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i
INDICE Página
1. FUNCIÓN DE VIGILANCIA DEL ESTADO
COLOMBIANO 1
2. EFICACIA DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 4 3. JUSTIFICACIÓN 7 4. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA 8 4.1 OBJETIVO PRINCIPAL 8 4.2 OBJETIVOS SECUNDARIOS 8 4.3 METODOLOGÍA 8 5. MARCO REFERENCIAL 10 5.1 MARCO TEÓRICO 10 5.1.1 Derecho Administrativo 10 5.1.2 La rama Judicial 11 5.1.3 Contralorías 12
a. Contraloría General de la República 12 b. Contralorías territoriales 13
5.2 MARCO JURÍDICO 15 6. NOCIONES FUNDAMENTALES SOBRE RESPONSABILIDAD FISCAL 21 6.1 ASPECTOS HISTÓRICOS 21 6.2 CONTROL FISCAL. JURISDICCIÓN COACTIVA 25 6.2.1 Régimen Legal del Control Fiscal 25 6.2.1.1 Régimen del Control fiscal 25 6.2.1.2 Control Fiscal. Naturaleza 26 6.2.1.3 Formas de Control Fiscal 27
ii
6.2.1.4 Régimen de las obligaciones a favor del Estado 30 6.2.1.5 Clases de responsabilidad 30 6.2.1.6 Responsabilidad Fiscal del Servidor Público 32 6.2.1.7 Crisis Administrativa: Fenómeno de la Corrupción 34 6.2.1.8 La corrupción en la Administración Pública 35 6.2.1.9 Aspectos de la Responsabilidad Fiscal. Función de la
Contraloría 38 6.3 CONTEXTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 39 6.3.1 Sujetos de la función fiscal 39 6.3.2 Sujetos de la Responsabilidad Fiscal 40 6.3.3 El patrimonio Público 41 a. Tipos de Dominio o Propiedad 41 b. Los recursos públicos 42 6.4 LA GESTION FISCAL 44 6.4.1 Definición de la Corte Constitucional 45 6.4.2 Definición del Consejo de Estado 46 6.5 ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 47 6.5.1 Daño al Patrimonio Público 48 6.5.2 La Conducta 51 6.5.3 Nexo causal entre daño y conducta 53 6.6 CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 53 7. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 55 7.1 ASPECTOS GENERALES Y PRINCIPIOS 55 7.1.1 Concepto 55 7.1.2 Principios Orientadores de la Acción Fiscal 55 7.1.3 Gestión Fiscal: Objeto del Control Legal 55 7.1.4 Fines de la Responsabilidad Fiscal 56 7.1.5 Acción Fiscal y su Caducidad 56 7.1.6 Características del Proceso de Responsabilidad Fiscal 57 7.1.7 Alcance de la Función Fiscal 58 7.1.8 Funciones del Contralor General de la Republica en Materia
Contractual 59 a. Carácter de la Función fiscal 59 b. Intereses moratorios en jurisdicción coactiva 59
iii
c. Ejercicio de la jurisdicción coactiva 60 7.1.9. Principios y características del proceso de responsabilidad fiscal 60 7.1.9.1 Principios generales 60 7.1.8.1 Principios Especiales 63
a. Debido Proceso 63 b. Derecho de defensa y contradicción 64 c. Reconocimiento de la dignidad humana 64 d. Imperio de la ley 64 e. Igualdad 65 f. Lealtad 65
7.2 SÍNTESIS DE LAS CUESTIONES CONTRACTUALES DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL 65 7.3 INICIACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 67 7.3.1 Definición 67 7.3.2 Formas de iniciación del Proceso 67 7.3.3 Suspensión de Términos 67 7.4 UNIDAD PROCESAL, CONEXIDAD Y ACUMULACIÓN
DE PROCESOS 68
7.5 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL 69 7.6 IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES 70 7.6.1 Aspectos Generales 70 7.6.2 Características 70 7.6.3 Causales 70 7.6.4 Procedimientos 71 7.7 NOTIFICACIONES 72 7.7.1 Orden de notificación a los presuntos responsables 7.7.2 Notificación Auto de apertura del proceso 72 7.8 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN Y GRADO DE CONSULTA 73 7.8.1 Recursos 73 7.8.2 Grado de Consulta 74 7.9 NULIDADES PROCESALES 75 7.9.1 Causales de Nulidad del Proceso de Responsabilidad Fiscal 76 7.9.2 Saneamiento de Nulidades 76
iv
7.9.3 Término para proponer nulidades 76 7.10 LA PRUEBA 77 7.10.1 Prueba necesaria en Responsabilidad Fiscal 77 7.10.2 Aspectos Generales 78 7.10.3 Petición de Pruebas 79 7.10.4 Prueba Inexistente 79 7.11 OTROS ASPECTOS PROCESALES 79 7.11.1 Policia Judicial y Responsabilidad Fiscal 7.11.2 Las Medidas Cautelares 81 7.11.3 La parte civil 82 7.11.4 La muerte del implicado y emplazamiento a herederos 82 7.11.5 Cesación del Proceso 83 7.11.6 Apertura del Proceso en el evento de operaciones 83
Fraudulentas 7.11.7 Reapertura del proceso 83 7.12 LA INDAGACIÓN PRELIMINAR Y EL TRAMITE DEL
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 84 7.12.1 Indagación Preliminar 84 7.12.2 Apertura del proceso de responsabilidad fiscal 84 7.12.3 Auto de Apertura 85 7.12.4 Defensa del Implicado 85 7.12.5 Auto de Imputación 85 7.12.6 Fallo con Responsabilidad Fiscal 86 7.12.7 Fallo sin Responsabilidad Fiscal 86 7.12.8 Merito Ejecutivo del Fallo con Responsabilidad 86 7.12.9 Control Jurisdiccional del Fallo de Responsabilidad Fiscal 86 7.12.10 Inexistencia de Caducidad de la Acción 87 7.12.11 Prescripción Procesal de la Acción Fiscal 87 7.12.12 La suspensión de Términos en el Proceso 88 7.12.13 La Unidad Procesal 88 7.12.14 Cesacion de la Accion Fiscal 89 7.13 LA JURISDICCIÓN COACTIVA 90 7.13.1 La Situación Jurídica de las Polizas de Seguros integradas
al fallo de responsabilidad fiscal 91 8 ESQUEMA DEL TRAMITE DEL PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL 93
v
9. LA LEY 610 DE 2000 COMO INSTRUMENTO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN LO AMBIENTAL 94 10. CONCLUSIONES 95
ANEXO 1 – RESÚMENES JURISPRUDENCIALES 100 ANEXO 2 – RESUMEN DE LA VIGENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO DESDE 1828 103 ANEXO 3 –FICHAS DE RESÚMENES
JURISPRUDENCIALES 107 BIBLIOGRAFÍA 118
1
1. FUNCIÓN DE VIGILANCIA DEL ESTADO COLOMBIANO
Una de las notas características de las democracias contemporáneas, fuera de
reducir el alcance de las acciones estatales y su concentración en la prestación
de los servicios considerados como esenciales para la convivencia y el bienestar
de la comunidad, es el aumento de la participación ciudadana en la gestión de
los asuntos públicos. También se les atribuye la importancia que le dan a los
mecanismos de control para fiscalizar el adecuado ejercicio de la autoridad, por
quienes tienen a su cargo la formulación de las políticas públicas y su
correspondiente ejecución con miras a garantizar un orden social justo.
El sistema constitucional adoptado en 1991 tiene como notabilidad, el desarrollo
de mecanismos de control al ejercicio de la autoridad; uno de ellos es el control
fiscal, que bajo un tratamiento normativo diferente del vigente hasta ese
momento, se orienta a la preservación de los recursos públicos y su aplicación
a los fines esenciales del Estado. En el nuevo esquema del control fiscal, su
objeto de vigilancia lo constituye la gestión fiscal, cuyo ejercicio inapropiado,
lesivo del erario, da lugar a la deducción de la consecuente responsabilidad
patrimonial.
La Constitución Política de Colombia atribuye al Contralor General de la
República la facultad de establecer la responsabilidad por la gestión fiscal,
imponer las sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma1. Dispone del control fiscal
como una función pública para la vigilancia de la gestión fiscal ejercida por los
servidores públicos y los particulares que manejen fondos o bienes públicos2.
Lograr que las administraciones, en los distintos niveles, orienten la destinación
del gasto público a satisfacer las necesidades aún desatendidas de la población
más vulnerable y que la ejecución de los recursos públicos se haga preservando 1 Const., art. 268, num 5º 2 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 29 de noviembre de 2001, C. P.:Manuel Santiago Urueta Ayola, rad. 6391. Ficha No. 1
2
los principios de transparencia, celeridad, moralidad etc., depende de la calidad
y oportunidad de la evaluación de la gestión fiscal adelantada por las
contralorías. No sólo en lo referente a los resultados de sus labores de
auditoria integral, sino también en cuanto a la derivación de las consecuencias
administrativas patrimoniales de los gestores fiscales, cuando estas han sido
inferiores al compromiso asumido al ser elegidos o nombrados para el
desempeño de cargos de responsabilidad dentro de la administración pública3.
La Ley 42, de enero 26 de 1993 “sobre la organización de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”, constituye el régimen de
responsabilidad fiscal financiera de los entes públicos en el orden nacional,
departamental y municipal; al mismo tiempo dispone acerca de los
procedimientos aplicables.
De acuerdo con la norma fundamental (CCA, art. 77) la responsabilidad se
puede atribuir a la nación o a cualquier otra entidad pública , o a una entidad
privada que ocasionalmente cumpla una función pública; o a un titular, ya que
dispone que todo servidor público será responsable del daño que cause por
culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones4.
La ausencia de desarrollo legal sobre los aspectos sustantivos de la
responsabilidad fiscal y la precariedad de la regulación procesal contenida en la
Ley 42 de 1993 para llegar a su declaración, dieron origen a que las altas cortes
asumieran la evolución conceptual al respecto hasta la expedición de la Ley
610 de 2000, la cual, en buena medida incorpora a nivel normativo, el
desarrollo jurisprudencial. Con una notable excepción: la interpretación que
había sido dada a los temas de la caducidad y la prescripción de la acción fiscal.
3 La administración pública establece sin distinciones, respecto de los propios servidores y de los particulares, obligaciones de carácter económico que ella misma puede pasar a hacer efectivas. 4CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 2648,julio 15 de 1994, C. P. : Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No. 57
3
Fue necesario esperar casi una década -desde la vigencia del nuevo orden
constitucional- para poder contar hoy con un instrumento normativo que
permita a los órganos de control fiscal, declarar la responsabilidad patrimonial
de los gestores fiscales que por su actuación dolosa o culposa han dado lugar a
que se cause un daño de contenido económico al erario; esto a través de un
proceso administrativo que respeta los derechos y las garantías de los sujetos
inculpados5.
Pero, la estructura constitucional y legal actual que, de un lado, otorga a las
contralorías ubicadas como órganos autónomos e independientes (por fuera de
las tres ramas tradicionales), la competencia para investigar y declarar la
responsabilidad y, por otro lado, crea un sinnúmero de acciones de contenido
reparador de las que hace parte la Ley 610, se constituye en un conjunto
normativo en cuya lógica y concatenación interna nuestros legisladores no
tuvieron suficiente cuidado. Ello implica que sus actos, son “actos
administrativos” y no decisiones judiciales. Por lo cual, las decisiones en las que
se fija una responsabilidad fiscal son controvertibles ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo6 y significa un paso mas dentro de un proceso que
solo finalizará cuando quede en firme ( que no quepa otro recurso) la sentencia
proferida por la jurisdicción contenciosa en la cual finalmente se declare
ajustada a la ley tal decisión.
5CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación Nº 20608, agosto 30 de 2001, C. P.:María Elena Giraldo Gómez Ficha No. 3 6CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 4168, septiembre 6 de 1999, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No. 41
4
2. EFICACIA DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
(Eje de la Investigación)
La expedición de la Ley 42 de 1993 es el desarrollo de los siguientes preceptos
constitucionales:
Artículos 88 y 209, referidos a la moral administrativa.
Artículo 95, a la solidaridad social.
Artículo 123, al servicio a la comunidad.
Artículo 133, a la justicia y el bien común.
Estos principios están sustentados en la dignidad humana, a cuyo cumplimiento
acude el desarrollo legal encaminado a la eficiente labor de gestión pública. Con
la promulgación de esta Ley se infiere la existencia de una rama del Derecho
Fiscal, sin desconocer que tendría una doble naturaleza administrativa y
resarcitiva, de conformidad con los artículos 1 y 4 de la Ley 610 de 2000.
Esta Ley, además de establecer el trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal
de competencia de las contralorías, consagra un verdadero estatuto procesal y
sustancial en materia de responsabilidad fiscal, a partir de la cual esta rama del
derecho empieza a adquirir identidad propia y la autonomía necesaria para
diferenciarse de otros tipos de responsabilidades.
Sin embargo existe una dilación grande en la fijación de la responsabilidad
fiscal en detrimento no solo de la eficacia de la institución, sino de la
credibilidad misma del control; se puede afirmar que esta es una situación
estructural y no coyuntural7 y que la labor de las contralorías al respecto,
pudiera ser muy eficiente. De todos modos, el esquema constitucional y legal
actual lleva, necesariamente, a que sus actos deban tener control judicial
posterior8.
7 Planteamiento del problema principal que presenta la responsabilidad fiscal. 8 Lo relativo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra en los artículos 236 a 238
5
Viéndolo de esta manera, la forma en que está organizada la institución de la
responsabilidad fiscal, hace casi inevitable “una duplicidad de procesos”9 a
saber: la actuación administrativa adelantada por las contralorías y el proceso
ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Si lo que se busca es que quien maneje indebidamente el patrimonio público
responda por el detrimento causado y lo repare, existen problemas de
competencia, coordinación y existencia que no fueron previstos al expedir las
leyes, porque en efecto, una conducta puede resultar violatoria del régimen
penal y al mismo tiempo, tener la connotación de gestión fiscal inadecuada que
afecta al patrimonio público.
Es posible también, que la conducta del servidor público afecte el patrimonio
estatal y de lugar a una acción popular para defenderlo; al mismo tiempo ese
tema puede ser objeto de una acción civil dentro de un proceso penal. Todo
se complica aun mas si se observa que:
• Su trámite corresponde a distintas jurisdicciones: contralorías y
jurisdicción de lo contencioso administrativo10
• En principio cada una es autónoma e independiente
• En la mayoría de ellas es posible solicitar medidas cautelares
• La legitimación también varia: en unos casos se trata de acción pública y
en otros, el proceso solo pueden incoarlo11 ciertos funcionarios.
Surgen además, otros dos problemas:
• Posible producción de varias decisiones sobre un mismo objeto que
podrían ser contradictorias.
• Probabilidad de violar el principio que nadie puede ser juzgado dos
veces por el mismo hecho. (Non Bis in idem)
9CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,29 de Noviembre de 2001, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, rad. 6075 Ficha No. 50 10 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente C-285, junio 6 de 1995, C. P.: Guillermo Chahín Lizcano Ficha No. 11 11 Incoar: iniciar o comenzar algo. Dar comienzo a un proceso o expediente.
6
Mientras exista esta multiplicidad de acciones, los funcionarios tendrán mas
posibilidades de eludir la responsabilidad para reparar el patrimonio público
planteando debates procesales en materia de competencia, tales como
conflictos de jurisdicción, excepciones de pleito pendiente, etc.
Es así como, el exceso de mecanismos procesales para hacer efectiva la
responsabilidad patrimonial de los funcionarios y servidores públicos, puede
convertirse en una serie de dificultades jurídicas, disminuyendo e impidiendo
todas las posibilidades de hacerla válida12.
Las nociones sobre responsabilidad fiscal que se plantean aquí, están
orientadas desde el punto de vista de la eficacia, considerando que el control
fiscal en general y la responsabilidad fiscal como institución, son parte del
control sobre la calidad y el fin del gasto público. También están encaminadas a
mirar como es la estructura constitucional y legal, que de un lado otorga a las
contralorías la competencia para investigar y declarar la responsabilidad y, por
otro lado, crea una cantidad de acciones de contenido resarcitorio13.
12CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1392, febrero 28 de 2002, C. P.: Susana Montes de Echeverri Ficha No. 18 13 Ley 610 de 2000
7
3. JUSTIFICACIÓN
De acuerdo con el Consejo de Estado14 , la constituyente de 1991 sentó las
bases para la conformación autónoma y como disciplina jurídico-técnica, del
derecho fiscal, al cual contribuyó, entre otros aportes, con la organización de un
proceso de responsabilidad fiscal15 que involucra a los servidores públicos y a
los contratistas y particulares habilitados jurídicamente para el manejo de
recursos públicos, que hubieren causado un perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado.
A partir de la consagración constitucional de esta atribución y con el fin de
tener una comprensión integral de esta institución jurídica, es fundamental que
se puedan conocer los aspectos sustantivos y procesales cuyo estudio y
aplicación conduzcan a la declaración de una responsabilidad fiscal.
14 Anexo 1: Resumen de la vigencia del Consejo de Estado 15CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5962, mayo 19 de 2000, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No. 51
8
4. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA
4.1 OBJETIVO PRINCIPAL
Presentar en forma sencilla y abreviada las nociones fundamentales de la
responsabilidad fiscal y los aportes mas relevantes que al respecto ha hecho el
Consejo de Estado.
4.2 OBJETIVOS SECUNDARIOS
• Estudiar actos de los administradores del Estado16 a través de
pronunciamientos del Consejo de Estado, para reforzar los conceptos
sobre el tema de responsabilidad fiscal.
• Darle al trabajo una organización de sistema.
4.3 METODOLOGÍA
Soportar la investigación con una buena lectura del contenido material y
electrónico que se refiere a la responsabilidad fiscal para poder encontrar las
bases que sustenten los puntos mas sobresalientes del tema, porque existe una
doble importancia: la académica, en cuanto a la selección de los puntos más
importantes de esta recopilación informativa y su interpretación; y la procesal,
al comprobar una aplicación práctica de quienes son responsables de la gestión
fiscal a través de la revisión y estudio de la jurisprudencia del Consejo de
Estado referente a la responsabilidad fiscal.
Adicionalmente se ha hecho una selección de estas decisiones y
recomendaciones del Consejo de Estado y se han organizado en reseñas
esquemáticas, las cuales están anexas17.
Estos resúmenes jurisprudenciales, identifican la decisión con su número de
radicación, la fecha, el magistrado ponente, la norma acusada, el nombre del
16CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera, Expediente 820, C. P.:Miguel González Rodríguez Ficha No. 39 17 Resúmenes Jurisprudenciales anexos en medio magnético
9
demandante y parte resolutiva. Al inicio hay un resumen de las consideraciones
mas importantes.
Algunas tutelas estudiadas han servido para afianzar consideraciones aplicables
en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal18.
Es evidente que la importancia de la responsabilidad fiscal en el ámbito jurídico
colombiano, nos pueda llevar a un estudio sin límites sobre el tema; pero la
selección y análisis de lo mas significativo, nos llevan en este trabajo a
identificar el control fiscal ejercido para determinar como es un proceso de
responsabilidad fiscal por el aprovechamiento indebido de los bienes públicos.
18CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Expediente AC-3860, C. P.: Guillermo Martínez Castillo Ficha No. 6
10
5. MARCO REFERENCIAL
5.1. MARCO TEÓRICO
5.1.1 Derecho Administrativo
Las cuatro fases legislativas del Derecho Administrativo colombiano cobijadas
con dos Constituciones (1886 y 1991) y varias reformas constitucionales
(1905,1910,1936,1945,1968,1986, entre otras) confirman la vocación
normativa del derecho público, que no solo está en normas especiales (Códigos,
Estatutos o leyes especiales relacionadas), sino en otras de carácter general
como lo es el Código Contencioso Administrativo Colombiano19 que desde su
expedición en 1984 ha sufrido dos grandes reformas en 1989 y 1998. El
C.C.A., contiene normas sustantivas y de procedimiento sobre el derecho de
petición, el control jurisdiccional de los actos administrativos, las autoridades,
competencias20 y funcionamiento del Consejo de Estado, los Tribunales
Administrativos y jueces administrativos (que aún no funcionan efectivamente);
así como la regulación de las acciones contencioso administrativas ( de nulidad
“indemnizadora”, de reparación directa contractual y de resolución de
conflictos de competencia) y los trámites, incidentes, diligencias y
procedimientos administrativos21 de carácter ordinario y especial.
La Jurisdicción Contencioso Administrativa colombiana, hoy por hoy tiene como
objeto“ juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la
actividad de las entidades públicas y de las personas privados que desempeñen
funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo
de Estado, los Tribunales Administrativos y los juzgados administrativos...
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive las controversias que se originen en
actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo 19 Sigla: C.C.A. 20CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente C-371, Febrero 3 de 1998, C.P.: Ricardo Hoyos Duque Ficha No. 12 21CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación C-616, junio 27 de 2000, C. P.:Reinaldo Chavarro Buriticá Ficha No 2
11
no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía... Las decisiones
jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura,
no tendrán control jurisdiccional (artículo 82 C.C.A)”. “Tampoco se aplicarán
normas del control jurisdiccional para ejercer la facultad de libre nombramiento
y remoción22”.
5.1.2 La rama Judicial
El Poder Judicial se encuentra desarrollado en el Título VIII denominado De la
Rama Judicial, que contiene 7 capítulos:
• 1º. De las disposiciones generales.
• 2º. De la jurisdicción ordinaria.
• 3º. De la jurisdicción contencioso administrativa.
• 4º. De la jurisdicción constitucional.
• 5º De las jurisdicciones especiales.
• 6º. De la Fiscalía General de la Nación.
• 7º. Del Consejo Superior de la Judicatura.
Se regula por los artículos 116 y 228 a 257. De acuerdo con el artículo 116, la
administración de justicia está a cargo de la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces. En el
mismo artículo se considera también a la justicia penal militar. El Congreso
ejercerá determinadas funciones judiciales.
La administración de justicia es, de acuerdo con el Título VIII, Función Pública;
sus decisiones son independientes, sus actuaciones serán públicas y
permanentes, con las excepciones que establezca la ley.
5.1.3 Contralorías
22 Artículo 1º C.C.A.
12
a. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República -CGR- es el máximo órgano de control
fiscal que existe en Colombia. Tiene la misión de procurar el buen uso de los
recursos y bienes públicos y contribuir a la modernización del Estado, mediante
acciones de mejoramiento continuo en las distintas entidades públicas.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control
fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la
República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”23.
En la Carta Política, el control fiscal a la gestión pública pasó de ser previo y
perceptivo a posterior y selectivo. Se diseñó un nuevo enfoque del control que
permite la aplicación de un control de advertencia o prevención, para que el
administrador público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por
la Contraloría y mediante la aplicación de un control de corrección proceda a
subsanarlas24. Con esto se busca lograr entidades más eficientes y eficaces,
cumpliendo con el fin último del control que es el mejoramiento continuo de las
entidades públicas.
Es uno de los órganos “autónomos e independientes del Estado”25 y la controla
la Auditoría General de la República, entidad encargada de ejercer el control
fiscal sobre la gestión de la CGR y de las contralorías territoriales26. Cabe anotar
que a partir de la Constitución de 1991, la Auditoría General de la República
comenzó un proceso de independencia presupuestal frente a la CGR con el
artículo 27427,
23CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 969, septiembre 3 de 1997, C. P.: Augusto Trejos Jaramillo Ficha No 29 24CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 4144, marzo 17 de 2000, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No 14 25CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3405, septiembre 11 de 1995, C. P.: Nubia González Cerón Ficha No 17 26CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 550, noviembre 23 de 1993, C. P.: Jaime Betancur Cuartas Ficha No 15 27Que se hizo efectivo con la sentencia de la Corte Constitucional 1339 de 2000.
13
b. Contralorías territoriales
Por asignación extensiva de las normas aplicables a la Contraloría General de la
República, prevista tanto de la Constitución Política, como de la ley 42 de 1993,
y por expresa inclusión por parte de la ley 80 de 1993, del Decreto 111 de 1996
y de las leyes 136 de 1994 y 330 de 1996, en sus correspondientes materias,
las Contralorías territoriales gozan de la misma autonomía administrativa,
presupuestal y contractual que tiene la Contraloría General de la República. Los
supuestos jurídicos sobre temas específicos son igualmente aplicables -bajo el
alero proporcional del respectivo ámbito normativo-, a estas contralorías.
-Contralorías Departamentales
El Congreso de Colombia con respecto a las Contralorías Departamentales
decretó28:
“Artículo 1º. Competencia. Corresponde a las Contralorías Departamentales
ejercer la función pública de control fiscal en su respectiva jurisdicción, de
acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la
Constitución y la ley.
Artículo 2º. Naturaleza. Las Contralorías Departamentales son organismos de
carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y
contractual.
En ningún caso podrán ejercer funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organización.
Artículo 3º. Estructura y planta de personal. Es atribución de las Asambleas
Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su
estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa
de los contralores”.
28 LEY 330 de diciembre 11 de 1996 –“por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales”.
14
-Contralorías distritales y municipales29
El artículo 272 de la Carta Política, indica que la vigilancia de la gestión fiscal de
los municipios incumbe a las Contralorías Departamentales, salvo lo que la ley
determine respecto de las Contralorías Municipales.
Para que un municipio pueda tener su propia contraloría, debe llenar los
requisitos exigidos por el artículo 21 de Ley 617, el cual modificó el artículo 156
de la Ley 136 de 1994, prescribiendo que únicamente los municipios y distritos
clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría
que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus
propias Contralorías30.
Las contralorías de los municipios y distritos deberán suprimirse cuando se
establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los
gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la
Contaduría General de la Nación. En los municipios o distritos en los cuales no
haya Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la
respectiva Contraloría Departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota
de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a los municipios o
distritos.
La misma disposición desarrolló en su parágrafo transitorio que a 31 de
diciembre del año 2000 las Contralorías que funcionaban en los municipios o
distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas, debían suprimirse. No
pudo ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de las
contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su
liquidación.
29CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Radicación 7242, Diciembre 13 de 2001, C. P.: Olga Inés Navarrete Barrero Ficha No 19 30CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera, Radicación 6696, noviembre 1 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 16
15
En los municipios donde no haya contraloría, la vigilancia de la gestión fiscal
corresponderá a la respectiva contraloría departamental, como lo precisa la ley
617 de 2000.
5.2 MARCO JURÍDICO
En los últimos cuatro años, se han expedido varias leyes que regulan acciones
judiciales o procedimientos administrativos, con el objeto de obligar a los
servidores o funcionarios públicos a cumplir con el resarcimiento obligado por
sus actuaciones31. Estas leyes son en el orden de promulgación:
Ley 472 de 1998, sobre acciones populares o de grupo, incluyendo las
acciones por “moralidad administrativa y defensa del patrimonio público”, por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política.
“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXIV. N.43357. 6, AGOSTO, 1998. PAG. 9 LEY 472
DE 1998(agosto 5)por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de
grupo y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: T I T
U L O I OBJETO, DEFINICIONES, PRINCIPIOS GENERALES Y FINALIDADES
CAPITULO I Objeto Artículo 1º. Objeto de la ley. La presente ley tiene por
objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el
artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Estas acciones están
orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal. CAPITULO
II Definiciones Artículo 2º. Acciones populares. Son los medios procesales para
la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Articulo 3º, Acciones de
31CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 211, Septiembre 7 de 1988, C.P. Jaime Paredes Tamayo Ficha No 8
16
Grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto
de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa
que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones
uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que
configuran la responsabilidad.32”
Ley 600 de 2000, código de Procedimiento Penal, que regula lo relativo a la
acción civil dentro del proceso penal, en los casos de delitos contra la
administración pública que afecten el patrimonio público.
“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44097. 24, JULIO, 2000. PAG. 24 LEY 600
DE 2000(julio 24)por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. El
Congreso de Colombia DECRETA: T I T U L O P R E L I M I N A R NORMAS
RECTORAS Artículo 1°. Dignidad humana. Todos los intervinientes en el proceso
penal serán tratados con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
humano. Artículo 2°. Integración. En los procesos penales se aplicarán las
normas que en materia de garantías se hallan consignadas en la Constitución
Política y en los Tratados y Convenios internacionales ratificados por el Estado
Colombiano, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución
Política. Artículo 3°. Libertad. Toda persona tiene derecho a que se respete su
libertad. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni privado de su
libertad, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por
motivos previamente definidos en la ley.
La detención preventiva, en los términos regulados en este código, estará
sujeta a la necesidad de asegurar la comparecencia al proceso del sindicado, la
preservación de la prueba y la protección de la comunidad...33”
32 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día 33 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día
17
Ley 610 de 2000, sobre procesos de responsabilidad fiscal de competencia de
las contralorías, contra funcionarios que le causen detrimento al patrimonio
público por dolo o culpa.
“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44133. 18, AGOSTO, 2000. PAG. 1 LEY 610
DE 2000(agosto 15)por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. El Congreso de
Colombia DECRETA: T I T U L O I ASPECTOS GENERALES Artículo 1°.
Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del
Estado...34
Ley 678 de 2001 sobre “acciones de Repetición” contra funcionarios que
hayan dado lugar a condenas contra el Estado por dolo y culpa grave.
“DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVII. N. 44509. 4, AGOSTO, 2001. PAG. 15 LEY 678
DE 2001 (agosto 3) por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de
la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. El
Congreso de la República de Colombia DECRETA: CAPITULO I Aspectos
sustantivos Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto
regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos
y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio
de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política
o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Artículo 2°. Acción de
repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial
que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como
consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado
reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una
condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma
34 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día
18
acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública
haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación
patrimonial... 35“
A ellas se suman, las siguientes leyes:
La Ley 42 de 1993, que regula una forma especial de Acción Revocatoria.
“AÑO CXXVIII. N. 40732. 27, ENERO, 1993. PAG. 1 LEY 42 DE 1993(enero
26)sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen. El Congreso de Colombia, DECRETA: Disposiciones generales. Artículo
1° La presente Ley comprende el conjunto de preceptos que regulan los
principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los
organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y
de los procedimientos jurídicos aplicables. Artículo 2° Son sujetos de control
fiscal los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos
autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos
que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás
entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional y la
ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las
empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen
fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de
organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con
éstos y el Banco de la República. Se entiende por administración nacional, para
efectos de la presente ley, las entidades enumeradas en este artículo.
Parágrafo. Los resultados de la vigilancia fiscal del Banco de la República serán
enviados al Presidente de la República, para el ejercicio de la atribución que se
le confiere en el inciso final del artículo 372 de la Constitución Nacional. Sin
perjuicio de lo que establezca la ley orgánica del Banco de la República. Artículo
3° Son sujetos de control fiscal en el orden territorial los organismos que
integran la estructura de la administración departamental y municipal y las
entidades de este orden enumeradas en el artículo anterior. Para efectos de la
35 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día
19
presente Ley se entiende por administración territorial las entidades a que hace
referencia este artículo...36
La Ley 333 de 1996, sobre extinción del dominio para bienes ilícitamente
adquiridos.
“AÑO CXXXII. N. 42945. 23, DICIEMBRE, 1996. PAG. 1 LEY 333 DE 1996
(diciembre 19) por la cual se establecen las normas de extinción de dominio
sobre los bienes adquiridos en forma ilícita. El Congreso de Colombia DECRETA:
CAPITULO I De la extinción del dominio Artículo 1º. Del concepto. Para los
efectos de esta Ley, se entiende por extinción del dominio la pérdida de este
derecho en favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de
naturaleza alguna para su titular. Artículo 2º. De las causales. Por sentencia
judicial se declarará la extinción del derecho de dominio de los bienes
provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que más
adelante se establezcan o que hayan sido utilizados como medios o
instrumentos necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades
son: 1. Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares. 2.
Perjuicio del Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado, interés
ilícito en la celebración de contratos celebrados sin requisitos legales, emisión
ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio ilícito
de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre efectos y
enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el
patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de
información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o
reserva.37”
Y la Acción Civil ordinaria, por enriquecimiento sin causa.
Constituirse en parte civil en procesos penales, por el representante legal de
la entidad afectada o por las contralorías.
36 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día 37 Juridicacolombiana.com: Jurisprudencia y Legislación al día
20
6. NOCIONES FUNDAMENTALES SOBRE
RESPONSABILIDAD FISCAL
6.1 ASPECTOS HISTÓRICOS
El control sobre los recursos públicos se ha efectuado desde el descubrimiento
y la conquista, aunque, es bueno aclarar que en esa época se ejercía sobre el
manejo de los bienes de la Corona o del Monarca y no sobre los bienes del
Estado.
En el segundo viaje de Colón los reyes designaron un funcionario para
controlar los bienes de la expedición y se llamó “lugarteniente de los
Contadores Mayores de Castilla.”
-Implantación de un sistema de vigilancia o de control fiscal.-
Con la Fundación de Santo Domingo se organizó el Tribunal de la Real
Audiencia de Santo Domingo (1511). Fue suprimida en 1516, se estableció en
1526 y se restableció en forma definitiva en 1531.
-Labor de vigilancia y fiscalización-
En el año 1518 se constituyó de forma permanente el Consejo de Indias,
configurado como el supremo órgano administrativo colonial. Ejercía funciones
de cuerpo legislativo.
-Máximo tribunal de apelación en asuntos contenciosos, civiles, administrativos
y criminales-
Se crearon los Tribunales de Cuentas en 1604, en las regiones donde se
explotaban metales y piedras preciosas, porque eran muy representativos los
ingresos para la Corona.
-Contralorias regionales-
21
Las Oficinas de Contabilidad se crearon a finales del siglo XCVII debido a la
influencia de Revolución Francesa, lo mismo que la Corte de Cuentas por
Napoleón el 16 de septiembre de 1807.
-Esta Corte de cuentas consolida el control fiscal en el mundo-
Después de la Batalla de Boyacá, en Angostura se expide la Ley Fundamental
que constituye la República de Colombia. El General Santander en su calidad de
Vicepresidente de la Nueva Granada, expide el 23 de Octubre de 1819 la Ley
principal contra los empleados de Hacienda, cuyo artículo 1º dice: “El empleado
de la Hacienda Nacional a quien se le justificare sumariamente fraude o
malversación de los intereses públicos o resultare alcanzado, se le aplicará
irremisiblemente la pena de muerte, sin necesidad de formar mas procesos que
los informes de los tribunales”38.
-Replanteamiento del sistema fiscal-
Esta medida fue confirmada por el Libertador Simón Bolívar mediante el
decreto firmado en Lima el 12 de enero de 1840: “Articulo 1º. Todo funcionario
público, a quién se le convenciere en juicio sumario de haber malversado o
tomado para sí de los fondos públicos de diez pesos para arriba, queda sujeto a
la pena capital”. Y el artículo 2º extendía el castigo a los jueces competentes”39
-Frenar el problema con las finanzas del Estado-
Durante el período de las luchas por la independencia todas las constituciones
realizadas, hacían residir la soberanía en el pueblo, que determinaba sus
tributos y el destino que se les daba; esto lo podemos ver en la primera
constitución independiente, la del Socorro, cuando dispuso que el presupuesto
no podría señalarse sino por voluntad expresa de la sociedad y las cuentas del
tesoro público se imprimieron cada año.
-Soberanía en el pueblo-
38 AMAYA OLAYA URIEL ALBERTO. Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002. 39 AMAYA OLAYA URIEL ALBERTO. Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.
22
Según la Constitución de Cartagena de Indias de 1813, el cuerpo legislativo
(representado por los miembros del Congreso como representantes del pueblo)
impuso las contribuciones, asignó el gasto público y asumió la función de
vigilancia sobre la conducta de los funcionarios que administraban el patrimonio
público.
-Función de vigilancia-
Simón Bolívar ordenó el manejo del presupuesto a dos entidades: Tribunal
Mayor de Cuentas* y Dirección y Superintendencia General de Hacienda**
constituidas el 14 de septiembre y el 23 de octubre de 1819, respectivamente.
-*Contabilidad del gasto público-
-**Funciones de inversión y Contraloría-
En la Constitución de Cúcuta de 1821 se mantuvieron los principios de las
anteriores entidades.
Estos principios constitucionales se desarrollaron por la Contaduría General de
Hacienda (Ley del 6 de Octubre de 1821), sustituida por la Dirección General de
Hacienda en 1824, ley que creó las Contadurías Departamentales.
-Ejercicio de la jurisdicción coactiva-
La Constitución de 1832 revive la Contaduría General de Hacienda, que es
reformada en 1840, 1846 y 1847, año en que se aprueba la Ley 7ª, orgánica de
la Administración de Hacienda Nacional, remplazando la Contaduría General de
Hacienda por la Corte de Cuentas, integrada por un Juez mayor, un presidente
y seis jueces nombrados por el poder ejecutivo.
-Principio básico de la legalidad del gasto-
La ley 20 de 1850 sustituye la Corte de Cuentas por la Oficina General de
Cuentas, entidad que se consolida por leyes sucesivas e integrada por cinco
miembros nombrados por el Congreso. En la Carta Política Federal de 1863
23
aparece como función de la Cámara la de examinar y acabar definitivamente
con la cuenta general del tesoro nacional.
-Está el concepto de responsabilidad de las rentas recaudadas en cabeza de los
empleados de manejo-
La Constitución de 1886 dedica un capítulo a la Hacienda Pública, con una
regulación muy procesalista.
-Control fiscal que operó desde el punto de vista legal, lo que impidió un control
sobre la totalidad de los recursos públicos-
El Código Fiscal se expide en 1873 y la Ley 36 de 1898 restablece la Corte de
Cuentas, integrada por 10 magistrados elegidos por el Senado de la República y
la Cámara de Representantes. El Código Fiscal de 1912 modificó dicha elección.
-Radicación en el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo-
El artículo 282 de la Ley 110 de 1913, determinó las características de los
empleados de manejo, las de unidad de responsabilidad, unidad de caja y
unidad de manejo. Reguló el “juicio de cuentas” mediante el cual se
determinaba el grado de cumplimiento de los empleados mencionados; a su vez
ordenaba la práctica de una rendición y comprobación de sus cuentas para
deducir la responsabilidad civil o pecuniaria a que hubiere lugar.
-Fiscalización Contencioso Administrativa-
En 1922 durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, el Congreso Nacional
concedió facultades al ejecutivo para contratar en el exterior y hacer venir al
país cinco expertos en asuntos de administración pública. El Ministro en
Washington de esa época, Enrique Olaya Herrera, realizó las gestiones del caso,
conformando una comisión presidida por Edwin Walter Kemmerer.
La misión Kemmerer organizó el sistema monetario en torno al patrón oro y
estableció el sistema de Banco Central y Bancos de Crédito; dispuso una
reorganización del Estado, y propuso una ley orgánica de presupuesto, lo
24
mismo que, nuevos métodos para la administración de ingresos y
administración de aduanas.
La institución de la Contraloría –que sustituyó la Corte de Cuentas (1898-1925)-
fue producto del proceso de racionalización del aparato estatal llevada a cabo a
través de la reformas de 1923, bajo la supervisión de esta Misión.
-Control fiscal, que enfatiza el control de legalidad y del presupuesto a través
de auditorias financieras-
La Carta Política de 1991, culminó con una reforma sustancial a la Contraloría
y al Control Fiscal, al estatuto de responsabilidad fiscal y la jurisdicción coactiva.
-Proceso constituyente que determinó, los casos de responsabilidad patrimonial
derivada de la gestión fiscal-
6.2 CONTROL FISCAL. JURISDICCIÓN COACTIVA
6.2.1 Régimen Legal del Control Fiscal
6.2.1.1 Régimen del Control fiscal
El Contralor General de la República40 por atribución de la Constitución Política
tiene la facultad de “Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.41”
La misma Constitución dispone al control fiscal como una función pública para
la vigilancia de la gestión fiscal de los servidores públicos y particulares que
manejen fondos o bienes públicos.
6.2.1.2 Control Fiscal. Naturaleza
40CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación C- 604, junio 6 de 2000, C. P.: Juan A. Polo Figueroa Ficha No 20
41 C.P.C Artículo 268, num 5º
25
El control fiscal, según la Constitución Política, concordada con el artículo 4 de
la Ley 42 de 1993, es una función pública encaminada a ejercer vigilancia sobre
la gestión fiscal de la administración pública y de cualquier otra entidad o
particular que maneje fondos o bienes del Estado en todos los ordenes. Será
ejercido por la Contraloría General de la República, las contralorías
departamentales y municipales, los auditores, las auditorias y las revisorías
fiscales de las empresas públicas municipales42.
El régimen legal está constituido por las disposiciones de la Ley 42 de 1993 y
por las disposiciones expedidas por el Contralor en virtud de sus facultades. La
vigilancia que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se
ejerce de manera independiente.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995,advirtió:
“Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del control
fiscal adquiere una dimensión en la medida de que la actividad debe orientarse
dentro de la filosofía del Nuevo Estado Social de Derecho en general, y
específicamente dirigida a la aplicación de los principios de eficacia, economía,
equidad y valoración de los costos ambientales.
Con ello se dio autonomía a dos funciones, al determinar, en los numerales 1,
2, 4 y 6 del artículo 268, lo correspondiente a los sistemas técnicos de la
evaluación de la gestión fiscal, formulando observaciones y
recomendaciones sobre los hallazgos determinados, buscando que la
gestión de la administración sea eficiente, eficaz, económica y equitativa, sin
llegar a la aplicación de medidas represivas; y, en los numerales 5 y 8, la
facultad de establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar, buscando
determinar las circunstancia de tiempo, modo y lugar del hecho generador del
daño o detrimento al erario, para lograr que el Estado sea resarcido
patrimonialmente.
42CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación Nº 6733, Julio 12 de 2001, C. P. Olga Inés Navarrete Barrero Ficha No 21
26
No se puede perder de vista el contexto en el cual se ejerce la Vigilancia y el
Control Fiscal, porque en un país con un bajo índice de corrupción y
procedimientos administrativos modernizados, debe existir mayor preeminencia
de los Sistemas Técnicos de Control; mientras que en un país con un alto índice
de corrupción y con un aparato administrativo burocratizado, clientelizado y
poco moderno, debe existir preeminencia de los mecanismos de represión. Por
lo que es altamente conveniente que el ente fiscalizador superior continúe con
el proceso de modernización y actualización de los mecanismos de control,
garantizándose la autonomía de cada uno de ellos para lograr un mayor grado
de especialización.43”
6.2.1.3 Formas de Control al Interior de la Organización Estatal
En este nivel, la Constitución desarrolla los siguientes tipos de controles:
Control judicial (artículos 229, 86, 87, 237-2, 241)
Control administrativo o disciplinario (artículo 277-6)
Control político (artículo 144)
Control fiscal (artículo 267)
Control interno (artículos 209, 268-6 y 269),
Control ciudadano (artículos 103, 270); como control al interior de la
administración, lo mismo que social externo.
Sobre el Control Fiscal, cabe indicar que el propósito de la Ley 42 de 1993 es
señalar el régimen de control fiscal y se cumple mediante la aplicación de
diversos sistemas de control:
Control financiero44, que según las reglas generales de la auditoria, es el
chequeo de los estados financieros de la entidad para ver si reflejan en forma
43 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002 44CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 973, Julio 31 de 1997, C. P.: Luis Camilo Osorio Isaza Ficha No 25
27
razonable el resultado de sus operaciones,(art. 10, ibídem45) mediante normas
de auditoria de aceptación general, verificando el cumplimiento de lo prescrito
en ellas.
Control de legalidad que verifica si las operaciones financieras,
administrativas o de cualquier otra índole se ajustaron al ordenamiento jurídico
que gobiernan la entidad. (art. 11, ibídem)
Control de gestión que es el examen de la actividad administrativa de la
entidad en relación con los recursos públicos asignados46, según criterios de
eficiencia y eficacia, con evaluación de los procesos administrativos, el uso de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la forma de distribuir el
excedente que se produce47, lo mismo que los beneficiarios de su acción. (art.
12, ibídem)
Control de resultados que analiza si los entes vigilados48 alcanzan sus
objetivos o dejan de hacerlo, en relación con los planes, programas y proyectos
de la administración en un período determinado. (art. 13, ibídem)
Revisión de cuentas, que es el estudio especializado de los documentos de
soporte legal, técnico, financiero y contables de las operaciones del responsable
del erario, en cierto periodo, para determinar la economía, eficacia, eficiencia y
equidad de sus actuaciones. (art. 14, ibídem).
El parágrafo del artículo 9o. del la Ley 42, confiere al Contralor General de la
República, autoridad para utilizar otros sistemas de control que impliquen
tecnología, eficiencia y seguridad. El artículo 19 de la misma ley, indica que los
sistemas de control (a que se refiere esa ley), pueden aplicarse en forma
individual, combinada o total, y se puede recurrir a otro que sea aceptable.
45 Voz Latina, Adv., Significa , de allí mismo, o en el mismo lugar. 46CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente Nº 2763, mayo 6 de 1994, C. P.: Yesid Rojas Serrano Ficha No. 64 47CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1453, agosto 6 de 2003, C. P. Augusto Trejos Jaramillo Ficha No 43 48CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación No. 4118, noviembre 29 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 32
28
“Utilizando esta facultad, se expidieron las Resoluciones Orgánicas Nos.003503,
003506 y 004546 de 1994, en las cuales está tipificado el control físico, con el
objeto de medir la eficiencia, economía y eficacia de las operaciones, procesos
y actividades, en función de la calidad, cantidad y oportunidad en la
adquisición, producción y/o prestación de bienes y servicios.
A través de este control, se evalúa si los bienes y/o servicios adquiridos
cumplen con la calidad, característica y especificaciones técnicas requeridas; si
su cantidad fue necesaria y si realmente era oportuna su adquisición. Se
determina y evalúa si los bienes producidos han satisfecho los requerimientos
de calidad y cantidad y se verifica y evalúa si los servicios ofrecidos y/o
prestados satisfacen la demanda y las solicitudes de los usuarios, en términos
de calidad, cobertura y oportunidad en el ofrecimiento y/o prestación de los
mismos. 49“
La Contraloría General de la República ha implementado metodologías de
evaluación adecuadas a las entidades públicas, diferentes a las utilizadas por las
empresas privadas, las cuales se fundamentan en la evaluación financiera.
Estas metodologías para ejercer el control de gestión y resultados,
corresponden a las siguientes, que simplemente se enuncian:
Análisis financiero
La metodología del excedente público y su distribución
La valoración económica de la gestión
El excedente de productividad global
El diseño de indicadores de gestión.
La interpretación y evaluación de los resultados se logra a través del
denominado Control Total o integral. Además, la cuantificación de la gestión y
de los resultados se alcanza con lo que se ha denominado “cuantificación de las
49AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Artículo, www.cabildo.com.co
29
Es; es decir, verificando los principios del control fiscal relativos a la eficiencia,
eficacia, economía, equidad y la ecología50.”
6.2.1.4 Régimen de las obligaciones a favor del Estado51
La administración pública establece, respecto de los propios servidores públicos
y de los particulares, obligaciones de carácter económico que ella puede hacer
efectivas , por el régimen de la jurisdicción coactiva.
6.2.1.5 Clases de responsabilidad
De la misma manera que sobre la actividad del Estado pesan diferentes
controles, también a las personas que prestan servicios al Estado se les exigen
diversas responsabilidades.
“El artículo 124 de la Constitución Política otorga a la ley la determinación de
la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva. A su vez, el artículo 6 de la Carta previó que los servidores públicos
son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, es al
Legislador a quien corresponde regular normativamente la forma en que
aquellos deben ejercer correctamente sus funciones, a la tipificación de las
conductas contrarias al buen actuar y a las consecuencias que se derivarían de
estas.52”
En las auditorias y según los resultados de la ejecución del Proceso de
Responsabilidad Fiscal, se pueden detectar hechos presuntamente irregulares,
que dan lugar a las siguientes responsabilidades:
50AMAYA OLAYA, Uriel Alberto, Fundamentos del Control Fiscal, Artículo, www.cabildo.com.co 51CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 6641, Agosto de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No. 62 52 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002
30
Responsabilidad disciplinaria
Se refiere a las distintas sanciones que puede imponer la Administración a sus
servidores, como consecuencia del incumplimiento de sus deberes, el abuso o
extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses que para la función
pública establecen las leyes (Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002). La
establece la Procuraduría General de la Nación, las personerías y las oficinas
asesoras de control disciplinario de cada entidad.
Responsabilidad penal
La realización de un hecho que se constituye en delito, condiciona la pena. Se
aplica cuando en el ejercicio de sus funciones, o con ocasión de ellas, el
servidor público comete un hecho punible, cuyo bien jurídico está bajo la
protección de la administración y es una función pública (Códigos Penal y
Procedimiento Penal). Son los jueces penales de la República quienes la
establecen.
Responsabilidad fiscal
Tiene por objeto resarcir los daños ocasionados al patrimonio público como
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan
gestión fiscal; se logra pagando una indemnización en dinero que compense el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
“A través del proceso de responsabilidad se obtiene una declaración jurídica, en
la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular
debe cargar con las consecuencias que se derivan de sus actuaciones
irregulares, en ejercicio o con ocasión de la gestión fiscal que ha realizado, y
que está obligado a reparar económicamente el daño causado al erario por
su conducta dolosa o gravemente culposa (artículo 1 de la Ley 610 de 2000).53”
53 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Proceso de Responsabilidad Fiscal, Maritza del Socorro Quintero Jiménez –Compiladora-, Abril de 2002
31
6.2.1.6 Responsabilidad Fiscal del Servidor
La Ley 42 constituye el régimen de responsabilidad fiscal financiera de las
entidades públicas a nivel nacional, departamental y municipal y dispone de los
procedimientos aplicables. 54
Los artículos 76 y 77 del Código Contencioso Administrativo también se refieren
a la responsabilidad del funcionario público así:
“RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
ARTICULO 76. CAUSALES DE MALA CONDUCTA DE LOS FUNCIONARIOS.
SANCIONES DISCIPLINARIAS
Son causales de mala conducta las siguientes:
1. Negarse a recibir las peticiones, a expedir constancias sobre ellas, o a sellar
sus copias, cuando se presenten en los días, horas y sitios que indiquen los
reglamentos.
2. Negarse a recibir las declaraciones o liquidaciones privadas necesarias para
cumplir con una obligación legal.
3. Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de recursos.
4. No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del
término legal.
5. Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o
notificación.
6. <Aparte subrayado condicionalmente EXEQUIBLE> Resolver sin motivación,
siquiera sumaria, cuando sea obligatoria.
<Jurisprudencia - Vigencia>
Corte Constitucional:
-Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, en los términos
de la sentencia, mediante sentencia C-371-99 del 26 de mayo de 1999, Magistrado
Ponente José Gregorio Hernández Galindo.
54CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5144, febrero 11 de 1999, C. P.: Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No 56
32
La distinción legal en comento no se opone en sí misma a los principios y preceptos
constitucionales y corresponde al mayor o menor margen de apreciación que, según la
ley, requiera la autoridad para decidir. Desde luego, cabe agregar que, ya en concreto,
la ubicación legal de cada tipo de determinaciones dentro o fuera de la categoría de los
actos reglados está también sujeta al control material de constitucionalidad por parte
de esta Corte, pues el permitir o propiciar en la propia ley la opción administrativa de
no motivar un acto que por su materia exige de suyo un fundamento explícito, para
asegurar el respeto a los derechos fundamentales, en especial el de defensa de los
interesados, y también con el objeto de facilitar el abierto y permanente escrutinio de
la sociedad, es una forma de vulnerar el artículo 209 de la Constitución Política y los
principios que rigen la actuaciones administrativas. Pero ello habrá de verse respecto
de cada norma. En lo que concierne a la disposición ahora acusada, entendida en el
expuesto sentido, es constitucional.
Todos los actos administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal
deben ser motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan
existir actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de
validez, según declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente,
sin perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos de la
disposición examinada.
7. Ejecutar un acto que no se encuentre en firme.
8. Dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las
sentencias.
9. No declararse impedido cuando exista deber de hacerlo.
10. No practicar oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin justa
causa las solicitadas.
11. Reproducir actos suspendidos o anulados por la jurisdicción en lo
contencioso administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos
legales de la anulación o suspensión.
12. No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluya dentro de los
presupuestos públicos apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las
sentencias que condenen a la administración.
13. Entrabar la notificación de los actos y providencias que requieran esa
formalidad.
33
14. Intimidar de alguna manera a quienes deseen acudir ante la jurisdicción en
lo contencioso administrativo para el control de sus actos.
<Jurisprudencia - Vigencia>
Corte Suprema de Justicia:
- Artículo declarado EXEQUIBLE por la CSJ mediante Sentencia 122 del 17 de octubre
de 1984, únicamente en cuanto no se excedieron las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 58 de 1982.
ARTICULO 77. DE LOS ACTOS Y HECHOS QUE DAN LUGAR A
RESPONSABILIDAD. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la
Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que
cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños
que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
<Jurisprudencia - Vigencia>
Corte Constitucional
- Mediante Sentencia C-561-02 de 24 de julio de 2002, Magistrado Ponente Dr.
Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional declaró estese a lo resuelto en la
Sentencia C-100-01.
- Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-100-
01 del 31 de enero de 2001, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.
Corte Suprema de Justicia:
- Expresión subrayada declarada EXEQUIBLE por la CSJ mediante Sentencia 30 del 2
de mayo de 1985.”
6.2.1.7 Crisis Administrativa: Fenómeno de la Corrupción
Es uno de los factores mas relevantes en la manifestación de la violencia en
Colombia (junto con el narcotráfico, los grupos armados al margen de la ley, la
ineficacia de la administración de justicia y la descomposición social). Ha sido
asociada, a la crisis administrativa por: ineficiencia de la gestión pública;
ausencia de una ética de lo público asociada a la gestión estatal; clientelismo
político como modo de inclusión de personas en la burocracia; ineficacia de los
mecanismos de integración ciudadana; poca efectividad de los mecanismos
34
internos de autorregulación; escasez de un sistema social de información sobre
la gestión pública y singularidad cultural del servicio público.
Sus causas son múltiples y desiguales los conceptos que se ofrecen
dependiendo del enfoque a partir del cual se plantea un problema.
Hay diversas explicaciones sobre los factores que tienen que ver en su análisis
y comprensión, así como diferentes técnicas para combatirla.
La corrupción no debe verse como una enfermedad sino como un síntoma que
muestra los desordenes en las estructuras que se pueden dañar y que son: el
Estado, la sociedad, el sistema de gobierno, la justicia, la administración
pública, etc.
6.2.1.8 La corrupción en la Administración Pública55
Ha sido una de las causas para la gran crisis administrativa que vive el país y
que lo hace figurar con uno de los más altos niveles de corrupción. Hay muchos
factores relevantes tales como:
-El clientelismo: que se debe ver bajo la integración de las relaciones Estado-
capital y el problema de la dominación política.
-La impunidad: que ha ocasionado la pérdida de credibilidad en el sector
público, un vacío ético de administración pública y fallas graves en la
responsabilidad política.
-Burocracia patrimonial, que en Colombia se caracteriza por:
*Interiorización de las normas y apego extremo a los reglamentos
*Formalismo y papeleo excesivos.
*Resistencia al cambio, porque los funcionarios públicos se acostumbran a una
repetición absoluta de su tarea.
55CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación PI-030, febrero 5 de 2002, C. P.: María Elena Giraldo Gómez Ficha No. 35
35
* Despersonalización de las relaciones, ya que normalmente se hace énfasis en
los cargos y no en las personas que los ocupan.
* Jerarquización como base del proceso decisorio ya que siempre decide el que
ocupa el cargo jerárquico más elevado aunque nada sepa del tema.
*Conformidad extrema con rutinas y movimiento
* Exhibición de símbolos de autoridad: porque para muchos es necesario crear
un sistema que muestre a todos quien tiene el poder.
* Dificultad en la atención a los clientes y conflictos con el público ya que todos
los clientes son atendidos de manera estandarizada de acuerdo con los
reglamentos y normas internos.
-Entes fiscalizadores politizados que no permiten un sistema de justicia
saludable y operante; esto tiene una gran incidencia sobre la eficiencia
económica y el desarrollo de la nación. Las actuaciones corruptas atentan
contra los tres principios que garantizan el buen desempeño de la justicia:
independencia, autoridad para aplicar las decisiones y una organización
eficiente. Una primera definición del fenómeno se encuentra regulada en
términos del Código Penal y el Régimen Disciplinario. En estos códigos se
enumeran las faltas contra la administración pública y la administración de
justicia, que tienen implicaciones penales y, por otro lado, las faltas contra la
dignidad y la eficacia de la administración de justicia que responden a procesos
disciplinarios. Aunque no existe un delito tipificado como corrupción, se hace
alusión a una serie de conductas que se oponen a hacer de la justicia accesible,
rápida, transparente y menos costosa tanto para el Estado como para los
usuarios, en términos de tiempo, credibilidad y dinero.
-Legitimación de la descomposición estructural de la sociedad por el mismo
Estado, que permite la enraizada fragmentación del tejido social, la
deslegitimación del Estado y la pérdida de convivencia ciudadana; se manifiesta
no sólo en el deterioro de comportamientos y conductas ciudadanas sino en las
relaciones políticas, económicas, sociales y culturales, al hacerlas participes en
la configuración de lo que se puede denominar como un proceso de
“aculturación56 de la ilegalidad” –y en ciertos campos, hasta de una
56Aquí se entiende por aculturación el proceso de formación práctica de un conjunto de valores,
36
“aculturación mafiosa”– a cargo de grupos poderosos que van supeditando y
condicionando paulatinamente actitudes e inclusive algunos valores de otros
grupos y estratos de la sociedad. Lo que, entre otras cosas, va afectando la
misma cultura cívica en amplios sectores de la comunidad.
A todo lo anterior se puede agregar la existencia de un ordenamiento jurídico
dilatado para fijar con solidez el comportamiento del servicio público57, lo
mismo que una cantidad de estatutos y disposiciones coercitivas, prohibitivas,
que sancionan, punitivas, de resarcimiento, que reaccionan en contra de las
conductas que menoscaban el bien jurídico público.
Un factor determinante de la corrupción se puede observar sobre los escenarios
de los estatutos de responsabilidad fiscal, que en lugar de prevenir y corregir la
corrupción, la favorecen y propician.
Al ineficaz desempeño en la función constitucional de determinar la
responsabilidad fiscal y ejercer la jurisdicción coactiva para reparar los daños
patrimoniales producidos contra los bienes y fondos públicos, se adiciona la
poca existencia del ejercicio procesal para decretar medidas cautelares sobre
los bienes de personas investigadas, con el fin de evitar su insolvencia. Esto
exige a las contralorías un grandísimo esfuerzo por el cambio, dentro del marco
de una verdadera herramienta legal, si se quieren alcanzar los objetivos
constitucionales y de la lucha contra la corrupción.
principios y fundamentos que rigen conductas y comportamientos de algunos grupos ciudadanos en una sociedad. Y por aculturación de la ilegalidad, el enraizamiento progresivo en distintos ámbitos de la sociedad de la imposición de intereses privados individuales de grupos poderosos –de orden tanto legal como ilegal – al margen de normas y procedimientos del ordenamiento jurídico y político, y a través de la violencia o de su poder de imposición e intimidación sobre otros grupos de la sociedad, e incluso del Estado. 57CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, junio 20 de 2002, C. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
37
6.2.1.9 Aspectos de la Responsabilidad Fiscal. Función de los
órganos de Control Fiscal
El estatuto de responsabilidad fiscal regula los siguientes aspectos:
-Autoridad que puede llevar adelante el procedimiento. En el control fiscal, la
autoridad competente ejerce vigilancia sobre los servidores públicos o
particulares que tienen que ver con los bienes del estado, sean estos de
carácter fiscal o bienes del presupuesto. Su competencia pertenece a la
Contraloría General de la República y las demás contralorías territoriales.
-Tipo de conducta administrativa que causa responsabilidad fiscal. El control
que se ejerce no solo se realiza a la gestión administrativa (aspectos numérico-
legales) sino también a la gestión en sí y sus resultados y está sujeto a los
principios del Código Contencioso Administrativo. que en su artículo 3º se
refiere a los PRINCIPIOS ORIENTADORES. “Las actuaciones administrativas se
desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia,
imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas
de esta parte primera.”
-Bien jurídico tutelado. El fundamento del Control Fiscal como función pública a
cargo de la Contraloría, es el mandato Constitucional del artículo 267, que
indica ejercer estricta vigilancia sobre la gestión fiscal de la administración y de
cualquier otra persona o entidad que maneje fondos o bienes de la nación.
A partir de la vigencia del nuevo esquema constitucional, sobre el control fiscal
y las contralorías es cuando la responsabilidad fiscal adquiere su propia
identidad jurídica, diversa de la responsabilidad civil, aunque desde el punto de
vista técnico compartan los mismos elementos. Así lo ha entendido la
jurisprudencia, a tal punto que se ha considerado una nueva disciplina jurídica:
la del derecho fiscal.
El Consejo de Estado se ha pronunciado así:
“Todo ello permite deducir que la responsabilidad fiscal tiene características que
la diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de
38
donde se desprendió para adquirir su propia personalidad, incluyendo la
civil,(...) En nuestro país la responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado
de identidad. Surge cuando el daño al patrimonio del Estado es producido por
un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la administración o
por particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos y como
consecuencia de las irregularidades encontradas por los funcionarios de los
organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los
respectivos procesos, deducir la consiguiente responsabilidad e imponer las
sanciones pertinentes, para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se
refiere el artículo 267 de la Carta Política, en donde la responsabilidad fiscal
encuentra su específico fundamento(...) Por tanto la responsabilidad fiscal no
debe ser tratada como una especie de responsabilidad civil, sino mas bien como
uno de los distintos tipos que emanan del género responsabilidad, cuya fuente
directa es, como se dejo expresado. El artículo 6º de la Constitución58. ”
(cursiva fuera del texto)
6.3 CONTEXTO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
6.3.1 Sujetos de la función de control fiscal (Ley 42 de 1993, art.2º y
3º)
Se someten al control fiscal todos los órganos de las tres ramas del poder
público, en lo administrativo (...) las entidades del orden nacional; también los
entes autónomos de control y electoral, tengan régimen general o especial59;
las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del
Estado, los particulares que manejan fondos o bienes del Estado, las personas
jurídicas y cualquiera otra organización o sociedad que maneje recursos del
Estado en lo relacionado con estos y el Banco de la República.
58CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de octubre de 1995, C. P.: Javier Henao Hidrón 59CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicación No 2527, Noviembre 30 de 2001, C. P.: Darío Quiñónez Pinilla Ficha Nº 52
39
En el orden territorial60 son sujetos de control fiscal los órganos de la
estructura departamental y municipal en las condiciones que se determinan
para el orden nacional.
Responde igualmente el funcionario directivo de la entidad pública que tome
decisiones en materia de gestión fiscal, ejerza función de ordenamiento del
gasto, controle, dirija y coordine.61
También pasa igual con el contratista y cualquier otro particular que hubiere
causado perjuicio al interés patrimonial del Estado, según se determine en
juicio fiscal62.
6.3.2 Sujetos de la Responsabilidad Fiscal
El artículo 268, numeral 5, determina como atribución del Contralor General de
la República la de “establecer la responsabilidad que se deriva de la gestión
fiscal”, función que se hace extensiva a los contralores territoriales por la
remisión que hace el artículo 272 ibídem.
El artículo 4º de la Ley 610 de 2000 adiciona que la responsabilidad fiscal “tiene
por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público
como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión
fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”. (cursiva fuera del texto)
El artículo 1º de la misma ley, por su lado, define el proceso de responsabilidad
fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las
contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los
servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión
fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa un daño al patrimonio del Estado” (cursiva fuera del texto)
60 Art. 3, ibídem 61CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta 756, diciembre 4 de 1955, C. P. :Roberto Suárez Franco Ficha No 13 62CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 13070, enero 29 de 1998, C. P.: Juan de Dios Montes Hernández Ficha No 32
40
6.3.3 El patrimonio Público
El bien jurídico tutelado por la responsabilidad fiscal es el patrimonio público.
Este tiene una composición jurídica específica: la Hacienda Pública y se define
como el conjunto de bienes materiales que tienen a su disposición los que
gobiernan las entidades políticas, para atender la satisfacción de las
necesidades colectivas.
a. Tipos de Dominio o propiedad
El ordenamiento jurídico, civil y constitucional, diferencia dos tipos:
La propiedad privada que a su vez se descompone en dos:
-Propiedad Individual y los demás derechos adquiridos con arreglo de las leyes
civiles.
-Propiedad Colectiva, correspondiente a los resguardos indígenas y a las
comunidades negras. Estas formas de propiedad según lo dispone el artículo 63
de la Constitución son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin
embargo, la propiedad colectiva de las comunidades negras de las tierras
baldías de las zonas ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, solo serán
enajenables en los términos que señale la ley.
La propiedad pública que se define “como el conjunto de bienes que la
administración utiliza para uso directo de la comunidad o para servir a la
sociedad.
Existen varias divisiones como:
-Bienes afectados al uso público: calles, plazas, puentes y caminos; playas,
terrenos de bajamar y aguas marinas.
-Bienes de uso público naturales: parques naturales
-Bienes fiscales adjudicables: terrenos baldíos
Hay una nueva noción... la del espacio público que está compuesto por
porciones del ámbito territorial del Estado que son afectadas al uso común por
los intereses y derechos colectivos; otros de carácter fundamental como partes
del suelo, espacio aéreo, superficie de mar territorial, vías fluviales que no son
41
objeto del dominio privado. Se encuentra definido por la Ley 9ª de 1989 que
dice:
“Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados
por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes.
Constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para: la
circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública,
activa o pasiva, la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de
las edificaciones sobre las vías y fuentes de agua, parques, plazas y zonas
verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los
servicios públicos básicos, la instalación y uso de los elementos constitutivos del
amoblamiento urbano en todas sus expresiones, la preservación de las obras de
interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y
artísticos; la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales
del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de
las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus
elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, todas las zonas
existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea
manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso
o disfrute colectivo.”
b. Los Recursos Públicos
La Ley 42 de 1993, en su artículo 35 especifica el término de Hacienda
Nacional : “Se entiende por Hacienda Nacional el conjunto de derechos,
recursos y bienes de propiedad de la Nación. Comprende el Tesoro Nacional y
los bienes fiscales; el primero se compone del dinero, los derechos y los valores
que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título; los bienes fiscales
aquellos que le pertenezcan así como los que adquiera conforme a derecho”.
42
A través de la Hacienda Nacional, se alcanzan diversos fines: la prestación de
servicios (bienes colectivos), la redistribución de la riqueza, la estabilidad y el
desarrollo económico. Para obtenerlos el Estado tiene tres instrumentos a
saber: el gasto público, los recursos públicos y el presupuesto.
El artículo 41 del Decreto 111 de 199663 define el concepto de gasto público
social como “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados en funcionamiento e inversión”. Los
artículos 357 y 359 utilizan la noción complementaria de inversión social, que se
entiende como una especialidad del gasto.
Concluyendo, el gasto publico es toda distribución que realiza el Estado con los
dineros públicos, su correspondiente contabilización y durante una vigencia
fiscal determinada, dentro del marco de la Ley Anual de Presupuesto.
Los recursos públicos se definen como las fuentes financieras del Estado para
proveer el sostenimiento de los servicios públicos y regular los procesos
económicos y sociales.
El presupuesto según Esteban Jaramillo64 es “un acto de la autoridad soberana,
por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos
públicos, para un período determinado”.
El cómputo de los ingresos, así como la estimación y autorización del gasto
público, son los elementos estructurales del presupuesto.
63 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto 64 Jaramillo. Tratado, cit., p. 495
43
6.4 LA GESTION FISCAL
Cuando se determina la responsabilidad fiscal, es necesario que la conducta
del servidor público o el particular, funcional o contractualmente, se encuentre
en el ámbito de la gestión fiscal65.
La Constitución señala como atribución del Contralor General de la República, y
por extensión normativa del mismo Estatuto Superior de los contralores
territoriales, en su artículo 268, numeral 5o. la de establecer la responsabilidad
que se derive de la gestión fiscal. La ley 610 de 2000, determina que, para los
efectos de dicha ley, ...“se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
públicos, para la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación,
administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,
gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas y así cumplir los fines esenciales del Estado,
con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,
equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los
costos ambientales”66.
Quiere decir que para poder establecer la responsabilidad fiscal derivada de una
conducta, ésta debe tener una relación directa con el ejercicio de actos de
gestión fiscal. Cuando la conducta que produce el daño sobre el patrimonio
público está por fuera de dicho concepto (y de los demás estatutos de
responsabilidad que puedan configurarse), es una simple responsabilidad
patrimonial, y no una de carácter fiscal.
A pesar de la amplitud del concepto de la gestión fiscal desarrollado por la ley,
y de la disponibilidad material que tienen los servidores públicos sobre el
65CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Radicación No. AP-057, septiembre 6 de 2001, C. P.: Jesús Amría Carrillo Ballesteros Ficha Nº 45 66 Apartes del Artículo 3º, Ley 610 de 2000
44
patrimonio público para el cumplimiento de sus funciones o los particulares,
según el caso, cuando también administran o custodian dicho patrimonio, se
debe tener una disponibilidad jurídica sobre los mismos. Esto quiere decir que
el sujeto tenga la capacidad funcional (o contractual) de ejercer actos de
gestión fiscal sobre ese patrimonio. Sino tiene dicha disponibilidad jurídica
sobre los fondos o bienes públicos (así tenga la disponibilidad material), no
habrá gestión fiscal, y tampoco responsabilidad fiscal, sino patrimonial. Esto
obligaría a que la reparación67 debe buscarse por otra vía diversa (v.gr. acción
patrimonial ordinaria, o contractual, o a través de la acción civil dentro del
proceso penal si lo hubiere, etc.).
6.4.1 Definición de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional, en Sentencia C-840 de agosto 9 de 200168, indicó:
“Al amparo de la nueva concepción que sobre control fiscal incorpora la
Constitución de 1991, la Ley 610 de 2000 prescribe, en su artículo 3, la noción
de gestión fiscal en los siguientes términos:
Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal
el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los
servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,
enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los
bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en
orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de
legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad,
transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.”
67CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1522, agosto 4 de 2003, C. P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce Ficha No. 58 68 Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería
45
Se trata de una definición que comprende las actividades económicas,
jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen
la competencia o capacidad para realizar uno o más de los actos asociadas al
tráfico económico de los recursos y bienes públicos, con el fin de cumplir los
objetivos esenciales del Estado,
En este escenario están, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe
jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el
responsable de la caja menor, y los particulares que tengan capacidad
decisoria frente a los fondos o bienes del erario puestos a su cargo. En la
medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes,
deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de
los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente a la
concreción de los fines del Estado.
6.4.2 Definición del Consejo de Estado
El Consejo de Estado, en Concepto 848 del 31 de julio de 1996, formuló la
siguiente definición de Gestión Fiscal:
“Es, entonces, el conjunto de actividades económico-jurídicas relacionadas con
la adquisición, conservación, explotación, enajenación, consumo o disposición
de los bienes del Estado, así como la recaudación, manejo e inversión de sus
rentas en orden a cumplir los fines de éste y realizadas por los órganos o
entidades de naturaleza jurídica-pública o por personas naturales o jurídicas de
carácter privado...”
Aclara que esa definición tiene un carácter enunciativo, porque se refiere a una
serie de actividades que desarrollan los sujetos pasivos del control fiscal, sin
que sea una enumeración limitativa.
Podemos finalizar estas definiciones, diciendo lo que la Corte Constitucional en
la Sentencia C-840 dice:
46
“En síntesis, con arreglo a la nueva Carta Política, la gestión fiscal no se puede
reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos
constitucionales y legales, el servidor público y el particular, dentro de sus
respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del
patrimonio público, sino, ante todo, cultivando y animando su específico
proyecto de gestión y resultados.”
6.5 ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
Los elementos de la responsabilidad fiscal son los mismos de la responsabilidad
de carácter civil, pues a pesar de tratarse de dos estatutos de responsabilidad
independientes y autónomos, técnicamente comparten los mismos elementos,
dado su esencial contenido patrimonial.
El artículo 5º. De la ley 610 de 2000, precisa que la responsabilidad fiscal estará
integrada por los siguientes elementos:
*Conducta dolosa69 o culposa de una persona que realiza una gestión fiscal70
*Daño patrimonial al Estado.
*Nexo causal entre el daño y la conducta
El daño es el primer elemento de la responsabilidad y lo primero que se estudia
en un el proceso respectivo. Solamente después de que se ha probado el daño,
se pueden establecer los demás elementos.
Se requiere de una conducta, activa u omisoria, dolosa o gravemente culposa,
por parte de un servidor público o un particular, según el caso, que produzca
un daño sobre los fondos o bienes públicos, y que entre una y otro exista un
relación de causalidad.
69 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 619 de 2002, Expediente D – 3873, agosto 8 de 2002. M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil 70CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente AC 3807,septiembre 10 de 1996, C. P.: Carlos Arturo Orjuela Góngora Ficha No 49
47
El nuevo espectro del control fiscal, y la amplitud de los elementos contenidos
en la gestión fiscal, permite que haya una ampliación de la responsabilidad
fiscal, pues ahora no sólo se concibe el detrimento que un servidor público o
particular le pueda causar al patrimonio público por actos u omisiones dañinas,
sino de igual forma la afectación producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, no equitativa, o que no se aplique al
cumplimiento de los cometidos estatales, señalados por el objeto funcional,
operativo y organizacional de la respectiva entidad, programa o proyecto.
6.5.1 Daño al Patrimonio Público
-Concepto: etimológicamente viene del latín damnum que significa efecto de
dañar o perjuicio.
-Jurídicamente se entiende por Daño Patrimonial al Estado71, la lesión al
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido, o deterioro de los bienes o recursos
públicos, o de los intereses patrimoniales del Estado.
Al definir el daño patrimonial la norma busca incorporar las múltiples
posibilidades en las cuales se concreta un daño; pero de todas ellas la más
importante es la relativa al “uso indebido” por su relación con el tema de
gestión fiscal y con las nuevas posibilidades que abre al control. Se manifiesta
en una pérdida o costo de oportunidades, concepto que llevado a la
responsabilidad fiscal, implica la posibilidad de extender la reparación por
hechos que anteriormente no tendrían indemnización.
Se considera al daño como el elemento estructural de la responsabilidad civil,
circunstancia que produce idéntico efecto cualificador en la responsabilidad
fiscal. Es requisito indispensable para declarar la responsabilidad pero no
suficiente.
71 Ley 610 de 2000. Art. 6
48
La Corte Constitucional, en Sentencia 840 de 2001, al respecto dijo:
“Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en
materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de
valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y
cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación
del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión
de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la
gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio (...)
Para una mayor ilustración conviene registrar dentro de un horizonte mucho
más amplio, que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de
múltiples fuentes y circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el
ejercicio de la gestión fiscal es apenas una entre tantas. De suerte que el
daño patrimonial al Estado es susceptible de producirse a partir de la
conducta de los servidores públicos y de los particulares, tanto en la arena de la
gestión fiscal como fuera de ella.”
Entonces, lo primero que se comprueba para ejercer una acción fiscal y declarar
la apertura del proceso de responsabilidad fiscal es la existencia de un daño al
patrimonio público. EL Artículo 4º de la Ley 610 de 2000 indica que cuando se
encuentre “establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado” y haya
indicios serios sobre sus posibles autores, el funcionario competente debe
ordenar la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
-El daño tiene como características:
*Certeza del mismo. El artículo 53 de la Ley arriba mencionada, indica que “el
funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto
responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza
de la existencia del daño al patrimonio público y su cuantificación.” Esta
condición ya había sido establecida por la Corte Constitucional: “Ninguna
objeción encuentra la Corte contra esa regulación. Siempre y cuando se
entienda (...) que la condena en estos juicios necesita de la prueba de la
49
existencia del daño al erario público debido a la conducta dolosa o culposa del
agente.72”
*Actualidad y certeza. EL daño debe reunir exigencia de certeza, y mientras
esa característica no se encuentre demostrada, no se puede empezar el debido
proceso, por la falta de uno de los elementos que configuran la acción. Si no
existe certeza sobre la coexistencia del daño junto con los demás requisitos de
la acción fiscal, debe realizarse una indagación preliminar, cuyo objeto será
establecer la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal.
*Determinación de perjuicios. Para efectos de la responsabilidad fiscal la
determinación del daño debe ser integral, incluyendo el concepto de perjuicios
y los fallos deberán fijar en forma precisa la cuantía del daño causado,
actualizándolo a valor presente en el momento de la decisión.
La Corte Constitucional, en Sentencia 840 de 2001, al respecto dijo: “Para la
estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia
de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse,
debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable
con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del
daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino
que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio (...) Para una
mayor ilustración conviene registrar .dentro de un horizonte mucho más amplio.
que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes y
circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el ejercicio de la gestión
fiscal es apenas una entre tantas. De suerte que el daño patrimonial al
Estado es susceptible de producirse a partir de la conducta de los servidores
públicos y de los particulares, tanto en la arena de la gestión fiscal como fuera
de ella.”
6.5.2 La Conducta
72 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-189 de 1998, M. P. : Alejandro Martínez Caballero
50
La expresión conducta designa la manera de actuar del ser humano y su
comportamiento que refleja la forma como gobierna sus actos vitales. Está
determinada por dos modos: llevando a cabo un acto (acción), o absteniéndose
de hacer una cosa (omisión).
En el contexto jurídico es el comportamiento activo u omitido , doloso o
culposo, que provoca un daño al patrimonio público ocasionado por quién
realiza una gestión fiscal73.
Al expedirse la ley 80 de 1993, -Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública. se precisó en el numeral 4º del artículo 26, que las
actuaciones de los servidores públicos estarían presididas por las reglas sobre
administración de bienes ajenos. Tales pautas, que están en el Código Civil
(Art. 2155), suponen que quién administra bienes ajenos responde hasta por
culpa leve en la administración de los mismos.
Al respecto, el Consejo de Estado74 contestó una consulta:
“...El grado de culpabilidad a partir del cual puede deducirse responsabilidad
fiscal es el de culpa leve que define el artículo 63 del C. C.: como la falta de
aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus
negocios propios, lo que se opone a la diligencia y cuidado ordinario o mediano.
En efecto, los servidores públicos que tienen a su cargo no solo la toma de
decisiones que determinan la gestión fiscal sino la ejecución presupuestal a
través de la ordenación, control, dirección, y coordinación del gasto, así como
los contratistas y particulares que manejan recursos o bienes del Estado,
actúan como gestores de la Administración. De conformidad con el Artículo
2155 del C. C. el mandatario responde hasta de la culpa leve en el
cumplimiento de su encargo (...) Por otra parte, el fallo con responsabilidad
fiscal que concluye con la determinación de un daño patrimonial causado al
73CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación No 4418, septiembre 30 de 1999, C. P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Ficha No. 40 74CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de julio 1996, C.P.: Roberto Suárez Franco, rad. 846
51
Estado, y que es exigible por la jurisdicción coactiva, implica que el funcionario
se constituye en deudor del Estado en la cuantía del daño. En tal caso, es
responsable de la culpa leve porque la relación funcional que lo une con la
Administración genera un beneficio recíproco para las partes. Además. Como
ya se afirmó, la culpa o descuido sin otra calificación, como ocurre en relación
con la responsabilidad fiscal, en la que la ley guarda silencio sobre la gradación
de la culpa, significa que se aplica el principio general de culpabilidad, cual es el
de que se ha incurrido en culpa o descuido leve.”
La Corte Constitucional75 al respecto indicó:
“De este modo, si bien hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del
Estado (por intermedio de los órganos con personería jurídica que lo
representan), cuando a través de sus agentes se ha producido un daño
antijurídico que le resulta imputable a éste, también es claro que dichos
agentes están obligados a indemnizar al Estado, en los casos en que la condena
impuesta a la Administración por parte del juez contencioso ha sido
consecuencia de una “conducta en la que concurre la especial calificación
prevista por el constituyente: Dolosa o gravemente culposa.76”Sobre el
particular, es de resaltarse que, mientras la responsabilidad patrimonial del
Estado en nuestro sistema jurídico encuentra sustento en el principio de la
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos (C.P. arts. 2°,13, 58 y 83), el
fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al
Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual -
lo ha dicho esta Corte- debe ser objeto de protección integral con el propósito
de lograr y asegurar “la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado
Social de Derecho”77, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209
de la Constitución Política”.
75 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 619 de 2002, Expediente D – 3873, agosto 8 de 2002. M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil 76 Sentencia C-285/2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 77 Sentencia C-832/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
52
La Contraloría es quién define el grado de culpa dañina al patrimonio público,
pues el fallo con responsabilidad fiscal así lo exige; la culpa la clasifica el Código
Civil78 así:
-Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, que consiste en no manejar los
negocios ajenos bien. En materia civil equivale al dolo.
-Culpa leve, descuido leve, ligero.
-Culpa o descuido levísimo.
En materia penal, el artículo 22 del Código define como dolo. “La conducta es
dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal
y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización
de la infracción penal ha sido prevista como probable y su producción no se
deja librada al azar..”
Para la que exista Responsabilidad Fiscal, el actor deberá haber actuado
gravemente culposa o Dolosamente.
6.5.3 Nexo causal entre daño y conducta
La Ley 610 de 2000 consagra como tercer elemento, el nexo causal entre el
daño patrimonial al Estado y la conducta dolosa o culposa atribuible a una
persona que realiza gestión fiscal.
Implica que entre la conducta realizada por el gestor fiscal, o entre la acción
relevante omitida y el daño producido, debe existir una relación determinante y
condicionante de causa-efecto. El nexo causal se rompe cuando aparecen
circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.
Sobre la fuerza mayor o caso fortuito, El Código Civil, en su artículo
64,subrogado por la Ley 95 de 1980, artículo 1., expresa: “Se llama fuerza
mayor y caso fortuito el imprevisto que no es posible resistir, como un
78 Código Civil Artículo 63
53
naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad
ejercidos por un funcionario público, etc...”
6.6 CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
Del contenido de la Sentencia SU-620-96 de la Corte Constitucional se pueden
deducir las siguientes características de la responsabilidad fiscal:
*Es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor
público o de un particular o persona que ejerce funciones públicas, por el
incumplimiento de los deberes que son de su competencia, o por estar
involucrado en conductas prohibidas o irregulares que afectan los bienes o
recursos públicos y lesionan el patrimonio estatal.
*Es patrimonial, porque como consecuencia de su declaración el imputado debe
resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular con el pago de una
indemnización pecuniaria, que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal.
*No tiene carácter sancionatorio penal, ni administrativo; su finalidad es
obtener el resarcimiento por el detrimento patrimonial ocasionado.
*Es independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria y de la penal que
pueda corresponder por la realización de los mismos hechos. El artículo 4,
parágrafo 1 de la Ley 610 de 2000, establece que “la responsabilidad fiscal es
autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad.”
54
7. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL75
7.1 ASPECTOS GENERALES Y PRINCIPIOS
7.1.1 Concepto
El Procedimiento Fiscal es el conjunto de actuaciones, formalidades y trámites
administrativos que se deben realizar en el desarrollo del proceso y que
constituyen el aspecto formal del mismo.
El Proceso de Responsabilidad Fiscal lo constituye la actividad de la
Contraloría General de la República, demás entes fiscalizadores territoriales y la
Auditoria General de la República, para establecer la responsabilidad que
corresponde a los servidores públicos, contratistas79 y particulares, cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta causen, por acción u omisión
y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.
7.1.2 Principios Orientadores de la Acción Fiscal
El ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se rige por las exigencias del
debido proceso, en los términos de los artículos 29 y 209 de la Constitución
Política y del Código Contencioso Administrativo. Hay que tener en cuenta su
carácter de actuación administrativa, con todas las consecuencias que esa
categorización implica.80
7.1.3 Gestión Fiscal: Objeto del Control legal
Por gestión fiscal se entiende toda actividad de servidor público o de quién obre
en función pública de forma transitoria, que tenga que ver con asuntos
económicos, jurídicos y técnicos y que administrando recursos o fondos
públicos, pueda realizar actos de planeación, adquirir, administrar, conservar,
custodiar, explotar, recaudar, enajenar, consumir, adjudicar, invertir, gastar y
disponer de ellos además de manejar sus rentas para cumplir objetivos
79 Son responsables cuando manejan anticipos. 80 Ver Ley 610 de 2000; Artículo 2º
55
estatales. Está sujeto a principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia,
etc.81
7.1.4 Fin de la Responsabilidad Fiscal
Tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio
público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de
quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización
pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Por su naturaleza, es autónoma e independiente. Quiere decir que no se
condiciona al establecimiento previo de otra clase de responsabilidad, como por
ejemplo, la penal; así las cosas, probada la responsabilidad fiscal , esta obliga al
responsable a resarcir los daños o perjuicios ocasionados.82
7.1.5 Acción Fiscal y su Caducidad
Se entiende como el poder jurídico que tienen la Contraloría General de la
República, la Auditoria General de la República y las Contralorías Territoriales,
para conocer e investigar hechos que atenten contra la probidad administrativa
(Gestión Fiscal), para identificar a los responsables y exigir el resarcimiento que
legalmente corresponda; esto mediante el pago de una indemnización
pecuniaria, que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal o
el erario público.
Según la Ley 610 de 2000, Artículo 9, la acción fiscal caducará si transcurridos
cinco (5) años, desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio
público, no se ha proferido Auto de apertura del Proceso Responsabilidad
Fiscal. Este término empezará a contarse desde el día de su realización para
actos inmediatos y para los complejos, que se han venido realizando
sucesivamente, de carácter permanente o continuado, desde la realización del
último hecho o acto.
81 Ver Ley 610 de 2000; Artículo 3º 82Ver Ley 610 de 2000; Artículo 4º
56
El vencimiento de los términos no impide que cuando se trate de hechos
punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del daño y demás
perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el
proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por
la respectiva entidad pública.
Respecto de la caducidad en el Proceso de Responsabilidad Fiscal, el
Honorable Consejo de Estado, en Sentencia de mayo 3 de 2001, expuso:
“La Corte Constitucional ha dicho en varias ocasiones que el fenómeno de la
caducidad de la acción está relacionado directamente con el debido proceso, en
la medida en que ésta implica la extinción del derecho de acción por la
expiración del término fijado en la Ley para ejercerla, y que este plazo
constituye una garantía para la efectividad de los poderes constitucionales de la
seguridad jurídica. Por esta razón, y en cuanto podría configurarse una vía de
hecho en caso de haberse desconocido la normatividad e interpretaciones
judiciales vigentes, se estudiará la acción interpuesta. En primer lugar, deberá
la Sala establecer si en este caso la Ley aplicable es la Ley 42 de 1993 o la Ley
610 de 2000.”
7.1.6 Características del Proceso de Responsabilidad Fiscal
*Es de carácter obligatorio, porque es imperativo para el Estado promover la
acción y conducirla hasta obtener el fallo o cesación legal del procedimiento o
archivo. Los particulares tienen la obligación de presentar la queja respectiva y
no disponer a su arbitrio de la acción ni del proceso.
*Es pública y se inicia de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas
de control fiscal, por informe de servidor público o de cualquier persona
particular; por las veedurías, o por cualquier otro medio que amerite
credibilidad.
*Es independiente de la penal disciplinaria o administrativa, por cuanto ésta
tiene por finalidad mantener el orden jurídico social o general; mientras que la
responsabilidad fiscal hace referencia al manejo de dineros o bienes públicos y
57
a la responsabilidad que tienen que asumir los servidores públicos y/o
particulares en relación con la Hacienda Nacional.
7.1.7 Alcance de la Función Fiscal83
Según doctrina del Consejo de Estado, la llamada responsabilidad fiscal es
especie de la responsabilidad civil o patrimonial de los servidores públicos. Y las
contralorías carecen de competencia –en el proceso de responsabilidad fiscal-
para fijar perjuicios causados al Estado; es exclusiva de la jurisdicción
contencioso administrativa.
Por lo tanto: La Contraloría es competente para determinar el monto por el que
debe responder el funcionario; el acto administrativo que fija la responsabilidad
fiscal, una vez en firme, presta mérito para cobro ejecutivo por jurisdicción
coactiva; el proceso puede comprender no solo a servidores públicos sino
también a particulares; para esto a la Contraloría se le han otorgado
atribuciones de policía judicial en materia de investigación fiscal.
7.1.8 Funciones del Contralor General de la Republica en Materia
Contractual84
a. Carácter de la función fiscal
En todo lo que tiene que ver con la contratación estatal, la intervención fiscal
solo se realiza una vez agotados los trámites administrativos de legalización de
los contratos, de control de cuentas, de control financiero, de gestión y de
resultados85.
La responsabilidad fiscal es distinta de la responsabilidad civil y penal por acción
u omisión en la actividad contractual. (Ley 80 de 1993, artículos 51,52,53 y 56).
El agente fiscal tiene que tener en cuenta si se dieron condiciones de
83CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consulta 732, octubre 3 de 1995 84 Constitución Política, Artículo 268 85CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 9349, enero 30 de 1995, C. P.: Daniel Suárez Hernández Ficha No 7
58
desequilibrio en los derechos y obligaciones del contrato o si por el contrario
hubo sobrecostos indebidos que dan lugar a una responsabilidad fiscal.
b. Intereses moratorios en jurisdicción coactiva
Según el Código Civil , artículo 1617, la indemnización por mora de obligaciones
civiles, es -a falta de estipulación de intereses corrientes- del seis por ciento
(6%) anual.
Por eso, la sala de consulta y de servicio civil del Consejo de Estado conceptuó:
“La Sala estima por consiguiente que la tasa del 12% anual es la aplicable a los
intereses moratorios que se causen en los procesos por jurisdicción coactiva de
competencias de las contralorías.”
c. Ejercicio de la jurisdicción coactiva
Según el artículo 91 de la Ley 42 para el cobro coactivo de deudas fiscales los
contralores podrán delegar la facultad en la dependencia administrativa
organizada para tal fin.
7.1.9 Principios y características del proceso de responsabilidad
fiscal
El proceso de responsabilidad fiscal se orienta por una serie de principios
materiales, que se rigen obviamente bajo el marco constitucional y además por
los postulados esenciales del derecho administrativo, procesal penal y civil,
dependiendo de la naturaleza específica de la actuación regulada. No se debe
olvidar que el control judicial de legalidad sobre los actos adelantadas por la
Contraloría -incluyendo las del proceso de responsabilidad fiscal-, es ejercido
por la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
7.1.9.1 Principios generales
La Constitución Política, en sus artículos 29 y 209, establece que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
59
celeridad, imparcialidad, contradicción y publicidad. Tanto el Código
Contencioso Administrativo, artículo 3, y la Ley 489 de 1998, como los artículos
2 y 3 de la Ley 610 de 2000, establecen los mismos principios, con el
aditamento que la Ley 610 hace alusión a la equidad y la valoración de los
costos ambientales.
La Ley 489 de diciembre 29 de 1998 estableció como principios que
deben regir la función administrativa: la buena fe, igualdad, moralidad,
celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación,
publicidad, responsabilidad y transparencia.
*Economía
El artículo 3 del C. C. A, indica que las normas de procedimiento se utilizarán
para agilizar las decisiones; y los procedimientos se deberán adelantar en el
menor tiempo posible y con la menor cantidad de gastos, sin exigir más
documentos y copias de los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni
notas de presentación personal, sino cuando así la ley lo indique.86
*Celeridad
El artículo 228 constitucional indica que los términos procesales deben
observarse con diligencia y su incumplimiento debe ser sancionado.
En el conocimiento de las diligencias fiscales, se impulsará de oficio el proceso,
suprimiendo los trámites innecesarios, incluso utilizando formularios para
actuaciones en serie, sin que se relegue la valoración de todos los argumentos
y pruebas de los interesados.
*Eficacia
La actuación dentro del proceso debe estar encaminada a lograr un fin
determinado, quitando los obstáculos puramente formales; las nulidades por
vicios de procedimiento podrán sanearse de oficio o a petición de parte.
86 Se recomienda especial atención al artículo 31 de la Ley 610 de 2000 sobre visitas especiales.
60
*Imparcialidad El proceso se debe adelantar de manera objetiva, garantizando la igualdad de
derechos para las personas que intervengan en él, sin ninguna discriminación
y con igualdad de tratamiento.
*Publicidad
Los interesados deben conocer las decisiones que se adopten, a través de
comunicaciones o notificaciones, de acuerdo con lo previsto en la Ley 610 de
2000, el C. C. A y el C. P. C, y demás normas concordantes.
*Equidad
Se refiere a la necesidad de identificar los receptores de la acción económica y
evaluar si hay equidad en la distribución de costos y beneficios entre los
diferentes sectores (económicos, sociales y entes territoriales).
*Valoración de costos ambientales
Indica que hay que cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los
recursos naturales y el medio ambiente, y hacer una evaluación de la gestión
de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.
Sobre este punto, la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República emitió Concepto, el 13 de mayo de 1999, en los siguientes
términos:
“Para efectos de control fiscal, el artículo 267 de la Constitución determina que
la vigilancia de la gestión fiscal incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales.”
La valoración de los costos ambientales lo define el artículo 8 de la Ley 42 de
1993, como la cuantificación del impacto por el uso o deterioro de los recursos
61
naturales y el medio ambiente y la evaluación de la gestión de protección,
conservación, uso y explotación de los mismos.
Esta valoración la realizan los organismos de control fiscal, a través de las
denominadas auditorias ambientales, las cuales hacen parte de los demás tipos
de auditoria. Por tanto ésta debe cumplirse dentro del proceso normal de
auditoria que se efectúa a las entidades públicas que lo ameriten. Teniendo en
cuenta lo ordenado en el artículo 8 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría General
de la República ha adoptado como metodologías para la valoración de los
costos ambientales las técnicas de valoración directa e indirecta. En el caso
en que los planes hayan superado los costos ambientales previstos por
estudios previos de impacto ambiental, y sobre los cuales se surtieron las
autorizaciones, las contralorías deben evaluar la situación para determinar
eventuales responsabilidades fiscales por el inadecuado manejo de tales
recursos
7.1.9.2 Principios Especiales
a. Debido Proceso
El artículo 29 constitucional establece el derecho al debido proceso, el cual debe
aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; consiste en
que toda actuación debe realizarse ante autoridad competente y ser resultado
de un procedimiento adelantado observando las siguientes garantías mínimas
en beneficio de las partes, los interesados o los terceros con derecho a
intervenir:
-La de ser oídos en defensa de sus derechos
-La de pedir pruebas pertinentes, controvertir las que estén en su contra
-La de impugnar las decisiones de mérito de acuerdo con la ley procesal.
Implica el cumplimiento estricto de los principios, derechos y garantías
consagrados en la Constitución Política y la ley. Por tanto, el funcionario
competente deberá tener en cuenta el principio de legalidad y las formas
propias de cada juicio.
62
b. Derecho de defensa y contradicción
La persona implicada o vinculada a una investigación de carácter fiscal, tiene
derecho a la defensa y a designar un apoderado escogido por ella, o de oficio,
durante toda la actuación, y a solicitar o controvertir las pruebas
correspondientes.
Quien conozca de una Indagación Preliminar o de un Proceso de
Responsabilidad Fiscal en su contra y antes de que se le formule Auto de
Imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente
funcionario se le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia
podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el
proceso; así se le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado
constituya causal que invalide lo actuado. No podrá dictarse Auto de
imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido
escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea, la
cual no requiere el juramento de por medio, o no está representado por un
apoderado de oficio, si no compareció a la diligencia o no pudo ser localizado.
El investigado podrá controvertir la prueba, a partir de la exposición
espontánea en la indagación preliminar o de la notificación del Auto de apertura
del Proceso de Responsabilidad Fiscal.
c. Reconocimiento de la dignidad humana
Todo el que hubiere causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado
tiene derecho a ser tratado con el respeto debido a la dignidad humana.
d. Imperio de la ley
La Constitución87, dice que los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley... Según la misma norma, la equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios
auxiliares de la actividad judicial... Los servidores públicos ejercerán sus
87 Artículo 230
63
funciones en la forma prevista en la Constitución, la Ley y el Reglamento
(artículo 123, Constitución Política).
e. Igualdad
El funcionario tiene que hacer efectiva la igualdad de los sujetos procesales
durante el desarrollo de la actuación.88
f. Lealtad
Deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquéllos adelanten.89
7.2 SÍNTESIS DE LAS CUESTIONES CONTRACTUALES DE LA
RESPONSABILIDAD FISCAL
a. Las contralorías determinarán la responsabilidad fiscal. Los posibles
perjuicios causados en ella, son de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa.
b. La responsabilidad puede provenir de sobrecostos ilegales en contratos
celebrados entre el Estado y un particular, por causas imputables a quién
intervino en la contratación90.
c. La responsabilidad fiscal es un tipo especialísimo de responsabilidad,
pues el servidor público responde por infracción de la Constitución y las
Leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
d. El término de caducidad de la acción fiscal es de dos (2) años, contados
a partir de la producción del acto o hecho
e. Los intereses moratorios que devengan los créditos a favor de las
entidades públicas en los procesos de jurisdicción coactiva que cursan en
88 Artículo 13, Constitución Política. 89Artículo 83, Constitución Política. 90CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 5560. octubre 8 de 1999, C. P.: Juan Alberto Polo Figueroa Ficha No26
64
las contralorías, son del doce por ciento (12%) anual, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 68 de 1923.
f. En las contralorías, los actos del delegatario en los procesos de
jurisdicción coactiva, no son apelables ante el delegante, sin perjuicio de
que la Ley establezca el recurso de apelación que, en este momento no
existe.
g. El derecho del Estado a repetir contra el servidor por daños antijurídicos
en ejercicio de sus funciones; la reparación patrimonial solo puede
prevenir de una conducta dolosa o gravemente culposa.
h. En materia contractual, según el artículo 26 numeral 4º de la Ley 80 de
1993, la actuación de los servidores públicos se rige por las normas de
administración de bienes ajenos (C. C., arts. 63, 1604, y 2155), que
establecen la responsabilidad hasta por la culpa leve91. Aunque no debe
desconocerse la graduación dada por la Ley 610 de 2000 y la Sentencia
619 de 2002 de la Corte Constitucional, la cual gradúa la responsabilidad
en Culpa Grave o Dolo.
7.3 INICIACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
7.3.1 Definición
Además de la definición dada por el Artículo 1º de la Ley 610 de 2000, la
jurisprudencia constitucional entiende el proceso de responsabilidad fiscal como
el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías
con el fin de determinar la responsabilidad de los servidores públicos y a los
particulares por la administración irregular de los dineros o bienes públicos.
91CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Radicación 9119, enero 29 de 1999, C. P.: Daniel Manrique Guzmán Ficha No. 26
65
Conduce a obtener una declaración jurídica en la cual se determine la
obligación que debe reparar el gestor fiscal por ocasionar daño al patrimonio
público.
7.3.2 Formas de iniciación del Proceso
Puede iniciarse de oficio, en el ejercicio de la función de control fiscal, o a
petición de la entidad vigilada o denuncia de cualquier persona u organización
ciudadana. Por denuncia de las veedurías ciudadanas, conforme a la ley 489 de
1998 artículos 32 y s.s.; Por vía de solicitud de control posterior excepcional;
por control concurrente y prevalente; reapertura por levantamiento del
fenecimiento e indagaciones preliminares fiscales.
7.3.3 Suspensión de Términos
Cuando entró en vigencia la ley 42 de 1993, no existía la figura de la
suspensión del proceso. De manera irregular, mediante uno que otro acto
administrativo reglamentario, algunas contralorías habían regulado esa
situación procesal. La nueva ley ha suplido el vacío existente, y ha previsto
las situaciones externas y jurídicas internas que permiten la suspensión del
proceso, cuyo efecto fundamental no sólo ayuda a superar dichas causas que
limitan el normal avance del curso procesal, sino adicionalmente a interrumpir
el término de prescripción del mismo proceso.
El artículo 13 de la ley 610, indica que los términos previstos, se suspenderán
en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la tramitación de una
declaración de impedimento o recusación. Cuando esto ocurra, tanto la
suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante auto de
trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no procede
recurso alguno.
66
7.4 UNIDAD PROCESAL, CONEXIDAD Y ACUMULACIÓN DE
PROCESOS
El artículo 14 de la Ley 610 de 2000 enuncia claramente el principio de unidad
procesal y conexidad así:
“Por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola
actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados; si se estuviere
adelantando más de una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante
auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren
más adelantadas. Los hechos conexos se investigarán y decidirán
conjuntamente.”
Las situaciones que pueden ocurrir, hubieran podido ser reguladas a través de
los principios y normas del Código Contencioso Administrativo, ya que esta
norma de la Ley 610 trae pocos beneficios y si muchas confusiones al proceso
de responsabilidad fiscal.
El artículo 15 de esta misma Ley agrega que habrá lugar a la acumulación de
procesos a partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad
fiscal siempre que no se haya proferido fallo de primera instancia, de oficio o a
solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren
adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y
siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o
más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado
conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso
de reposición.
7.5 CADUCIDAD DE LA ACCION FISCAL92
La ley 610 de 2000, aclara la polémica que se presentaba en vigencia de la ley
42 de 1993, respecto de la caducidad de la acción fiscal. 92 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 4310, abril 17 de 1997, Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No 4
67
Sobre la tesis doctrinal y jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional, a través de la cual, y ante la ausencia de norma expresa
que la fijara, se dedujo que dicho término de caducidad era de dos años,
inferidos de la similitud entre esa acción y la de reparación directa regulada en
el Código Contencioso Administrativo. Se agregó a la polémica el punto de
determinar a partir de qué momento debía contarse el referido término, donde
también hubo varias tesis.93
La nueva Ley 610 dice en su Artículo 9º que la acción fiscal caducará si
transcurridos cinco (5) años desde efectuado el hecho generador del daño al
patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o
actos instantáneos desde el día de su realización, y para los confirmados o
sucesivos desde el último acto realizado.
7.6 IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES
7.6.1 Aspectos Generales
La recusación es un instrumento garante del debido proceso, con que cuenta la
persona implicada y su apoderado, para solicitar a quién adelanta el trámite
procesal, que debe separarse de su conocimiento porque existe una causal
legal expresa.
En el impedimento, es el funcionario, quien manifiesta a quienes intervienen en
el proceso su separación apoyado en la existencia de una causal legal taxativa.
“La recusación es el acto procesal de parte dirigido a obtener en un proceso el
reemplazo de la persona del magistrado por la de su subrogante legal”94
93Ley 610, Artículo 9º 94 Enciclopedia Jurídica Omeba, cit., t.XXIV, p.161
68
7.6.2 Características
Recusaciones e impedimentos tienen unas características muy especiales que
son: las causales taxativas con reserva legal. Las causales tanto para
declararse impedido el funcionario público como para que lo recusen son
iguales en el régimen de procedimiento civil, el Código Contencioso
Administrativo y Código de Procedimiento Penal.
7.6.3 Causales
Estas causales se pueden organizar en cuatro grupos así:
*Interés directo o indirecto del funcionario cuando una causal recae en el
directamente, en uno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil o su cónyuge.
*Parentesco, cuando el funcionario de la contraloría sea cónyuge o pariente de
la persona implicada o del apoderado.
*Enemistad, situación que corresponde a lo afectivo, y que se puede explicar
cuando existe una enemistad grave por hechos ajenos al proceso, o a la
ejecución de la sentencia, o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes,
su representante o apoderado.
*Amistad, circunstancia que tiene que ver con el campo afectivo y que se
complementa con lo mencionado anteriormente.
7.6.4 Procedimientos
El procedimiento para resolver las recusaciones o impedimentos esta
claramente definido en el Artículo 35 de la Ley 610 que dice textualmente:
“El funcionario impedido o recusado pasará el proceso a su superior jerárquico
o funcional, según el caso, fundamentando y señalando la causal existente y si
fuere posible aportará las pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida
de plano si acepta el impedimento o la recusación y en caso afirmativo a quien
ha de corresponder su conocimiento o quien habrá de sustituir al funcionario
impedido o recusado.
69
Cuando haya dos o más funcionarios competentes para conocer de un mismo
asunto y uno de ellos se declare impedido o acepte la recusación, pasará el
proceso al siguiente, quien si acepta la causal avocará el conocimiento. En caso
contrario, lo remitirá al superior jerárquico o funcional, según el caso, para que
resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento o recusación”.
7.7 Notificaciones
7.7.1 Orden de notificación a los presuntos responsables
Esta contenida en la numeral 9 del artículo 41 de la Ley 610 de 2000,
la cual tiene por finalidad mantener la garantía constitucional al debido proceso
y defensa de los posibles implicados y del asegurador, si lo hubiere.
7.7.2 Notificación Auto de apertura del proceso
Cuando se haya identificado a los posibles presuntos responsables fiscales, y
con el fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, hay que
notificar el Auto de trámite que ordena la apertura del proceso. Igualmente, se
le comunica a la compañía aseguradora, por orden expresa de la ley.
La notificación del Auto que apertura el Proceso de Responsabilidad Fiscal se
debe hacer en forma personal al interesado o a su representante o apoderado.
Si no se puede hacer la notificación personal, se enviará por correo certificado
una citación a la dirección que aquél haya anotado o en la nueva que
figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia
del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días
siguientes a la expedición del acto. Al hacer la notificación personal, se
entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión.
Contra el Auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal no procede
recurso alguno por la vía gubernativa95, ya que la notificación tiene como objeto
hacerle saber al posible presunto responsable fiscal, como a la compañía
95 No procede recurso alguno, ya que es un acto administrativo de tramite, que impulsa una actuación.
70
aseguradora, que el Órgano de control abrió proceso en su contra; esto para
que pueda hacer parte en el mismo y ejercite su derecho a la defensa. Una vez
abierto el proceso debe continuar, así no se haya notificado el Auto
correspondiente, ya que contra esta providencia no procede recurso alguno96.
7.8 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN Y GRADO DE CONSULTA
7.8.1 Recursos
Son admitidos los mismos que se aceptan en la vía gubernativa y son: los de
reposición, apelación y queja.
*Recurso de Reposición
Se interpone ante el funcionario que tomó la decisión, para que la aclare,
modifique o revoque.97 Si este no quiere recibirlo, podrá presentarse ante el
procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo e
imponga las sanciones correspondientes.
Transcurridos los términos sin que se hubiere interpuesto el recurso
procedente, la decisión queda en firme.
*Recurso de Apelación98
Es el más importante de los recursos ordinarios; tiene como objetivo que el
acto sea revisado por una autoridad superior y en el caso de las contralorías
territoriales corresponde al Contralor directamente.
Este recurso es una consecuencia inmediata del principio de la doble instancia,
a la que ya se hizo mención; su finalidad específica es que el acto impugnado
sea examinado por los posibles errores, tanto los de hecho como los de
derecho. Se pretende la eliminación y sustitución del acto impugnado por el
superior jerárquico del que lo dictó.
96 Sobre esto, la Ley 610 de 2000 remite a C. C. A. 97 Artículo 50, numeral 1, Código de lo Contencioso Administrativo 98 Tiene este recurso carácter obligatorio, ya que este agota la vía gubernativa.
71
En el proceso de responsabilidad fiscal, cuando son varias las personas
implicadas, hay una situación jurídica común a todos, que genera una
responsabilidad solidaria y el fallo en ese caso los afecta a todos. Si el fallo es
impugnado por uno solo de ellos, la decisión que se tome al respectó afectará a
todos.
*Recurso de queja
Es facultativo y se puede hacer cuando se ha rechazado el de apelación,
interponiéndose al inmediato superior(quién debe conocer que la apelación fue
denegada), mediante escrito que debe adjuntar la copia que no aceptó el
recurso de apelación. Es también un recurso ordinario, concedido a la persona
procesal que ha deducido apelación y se agravia por la denegación de esta.
7.8.2 Grado de Consulta
La nueva Ley también ha establecido el grado de consulta, en defensa del
interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías
fundamentales. Impulsa un control de Legalidad, pero dentro de este no opera
el principio de “No Reformatio In Pejus”, como si sucede con el recurso de
Apelación, cuando se cumplen todos los requisitos.
El artículo 18 precisa que procederá la consulta cuando:
-se dicte auto de archivo
-el fallo sea sin responsabilidad fiscal
-el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado
representado por un apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión,
deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior
funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada
órgano fiscalizador.
72
Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere
proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de
la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario
moroso. Es este uno de los casos destacados por la ley, en las que opera el
silencio administrativo positivo, aunque no se deben desconocer ni dejar de
lado que el Código Disciplinario Único cataloga dicha ausencia de
pronunciamiento como una posible Falta, ya sea esta gravísima, Grave o Leve.
Sólo en el caso de la Contraloría General de la República, por efectos del
desarrollo que hace la misma Ley, mediante el decreto 267 de 2000,
particularmente en los artículos 27 y 28, es posible que el superior jerárquico
del funcionario que haya tomado la decisión de primera instancia no sea el
Contralor General, sino otro de inferior categoría, precisamente de
desconcentración territorial que la mencionada Ley prevé.
En el caso de las contralorías territoriales, el superior jerárquico siempre será el
Contralor respectivo, pues es él quien atribuye la competencia por vía de
delegación al funcionario de menor jerarquía.
Los tres días señalados en la norma para remitir el expediente, se deben contar
a partir del día que adquiera firmeza el acto administrativo contentivo de la
decisión susceptible de consulta, con lo cual no se advierte ninguna
contradicción entre esta norma y la del artículo 55 el cual precisa que
transcurridos cinco días hábiles después de la última notificación, cuando no se
interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, las providencias
quedarán ejecutoriadas.
7.9 NULIDADES PROCESALES
El concepto de nulidad es opuesto al concepto de la validez, del acto procesal
en la medida que este se encuentre debidamente producido; si no lo está, se
invalida, es decir que hay de inmediato una nulidad. Se origina en
73
circunstancias procesales que afectan a las personas (nulidad subjetiva) o a los
actos en sí (nulidad objetiva).
7.9.1 Causales de Nulidad del Proceso de Responsabilidad Fiscal
“Son causales de nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal la falta de
competencia del funcionario para conocer y fallar; la violación del derecho de
defensa del implicado; o la comprobada existencia de irregularidades
sustanciales que afecten el debido proceso. La nulidad será decretada por el
funcionario de conocimiento del proceso.99”
7.9.2 Saneamiento de Nulidades
“En cualquier etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe
alguna de las causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad
total o parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y
ordenará que se reponga la actuación que dependa del acto declarado nulo,
para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente
conservarán su plena validez.100”
7.9.3 Término para proponer nulidades
“Podrán proponerse causales de nulidad hasta antes de proferirse el fallo
definitivo. En la respectiva solicitud se precisará la causal invocada y se
expondrán las razones que la sustenten. Sólo se podrá formular otra solicitud
de nulidad por la misma causal por hechos posteriores o por causal diferente.
Contra el auto que resuelva las nulidades procederán los recursos de reposición
y apelación.101”
99 Ley 610 de 2000, Artículo 36 100 Ley 610 de 2000, Artículo 37 101 Ley 610 de 2000, Artículo 38
74
7.10 LA PRUEBA
7.10.1 Prueba necesaria en Responsabilidad Fiscal102
Para establecer responsabilidad fiscal, es necesario que exista una prueba
legalmente practicada y allegada al proceso. Debe aportar elementos de juicio
como:
*Certeza de la conducta fiscal reprochable
Con la prueba, se pretende mostrar el hecho dañino al patrimonio público y los
elementos estructurales de la responsabilidad fiscal, para asegurar un
pronunciamiento (fallo) fundado en la certeza del daño y de la responsabilidad.
El hecho dañino es la fuente de la obligación.
*Ocurrencia del daño patrimonial al Estado
Los hechos para el daño de responsabilidad fiscal son temporalmente pasados;
y esos hechos, como objeto de la prueba, deben centrarse en determinar el
daño producido en contra del patrimonio público y en la responsabilidad del
investigado. El artículo 23 de la Ley 610, indica que la prueba para
responsabilizar y poder proferir un fallo con responsabilidad fiscal, debe
conducir a la certeza (fin de la prueba) del daño patrimonial y de la
responsabilidad del investigado(como hechos, objeto de la prueba)
*Imputación de la responsabilidad fiscal para el investigado
El objeto del proceso de responsabilidad fiscal no es otro que demostrar la
verdad para el investigado. “ De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal
conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza
que un determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión
fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa.103”
102CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación 6587, noviembre 16 de 2001, C. P.: Manuel Santiago Urueta Ayola Ficha No 9 103 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell
75
7.10.2 Aspectos Generales
*El daño patrimonial al Estado y la responsabilidad de la persona investigada,
podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba que estén
reconocidos legalmente.
*Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con una crítica sana y
una actitud persuasiva racional.
*El funcionario que tiene que realizar las pruebas puede encargar a otro
funcionario idóneo para que las realice.
*Las pruebas que tienen validez en un proceso judicial, administrativo o
disciplinario, podrán trasladarse en copia o fotocopia al proceso de
responsabilidad fiscal y se apreciarán de acuerdo con las reglas preexistentes,
según la naturaleza de cada medio probatorio.
Cuando hay hallazgos de las auditorias fiscales estos tendrán validez probatoria
dentro del proceso de responsabilidad fiscal, siempre que sean obtenidos con
los requisitos sustanciales de ley.
*El funcionario de la Contraloría en ejercicio de las facultades de policía judicial
tomará las medidas necesarias para asegurar que los elementos de prueba no
se alteren, oculten o destruyan. Podrá ordenar las siguientes medidas: disponer
vigilancia especial de las personas, de los muebles o inmuebles, el sellamiento
de éstos, la retención de medios de transporte, la incautación de papeles,
libros, documentos o cualquier otro texto informático o magnético.
*Cuando se realicen visitas especiales, el funcionario investigador debe
examinar y reconocer los documentos, hechos y todo lo que se relacione con el
objeto de la diligencia; hay que levantar el acta correspondiente, que relaciona
de manera pormenorizada los documentos, hechos o circunstancias examinados
y las manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan sobre ellos las
personas que intervengan en la diligencia.
Si lo estima necesario, el investigador puede tomar declaraciones juramentadas
a las personas que intervengan en la diligencia y solicitar documentos
autenticados, para incorporarlos al acta.
76
7.10.3 Petición de Pruebas
Toda persona vinculada a un procedimiento de responsabilidad fiscal, podrá
solicitar práctica o consideración de pruebas que estime conducentes.104
7.10.4 Prueba Inexistente105
Si no existe una prueba efectuada sin las exigencias legales, todo cargo de
incriminación fiscal se considerará sin valor106; igualmente si el investigado se
ve afectado en sus derechos fundamentales, en los términos del art. 29 de la
Constitución.
7.11 OTROS ASPECTOS PROCESALES
7.11.1 Policía Judicial y Responsabilidad Fiscal
Los funcionarios de los organismos de control fiscal que realicen funciones de
investigación fiscal tienen el carácter de autoridad de policía judicial, según lo
señala el artículo 10 de la Ley 610 de 2000.
Estas facultades especiales de policía judicial, permiten que los investigadores
fiscales puedan ejercer las funciones previstas en el Código de Procedimiento
Penal.
La Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, son los
únicos órganos facultados constitucionalmente para tener funciones autónomas
y permanentes de policía judicial; la Carta Política atribuyó a la Fiscalía la
función general, prevista en el numeral o. del artículo 250, de dirigir y coordinar
las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía
Nacional y los demás organismos que señale la Ley.
104 Ley 610 de 2000, Artículos 24 y 25) 105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 4146, enero 23 de 1997, C. P. : Ernesto Rafael Ariza Muñoz Ficha No. 22 106 (Ley 610, Artículo 30)
77
Por esos, los funcionarios de las contralorías que ejerzan ese tipo de facultades
especiales, deberán coordinar sus actuaciones con la Fiscalía, y aplicar para el
efecto las específicas reglas contenidas en el Código de Procedimiento Penal.
De conformidad con el numeral 8º. del artículo 268 y el artículo 271, de la
Carta, las pruebas aportadas por los investigadores fiscales a los procesos
penales o disciplinarios, tendrán valor probatorio (prueba trasladada), con los
efectos procesales que corresponden. Ya no se hace necesario -como ocurría
antes-, que los funcionarios de las contralorías actúen como peritos en los
referidos procesos, o que se les llame a que se ratifiquen sobre el contenido de
las pruebas trasladadas, justamente por aquel efecto jurídico promovido desde
la misma Constitución.
El artículo 11 de la Ley 610 de 2000, prevé la posibilidad de creación de grupos
conjuntos de investigación entre las contralorías, la Procuraduría, la Fiscalía, las
personerías, y otras entidades de control, con el fin de realizar una vigilancia
integral del manejo de los bienes y fondos públicos, así como de las
actuaciones de los servidores públicos.
7.11.2 Las Medidas Cautelares
Se precisa que en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se
podrán decretar medidas cautelares107 sobre los bienes de la persona
presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un
valor suficiente que cubra el pago del posible deterioro al erario, sin que el
funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá
por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o
mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la
culminación del proceso de cobro coactivo, si se emite un fallo con
responsabilidad fiscal y se ordena el desembargo de bienes; habiendo sido
107 Ley 610, Artículo 12
78
decretada la medida cautelar y si se profiere un auto de archivo o fallo sin
responsabilidad fiscal, la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma
providencia. También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en
cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la
responsabilidad se encuentre demandado ante el tribunal competente, siempre
que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una
compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento
y aprobada por quien decretó la medida.
Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de
jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que
esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, no podrán ser levantadas hasta que no se preste garantía
bancaria
o de compañía de seguros, por el valor de la deuda más los intereses
moratorios.
7.11.3 La parte civil
El artículo 18 de la Ley 20 de 1975, facultó al Contralor General y a los
Contralores territoriales para constituirse en parte civil dentro de los procesos
penales que se adelanten por peculado.
La Ley 42 de 1993 reafirmó esa facultad y la Ley 190 de 1995, Estatuto
Anticorrupción, en el artículo 36, señaló la obligación para que la persona de
derecho público afectada, se constituya en parte civil en todo el proceso por
delito en la Administración Pública.
La Ley 610 de 2000 repitió esa atribución, la cual se aplica de manera residual
así:
Los contralores o sus apoderados, pueden constituirse en parte civil dentro de
procesos penales que se adelanten por delitos que atenten contra los intereses
79
patrimoniales del Estado. Las entidades que se constituyan en parte civil
deberán informar a las contralorías respectivas de su gestión de resultados.
7.11.4 La muerte del implicado y emplazamiento a herederos
Si muere el presunto responsable fiscal, antes de proferirse el fallo con
responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citará y emplazará a sus
herederos, con quienes se seguirá el trámite del proceso y quienes responderán
hasta concurrencia con su participación en la sucesión.108 La Contraloría
General ha entendido este artículo, siempre y cuando la persona muera en el
desarrollo de la actuación fiscal.
7.11.5 Cesación del Proceso
Se archivará el expediente de la indagación o investigación fiscal sí: el hecho se
afectó por caducidad o prescripción de la acción fiscal; hay prueba de que el
hecho no se cometió; el hecho no constituye daño patrimonial del Estado; la
conducta investigada no implica ejercicio de gestión fiscal y obra una causal
eximente de responsabilidad fiscal y el daño investigado fue resarcido
totalmente109
7.11.6 Apertura del Proceso en el Evento de Operaciones
Fraudulentas
El parágrafo del Artículo 4º de la Ley 610, regula esta hipótesis sobre
operaciones fraudulentas:
“Si con posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos
resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones
fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se
desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad
fiscal.”
108 Ley 610 de 2000, Artículo 19 109 Ley 610 de 2000, Artículo 16
80
7.11.7 Reapertura del proceso
Cuando se profiere el auto de archivo en la indagación preliminar y después de
encuentran pruebas que acrediten un daño patrimonial al Estado, o la
responsabilidad del gestor fiscal, o se puede demostrar que la decisión se basó
en una prueba falsa, se hará nuevamente la indagación , además de reabrir el
proceso.
7.12 LA INDAGACIÓN PRELIMINAR Y EL TRAMITE DEL
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
7.12.1 Indagación Preliminar
En la indagación preliminar, cuyo trámite no es obligatorio para predeterminar
el proceso, este solo se puede iniciar si existe una certeza sobre la ocurrencia
del hecho, que ocasiono el daño patrimonial al Estado, la entidad afectada y la
identificación de los presuntos responsables.
El objetivo de esta indagatoria es verificar la competencia del órgano
fiscalizador, lo que ocurrió y su afectación al erario público e identificar a los
responsables del hecho. Este es el que define, pues si no se puede demostrar la
totalidad de su contenido, no es admisible proferir el auto de apertura del
proceso de responsabilidad.
Como es necesario demostrar quienes son los autores del daño, solo se puede
hacer teniendo la base de indicios serios. Si la persona tiene conocimiento que
en su contra cursa una indagación preliminar, tiene derecho a solicitar que se le
reciba su versión libre y espontánea y podrá designar un apoderado para que la
asista.
81
7.12.2 Apertura del proceso de responsabilidad fiscal
Se abre el proceso después que se haya efectuado la indagación preliminar,
presentada la queja, el dictamen como consecuencia del control, la certeza del
daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre el autor.110
7.12.3 Auto de Apertura
El auto de apertura determina:
El funcionario competente
Fundamentos de hecho
Base legal
Identidad de la entidad lesionada y el presunto responsable
Cuantía y circunstancias del daño patrimonial
Pruebas conducentes (practicadas y por practicar)
Medidas cautelares
Orden de notificación a los presuntos responsables
7.12.4 Defensa del Implicado
Antes de formularse un auto de imputación, deberá practicársele al supuesto
responsable o responsables, exposición libre y espontánea, con o sin apoderado
y sin el apremio de juramento.
7.12.5 Auto de Imputación
Se proferirá un auto de imputación sí: se probó objetivamente el detrimento del
Estado y si hay testimonios, indicios graves, documentos, peritación u otro
medio probatorio. A su vez, este auto no es recurrible de ninguna forma, no
obstante pueden esgrimirse argumentos de defensa, y desplegar actividad
procesatoria.
El auto debe contener: el presunto responsable, la entidad pública afectada, la
compañía aseguradora señalando número de póliza y valor asegurado, las
110 Ley 610 de 2000, Artículo 40
82
pruebas obtenidas y su valor actual y los elementos incriminatorios de la
responsabilidad
7.12.6 Fallo con Responsabilidad Fiscal111
Se proferirá un fallo solo cuando: se haya identificado al presunto responsable
fiscal; obre prueba de certeza del daño patrimonial; por lo menos haya
ocurrencia de culpa leve del gestor fiscal; sea inequívoca la relación de
causalidad entre la conducta y el daño; se justifique plenamente la obligación
de que el responsable pague suma líquida de dinero por el daño.
7.12.7 Fallo sin Responsabilidad Fiscal
No habrá responsabilidad fiscal sí se desvirtúan las imputaciones hechas y no se
recaude prueba de certeza de elementos de responsabilidad fiscal.
La decisión deberá notificársele al interesado.
7.12.8 Merito Ejecutivo del Fallo con Responsabilidad
Cuando el fallo esté en firme , presta mérito ejecutivo contra el responsable
fiscal y su garante.112
7.12.9 Control Jurisdiccional del Fallo de Responsabilidad Fiscal
El fallo en firme, como acto definitivo del procedimiento administrativo de
investigación fiscal, puede tener control de legalidad ante la jurisdicción en lo
contenciosos administrativo.
7.12.10 Inexistencia de Caducidad de la Acción113
Según la jurisprudencia nacional, el artículo 38 del CCA, no se puede aplicar en
el juicio de responsabilidad fiscal; este se refiere a la facultad administrativa
111 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3107.diciembre 7 de 1994, C.P.: Miguel González Rodríguez Ficha No. 10 112 Ley 610 de 2000, Artículo 58 113 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª,sentencia, abril 2 de 1998; C. P.: Libardo Rodríguez Rodríguez
83
para sancionar y que da a la administración tres (3) años de producido el acto
sancionable para aplicar la medida que sanciona
7.12.11 Prescripción Procesal de la Acción Fiscal
De la misma manera ,que en vigencia de la Ley 42 de 1993, el Consejo de
Estado, había interpretado la determinación de la prescripción de la acción
fiscal, en el evento de que no se cumplieran los términos legales para la
tramitación y culminación del respectivo proceso; precisó, que para el efecto de
la etapa de la investigación, los términos señalados en la Ley 42 (de 60 días,
máximo) son preclusivos, mientras que para la etapa del juicio no se hizo una
determinación expresa, para lo cual deberá "recurrirse a otras situaciones
análogas como las que garantizan el debido proceso, o las que rigen el ejercicio
de la acción fiscal o la función pública (artículos 29, 209 y 267 de la C. N. )".
Agrega la Constitución, que se debe tener en cuenta el precepto contenido en
el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual establece un
término de caducidad de tres años, para que las autoridades administrativas
impongan sanciones.
La Ley 610 de 2000, reguló de manera expresa la temática, advirtiendo en su
artículo 9º, que la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados
a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Si dentro de
dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.
7.12.12 La suspensión de Términos en el Proceso114
Durante la vigencia de la Ley 42 de 1993, no existía la figura de la suspensión
del proceso. De manera irregular, algunas contralorías habían regulado esa
situación procesal, en abierto detrimento al ordenamiento jurídico.
114 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 3880, C.P.: Libardo Rodríguez Rodríguez Ficha No. 60
84
La nueva Ley 610 de 200 ha suplido el vacío existente, y ha previsto las
situaciones basadas en hechos externos y jurídicas internas que permiten la
suspensión del proceso, cuyo efecto fundamental no sólo es el de permitir
superar dichas causas que limitan el normal avance del curso procesal, sino
adicionalmente interrumpir el término de prescripción del mismo proceso.
El artículo 13 de la Ley 610, indica que el cómputo de los términos previstos en
dicha Ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por
la tramitación de una declaración de impedimento o recusación. En tales casos,
tanto la suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante
auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no
procede recurso alguno.
7.12.13 La Unidad Procesal
El principio general del proceso es la unidad procesal, es decir que por un
hecho investigado se surta un solo proceso; la excepción a dicho principio es la
ruptura de la unidad procesal, según la cual es posible acumular procesos por
efectos de la denominada conexidad sustancial o procesal según el caso.
El artículo 14 de la Ley 610 así lo precisa, al indicar que por cada hecho
generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal,
cualquiera sea el número de implicados; si hay más de una actuación por el
mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las
diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos
se investigarán y decidirán
conjuntamente.
El artículo 15, ibídem, agrega que habrá lugar a la acumulación de procesos a
partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad fiscal,
siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de oficio o
a solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren
adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y
85
siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o
más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado
conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso
de reposición.
7.12.14 Cesación de la Acción Fiscal
Antes de la vigencia de la Ley 610 de 2000 no estaba reglamentada esta figura.
En la práctica, a pesar de que existieran los supuestos fácticos y procésales
para cesar el proceso de responsabilidad fiscal a favor del sujeto en quien
recayera esta situación jurídica, las áreas competentes de las contralorías no lo
hacían, con el pretexto de no existir la norma que lo permitiera, y entonces
esperaban hasta que se produjera el calificatorio de la investigación para
archivarla, o el fallo definitivo para proferir un fallo sin responsabilidad fiscal.
Esta situación era una clara violación de los aspectos sustanciales que deben
prevalecer sobre los formales y de las normas constitucionales que amparan el
principio del debido proceso y la igualdad.
Por estos motivos la nueva Ley de manera expresa reguló la materia, al prever
en el artículo 16 que en cualquier estado de la indagación preliminar o del
proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente cuando
se establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por haber
operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no
existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta el
ejercicio de gestión fiscal, o se acredite una causal eximente de responsabilidad
fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido
totalmente.
7.13 LA JURISDICCIÓN COACTIVA
86
La constituyente de 1991, le dio a las Contralorías la facultad de ejercer la
Jurisdicción Coactiva, como una formula eficaz de garantizar el restablecimiento
económico del Estado.
En principio se podría afirmar que esta función puede caracterizarse por ser
jurisdiccional. La Corte Constitucional sin embargo, ha precisado que el Proceso
de Jurisdicción es de naturaleza administrativa115, tesis que ha sustentado con
los siguientes argumentos:
“La Administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el
cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se
constituyen en la medida en que solo a la Administración se le otorga la
posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en
forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso
contra su voluntad.
Entonces la Administración está definiendo derechos y a la vez creando
obligaciones inmediatamente eficaces, gracias a la presunción de validez y de la
legitimidad que gozan sus actos. La presunción de legalidad significa que los
actos tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho.
Este carácter del acto administrativo, llamado efecto de ejecutividad, tiene su
fundamento en el Artículo 238 de la Constitución Política por cuanto, al
establecer que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles
de impugnación por la vía judicial, significa a contrario sensu que mientras no
se suspendan los efectos de los actos administrativos, son plenamente validos.”
La Jurisdicción coactiva se constituye como una prerrogativa que algunas
entidades de derecho público tienen para cobrar créditos a su favor, sin
necesidad de recurrir a la jurisdicción ordinaria, facultad que se considera como
un privilegio exagerado de la Administración. (cobro unilateral sin la
115 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-445, Octubre 12 de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
87
intervención del juez). Para esto, el Estado se convierte en juez y parte y el
procedimiento ejecutivo realizado por esa vía se transforma en una especie de
procedimiento de ejecución. Ha sido denominado como el “proceso coactivo
fiscal financiero” puesto que es propio exclusivamente de las entidades
encargadas por la Constitución y la ley de desarrollar el control fiscal financiero
de la gestión fiscal.
7.13.1.1 La Situación Jurídica de las Pólizas de Seguros integradas al
fallo de responsabilidad fiscal
Prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva y están integradas al fallo con
responsabilidad fiscal. Al momento de producirse esta decisión administrativa,
la póliza correspondiente estará integrada a la misma decisión para que se
produzcan los efectos de mérito ejecutivo que le asigna el Artículo 92 de la Ley
42 de 1993.
Lo anterior presenta dificultades sustanciales para su correcta aplicación
jurídica, por la vinculación de las pólizas como garantes, pues en efecto, las que
interesan son las que están extendidas para amparar los bienes públicos y por
el otro lado las que son garantías únicas que respaldan el cumplimiento de las
obligaciones contraídas por los contratistas con las entidades estatales en la
celebración de contratos.
La compañía de seguros, que no es gestor fiscal, no podría ser sujeto de
responsabilidad fiscal y en este evento tampoco se podría integrar al fallo con
responsabilidad fiscal, el título ejecutivo que presta ese mérito por jurisdicción
coactiva ante la Contraloría.
En el caso de la celebración de contratos, la aseguradora adquiere una
obligación contractual de derecho privado con el contratista al cual le ampara
sus obligaciones, siendo la entidad pública beneficiaria de la póliza.
88
8. ESQUEMA DEL TRÁMITE DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
1) Proceso de responsabilidad fiscal
2) *De Oficio
*Por denuncia y queja
3) Oficio de Asignación- Plan de Instrucción Procesal
4) Auto de Apertura
5) Requisitos Auto de Apertura –Artículo 41 Ley 610 de 2000
6) Notificación y Comunicación Auto de Apertura – Versión Libre
7) Vinculación Compañías Aseguradoras – Comunicación Vinculación
8) Prácticas de Pruebas –Defensa del Implicado
9) Términos del Proceso de Responsabilidad Fiscal –Artículo 45 Ley 610 de
2000 – Perentorio y preclusivo (3 meses) – Prorroga si es necesario
10) Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal o Archivo
Artículos 47 y 48 Ley 610 de 2000
Notificación Artículo 49
Traslado Artículo 50 (10 días)
11) Argumento de Defensa (No es recurrible) y Petición de Pruebas –Artículo
51 Ley 610 de 2000 (30 días)
12) Decreto y Práctica de Pruebas –Artículo 51 Ley 610 de 2000
13) Fallo
*Con responsabilidad –Artículo 53 Ley 610 de 2000 (30 días)
*Sin responsabilidad –Artículo 54 Ley 610 de 2000
14) Notificación –Artículo 55 Ley 610 de 2000. Recursos de Ley (5 días)
Consulta –Artículo 18 Ley 610 de 2000. Superior Funcional o Jerárquico
15) Ejecutoria de la Providencias –Artículo 56 Ley 610 de 200
16) Mérito Ejecutivo
*Impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
89
9. LA LEY 610 DE 2000 COMO INSTRUMENTO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL EN LO AMBIENTAL
Esta Ley menciona expresamente el principio de valoración de costos
ambientales (art. 3) pero no define en toda su extensión responsabilidades por
el daño ambiental, como resultado de una gestión ambiental que contradiga la
valoración de los costos ambientales o viole las responsabilidades que se deben
tener con el medio ambiente, reconocidas por la Constitución y la Ley y
transmitidas a los órganos de control o a las personas que lo ejercen.
La Constitución Política y la Ley asignan responsabilidades ambientales a los
órganos de control fiscal por dos vías; como responsabilidades directas o como
responsabilidades implícitas surgidas implícitamente de su función de control.
La labor de las Contralorías en cualquiera de estas responsabilidades
ambientales asumidas, es muy limitada por cuanto ellas aún no tienen –como
tampoco las otras autoridades que hacen parte del sistema nacional ambiental-
un inventario completo y satisfactorio de los recursos ecológicos y ambientales
del país y además porque la valoración de este tipo de daño es siempre
problemática.
90
10. CONCLUSIONES
La estructura actual del Estado colombiano se caracteriza porque confiere
atraso y lentitud en los procesos de responsabilidad fiscal; esto se ve reflejado
en la ineficiencia del aparato de control fiscal y priva al Estado de la utilización
óptima de sus recursos, al no ser estos vigilados eficientemente; lo anterior
contribuye a fomentar la corrupción, el desgreño administrativo y la impunidad.
En la nueva legislación sobre la responsabilidad fiscal, tanto las contralorías
como los gestores fiscales cuentan con una reglas de juego claras sobre la
materia, al determinarse con precisión las facultades y los deberes de aquellas,
así como las obligaciones y las garantías de estos. Se facilita así, el ejercicio de
esta atribución constitucional de los organismos de control fiscal, pero no se
puede negar que a pesar de ello, existen muchas demoras e irresponsabilidades
en su control y función, que es la preservación de la integridad del patrimonio
público.
El tiempo transcurrido desde la vigencia de esta normatividad es muy corto
para emitir un juicio claro acerca de sus bondades o deficiencias. No obstante,
existen dos aspectos que si merecen una reflexión: el primero se refiere al
modelo constitucional para el establecimiento de la responsabilidad fiscal y el
segundo atañe a la eficacia del sistema de control adoptado en la Carta de
1991.
En el primer aspecto, que hace referencia al modelo constitucional sobre
responsabilidad fiscal, su declaración pertenece al mismo organismo que
previamente ha dictaminado sobre el cumplimiento de los principios
correspondientes a la gestión fiscal; podría interpretarse que previamente ha
habido un juzgamiento sobre la responsabilidad patrimonial por el mismo sujeto
que antes-en una gestión fiscal- la ha determinado como la causante directa
del daño patrimonial, que con esta declaración intenta recuperar.
91
En el segundo aspecto hay que tener en cuenta la estructura actual de las
contralorías catalogadas como órganos autónomos e independientes fuera de
las tres ramas; y aunque mantienen autonomía frente al ejecutivo y frente a
cualquier sujeto de control, no son parte del poder judicial.
Es por ello que las decisiones -en las cuales se establece y fija una
responsabilidad fiscal- son controvertibles ante la jurisdicción de lo
Contenciosos Administrativo; en la gran mayoría de los casos en que se
determina la existencia de una responsabilidad fiscal por los órganos de control
, esto no es más que un paso dentro de un proceso que solo se termina cuando
quede en firme y no le quepa otro recurso.
“De tal manera que podemos decir que llevado a la realidad actual, a los tres
años -que en promedio demora la actuación adelantada por las contralorías-,
debe agregarse un lapso promedio de cinco años correspondiente al proceso
contencioso administrativo. Adicionalmente como factor de dilación esta la
necesidad de iniciar un proceso ejecutivo coactivo, para hacer efectiva la
sentencia. Proceso este, que muchas veces es inútil porque el presunto
responsable puede insolventarse”116.
Estos dos aspectos muestran que debe hacerse todo lo necesario para mejorar
y hacer más eficiente el esquema constitucional de deducción de
responsabilidades, por la inadecuada gestión fiscal. Habría que empezar por
atribuir su determinación a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
previa acusación, querella o demanda presentada por la contraloría
competente, con base en los resultados obtenidos en sus prácticas de auditoria.
Inmediatamente después se sometería al control ciudadano mediante el
ejercicio de acciones populares y de cumplimiento.
116 SINDERESIS, NO. 7 Revista de la Auditoria General de la República, Bogotá, Marzo de 2003 , Pag. 27
92
En relación con la eficacia del sistema de control adoptado en la Carta Política
de 1991, la reflexión surge de la importancia cobrada por la atribución
constitucional del establecimiento de responsabilidades fiscales, por el
incremento en los daños patrimoniales ocasionados al erario, pareciendo que el
control fiscal, de carácter posterior y selectivo, no ha sido la mejor opción para
preservar la integridad del patrimonio público y su destinación al cumplimiento
de !os fines esenciales del
Estado.
El planteamiento que de esta situación se deriva, es si resulta preferible el
retorno al esquema constitucional de control fiscal anterior a 1991 o si el
problema radica en un mal entendimiento de la noción de posterioridad, que se
traduce en la falta de oportunidad del ejercicio del control, con lo cual el
problema no es normativo y por tanto su solución no está en la búsqueda de
formulas legales, sino en una adecuada interpretación y aplicación de las reglas
jurídicas existentes.
También está, la naturaleza misma de la función controladora, porque es cierto
que su labor de carácter preventivo no puede llevar a la sustitución de la
administración o influir en la toma de decisiones que competen a los sujetos
vigilados.
Sería necesaria la obtención de este propósito preventivo como tarea de los
organismos de control fiscal, confirmándose cuando en una labor fiscalizadora
que debería considerarse exitosa, la evaluación de la gestión fiscal del periodo
examinado, implicara detectar las irregularidades en que hayan incurrido los
sujetos vigilados, de tal manera que, además de sancionarlos frente al
incumplimiento de sus obligaciones fiscales se les responsabilizaría
patrimonialmente por los perjuicios económicos causados al erario.
Hay que tener en cuenta igualmente, que el esquema actual da lugar a
problemas de competencia porque su trámite corresponde a distintas
93
jurisdicciones; en principio cada una de ellas es “autónoma e independiente”;
en la mayoría de ellas es posible solicitar medidas cautelares y la legitimación
también varia.
Por eso, mientras subsista esta multiplicidad de acciones, existe una mayor
probabilidad de que los funcionarios eludan la responsabilidad de reparar el
patrimonio público, porque los principios de la gestión fiscal siguen siendo
insuficientes para fundamentar totalmente una responsabilidad fiscal, ante las
exigencias de certeza jurídica.
En definitiva se podría tener un esquema en el cual la intervención de las
contralorías en la fijación de responsabilidades originadas por una gestión fiscal,
se suprima quedando solo bajo la responsabilidad del poder judicial. O su papel
se limite solo a iniciar la acción respectiva ante la rama judicial, con facultades
para llevar a cabo un cobro persuasivo previo al proceso. Habría una ventaja
adicional , que sería la de tener mayores garantías procesales para las personas
vinculadas a los procesos de responsabilidad fiscal, disminuyendo el riego al
abuso por parte de las contralorías, ya que en este momento, la posibilidad de
defenderse por las decisiones arbitrarias de las contralorías es limitada, porque
si bien aparentemente hay instancias y recursos, en últimas quién decide es
una sola entidad sometida en su interior a un mando jerárquico.
Si las acciones de las contralorías se pudieran manejar como se ha sugerido,
habrá un claro mensaje ejemplarizante para evitar la reiteración de conductas
irregulares contra los bienes del Estado, en la medida en que para los gestores
fiscales será claro que de hacerlo, existirá una alta probabilidad de ser
sancionados o responsabilizados patrimonialmente.
94
ANEXO 1 RESÚMENES JURISPRUDENCIALES
1. CONTROL FISCAL -Concepto. Sujetos del Control Fiscal
2. ACCIÓN DE DEFINICIONES DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS
3. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN
DE REPARACIÓN DIRECTA
4. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -Término de
Caducidad
5. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD -Control Jurisdiccional del Acto Particular
6. ACCIÓN DE TUTELA -Improcedencia-Medio de Defensa
7. ADJUDICACIÓN DE CONTRATO –Presunción de Legalidad
8. CARBOCOL –Empleados Directivos- Situación Laboral
9. CARGA DE LA PRUEBA
10. CAUCIÓN –Improcedencia- Carga Procesal
11. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Contraloría General y Contraloría
departamental
12. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Procesos ejecutivos por Jurisdicción
Coactiva- Procesos de Nulidad y Restablecimiento
13. PODER DISCIPLINARIO –Potestad Disciplinaria de la Administración
14. CONTRALORÍA DE SANTA DE BOGOTA –Aviso de Observaciones
15. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA –Auditor- Funciones
16. CONTRALORÍA MUNICIPAL –Competencia para procesos de
responsabilidad fiscal contra empleados de colegios públicos
17. CONTRALORÍA –Autonomía Administrativa
18. COMPETENCIAS CONCURRENTES
19. CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES
20. CONTROL FISCAL –Características de las Facultades Conferidas al
Contralor General
21. CONTROL FISCAL –Concepto, Objeto, Función, quienes lo ejercen
22. DEMANDA –Inadmisión- Inexistencia
23. DEROGATORIA O PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA
95
24. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
25. ENTIDADES PUBLICAS –Estados Contables -Presunción de Legalidad
26. EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO –Reajuste de Precios
Unitarios
27. ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO –Tratamiento de Industria y Comercio
28. ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO –Capacidad de Contratación
en el Senado
29. FONDO PARA LA RECONVENCIÓN AMBIENTAL INDUSTRIAL –
Incompetencia del Alcalde Mayor para su creación
30. FORMATO ÚNICO DE HOJA DE VIDA –Servidor Público
31. FUNCIÓN FISCAL DEL SERVIDOR PUBLICO -RESPONSABILIDAD
32. FUNDACIONES QUE ADMINISTRAN RECURSOS PÚBLICOS
33. IMPORTACIÓN AGROINDUSTRIAL
34. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO –Error de la Administración
35. INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS
36. JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Aplicación de la Ley en el Tiempo
37. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Contralor Auxiliar de Bogotá
38. JUICIO FISCAL DE CUENTAS -Fenecimiento
39. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Ordenador del Gasto Público
40. JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Negligencia del funcionario no
lo exonera de responsabilidad
41. JURISDICCIÓN COACTIVA –Competencia de la Jurisdicción Contenciosa
42. JURISDICCIÓN ROGADA
43. LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS –Saldos de la Entidad Contratante
44. LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD Y DISOLUCIÓN DE LA SOCIEDAD
45. MORALIDAD ADMINISTRATIVA –Naturaleza Jurídica
46. NOTIFICACIÓN Y EJECUTORIA -Diferencias
47. PERDIDA DE INVESTIDURA -Congresista
48. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Gestión de Asuntos ante entidades
públicas
49. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Indebida destinación de Dineros públicos
96
50. PRINCIPIO NON BIS INIDEM –Prohibición de no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho
51. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aumento Doloso presupuesto
de obra
52. PROCESO ELECTORAL –Acumulación de Pretensiones
53. RECAUDO DE IMPUESTOS -Competencia
54. RECURSO DE APELACIÓN EN PROCESO DISCIPLINARIO
55. REDUCCIÓN DE SANCIÓN FISCAL
56. RESPONSABILIDAD FISCAL –Hurto en entidad oficial
57. RESPONSABILIDAD FISCAL –Uso indebido de un bien público
58. RESTITUCIÓN O REPARACIÓN DE BIENES
59. SALVAMENTO DE VOTO –Contratos Estatales
60. SUSPENSIÓN PROVISIONAL
61. TESORO PUBLICO –Ministerio de Relaciones Exteriores
62. TITULO EJECUTIVO CON BASE EN FALLO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL
63. TITULO EJECUTIVO –Mandamiento de pago
64. VEEDOR DEL TESORO -Funciones
65. VINCULACIÓN ECONÓMICA –Inexistencia- Impuesto sobre las ventas
97
ANEXO 2
RESUMEN DE LA VIGENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DESDE 1828
*El Consejo de Estado en vigencia de la Constitución de 1828, (la cual tuvo
vigencia un año), tuvo una composición numerosa y curiosa. Estaba Presidida
por el Vicepresidente de la República y hacían parte de esta, los Ministros del
Despacho, el Procurador General de la República y doce (12) Consejeros
escogidos "indistintamente de cualquier clase de ciudadano"
(artículo 95, Título VII, de la Sección III) .
*La Constitución de 1853 eliminó el Consejo de Estado como Institución
asesora y consultiva del Gobierno. Esta no iba ser la primera ni la última vez
que esto iba a pasar con la Constituyente Colombiana. Esta especie de cultura
constitucional que crea, elimina y revive instituciones constitucionales, con o sin
razones, es una constante en nuestro constitucionalismo.
*En la Constitución de Nuñez y Caro de 1886, el Consejo de Estado revive en
forma reforzada y con una doble naturaleza jurídica: sigue siendo el cuerpo
consultivo del Gobierno, función que la cumple a través de una Sala de
Consulta y Servicio Civil del Gobierno. Pero se le adiciona una Sala
especializada en asuntos jurisdiccionales dedicada a resolver las controversias
surgidas con motivo de la actividad, gestión o acciones de la Administración
Pública, Instituciones, organismos, dependencias pertenecientes a la rama
ejecutiva del poder público en sus relaciones con los ciudadanos o particulares.
El Consejo de Estado, se convierte en el Tribunal Supremo en materia
Contencioso-administrativa.
La dualidad de funciones con las que nace el Consejo de Estado de 1886, para
la época constituía un gran avance dentro de los países seguidores del sistema
de la "Doble Jurisdicción" originario del Derecho Francés --por oposición al
Sistema de la Jurisdicción Común o "Common Law" del Derecho Anglosajón-- ,
98
donde unos tribunales llamados "Ordinarios" eran los que ventilaban
controversias entre particulares, y otros, denominados "Tribunales Especiales" o
contencioso administrativos avocaban los conflictos entre el Estado y los
particulares.
El Consejo de Estado Francés -que fue el modelo más cercano del Consejo de
Estado colombiano-, solo catorce años antes (1872), había asumido la calidad
de institución con esa doble naturaleza jurídica de Organismo Consultor y de
Tribunal Administrativo. La efectividad del organismo con funciones duales en
corto tiempo había logrado irradiar su ejemplo y fue así que nuestros
Constituyentes de 1886, implantaron su funcionamiento sólo desde un punto de
vista teórico constitucional.
En efecto, el avance en estos aspectos solo era teórico, porque sólo a
comienzos del siglo XX, el Consejo de Estado comenzó a funcionar en forma
leve como Tribunal Administrativo.
*El Acto Legislativo Núm. 10 de 1905 volvió a suprimirlo y cinco años después
se revivió con la expedición del Acto Legislativo No. 3 de 1910. La supresión en
aquella época sólo se puede entender (aunque no se justificaba) por el escaso
trabajo que tenía como tribunal administrativo, frente a la moderada labor
como órgano consultivo del Gobierno.
Este último Acto legislativo ordenó que mediante Ley se estructurara la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo cual se hizo mediante la Ley 130 de
1913. A partir de éste momento y de las posteriores reformas constitucionales
(como la de 1914, 1945 y 1968, entre las más relevantes) hubo claridad en el
establecimiento y diferencia estructural y funcional de la Jurisdicción Especial
Administrativa de la Jurisdicción Ordinaria. Esta Ley organizó la jurisdicción
especial y comenzó a delinear aspectos que tenían que ver con figuras jurídico-
administrativas de gran importancia, tales como las acciones contencioso
administrativas (v.gr. la nulidad, la de plena jurisdicción, contractuales, etc), la
99
suspensión provisional de los actos y la teoría general del acto administrativo
en el derecho colombiano; estos aspectos muy pronto se vieron potenciados y
complementados mediante la Ley 4ª de 1913, conocida como “Código de
Régimen Político y Municipal” Colombiano, cuyo contenido y efectos jurídicos
iba mas allá de lo esperado, porque regulaba materias nacionales, provinciales,
departamentales y municipales en aspectos jurídico-administrativos. Este
Código ha sido de suma importancia en nuestra legislación, comparable solo
con la Ley 153 de 1887, que hoy aún rige en el ordenamiento jurídico y ha
sobrevivido a dos Constituciones y numerosas reformas de tipo constitucional.
La organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la práctica se
realiza en el plano constitucional y legislativo. El "Sistema de la doble
Jurisdicción" en Colombia está perfectamente delimitado, porque la Jurisdicción
Ordinaria o común es competente para resolver las controversias surgidas en
los conflictos por los derechos o libertades legítimas constitucionales o legales
entre particulares por los Jueces individuales y colegiados. Esta jurisdicción la
encabeza la Corte Suprema de Justicia (hoy también la Corte Constitucional, a
partir de 1991), seguida inmediatamente por los Tribunales de Distrito Judicial y
jueces de diferentes categorías y ámbitos de competencia.
La Jurisdicción Contencioso Administrativa o especializada resuelve los
conflictos entre el Estado y los particulares o entre entidades estatales y esta
dirigida por el Consejo de Estado a nivel nacional y por los Tribunales
Administrativos a nivel Departamental o Seccional (hoy también, por los jueces
administrativos, a partir de la Constitución de 1991 y la Ley Estatutaria 270 de
1996). En esta jurisdicción se impondría desde aquella época hasta la
actualidad que los jueces que laboran serían únicamente colegiados.
Teóricamente hay hoy jueces individuales; éstos todavía no funcionan
efectivamente. Desde 1994, se han presentado proyectos de Ley para
implementar los jueces individuales en materia administrativa con categoría de
100
jueces de circuito administrativo para “sacar de la tribuna” la jurisdicción y
supuestamente acercar más la justicia a los particulares.
En 1996, ingresaron en el panorama teórico los jueces administrativos que por
motivos presupuestales de la rama judicial no han podido ponerse a funcionar.
Una vez que estos jueces empiecen a ejerce, las dos jurisdicciones (ordinaria y
especial) estructuralmente perderán sus diferencias, aunque las mantengan en
el plano funcional.
101
ANEXO 3 FICHAS DE RESÚMENES JURISPRUDENCIALES
1. CONTROL FISCAL -Concepto. Sujetos del Control Fiscal Número de Radicación 6391 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha noviembre 29 de 2001 Actor Jaime Alejandro Moya Suárez 2. ACCIÓN DE DEFINICIONES DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS -Incompetencia
Número de Radicación C-616 Consejero Ponente Reinaldo Chavarro Buriticá Fecha Junio 27 de 2000 Actor Álvaro Guillermo Rendón López 3. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA Número de Radicación 20608 Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez Fecha agosto 30 de 2001 Actor Milad Elías Cura Dorado 4. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –Término de Caducidad
Expediente 4310 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Abril 17 de 1997 Actor Oswaldo Martínez Andrade 5. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD –Control Jurisdiccional del Acto Particular Expediente 4196 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Febrero 20 de 1997 Actor Aarón Arturo Sierra Salcedo 6. ACCIÓN DE TUTELA –Improcedencia- Medio de Defensa Expediente AC-3860 Consejero Ponente Daniel Suárez Hernández Fecha Agosto 29 de 1996 Actor Guillermo Martínez Castillo 7. ADJUDICACIÓN DE CONTRATO –Presunción de Legalidad Expediente 9349 Consejero Ponente Daniel Suárez Hernández Fecha Enero 30 de 1995 Actor Instituto Geográfico Agustín Codazzi
102
8. CARBOCOL –Empleados Directivos-Situación Laboral Radicación 211 Consejero Ponente Jaime Paredes Tamayo Fecha Septiembre 7 de 1988 Actor Ministerio de Obras Públicas 9. CARGA DE LA PRUEBA Radicación 6587 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 16 de 2001 Actor José Francisco Mejía Morón 10. CAUCIÓN –Improcedencia- Carga Procesal Expediente 3107 Consejero Ponente Miguel González Rodríguez Fecha Diciembre 7 de 1994 Actor Javier García Bejarano 11. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Contraloría General y Contraloría Departamental
Expediente C-285 Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Junio 6 de 1995 Actor Contraloría General de la República 12. CONFLICTO DE COMPETENCIAS –Procesos ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, Procesos de Nulidad y Restablecimiento
Expediente C-371 Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque Fecha Febrero 3 de 1998 Conflicto de Competencias entre las
Secciones Primera y quinta del Consejo de Estado
13. CONSULTA 756. PODER DISCIPLINARIO. Potestad Disciplinaria de la Administración
Radicación 756 Consejero Ponente Roberto Suárez Franco Fecha Diciembre 4 de 1995 Consulta Ministro de Minas y Energía,
Rodrigo Villamizar 14. CONTRALORÍA DE SANTA FE DE BOGOTA –Aviso de Observaciones Radicación 4144 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Marzo 17 de 2000 Actor Jairo Alberto Ochoa Ochoa
103
15. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA –Auditor-Funciones Radicación 550 Consejero Ponente Jaime Betancur Cuartas Fecha Noviembre 23 de 1993 Consulta Ministro de Gobierno 16. CONTRALORÍA MUNICIPAL –Competencia para procesos de responsabilidad Fiscal contra empleados de colegios públicos
Radicación 6696 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 1 de 2001 Actor Jorge Enrique Casadiego Torrado 17. CONTRALORÍA –Autonomía Administrativa Expediente 3405 Consejera Ponente Nubia González Cerón Fecha Septiembre 11 de 1995 Actor Fabio Puyo Vasco 18. CONTRALORÍAS -COMPETENCIAS CONCURRENTES Radicación 1392 Consejera Ponente Susana Montes de Echeverri Fecha Febrero 28 de 2002 Actor Ministro del Interior 19. CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES Radicación 7242 Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Diciembre 13 de 2001 Actor Efraín Valencia Castillo
20. CONTROL FISCAL –Características de las Facultades Conferidas al Contralor General
Radicación C-604 Consejero Ponente Juan A. Polo Figueroa Fecha Junio 6 de 2000 Actor Contraloría Municipal de Ibagué 21. CONTROL FISCAL –Concepto, Objeto, Función, Quienes lo ejercen Radicación 6733 Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Julio 12 de 2001 Actor Jorge Eliécer Fernández Morales 22. DEMANDA –Inadmisión- Inexistencia Expediente 4146 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz
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Fecha Enero 23 de 1997 Actor Bernardo Gómez Silva 23. DEROGATORIA O PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA Radicación 5878 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Julio 6 de 2000 Actor Contraloría de San Fé de Bogotá 24. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Radicación Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Junio 20 de 2002 Actor Contraloría Departamental de Arauca 25. ENTIDADES PUBLICAS –Estados Contables- Presunción de Legalidad Radicación 973 Consejero Ponente Luis Camilo Osorio Isaza Fecha Julio 31 de 1997 Estados Contables
Responsabilidad de los Representantes Legales de las Entidades Públicas que los presentan y de los contadores públicos que los certifican
26. EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO –Reajuste de precios unitarios Radicación 5560 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Octubre 8 de 1999 Actor Rosa María Pérez de Cañon 27. ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO –Tratamiento de Industria y Comercio Radicación 9119 Consejero Ponente Daniel Manrique Guzmán Fecha Enero 29 de 1999 Actor Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario 28. ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO –Capacidad de Contratación en el Senado
Radicación 1377 Consejero Ponente Susana Montes de Echeverri Fecha Febrero 21 de 2002 Actor Ministro del Interior 29. FONDO PARA LA RECONVENCIÓN AMBIENTAL INDUSTRIAL –Incompetencia del Alcalde Mayor para su creación Radicación 969
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Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Septiembre 3 de 1997 Actor Director Del Departamento Nacional de
Planeación 30. FORMATO ÚNICO DE HOJA DE VIDA –Servidor Público
Radicación 793 Consejero Ponente Javier Henao Hidrón Fecha Marzo 11 de 1996 Consulta Director del Departamento Administrativo
de la Función Pública Estatuto Anticorrupción
31. FUNCIÓN FISCAL DEL SERVIDOR PUBLICO -Responsabilidad
Radicación 846 Consejero Ponente Roberto Suárez Franco Fecha Julio 29 de 1996 Consulta Ministro del Interior a solicitud del
Contralor Departamental de Cundinamarca 32. FUNDACIONES QUE ADMINISTRAN RECURSOS PÚBLICOS Radicación 4118 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Noviembre 29 de 2001 Actor José Patiño Parra 33. IMPORTACIÓN AGROINDUSTRIAL Radicación 978 Consejero Ponente Cesar Hoyos Salazar Fecha Junio 11 de 1997 Actor Ministro de Comercio Exterior 34. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO –Error de la Administración Expediente 13070 Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández Fecha Enero 29 de 1998 Actor Sociedad Industrias Carper Ltda 35. INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS Radicación PI- 030 Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez Fecha Febrero 5 de 2002 Actor Yecid Chequemarca García 36. JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aplicación de la Ley en el Tiempo Radicación 6918 Consejero Ponente Olga Inés Navarrete Barrero Fecha Septiembre 13 de 2001 Actor Pedro Miguel Vicioso Cogollo
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37. JUICIO FISCAL DE CUENTAS – Contralor Auxiliar de Bogotá Expediente 2318 Consejero Ponente Rafael Ariza Muñoz Fecha Octubre 4 de 1993 Actora María Amalia Casas Restrepo 38. JUICIO FISCAL DE CUENTAS -Fenecimiento Radicación 492 Consejero Ponente Javier Henao Hidrón Fecha Febrero 24 de 1993 Consulta Director Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República 39. JUICIO FISCAL DE CUENTAS –Ordenador del Gasto Público Expediente 820 Consejero Ponente Miguel González Rodríguez Fecha Marzo 7 de 1991 Actor Alejandro Martinez Caballero 40. JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Negligencia del Funcionario no lo exonera de la responsabilidad
Radicación 4418 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Septiembre 30 de 1999 Actora Amparo León Barbosa 41. JURISDICCIÓN COACTIVA –Competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
Número de Radicación 4168 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Septiembre 6 de 1999 Actor Fabio Puyo Vasco 42. JURISDICCIÓN ROGADA Expediente 3021 Consejero Ponente Manuel S Urueta Ayola Fecha Octubre 23 de 1997 Actor Luis Carlos Mogollón Ortega 43. LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS –Saldos de la Entidad Contratante Radicación 1453 Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Agosto 6 de 2003 Consulta Ministro de Transporte por Liquidación de
Contratos de INVIAS 44. LIQUIDACIÓN DE LA SOCIEDAD Y DISOLUCIÓN DE LA SOCIEDAD Expediente 7557
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Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Abril 19 de 1996 Actor Julio Seneor Lovnstam 45. MORALIDAD ADMINISTRATIVA –Naturaleza Jurídica Radicación AP-057 Consejero Ponente Jesús María Carrillo Ballesteros Fecha Septiembre 6 de 2001 Actor Jorge A. Piedrahita Aduen 46. NOTIFICACIÓN Y EJECUTORIA -Diferencias Radicación 5402 Consejero Ponente Rafael Ariza Muñoz Fecha Abril 15 de 1999 Actor Humberto Vargas Durán 47. PERDIDA DE INVESTIDURA -Congresista Radicación AC-7085 Consejero Ponente Roberto Medina López Fecha Mayo 4 de 1999 Actor Myriam y Pablo Bustos Sánchez 48. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Gestión de Asuntos ante Entidades Públicas
Radicación AC-7084 Consejero Ponente Silvio Escudero Castro Fecha Abril 27 de 1999 Actor Miryam Bustos Sánchez y otro 49. PERDIDA DE LA INVESTIDURA –Indebida destinación de dineros públicos Expediente AC-3807 Consejero Ponente Carlos Arturo Orjuela Góngora Fecha Septiembre 10 de 1996 Actor Carlos Alberto Ríos Hurtado 50. PRINCIPIO NON BIS INIDEM –Prohibición de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho
Número de Radicación 6075 Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Fecha Noviembre 29 de 2001 Actor Autos y Camiones de Colombia S.A. 51. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL –Aumento doloso de presupuesto de obra
Radicación 5962 Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa Fecha Mayo 19 de 2000 Actor Edgar Ezequiel Madiedo Cepeda
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52. PROCESO ELECTORAL –Acumulación de Pretensiones Radicación 2527 Consejero Ponente Darío Quiñónez Pinilla Fecha Noviembre 30 de 2001 Actor Joaquín Beltrán Becerra 53. RECAUDO DE IMPUESTOS -Competencia Radicación 984 Consejero Ponente Luis Camilo Osorio Isaza Fecha Julio 10 de 1997 Consulta Ministro del Interior 54. RECURSO DE APELACIÓN EN PROCESO DISCIPLINARIO Radicación 3995 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Agosto 9 de 1999 Actor Rafael Ruiz González 55. REDUCCIÓN DE SANCION FISCAL Expediente 8546 Consejero Ponente Julio E. Correa Restrepo Fecha Noviembre 7 de 1997 Actor Sociedad Credicar S.A. 56. RESPONSABILIDAD FISCAL –Hurto en entidad Oficial Número de Radicación 5144 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha Febrero 11 de 1999 Actor Rodolfo Enrique Mejía Peñalosa 57. RESPONSABILIDAD FISCAL –Uso indebido de un bien público Expediente 2648 Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Fecha 15 de julio de 1994 Actor Alberto Enrique Murcia Severiche 58. RESTITUCIÓN O REPARACIÓN DE BIENES Radicación 1522 Consejero Ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce Fecha 4 de Agosto de 2003 Consulta Director del Departamento Nacional de
Planeación. 59. SALVAMENTO DE VOTO –Contratos estatales Radicación 1453 Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo Fecha Diciembre 12 de 2002 Actor Susana Montes Echeverri
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60. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Expediente 3880 Consejero Ponente Libardo Rodríguez Rodríguez Fecha Febrero 19 de 1998 Actor Gustavo Tamayo Arango 61. TESORO PUBLICO Expediente 4896 Consejero Ponente Yesid Rojas Serrano Fecha Marzo 5 de 1993 Actor Oswaldo Rengifo Otero 62. TITULO EJECUTIVO CON BASE EN FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Expediente 6641 Consejero Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola Fecha Agosto 30 de 2001 Actor Roberto Cáceres Bolaños 63. TITULO EJECUTIVO –Mandamiento de Pago Radicación 1961 Consejera Ponente Consuelo Sarriá Olcos Fecha Diciembre 15 de 1988 Actor Contraloría Departamental del Huila 64. VEEDOR DEL TESORO – Funciones Expediente 2763 Consejero Ponente Yesid Rojas Serrano Fecha Mayo 6 de 1994 Actor Luis Carlos Sáchica Aponte 65. VINCULACION ECONOMICA Expediente 4289 Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano Fecha Noviembre 12 de 1992 Actor Ramírez Johns & Cía. C.A.
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BIBLIOGRAFÍA
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