La réforme de lÉtat en Italie 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la...
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La réforme de l’État en Italie 1996-2001 par par Franco BASSANINI Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Réforme de l’État de la Réforme de l’État Président de ASTRID Président de ASTRID www.bassanini.it www.astrid-online.it Paris, 29 Mars Paris, 29 Mars 2006 2006
La réforme de lÉtat en Italie 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Réforme de lÉtat Président de ASTRID
La rforme de ltat en Italie 1996-2001 par Franco BASSANINI
ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Rforme de
ltat Prsident de ASTRID www.bassanini.itwww.bassanini.it
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www.bassanini.itwww.astrid-online.it Paris, 29 Mars 2006
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2 Lexprience italienne partir de 1990 jusqu 2001 un vaste et
tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration
publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des succs et des
checs. On peut en tirer beaucoup de leons. Mais la plupart de ces
leons sont valables seulement pour lItalie
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3 Un tat dlabr: lItalie au dbut des annes 90 Une administration
obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Une administration
obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralis Une administration
inefficace, malgr des cas d excellenceUne administration
inefficace, malgr des cas d excellence Une administration coteuse:
urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la detteUne
administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et
de rduire la dette
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4 Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB) Source:
Ministre du Trsor
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5 Demande de rforme et consensus La crise de ltat alimentait un
fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest
pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: La
crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs
forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un
large consensus parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes
Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus
bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan) (Premire leon
tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est
facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer) (Premire
leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il
est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer)
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6 Au dbut du nouveau millnaire: la rforme a mi-course En 2001
(changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du
centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la rforme
italienne tait encore inacheve. En 2001 (changement de gouvernement
et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M.
Berlusconi), la rforme italienne tait encore inacheve. Beaucoup de
changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la
phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore
mi-chemin Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la
lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de
rforme tait encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements
ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des
citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit pas
pour changer les administrations et la vie des citoyens...).
Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en
2001 Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj
enregistrs en 2001
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7 Dette publique (% of PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT
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8 Dficit public (% du PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT
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9 Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE
et ISTAT
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10 Fonctionnaires publics en 2001 une comparaison entre lItalie
et la France (Source:OCDE et ISTAT)
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11 Dpense primaire publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du
PIB) Source: ISTAT et Comm. Europenne
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Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de
lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001
(Source:ISPO)
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13 La simplification des lois:1997-2000 Rduction du stock
normatif suite la simplification (n. darticles) introduits
abrogs
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14 La simplification 1997-2000 procdures pour la cration
dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique,
2000
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15 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 certificats
dlivrs par an (remplacs par dclarations sur lhonneur) Source:
Dpartement de la Fonction publique-Italie
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16 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 signatures
certifies conformes dlivres par an (remplaces par dclarations sur
lhonneur et photocopie du document didentit) Source: Dpartement de
la Fonction publique-Italie
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17 Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de
lauto certification? Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS
ENTREPRISES Source: CIRM 2001 Rduction du poids de la bureaucratie
l opinion des citoyens-usagers
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18 Simplification et drglementation les premiers rsultats
1998-2001 298 procdures auparavant rglementes par des lois
dlegifies et simplifies par le Gouvernement 298 procdures
auparavant rglementes par des lois dlegifies et simplifies par le
Gouvernement 113 autorisations supprimes 113 autorisations
supprimes 8 textes uniques 8 textes uniques guichets uniques pour
les nouveaux tablissements productifs rduisant des 43 1 les
autorisations ncessaires guichets uniques pour les nouveaux
tablissements productifs rduisant des 43 1 les autorisations
ncessaires
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19 Progrs dans la qualit de la rglementation OCDE, Rapport sur
la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53): Le
graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit
essentiels recommands par lOCDE a augment Depuis 1997, dans le
cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t
prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans
lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire
de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que
lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par
lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national
entre 1998 et 2000
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20 Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE,
Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998
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21 Privatisations Entres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999)
Source: OECD
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22 Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001)
Impts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30
millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique
et sont traites lectroniquementImpts en ligne : ds 2001 toutes les
dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit
fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement En 2001,
80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits
lectroniquementEn 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys
aux bureaux et traits lectroniquement Signature lectronique (ayant
valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits privesSignature
lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits
prives Appels doffre lectroniques et mandats de paiement
lectroniques partir de 1999Appels doffre lectroniques et mandats de
paiement lectroniques partir de 1999 Carte didentit lectronique:
dlivre en voie exprimentale partir de 2000Carte didentit
lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000
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23 La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et
organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du
premier ministre un leadership claire une mthode bipartisan une
coopration quotidienne avec les administrations rgionales et
locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs
la mobilisation des agents sur la ncessit et les objectifs de la
rforme
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24 La mthode de la rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer
ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement
des administrations.....mais aussi: rinventer les missions des
institutions publiques changer la culture des administrations et
des fonctionnaires
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25 Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: rduire le primtre de
laction publiqueUn tat lger: rduire le primtre de laction publique
La rforme de la rglementation: allger les dmarches
administrativesLa rforme de la rglementation: allger les dmarches
administratives La rforme de lemploi public: encourager le
professionnalisme et le mriteLa rforme de lemploi public:
encourager le professionnalisme et le mrite Une administration
oriente vers les performancesUne administration oriente vers les
performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne
La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des
ressourcesLa rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la
gestion des ressources La rforme de lAdministration centrale: de 22
12 ministresLa rforme de lAdministration centrale: de 22 12
ministres La dcentralisation (vers un tat fdral) :approcher le
gouvernement aux citoyensLa dcentralisation (vers un tat fdral)
:approcher le gouvernement aux citoyens
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26 La nouvelle administration publique On a compris ds le dbut
que l e succs de la rforme dpendait de la capacit des
administrations et des fonctionnaires de changer leur culture
cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir
et diffuser la mentalit: de linnovation technologique et
organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle
de la simplification (ne pas imposer des charges administratives
indues)de la simplification (ne pas imposer des charges
administratives indues) de la qualit des services et des
prestationsde la qualit des services et des prestations de la
satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des
citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du
mritede la valorisation du professionnalisme et du mrite de la
capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et
des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations
bureaucratiquesde la capacit de promouvoir, soutenir, librer les
nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des
rgles et obligations bureaucratiques
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27 La nouvelle administration publique la distinction entre
Politique et Administration Les Autorits politiques sont
responsables des politiques:Les Autorits politiques sont
responsables des politiques: le Ministre dfinit les politiques et
les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais
il na plus de pouvoirs de gestion directe dans ladministration Les
fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais
aussi des performancesLes fonctionnaires sont responsables de la
gestion administrative.mais aussi des performances les cadres
suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits.
Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances
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28 La qualit et les performances le nouveau management Cration
dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la
fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges,
prfets, ambassadeurs)Cration dun corps interministriel de tous les
cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu
dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par concours
national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat
temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du
secteur priv par contrat temporaire) Fin des affectations vie:
affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les
ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans
dans la rforme de 1998)Fin des affectations vie: affectation,
responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources)
font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme
de 1998)
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29 La qualit et les performances les traitements de la haute
fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements
des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des
performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des
hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des
performances Maintenant: les traitements prennent en compte les
responsabilits et les rsultats obtenus.Maintenant: les traitements
prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus. Pour
les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que
redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de
poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de
base
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30 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs
la Rforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le
dcret lgislatif n. 29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source:
Dpartement de la Fonction publique-Italie
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31 La qualit et les performances le nouveau systme de contrle
de performances Dfinition dindicateurs de performance pour chaque
administrationDfinition dindicateurs de performance pour chaque
administration Dfinition annuelle des objectifs par chaque
ministreDfinition annuelle des objectifs par chaque ministre Une
unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne unit dvaluation
dans chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de
gestionContrle stratgique et contrle de gestion chartes des
services et mesurage de la satisfaction du citoyen usagerchartes
des services et mesurage de la satisfaction du citoyen usager
Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le
contrle stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur
lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives
des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes
des directives des Ministres et des indicateurs de
performances
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32 La qualit et les performances les rsistances Contradictions
et incohrences ont frein la mise en uvre de la rforme. Par exemple:
lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix, en
principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la
responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit
lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers
publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des
managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des
privilges et de la jungle des salaires le comportement du
Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la
mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en
faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope
legis, recrutement sans concours etc.
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33 2001-2005: retour au pass? La rforme 1996-2001 avait t
projete et approuve avec un soutien bipartite. Malgr cela, le
Gouvernement Berlusconi a frein de faon sensible le processus de
mise en uvre de la rforme et a remis en question certains de ses
piliers, avec: Le partage des taches et de responsabilits de la
rforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise
en oeuvre) Un spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de
bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires Une soumission
pleine et entire des structures administratives au pouvoir
politique Le recul de lorientation aux performances et des
instruments de promotion du professionnalisme et du mrite La
suppression du rle unique (des administrations centrales plus
cloisonnes) Mais la Cour constitutionnelle aura son mot dire.
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34 Facteurs de russite: le cadre politique et social Un
programme de reformes fortement soutenu: par le Premier Ministre
(les reformes comme point fort du plan daction du Gouvernement) par
les forces productives par le citoyens
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35 ..le cadre au niveau des administrations Un programme
compris et partag par: Une fonction publique en qute de
reconnaissance sociale Des syndicats (au niveau central) conscients
des potentialits positives des reformes
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36 Facteurs de russite: une rforme vaste et un approche partag
Un processus la fois: top-down (cadrage, gnralisation) bottom-up
(consultations, librations dnergie et d ides )
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37 Des resistences redoutables et parfois caches de la vieille
nomenklatura bureaucratique La ncessit de foncer au maximum dans un
dlai assez court (difficult de digestion) Une rforme pousse aussi
par des impratifs de bilan. Ressources limites pour faire agir
certains leviers motivationnels La taille des rformes: trop de
chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements
constitutionnels Facteurs de faiblesse
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38 Facteurs de faiblesse Qualit et performances:une rvolution
culturelle encore accomplir La culture de lvaluation et du mrite
reste encore minoritaireLa culture de lvaluation et du mrite reste
encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent
encore une position lgaliste et tatisteBeaucoup dadministrations et
de juges gardent encore une position lgaliste et tatiste La dfense
de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts
fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la
fonction administrativeLa dfense de la sret de lemploi et de
lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la
dfense de la neutralit de la fonction administrative
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39 Ce que jai appris Il faut dabord bien comprendre (pour bien
communiquer) la nature mme du changement. Sagit-il dun changement
de transformation/ /volution ou dun changement radical (re-
invention)? Les rformes, une fois passe leuphorie de la conception
et des premiers dbuts, doivent tre prsides, protges et mises en
oeuvre, jour aprs jour Les rsistances au changement sont dordres
trs diffrent. Pour chacune dentre elles il faut un remde
spcifique
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40 Larchitecture du changement Niveau Politique Leadership
Soutien Premier Ministre Principes de rfrence Pouvoir de
Coordination Niveau Organisations Partage valeurs -Des raisons pour
y croire -Motivations y compris montaire et parcours de carrire
-Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les suiveurs Niveau
usagers Des rsultats rapides l ou il sont plus attendu
(mesures-phares, ex: auto certification) Des services et des
produits innovants (ex: guichet uniques, dclarations des revenus
lectronique) Communiquer les russites, faire comprendre les raisons
des difficult -associer citoyens et entrepreneurs -
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41 Les thmes cls Leadership, motivation, conduite du changement
Formation du consensus/soutien Mobilisation des agents Changement
de culture Communication
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42 Leadership, motivation, conduite du changement Le processus
cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sait que la
couche suprieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a une
rsolution forte et constante davancer sur une ligne directrice
ferme Limplmentation des rformes doit sappuyer sur des
leaders/agents du changement, qui soient profondment convaincus et
qui connaissent les technique pour faciliter le processus de
changement
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43 Formation du consensus/soutien Il faut le soutien des agents
et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les association
dusagers, le monde de lconomie, les media se mobilisent et
sapproprient des rformes, leur soutien peut faire flchir des
rsistances aux changements En cas de difficults, tre prts modifier
les modalits de mise un oeuvre, mais pas remettre en cause les
raison dtre rformes
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44 Mobilisation des agents Il faut que les agents soit
convaincu pas seulement de la ncessit de la rforme, mais aussi des
objectifs de politique publique que doivent tre raliss par leur
administration Il faut traduire ces objectifs en indicateurs de
performance et cibles de programme claires et ralistes de sorte que
chaque agent sache quil peut avoir une part dans le projet et y
russir Il faut que les moyens et le ressources soient adquate aux
objectifs et aux indicateurs tablis Le succs doit tre reconnu et
prim. Les prix moraux sont parfois plus important que les prix
matriaux
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45 Changement de culture Montrer/dmontrer constamment qu il y a
des avantages dans le changement Faire comprendre que dans
certaines situations pour prserver lacquis il faut le remettre en
discussion Utiliser la fiert des rles et la transformer en facteur
de changement
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46 Communication Un message clair et constant: changer les
media, ne pas changer le message Miser sur la mesurabilit des
avantages Bidirectionnalit de la communication Tous les
leaders/agents de changement doivent tre capable de communiquer
avec la mme force et efficacit