La reducción del daño: tuna alternativafrente al problema de las drogas ilIcitas?

Clara Elena Reales*

Frente al probiema de las drogas ilIcitas surgen

de manera reiterada propuestas de soluciónque van desde el prohibicionismo absoluto a

la legalizaciOn, pasando por la despenali-zación de algunas de las conductas relacio-

nadas con este fenómeno. Factores sociales,económicos, medicos, jurIdicos, psicolOgicos

y éticos son esgrimidos para justificar acciones

en uno y otro sentido.

Los lirnitados resultados alcanzados hastaahora por la denominada guerra contra lasdrogas, las dificultades de la poiItica criminalinternacional contra ci narcotráfico en materiade recursos disponibles, coordinación ycooperación entre paIses y las negativasconsecuencias económicas y sociales que

surgen tanto para quienes se yen afectadospor problemas de producción ilicita de drogas

como para quienes el aumento constante delconsumo de estas sustancias es una perma-nente preocupacion, ban dado lugar a unateorfa que dIa a dIa gana más adeptos entre

académicos, politicos y medios de comuni-cación: la teorIa de la reducción del daño.

Antes de aclarar los alcances de esta teorIa,se hace necesario una breve exposición sobre

algunos de los elementos que hacen parte delregimen intern acional de ]as drogas vigente,

que orientan no sOlo la polItica internacionaly definen ci papel que juegan los distintosactores a nivel mundial, sino que tambiéntienen un impacto en las politicas que sedesarrollan a nivel nacional, incluida la teorIa

de la reducción del dano.

I. El regimen internacional vigente

A nivel internacional son tres los principalesinstrumentos para la fiscalización internacional

de drogas. Como instrumentos reflejan unavisiOn particular sobre el origen del problema

de las drogas y sobre su posible soiución. Por sucarácter internacionai son ci resultado de

procesos de negociación en los que se concilian

* Abogada, Vice-decana Facultad de Derecho Universidad de Ins Andes.

COYUNTURA SOCIAL

distintos intereses y por ese mismo carácter,tras su ratificaciOn y adopción, cada pals les daun desarrollo especlfico de acuerdo con lascaracterlsticas y dimensiones del fenómeno delas drogas en su territorio.

Esta particularidad dificulta el desarroilode acciones coordinadas y armonizadas. Larealidad nos muestra una serie de esfuerzosindividuales y aisiados cuya sumatoria no seacerca aün a un nivel de coordinación acepta-ble y eficaz. Estos tres instrumentos son: LaConvención Unica de 1961 sobre Estupefa-cientes y su Protocolo de 1972; el Conveniosobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y laConvención de Naciones Unidas contra ciTráfico IlIcito de Estupefacientes y SustanciasSicotrOpicas de 1988.

La ConvenciOn Unica de 1961 sobreEstupefacientes y su Protocolo modificatoriode 1972 y ci Convenio sobre Sustancias Sico-trOpicas de 1971, definieron de conformidadcon conceptos cientlficos vigentes en esasfechas, cuáles sustancias tenlan usos medicosy cientlficos y cuáles no, cuáies modos deproducciOn eran aceptables y cuáles no, aslcomo qué palses podrlan producir llcitamenteesas sustancias.

Algunos de esos conceptos cientlficos hansido revaluados hoy y sustancias cuyo usomedico era reconocido entonces como el delas anfetaminas, hoy son rechazadas. Al dejarpor fuera ciertos modos de producción, losusos culturales e histOricos de ciertas sustan-cias por parte de pueblos indIgenas fueronrechazados. Y ello explica, ci por qué palsescomo Peru y Bolivia, intentan permanente

pero infructuosamente el reconocimiento deusos benéficos de la hoja de coca (para lacalda del pelo, como adelgazante, como curapara la ñlcera, ci cancer, etc.).

Dc igual forma, sustancias qulmicas deorigen sintético con efectos similares o masfuertes que aquelias derivadas de la coca, laamapola o la marihuana, no están inciuidosen las listas objeto de control y por lo tantoescapan a ese control internacionai.

Finalmente, uno de los instrumentos inter-nacionales que refieja más ciaramente unavisiOn internacional especlfica frente al pro-blema de las drogas es la Convención deViena de 1988: la represion al tráfico ilIcito dedrogas.

La ConvenciOn de Viena de 1988, surge enun contexto donde se enfrentaban ideoiogi-camente 'palses consumidores y "palsesproductores. A fin de conciliar estas dosposiciones, esta Convención propone hablarde corresponsabilidad como explicaciOn alfenómeno. Introduce ci eiemento del tráficoillcito, ci concepto de paIses de tránsito y lapersecucion a ]as organizaciones criminalesque promueven ci comercio illcito de drogas.

Tanto palses consumidores como produc-tores y de tránsito, se convierten bajo estaóptica en vlctimas y ci discurso se transformapara introducir los principios de integralidad-adopción de medidas frente a todas las facetasdel fenómcno- y equilibrio -diseño y ejecucionde estrategias tanto preventivas y de controlcomo represivas.

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No obstante lo anterior, la ConvenciOn de1988 no logra ci equilibrio que propone esediscurso regido por los principios de corres-ponsabilidad, integralidad y equilibrio, ni lasmedidas desarrolladas corrigen los esquemasde enfrentamiento que pretendieron corre-girse, por las siguientes razones:

• Desde ci nombre mismo, la ConvenciOnde 1988 se refiere al Tráfico IlIcito.

• Aün cuando dedica la mayor parte de susartIculos a la definición de las conductasque deben ser tipificadas, alas medidas decooperación que deben desarrollar lospaises frente al tráfico, la Convención noofrece claridad frente al tipo de coopera-ción que debe adoptarse en los puntos deoferta (cultivos ilIcitos) y de demanda(consumo).

• La mayor parte de las conductas descritasse refieren a la oferta de sustancias sico-tropicas y estupefacientes: su cultivo, pro-cesamiento y tráfico, al lavado de activos yfrente a estas conductas ci énfasis es enacciones de tipo represivo.

• La oferta es presentada como un problemamundial, cuya soluciOn admite cidesarrollo de instrumentos internacionalespara mejorar la coordinación y losesfuerzos nacionales. La demanda es vistacomo un problema nacional, no se hablade coordinación ni del desarrollo deinstrumentos vinculantes.

• Los esfuerzos del lado de la reducción dela oferta son casi todos medibles, cuanti-ficables y por lo tanto polIticamente justi-

ficables. Los esfuerzos del lado de lareducción de la demanda son más inciertosy aunque se hahia de prevención y rehabi-litación, Ia definición de marcos comunespara ci desarrollo de poilticas internacio-nales aün noes posible por la diferencia deenfoques.

• La consideración de los factores sociales yeconómicos en cada uno de los puntos dela cadena del narcotráfico aün siguen sinser totalmente evaluados. Los datos que seesgrimen para seflalar las dimensionesinternacionales del fenOmeno o su creci-miento y desplazamiento se basan la mayorparte de las veces en suposiciones que noresisten un análisis cientIfico. El descono-cimiento del fenOmeno y de la dimensionde los esfuerzos que es necesario empren-der son una caracterIstica dominante de laactual polItica criminal contra las drogas.

Alrededor de este instrumento, que pre-tendió conciliar posiciones, cada pals hadesarrollado las medidas más acordes con susistema nacional y con las caracterIsticas delproblema de las drogas en su territorio. Comoresultado de ello, la tipificaciOn de conductasno es armónica, los esfuerzos no son total-mente coordinados y la polltica internacionalen la materia está aün lejos de ser integral yequilibrada. Los esfuerzos aislados prod ucenci desplazamiento de las actividades delictivasa zonas en las que los controles son menosfuertes.

Ante este panorama, surgen permanen-temente voces que yen en la legalizacion delas drogas la solución. Sin embargo, esas vocespocas veces hablan del impacto econOmico

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COYUNTURA SOCIAL

que tal polItica podrIa tener, o de los

mecanismos de control que deberIan

desarrollarse. Tampoco analizan el impacto

econOmico y social que generarla una polItica

como la propuesta. Legalizar qué, cómo y

cuándo son preguntas que no tienen una

respuesta fácii.

Por ahora, se vienen ensayando simul-

táneamente polIticas complementarias a la

represión tanto frente a la oferta como la

demanda, dependiendo del anáiisis sobre elimpacto social y económico que produce el

fenómeno de las drogas y en las que, por

supuesto, Colombia sigue pagando los

mayores costos económicos, sociales y de

estigmatización de esa polItica. Solo a manerailustrativa, se presentan algunas de ellas:

A. En relación con los cultivos ilIcitos

Se proponen polIticas para atender los pro-

biemas sociales y económicos generados por

los cultivos ilIcitos: programas de desarrollo

alternativo, que dependen en gran medida de

los recursos de cooperacion internacional.

B. En relación con el tráfico IlIcito

El lenguaje empleado con mayor frecuencia

es el de "guerra frontal contra las drogas y

tiene como objetivo utópico lograr un mundo

libre de drogas. El tipo de medidas desarro-

lladas son casi todas represivas : para combatirla producción ilIcita de drogas, desmantelar

los carteles de las drogas, perseguir el lavado

de activos, etc. Cada una de las herramientasdesarrolladas tienen un carácter combativo

impiIcito.

Dentro de este esquema, paIses como Co-lombia y Mexico, asumen los costos internos

de esa guerra y paIses como Estados Unidos,

impulsan una guerra fuera de sus fronterascomo el método más efectivo para combatir ci

fenOmeno de las drogas

C. En relación con el consumo

Si se evahia el problema como un probiema

de salubridad, se ensaya desde la despenaliza-ción del consumo de drogas hasta el sumi-

nistro de drogas para los adictos y la distri-bución de medios que faciliten un consumolimpio (para prevenir transmisión del HIV).

Es en este punto donde ha surgido la teorIa dereducciOn del dano.

Se clasifican los distintos tipos de drogasen drogas blandas o duras, para determinarun tratamiento distinto. Este enfoque es visto

por los más radicales como una antesala a lalegalizacion de cierto tipo de drogas, y talcomo va la producción mundial, el primer

producto legalizado serla la marihuana.

Es en este contexto en ci que surge la teorIa

de la reducciOn del dano. Pero, en quéconsiste esta teorla? Cuáles son las posibi-lidades que ofrece esta posición para un palscomo Colombia? Que tan viable es esta pro-

puesta dentro de la polltica criminal inter-nacional vigente?

H. La teorIa de la reducción del daño

Tanto para quienes yen en las drogas ilIcitas

un problema de salubridad como para aque-lbs que las perciben como un factor generadorde criminalidad, la teorla de la reducciOn del

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ANALISIS COYUNTURAL

dano se presenta como una alternativagradual, social y económicamente más sanaque la poiltica prohibicionista. Esta teorIabusca atenuar el impacto de polIticas pura-mente represivas en cuanto a Indices de crimi-nalidad asociada al consumo, transmisiOn deenfermedades por consumo indiscriminadoy muertes por sobredosis.

Transformando la persecucion al consumoen un problema medico y de salubridad, estateorIa propone, entre otras cosas: el suministrode sustancias sujetas a control medianteprescripción médica a fin de reducir el nümerode muertes por sobredosis o por consumo dedrogas de dudosa pureza, el tratamiento de losadictos ala herolna con metadona ye! suministrode jeringas con elfin de reducir los Indices decontagio del VIH-SIDA y otras enfermedades.

A. ZC6mo puede afectar esta polItica apaIses como Colombia?

Esta teorla, defendida por palses como Aus-tralia, Inglaterra, Palses Bajos, Suiza y Austria,supone un rechazo a polIticas de represiónfrente al fenOmeno del consumo y está por !otanto dirigida a atender ci problema de lademanda ilIcita de drogas.

Desde el punto de vista de los compromisosinternacionales de los palses consumidores,serla una respuesta menos costosa e inütilque !a lucha frontal contra las drogas. Desdeel punto de vista de los palses productores,poco o nada aliviarla el peso de la respon-sabilidad que hoy se les impone.

Una de las facetas del fenOmeno de ]asdrogas ante las cuales la comunidad interna-

cional ha sido más benévola para su trata-miento internacional ha sido el de la demanda.La perspectiva de un consumidor débil oenfermo que no puede sustraerse voluntaria-mente de una oferta permanente de drogas,ha superado a la del campesino pobre e igno-rante que carece de otra forma de subsistencia.

Frente a una y otra imágenes, la percepciónde la comunidad internacional es muydiferente. Aün cuando en general Europa hasido muy crltica de la polItica de erradicaciónforzada de cultivos illcitos, no sOlo por ciimpacto econOmico y social de las zonas dondeese procedimiento es aplicado, sino tambiénpor las consecuencias ecologicas por defores-tación y daños ambientales que producen loscultivos ilIcitos, su comprensión no se hatraducido en un apoyo decidido a programasde desarrollo alternativo yen recursos adicio-nales de cooperación.

Aün cuando ya ha habido un primerrechazo a este tipo de medidas por parte de laJunta Internacional de Fiscalización de Estu-pefacientes en el informe de 1992, al interiorde la ComisiOn de Estupefacientes de Nacio-nes Unidas, durante 1994 y 1995, con mayorfrecuencia se hace alusión a los resultadospositivos que estas medidas están produ-ciendo. El cada vez mayor interés de laacademia en ci tema y el apoyo recibido porparte de distintos gobiernos hacen preverque esta teorIa puede ganar cada vez másadeptos.

Sin embargo, si la reducción del daño solose enfoca como un mecanismo para resolverel problema de la reducción de la demanda,este enfoque mantendrfa ci desequilibrio en

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Ia distribución de los costos sociales y econó-micos que asumen quienes enfrentan el pro-

blema de la reducción de la oferta y de nuevolos principios de corresponsabilidad, integra-

lidad y equilibrio se mantendrIan como simpleretórica.

Cómo lograr un verdadero equilibrio enesta materia ? Si bien es cierto que dentro delas razones que han Ilevado a considerar las

posibilidades que ofrece la reducciOn del danose encuentran los altIsimos costos de una

polItica excesivamente represiva, dentro dela poiltica de represiOn también existen posi-bilidades que pueden trasladar los costos delà represion a puntos en los que los afectadossean realmente las organizaciones criminalesy no los campesinos o los consumidores.

Para combatir el tráfico ilIcito de drogaspuede resultar mucho más eficiente en materiade resultados y costos, ci fortalecer el control

de quImicos y precursores, la persecución dellavado de dinero y ci control de medios decornunicaciOn y transporte empleados. Sin

duda, estos recursos que estân al alcance de

las organizaciones criminales, hoy por hoyno están adecuadamente controlados.

Este tipo de medidas, complementadas

con otras dirigidas a corregir los factores socia-les y económicos generados por la presenciade cultivos ilicitos y por ci consumo de drogas,tal vez constituyan una verdadera alternativaa la polItica puramente represiva que hoy nosrige. Este proceso de traslado del énfasis de lapolItica criminal hacia puntos de mayoreficiencia, podrIa ser un paso importante paracorregir las asimetrIas que hoy genera la

politica antidrogas a nivel internacional.

Hacia ese punto podrIan enfocarse los

esfuerzos de Colombia en ci mediano y largoplazo como meta Para el manejo de una

polItica internacional contra las drogas. Haciaese punto deberfan tender los esfuerzos de lacooperación internacional. Tal vez, con suerte,la Conferencia Mundial contra las Drogas

que tendrá lugar en 1998, pueda ser ci espacioen el que se den los primeros pasos para

corregir las deficiencias generadas por elsistema actual.

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