GGG), organizado por Singapur y al que pertenece Chile y otros
países de menor tamaño de la región146
.
Nos encontramos entonces con una región que si bien afirma principios comunes, no tiene
una sola fórmula para enfrentar las reformas al sistema internacional.
(2) Respecto a cómo se insertan las estrategias de desarrollo actuales de América Latina
en los espacios internacionales, debemos tener en cuenta diversas situaciones:
- Un grupo de países abiertos con economía de mercado, con apertura al comercio
internacional y que han negociado tratados de libre comercio con sus principales
socios comerciales globales (Estados Unidos, la Unión Europea y algunos con
países de Asia). Entre éstos están México, Chile, Perú, Colombia, los países
centroamericanos, Panamá y la República Dominicana.
- Un segundo grupo de apertura más limitada, también con economía de mercado
pero con barreras importantes al comercio internacional y que no han concluido
negociaciones con los principales actores comerciales globales (en parte porque
éstos no están dispuestos a negociar comprehensivamente los elementos
considerados sustanciales por los principales países de este grupo, como la política
agrícola y los subsidios). En este grupo se encuentra Brasil y Argentina seguidos
por el resto del MERCOSUR.
- Un tercer grupo más cerrado, que busca un modelo de desarrollo alternativo a la
globalización en economías dominadas por el Estado, y que se centran
principalmente en acuerdos entre Estados y empresas estatales. Es el ALBA de
Venezuela, Cuba y en distintos grados Bolivia, Ecuador y Nicaragua (aunque este
país no ha abandonado la relación centroamericana -de mercado- con Estados
Unidos, CAFTA-DR).
145
Peter Collecot, “Brazil‟s Quest for Superpower Status”, 29 October 2011
www.diplomaticourie.com/index.php?view=article&catid+10:b 146
Bahamas, Barbados, Chile, Costa Rica, Guatemala, Jamaica, Panamá, Perú y Uruguay, junto a otros 19
países pequeños y medianos.
71
Working Paper ICSO UDP – 2011
- Cuarto, los países de CARICOM que trabajan desde la plataforma de los pequeños
estados insulares, buscando posiciones de excepción a las reglas globales.
- A lo anterior se agrega el contraste entre la vinculación estrecha con la economía de
los Estados Unidos que tiene México y los países centroamericanos frente a la
mayor diversificación de vinculaciones externas que presentan los países de
América del Sur.
(3) En relación a las áreas de cooperación intrarregional, también encontramos diversas
fórmulas que están determinadas por su naturaleza del tema (energía, transporte,
infraestructura, etc.), por la relación geográfica de los países (vecindad), por su nivel de
desarrollo, por la compatibilidad de sus políticas, o por una combinación de las anteriores.
Al diseñar una política con América Latina, será preciso tener en cuenta las diferencias de
esas múltiples dimensiones que inciden en la formulación de la política. Lo anterior deriva
a la distinción entre lo deseable y lo posible147
. En política exterior el resultado no lo
determina sólo la propia política, sino que es producto de la interacción con la de los otros
actores. Al elaborar una política es importante la capacidad de crear alternativas -teniendo
como parámetros los intereses propios y los intereses de los otros actores regionales- para
buscar su potencial convergencia, así como la diplomacia para acordarla e implementarla.
El desafío político (objetivos) y diplomático (capacidad para conseguirlos) de la política
exterior de Chile es desarrollar esta indispensable relación con una América Latina que no
tiene un proyecto común de región, resguardando sus intereses y teniendo en cuenta los de
los otros, de manera de generar nuevos proyectos de ganancia mutua, aunque sean de
alcance más limitado.
Los desafíos comunes de América Latina para avanzar en el proceso de desarrollo pasan
hoy por aumentar la inversión en sus economías, por incorporar la innovación científico
tecnológica para hacerlas más competitivas; por afrontar las desigualdades e inequidades
que caracterizan a las sociedades latinoamericanas y por ampliar la competencia externa148
.
147
Un interesante análisis de las diferencias en la región se encuentra en: Abraham Lowenthal,
“Disaggregating Latin America: Diverse Trajectories, Emerging Clusters and their Implications”, November
9th 2011, www.brookings.edu/papers/2011/1101_latin_america_lowenthal 148
En un estudio encargado por la Comisión Andina de Fomento, un grupo de economistas y científicos
sociales del Centennial Group International y del Inter American Dialogue compara el desempeño de América
Latina con otras regiones del mundo, especialmente Asia del Este, y concluye que, a pesar de los avances de
la región, para logra el desarrollo hay campos en los que hay que lograr sustanciales cambios. Se señala que
los países del Asia del Este están más enfocados a los temas del desarrollo que a los asuntos geopolíticos o a
los debates ideológicos; que han obtenido mayores ganancias en productividad; que tienen más altas tasas de
ahorro; que su desarrollo humano está en el centro de la política y que se premia más el merito y hay mayores
avances en los estándares educacionales; que ha habido mayor inversión pública y privada en infraestructura;
que tienen economías más abiertas; que en su proceso de desarrollo han sido capaces de transformar su
estructura, convirtiéndose en productores de manufacturas; que su distribución del ingreso y otros indicadores
sociales son más equitativos; que han formado una clase media innovadora y empresarial que ha aumentado
los niveles de consumo interno y que han incrementado significativamente las tasas de comercio
intrarregional. Ver.: Harinder Kohli, Claudio Loser and Anil Sood, eds., Latin America 2040. Breaking Away
from Complacency: An Agenda for Resurgence. New Delhi, 2010.
72
Working Paper ICSO UDP – 2011
Estos desafíos comunes tienen dimensiones internacionales que pueden ser afrontadas a
través de proyectos conjuntos o convergentes.
Es necesario precisar esos intereses y determinar ¿cuáles son los elementos que se deben
priorizar para avanzar en el proceso de desarrollo?, abordando los temas pendientes de
pobreza y distribución del ingreso, manteniendo y fortaleciendo el entorno de paz y
seguridad, la democracia y la más plena vigencia de los derechos humanos. Se debe
determinar ¿cómo la dimensión internacional puede ayudar en esos temas? y ¿cómo
trabajar en la cooperación regional para avanzar hacia esas metas comunes? 149
La presencia de América Latina en el mundo será fortalecida si existen esos proyectos
convergentes o, por lo menos, si en algunos temas centrales, la región o un conjunto
significativo de países en ella, puede trabajar de consuno. Si se considera un mundo
globalizado, la capacidad de participar y competir estará determinada por la maximización
de las potencialidades de un número significativo de países de la región.
En esta dirección es importante articular las relaciones con América Latina y el Caribe en
su conjunto con las relaciones subregionales. La comunidad histórica y de valores con
América Latina debe fortalecer el espacio latinoamericano que ya tiene reconocimiento
universal, constituido por un grupo equilibrado de actores que incluya la participación de
Brasil, de México, de Argentina y de los demás países de la región. No obstante, la
tendencia prevaleciente en los años recientes ha sido a la proliferación de organismos y
referentes, sobre distintas bases como las subregionales y las ideológicas. El desafío es
recuperar una visión de conjunto que suponga una convergencia sobre bases comunes,
aunque en el corto plazo no parezca haber posibilidades de lograr un proyecto
comprehensivo. En este espacio la presencia de Chile puede constituir un aporte.
La política exterior debe continuar signada por los valores de la paz, la democracia y los
derechos humanos –base de la nueva identidad e influencia que tiene Chile- y debe ser
congruente con su proceso de desarrollo –teniendo en cuenta sus logros y sus desafíos
pendientes-. En una perspectiva regional, se debe continuar dando importancia a fortalecer
la unidad de la región con esos propósitos sin buscar la creación de nuevas estructuras u
organismos adicionales, sino más bien simplificando el cuadro actual a través de la
convergencia de los procesos en curso. Al mismo tiempo es preciso potenciar la capacidad
para vincularse pragmáticamente con otras regiones del mundo.
La visión regional debe fortalecer los valores comunes. Después del período de dictaduras
militares y guerras civiles, el pleno respeto de los derechos humanos y la construcción de
democracias sólidas continúan siendo predicadas como propósitos de todos. Hay que
priorizar los instrumentos que han sido más eficientes. El sistema interamericano de
149
La multiplicidad de áreas temáticas implica un desafío adicional para la relación entre la política exterior y
las demás políticas públicas: ¿cómo maximizar la capacidad potencial de influencia del país articulando todos
los recursos disponibles? Para ello debe coordinarse la conducción de la política exterior con los responsables
políticos, financieros, comerciales, así como con los de temas claves -como energía, ciencia y tecnología y
conectividad- en el aparato público y en los sectores privado y académico. La acción exterior debe ser
expresión de los intereses del país y debe ser apoyada por la implementación interna.
73
Working Paper ICSO UDP – 2011
protección de los derechos humanos –sólo comparable al europeo en su alcance y eficacia-
ha desarrollado una capacidad de responder supletoriamente a las demandas de los
habitantes de la región para conseguir la protección de sus derechos. El fortalecimiento de
la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos debe contribuir al pleno
funcionamiento del sistema y a consolidar los valores comunes. Las iniciativas en los
organismos subregionales deben concentrarse en la promoción de los derechos humanos,
dado que en la práctica tanto la Convención Americana como el sistema de protección
compuesto por la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos son prácticamente un sistema latinoamericano150
que se vería debilitado si se
intenta construir un sistema paralelo.
La promoción de la democracia también es un objetivo compartido, tal como está definido
en la Carta Democrática Interamericana y avalado por las cláusulas democráticas vigentes
en la mayor parte de los organismos regionales y subregionales. El mejoramiento y la
profundización de los instrumentos de observación electoral y los programas de reforma de
gestión del Estado deben contribuir al robustecimiento de las instituciones democráticas
independientes y formar parte de la agenda de cooperación regional y hemisférica. Los
avances dentro de un genuino enfoque multilateral deberían ser garantía para aquellos que
quieren evitar la indebida intervención en los asuntos internos. Se trata de buscar
equilibrios entre los principios de protección de la democracia y la no intervención, así
como entre la prevención y la reacción de situaciones que la pongan en riesgo,
reconociendo los valores democráticos comunes que han sido aceptados regionalmente, es
decir, que trascienden los ámbitos nacionales.
Las distintas realidades geográficas latinoamericanas y las visiones de integración
económica - no necesariamente coincidentes, como se ha señalado- implican la existencia
de diversos niveles de articulación subregional y de varios procesos de integración
comercial. El desafío de la política exterior de Chile es obtener los mejores resultados en
cada uno de esos ámbitos, articulando su participación en ellos, sin exclusión de ninguno,
mientras no se encuentre una perspectiva convergente. Los principios de coordinación de
políticas económicas y de mecanismos –principalmente jurídicos- de resolución de
controversias deben guiar el perfeccionamiento y la convergencia de mecanismos de
integración eficientes.
Es preciso conjugar la visión regional desde América Latina que debe estar presente en la
participación en las instancias globales151
, la articulación geográfica que servirá para
enfrentar temas como el de la interconectividad152
y las coincidencias en visiones de la
inserción económica internacional153
puede llevar a preferir la articulación con países de la
150
Estados Unidos, ni Canadá han ratificado la Convención y no han reconocido la jurisdicción de la Corte,
aunque han apoyado en la OEA, política y financieramente, su funcionamiento. 151
Chile ha sido un activo participante de los Grupos Latinoamericanos en los organismos globales buscando
coordinación substantiva (GRULAC y cuando actuó en Naciones Unidas, Nueva York, en el Grupo de Río). 152
Especialmente en América del Sur y en el Cono Sur. 153
Particularmente la apertura hacia el mundo.
74
Working Paper ICSO UDP – 2011
región, con los que tiene acuerdos de libre comercio bilaterales o de asociación en
esquemas subregionales. No se trata de optar por una subregión o por un determinado
organismo, sino crear instituciones regionales equilibradas e inclusivas, desde donde Chile
y cada país fortalezca su relación con otras regiones. Ello no obsta a desarrollar también
instancias subregionales en aquellos ámbitos que sean necesarios para una cooperación
específica más eficaz.
¿Cómo buscar la acción colectiva regional? Se postula aquí trabajar en algunos
importantes ámbitos, en que los logros han sido hasta ahora menores y en los cuales la
acción exterior de Chile puede ser más imaginativa, más coordinada con el resto del aparato
público relevante y objeto de mayores recursos diplomáticos para conseguirla. Estos
ámbitos siguen siendo “cuellos de botella” para los procesos de desarrollo regional –y de
Chile- y son desafíos comunes para todos los países de la región. El consensuar nuevas
iniciativas de integración o fortalecer las existentes para enfrentarlos puede aportar a una
reconstruida visión regional a través de regímenes internacionales de alcance regional
eficaces y compatibles con una vocación de participación en el mundo global.
La conectividad entre los países de la región para Chile se ubica principalmente en el
ámbito geográfico sudamericano y requiere mayores esfuerzos y prioridades nacionales de
inversión más altas para avanzar significativamente en un futuro próximo. En el terreno de
las políticas públicas, este tema se conecta con las evaluaciones de proyectos de inversión
interna. En esas evaluaciones es preciso darle una valencia especial a los `proyectos
transfronterizos, puesto que siempre se tratara de obras cuyo beneficio se verá en el largo
plazo. Y si se quiere fortalecer la integración con el mundo externo esas interconexiones
son indispensables. La idea de ser una plataforma de conexión o “puente” entre América
Latina y otras regiones pasa en buena medida por esta dimensión que incluye, entre otros,
los ejes transfronterizos (conectividad Atlántico-Pacifico) y los regímenes de libre tránsito,
indispensables para que los adelantos físicos puedan servir a sus propósitos de conectar.
Chile será plataforma, si puede conectar y vincularse más estrechamente con Argentina y
con los otros países del Cono Sur.
El abastecimiento de energía es otro elemento clave que condiciona el crecimiento
económico. Es un tema en que están pendientes grandes definiciones nacionales y
regionales. Ya se intentó un primer gran proyecto energético con Argentina a mediados de
los 90, que duró una década y que falló por el cambio de las condiciones y las políticas
económicas en el país vecino y por sus nuevas prioridades, así como por la fragilidad de los
acuerdos que lo ampararon. Las posibilidades de acceder con seguridad a los recursos
energéticos de los países de la región – horizonte clave para la integración regional exitosa-
aparece todavía lejana y la capacidad de lograr acuerdos vinculantes aún no tiene bases
políticas, ni jurídicas sólidas. Sin embargo, es de interés de Chile seguir trabajando en la
dirección de crear un régimen regional en esta materia. De ahí la importancia de las
políticas vecinales y de la cooperación regional. Con todo, hay que otorgar especial
prioridad a la cooperación internacional –con y más allá de la región- para facilitar cambios
en la matriz energética, de manera de desarrollar fuentes alternativas y con sustentabilidad
75
Working Paper ICSO UDP – 2011
ambiental. Contar con las tecnologías apropiadas es clave para avanzar en esta dirección,
condición sine qua non para el proceso de desarrollo. Aquí hay una tarea crucial para la
acción exterior, pero esta requiere definiciones nacionales en este campo que establezcan
horizontes de trabajo claros para la acción exterior.
La ciencia y tecnología y su aplicación a los procesos productivos son cruciales para el
desarrollo futuro, en el que la matriz productiva tenga un mayor valor agregado. Es un tema
al que los gobiernos no han prestado la suficiente atención en la región, ni en Chile.
También aquí, para implementar las necesarias definiciones de políticas públicas, se
requerirá una mejor y más fluida respuesta de las instituciones nacionales a las
posibilidades ya abiertas a través de los acuerdos existentes (especialmente con Europa y
Estados Unidos154
) y la celebración de otros, así como mejorar el intercambio, usando
coordinadamente el aparato público externo y doméstico155
.
Una visión de las necesidades nacionales más precisa puede ser encausada con el apoyo del
aparato exterior chileno156
y acelerar los tiempos en una tarea que es, por lo menos, de
mediano aliento. El privilegiar la cooperación regional en esta dirección ha sido, hasta
ahora, principalmente retórico. Aquí hay otro desafío pendiente para la integración
regional.
La profundización del libre comercio seguirá siendo un tema importante de la política
exterior. Chile debería continuar insistiendo en estas materias a nivel global (especialmente
en la OMC) y debe continuar sus intentos de profundizar los acuerdos con los países de la
región que son los más importantes receptores de exportaciones no tradicionales chilenas.
También se debe continuar el trabajo con los países afines de la región en búsqueda de una
mejor inserción internacional (como completar las negociaciones en curso del Acuerdo de
Asociación Transpacífico de los países del P4 con Australia, Estados Unidos, Malasia, Perú
y Vietnam).
Una nueva mirada hacia América Latina debe tener en cuenta los logros y los problemas de
estos años. El intento de participación en MERCOSUR partió con la asociación y luego
perdió su fuerza cuando Chile empezó a negociar su TLC con EEUU y el MERCOSUR se
vio afectado por las crisis de algunos miembros. Las propuestas formuladas por el
Presidente Lagos para conseguir una mayor coordinación de políticas macroeconómicas y
para lograr una mayor certeza jurídica en el manejo de MERCOSUR cayeron en el vacío en
una asociación dominada por los conflictos entre sus miembros más importantes y que no
154
Nos referimos a los Acuerdos de Ciencia y Tecnología y a otras posibilidades abiertas en los tratados de
Asociación y de libre comercio, pero también a la necesidad de la cooperación para mejorar herramientas más
básicas como la enseñanza del inglés –prioridad impulsada por el Ministro de Educación, Sergio Bitar a
mediados de la década pasada-, la difusión y uso del Internet, y el Programa de Becas de postgrado que creó
el Canciller Alejandro Foxley. 155
Una adecuada modernización del aparato publico en este ámbito, debidamente articulado con la academia
y el sector privado es imprescindible para conseguir resultados satisfactorios. 156
La Cancillería en 2006 creó una Dirección de Ciencia y Tecnología que ha creado vínculos con el resto del
aparato público y con instituciones académicas y privadas. Se trata de una de las innovaciones más
promisorias realizadas en el Ministerio de RR.EE. durante el periodo de la Concertación.
76
Working Paper ICSO UDP – 2011
ha desarrollado instancias supranacionales. Estas siguen siendo condiciones para facilitar
una convergencia más plena de Chile con esos procesos157
.
UNASUR, por su parte, carece de la dimensión de integración comercial. No obstante ha
sido un instrumento de contención de tendencias centrífugas y de solución de diferencias
entre países de la zona. En ese contexto, un diálogo más substantivo con Brasil es
indispensable, teniendo en cuenta no sólo su notable crecimiento y su proyección
internacional global como potencia emergente, sino el carácter de sus vínculos con los
países de la región.
La búsqueda de nuevos acuerdos bilaterales con México se debilitó a mediados de los años
2000 y los acercamientos a Perú perdieron fuerza con la disputa por el límite marítimo. No
deja de ser interesante la renovación de la propuesta de avanzar juntos con Colombia y
México hacia el Pacífico que la Presidenta Bachelet formulara al comenzar el gobierno del
Presidente García y que posteriormente ha impulsado el gobierno peruano. La resolución
de la Corte de La Haya puede abrir espacios para lograr la necesaria confluencia con los
vecinos y dar espacio a una nueva iniciativa integradora que se vincule estos países a la
Cuenca del Pacifico, el espacio más dinámico de la economía global en este siglo XXI.
Tan importante como todo lo anterior es la presencia permanente del principal vecino. Con
Argentina se requiere esfuerzos crecientes y constantes para generar marcos homologables
y proyectos comunes que recojan las preocupaciones de las zonas de frontera, pero que las
viabilicen en una proyección entre las dos sociedades.
La exportación de capitales chilenos al mundo ha significado inversiones directas
materializadas por 56.789 millones de dólares entre 1990 y 2010, de las cuales 45.403
millones se han invertido en cuatro países de la región –Argentina, Brasil, Perú y
Colombia- generando nuevos vínculos que son oportunidades que deben ser consideradas
para el diseño de una nueva política hacia la región y pueden servir de germen de
integración al que atender158
.
Una activa política latinoamericana es necesaria y hay que replantearla teniendo en cuenta
la evolución de los diferentes factores ya señalados. Una nueva política latinoamericana
requiere imaginación y recursos, junto con la capacidad diplomática para generar consensos
viables que reflejen intereses convergentes de los participantes y que puedan concretarse en
regímenes internacionales para avanzar en la integración en ciertos ámbitos159
.
157
Sobre MERCOSUR, ver nota 127 supra y también Laura Gómez Mera, “Explaining Mercosur‟s Survival:
Strategic Source of Argentine-Brazilian Convergence”, Journal of Latin American Studies, 37, 1, February
2005, pp. 109-140. 158
Ver: “La Inversión Directa de Capitales Chilenos en el Mundo. 1990-Diciembre 2010”. Departamento de
inversión en el Exterior, DIRECON, Santiago, Enero 2011. Este estudio muestra que hay consecuencias
potencialmente importantes para la proyección regional hacia terceros mercados, aunque también pueden
surgir demandas de manejo de conflictos con el estado receptor. En todo caso, éstos son el tipo de lazos de
asociación que han fortalecido el proceso europeo por ejemplo y que hoy están en pleno desarrollo en Asia. 159
La aplicación de la noción de regímenes está en consonancia con la relevancia que la política exterior
chilena ha dado, ya tradicionalmente, al respeto del derecho internacional. Sobre la este concepto ver Alberto
77
Working Paper ICSO UDP – 2011
11. MULTILATERALISMO GLOBAL
Los desafíos para la política exterior de Chile deben tener en cuenta los importantes
cambios en la situación mundial ocurridos en estos veinte años. La interdependencia
generada por la globalización quedó manifiesta claramente en la crisis mundial de 2008 y
ha puesto en cuestión la gobernabilidad del sistema internacional. En la medida que el
mundo cambia y es cada vez más importante para un país crecientemente inserto en el
mundo, es preciso tener una visión coherente de hacia dónde van los asuntos mundiales y
cómo fortalecer la acción multilateral en la construcción de las reglas del juego del futuro.
Con una economía abierta, y por lo tanto influida por los mercados internacionales, la
vocación tener reglas internacionales estables es aún mayor. Para Chile, país pequeño, es
importante trabajar con la región para poder tener voz en el establecimiento de las reglas
sobre los asuntos que lo afectan.
La decisión del Presidente Lagos de no apoyar una resolución en el Consejo de Seguridad
que habría autorizado el uso de la fuerza en el caso de Irak, se constituyó en un destacado
factor de independencia de la política exterior chilena que consiguió el respeto de la
comunidad internacional y aumentar su prestigio. Para acrecentar la influencia se debe
fortalecer la participación chilena en los espacios multilaterales y promover desde ahí la
creación e implementación de los regímenes internacionales que viabilicen la
gobernabilidad de la globalización.
En esta clave se debe considerar la participación en las operaciones de Paz, el
fortalecimiento de la no proliferación nuclear, la concreción nuevos acuerdos comerciales
multilaterales y las reformas para la gobernabilidad del sistema internacional en su
conjunto.
Chile es un país que depende de una activa economía global y que, por lo tanto, requiere de
la paz y seguridad internacionales para su desarrollo. La participación en las operaciones de
paz es definitoria del perfil internacional multilateral chileno en los próximos años160
. Por
eso para Chile el caso de la operación de Paz en Haití no es solo importante por lo que pasa
en ese país caribeño, sino porque lo muestra como potencia regional responsable. De ahí
que no pueda plantearse el tema de la participación en MINUSTAH sólo teniendo en cuenta
su impacto en Haití –que es por cierto muy importante- sino como muestra del accionar de
un país que está dispuesto a asumir responsabilidades más globales161
. Chile necesita
Van Klaveren, “Política Internacional y Derecho Internacional. El análisis de los regímenes internacionales”,
manuscrito, 2011. 160
La dimensión militar es considerada tradicionalmente parte del poder duro. Ella no puede ser la base
principal de la acción exterior de países pequeños, cuya capacidad siempre estará limitada en relación a países
de mayores recursos. Con todo, esta dimensión no puede ser desdeñada. Una adecuada capacidad disuasiva
puede ser una condición necesaria para mantener la paz. Esa capacidad debe ser incorporada a la función de
seguridad internacional –vía operaciones de paz- y puede significar prestigio adicional para un país pequeño o
mediano. 161
Acerca de MINUSTAH: ver. Jorge Heine y Andrew Thompson (eds.), Fixing Haiti. MINUSTAH and
beyond, United Nations University Press, Tokyo, 2012.
78
Working Paper ICSO UDP – 2011
plantearse una acción más diversificada en las operaciones de Paz en el ámbito de las
Naciones Unidas. La experiencia de participación en la operación de paz dirigida por la
Unión Europea en Bosnia-Herzegovina ha sido una decisión muy valorada en las relaciones
con Europa.
El fortalecimiento del régimen de no proliferación nuclear – especialmente el Protocolo
Adicional al Régimen de Salvaguardias de la OIEA- y de otros regímenes de seguridad
internacional, incluida la negociación sobre materiales fisionables –hoy bloqueada en la
Conferencia de Desarme- son también importantes para una país como Chile, que da gran
valor a la eliminación de las armas de destrucción masiva como elemento central de la
seguridad internacional. El fortalecimiento de América Latina y el Caribe como zona libre
de armas nucleares, el fortalecimiento del régimen universal de no proliferación y de armas
de destrucción masiva, los acuerdos para controlar la seguridad a nivel global, los
regímenes de control de tecnologías duales y la cooperación para lograr estos propósitos
deben consolidarse como parte del núcleo de la política exterior de seguridad de Chile.
La política exterior chilena debería retomar la dimensión de seguridad humana y de
responsabilidad de proteger, que fue impulsada especialmente a mediados de la década
pasada162
y que une la idea de la seguridad internacional con la seguridad de las personas.
Chile ha participado en el grupo de países afines163
y existen potencialidades muy
dinámicas entre estos conceptos y los valores internacionales que el país sustenta, dado que
relaciona gobernabilidad, seguridad de los Estados y seguridad de las personas. Este tema
debe vincularse también con las preocupaciones sobre desarrollo social en el ámbito
internacional que atravesaron los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei (Cumbre de
Desarrollo Social) Lagos (Objetivos de Desarrollo del Milenio e Iniciativa contra el
Hambre y la Pobreza) y Bachelet (ODM en salud materno-infantil e Iniciativa contra el
Hambre y la Pobreza) y articularse más eficazmente con agendas como la de trabajo
decente de la OIT y la del establecimiento de redes de protección social. La visión de
desarrollo social, que incluye la disminución de la desigualdad, tiene una proyección
internacional que debe ser fortalecida.
La experiencia y la historia reciente de Chile y las políticas públicas que le ha permitido
avanzar en los campos políticos, sociales y económicos deben ser compartidas de manera
de aumentar el poder blando. Un papel importante en este sentido puede desempeñar
actores no gubernamentales, portadores a nivel internacional de estas preocupaciones164
. De
ahí la necesidad de fortalecer la interlocución y el trabajo de los formuladores de política
exterior con el mundo no gubernamental, otorgando mayores recursos y visibilidad a
esfuerzos que ya se han realizado puntualmente en relación a los temas de derechos
162
La Canciller Soledad Alvear participó activamente en el trabajo dirigido por el ex Canciller australiano
Gareth Evans. 163
La Red de Seguridad Humana y otros grupos en las Naciones Unidas. 164
Peter Willets, World Politics Review, September 27th
2011,
http://www.worldpoliticsreview.com/articles/print/10147
79
Working Paper ICSO UDP – 2011
humanos, democracia y de políticas sociales y económicas165
. Los programas de
Cooperación Internacional e Imagen País deberían converger en la maximización de este
valioso recurso de presencia exterior.
Subrayar esfuerzos por la concreción de acuerdos comerciales internacionales globales será
un paso congruente con la política implementada y significaría un nuevo avance para un
proceso de desarrollo vinculado a una economía global abierta y con reglas predecibles: la
reconocida acción de Chile en el seno de la OMC debería ser proyectada como parte más
integral de su política exterior.
La incorporación de Chile a la OCDE, a su vez, debería proporcionar herramientas para
profundizar la modernización y crecimiento económico, indispensables si consideramos el
carácter global de la competencia económica en el mundo de hoy.
Chile debe concentrar recursos en su participación en las reformas de la gobernabilidad del
sistema internacional que el Presidente Lagos levantara en Monterrey (2003), que Chile
buscó facilitar en el proceso de reforma de las Naciones Unidas y que después de la crisis
económica de 2008 llevaron al nuevo rol del G-20.
Es necesario volver a analizar las reformas al sistema internacional en el contexto de los
nuevos desafíos que surgen para la política exterior chilena en el siglo XXI y especialmente
frente a los cambios que se han producido desde que el país tuviera que reconstruir su
identidad internacional después del gobierno militar. La participación activa de Chile en el
mundo global y las dificultades para encontrar una actuación regional suficientemente
coordinada frente a estos cambios, son nuevos elementos que deben ser tenidos en cuenta.
La política para abordar el tema de la reforma de las Naciones Unidas durante más de 20
años han tenido distintas vertientes que no son plenamente coherentes: una visión
multilateral que enuncia la búsqueda de una mayor democracia en el seno de las Naciones
Unidas, postulando la ampliación del Consejo de Seguridad y el rechazo al veto; y, otra,
afincada en las relaciones bilaterales que otorgó apoyos para ser miembro permanente del
Consejo a Alemania (1990), Japón (1992), a la India (1994)166
y a Brasil (1998)167
. Con
todo, ante la dificultad para avanzar en la reforma del Consejo en las Naciones Unidas, la
diplomacia chilena ha alentado soluciones negociadas.
165
Nos referimos aquí a experiencias de varias organizaciones no gubernamentales chilenas en Haití, por
ejemplo, algunas que han contado con facilitación del aparato público, pero que no han sido recogidas en el
imaginario como parte de la acción exterior de Chile. Numerosas experiencias que van desde los intercambios
sobre la transición política, la justicia transicional, los programas sociales, las reformas económicas y los
modelos de políticas públicas, que se realizan ya sea desde diversos organismos del Estado, desde ámbitos
académicos o desde consultorías privadas deberían estar también ligadas en el imaginario en un programa
“Chile Comparte” , una etiqueta que muestre la capacidad de ideas, políticas y planes que han permitido el
desarrollo de la sociedad chilena y que forme parte de la cooperación chilena. 166
Este apoyo se retiró después de la explosión nuclear india de 199? y se reiteró en 200? 167
Apoyo otorgado después de la designación de Argentina como aliado extra-OTAN de los Estados Unidos
de América en 1998.
80
Working Paper ICSO UDP – 2011
Por otra parte, Chile no fue miembro inicial del G-20 a nivel de Ministros de Hacienda, ni
ha sido invitado a las Cumbres de Jefes de Estado, aunque bregó por la participación como
cabeza del UNASUR.
En estos procesos de reforma y de construcción de órganos globales de gobernabilidad
global, la apertura a un mayor número de voces debe ser un objetivo de la política exterior
chilena. La política multilateral requerirá de una visión más comprehensiva y precisa de las
reformas que se quiere (y de las que no se quiere) de los organismos internacionales168
. Si
las reformas implican incorporar las voces de todos los continentes en la construcción de
las soluciones globales, es indispensable establecer formas de coordinación con los países
latinoamericanos que participan en el G-20. Si esto no se logra, sólo habrá una ampliación
limitada de un mecanismo de decisiones oligopólico.
La participación en el Grupo de Gobernabilidad Global (3G), organizado en 2009 por
Singapur, que comprende de 28 países medianos y pequeños, busca un multilateralismo
inclusivo y la cooperación entre las Naciones Unidas y el G 20. En esa dirección Chile y
Singapur presentaron la resolución 65/94 “The United Nations in global governance” que
fue aprobaba por unanimidad el 28 de enero de 2011 y que institucionaliza el debate en la
Asamblea General169
. Sin embargo, es preciso buscar también una mayor apertura en el G
20 para países especialmente interesados en la nueva arquitectura de gobernabilidad
financiera internacional.
La concreción de la reforma del Consejo de Seguridad debería mirarse también a la luz de
los cambios de los últimos 20 años. Es fundamental una reflexión profunda sobre estos
temas que incidirán en los márgenes de acción internacional de que disponga Chile en las
décadas que vienen y producir una política exterior coherente y activa en esa dirección.
La política exterior y el incremento de la influencia del país es clave para reforzar su
inserción internacional y la capacidad de acción de la comunidad nacional (tanto de agentes
públicos como privados) en un mundo cada vez más globalizado. Una línea de política
exterior que subraye - especialmente en los ámbitos multilaterales- los valores de paz,
derechos humanos y democracia, apoyada por una clara comprensión de los desarrollos
internacionales y una prudente y constructiva acción exterior deben ser reforzadas.
Estos desafíos implican elevar sustantivamente la capacidad de diagnóstico e información,
así como la de comunicación no sólo para la Cancillería –cuya modernización todavía es
168
En relación a la gobernabilidad económica es indispensable una coordinación más estrecha entre los
Ministerios de Hacienda y Relaciones Exteriores. Las reformas a la gobernabilidad global han puesto el
acento en los organismos financieros internacionales. El G-20 hoy aparece como el mecanismo más concreto
que ha cobrado vigencia. Para aumentar la capacidad de acción de un país como Chile es indispensable una
actuación más coordinada entre estos Ministerios en el ámbito internacional. 169
Como parte de ese proceso se realizó un seminario regional en Santiago entre el 8 y el 9 de agosto de
2011 organizado por el Ministerio de RR.EE. de Chile y la CEPAL, Ver: Regional seminar, The United
Nations in global governance. A Latin American and Caribbean perspective, United Nations, Santiago,
September 2011.
81
Working Paper ICSO UDP – 2011
tarea pendiente-170
, sino para el aparato del Estado y para los actores nacionales que tengan
un papel que jugar más allá de nuestras fronteras. La modernización del aparato público y
el mejoramiento sustancial de su coordinación con otros actores relevantes debe buscar
maximizar la coordinación de las distintas avenidas de intercambio con el exterior en el
mundo globalizado en la segunda década del siglo XXI.
La política exterior multilateral debe contribuir a ampliar las posibilidades de la acción
internacional del país. Chile ha logrado reconstruir su imagen internacional después de más
de veinte años de la transición a la democracia. Sus nuevas potencialidades son producto de
170
Este cambio institucional fue un objetivo no alcanzado durante los gobiernos de la Concertación. La
modernización supone la adecuación del instrumento a las necesidades requeridas para llevar adelante una
determinada política. En un mundo de información abundante, especializada y en constante cambio es
necesario contar con un aparato que pueda ir incorporando nuevas dimensiones y cuyo personal sea capaz de
dominar nuevos “dossiers”, no para convertirse en “especialistas”, sino para desarrollar una capacidad de
información y de negociación substantiva sobre los temas. Es indispensable mejorar el nivel de formación
analítica y de versatilidad para una diplomacia acorde con las nuevas dimensiones a abordar. En este sentido,
no puede confundirse modernización con corporativismo. No deja de ser indicativo que una de las tareas
fundamentales de estos veinte años –las negociaciones comerciales internacionales- hayan sido realizadas por
una combinación de profesionales y diplomáticos. Se requiere una modernización, que sea capaz de garantizar
el mérito como base de una profesionalización permanente y flexible. Lo anterior requiere mayores recursos e
inversiones, modestas en el contexto del presupuesto nacional, pero que son indispensables para renovar y
modernizar una Cancillería que, coordinada con el aparato del Estado, deberá enfrentar los nuevos y variados
desafíos para la acción exterior de Chile.
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Working Paper ICSO UDP – 2011
su proceso de desarrollo en democracia y de la propia política exterior. Estas
potencialidades deben ser desplegadas con imaginación y persistencia en las más
complejas realidades del mundo del siglo XXI, especialmente en una región que no termina
por lograr su convergencia.
