LA REDEFINICIN DE LOS ESPACIOS PBLICOS. FORMACIN Y TRAYECTORIA DE LA LITE GUBERNAMENTAL MEXICANA, 1970-1999

CRISTOPHER BALLINAS VALDS

EN LOS DAS Y LOS AOS QUE SIGUIERON AL ARRIBO de Miguel de la Madrid a

la presidencia de la repblica - y , con l, de un grupo de personas que deja-ban cargos en los sectores econmico y financiero del gobierno- se produ-j o una ola de afirmaciones que pretendan establecer el perfil del nuevo gabinete. El rasgo tecnocrtico, los grados acadmicos, as como la experien-cia en el sector pblico, parecan ser las principales caractersticas que se destacaban y, con stas, el supuesto advenimiento de una racionalidad tc-nico-cientfica que regira a partir de entonces la gestin gubernamental.

Rpidamente, estas concepciones empezaron a extenderse en la prensa, llegando incluso a contagiar la esfera acadmica, pregonando que el poder haba pasado a manos de los tcnicos. Estas ideas se tornaron omnipresentes, no se limitaron a un sector determinado. Su impacto no se redujo nicamen-te a la "explicacin" del perfil de la lite poltica mexicana, sino que abarc tambin el estudio sobre el reclutamiento poltico en Mxico. Frases que sir-vieron a tirios y a troyanos de la poltica mexicana, para: 1 ) etiquetar de tec-nocrticas todas las polticas de cambio estructural que emprendieron los subsecuentes grupos directivos del Estado mexicano; 2) sealar la existencia de un elitismo en el proceso de seleccin para los puestos de alto nivel; 3) afirmar cmo los grados acadmicos obtenidos en el extranjero se impo-nan como credencial casi nica para ingresar en la lite; y 4) crear dos su-puestos bandos en conflicto: los polticos y los tcnicos (o tecncratas). Pero en realidad se trataba de crear un grupo compacto, homogneo y cohesio-nado, con base en su formacin terica y burocrtica, que pudiera llevar a cabo sin contratiempo los cambios estructurales del Estado mexicano -las llamadas reformas de primera generacin-; aunque con esto se vulnerara una de las reglas no escritas que daban forma y estabilidad al sistema poltico: respetar un esquema informal de mrito en la administracin pblica federal.

Para comprobar esto, el presente trabajo ofrece un anlisis sobre el per-fil de la lite gubernamental mexicana que ha dir igido las ltimas cinco

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administraciones, y desarrolla un modelo explicativo del reclutamiento de dicha lite. A diferencia de los trabajos que han pretendido explicar el fe-nmeno, este artculo basa sus conclusiones ms en una investigacin que en meras especulaciones, tan comunes a este respecto. El documento se en-cuentra dividido en cuatro partes. La primera es un anlisis de los estudios sobre el tema del ascenso de la tecnocracia en Mxico. La segunda y tercera partes son un anlisis del perfil de la lite gubernamental de 1970 a 1982 y de 1982 a 1999 , respectivamente. La ltima parte es de comentarios finales.

E L ESTUDIO DE LAS LITES Y EL RECLUTAMIENTO POLTICO EN M X I C O

El estudio del reclutamiento poltico nos permite localizar los canales insti-tucionales y los niveles de lucha por el poder, los grupos, facciones o perso-nas que compiten por las posiciones de influencia, as como la naturaleza de la circulacin del personal dentro de la lite (Surez, 1 9 9 1 ; p. 5 5 ) . Evi-dentemente, el proceso de reclutamiento poltico tiene su efecto sobre el funcionamiento del rgimen (Smith, 1975 ; p. 4 1 1 ) .

Una de las ms grandes preocupaciones en torno a la lite poltica y el reclutamiento ha sido encontrar los condicionantes sociales -caractersti-cas regionales, familiares, tnicas, generacionales o culturales- que deter-minan la entrada en ella, cuestin que no es privativa del caso mexicano. Se ha propuesto explicar los cambios en la composicin de la lite por medio de las variaciones observadas en los factores econmicos, sociales o polti-cos. Lo cierto es que no hay consenso todava acerca de qu es lo que im-porta en los antecedentes sociales de las lites polticas y los factores polticos, econmicos y sociales que hay que estudiar (Nagle, 1975; p. 1 2 ) .

En Mxico, el estudio de las lites y el reclutamiento poltico ha estado permeado por prejuicios que lo han oscurecido en mucho. A esto hay que aadir la ausencia de un debate continuo sobre el tema, pero sobre todo la aplicacin mecnica y simplista que se hace de modelos y esquemas de co-nocimiento derivados de hechos histricos diferentes. En estas faltas in-currieron gran parte de los investigadores debido en buena medida a lo inaccesible del tema. La inexistencia de reglas formales y de un patrn nico de reclutamiento, aunada a la cautela con que se realizan las designa-ciones, ha hecho que el acceso de los investigadores y del pblico en gene-ral a la informacin sea complicado y, por tanto, se incremente la dificultad demostrativa (Prez, 1987 ; p. 1 4 5 ) .

As encontramos dos vertientes principales en el estudio de las lites y el reclutamiento poltico en Mxico: la primera, que podramos llamar "tradicional" o "sociolgica", ha dado origen a las principales afirmaciones

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sobre las lites y los supuestos patrones de reclutamiento; y la segunda, que podramos denominar "de profesionalizacin", se ha preocupado por inda-gar la trayectoria de los que han llegado a los ms altos peldaos de la es-cala gubernamental, y sin duda es la menos conocida.

La vertiente sociolgica se ha enfocado en los perfiles de ndole social de los funcionarios y polticos que se han encontrado en las esferas del poder desde la dcada de los cuarenta, con predominio del centro en cuan-to zona geogrfica; de una institucin acadmica, la UNAM; y de una profe-sin, la de abogado. Esta vertiente valora tambin las relaciones personales entre los miembros de la lite (Luna, 1997).

Segn esta visin, para poder ser parte de la lite poltica en Mxico se tendra que haber nacido o residido desde temprana edad en una ciudad, preferentemente la de Mxico; ser de clase media; haber estudiado la ca-rrera de derecho en la UNAM y relacionarse ampliamente con los condisc-pulos, pues entre stos estara la llave para acceder a los principales puestos nacionales. Bastaba "el contacto" hecho en aquella institucin para sentirse ya parte de la lite poltica. De aqu que se afirme que el acceso al poder se encuentra relacionado, mejor dicho, condicionado por la cercana al gru-po gobernante o ms precisamente con el presidente.

Esta aseveracin es contradictoria, pues el lugar de nacimiento y las dems caractersticas sociales que definiran a un individuo como elegible para su reclutamiento en la lite poltica pasaran a un segundo plano, ante el requisito nico de socializar en la UNAM con los futuros lderes y as verse incluido en este supuesto sistema de compadrazgo, clientelismo y complici-dad. Entonces, el camino para el xito poltico quedara reducido a los ami-gos y al "contacto".

Son dos los principales autores en esta vertiente, y sus trabajos ms que dismiles han sido complementarios, pues aunque utilizaron caminos dife-rentes llegaron a las mismas conclusiones. El primer gran intento de anali-zar y tratar de comprender el reclutamiento poltico en Mxico lo realiz Peter Smith (1982), quien tuvo la habilidad de abarcar un periodo muy am-plio y a una gran cantidad de personas, utilizando un mtodo comn en la sociologa estadounidense, en el cual se definan variables como ocupacin, ingreso, clase social, educacin, etc. (Hernndez, 1984; p. 14). Su trabajo result innovador, sobre todo por sus conclusiones.

El problema de Smith al analizar las trayectorias de los polticos fue el haber considerado la carrera poltica como una especie de escalafn, una escalera elctrica en la que slo haba que ponerse en el "carril" correcto y esperar un ascenso mecnico garantizado. Las posibilidades de xito, en este sentido, radicaran ms en ocupar una posicin estratgica en el siste-ma que en las caractersticas o aptitudes de los individuos. Smith olvid que

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no hay recetas para el xito poltico, cuestin de la que tanto el sistema como sus funcionarios han estado conscientes. El estudio de Smith, como toda investigacin pionera, contena ms preguntas que respuestas.

Por otro lado tenemos los estudios de Roderic A i Camp (sobre todo, 1983), el ms prolfico y menos acertado de los investigadores en la materia. l vino a Mxico a realizar diferentes trabajos, cuyas conclusiones pernea-ron por mucho tiempo las concepciones y creencias sobre el reclutamiento poltico en el pas. A decir de Camp y de sus seguidores, los puestos polti-cos se asignaban a los individuos que eran amigos o conocidos de la perso-na que tena las atribuciones para hacerlo. De esta forma, se construan relaciones de deuda o compromiso entre la persona que designaba y los que ocupaban los puestos gracias a ella, conformndose as las llamadas "camarillas" (trmino que ha utilizado el autor para llamar a los grupos po-lticos). Segn esta visin, desde el vrtice de la pirmide poltica hasta su base, los puestos eran resultado del amiguismo, del clientelismo o de vncu-los y compromisos polticos. Nos advierte Luna al respecto: "Bajo esta pti-ca, el sistema mexicano ha sido un entramado de relaciones personales donde basta tener el contacto para ascender y en el que la estabilidad y per-manencia de la cual goz el sistema por casi tres dcadas puede ser atribuida a cualquier causa, excepto a la preparacin de su personal" (Luna, 1997; p. 4).

No puede negarse que el "contacto" ha tenido un papel importante en el reclutamiento; sabido es que para subir se necesita la simpata del presi-dente, o por lo menos no tener su antipata. "No se entra en el Paraso sin la aprobacin de los santos" (Mosca, 1992; p. 312). Pero el problema es que se ha pretendido explicar el reclutamiento poltico mexicano y, por tanto, el sistema poltico a travs de esta reduccin analtica.

Adems, la definicin de vnculo poltico

es demasiado estrecha, porque se restringe a un solo factor, a la relacin perso-nal, digamos por deuda, la vinculacin poltica: o es el lazo familiar o el inters creado lo que liga a un poltico con el otro. Si fuese verdad, los grupos seran (contra lo que busca la definicin) frgiles en extremo pues si la relacin es de deuda, bastara a alguien que la contrajera con otro lder para poder obtener la proteccin y poderse librar del primer grupo (Hernndez, 1984; p. 102).

Esta concepcin lleva a personalizar demasiado el proceso poltico, pues la obtencin de los puestos dependera de la lealtad a un lder. No ex-plica cmo el personal poltico perdura a pesar de que su lder haya termi-nado su mandato. "Esos jefes tendran laYuerza del Cid, aun despus de muertos ganaran batallas. La poltica, y esto es lo grave, sera un concili-bulo de figuras destacadas: la famosa 'familia revolucionaria' que decide los destinos del pas" (dem).

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Por tanto, la segunda vertiente de estudio, la menos conocida, como ya advertamos, se ha enfocado en la preparacin y trayectoria de los que han ocupado los principales puestos de la escala gubernamental (Hernndez, 1984, 1987, 1993). Aunque en esta vertiente no se niega el papel del "con-tacto", se afirma que ste no tiene por qu estar reido con la capacidad y la competencia para desempear un puesto.

Analizando la formacin y la trayectoria de los que haban ocupado el puesto de secretario de Estado entre 1946 y 1982, Hernndez (1984) en-contr que sus carreras distaban mucho de ser arbitrarias e improvisadas, y que slo se llegaba a la titularidad de una dependencia tras recorrer pues-tos de creciente responsabilidad en la misma entidad donde se haca la de-signacin y tras haber demostrado competencia y capacidad. Ms an, esto revelaba un complejo esquema de reclutamiento y promocin que profe-sionalizaba y especializaba al funcionario, lo que evitaba que se daara el funcionamiento de las dependencias y del sistema en general.

El estudio de Hernndez revel que los que ocuparon los ms altos puestos de la escala poltica entre 1940 y 1982,119 funcionarios, promedia-ban 22.2 aos de carrera poltica. Si tomamos en cuenta que el promedio de edad al ser designados era de 49.3 aos, veremos que pasaron ms de un tercio de su vida en la poltica, la cual es una profesin como cualquier otra. 1 De igual forma, los antecedentes de los funcionarios nos indican que el mbito formativo del poltico mexicano ha sido siempre la burocracia, pues, hasta la misma fecha, 59.6% (71 personas) cuentan exclusivamente con trayectoria administrativa, 29.9% (35 funcionarios) combinaron pues-tos administrativos y cargos de eleccin, mientras que los que ocuparon, adems de estos ltimos, puestos en el partido en el poder (el PRI) son slo 14, es decir, 11.7% (Hernndez, 1984). La administracin pblica ha sido el lugar de formacin del poltico mexicano, y el PRI y los cargos de eleccin han sido secundarios para alcanzar los ms altos niveles de la poltica.

De igual forma, la extrema movilidad (de que resulta la inexperiencia, como afirmaba Smith) era ms una creencia que una realidad. A la luz de los antecedentes, vemos que los funcionarios haban ocupado no ms de seis puestos antes de su designacin, con un promedio de tres puestos por sexenio. Ms an, estos puestos correspondan a no ms de tres entida-des que, por lo regular, pertenecan a la misma esfera de actividad. "Esto

! Dice Hernndez: "La profesionalizacin resulto del cultivo, digamos, cotidiano, de una disciplina especfica, cultivo que puede traducirse o no [... ] en capacitacin (lo mas probable es que as ocurra, aunque no tiene por qu ser seguro), es decir, en la adquisicin de habilida-des para el desempeo satisfactorio de una actividad [... ] Lo profesional, para decirlo de otra manera, no es fruto de una carrera sino la 'prctica de un oficio' " (1984; pp. 22-23).

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significa que el funcionario se mantuvo el tiempo suficiente para conocer sus funciones y dentro de un solo medio administrativo con el fin de espe-cializarse" (Hernndez, 1993; p. 448).

Si bien un nmero importante de secretarios de Estado eran cercanos al presidente en turno, todos contaban con trayectorias polticas similares. Ms an, fueron designados en las reas en las que se haban formado y no en las que presentaban mayores expectativas polticas (idem). Tanto los aos de carrera poltica, la baja movilidad de los funcionarios y los ascensos paulatinos y consecutivos como la permanencia en una sola esfera de activi-dad contradicen las opiniones que han subrayado la incapacidad de la lite, y hablan de que los ascensos son una prueba de capacidad y conocimiento, y que se controlan con rigor. Ello evidencia un servicio civil informal que ca-pacita y especializa al funcionario que desea ascender; una lgica que cre el sistema para el control de su personal, as como de sus ascensos, y que le es propia.

En un estudio ulterior, Henndez (1993) comprob que los antece-dentes de los secretarios coincidan con los de los funcionarios de nivel medio alto de la administracin pblica federal (subsecretarios y directores generales). stos presentaban una carrera de 14 aos, los subsecretarios, y de diez aos, los directores generales; adems, entre 80 y 70%, respectiva-mente, nunca haban abandonado la esfera administrativa para obtener cargos de eleccin o un puesto en el PRI (lo que comprobaba que la admi-nistracin pblica era el centro de formacin del poltico mexicano). De igual forma, los puestos que haban recorrido no los haban ocupado en forma ar-bitraria, sino que ascendan de manera consecutiva en la escalajerrquica.

Cuando comparamos ambos enfoques, vemos que mientras para la pri-mera vertiente, la tradicional, la carencia de claros esquemas de promocin y reclutamiento preparaba un caldo de cultivo para la corrupcin, el nepo-tismo y el clientelismo, para la segunda vertiente, la de profesionalizacin, la falta de una normatividad que regulara la movilidad de los funcionarios no evit que el sistema poltico creara una lgica propia que preparaba y ca-pacitaba a su personal, y que esta lgica no estaba reida con la amistad o la cercana al grupo gobernante; un merit system que aun aquellos que argu-mentaban lo contrario han tenido que admitir. 2

2 Roderic Ai Camp termin por admitir, en dos de sus primeros trabajos, que los ascensos se deben a la preparacin y los merecimientos del personal. Vase Camp, 1971 y 1972. Vase tambin el comentario que hace al respecto Hernndez (1993; p. 447). Del mismo modo, a pesar de que en los trabajos de Greenberg (1970) y de Grindle (1977a y 1977b) se abunda en la cercana y el intercambio de "favores" entre los burcratas (Greenberg) o entre los bur-cratas y los campesinos (Grindle), en el momento de reconstruir sus carreras se reconoce la

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El predominio del primer enfoque es lo que ha llevado a confundir los cambios que se han experimentado en la lite gubernamental desde 1982; como lo apunta Lindau:

Se dice que el reclutamiento poltico ha experimentado una transformacin esencial; que los antecedentes acadmicos y la trayectoria de la lite gobernante ha cambiado, y que se han modificado los criterios para seleccionar a personal destinado a puestos altos. Se piensa que esto ha estrechado las vas de acceso al po-der; por ende se considera que ese hecho tiene implicaciones profundamente elitistas. Tambin se cree que el centro del reclutamiento poltico se ha despla-zado de la esfera partidista-electoral del gobierno al sector financiero de la bu-rocracia, y que esto ha originado un cambio radical en el poder y en el papel del PRI, adems de incidir en su relacin con la burocracia (1992; pp. 9-10).

Esto se debe a que, cuando se ha tratado de establecer el perfil de la nueva lite gubernamental, se ha olvidado que el arribo a ella ha estado condicionado, que hay requisitos de capacidad y competencia con que una persona debe cumplir. Los nombramientos y ascensos revelan una distribu-cin de conocimiento y de talento, de tal forma que las gratificaciones y pri-vilegios aumentan conforme aumentan igualmente las dificultades y las responsabilidades (Lipset y Solari, 1967; p. 25). Aunque no hay duda de que muchos de los nombramientos de los secretarios de Estado y otros altos funcionarios obedecen a factores distintos de aqullos, cuestin que no est reida con lo anterior, la seleccin se realiza entre un pool de elegibles que renen los requerimientos del puesto, lo que impide que se dae el funcionamiento de las dependencias (Greenberg, 1970; p. 100, y Hernndez, 1993; p. 472). Con el nombramiento se trata de colocar personal capaz de resolver los problemas que el rango implica, apelando a que los designados hayan alcanzado el necesario conocimiento del puesto o de la dependencia en cuestin.

De igual forma, este proceso de seleccin se instaur por el hecho de que el presidente no conoce suficientes personas para todos los cargos (lo que es una debilidad), y de que es necesario contar con personal capaci-tado y en el que se pueda confiar, para que la estabilidad del rgimen se mantenga. Asimismo, el presidente no designa personalmente a quienes

preparacin y especializacin de los que integraban las entidades estudiadas. Greenberg, por su parte, reconoci la preparacin y especializacin de quienes encabezaban la Secretara de Recursos Hidrulicos, incluyendo al secretario, los subsecretarios y dems altos funcionarios; mientras que Grindle acept la preparacin, conocimiento y habilidades que posean los fun-cionarios de la Conasupo, lo que en su opinin permita el desempeo de la organizacin (vase tambin Hernndez, 1997; pp. 720-721).

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van a ocupar los puestos; delega en algunos casos en sus colaboradores el poder de seleccionar. Aunque el presidente "llenara" el gabinete con sus amigos cercanos, stos en algn momento se agotaran y tendra que recu-rrirse a un grupo de elegibles, en funcin de su experiencia.

Es precisamente por el predominio de la primera visin por lo que no se ha podido establecer con claridad el perfil de la nueva lite poltica, lo que ha dado origen al mito de la tecnocracia en Mxico. A partir de dicha visin se ha pretendido etiquetar como tecncrata a los burcratas o, ms precisamente, a quienes han realizado su carrera dentro de la administra-cin pblica; y a los poseedores de posgrados del extranjero, ms preci-samente a los economistas. Se les atribuye, a todos ellos, los vicios (y nunca las virtudes) que el trmino trae a la mente. Se olvidan los elementos que han caracterizado a los funcionarios pblicos desde 1946, as como los ca-nales de ascenso y reclutamiento.

El llamar tecncratas (o tcnicos) o polticos a los miembros de la lite gubernamental no muestra el cambio fundamental en la composicin de la misma. Aunque ha existido un amplio debate al respecto, la falta de un es-tudio sistemtico de la tecnocracia en Mxico ha provocado que se malin-terprete el cambio en el perfil de la lite y sus consecuencias. Una veta que este trabajo pretende explotar es la que un autor italiano designa como la de un Prncipe en busca de nuevos Maquiavelos (Albertoni, 1987; p. 44).

De hecho, desde la llegada de Miguel de la Madrid a la presidencia de la repblica se ha generado un ensombrecido debate por definir a este nue-vo funcionario que, por sus caractersticas, pareca venir a desplazar a uno que era identificado como "poltico". Se han olvidado las caractersticas que han mantenido los funcionarios mexicanos de primer nivel desde 1946. Si bien ha existido una creciente tecnificacin y especializacin, sta se ha dado como una necesidad y un desarrollo obvio del proceso gubernamen-tal ms que como una ofensiva por parte de este tipo de funcionarios por tomar el poder.

Recordemos que Weber sealaba que la creciente complejidad buro-crtica exige la especializacin y una cada vez mayor preparacin del perso-nal. La teora de la tecnocracia caracteriza al tcnico como "el individuo que ejerce su autoridad en virtud de su competencia tcnica" (Bell, 1973; p. 348). John K. Galbraith vea que la toma de decisiones se realizara en funcin del conocimiento especializado, el talento y la experiencia, cues-tin que defini como "tecnoestructura" (1968; pp. 90-91).3

3 Concepcin que no era nueva sino que ya haba visto la luz en los escritos de Auguste Comte, y de su principal expositor, Henri de Saint-Simon. El futuro parecera estar en manos del nuevo hombrey la tcnica sera su herramienta.

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El tcnico, tecncrata, intelectual tecnlogo, expertcrata o nuevo hombre, cual-quiera que sea su denominacin, pareca distinguirse por la competente administracin tcnica de los objetos, ms que por el uso directo del poder que ejerce l sobre los sujetos, y encuentra su fundamento en el culto a la eficacia, la racionalidad administrativa y la bsqueda de soluciones a travs de una racionalidad tcnica. Lo anterior es resultado de otros rasgos carac-tersticos del Estado moderno, adems de la racionalidad, la tecnicidad y la ejecutividad (Schmitt, 1968; p. 44) . 4 La racionalidad hace necesaria la pre-sencia de los tcnicos y de su liderazgo, lo cual convierte al tcnico (o al tec-ncrata) en el protagonista de esta sociedad.

Pero en Mxico, como ya advertamos, al tecncrata se le identifica a travs de una dicotoma que, en gran medida, proviene de las creencias predominantes sobre el reclutamiento poltico. Se caracterizaba como "tec-ncrata" al funcionario que haba realizado su carrera, o la mayor parte de ella, en la administracin pblica; o como aquella persona que contaba con posgrado extranjero, en oposicin a los polticos que contaban con estudios en derecho en la UNAM y con carrera electoral, partidista o en organizacio-nes sociales. Con esto se quera hacer una clara distincin entre "poltico" y "tcnico", como si se tratara de dos grupos opuestos entre s. Esto proviene de la creencia de que los tecncratas y los polticos actan de manera dife-rente; "quizs lo ms deplorable sea que estas afirmaciones sobre la con-ducta de polticos y tecncratas son inferidas" (Lindau, 1992; p. 18).

Este intento de diferenciacin presupona que ambos grupos poseen una identidad comn y comparten propsitos polticos, intento infructuo-so, pues, primero, los tecncratas pueden adoptar un espectro muy varia-do de ideologas que los lleva a tener diferentes concepciones en cuanto a lo poltico, lo social y lo econmico; segundo, como lo afirma Lindau, "una cosa es establecer que existen algunas diferencias de preparacin y trayectoria entre polticos y tcnicos [...] y otra postular que sus ideas sobre poltica y gobierno difieren" (ibid., 1992; pp. 19-20); y tercero, esto hara suponer que tanto el de los polticos como el de los tecncratas son grupos homogneos.

Tericamente, el fenmeno de la tecnocracia se basa en la instituciona-lizacin y en la capacidad de insercin de los tecncratas, como grupo, en posiciones estratgicas de control (Lerner, 1987; p. 47). Obviamente, un puado de individuos colocados estratgicamente puede tener ms in-fluencia que una multitud de funcionarios de rango intermedio y bajo.

4 El ejecuvismoes caracterstica del Estado moderno, al imponerse el Ejecutivo, en teora y prctica, sobre los otros poderes (Legislativo y Judicial) y minar la tradicin federalista, donde exista (Collier, 1979; p. 41).

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Pero, corno se mencion arriba, los tecncratas no son un grupo homog-neo, ni tampoco existe una "ofensiva tecnocrtica"; los tecncratas no son los dueos del aparato estatal. "No existe un complot de los tcnicos para apoderarse del poder, sino una valorizacin de la funcin tcnica" (Mey-naud, 1968; p. 2 3 5 ) .

Aunque se ha exagerado la existencia de imparcialidad y otras virtudes en los tcnicos, empricamente no es fcil reconocer a stos. Del mismo modo, la eleccin de medios no tiene un carcter puramente tcnico, pues est siempre impregnada de elementos valorativos, afectivos, morales e ide-olgicos, 5 que se alejan de toda imparcialidad. Toda posicin dentro de los lmites del poder est comprometida con un ejercicio poltico. Por esto, los tcnicos toman decisiones polticas, se comportan como gobernantes y tienen, por igual, habilidades tcnicas y polticas. En otras palabras, si bien el tcnico basa su actuacin en esquemas, teoras y expresiones cientficas y tcnicas, dentro del terreno del poder, se politiza.

A pesar de que se ha querido identificar a los polticos con el poder y a los tcnicos con la administracin de las cosas, en Mxico todos aquellos que toman decisiones polticas de alto nivel son polticos. Tal como lo de-muestra el trabajo de Morales ( 1 9 9 4 ) , la valoracin de la tcnica y la racio-nalidad frente a consideraciones subjetivas depende del origen acadmico del funcionario, ms que de su experiencia profesional, pues a medida que se integra en el aparato administrativo adquiere y hace suyas herramientas propias de la poltica. Los "tcnicos", con el tiempo, se politizarn. Adems, la teora de la tecnocracia cree en la tcnica como instrumento del poder poltico y nunca en la desaparicin del poder (Cordova, 1972 ; pp. 86-87) . La poltica es necesaria para gobernar, aun en la sociedad ms tecnologiza-da. "Gobernar es decidir" (Meynaud, 1968 ; p. 3 1 5 ) .

El cambio fundamental en la lite poltica mexicana no puede ser en-tendido por una clasificacin que distinga entre "polticos" y "tecncratas". Por el contrario, no deja ver la verdadera razn del cambio y sus repercusiones.

5 Un trabajo innovador -tanto por su metodologa como por sus conclusiones- en el es-tudio de la tecnocracia en Mxico es el de Morales (1994). El autor analiz al personal segn sus actitudes y no su curriculum. Pero, como todo trabajo innovador, adolece de errores. Mo-rales olvid una diferencia clave para este tipo de estudios: la distincin entre actitud y opi-nin. Por opinin se entiende, segn la psicologa social, una aseveracin que puede ser tentativa; es decir, un juicio del cual el sujeto puede retractarse; en cambio, una actitud es una respuesta constante frente a un objeto o situacin. El problema de basarse en opiniones es que las personas suelen ser selectivas en sus recuerdos, en especial ante las preguntas de un cien-tfico social. Por ejemplo, en las biografas y las autobiografas, el sujeto tiende a ocultar la corrupcin poltica o dems hechos desfavorables, a menos que puedan ser atribuidas a otra persona.

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Adems se ha querido caracterizar como un todo un fenmeno que en la mayora de los casos slo corresponde a las caractersticas que han tenido los presidentes, el gabinete y el subgabinete, y que no es un hecho que se d en todos los niveles de la burocracia, as como tampoco en los mbitos esta-tales y locales.

Por otro lado, la caracterizacin de tecncrata como aquel que ha ob-tenido un posgrado en el extranjero hace iguales a todos sin importar el tipo de posgrado. Es decir, segn esta perspectiva, es igualmente tecncrata un doctor en economa que un maestro en sociologa; ms an, son igual-mente tecncratas un maestro en sistemas de computacin por la Univer-sidad de California y un doctor en procesamiento de alimentos por la Universidad de Pensilvania o un doctor en filosofa por la Universidad de Londres. Hay quienes, queriendo "precisar", dicen que tecncrata es aquel que ha adquirido un posgrado en una universidad de Estados Unidos, Ca-nad o Europa. Por supuesto, al afirmar esto, no se diferencian los pos-grados de las universidades estatales de los de las privadas, n i la calidad de los mismos.6

As, cualquier persona sera un tecncrata, independientemente del tipo de posgrado que haya obtenido, el lugar donde lo obtuvo, el rango del mismo (maestra, especialidad o doctorado) y de la universidad a la que asisti. Adems, los grados acadmicos nunca han asegurado, perse, el acce-so a los niveles ms altos de la escala poltica. En realidad ha existido cierto recelo con respecto a los portadores de posgrados acadmicos extranjeros; segn esto, ellos son los portadores de la ideologa tecnocrtica. Lo que en verdad sucede es que en Mxico, como en gran parte de Latinoamrica, se ha reducido la tecnocracia a los economistas que han ascendido al poder (Lindau, 1992; pp. 10-11).7

El error en el estudio de la tecnocracia en Mxico est en haberse con-centrado el anlisis en una sola de las partes. De hecho, el adjetivo "tecn-crata" ha servido para un propsito muy firme, el ataque a los portadores de dichas credenciales -atribuyndoseles cierto tipo de ideologa y com-portamiento- por parte de quienes no las poseen. O, si se prefiere, el ata-

6 Lo que pretendemos decir es que existe una diferencia entre tipo de educacin y canti-dad de educacin. El diferenciar el tipo de la cantidad, para los fines de este trabajo, tiene un ca-rcter operativo. La cantidad de educacin se refiere al grado obtenido, independientemente de la materia y el plantel donde se obtuvo; mientras que el tipo de educacin est vinculado con la calidad de sta. Por tanto, el tipo de educacin no slo est relacionado con la calidad y el prestigio de sta sino tambin con el sitio donde fue adquirida, mientras que la cantidad de educacin (es decir, el grado) viene a ser slo la consecuencia, y de cierta forma la comproba-cin, de haber adquirido algn tipo de conocimiento.

7 Por ejemplo, los llamados "Chicago Boys" en Chile.

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que a los que tienen el poder por parte de quienes ya no lo tienen o desean tenerlo. "Tecncrata" ha sido un epteto que ejemplifica las falsas creencias que existen en torno al reclutamiento y el sistema poltico mexicano.

Tanto la izquierda como la derecha han calificado como tecnocrticas las polticas que les desagradan, as como de tecncrata al personal del ga-binete que las ejecuta. Para la derecha y para la izquierda, las polticas, sobre todo econmicas, que se justifican en nombre de la racionalizacin, la planeacin y la eficiencia son tecnocrticas. Cuando en realidad la pre-sencia de este tipo de personal ha sido el resultado no de un acto mecnico, sino de un proceso de organizacin y de poltica estatal. Por ende, no se ha identificado claramente el fenmeno; ya lo deca Gaetano Mosca, la ciencia poltica alcanzar su objetivo cuando logre sobrepasar la cortina de las ideologas y logre romper la costra de las instituciones; descubrir lo que hay dentro y lo que hay debajo (Bobbio, 1992; p. 11).

En realidad se ha ubicado mal el debate sobre la tecnocracia en Mxi-co. Como veremos en la siguiente seccin, podemos afirmar que no existe u n desplazamiento sistemtico de los polticos por los llamados tcnicos, sino que a partir de la dcada de los setenta, con la cada vez mayor comple-j idad de las decisiones gubernamentales, se necesit personal mejor educa-do y especializado en las labores de gobierno, lo que produjo un proceso de tecnificacin de dichas decisiones. De ah que de manera gradual se fuera condicionado el ascenso burocrtico al personal que posea este perfil, ms all de privilegiar a los altos niveles acadmicos extranjeros. Asimismo, a par-tir de 1982, la necesidad de un grupo homogneo, compacto y cohesionado para la realizacin del cambio estructural del Estado mexicano ech mano de este expediente, pues se confiaba las reformas al personal con la misma formacin terica, acadmica y experiencia burocrtica, y donde el eje rec-tor del reclutamiento era su afinidad ideolgica ms que la "tecnificacin".

Esto era necesario para la consecucin de los objetivos pero echaba por tierra una de las principales reglas de la estabilidad del sistema poltico me-xicano: respetar los arreglos informales que existan en la administracin pblica federal para el reclutamiento y promocin de su personal, y que le exiga ciertos requisitos: trayectorias en las dependencias en las que se arri-baba a la titularidad con largas estadas y baja movilidad. En cambio, el per-sonal que arrib a los diferentes gabinetes desde 1982 no presentaba este perfil , sino carreras ms cortas y especializacin que no corresponda con el rea que se le asign, pero con perfiles similares, lo que vulner las reglas que organizaban la administracin pblica y su reparticin de poder. Ello se comprueba cuando vemos los perfiles de quienes ocuparon estos puestos entre 1970 y 2000, pues mientras para las primeras dos administraciones se mantienen estas reglas que organizaban la administracin pblica, despus

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de 1982 se tiene un descenso en la profesionalizacin y la especializacin, con el fin de crear este grupo que llevara a cabo las reformas. Esta cuestin se trata en los siguientes apartados.

FORMACIN Y TRAYECTORIA DE L A LITE GUBERNAMENTAL MEXICANA,

1970-19828

La dcada de los setenta se inaugura en Mxico con un cambio de adminis-tracin gubernamental, con una aguda crisis econmica, con problemas de legitimidad originados por los sucesos del 2 de octubre de 1968 y, por esto mismo, con la necesidad de diferenciarse de la administracin pasada. Cuestiones, todas ellas, que repercutieron indudablemente en la seleccin de la lite gubernamental de este periodo.

Durante la administracin de Luis Echeverra, el gabinete fue confor-mado con personal que, por sus caractersticas, pudiera hacerle frente a los problemas del pas, pero sobre todo con personal que se haba formado dentro de la propia burocracia. Es decir, se apostaba a la gente que haba capacitado el sistema.

Segn Hernndez, la profesionalizacin, para ser designado secretario de Estado, slo es posible si se tiene la capacidad que exige el cargo, des-pus de haberla demostrado en diversos puestos sucesivos y de creciente responsabilidad. Aun as, no es de extraar que un nmero considerable de designaciones se hagan siguiendo criterios diferentes de ste. "Nadie, en principio, est imposibilitado para intervenir quirrgicamente a un pacien-te, pero s se le exige el conocimiento necesario que nicamente poseen los mdicos" (Hernndez, 1984; p. 39). As, la capacidad ser:

...el cmulo de conocimientos y experiencias que el poltico adquiere a lo largo de su carrera y que suponemos lo habilitan para desempear satisfacto-riamente una actividad determinada. [...] la capacidad resulta de la convergen-cia de varios elementos observables en las trayectorias: la cantidad de aos que

8 Los datos desplegados en el presente trabajo forman parte de una base de datos de fun-cionarios mexicanos que provienen de diferentes fuentes, como Camp (1992) y el Diccionario biogrfico del gobierno mexicano (1987, 1989 y 1993). Salvo mencin en contrario, todos los datos corresponden a dicha base. Los individuos seleccionados para este trabajo son los funciona-rios que han ocupado el nivel de secretario de Estado en el periodo, a quienes llamamos la lite gubernamental. Para que los datos reflejen an ms lo que pretendemos demostrar, se ha dejado fuera al llamado "gabinete ampliado", las organizaciones y sectores descentralizados y a los titulares de la Secretara de la Defensa Nacional y de la Secretara de Marina; estos ltimos, ya que sus trayectorias estn sujetas a modalidades diferentes de la de los polticos civiles. Para un mayor detalle de los individuos estudiados y la metodologa, vase Ballinas (1998).

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rene el individuo durante su carrera; el nmero de puestos administrativos, el promedio de permanencia en ellos; el nmero de dependencias donde los de-sempe y el rea especfica a la que pertenecen (Hernndez, 1987; p. 13). La cantidad de puestos carece por s sola de relevancia, debe ser asociada con las [... ] dependencias y la familiaridad que tengan con una tarea especfica [... ] en cierto modo estamos hablando de capacitacin como especializacin (Her-nndez, 1984; p. 24).

En este sentido, el gabinete de Luis Echeverra perteneca sin duda a una generacin diferente de la de su antecesor; era un equipo con gran preparacin. Si analizamos ms detenidamente los perfiles de quienes con-formaron la lite gubernamental en dicho sexenio, tenemos que 28 de los 36 secretarios de Estado haban hecho su carrera en la burocracia, es decir, 77.77%, con un promedio dentro de ella de 19.7 aos; el promedio de edad de dichos secretarios era de 47.8 aos, en el momento de ser designados. Esto ltimo nos dice que se integraron en la administracin pblica poco tiempo despus de haber terminado su educacin superior.

Nos encontramos, evidentemente, ante un equipo con un alto grado de profesionalizacin, entendida sta como el resultado del cultivo cotidia-no de una disciplina especfica, lo cual puede traducirse en capacitacin; en otras palabras, en la adquisicin de habilidades para el desempeo satis-factorio de una actividad.

Dentro de su carrera administrativa, la lite gubernamental del sexenio de Luis Echeverra demostr tener un alto grado no slo de profesionaliza-cin, sino tambin de capacitacin, la cual provena no de los estudios for-males,9 sino de un cmulo de habilidades adquiridas dentro de puestos de

9 Del los 36 secretarios de Estado en este periodo, slo cinco de ellos contaban con algn puesto de representacin y dos, con un puesto dentro del PRI (Augusto Gmez Villanueva, ti-tular del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, ms Urde Secretara de Agricul-tura, era lder de la Confederacin Nacional Campesina, razn por la cual terminara en dicha dependencia; y Alfonso Martnez Domnguez, quien posea cuatro puestos dentro del PRI ) . Entre quienes registran algn puesto de eleccin encontramos a tres ex gobernadores; uno de ellos se separ del cargo para integrarse en el gabinete (Vctor Bravo Ahuja dej la gubematu-ra del estado de Oaxaca para asumir la Secretara de Educacin Pblica). Los otros ex gober-nadores son Hugo Cervantes del Ro (Baja California Sur) y Manuel Bernardo Aguirre (Chihuahua). Es evidente que ni el electoral ni el del partido son mbitos determinantes para llegar a la lite gubernamental, y que aun se puede prescindir de ellos, pues tres cuartas partes del gabinete se form dentro del rea administrativa, la cual, sin duda, s es determinante al respecto. Dentro de! gabinete, slo Octavio Sentes provena del Legislativo; era diputado por el Distrito Federal cuando fue llamado para sustituir a Alfonso Martnez Domnguez, quien re-nunciara por el conflicto que se suscit con los estudiantes en 1971. Este ltimo contaba en su haber con tres diputaciones y tres puestos en el PRI, habiendo sido presidente del mismo du-rante la campaa de Luis Echeverra.

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creciente responsabilidad y relacionados entre s. En el periodo que anali-zamos, encontramos que 44% de los titulares de las dependencias haban realizado su carrera en la institucin que presidan.

Esto hara pensar que el restante 56% de los secretarios de Estado no posean el cmulo de habilidades necesarias para desempear el puesto que se les encomend, lo que dista mucho de la realidad. Como mencion-bamos lneas arriba, existen dependencias cuyas actividades guardan cierta relacin entre s. As pues, 75% del gabinete echeverrista haba desarrolla-do su carrera dentro de la misma rea. Es decir, tres cuartas partes del gabi-nete s reuna las cualidades necesarias para el cargo; del restante, slo puede afirmarse que su designacin se debi a factores ajenos a los arriba mencionados.

Otra forma de analizar las trayectorias de los secretarios de Estado y en general del personal de la administracin pblica es observando su tasa de rotacin. 1 0 De las 36 personas que integraron el gabinete, 20 tuvieron una tasa de rotacin baja, 11 tuvieron una tasa media y slo una tuvo una tasa alta. El ndice de rotacin de la administracin de Echeverra result de 0.34, lo que equivale a una tasa de rotacin baja. Esto se expresa de la si-guiente manera:

CUADRO 1

Distribucin del ndice de rotacin, LEA

Tasa baja Tasa media Tasa alta (de 1 a 2 puestos) (de 3 a 4 puestos) (5 puestos o ms) Total

20 (55.5%) 11 (30.5%) 1 (2.7%) 32 (88.8%)

La suma no da 100, pues cuatro personas (11.2%) carecan de carrera dentro de la bu-rocracia.

El promedio de aos en cada puesto, en la lite gubernamental echeve-rrista, da 2.56.1 1 Este dato, conjugado con el anterior, nos revela que sin duda los que ascendieron a la lite gubernamental en el periodo formaban

1 0 Esta tasa, que resulta de dividir el total de puestos de cada poltico entre el total de aos, nos permite observar la rapidez con que un individuo cambia de cargo. Para determinar el carcter del cambio en un sexenio se elabora la siguiente tabla: la tasa baja de rotacin com-prende de .16 a .42 cambios, lo que equivale a un promedio de uno a dos puestos; la tasa media, de .43 a .75, que es igual a tres o cuatro cambios; y la tasa alta, de .76 en adelante, que corresponde a cinco o ms cambios (Hernndez, 1987; p. 26).

1 1 Este resultado se obtiene de una inversin de los datos anteriores, es decir, el cociente del nmero de aos entte el total de cargos. Este dato nos revela el promedio de permanencia del funcionario en cada puesto (dem).

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u n equipo con carreras bastante estables. El hecho de promediar de uno a dos puestos por sexenio, y ms de dos aos en cada puesto, nos hace ver que su paso y el tiempo de permanencia en ellos fue suficiente para absor-ber los conocimientos y la experiencia necesarios.12 Su capacidad dependa ms de las habilidades adquiridas en el desempeo de sus cargos que de su educacin formal. La estabilidad de la carrera tambin se puede deducir al observar que slo cinco personas la abandonaron por no ms de seis aos.

De igual forma, en este periodo la lite gubernamental desarroll su carrera en no ms de dos dependencias (exactamente 2.38). Si aunamos esto a lo que ya mencionbamos lneas arriba, los secretarios de Estado de-sarrollaron su carrera en no ms de tres dependencias, las cuales pertene-can a la misma rea y su paso por los puestos y el tiempo de permanencia en ellos fueron suficientes para adquirir el cmulo de conocimientos re-queridos para desempear el cargo. La profesionalizacin es todava, en esta administracin, la determinante para la seleccin de los secretarios de Estado, ms que la educacin formal . 1 3

Para 1976, el panorama econmico, como ya mencionamos, no era fa-vorable y se agravaba da con da, tornndose en el principal problema por resolver para el gobierno; este problema afectara la sucesin. La designacin

1 2 Lo que, sin duda, contradice una de la principales conclusiones a las que llegaba Peter Smith. Cuando ste analiza la tasa de rotacin de los funcionarios mexicanos, concluye que el poltico est poco preparado debido a su breve estancia en la lite, pues ello lo hace carecer de experiencia; pero Smith se olvida de toda la trayectoria de dichos funcionarios (1982; p. 192).

1 3 La educacin es otra de la variables estudiadas en el reclutamiento, sobre todo, y lti-mamente, los posgrados. En cuanto a los antecedentes acadmicos del gabinete echeverrista, vemos que del personal que integr el mismo slo ocho contaban con algn posgrado: scar Brauer, secretario de Agricultura y Ganadera, tena posgrado en ingeniera agronmica por la Universidad de California; Carlos Torres Manzo, secretario de Industria y Comercio, haba realizado un posgrado en economa en Londres; Eugenio Mndez Docurro, secretario de Co-municaciones y Transportes, hizo un posgrado en ingeniera en comunicaciones y en ciencias en varias universidades: Harvard, Pars y Londres; por su parte, el ltimo secretario de Hacien-da y Crdito Pblico del sexenio de Luis Echeverra, Mario Ramn Beteta, tena una maestra en economa por Wisconsin, posgrado que sin duda coincida con el puesto. De estos cuatro, tres haban hecho carrera en la dependencia a cuya titularidad llegaron, y su carrera no haba abarcado ms de tres dependencias dentro de la misma rea. El cuarto haba hecho su carrera en seis dependencias diferentes, antes de ser secretario de Industria y Comercio. El hecho de que slo cuatro personas, de las 36 que conformaron el gabinete, haban ido al extranjero a especializarse, y que adems haban hecho sus carreras en las instituciones o reas a cuya titu-laridad llegaron, es indicativo de que los problemas a que se enfrentaba la administracin echeverrista los poda resolver la gente que se haba formado dentro de la misma administra-cin pblica- eran capaces en la medida en que se haban profesionalizado dentro un rea de la esfera de l'a administracin pblica. Si comparamos la profesionalizacin con la educacin, nos darnos cuenta que esta ltima es una. parte y crue dista mucho de ser la determinante.

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del que ocupaba la titularidad de la Secretara de Hacienda, Jos Lpez Portillo y Pacheco, como candidato del PRI a la presidencia de la repblica, sin lugar a dudas manifestaba las prioridades econmicas y financieras que tendra su sexenio.

El nuevo equipo que arriba en diciembre de 1976 no pareciera diferen-ciarse en mucho de su antecesor, pero se distingua no slo por su edad sino por su actitud (Camacho, 1976; p. 7). Los problemas a los que se enfrentaran los nuevos administradores a lo largo del sexenio no eran di-ferentes de los que les toc enfrentar a sus colegas del gobierno anterior, pero s mucho ms complejos.

En la conformacin del gabinete de Jos Lpez Portillo la profesiona-lizacin sigue siendo lo determinante, pues, a excepcin de l, casi todos haban ingresado en la poltica poco tiempo despus de haber terminado sus estudios profesionales. De todos, slo el propio Lpez Portillo haba ejercido su profesin antes de integrarse al sector pblico.

A excepcin del propio presidente y de Rosa Luz Alegra Escantilla, la primera secretaria de Estado en Mxico, todos los que conformaron el ga-binete en el periodo 1976-1982 se incorporaron antes de los 30 aos de edad a la poltica. Este hecho nos muestra una peculiaridad que, hasta este sexenio, tena el sistema poltico: el de imponer largos periodos de apren-dizaje a los buscadores de los ms altos puestos de la escala. Por ello se tena que ingresar a muy temprana edad y as adquirir los conocimientos y las ha-bilidades que el cargo exiga; la poltica se volva pues una actividad de tiempo completo.

La lite gubernamental lopezportillista tena un promedio de 15.71 aos dentro de la administracin, y 48.8 aos de edad en el momento de su nombramiento. Promediaba un total de seis puestos (5.9 exactamente) en su vida, desempeados en no ms de tres dependencias (3.06 exactamente), con un rango de rotacin de 0.41, esto es, 2.46 puestos por sexenio (un pro-medio de rotacin bajo) y con 2.56 aos de permanencia promedio en cada puesto. Es decir, que nos encontramos con una lite profesional y capaz.

No slo eso, adems es una lite altamente especializada pues, de las 32 ' personas que integraron el gabinete lopezportillista, diez haban llegado a la titularidad de las secretaras donde haban realizado la mayor parte de su carrera, es decir, un total de 27.7%. Tambin la administracin Lpez Por-tillo se haba alimentado de elementos que haban conformado la adminis-tracin anterior y que le eran tiles. En este mismo sentido, nos damos cuenta de que 23 de las 32 personas que ocuparon los puestos de secretario de Estado haban hecho carrera en el rea correspondiente o haban desem-peando puestos afines: 63.8% para el primer caso y 36.8% para el segun-do. Sin duda, no slo era una lite profesionalizada sino tambin altamente

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especializada, lo que la haca capaz para desempearse en los puestos que le fueron encomendados.1 4

Tras lo expresado en el presente apartado, podemos ver que los gabi-netes presidenciales de este periodo fueron conformados con personal que en su mayora se haba formado dentro de la propia burocracia. El anlisis de los secretarios de Estado revela que un gran nmero de ellos, aunque eran cercanos al presidente, contaban con larga trayectoria poltica y fue-ron designados en el rea en que se haban formado, sobre todo en las se-cretaras altamente especializadas, donde cambiaron con menos frecuencia de puestos y se les retena por mucho ms tiempo, con lo que se garantiza-ba que el funcionario adquiriera una mayor capacitacin y, as, se benefi-ciara a la entidad correspondiente.

Con esto queremos decir que todava en este periodo se apostaba por la gente que el mismo sistema haba preparado y cuyas caractersticas la ha-can competente para la gestin pblica. El anlisis de la lite gubernamen-tal echeverrista y lopezportillista nos dice que se designaba secretario de Estado a quien demostraba tener las capacidades que exiga el cargo y que stas se adquiran tras haber demostrado otras similares en diversos pues-tos, cada vez de mayor responsabilidad. A diferencia del periodo que anali-zaremos en el siguiente captulo, el criterio determinante para la seleccin de la lite gubernamental durante 1970-1982 es el de la profesionalizacin.

De hecho, este criterio era necesario pues permita un equilibrio de poder dentro del sistema poltico y la administracin pblica. Designar per-sonal preparado en las cabezas de las secretaras era una regla bsica de lealtad al sistema (y sobre todo contribua a la estabilidad de ste). Para los siguientes sexenios, como veremos a continuacin, el cambio de panorama y prioridades alter los criterios de seleccin de la lite gubernamental.

1 4 Con respecto a la especializacin acadmica, el sexenio de Jos Lpez Portillo no pare-ce tener gran diferencia con el anterior. Todava no se vea con claridad lo que slo seis aos despus iba a ser determinante. El personal con conocimiento adquirido fuera del pas sigue siendo una minora dentro de la lite gubernamental; slo siete funcionarios haban ido a es-pecializarse al extranjero: Emilio Mjica Montoya, quien tena un doctorado en economa por la Alexander von Humbolt de Berln; Jos Andrs de Oteyza, con un posgrado en economa por la Universidad de Cambridge; Miguel de la Madrid Hurtado, con una maestra en admi-nistracin pblica por Harvard; David Ibarra haba cursado un doctorado en economa en Stanford; Porfirio Muoz Ledo contaba con un doctorado en economa y ciencia poltica por la Universidad de Pars; sin faltar Carlos Tello, quien haba hecho estudios de economa' en Cambridge. nicamente tres de estos siete se haban especializado en el rea gubernamental a la cual sirvieron: Carlos Tello, primer secretario de Programacin y Presupuesto; Miguel de la Madrid, tercer secretario de esta misma institucin; y David Ibarra, el ltimo secretario de Hacienda y Crdito Pblico de esta administracin.

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FORMACIN Y TRAYECTORIA DE LA LITE GUBERNAMENTAL MEXICANA, 1982-1999

Para diciembre de 1982 , al iniciarse la administracin de Miguel de la Ma-drid Hurtado, Mxico viva una severa crisis econmica y financiera. Auna-do a esto, el Estado y el sector privado se encontraban en medio de un conflicto sin parangn en su historia, conflicto originado por la nacionali-zacin de la banca. La firmeza y el realismo polticos se convertiran en las divisas del gobierno entrante. Para ello, se necesitara de un gabinete que se identificara con las mismas. Al designar Miguel de la Madrid a su gabine-te lo hace con base en la cohesin e identificacin pero, sobre todo, pen-sando en la formacin y preparacin de los designados, que tendran que ser las ms adecuadas a dichas divisas.

Miguel de la Madrid design un gabinete en el que figuraban funcionarios que haban trabajado con l a lo largo de su carrera administrativa (las ms de las veces como sus subordinados), y que se haban formado en el sector financiero. De esta manera, De la Madrid garantiz la homogeneidad ideolgica y la disci-plina en su gobierno, aun cuando con ello marginara a los polticos profesio-nales y echara por tierra uno de los principios bsicos de lealtad al sistema (Hernndez, 1994; p. 196).

La designacin del gabinete de Miguel de la Madrid indudablemente vino a cambiar el criterio de seleccin de los secretarios de Estado en Mxi-co. La regla del sistema fue sustituida por un criterio que, para el primer mandatario, sera el eje rector de la accin durante su administracin: la le-altad y la afinidad ideolgica. La designacin de este conjunto de personas no se debi exclusivamente a la amistad que tenan con el primer mandata-rio o a los posgrados que haban obtenido, sino tambin a una percepcin poltica particular que pona nfasis en la necesidad de establecer un orden (Hernndez, 1987 ; p. 3 4 ) . Esta percepcin se halla vinculada con el ori-gen formavo, es decir, la educacin, y la similar trayectoria dentro del m-bito administrativo.

La formacin y la trayectoria homogneas que caracterizaron a la lite de este sexenio respondan, en gran medida, a la necesidad de cambio del modelo econmico. 1 5 Los colaboradores del presidente De la Madrid com-partan plenamente sus puntos de vista, pues eran los hombres que haban estado ms cerca de l en su carrera. 1 6 Tcnicos que haban trabajado en

1 5 En las cinco dependencias que demandan ms especializacin, Miguel de la Madrid no design a personal que fuera cercano a l.

1 6 Es curioso que estas cualidades correspondan a los hombres que tambin eran amigos del mandatario (Hernndez, 1987).

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organismos afines a su formacin, dejaban stos para ocuparse en secreta-ras ajenas a su experiencia. El eje rector del reclutamiento fue la compati-bilidad ideolgica, y una formacin similar dentro del mbito burocrtico, lo que haca del gabinete un grupo cerrado y homogneo.

La crisis no culmin en la dcada de los setenta, y la que comenzara en 1981 se tornara una de las ms graves que Mxico haba padecido a lo largo de su historia. El equipo que arribaba en diciembre de 1982 habra de enfrentarla sin contar con la participacin de la iniciativa privada, debido a la nacionalizacin de la banca.

Un gabinete cerrado y homogneo ideolgicamente -se pensaba- po-dra disear y realizar las diversas acciones que permitieran corregir la eco-noma. En el nuevo equipo prodominaban quienes haban seguido una trayectoria dentro del llamado "gabinete econmico" y quienes contaban con una especializacin, cualidades necesarias para el proyecto que se pre-tenda poner en marcha.

Sin lugar a dudas, como apunt Rodulfo Figueroa, en sistemas polticos inestables y que enfrentan grandes problemas, el gobierno requiere priori-tariamente de la lealtad de sus miembros en todos los niveles (1981; p. 97). El eje rector sera la formacin y la coincidencia ideolgica de los miem-bros de la lite gubernamental, para poder as emprender las reformas que el nuevo gobierno vea como inaplazables.

La reforma del Estado que se emprendi durante la gestin de De la Madrid se concentr en la economa y en la administracin (Loaeza, 1993; p. 68). Se dise un modelo que se basaba en un profundo replanteamien-to de las funciones que le correspondan al Estado en la economa; por lo que, a partir de ese gobierno, se ha restringido la intervencin pblica a lo estrictamente necesario; ms precisamente, a las ramas estratgicas y a di-rigir el rumbo de la economa.

Pero el perfil de la lite gubernamental delamadridista pareci no ser bien acogido. La discusin sobre los tcnicos o tecncratas pareca agudizarse. Lo que tan slo 36 aos antes, con el ascenso de Miguel Alemn a la primera ma-gistratura del pas, ms an, lo que tan slo una dcada atrs era motivo de ala-Danza - l a preparacin tcnica- paradjicamente se comenzaba a ver como un defecto. De considerarse a los tcnicos como un grupo cuyo desempeo prometa un cambio para el pas, en el sentido de liberarlo de la corrupcin y de otras prcticas negativas, se pas a verlos como una fuerza sumamente re-trgrada. El cargo que se les haca era la falta de experiencia poltica.

Lo que en la anterior administracin apenas si se notaba, en sta sera una caracterstica fundamental. De los 28 miembros que alcanzaron los ms altos puestos en esta administracin, 16 (57%) de ellos haban ido al extranjero a especializarse en las disciplinas necesarias para el desarrollo

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del pas. Pero resalta una caracterstica a la que no se le ha prestado mucha o ninguna atencin: el tipo de conocimiento adquirido no es el mismo que el de las disciplinas de origen. Se opta por la especializacin del conoci-miento en las reas de planeacin, diseo y programacin, as como en las de economa, asuntos polticos pblicos y gubernamentales. Sin duda no se exige cualquier tipo de posgrado, sino slo aquellos afines al modelo eco-nmico que se pretende aplicar.

Los dos titulares de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Jess Silva Herzog y Gustavo Petricioli, tenan maestra en economa por la Uni-versidad de Yale, y haban cursado su licenciatura en la misma materia, el primero en la UNAM y el segundo en el ITAM. El titular de la Secretara de Programacin y Presupuesto, Carlos Salinas de Gortari, haba realizado un posgrado en administracin pblica y otro en economa poltica y gobier-no, adems de un doctorado tambin en economa poltica y gobierno, todos en Harvard. Por su parte, Alfredo del Mazo, secretario de Energa, Minas e Industria Paraestatal, quien haba dejado la gubernatura del Esta-do de Mxico para integrarse en el gabinete, tena estudios de finanzas p-blicas en la Universidad de Londres, as como un posgrado en economa y finanzas por la Banker Trust de Estados Unidos. A su vez, Hctor Hernn-dez Cervantes, quien estaba a cargo de la Secretara de Comercio y Fo-mento Industrial, tena un posgrado en economa por la Universidad de Melbourne y otro en ciencias sociales por El Colegio de Mxico. Daniel Daz Daz, secretario de Comunicaciones y Transportes, tena un posgrado en programacin econmica. Manuel Camacho Sols, segundo titular de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, contaba con una maestra en asuntos pblicos por la Universidad de Princeton. Los dos titulares de la re-cin creada Secretara de la Contralora General de la Federacin, Francisco Rojas Gutirrez e Ignacio Pichardo Pagaza, tenan maestras en planeacin y en administracin y finanzas pblicas por la Universidad de Tel Aviv y por la London School of Economics, respectivamente. Sin duda, el ms poltico de todos en este equipo era Manuel Bartlett Daz, quien haba obtenido una maestra en derecho pblico por la UNAM-Universidad de Pars y dos doctorados, uno en ciencia poltica por la U N A M , y otro en administracin pblica por la Universidad de Victoria en Inglaterra. Las principales secre-taras, estratgicas para el cambio poltico y econmico, estaban controla-das por personas educadas de la misma forma y con carreras muy similares. La cohesin del grupo se basaba en una homogeneidad ideolgica.

Esto es notorio en el perfil del gabinete de Miguel de la Madrid, pues a pesar de contar con largas carreras burocrticas muestra sin duda la cifra ms baja de funcionarios formados bajo la esfera administrativa; pero sin duda sigue siendo determinante si se quiere llegar al ms alto rango de la

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escala poltica. N i el medio electoral n i el partido han sido decisivos para que los polticos lleguen al gabinete. De hecho, se puede afirmar que el paso por el partido, el Congreso o una gobernatura (a diferencia de Estados Unidos, por ejemplo) no garantiza el arribo al gabinete; el papel del parti-do en el reclutamiento de la lite ha sido marginal.

CUADRO 2

Composicin de las carreras polticas por sexenio

Slo Puestos Puestos Slo puestos puestos de administrativos administrativos, de

Sexenio administrativos eleccin y de eleccin eleccin y departido Total

LEA 23 (79.3%) 2 (6.6%) 3 (10.3%) 1 (3.4%) 29

JLP 17 (53.1%) 0 12 (37.5%) 8 (25.0%) 32 M M H 12 (43.0%) 0 1 (3.6%) 4 (14.3%) 28

Nota: no siempre coinciden los totales porque slo la primera columna es excluyeme. Fuente: Hernndez, 1987; p. 91.

De hecho, en el gabinete de De la Madrid no existe un individuo que posea en su curriculum slo puestos de partido. Aun as, 1 4 de los que lle-garon a secretarios de Estado en este periodo tuvieron cargos en el partido y diez de stos los combinaron con cargos administrativos. De estos 14, nueve haban ocupado menos de dos puestos en el partido; de los restantes, dos contaban con tres cargos y los otros tres tenan cuatro o ms. Pero a esto hay que hacerle una aclaracin, de estos 14, solamente tres haban per-tenecido al CEN del PRI y los restantes apenas llegaron a ejercer un puesto como secretarios de ese organismo; ello muestra el carcter circunstancial

1 7 En todo el periodo estudiado, los funcionarios que han contado con puestos electora-les y de partido han combinado stos con puestos administrativos; ms an, mientras desem-peaban puestos administrativos desempeaban tambin puestos de partido, o abandonaban slo por un corto tiempo los primeros para incorporarse a uno de representacin e inmedia-tamente regresaban a la administracin. Pocos de ellos haban realizado solamente su carrera en la esfera electoral. En la mayora de los casos, los que contaban con puestos en el PW haban permanecido en l menos de un ao. Adems, es sabido que, cuando alguien es nombrado candidato del PRI a la presidencia, ubica a sus ms cercanos colaboradores en el C E N , IEPES, C E P E S o en la direccin de su campaa, por lo que en muchos casos quienes contaban con puestos en el PRI lo haban tenido por ese motivo. Basta agregar que es comn "premiar" al que fungi como presidente del PRI durante la campaa presidencial con un puesto en el gabinete siguiente (vase una tabla detallada en Ballinas, 1998; p. 85). Tambin es comn encontrar a ex secretarios de Estado como senadores. Incluso se llega al Senado hacia el final de la carrera y no al revs, como sucede en Estados Unidos, donde el candidato del partido, ya sea Dem-crata o Republicano, proviene de una senadura o gubernatura.

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de los puestos de partido que posean estas personas y la fugacidad del paso por este medio. Su carrera la realizaron en la administracin y no en el par-tido. El paso por el PRI es eventual, no fruto del trabajo diario militante, y puede transcurrir con el desempeo al unsono de un cargo en alguna de-pendencia. Adems, Miguel de la Madrid, al ser designado candidato del PRI a la presidencia de la repblica ubic a su colaboradores ms cercanos en el CEN del PRI y en el Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Socia-les (Manuel Bartlett, Carlos Salinas de Gortari, Bernardo Seplveda, etc.); como en su tiempo lo hicieron Luis Echeverra (quien coloc a Augusto Gmez Villanueva, primer secretario de la Reforma Agraria) y Jos Lpez Portillo (quien coloc en el CEN a Enrique Olivares, Pedro Ramrez Vz-quez y a Julio Rodolfo Moctezuma Cid). Esta accin era necesaria para evi-tar confrontaciones en el interior del partido durante la campaa y ofrecer al candidato una garanta de homogeneidad para cuando su gobierno co-menzara (Hernndez, 1987; pp. 10-12).

Las carreras de estos funcionarios presentaban principalmente antece-dentes burocrticos y promediaban 19.4 aos dedicados a la actividad polti-ca; al igual que sus antecesores, sin duda eran funcionarios profesionales. Adems, el hecho de que el promedio de edad al alcanzar la titularidad sea de 49 aos, nos indica que ingresaron a la poltica poco despus de haber concluido sus estudios universitarios; pero, sobre todo, que dicha lite se for-m en la etapa de mayor auge econmico del pas, lo que sin duda marc su formacin. Desde esta perspectiva el gabinete delamadridista parece ser un equipo con carreras estables, con tasas de rotacin baja y 3.2 aos de perma-nencia en cada puesto, desempeados en no ms de cuatro dependencias.

Pero la virtud que haba tenido el sistema mexicano, al tender a espe-cializar al funcionario, es decir, mantenerlo en un campo determinado, en este sexenio se vuelve una limitacin. Habamos venido apuntando que los titulares de las diversas secretaras eran seleccionados con un criterio que combinaba capacidad y experiencia, lo que garantizaba, de alguna manera, la eficiencia.

Si nos guiramos nicamente por el criterio de aos y puestos, sin ob-servar claramente la trayectoria de la lite gubernamental de este periodo, podramos afirmar que sta era profesional y haba estado en ejercicio el tiempo suficiente para adquirir los conocimientos que exige el cargo. Sin embargo, de los 27 funcionarios que contaban con carrera poltica en ese sexenio, 18 la desarrollaron en el sector financiero del gobierno, por lo que no se encontraban bien capacitados para desempearse en las diversas reas que se les confi. Ms an, n i Ramn Aguirre, n i Eduardo Pesqueira, n i Marcelo Javelly Girard, ni Manuel Camacho Sols haban tenido contacto previo con las secretaras donde se les nombr (Hernndez, 1987; p. 18).

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Sin duda el perfil de los que llegaron a la lite gubernamental en este sexe-nio no coincida con las necesidades ni con los requisitos del puesto.

En ningn momento estamos afirmando que esta lite fuera incompe-tente. Era un equipo poco adiestrado en las reas que se le encomendaron, pero que se encuentra altamente especializado en una sola, pues constitua "un grupo de servidores pblicos con caractersticas muy similares [que] se hacen cargo del conjunto de secretaras" (ibid., p. 21). Esta peculiaridad - e l predominio de la economa y la necesidad de personal con una forma-cin y trayectoria homogneas que se hiciera cargo de las diversas secre-taras estratgicas del cambio pol t ico- prevalecera tambin en el sexenio siguiente, pues el cambio obligaba a este tipo de reclutamiento, aunque con ello se rompieran reglas informales que aseguraban la capacitacin de funcionarios de alto nivel.

La administracin de Carlos Salinas de Gortari no quiso repetir la ex-periencia de su antecesor; sobre todo despus de los problemas poselecto-rales y de la manera tan cuestionada con que lleg a la presidencia del pas. Pero tampoco poda confiar plenamente en los viejos polticos, ms an si quera llevar a cabo cambios estructurales. Esto hizo que, sin entregarles las reas importantes y decisivas, se incorporaran polticos identificados con la lite tradicional: hombres como Carlos Hank Gonzlez, Jorge de la Vega Domnguez (quien fungi como presidente del PRI durante la campaa), Enrique lvarez del Castillo y Fernando Gutirrez Barrios, el nico a quien se le responsabiliz de una secretara importante. Aunque se haba nom-brado personal con experiencia en ciertas secretaras, no significaba que controlaban los destinos gubernamentales.

De hecho, el presidente Salinas design a un reducido grupo de perso-nas cercanas a l, con trayectoria y educacin muy semejantes, en las secre-taras donde se desarrollaran los cambios econmicos fundamentales, a la vez que en el partido. De este grupo destacaban Pedro Aspe Armella, quien terminara el sexenio anterior al frente de la Secretara de Programacin y Presupuesto al ser designado su titular, Carlos Salinas, como candidato del PRI a la presidencia, y en el sexenio siguiente se desempeara como secre-tario de Hacienda y Crdito Pblico; Manuel Camacho Sols, jefe del De-partamento del Distrito Federal, quien tendra la tarea de la recuperacin electoral de esta entidad; Ernesto Zedillo Ponce de Len, ltimo titular de la Secretara de Programacin y Presupuesto y segundo secretario de Edu-cacin Pblica; Mara de los ngeles Moreno, titular de la Secretara de Pesca; Patricio Chirinos, secretario de Desarrollo Urbano y Ecologa; Jaime Serra Puche, titular de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial; y Luis Donaldo Colosio, quien ms tarde sera presidente del PRI y el primer secretario de Desarrollo Social.

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As, dentro del gabinete de Carlos Salinas de Gortari podan verse clara-mente dos grupos. El grupo ms cercano al presidente cuenta con una carre-ra exclusiva en el sector pblico, que apenas supera los dos sexenios (12.79 aos, en promedio), pero que ha sido muy intensa. Difcilmente los integran-tes del grupo han permanecido ms de dos aos en cada puesto. Mientras tanto, en el segundo grupo se encuentran funcionarios reconocidos como especialistas en al rea correspondiente y los polticos identificados con la li-te tradicional, con larga trayectoria, tanto en el mbito administrativo como en el electoral y partidista, cuya duracin en la carrera poltica dobla la del primer grupo, pues en muchos casos incluso rebasa los 30 aos.

CUADRO 3

Gabinete de Carlos Salinas de Gortari

Tipo de Nmero de Aos de I carrera puestos previos carrera efectiva

Pedro Aspe ( S H C P ) A 5 11 Manuel amacho ( D D F , S R E ) A * 10 14 Jorge Carpizo (PGR, S G ) A 1 3 Patricio Chirinos (Sedue) A-E-P 5 15 Luis Donaldo Colosio (Sedesol) A-E-P 6 13 Emilio Gamboa ( S C T ) A 8 17 Emilio Lozoya ( SEMIP) A 6 18 Ignacio Morales (PGJDF, PGR) A 3 8 Ma. ngeles Moreno (Pesca) A 8 15 Jaime Serra (Secofi) A 5 12 Diego Valads (PGJDF) A 3 4 Ma. Elena Vzquez ( S C G F ) A * 6 11 Ernesto Zedillo (SPP-SEP) A 3 6 I I Enrique lvarez del Castillo (PGR) A-E-P 8 23 Manuel Bartlett ( SEP) A-P 9 26 Andrs Caso ( S C T ) A 12 35 Vctor Cervera (SRA) E 5 26 Arsenio Farell (STPS) A 3 15 Patrocinio Gonzlez ( S G ) A-E-P 10 36 Femando Gutirrez Barrios ( S G ) A-E 6 36 Carlos Hank (ST, S A R H ) A-E-P 12 30 Femando Hiriart ( SEMIP) A 14 47 Guillermo Jimnez M. (Sepesca) A-E-P 10 N D Pedro Joaqun Coldwell ( ST) A-E-P 7 14 Jess Kumate (SSA) A 4 17 Miguel Montes (PGJDF) A-E-P 15 31 Fernando Solana ( S R E ) A 7 23 Jorge de la Vega ( S A R H ) A-E-P 11 29

Claves: A = puestos administrativos; E = puestos electorales; P = puestos en el PRI. * Tuvieron un cargo en el PRI durante menos de un ao. Fuente: Hernndez (1994; p. 198)

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El primer grupo se identificaba claramente por su formacin acadmi-ca. Pedro Aspe tena un doctorado por el MIT ; Manuel Camacho, una maes-tra en asuntos pblicos por la Universidad de Princeton (estos dos eran los nicos que tenan experiencia como secretarios de Estado); Luis Donaldo Colosio, una maestra y un doctorado en desarrollo regional y economa ur-bana por la Universidad de Pensilvania; Ernesto Zedillo, una maestra y un doctorado en economa por la Universidad de Yale; Mara de los ngeles Moreno, un posgrado en planeacin socioeconmica en el Instituto de Es-tudio Sociales de la Universidad de Holanda; Jaime Serra Puche, una maes-tra en economa por El Colegio de Mxico y un doctorado en economa por Yale; y Emilio Lozoya, una maestra en administracin pblica por la Universidad de Columbia. Patricio Chirinos contaba nicamente con una licenciatura en economa por la UNAM, pero haba realizado toda su carrera en el sector financiero del gobierno.

Evidentemente, este grupo justificaba las creencias sobre la tecnocracia en Mxico. Era un grupo homogneo que tena como eje rector su forma-cin ideolgica. La clave del cambio estructural era ubicar a este equipo en las reas estratgicas del gobierno para as poder realizar las reformas eco-nmicas. Sin lugar a dudas, el presidente Salinas de Gortari era ms cerca-no a este primer equipo que al segundo.

Queda una duda, ya que al frente de Gobernacin se encontraba Fer-nando Gutirrez Barrios, quien haba dejado la gubernatura del estado de Veracruz para asumir la titularidad de dicha secretara, en la que haba rea-lizado casi la totalidad de su carrera.

Aunque Gutirrez Barrios era un poltico de amplia experiencia, en la prctica se limit su injerencia en los problemas nacionales. Las negociaciones con los partidos de oposicin o las soluciones a los conflictos estatales no pasaron por Gobernacin, como era tradicional, sino por la regencia capitalina o directa-mente por Los Pinos. As, a la nica dependencia que se haba entregado a un poltico ajeno al grupo presidencial se le despoj de sus funciones sustantivas para evitar la discrepancia (Hernndez, 1994; p. 197).

Gutirrez Barrios s particip, aunque mnimamente, en la solucin de conflictos graves; pero los desacuerdos que se suscitaron entre l y la presi-dencia llevaron a su remocin en 1993, y su lugar fue ocupado por Patroci-nio Gonzlez, gobernador de Chiapas, un poltico vinculado con el primer mandatario de tiempo atrs. Lo que se llamaba el "grupo compacto salmis-ta" era el equipo, mientras los dems miembros del gabinete lo eran ms bien formalmente, pues su injerencia estaba limitada por las decisiones que tomaba el grupo o, mejor dicho, la presidencia. 1 8

1 8 Esto era evidente desde la campaa presidencial del mismo Carlos Salinas. El primer

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Sin duda el equipo haba sido seleccionado con criterios ajenos a los de capacidad, ya que sus caractersticas no coincidan, en la mayora de los ca-sos, con los requerimientos del puesto. El problema, y esto es lo grave, se le presentara al presidente Salinas a la hora de renovar sus cuadros, pues las personas que reunan las caractersticas requeridas no abundaban. Sali-nas vio en los gobernadores la solucin a este problema. Como nunca antes se haba visto, por lo menos desde el sexenio de Lzaro Crdenas, Salinas de Gortari removi gobernadores tanto como quiso. Cuatro de ellos iran al gabinete y uno ms, a la presidencia del PRI. 1 9

Miguel de la Madrid llam a colaborar con l slo a un gobernador, y la mayora de sus antecesores haban invitado a dos o tres para que formaran parte del gabinete, y lo hicieron a principios de sexenio. A l comienzo de su administracin, Salinas de Gortari obr de igual manera, mas ya avanzada su gestin se vio en la necesidad de recurrir a los gobernadores para refor-zar sus cuadros o para reforzar las reas que, a su juicio, no estaban siendo bien atendidas. Todos los presidentes han tendido que renovar sus cua-dros, pero para ello no recurran a los mandatarios estatales, sino a los pol-ticos de la burocracia. De hecho, los presidentes, por lo menos hasta 1982, haban gobernado con los funcionarios que la misma burocracia haba crea-do, dado que en ellos se confiaba. Pero a partir del sexenio de De la Madrid el gabinete se ha conformado con personal con la misma educacin, forma-cin, ideas y proyectos. La homogeneidad ideolgica cobr ms impor-tancia que la lealtad al rgimen. Ms an, podemos afirmar que se rompi, con esto, una de las principales reglas no escritas del sistema.

hecho sorpresivo, podramos decir, incluso, histrico, fue que durante su campaa Salinas de Gortari no removi a los dirigentes del PRI, como era la costumbre, pero aun as no les confi su campaa, la cual recay en la persona de Luis Donaldo Colosio, quien era oficial mayor del partido. En el gabinete de Salinas de Gortari se haca descansar el mando en un grupo reduci-do de conocidos, por ms que otros tambin participaran en l.

1 9 Carlos Salinas removi a 17 gobernadores de 12 estados de la repblica, lo que equiva-le a poco ms de la mitad de las entidades del pas; casi 50% de la poblacin nacional estaba siendo gobernada por personas que ella no haba elegido. Estos gobernadores fueron (en orden de remocin): Luis Martnez Villicaa (Michoacn), Xicotncatl Leyva Mortera (Baja California), Mario Ramn Beteta (Estado de Mxico), Vctor Manzanilla Shaffer (Yucatn), Ramn Aguirre Velzquez (Guanajuato), Fausto Zapata Loredo (San Luis Potos), Salvador Neme Castillo (Tabasco), Guillermo Coso Vidaurri Qalisco), Eduardo Villaseor Pea (Mi-choacn), Gonzalo Martnez Corbal (San Luis Potos), Hermn Setzer (Chiauas). Dulce Mara Sauri Riancho (Yucatn), Enrique lvarez del Castillo (Jalisco), Femando Gutirrez Ba-rrios (Veracruz), Patrocinio Gonzlez Garrido (Chiapas) y Beatriz Paredes Rangel (Tlaxcala), quienes se integraron al gabinete, adems de Genaro Borrego (Zacatecas), que se fue a la pre-sidencia del PRI (Hernndez, 1994; pp. 204-205).

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Tanto Miguel de la Madrid como Carlos Salinas ejercieron el poder con el apoyo de personas cuya educacin y formacin las hacan muy ho-mogneas entre s. Ello constitua su patrimonio y su eje rector. Como si de una manera mgica el saber terico y prctico residiera en una misma per-sona. Esta visin, que prevalece hasta la administracin de Ernesto Zedillo, se enfrenta a problemas muy agudos. Cuando analizamos el perfil del nuevo gabinete encontramos lo siguiente:

Al inicio del sexenio, de los que asumieron la titularidad de una secre-tara de Estado, slo tres personas, Carlos Rojas Gutirrez, Herminio Blanco Mendoza y Guillermo Ortiz Martnez, pertenecan a la misma dependen-cia: Sedesol, Secofi y SHCP, respectivamente; y de estos tres slo dos, Blanco Mendoza y Ortiz Martnez, provenan de una de las respectivas subsecre-taras, y haban hecho la mayor parte de su carrera en dicha rea. Pero el resto de los integrantes del equipo de Ernesto Zedillo Ponce de Len no te-nan relacin alguna con la dependencia a la cual arribaron, y distan mu-cho de contar con la preparacin requerida para cada puesto.

De estos ltimos funcionarios, tres: Arturo Warman, Julia Carabias y Ra-m n de la Fuente, haban tenido antes puestos afines al que pasaron a ocu-par en la secretara que se les confi: procurador agrario, presidente del Instituto Nacional de Ecologa y director de la Facultad de Medicina de la U N A M , respectivamente. Empero, no haban tenido una relacin anterior con la dependencia en cuestin; literalmente fueron "sacados del cubculo" para que asumieran la titularidad de dichas secretaras de Estado. Uno ms, Ignacio Pichardo Pagaza, confirmando lo que pginas atrs afirmbamos, se hizo cargo de una secretara despus de haber sido presidente del PRI. A Jos ngel Gurra se le nombr en la Secretara de Relaciones Exteriores tras su trabajo en la renegociacin de la deuda y en Bancomext. Digmoslo as: l era ms conocido en Estados Unidos que el mismo presidente Zedillo.

Si, como hemos venido afirmando, la profesionalizacin era una garan-ta de capacidad, el equipo zedillista dista mucho de tenerla; ms an, 13 de los 16 miembros del gabinete original no tenan relacin alguna con la de-pendencia que se les confi, cuando que uno de los controles que haba impuesto la administracin pblica mexicana consista en pasar de la subse-cretara o de una de las subsecretaras a la secretara correspondiente. El problema al que se ha enfrentado la administracin de Ernesto Zedillo, al igual que su antecesora, es la reconformacin de sus cuadros. Primeramen-te, porque gran parte de los elegibles fueron empleados por la administra-cin anterior o fueron "eliminados" de la vida poltica durante y despus del proceso que se vivi en 1994.

La necesidad de un grupo cohesionado hace que el pool de elegibles se reduzca cada vez ms y se complique la disyuntiva de a quin nombrar en

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un puesto, lo que no suceda cuando la seleccin del gabinete se haca bajo los criterios de capacidad y competencia. En cuanto a la renovacin de cua-dros, Ernesto Zedillo ha acumulado un total de 24 cambios, muchos de ellos durante su primer ao de gobierno - l o que equivale a cambiar 1.5 veces el gabinete, caso muy diferente del de sus antecesores; como ocu-rri con Jaime Serra Puche (SHCP), Fausto Alzati (SEP), Miguel Limn Rojas (de SRA a SEP), Guillermo Ortiz Martnez (de SCT a SHCP) y ms tarde con Esteban Moctezuma (SG).

De las 16 secretaras (excluyendo Sedea y Marina), slo dos conservan a su titular original (Secofi y Semarnap). Vale decirlo, son tan necesarias para la buena gestin gubernamental las designaciones basadas en criterios de capacidad y competencia, que las ltimas que se han hecho (si exclui-mos las que obedecen a la nominacin del candidato del PRI a la presiden-cia) han tenido que ser as. El caso de Rosario Green y el de Romrico Arroyo (en SRE y SAGAR, respectivamente), y se puede agregar el nombre de Arsenio Farell (Secodam) por su probada capacidad, demuestran que se apuesta por los funcionarios que han desarrollado carreras en el ramo - m s cuando se agotan los elegibles cercanos con quienes renovar los cua-dros-, sobre todo en dependencias donde el conocimiento tcnico es fun-damental para las tareas que se realizan.

El tener como eje rector -para las designaciones y para la a c c i n - la educacin y formacin provoc que los mecanismos de control que la bu-rocracia haba creado para el ascenso de un funcionario se vieran obstrui-dos. El saber y la coincidencia ideolgica sustituyeron a la capacidad y la profesionalizacin de la lite gubernamental. "Sin una lite cohesionada, disciplinada y, sobre todo, con la suficiente capacidad y habilidad poltica, el proceso de cambio seguramente hubiera fracasado" (Hernndez, 1994; p. 196).

Las reformas emprendidas, desde la gestin de Miguel de la Madrid Hurtado hasta la de Ernesto Zedillo, se han centrado en la economa y en la administracin. Para esto se necesitaba personal capacitado en tales reas, ubicado en las secretaras estratgicas del cambio estructural, de manera que un grupo reducido y centralizado pudiera llevarlo a cabo, incluso trans-firiendo el poder de las instituciones a la presidencia misma, como sucedi en el sexenio de Carlos Salinas. Ms all de los posgrados, se elega a perso-nal cuya educacin y trayectoria lo hiciera adecuado para lograr dichos ob-jetivos. Ernesto Zedillo se enfrent a un problema mucho mayor, que es el limitado pool de elegibles.

Los miembros de estas tres ltimas administraciones presentan el me-nor porcentaje, desde 1946, entre aquellos que hicieron su carrera en el rea, y por tanto entre los que hicieron su carrera en la dependencia de la cual

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llegaron a ser titulares. Muchos de los que arribaron a la lite gubernamen-tal en las dos ltimas administraciones haban realizado su carrera en un solo sector del gobierno, el financiero, e, incluso, en una sola dependencia, la SHCP o la SPP. De hecho, esta ltima secretara fue el camino por el que ascendieron a los ms altos puestos de la poltica.

El reclutar a la lite gubernamental bajo un criterio de homogeneidad ideolgica en lugar de un criterio de capacidad y profesionalidad tiene gra-ves repercusiones. Como se puede apreciar, ya para el sexenio de Carlos Salinas de Gortari la reconformacin de cuadros con una educacin y una trayectoria similar es difcil debido al reducido grupo de elegibles; por otro lado, est el hecho de romper con una de las reglas consuetudinarias del sistema poltico mexicano: alimentarse del personal forjado en el sistema mismo. A este problema se tendrn que enfrentar todos los gobiernos pos-teriores que seleccionen -como lo prueba el gabinete de Ernesto Zedi l lo-a su personal sin una combinacin de criterios y sin una garanta de capaci-dad y profesionalidad.

Concluyendo, podemos afirmar, tras el anlisis de la lite gubernamen-tal de este periodo, que son claramente visibles tres momentos, en cuanto a la designacin de los secretarios de Estado. Primeramente, encontramos que durante el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado se design un ga-binete cuyos miembros tenan una similar educacin y trayectoria dentro del mbito administrativo. En su seleccin, Miguel de la Madrid se caracte-riz por un inters en la especializacin acadmica y burocrtica, que dara como resultado un equipo extremadamente cerrado, pero, sobre todo, ide-olgicamente compatible con las reformas que se pretenda emprender y que el nuevo gobierno consideraba necesarias. Indudablemente se trataba de elementos con un alto grado de profesionalizacin, pero no la requerida para las reas a las cuales llegaron, pues un gran nmero de ellos haba reali-zado su carrera en un solo sector del gobierno: el financiero. Se confirma que el eje rector de las designaciones fue la formacin terica y burocrtica.

Por otro lado, vemos que Carlos Salinas de Gortari design como fun-cionarios a un reducido grupo de personas cercanas a l, en las secretaras decisivas del cambio estructural, que difcilmente promediaban una d-cada de servicio pblico y que haban realizado su carrera en un solo sector del gobierno o incluso en una sola secretara. El gabinete salinista distaba mucho de contar con profesionalizacin y especializacin, pues, al igual que en el de su antecesor, el eje rector de las designaciones de la lite gu-bernamental fue la formacin acadmica y burocrtica, lo que garantizaba la compatibilidad ideolgica. A diferencia del anterior periodo que analiza-mos, donde la profesionalizacin era el criterio de seleccin de la lite gu-bernamental, ste se caracteriza por tener el conocimiento terico no slo

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como criterio de seleccin de los secretarios de Estado, sino como princi-pio axial de toda formulacin y accin polticas.

Finalmente vemos que durante el sexenio de Ernesto Zedillo se torna en regla lo que ya es un problema en la administracin anterior: la reno-vacin de los cuadros. Los casos de Guillermo Ortiz Martnez, Jos ngel Gurra, Jos Antonio Gonzlez Fernndez y, por supuesto, Esteban Mocte-zuma comprueban que slo un reducido grupo de personas gozan de la confianza del presidente. Todos han sido colocados y removidos de los puestos de importancia tanto poltica como econmica. Los enroques, an-tes una excepcin, se hicieron la norma. Ms an, demuestran lo reducido del grupo del presidente. En realidad fueron pocos los hombres del pre-sidente Zedillo.

COMENTARIOS FINALES

Antes de 1946, la carrera del poltico transcurra sin pautas especficas y los puestos que obtena no correspondan a sus capacidades o sus conocimien-tos, sino que obedecan a sus logros en el campo de batalla o a su influencia en las organizaciones sociales. Pero, como mencionamos en su momento, el efecto inmediato de la institucionalizacin posrevolucionaria fue el de la burocratizacin. Junto con esto, se instauraron los rituales y los procedi-mientos para el aprendizaje y para el ascenso polticos. En consecuencia, se impusieron normas y requerimientos a todos aquellos que buscaban cargos pblicos: largos periodos de aprendizaje y entrenamiento, y ser portadores del conocimiento y las habilidades necesarios para desempearlos. La pol-tica dejaba de ser una actividad temporal para tornarse una profesin que exiga al individuo dedicarse completa y exclusivamente a ella.

Asimismo, la renovacin de la lite gubernamental vena asociada a la permanente adecuacin a los cambios polticos, gubernamentales y admi-nistrativos, lo que repercuta en los requisitos para ocupar los cargos. Con la mayor complejidad y con el cambio de las funciones y la gestin pblicas,