Creacin de un Sistema Nacional Integral de reas Protegidas para Chile

LA SITUACIN JURDICA DE LAS ACTUALES REAS PROTEGIDAS DE CHILE

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La Situacin Jurdica de las Actuales reas Protegidas de Chile

Consultora:

Sergio PrausMario Palma

Rodolfo Domnguez

Parque Nacional Torres del Paine, Provincia de ltima Esperanza, Regin de Magallanes.

P NU D

Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo

GEF

Fondo del MedioAmbiente Mundial

Gobierno de ChileMinisterio del Medio Ambiente

PROYECTO GEF-PNUD-MMA

CREACIN DE UN SISTEMA NACIONAL INTEGRALDE REAS PROTEGIDAS PARA CHILE

DICIEMBRE 2011

El documento que se incluye en esta publicacin corresponde a un informe tcnico elaborado por consultores en el marco del Proyecto GEF-PNUD-MMA Creacin de un Sistema Nacional Integral de reas Protegidas para Chile: Estructura Financiera y Operacional. Por lo tanto, no representa necesariamente la opinin de las institu-ciones pblicas, privadas e internacionales que participan del proyecto.

LA SITUACIN JURDICA DE LAS ACTUALES REAS PROTEGIDAS DE ChILE

ISBN: 978-956-7469-36-9

Consultor:Sergio PrausMario Palma

Rodolfo Domnguez

Diseo, Diagramacine Impresin:

Andros Impresores

Diciembre, 2011Santiago de Chile

NDICE

Presentacin

Leonel Sierralta J., Ministerio del Medio Ambiente (MMA) 9

introduccin: HACIA UN SISTEMA NACIONAL INTEGRAL DEREAS PROTEGIDAS PARA CHILE

Rafael Asenjo Z., Coordinador Nacional Fernando Valenzuela V., Asistente de Gestin 13 Proyecto GEF-PNUD-MMA Creacin de un Sistema Nacional Integral de reas Protegidas para Chile

LA SITUACIN JURDICA DE LAS ACTUALES REAS PROTEGIDAS DE CHILE

Resumen ejecutivo 19tabla de abReviatuRas 33

IntroDuCCIn 35

I. MArCo ConCEPtuAL 36

1.1. Alcances del Presente Estudio 361.2. Categoras de reas Protegidas objeto de este Estudio 37

II. DIAGnStICo JurDICo GEnErAL 39

2.1. Una visin general del escenario jurdico asociado a las AP y las reformas a la institucionalidad pblica ambiental 39

2.2. Concepto de rea Protegida 45

2.3. Marco Jurdico de Derecho Internacional Pblico 50 2.3.1. Tratados o Convenciones que directamente se relacionan con las AP 50 2.3.2. Instrumentos de poltica y planificacin internacionales que directamente se relacionan con las AP 68

2.3.3. Tratados o Convenciones relacionados con el libre comercio que son relevantes en materia de AP 72

2.4. Polticas y Planes de Accin vigentes en Chile 81 2.4.1. Estrategia Nacional de Biodiversidad 81 2.4.2. Plan de accin de pas para la implementacin de la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2004-2015 83 2.4.3. Informes de la OCDE 84 2.4.4. Poltica Nacional de reas Protegidas 86

III. IDEntIFICACIn Y CArACtErIZACIn DE LA SItuACIn JurDICA DE LAS CAtEGorAS DE rEAS ProtEGIDAS ConSIDErADAS En EStE EStuDIo 89

3.1. Parques Nacionales 893.2. Reservas Nacionales 923.3. Reservas de Bosques o Reservas Forestales 933.4. Monumentos Naturales 963.5. Reservas de Regiones Vrgenes 973.6. Bienes Nacionales Protegidos o Inmuebles Fiscales Destinados para Fines de Conservacin Ambiental 983.7. Santuarios de la Naturaleza 1023.8. humedales de Importancia Internacional o Sitios RAMSAR 1033.9. Reservas de la Biosfera 1063.10. Parques Marinos 1083.11. Reservas Marinas 1103.12. reas Marino-Costeras Protegidas de Mltiples Usos 1133.13. reas Protegidas Privadas 115

IV. CLASIFICACIn DE LoS DIFErEntES tIPoS DE ProBLEMAS JurDICoS ASoCIADoS A LA GEStIn DE LAS rEAS ProtEGIDAS En CHILE ConSIDErADAS PorEL ProYECto GEF-SnAP Y ALGunAS ProPuEStAS PArA Su ABorDAJE 117

4.0. Tipologas de Problemas y su Clasificacin 117

4.1. Problemas de carcter general 118 4.1.1. Ausencia de una Estructura Jurdico-Institucional 118 4.1.2. Mecanismos de Afectacin y Desafectacin 121

4.1.3. Aspectos Jurdicos en relacin a Creacin y Gestin de las AP Marinas 125 4.1.4. Ausencia de regulaciones para incorporar formalmente iniciativas privadas al Sistema Nacional de AP 125 4.1.5. Superposicin de competencias de proteccin de determinadas AP 128 4.1.6. Debilidad de normas sancionadoras 128

4.2. Problemas especficos asociados a cada categora de AP 4.2.1. Parques Nacionales 129 4.2.2. Reservas Nacionales 129 4.2.3. Reservas Forestales 130 4.2.4. Monumentos Naturales 130 4.2.5. Reservas de Regiones Vrgenes 130 4.2.6. Bienes Nacionales Protegidos 131 4.2.7. Santuarios de la Naturaleza 131 4.2.8. humedales de Importancia Internacional Sitios Ramsar 132 4.2.9. Reservas de la Biosfera 132 4.2.10. Parques Marinos 133 4.2.11. Reservas Marinas 133 4.2.12. reas Marino-Costeras de Mltiples Usos 134 4.2.13. reas Protegidas Privadas 134

4.3. Problemas jurdicos especficos que afectan a las unidades en cada categora 135 4.3.1. Problemas de dominio 136 4.3.2. Problemas de cabida o superficie 141 4.3.3. Problemas de superposicin de categoras 143 4.3.4. Problemas de ocupacin y de acceso 149 4.3.5. Solicitudes de desafectacin 151 4.3.6. Litigios 151 4.3.7. Problemas varios 152

V. ConCLuSIonES 156

VI. DoCuMEntACIn Y BIBLIoGrAFA DE rESPALDo 166

AnExoSAnexo N 1 Ficha de cada Unidad en las Distintas Categoras de AP 169Anexo N 2 Tablas de Tipologa de Problemas detectados en AP del SNASPE 403Anexo N 3 Tablas y Grficos Complementarios 447CD Anexo 1.1. Decretos-AP

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PRESENTACIN

Desde la pionera creacin de la Reserva de Malleco en los albores del siglo pasa-do, hasta la reciente creacin, durante este gobierno, del Parque Marino Motu Motiro hiva y del Parque Nacional Alerce Costero, la historia de las reas protegidas en Chile cubre un variado repertorio de unidades, creadas con variados propsitos y por diversas instituciones.

Esta historia es ms antigua en el mbito de la proteccin de los ecosistemas terres-tres donde, desde diversos Ministerios, se han creado figuras para excluir ciertos usos en reas naturales, sea para efectos de reservar maderas, proteger las aguas, favorecer el turismo o proteger componentes de su diversidad biolgica. Incluso desde ministerios hoy inexistentes, como el de Tierras y Colonizacin, el Estado de Chile se aboc a la tarea a la que posteriormente se incorporaron el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Bienes Nacionales y el Ministerio de Educacin y que, desde 2010, se concentra progresivamente en este Ministerio.

A mediados de la dcada de los ochenta, se produce un primer reordenamiento im-portante con la creacin del Sistema Nacional de reas Protegidas del Estado (SNASPE), sistema que considera las categoras de Parque Nacional, Reserva Nacional, Monumento Natural y Reserva de Regiones Vrgenes. Aunque su texto constitutivo contenido en la Ley 18.362 de 1984 nunca entr en vigencia, pues ello estaba sujeto a la condicin de que la Corporacin Nacional Forestal adoptara el carcter de servicio pblico, la administracin del SNASPE s representa un programa de Corporacin Nacional Forestal, que por esta va administra cien unidades cuya superficie total representa prcticamente una quinta parte del territorio continental. El ltimo de los cuales, el Parque Nacional Alerce Costero, creado en este gobierno protege casi veinticinco mil hectreas de la cordillera de la Costa de la Regin de Los Ros, un rea de refugio glaciar que atesora in situ una historia evolutiva anterior a las ltimas glaciaciones.

A este sistema se suman las unidades que administra el Ministerio de Bienes Nacionales a travs de la figura de Bienes Nacionales Protegidos y las unidades cuya tuicin mantiene el Ministerio de Educacin a travs del Consejo de Monumentos Nacionales, que incluye tanto propiedad pblica como privada. Finalmente, diversos actores privados destinan sus propiedades a objetivos de conservacin creando en algunos casos organizaciones gre-miales para tales efectos.

En el mbito costero marino, las modificaciones a la Ley General de Pesca y Acuicultura N 18.892, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto Supremo N 430 de 1991, in-trodujeron las figuras de Parque Marino y Reserva Marina. La figura de Reserva Marina comienza a aplicarse desde 1997, y si bien en un inicio mantuvo la lgica asociada a la

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proteccin de bancos naturales de recursos bentnicos que el Servicio Nacional de Pesca cautelaba desde los ochenta a travs de las Reservas Genticas, con la creacin en el 2005 de la Reserva Marina de la Isla Chaaral y la Reserva Marina de la Islas Choro y Damas, empiezan ya a plantearse en contextos de conservacin ms amplios.

En 2003, en el marco de la preparacin del proyecto GEF Conservacin de la Biodiversidad de Importancia Mundial a lo largo de la Costa Chilena, se crea el primer Parque Marino, el Parque Marino Francisco Coloane. Este conforma el rea ncleo de un rea Marina Protegida de Usos Mltiples, figura de proteccin de espacios marinos y costeros creada en la lgica de extender a la gestin de la biodiversidad la visin trans-versal de la gestin ambiental que incorpora a mediados de los noventa la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, permitiendo con ello superar las barreras que significaban la dispersin de competencias sectoriales.

Apoyndose en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero, se establece un acto administrativo al que concurren simultneamente los diferentes ministerios con competen-cias involucradas, para crear espacios marinos y costeros protegidos.

En tanto, el Ministerio de Defensa tambin estableci en la dcada pasada reas Costeras y Marinas Protegidas, tanto para darle una figura de proteccin a concesiones de costa entregadas a estaciones cientficas como la AMCP establecida en torno a la estacin experimental Las Cruces en la Quinta Regin de Valparaso (2006) y la establecida en el Fiordo Comau en torno al centro cientfico de la Fundacin huinay, as como para incluir los que denomin Parques Submarinos, establecidos en isla de Pascua en 1999. Finalmente en 2010, el gobierno del Presidente Piera crea el Parque Marino Motu Motiro hiva, en torno a las islas Salas y Gmez, que con una extensin de 150 mil km2 representa un 4% del territorio martimo del pas, superando en ms de dos rdenes de magnitud toda la superficie costera marina protegida establecida hasta entonces en el pas, un poco menos de mil km2.

Debe considerarse adems que frente a las limitaciones de la legislacin sectorial, la administracin de estas iniciativas se ha apoyado en la legislacin internacional ratificada por nuestro pas. Como veamos, han sido relevantes tanto la Convencin de Washington para la Proteccin de Flora y Fauna y las Bellezas Escnicas de Amrica de 1940 que Chile ratifica en 1967, as como el Protocolo para la Conservacin y Administracin de las reas Marinas y Costeras Protegidas del Pacfico Sudeste de 1989, ratificado por Chile en 1993. A otro nivel han sido importantes la Convencin Relativa a los humedales de Importancia Internacional especialmente como hbitat de Aves Acuticas o de Ramsar y el estableci-miento de Reservas de Biosfera en el marco del programa hombre y Biosfera de Unesco.

En sus inicios, la creacin de figuras de proteccin asociadas a estos dos convenios se limitaron a reas del SNASPE en una lgica de reforzamiento mutuo. En la ltima d-cada la aplicacin de estos convenios adquiere cierta autonoma del SNASPE y apuntan a favorecer lo que, en trminos de las recomendaciones que nos hace en la Evaluacin de Desempeo Ambiental de 2005 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

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(OCDE), sera acelerar el avance hacia el establecimiento de un sistema eficaz de orde-namiento territorial que sea capaz de incorporar los valores de la diversidad biolgica.

As por ejemplo las 7 Reservas de la Biosfera establecidas en la dcada de los ochenta agrupaban unidades del SNASPE, pero las dos Reservas establecidas desde 2005, si bien incluyen unidades del SNASPE, abarcan reas ms amplias. Por ejemplo, la reserva Cabo de hornos establecida en el 2005 sobre 4,9 millones de hectreas, si bien considera un rea ncleo conformada por los parques Nacionales Alberto de Agostini y Cabo de hornos, considera adicionalmente un gran mosaico de ecosistemas marinos y costeros represen-tativos de la regin subantrtica, ilustrando el potencial de integracin de reas costeras del SNASPE. Una situacin similar ocurre a nivel de los humedales Ramsar.

Esta enorme dispersin legislativa y de actores que el estudio presenta exhaustivamen-te, nos seala la magnitud de la tarea que enfrenta este Ministerio, llamado a implementar un sistema unificado y coherente para proteger la biodiversidad nacional, independiente si se trata de ecosistemas terrestres, costero-marinos o dulceacucolas, de propiedad pblica o privada.

A ese respecto, queremos agradecer el apoyo del Fondo del Medio Ambiente Mundial que financi este estudio en el marco del proyecto Creacin de un Sistema Nacional de reas Protegidas para Chile que lidera nuestro Ministerio. Queremos asimismo agradecer a don Sergio Praus, abogado de larga trayectoria y protagonismo en nuestra legislacin ambiental, que no se limit a dar cuenta de la gran variedad de reglamentacin de distinto rango normativo que de alguna manera regula el conjunto de las reas protegidas que se busca incluir en el nuevo Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas, a dar un diag-nstico de las principales carencias y proponer la forma de abordarlas, sino que adems avanza en el esclarecimiento de la situacin jurdica que afecta a cada una de las unidades en particular.

Estamos seguros de que este estudio representar un aporte a la implementacin del Sistema Nacional de reas Protegidas cuya administracin depender del Servicio de Biodiversidad y reas protegidas que se tramita actualmente en el Congreso Nacional.

Leonel Sierralta J.

Jefe Divisin de Recursos Naturales Renovables y Biodiversidad Ministerio del Medio Ambiente

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INTRODUCCIN

HACIA UN SISTEMA NACIONAL INTEGRAL DE REAS PROTEGIDAS PARA CHILE

Chile ha desarrollado un conjunto de instituciones y normas que protegen los recursos naturales y regulan los impactos de los diferentes sectores productivos sobre el ambiente. Uno de los instrumentos de gestin desarrollados corresponde a la creacin o afectacin de territorios como reas protegidas (AP), las que pueden ser definidas como espacios geogrficos claramente definidos, reconocidos, dedicados y gestionados para conseguir la conservacin a largo plazo de la diversidad biolgica, del patrimonio natural y cultural asociado, y de sus servicios ecosistmicos1.

En la actualidad, y fruto de una tradicin centenaria, existe en Chile una gran variedad de subsistemas o redes de reas protegidas, siendo el ms importante el denominado Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), con 100 unidades de AP que cubren ms de 14,5 millones de hectreas, y que es administrado en la actua-lidad por la Corporacin Nacional Forestal (CONAF). El SNASPE y otros esfuerzos pblicos como Santuarios de la Naturaleza, Bienes Nacionales Protegidos, Parques y Reservas Marinas, entre otros, representan en conjunto 20,7% del territorio nacional continental y 4% del mar territorial chileno, que estn bajo alguna categora de proteccin de la biodi-versidad. Tambin existen iniciativas privadas de conservacin, pero que no tienen hasta la fecha un reconocimiento legal.

A partir de la Poltica Nacional de reas Protegidas de 2005 y de la nueva instituciona-lidad ambiental que crea el Ministerio del Medio Ambiente en 2010, se est promoviendo en Chile un cambio desde una red difusa de AP pblicas a un Sistema Nacional de AP en el cual las reas protegidas terrestres, costero-marinas, pblicas y privadas del pas sean manejadas de manera integrada y las responsabilidades sean compartidas entre los diferentes actores involucrados. El pas est buscando consolidar las AP que conserven los ecosistemas y la biodiversidad bajo diferentes tipos de propiedad y administracin, y que sean manejadas bajo estndares nacionales para cumplir las metas de conservacin del pas, de manera eficiente en cuanto a costos. No obstante, diagnsticos recientes sobre la representatividad ecosistmica, el nivel de financiamiento, la efectividad de manejo y las capacidades disponibles en los actuales subsistemas de AP, tanto en el mbito terrestre

1 Por servicios ecosistmicos se entienden aquellos procesos y propiedades ecolgicos que caracterizan la estructura y funcionamiento de los ecosistemas, y que se incorporan o podran incorporarse en la produccin y la distribucin de beneficios materiales e inmateriales para los seres humanos (basado en Qutier, F. et. al, 2007).

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como en el costero-marino, incluyendo esfuerzos pblicos y privados, evidencian barreras importantes de superar, entre las que destacan las siguientes:

v La mayor parte de la superficie protegida se concentra en la zona sur y austral del pas, a pesar de que las zonas centro y norte presentan mayor diversidad biolgica y endemismo, siendo adems zonas calificadas como hotspot tanto por su biodiversidad como por las amenazas a su conservacin a nivel mundial. En estas zonas menos pro-tegidas, la propiedad privada es mayoritaria, siendo, por lo tanto, necesario impulsar iniciativas de promocin y articulacin de esfuerzos privados de conservacin;

v Si bien una parte importante de las AP cuenta en la actualidad con planes de manejo, stos se han generado, a travs de los aos, a partir de enfoques metodolgicos diver-sos y, en muchos casos, no abordan en detalle la planificacin de las diferentes zonas al interior del AP, no cuentan con estimaciones robustas de los costos involucrados en las actividades de conservacin y, en general, no se basan en estndares definidos para cada categora de AP;

v Las condiciones y los recursos financieros y materiales con que se efecta el manejo de las AP, no permiten en la actualidad, en general, verificar si la biodiversidad est siendo conservada o si se estn enfrentando adecuadamente las amenazas sobre ella a nivel de cada AP;

v Existe una brecha de financiamiento del esfuerzo pblico que difcilmente puede ser superada slo con incremento del presupuesto pblico, requiriendo para ello innovar en las fuentes de financiamiento;

v Si bien hay una enorme motivacin en el personal a cargo de las AP, su rgimen de trabajo y su cantidad es insuficiente para asegurar su manejo adecuado, existiendo zonas en las que es prcticamente imposible controlar accesos y actividades al interior de las reas;

v Existe en la actualidad una brecha entre la temtica de la produccin cientfica y las prioridades de investigacin y generacin de conocimiento para la toma de decisiones en las AP del pas, siendo necesario sistematizar y retroalimentar la informacin de base e incentivar la produccin de conocimiento de acuerdo a objetivos nacionales de conservacin; y

v En el mbito costero-marino, las situaciones sealadas son an ms crticas, lo que adems se suma a la falta de integracin institucional, financiera y operativa con el mbito terrestre, lo que dificulta avanzar en la superacin de las brechas de represen-tatividad ecosistmica.

La tarea de avanzar de manera decidida en la creacin de un sistema integral de AP bajo estndares de sostenibilidad tcnica y financiera que supere las barreras sealadas para asegurar un sistema robusto, capaz de asegurar la conservacin de la biodiver-sidad en el largo plazo, requiere una revisin sustantiva de la fortaleza jurdica de las actuales AP.

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La debilidad jurdica de las AP puede frenar u obstaculizar el desarrollo efectivo del manejo de las mismas. A modo de ejemplo, un estudio reciente2 ha demostrado el enor-me valor que tienen las AP del pas, estimando que el conjunto actual de AP, pblicas y privadas, ofrecen bienes y servicios ecosistmicos equivalentes a ms de US$ 2.000 mi-llones al ao. Esto muestra que los aportes pblicos y privados en las AP constituyen una inversin y no un gasto, siendo, por tanto, un factor de desarrollo local, regional y nacional. Sin embargo, la incorporacin de mecanismos o sistemas de pago por servicios ecosist-micos que permitan efectivamente impulsar procesos de desarrollo en los territorios donde estn las AP, requieren de marcos legales innovadores y tambin de certezas jurdicas de los lmites y funciones de cada una de las diferentes categoras de AP. histricamente, la expansin de las ciudades, las actividades agrcolas y forestales, el desarrollo minero y acucola, la industria del turismo, entre otras actividades humanas, a la vez que depen-den en gran medida de los bienes y servicios ecosistmicos que proveen las AP, podran constituir amenazas para la integridad de los ecosistemas protegidos si no se cuenta con reglas claras y normadas para determinar la compatibilidad de las actividades dentro y en el entorno de las AP.

Reconociendo la relevancia de esta situacin, el Proyecto GEF-SNAP encarg el pre-sente estudio que entrega una visin panormica, y a la vez detallada, de la situacin jurdica de las actuales reas protegidas del pas. Mediante un anlisis exhaustivo, los con-sultores Sergio Praus, Mario Palma y Rodolfo Domnguez sistematizan los principales ha-llazgos en reas tanto del SNASPE (Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Forestales, Monumentos Naturales), como de otras categoras existentes de AP (Bienes Nacionales Protegidos, Santuarios de la Naturaleza, humedales de Importancia Internacional o Sitios Ramsar, Reservas de la Biosfera, Parques Marinos, Reservas Marinas, reas Marino-Costeras Protegidas de Mltiple Uso y reas Protegidas Privadas). La gran heterogeneidad jurdica de los esfuerzos de conservacin in situ, refleja la complejidad que tiene el proceso de armonizacin y racionalizacin con el propsito de avanzar hacia un Sistema Nacional Integral de AP.

Por cierto, la identificacin de las situaciones especficas en cada caso constituye una herramienta clave a la hora de apoyar la toma de decisiones respecto de los esfuerzos que se debern llevar adelante para facilitar la obtencin de un marco poltico-estratgico y legal que d cuenta del escenario deseado para el SNAP, el que se expresa como un sis-tema reconocido, nacional e internacionalmente, por su capacidad efectiva de conservar muestras representativas de la diversidad biolgica, el patrimonio natural y su patrimonio

2 Proyecto GEF-PNUD-MMA-SNAP, 2010. Valoracin econmica detallada de las reas protegidas de Chile. Consultor: Eugenio Figueroa B. Publicado por el Proyecto GEF-SNAP Creacin de un Sistema Nacional Integral de reas Protegidas para Chile. Santiago, 232 pginas.

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cultural asociado, generando oportunidades de desarrollo e incorporando los servicios ecosistmicos en la produccin y distribucin de beneficios para la sociedad chilena3.

Rafael Asenjo Z., Coordinador NacionalFernando Valenzuela V., Asistente de Gestin

Proyecto GEF-PnuD-MMACreacin de un Sistema nacional Integral de

reas Protegidas para Chile, GEF-SnAP

3 Documento de Trabajo Diseo Conceptual del Sistema Nacional de reas Protegidas, elaborado por la Unidad de Administracin del Proyecto GEF-SNAP (noviembre de 2010). Publicado en: GEF-PNUD-MMA, 2010. Evaluacin Ambiental Estratgica de Apoyo al Diseo del Sistema Nacional de reas Protegidas (pp. 19-28).

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RESUMEN EJECUTIVO

i. alcances Generales del estudio

Este estudio formula un diagnstico jurdico tendiente a colaborar en la identificacin de las carencias y en lo posible las potencialidades de la legislacin que actualmente regula las reas protegidas en Chile, con el objeto de contribuir al diseo de un Sistema Integrado de reas Protegidas pblicas y privadas.

El anlisis del marco jurdico que regula las reas protegidas (las incluidas en este es-tudio, segn se aclarar ms adelante) caracteriza la situacin jurdica de cada categora de rea, identificando su fundamento normativo, definicin, objetivos, competencias para su administracin e instrumentos y mecanismos de gestin. El anlisis incorpora los ins-trumentos internacionales ratificados por Chile que son relevantes para la gestin de las reas protegidas, en adelante indistintamente AP, no tan slo por la importancia para el Estado de Chile, como signatario de tales instrumentos de derecho internacional pblico, sino por la obligatoriedad de su cumplimiento. Parte del diagnstico de la legislacin chi-lena sobre AP se formul teniendo en consideracin estos compromisos internacionales. La evaluacin de la normativa vigente, obviamente, se traslada y concentra en las normas de derecho interno en cuanto definen estatutos jurdicos para las AP. Ello implic evaluar diversos aspectos jurdicamente regulados, como las atribuciones institucionales, instru-mentos para la gestin de las AP, entre otras materias.

Lo anterior sirvi de base para identificar y clasificar los tipos de problemas jurdicos que inciden en la administracin y proteccin de estas AP, sin dejar de mencionar, natural-mente, los vacos y materias que no estn regulados o bien cuya regulacin es deficitaria, como asimismo, algunas propuestas para su abordaje. La identificacin y anlisis de los problemas jurdicos asociados a la gestin actual de estas AP constituye un antecedente orientado a fundamentar o sustentar reformas jurdicas para articular un sistema integrado de reas protegidas (pblico-privadas).

Cabe sealar que el plazo inicial de estudio fue extendindose en el tiempo dada la enor-me falta de informacin jurdica sobre muchas de las reas, como tambin a la dispersin de antecedentes en distintas fuentes institucionales. Su recopilacin e incorporacin al trabajo considerada esencial por el consultor y la Unidad de Administracin del Proyecto (UAP) resultaba clave para los resultados de la consultora. De all que una de las metodologas de trabajo, que consiste en confeccionar una ficha con informacin jurdica de cada unidad de las categoras de rea protegida analizadas, pas de ser un mero mecanismo para identificar

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y sistematizar la informacin, a constituirse en un producto en s mismo, al recoger en forma sinttica la principal informacin jurdica de cada rea, incluyendo la identificacin de los problemas jurdicos que afectan o dificultan su gestin o administracin. Estas fichas (una por cada AP) permiten contar por vez primera con un catastro jurdico unificado de las distintas unidades de AP por categora (de aquellas incluidas en este Informe). Junto con ello se recopilaron los decretos o actos administrativos de creacin o modificacin de cada rea, extrayndose de ellos informacin valiosa para el fichaje. La ficha incluye la mencin a estos decretos, los que forman parte del documento (en formato digital).

Alcances del Estudio: De conformidad a los Trminos de Referencia (TDR), el Estudio persigui un objetivo especfico, al que se asociaron determinados resultados (productos), a travs del desarrollo lgico y secuenciado de un conjunto de actividades mnimas pre-vistas en los TDR.

El Objetivo es el siguiente:

objetivo: Elaborar Informe sobre la situacin jurdica de las actuales reas silves-tres protegidas, terrestres, costeras y marinas del pas.

A partir de este objetivo se precisaron los siguientes Productos Esperados:

Producto 1: Identificacin y caracterizacin de la situacin jurdica de las actuales reas protegidas, terrestres, costeras y marinas.

Producto 2: Informe sistematizado con una propuesta de clasificacin y abordaje de los diferentes tipos de problemas de las reas protegidas (a nivel sistmico, institucional e individual).

Categoras de reas Protegidas objeto de estudio

El anlisis tuvo por objeto las categoras de AP que se sealan a continuacin, dado su carcter de ser las unidades ncleo del futuro SNAP:

1. Parques Nacionales (incluyendo Parques Nacionales de Turismo)

2. Reservas Nacionales3. Reservas de Bosques o Reservas Forestales4. Monumentos Naturales5. Reservas de Regiones Vrgenes6. Sitios Protegidos del Patrimonio Nacional o Inmuebles Fiscales Destinados para Fines

de Conservacin Ambiental7. Santuarios de la Naturaleza8. humedales de Importancia Internacional (Sitios RAMSAR)9. Reservas de la Biosfera10. Parques Marinos11. Reservas Marinas12. reas Marino-Costeras Protegidas de Mltiples Usos13. reas Privadas

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ii. resumen del diaGnstico, Problemas y PrinciPales conclusiones

El sistema de proteccin de ecosistemas y hbitats en Chile ha tenido como caracters-tica histrica carecer de un slido basamento jurdico que establezca en forma sistemtica figuras adecuadas de proteccin de los ecosistemas estimados como valiosos o represen-tativos. En otras palabras, no ha existido una ley que regule integralmente la materia, aun cuando en la dcada de 1980 se dict la ley N 18.362 (creaba un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado) que nunca entr en vigencia, ya que qued supeditada a la dictacin de otra ley la Ley N 18.348 que creaba la nueva CONAF, la que tampoco entr en vigencia.

La suscripcin y ratificacin de algunos convenios internacionales que definen cate-goras de proteccin, comprometieron a Chile a su cumplimiento, lo que sirvi durante algunas dcadas para otorgar fundamentos jurdicos ms slidos a la dbil legislacin que con timidez se vino gestando desde la dcada de los 50. Emblemtica, por decir lo menos, fue la Convencin para la Proteccin de la Flora Fauna y Bellezas Escnicas Naturales de los Pases de Amrica, ms conocida como Convencin de Washington, la que permiti en varios momentos una tutela jurisdiccional de reas protegidas admi-nistradas por CONAF cuya integridad y recursos se vieron varias veces amenazados, en especial por actividades mineras. Este sistema de reas pblicas el SNASPE, como se le denomina adems ha sido administrado por la Corporacin Nacional Forestal, institucin que adems es una Corporacin de Derecho Privado y que, como tal, no forma parte de la administracin del Estado.

No obstante lo sealado, los conceptos contenidos en la Ley de Bosques, en el Decreto Ley N 1.939, sobre Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado; la breve referencia de la Ley 19.300 a un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas; los convenios internacionales ratificados por Chile; la administracin de las AP radicada en una corporacin privada CONAF, ms los esfuerzos bastante aislados de algunos organismos del Estado, han logrado articular una red de reas protegidas pblicas consolidada en el tiempo, respetada por usuarios y autoridades, a pesar de las debilidades mencionadas. Sin embargo, las bases institucionales, de poltica pblica y jurdica resultan insuficientes para los tiempos que estn corriendo en materia ambiental y a los desafos crecientes que impone con urgencia la conservacin in situ de la biodiversidad. No es sostenible el esquema bajo el cual se ha funcionado durante estas dcadas, particularmente en lo que concierne a las bases jurdicas del sistema de AP. La debilidad jurdica debe ceder paso a una legislacin que constituya un verdadero sistema jurdico para la conservacin in situ de la biodiversidad.

En este sentido, las ltimas modificaciones introducidas a la Ley N 19.300 por la Ley N 20.417, de 2010 y a otros cuerpos legales, constituyen un avance en los as-pectos jurdicos, aun cuando es insuficiente si no se disea un sistema de gestin de AP que pueda responder a las necesidades actuales que demanda la proteccin de la biodiversidad y su articulacin con un desarrollo econmico ambientalmente

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sustentable. Es as como el art. 34 de la Ley N 19.300, modificado por la referida Ley N 20.417 establece que la administracin y supervisin del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado corresponder al Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas 1, en tanto que el art. 36 en su inciso segundo establece que sobre estas reas protegidas mantendrn sus facultades los dems organismos pblicos, en lo que les corresponda. Este es un anuncio hecho en la propia ley, lo que genera altos niveles de certeza respecto de su concrecin. En efecto, una de las reformas ms relevantes de esta ley, en lo que concierne a las AP es la institucionalidad para la biodiversidad. El art. 8 transitorio de la Ley N 20.417 establece que dentro del plazo de un ao desde su publicacin en el Diario Oficial, esto es, el 26 de enero de 2010, el Presidente de la Repblica deber enviar al Congreso Nacional uno o ms proyectos de ley por medio de los cuales se cree el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, y se transforme la Corporacin Nacional Forestal en un servicio pblico descentralizado.

Otra modificacin al marco regulatorio en materia de AP que no podemos soslayar lo constituye la Ley N 20.423, de 2010, que cre el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo, publicada en el Diario Oficial de 12 de febrero de 2010, que introdujo una serie de modificaciones al decreto ley N 1.224, de 1975, que cre el Servicio Nacional de Turismo; a la Ley N 17.288, sobre Monumentos Nacionales y a la Ley N 14.171 que cre el Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, hoy denominado Ministerio de Economa, Fomento y Turismo.

Uno de los elementos bsicos para establecer un sistema nacional de AP es contar con un concepto claro sobre rea protegida. La legislacin chilena especialmente considerando en ella a la CDB nos permite visualizar un escenario orientador bastante claro: Chile cuenta con un concepto de rango legal (CDB) y uno reglamentario (SEIA) como puntos de partida para una nueva normativa. Ambos recogen los elementos esenciales de la definicin recomendada por la UICN.

En lo que concierne a los principales instrumentos de derecho internacional pblico recepcionados por Chile, stos constituyen una fuerte base de compromiso para que el Estado de Chile avance en los estndares de proteccin de la biodiversidad, parti-cularmente de sus ecosistemas. Estos instrumentos se relacionan con convenciones, resoluciones de ONU y declaraciones no vinculantes, todas ellas referidas a la conser-vacin del medio ambiente y sus componentes. Por otra parte, la suscripcin y ratifi-cacin por Chile de diversos tratados referentes a materias de libre comercio, como asimismo el ingreso a la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) han reforzado la necesidad de avanzar en trminos reales en el fortalecimiento de los niveles de proteccin ambiental. En sntesis, instrumentos internacionales de

1 Al respecto, el art. 8 transitorio de la Ley N 20.417, de 2010, D.O. 26.01.2010, establece que dentro del plazo de un ao desde la publicacin de esta ley, el Presidente de la Repblica deber enviar al Congreso Nacional uno o ms proyectos de ley por medio de los cuales se cree el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, y se transforme la Corporacin Nacional Forestal en un servicio pblico descentralizado.

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carcter ambiental y comercial han pasado a reforzar, en su conjunto, la necesidad del Estado de avanzar sustantivamente en la conservacin de la diversidad biolgica, y en particular de las AP.

Chile ha ido avanzando en el cumplimiento global de los compromisos establecidos en los convenios internacionales analizados. Destaca en particular el hecho que en cumpli-miento del Convenio de Biodiversidad, se dict la Estrategia Nacional de Biodiversidad (ENBD) como documento marco para la gestin y proteccin de ecosistemas, especies y recursos genticos en nuestro pas2. Con posterioridad se dict el Plan de accin de pas para la implementacin de la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2004-20153. Ambos documentos son de febrero y abril de 2005, respectivamente. Tambin en 2005 se dict la Poltica Nacional de reas Protegidas, en cuya elaboracin partici-paron 15 instituciones pblicas. Apunta a la creacin e implementacin de un Sistema Nacional de reas Protegidas, el cual permitir armonizar los objetivos de proteccin de ecosistemas relevantes, con el desarrollo econmico del pas y la mejor calidad de vida de sus habitantes, integrando eficazmente los esfuerzos pblicos y privados. Esta poltica, adems, constituye el marco orientador para la concrecin de una estrategia de gestin de las reas Protegidas, bajo un enfoque moderno y efectivo de conserva-cin de la naturaleza, en un escenario de crecientes expectativas en esta materia, tanto local como internacional4.

Con la dictacin de estos instrumentos de poltica y planificacin vigentes, cumpliendo la CDB y otros convenios ambientales que se desarrollan en el documento, podemos afirmar que Chile ha avanzado en el diseo de directrices conceptuales que ya marcan un rumbo para el establecimiento de un sistema de AP y dan luces orientadoras a las funciones, competencias y prerrogativas del futuro sistema institucional anunciado en la ley 24.417 que reform la institucionalidad ambiental.

Debe tenerse en consideracin que el Informe Evaluaciones del Desempeo Ambiental para Chile (OCDE 2005)5 estableci siete recomendaciones asociadas a esta materia, de las cuales destacan dos: i) desarrollar una visin estratgica de los papeles com-plementarios de las reas protegidas estatales y privadas con el fin de lograr una red coherente de reas ncleo protegidas, zonas de amortiguamiento y corredores ecol-gicos; y ii) incrementar los esfuerzos financieros para satisfacer el objetivo de proteger el 10% de todos los ecosistemas significativos en Chile (incluidas las reas costeras y marinas) y fomentar las actividades para la aplicacin de la legislacin relacionada con

2 http://www.mma.gob.cl/biodiversidad/1313/w3-article-31858.html. La estrategia nacional de Biodiversidad, aprobada en diciembre de 2003, surge producto del Convenio sobre Diversidad Biolgica suscrito y ratificado por el pas en 1994.

3 http://www.sinia.cl/1292/articles-35223_PDA.pdf4 http://www.sinia.cl/1292/article-35111.html5 Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/21252/lcl2305e.pdf

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la naturaleza. La creacin del futuro Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas se enmarca en los esfuerzos pas asociados a estas dos recomendaciones.

La visin estratgica contenida en los instrumentos de poltica y planificacin men-cionados en este anlisis, es un desglose detallado e integrado de sus contenidos; permite orientar las tareas de reforma al sistema institucional y normativo asociado a las reas protegidas, reflejando las exigencias que hoy se percibe deben ser incluidas en un nuevo sistema de gestin que integre, coordine y armonice la gestin de las dis-tintas categoras de AP, adems de racionalizarlas y homologarlas con las categoras desarrolladas por UICN y aceptadas en forma general por la comunidad internacional.

Debe tenerse en cuenta, de todas formas, que no obstante los avances y escenarios positivos que se han mencionado para dar el paso siguiente establecer un sistema nacional de reas protegidas existen dificultades y problemas jurdicos que deben ser resueltos.

En trminos generales, se puede concluir, ratificando una percepcin ms o menos ge-neralizada, que la legislacin chilena aquella dictada por las autoridades nacionaleses dbil en muchos aspectos en cuanto al establecimiento de las distintas categoras de reas protegidas analizadas.

Como Problemas de carcter general que afectan a la legislacin chilena se pue-den sealar los siguientes:

Ausencia de una Estructura Jurdico-Institucional. El estudio realizado ha permiti-do constatar que la regulacin normativa de las reas Silvestres Protegidas es muy extensa, pero al mismo tiempo, carece de la necesaria sistematicidad y coherencia. hay alrededor de 31 categoras distintas de proteccin de ecosistemas, las que no forman parte de una estrategia de poltica pblica coherente y armnica de con-servacin y menos, por lo mismo, de un marco jurdico armnico y complementario entre s.

Lo anterior tiene a la vez como corolario lgico, en los aspectos institucionales, que Chile ha carecido hasta la fecha de una estructura institucional orgnicamente establecida a cargo de las AP, caracterizndose por una administracin/gestin segmentada o compartimentalizada en las distintas categoras de AP, bajo la tuicin y/o administracin de organismos pblicos diversos: Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), Ministerio de Bienes Nacionales, Consejo de Monumentos Nacionales, Servicio Nacional de Pesca, Subsecretara de Marina o privados, como CONAF, entre otros, cuyas atribuciones, segn sea el caso, son las de crear, supervigilar o adminis-trar distintos tipos o categoras de reas protegidas con objetivos muchas veces com-plementarios de conservacin, que a lo menos debieran estar administrados coordina-damente, lo que la mayora de las veces no ocurre. En consecuencia, la convergencia de competencias de diversos organismos del Estado respecto de una misma categora de proteccin, acenta la difusa responsabilidad del Estado sobre estas reas, a pesar de las obligaciones asumidas por ste sobre la materia.

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En Chile tampoco se han creado organismos o designado una autoridad que se haga cargo de la tuicin o administracin de determinadas reas protegidas, por ej., los sitios ramsar. Esta circunstancia sita a estas reas en un plano de incertidumbre y desigualdad frente a otras categoras que cuentan con autoridades responsables y con presupuesto bsico para su funcionamiento, circunstancia que adems atenta contra la necesaria planificacin sostenible de los recursos presentes en estas reas.

En este sentido, el mandato al Estado de administrar un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas, expresamente establecido en el art. 34 de la Ley N 19.300, en la prctica, se ha cumplido deficientemente.

Para subsanar los problemas indicados resulta fundamental la creacin de una nueva institucionalidad que se haga cargo de las funciones de administracin de un Sistema Nacional de reas Protegidas, redefiniendo y coordinando competencias entre dife-rentes organismos sectoriales con un rol relevante en la regulacin, administracin o tuicin de las diferentes categoras de proteccin. La futura creacin del Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas debe considerar un rol de liderazgo de este organis-mo en la materia, asumiendo tambin la transversalidad con otros organismos secto-riales, debiendo asignrsele, a nuestro juicio, un rol gestor y articulador que privilegie un modelo de administracin eficiente de las distintas categoras de proteccin y cuya gestin debiera tener un alto grado de autonoma poltica y financiera.

un segundo problema que afecta a la normativa actualmente vigente dice rela-cin con los Mecanismos de Afectacin y Desafectacin de ciertas categoras de AP. Esta materia se relaciona con la base regulatoria de ciertas reas en tratados internacionales de carcter ambiental. El ms emblemtico es la Convencin para la Proteccin de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escnicas de Amrica (Convencin de Washington). Aparte de la evidente importancia del artculo 1 que define los parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales y reservas de regiones vrge-nes, el artculo 3 regula dos grandes temas asociados. El primero, es la AFECTACIN y la DESAFECTACIN de estas reas. Se seala que los Gobiernos Contratantes con-vienen en que los lmites de los Parques Nacionales no sern alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por accin de la autoridad legislativa competente. Esta funcin legislativa corresponde a la expresin jurdica de actos propios del Poder legislativo. De esta forma, la alteracin de la cabida de una unidad de manejo o la modificacin de sus deslindes, o bien la enajenacin a cualquier ttulo deben ser auto-rizados por una ley.

La gran mayora de los parques nacionales, reservas nacionales y reservas forestales han sido afectados o desafectados mediante decretos supremos y no a travs de un acto del legislador. Lo anterior, dado su extendido uso a travs del tiempo, ha generado una proliferacin de decretos supremos muchas veces poco claros en sus delimitacio-nes, o bien simplemente sin sealar claramente deslindes, o bien, finalmente, stos han devenido en datos histricos que no se avienen con la informacin de delimitacin actual.

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Adicionalmente la Convencin de Washington contempla una expresa prohibicin en relacin con la explotacin comercial de sus riquezas. Lo anterior ha tenido como eje de conflicto principal la legislacin minera aunque la aplicacin del concepto es ms amplia, que permite la exploracin y explotacin de recursos minerales sin restriccin alguna, en cualquier terreno, incluyendo actividades de esta naturaleza en AP. En este sentido, en forma complementaria a la Convencin citada, el Protocolo para la Conservacin y Administracin de las reas Marinas y Costeras Protegidas del Pacfico Sudeste, en su artculo V obliga a las partes a establecer una gestin ambiental integrada, incluyendo entre los lineamientos a ser considerados Prohibir las actividades relacionadas con la exploracin y explotacin minera del suelo y subsuelo del rea protegida; prohibicin de carcter absoluto que no est contemplada en la legislacin chilena, la que, como nica restriccin, prev la declaracin para efectos mineros de ciertas reas protegidas, lo que obstaculizara en ellas estas actividades.

En conclusin, las obligaciones internacionales contradas por Chile, que deben cum-plirse e interpretarse de buena fe (Convencin de Viena sobre derecho de los Tratados, Art. 31) no han sido desarrolladas por la normativa interna dictada en nuestro pas, en especial la legislacin minera, la que a nuestro juicio debe ser revisada y compatibili-zada con los objetivos del sistema de AP que se tiene previsto crear. A nuestro juicio, la futura ley que cree el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas debe fortalecer los requisitos que restrinjan las actividades extractivas en AP, en parques nacionales, reservas naturales, monumentos naturales, entre otros, pudiendo recurrirse a criterios restrictivos razones urgentes de inters nacional y mecanismos compensatorios, como aquellos previstos en la Convencin de Ramsar

En lo que concierne a las reas marino-costeras protegidas, stas incluyen a las re-servas marinas, parques marinos y reas marino-costeras de mltiples usos. Las dos primeras tienen un estatuto jurdico reglamentario que se apoya en la Ley de Pesca, el cual est operando desde una perspectiva jurdica en forma adecuada. El punto ms crtico es la falta de un estatuto jurdico que permita corregir el carcter en cierta medida inorgnico que ha tenido el proceso de creacin, tuicin y adminis-tracin de las reas marino-costeras de mltiples usos que forman parte de estas AP. Este estatuto debe regular, entre otros aspectos, el instrumento de gestin de las diferentes categoras de proteccin, la autoridad con responsabilidad sobre las mis-mas, las actividades permitidas, los medios de fiscalizacin y sancin, etc.

Igualmente este marco normativo debiera integrarse y correlacionarse con las regula-ciones a actividades efectuadas en tierra y explicitar las relaciones entre las AP mari-no-costeras y las terrestres.

En relacin con reas de conservacin privadas, el gran dficit es la ausencia de regulaciones jurdicas que permitan incorporar formalmente iniciativas privadas al Sistema Nacional de AP. En efecto, es evidente la ausencia de un marco regulatorio que promueva, impulse e incentive la conservacin de ecosistemas y hbitats de es-pecies por agentes privados y la adscripcin de territorios privados a actividades de

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conservacin. Al respecto, no resiste anlisis el hecho que la Ley N 19.300 haya es-tablecido conceptualmente las reas protegidas privadas, integrndolas a un sistema de reas protegidas de carcter nacional, sin que hasta la fecha, 16 aos despus de su entrada en vigencia en marzo de 1994, se haya dictado el reglamento para hacer operativo dicho sistema.

Es urgente dar cumplimiento al mandato establecido en el artculo 35 de la Ley n 19.300 en orden a que el Estado debe fomentar e incentivar la creacin de reas silvestres protegidas privadas, cuya supervisin estar a cargo del Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas. Para tal efecto, se requiere regular los requisitos, plazos y limitaciones de aplicacin general que se debern cumplir para gozar de las franquicias, ejercer los derechos y dar cumplimiento a las obligaciones y cargas a las cuales estarn afectas estas reas. Asimismo, resulta fundamental el reconocimiento formal y oficial de las reas silvestres protegidas privadas, ya que al no existir actual-mente en Chile, su categorizacin obedece slo a las intenciones o deseos del propie-tario y, por tanto, no son resultado de la aplicacin de criterios tcnicos de elegibilidad por algn organismo regulador. Parece lgico que dada la necesidad de establecer el marco regulatorio para el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, la misma futura ley establezca el Sistema Nacional de reas Protegidas incluyendo las disposiciones pertinentes que regulen a las reas privadas. Lo anterior con miras a contar, final-mente, con una regulacin de carcter orgnico e integral sobre la materia.

Otra circunstancia relevada como problema de carcter general es la Superposicin de competencias de proteccin de determinadas AP. En efecto La identificacin de las competencias institucionales en materia de creacin, tuicin y administracin de las AP, ha permitido constatar la existencia de duplicidad de normas aplicables a un terri-torio en el que coexisten diversas categoras de proteccin (superposicin de estatutos y competencias), lo que genera casos en que una misma unidad protegida est bajo la tuicin, administracin o supervigilancia por ms de un organismo. Se concluye que el modo ms directo para subsanar este problema es dar cumplimiento al mandato establecido en el Art. Octavo Transitorio de la Ley N 20.417 en orden a que el Poder Ejecutivo debe enviar al Congreso Nacional uno o ms proyectos de ley por medio de los cuales se cree el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, y se transforme la CONAF en un servicio pblico descentralizado (Plazo: 26 de enero de 2011). El proyec-to necesariamente debe resolver la convergencia de instituciones, sus competencias y superposicin de categoras respecto de un rea.

En el mbito de las infracciones y su respectivo marco sancionador, se requiere de normas que identifiquen claramente qu actividades dentro de las AP se encuentran prohibidas y, por tanto, tipifiquen y sancionen determinadas conductas, como asimis-mo, que otorguen competencias especficas a los encargados de la vigilancia y control de estas AP (expulsin de visitantes indeseados, decomiso de productos determinados como armas, redes de pesca, etc.) As por ejemplo, se sugiere otorgar un recono-cimiento legal del Cuerpo de Guardaparques como agentes del Estado, dotados de

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atribuciones para la fiscalizacin efectiva y denuncia de infracciones a la normativa en materia de proteccin ambiental, profesionalizndolo, con remuneraciones y capacita-cin adecuadas.

En relacin con los problemas especficos que se detectan en el marco jurdico asociado a las distintas categoras de AP se pueden agregar los siguientes:

Resulta evidente la falta de disposiciones en la legislacin interna que establezcan o definan objetivos de conservacin para los parques nacionales, reservas naciona-les, reservas forestales, monumentos naturales, reservas de regiones vrgenes (estas ltimas no han sido ni siquiera creadas), sitios RAMSAR (humedales de importancia internacional) y reservas de la biosfera.

Por otra parte, los sitios rAMSAr y las reservas de la biosfera carecen de regulacio-nes internas que asignen competencias institucionales para su administracin, aunque respecto de las reservas de la biosfera en la prctica su administracin la ejecuta la autoridad administradora del rea cuya categora se suma a la de Reserva de la Biosfera (generalmente CONAF). Adicionalmente las reservas de la biosfera pueden voluntariamente ser desafectadas por el Estado de tal calidad. En definitiva, se trata de dos categoras, en especial la segunda, muy dbiles en su basamento jurdico.

Respecto de las reservas y parques marinos, hay algunas dicotomas puntuales entre el marco reglamentario que las regula y la Ley de Pesca, reiterando que la gran ausen-cia es un marco regulatorio para las reas marino-costeras de mltiples usos.

Respecto de las reas protegidas privadas, nos remitimos a lo mencionado en la seccin de problemas generales.

En relacin con los Problemas jurdicos especficos que afectan a las unidades en cada categora, se pudo establecer lo siguiente:

Falta de informacin o informacin contradictoria. La tarea de recopilacin de infor-macin respecto de cada unidad se vio dificultada por la FALTA DE INFORMACIN O DIFERENCIAS DE INFORMACIN, lo que constituy un problema no slo para el avan-ce oportuno de la consultora, sino que pas a ser un problema en s mismo. Un primer aspecto que qued en evidencia es la ausencia de informacin oficial en las distintas entidades que tienen competencia respecto de ciertas categoras de proteccin, como es el caso del Ministerio de Bienes Nacionales, la Corporacin Nacional Forestal, el Consejo de Monumentos Nacionales, entre otras.

Un segundo aspecto es la existencia de diferencias en la informacin que reside en las distintas entidades, como es el caso, por ejemplo, de la disponible en el Ministerio de Bienes Nacionales y aquella obtenida en la Corporacin Nacional Forestal, funda-mentalmente en lo referido a las siguientes categoras de proteccin: Parque Nacional, Reserva Nacional y Monumento Natural.

Un tercer aspecto son las discrepancias de informacin, por ejemplo, en materia de superficie y de deslindes de las unidades, entre lo establecido en los decretos y la rea-lidad fsica de la respectiva unidad, lo que se corrobora con la informacin recabada en

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regiones. Lo anterior se ve agravado por el hecho que en muchos casos el decreto de creacin de la unidad no seala la superficie de la misma.

Recabada toda la informacin disponible, lograron identificarse como problemas jurdi-cos especficos que afectan a las distintas unidades, consideradas individualmente, las siguientes categoras.

Problemas de dominio: Un primer problema relevante es la ausencia de actos de posesin por parte del Fisco en determinadas unidades, lo que ha permitido que par-ticulares los hayan obtenido mediante el mecanismo de la regularizacin de ciertos ttulos de dominio al interior de las unidades o que simplemente hayan ocupado ciertas porciones de terreno de manera irregular.

Por otra parte, las inscripciones de dominio de ciertas unidades no se encuentran totalmente consolidadas por parte del Fisco de Chile. A modo ejemplar, el Parque Nacional Villarrica y las Reservas Nacionales de Alto Biobo y China Muerta carecen de primera inscripcin fiscal, lo que resulta particularmente grave. En efecto, la au-sencia de inscripcin de todo o parte de una unidad a nombre del Fisco de Chile configura una situacin de extrema vulnerabilidad. En efecto, el Fisco de Chile al carecer de la evidencia jurdica para justificar su derecho sobre tales terrenos queda en una situacin desmedrada ante eventuales reclamaciones de terceros. Siempre en materia de dominio, aunque, evidentemente, menos grave es el caso de los Sitios Protegidos del Patrimonio Nacional donde existen casos de litigios, como el originado en una demanda indgena en el caso del Salar de huasco y de restitucin de tierras que se encuentra pendiente por parte del Fisco en el caso de humedales de Tongoy. (Ver tabla 6, Seccin 4.3.1.)

Los problemas de dominio que afectan a determinadas unidades no slo tienen que ver con la ausencia de inscripcin, sino tambin con Problemas de delimitacin. En efecto, se constat que no existe claridad de los deslindes entre determinadas unida-des del SNASPE, o bien con propietarios privados colindantes. (Ver tabla 7. Resumen problemas de delimitacin Seccin 4.3.1.)

Sin constituir propiamente un problema jurdico, se presentan dificultades en materia de cartografa. No existe uniformidad en los planos de determinadas unidades identifi-cndose problemas de referenciacin. Ello puede incidir en incertidumbre respecto de los reales lmites y extensin de una determinada unidad de AP. Lo que invariablemente incide en dificultades al ejercicio de dominio, en trminos reales o potenciales. (Ver tabla 8. Resumen problemas de cartografa, Seccin 4.3.1.).

Problemas de cabida o superficie. Un segundo problema dice relacin con importantes discrepancias detectadas entre la superficie sealada en decreto de creacin y lo que efectivamente abarca la unidad. Los problemas de cabida o superficie que se ha logra-do identificar se presentan en las reas Protegidas que se indican en tabla 9: resumen problemas de cabida o superficie, Seccin 4.3.2.).

Problemas de superposicin de categoras de proteccin. Se han detectado casos de superposicin de categoras de proteccin respecto de todo o parte de la superficie

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de un rea Protegida, lo que evidentemente genera problemas de superposicin de competencias y procedimientos. Sin embargo, algunas entidades la han sealado como una fortaleza, ms que una debilidad en el sentido de que la respectiva rea Protegida cuenta con mayores niveles de proteccin, lo que es relativo porque en realidad genera incertidumbre y falta de claridad acerca del organismo realmente responsable de la tuicin o administracin del rea. Los problemas de superposicin identificados hasta la fecha se presentan en las reas Protegidas que se indican en tabla 10: resumen problemas de superposicin, Seccin 4.3.3.

Problemas de ocupacin y de acceso: Al interior de las unidades existen propieda-des de particulares y ocupaciones irregulares. Los problemas de ocupacin y acceso identificados se presentan en las reas Protegidas que se indican en la tabla 11: Problemas de ocupacin y acceso, Seccin 4.3.4.

Solicitudes de desafectacin. Se ha constatado la existencia de solicitudes de des-afectacin de algunas unidades del SNASPE provenientes de diversos servicios: los Parques Nacionales Rapa Nui, Juan Fernndez y Puyehue; las Reservas Nacionales Pampa Tamarugal, Laguna Torca y Palena y la Reserva de Bosques o Forestal Lago Carlota, lo que puede eventualmente dar lugar a situaciones de conflicto entre orga-nismos. Los problemas de desafectacin identificados hasta la fecha se presentan en las reas Protegidas que se indican en la tabla 12: Problemas de Desafectacin, Seccin 4.3.5. Estas solicitudes, o ms bien la materia, debe contextualizarse en el problema general planteado respecto de los mecanismos de afectacin y desafec-tacin actualmente previstos por la legislacin interna (Seccin 4.1.2.). Lo anterior est relacionado con los mecanismos de rango legal previstos en la Convencin de Washington, por una parte, con las causales de desafectacin (inters pblico o parti-cular) y con la necesidad de dar estabilidad y permanencia a las AP.

Problemas de Litigios o controversias. Los problemas de litigios o controversias iden-tificados hasta la fecha se presentan en las reas Protegidas que se indican en la tabla 13: Problemas litigiosos, Seccin 4.3.6.

Adicionalmente a estos problemas que afectan en forma individual a las unidades o ms bien a ciertas unidades se suman cuestiones puntuales, calificables tambin como problemas, pero no parecen ser de carcter estructural, sino temas que deben ser solucionados mediante mecanismos normales de gerenciamiento y buena admi-nistracin. Se trata de temas como extraccin no autorizada de lea y madera, errores de administracin territorial, recoleccin de huiro, uso ilegal de ganadera y tala de rboles no autorizada, ejecucin de actividad minera sin autorizacin. (Ver tabla 13: Problemas varios, Seccin 4.3.7.

Propuesta de Abordaje. Varios de los problemas puntuales descritos anteriormente se producen por la falta de normas que identifiquen claramente qu actividades dentro de las AP se encuentran prohibidas y, por tanto, tipifiquen y sancionen determinadas conductas, como asimismo, que otorguen competencias especficas a los encargados de la vigilancia y control de estas AP (expulsin de visitantes indeseados, decomiso

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de productos determinados como armas, redes de pesca, etc.). Ya se mencion que se requiere crear un Cuerpo de Guardaparques como agentes del Estado, dotados de atribuciones para la fiscalizacin efectiva y denuncia de infracciones a la normativa en materia de proteccin ambiental, profesionalizndolo, con remuneraciones y capacita-cin adecuada.

Por otra parte, los problemas de dominio que afectan a varias unidades deben ser resueltos por los mecanismos judiciales (en caso de disputa) y mediante el esclareci-miento de los deslindes, cartografa, etc., saneando y esclareciendo los ttulos inscritos.

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TABLA DE ABREVIATURAS

AMCPMU rea Marina y Costera Protegida de Mltiples UsosAP rea ProtegidaAPP rea Protegida Privadaart. ArtculoBNP Bien Nacional ProtegidoCDB Convencin sobre la Diversidad BiolgicaCMDS Cumbre Mundial sobre Desarrollo SostenibleCMN Consejo de Monumentos NacionalesCONAF Corporacin Nacional ForestalCONAMA Comisin Nacional del Medio AmbienteCPPS Comisin Permanente del Pacfico SurD.F.L. Decreto con Fuerza de Ley D.L. Decreto LeyD.O. Diario OficialD.S. Decreto SupremoDGA Direccin General de AguasDIRECTEMAR Direccin General del Territorio y Marina MercanteLBGMA Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio AmbienteLGPA Ley General de Pesca y AcuiculturaLOCM Ley Orgnica Constitucional de MunicipalidadesMMA Ministerio del Medio AmbienteMN Monumento NaturalOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicosPM Parque MarinoPN Parque NacionalProyectoGEF/SNAP

Proyecto GEF Creacin de un Sistema Nacional Integral de reas Protegidas para Chile: Estructura Financiera y Operacional

RB Reservas de la BiosferaRF Reserva ForestalRM Reserva MarinaRN Reserva NacionalSERNAPESCA Servicio Nacional de PescaSN Santuario de la NaturalezaSNASPE Sistema Nacional de reas Silvestres ProtegidasSUBPESCA Subsecretara de Pesca, Ministerio de Economa, Fomento y TurismoUICN Unin Internacional para la Conservacin de la NaturalezaUNESCO Organizacin de Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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INTRODUCCIN

Este estudio formula un diagnstico jurdico tendiente a colaborar en la identificacin de las carencias y en lo posible las potencialidades de la legislacin que actualmente regula las reas protegidas (AP) en Chile, con el objeto de contribuir, como parte del Proyecto GEF-SNAP, al diseo de un Sistema Integrado de reas Protegidas pblicas y privadas.

El anlisis del marco jurdico que regula las AP (las incluidas en este estudio, segn se sealar ms adelante), caracteriza la situacin de cada categora de rea, identificando su fundamento normativo, definicin, objetivos, competencias para su administracin e instrumentos y mecanismos de gestin. El anlisis incorpora los instrumentos internacio-nales ratificados por Chile que son relevantes para la gestin de las AP, no tan slo por la importancia para el Estado de Chile, como signatario de tales instrumentos de derecho internacional pblico, sino por la obligatoriedad de su cumplimiento. Parte del diagnstico de la legislacin chilena sobre AP se formul teniendo en consideracin estas conven-ciones internacionales. La evaluacin de la normativa vigente, obviamente, se traslada y concentra en las normas de derecho interno en cuanto definen estatutos jurdicos para las AP. Ello implic evaluar diversos aspectos jurdicamente regulados, como las atribuciones institucionales e instrumentos para la gestin de las AP.

Lo anterior sirvi de base para identificar y clasificar los tipos de problemas jurdicos que inciden en la administracin y proteccin de estas AP, sin dejar de mencionar, natural-mente, los vacos y materias que no estn regulados o bien cuya regulacin es deficitaria, como asimismo, algunas propuestas para su abordaje. La identificacin y anlisis de los problemas jurdicos asociados a la gestin actual de estas AP constituye un antecedente orientado a fundamentar o sustentar reformas jurdicas para articular un sistema integrado de AP (pblico-privadas).

Cabe sealar que el plazo inicial de estudio fue extendindose en el tiempo dadas las dificultades para el acceso a la informacin jurdica sobre muchas de las reas, como tam-bin a la dispersin de antecedentes en distintas fuentes institucionales. Su recopilacin e incorporacin al trabajo segn el consultor y la Unidad de Administracin del Proyecto GEF-SNAP resultaba clave para los resultados de la consultora. De all que una de las metodologas de trabajo, que consiste en confeccionar una ficha con informacin jurdica de cada unidad de las categoras de AP analizadas, pas de ser un mero mecanismo para identificar y sistematizar la informacin, a constituirse en un producto en s mismo, al reco-ger en forma sinttica la principal informacin jurdica de cada rea, incluyendo la identifi-cacin de los problemas jurdicos que afectan o dificultan su gestin o administracin. Con

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estas fichas (una por cada AP) se permite contar por vez primera con un catastro jurdico unificado de las distintas unidades de AP por categora incluida en este informe. Junto con ello se recopilaron los decretos o actos administrativos de creacin o modificacin de cada rea, extrayndose de ellos informacin valiosa para el fichaje. La ficha incluye la mencin a estos decretos, los que forman parte de este informe, en formato digital.

I. MARCO CONCEPTUAL

1.1. alcances del Presente estudio

De conformidad a los Trminos de Referencia (TDR), el Estudio persigui un objetivo especfico, al que se asociaron dos resultados o productos. El Objetivo es el siguiente:

oBJEtIVo: Elaborar Informe sobre la situacin jurdica de las actuales reas protegi-das, terrestres, costeras y marinas del pas.

A partir de este objetivo se precisaron los siguientes Productos Esperados

PRODUCTO 1: Identificacin y caracterizacin de la situacin jurdica de las actua-les reas protegidas, terrestres, costeras y marinas.

Los TDR precisan como aspectos mnimos a considerar los siguientes: 1. Marco jurdi-co de respaldo; 2. Propiedad de los territorios protegidos; 3. Deslindes; 4. Competencias y atribuciones legales para su administracin y manejo; 5. Litigios y controversias vigentes; 6. Anlisis general de: los vacos de informacin y de los obstculos y dificultades legales y/o reglamentarias asociadas a las AP, considerando entre otros: intervenciones en AP (autorizaciones sectoriales, resoluciones de calificacin ambiental, etc.), conflictos de in-ters entre el nivel nacional y regional y procedimientos para afectacin / desafectacin y participacin de privados en la administracin de AP.

PRODUCTO 2: Informe sistematizado con una propuesta de clasificacin y abor-daje de los diferentes tipos de problemas de las reas protegidas (a nivel sistmico, institucional e individual)

Se consider en los TDR incluir a lo menos las categoras del SNASPE, los Santuarios de la Naturaleza, las Reservas y Parques Marinos, las reas Marinas Costeras Protegidas de Mltiples Usos, los Bienes Nacionales Protegidos y las reas Privadas. Ms adelante se precisan con mayor detalle las categoras analizadas en este documento.

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Para ambos productos se incluy:

1. El anlisis de la normativa nacional vigente para los distintos tipos de AP.

2. El anlisis de los tratados internacionales ratificados por Chile en relacin con las AP.

3. La identificacin del rgimen de propiedad al que adscriben las AP, como insumo al diagnstico.

4. El anlisis de las polticas y estrategias asociadas a la conservacin de la biodiversidad.

5. La identificacin y anlisis de los problemas de gestin de las AP que tengan origen en un dficit normativo.

6. La identificacin (si la informacin surge durante el estudio) de los problemas de ges-tin de las AP que tengan un origen distinto a una debilidad normativa (falta de infor-macin, de recursos, etc.).

7. La clasificacin y ordenamiento de las tipologas de problemas asociados a las AP.

8. La formulacin de algunas propuestas para el abordaje de los problemas identificados.

Documentacin y Bibliografa de respaldo de la situacin jurdica de las reas protegidas.

Identificando fuente, ao y copia fsica en caso de que est disponible.

En este tem fue escasa la bibliografa doctrinaria consultada, ya que se trabaj direc-tamente sobre las fuentes normativas, es decir, Constitucin Poltica del Estado, leyes, decretos y otros actos administrativos

1.2. cateGoras de reas ProteGidas objeto de este estudio

El anlisis tiene por objeto las categoras de AP que se sealan a continuacin:

1. Parques Nacionales (incluyendo Parques Nacionales de Turismo)

2. Reservas Nacionales

3. Reservas de Bosques o Reservas Forestales

4. Monumentos Naturales

5. Reservas de Regiones Vrgenes

6. Bienes Nacionales Protegidos o Inmuebles Fiscales Destinados para Fines de Conservacin Ambiental

7. Santuarios de la Naturaleza

8. humedales de Importancia Internacional (Sitios RAMSAR)

9. Reservas de la Biosfera

10. Parques Marinos

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11. Reservas Marinas

12. reas Marinas y Costeras Protegidas de Mltiples Usos (AMCPMU)

13. reas Privadas

Debe tenerse en cuenta que en Chile existe un conjunto de otras categoras de con-servacin (aproximadamente 31 en total), pero las que se mencionaron son las que tienen mayor fuerza en el concepto de mxima proteccin y a ellas el Proyecto GEF-SNAP requiri circunscribir el anlisis, toda vez que stas son las que se considera que estn llamadas a formar el ncleo base del futuro Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP). Ello es coherente tambin con el listado de categoras previsto por UICN.

La siguiente tabla comparativa muestra las categoras incluidas en el presente diag-nstico (columna 1); aquellas internacionalmente reconocidas por UICN (columna 2) y todas aquellas que tienen reconocimiento legal en Chile (columna 3) y que generan, en teora en ciertos casos, algn grado de proteccin de elementos del patrimonio natural y cultural asociado.

tabla 1Comparativa de categoras

Categoras Proyecto GEF-SnAP sujetas aevaluacin jurdica

Categoras uICnCategoras reconocidas

legalmente en Chile

Parques Nacionales (incluyendo Parques Nacionales de Turismo)Reservas NacionalesReservas de Bosques o Reservas ForestalesMonumentos NaturalesReservas de Regiones VrgenesBienes Nacionales ProtegidosSantuarios de la NaturalezaHumedales de Importancia Internacional (Sitios RAMSAR)Reservas de la BiosferaParques MarinosReservas Marinasreas Marinas y Costeras Protegidas de Mltiples Usosreas Protegidas Privadas (sin reconocimiento legal)

Categora I.a). Reserva Natural EstrictaCategora I.b). rea Natural SilvestreCategora II.Parque NacionalCategora III.Monumento NaturalCategora IV.rea de Manejo de Hbitat y/o Especies.Categora V.Paisaje Terrestre o Marino protegido.Categora VI.rea Protegida con Recursos Manejados.

Parques NacionalesParques Nacionales de TurismoReservas NacionalesReservas de Bosques o Reservas ForestalesMonumentos NaturalesReservas de Regiones VrgenesBienes Nacionales ProtegidosSantuarios de la NaturalezaHumedales de Importancia Internacional (Sitios RAMSAR)Reservas de la BiosferaParques MarinosReservas Marinasreas Marinas y Costeras Protegidas de Mltiples UsosZonas o reas EspecialesZonas Marinas Especialmente SensiblesZonas Santuarios de la Convencin Ballenerareas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos

Contina en pgina siguiente

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tabla 1Comparativa de categoras

Categoras Proyecto GEF-SnAP sujetas aevaluacin jurdica

Categoras uICnCategoras reconocidas

legalmente en Chile

Concesiones Martimasreas de Uso Preferente en virtud de los procesos de ZonificacinMonumentos HistricosZonas Tpicas o Pintorescasreas de Proteccin de la Ley de Bosques y de Ley de Bosque NativoDistritos de Conservacin de Suelos, Bosques y AguasZonas de Inters Turstico NacionalZona de Proteccin Costerareas de Proteccin Ambiental de Recursos de Valor Natural de la OGUCZona de Proteccin LitoralEspacio Costero Marino de Pueblos Originariosreas de Desarrollo Indgenareas de Inters Cientfico MineroZonas de Prohibicin de Cazarea preferencial para pesca recreativa

Fuente: elaboracin propia.

Continuacin Tabla 1

II. DIAGNSTICO JURDICO GENERAL

2.1. una visin General del escenario jurdico asociado a las aP y las reformas a la institucionalidad Pblica ambiental

Este trabajo se desarrolla en momentos en que se verifican importantes cambios nor-mativos en la gestin ambiental del Estado, en sus aspectos de poltica, institucionalidad, instrumentos, como tambin, regulatorios. En efecto, el anlisis incluye la reforma con-templada en la Ley N 20.4171, que cre el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia de Fiscalizacin Ambiental, como as tambin

1 Publicada en el D.O. el 26.01.2010

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anuncia la pronta creacin del Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas2. Respecto al Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas el Artculo Octavo Transitorio establece que dentro del plazo de un ao desde la publicacin de la referida ley, esto es, el 26 de enero de 2010, el Presidente de la Repblica deber enviar al Congreso Nacional uno o ms proyectos de ley por medio de los cuales se cree el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, y se transforme la Corporacin Nacional Forestal en un servicio pblico des-centralizado, lo que efectivamente se materializ por medio de los Mensajes N 595-358 y N 596-358, ambos de fecha 26 de enero de 2011, respectivamente, actualmente en primer trmite constitucional en las Comisiones Unidades de Agricultura y Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado.

Asimismo, esta ley introdujo una serie de modificaciones a la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente; al Decreto Supremo N 430, de 1992, del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, que fija el texto refundido, coordinado y sistema-tizado de la Ley N 18.892, General de Pesca y Acuicultura y a la Ley N 17.288, sobre Monumentos Nacionales; al Decreto Ley N 1.939, de 1977, del Ministerio de Tierras y Colonizacin, sobre Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado, las que inciden en el marco regulatorio de algunas categoras de AP.

No es menor esta reforma. Por el contrario, proporciona un contexto en el que este estudio puede aportar valiosa informacin para el diseo, y cobra un enorme sentido res-pecto de los antecedentes que puedan ser tenidos en cuenta como aporte al diseo de un nuevo sistema legal para las AP.

Asimismo, se consider en el anlisis la Ley N 20.423, de 20103, referida al Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo en cuanto algunas de sus disposiciones resul-tan relevantes para los propsitos de este estudio.

Desde esta situacin entonces, este informe pretende contribuir a la configuracin de un nuevo escenario, como el que persigue ayudar a disear y crear el proyecto GEF-SNAP.

Queda en evidencia la relevancia de las reformas institucionales y normativas men-cionadas anteriormente, en lo que dice relacin con la gestin de las AP, considerando que el sistema de proteccin de ecosistemas y hbitats en Chile ha tenido como ca-racterstica histrica carecer de un slido basamento jurdico que establezca en forma sistemtica figuras adecuadas de proteccin de los ecosistemas estimados como valiosos

2 Sin embargo, es preciso advertir que el Artculo Segundo Transitorio de esta Ley, en su numeral 6, faculta al Presidente de la Repblica para establecer mediante uno o ms decretos con fuerza de ley, expedidos por el Ministerio Secretara General de la Presidencia, a propuesta del Ministro del Medio Ambiente, los que tambin sern suscritos por el Ministro de hacienda, entre otras materias, la determinacin de la fecha de iniciacin de las actividades del Ministerio del Medio Ambiente, del Servicio de Evaluacin Ambiental y de la Superintendencia del Medio Ambiente, como la fecha de supresin de la Comisin Nacional del Medio Ambiente. Las modificaciones al diseo institucional entraron en vigencia con la dictacin del D.F.L. N 4, de 2010, que fij la Planta del Ministerio del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluacin Ambiental, publicado en el D.O. 14.07.2010.

3 Publicada en el D.O. el 12.02.2010.

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o representativos. En otras palabras, no ha existido una ley que regule integralmente la materia, aun cuando en la dcada de 1980 se dict la ley N 18.3624, que creaba un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado que nunca entr en vigen-cia, ya que qued supeditada a la dictacin de otra ley la Ley N 18.3485 que creaba la Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovables, la que tampoco nunca entr en vigencia.

Posteriormente, ya entrada la dcada de los 90, la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que entr en vigencia el 9 de marzo de 1994, hizo mencin al concepto, aunque sin definirlo, en el art. 34, al establecer que el Estado administrar un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas, que incluir los parques y reservas marinas, con el objeto de asegurar la diversidad biolgica, tutelar la preservacin de la na-turaleza y conservar el patrimonio ambiental, sin hacer mencin alguna a la administracin y supervisin de estas reas. Agregaba el art. 36 de la referida ley que formarn parte de las reas protegidas mencionadas anteriormente, las porciones de mar, terrenos de playa, playas de mar, lagos, lagunas, embalses, cursos de agua, pantanos y otros humedales, situados dentro de su permetro.

La suscripcin y ratificacin de algunos convenios internacionales que definen cate-goras de proteccin, comprometieron a Chile a su cumplimiento, lo que sirvi durante algunas dcadas para otorgar fundamentos jurdicos ms slidos a la dbil legislacin que con timidez se vino gestando desde la dcada de los aos 50. Emblemtica, por decir lo menos, fue la Convencin para la Proteccin de la Flora, Fauna y Bellezas Escnicas Naturales de los Pases de Amrica, ms conocida como Convencin de Washington, la que permiti en varios momentos una tutela jurdica de las AP administradas por CONAF cuya integridad y recursos se vieron varias veces amenazados, en especial por activida-des mineras. Este sistema de reas pblicas el Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado o SNASPE ha sido administrado por la Corporacin Nacional Forestal, institucin que es una Corporacin de Derecho Privado y que, como tal, no forma parte de la administracin del Estado.

No obstante lo sealado, los conceptos contenidos en la Ley de Bosques, en el Decreto Ley N 1.939, sobre Adquisicin, Administracin y Disposicin de Bienes del Estado; la breve referencia de la Ley 19.300 a un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas; los convenios internacionales ratificados por Chile; la administracin de las AP radicada en una corporacin privada CONAF, ms los esfuerzos ms bien aislados de algunos organis-mos del Estado han logrado articular una red de AP pblicas consolidada en el tiempo, res-petada por usuarios y autoridades, a pesar de las debilidades mencionadas. Sin embargo, las bases institucionales, de poltica pblica y jurdica resultan insuficientes para los tiempos que estn corriendo en materia ambiental y enfrentar los desafos crecientes que impone con urgencia la conservacin de la biodiversidad. No es sostenible el esquema bajo el cual

4 Publicada en el D.O. el 27.12.1984.5 Publicada en el D.O. el 19.10.1984.

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se ha funcionado durante estas dcadas, particularmente en lo que concierne a las bases jurdicas del sistema de AP. La debilidad jurdica debe ceder paso a una legislacin que constituya un verdadero sistema jurdico para la conservacin in situ de la biodiversidad.

En este sentido, las ltimas modificaciones introducidas por la Ley N 20.417, de 2010, a la Ley N 19.300 y a otros cuerpos legales constituyen un avance en los aspectos jur-dicos, aun cuando es insuficiente si no se disea un sistema de gestin de AP que pueda responder a las necesidades actuales que demanda la proteccin de la biodiversidad y su articulacin con un desarrollo econmico ambientalmente sustentable. Es as como el art. 34 de la Ley N 19.300, modificado por la referida Ley N 20.417 establece que la administracin y supervisin del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado corresponder al Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, en tanto que el art. 36 en su inciso segundo establece que sobre estas reas protegidas mantendrn sus facultades los dems organismos pblicos, en lo que les corresponda. Este es un anuncio hecho en la propia ley, lo que genera altos niveles de certidumbre respecto de su concrecin. En efecto, una de las reformas ms relevantes de esta ley, en lo que concierne a las AP es esta institucionalidad para la biodiversidad ya mencionada a propsito de la referencia anterior al artculo 8 transitorio de la Ley N 20.417.

Por su parte, el artculo 70 de la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, establece entre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente varias que dicen relacin con las AP, entre las cuales podemos citar las siguientes:

b) Proponer las polticas, planes, programas y normas as como supervigilar el Sistema Nacional de reas Protegidas, que incluye parques y reservas marinas, as como los santuarios de la naturaleza, y supervisar el manejo de las reas protegidas de propie-dad privada.

c) Proponer las polticas, planes, programas, normas y supervigilar las reas marinas costeras protegidas de mltiples usos.

d) Velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales en que Chile sea par-te en materia ambiental, y ejercer la calidad de contraparte administrativa, cientfi-ca o tcnica de tales convenciones, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Cuando las convenciones sealadas contengan adems de las materias ambientales, otras de competencia sectorial, el Ministerio del Medio Ambiente deber integrar a dichos sectores dentro de la contraparte administrativa, cientfica o tcnica de las mismas.

i) Proponer polticas y formular planes, programas y acciones que establezcan los cri-terios bsicos y las medidas preventivas para favorecer la recuperacin y conservacin de los recursos hdricos, genticos, la flora, la fauna, los hbitats, los paisajes, ecosistemas y espacios naturales, en especial los frgiles y degradados, contribuyendo al cumplimiento de los convenios internacionales de conservacin de la biodiversidad.

Por su parte, el artculo 71 de la misma Ley N 19.300 establece que ser, entre otras, funcin del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad (presidido por el Ministro del

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Medio Ambiente e integrado por los Ministros de Agricultura, de hacienda, de Salud, de Economa, Fomento y Reconstruccin (hoy de Economa, Fomento y Turismo)6, de Energa, de Obras Pblicas, de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y de Telecomunicaciones, de Minera y de Planificacin), la siguiente:

c) Proponer al Presidente de la Repblica la creacin de las reas Silvestres Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, as como los santuarios de la na-turaleza y de las reas marinas costeras protegidas de mltiples usos.

En definitiva, las modificaciones sealadas al diseo institucional en materia de super-vigilancia, supervisin y administracin de las AP tienen su fundamento en el hecho que estas funciones y, particularmente, la de administrar las principales categoras de AP no podan seguir a cargo de una corporacin de derecho privado (CONAF), especialmente dado que se trata de supervigilar, supervisar y administrar un sistema pblico de AP.

Otra modificacin al marco regulatorio en materia de AP que no podemos soslayar lo constituye la Ley N 20.423, de 2010, que cre el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo7, que introdujo una serie de modificaciones al decreto ley N 1.224, de 1975, que cre el Servicio Nacional de Turismo; a la Ley N 17.288, sobre Monumentos Nacionales y a la Ley N 14.171 que cre el Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin.

En relacin al desarrollo de las actividades tursticas en las denominadas reas Silvestres Protegidas del Estado, el artculo 18 de la Ley 20.423 establece que slo se podrn desarrollar actividades tursticas en las reas Silvestres de propiedad 8 del Estado, cuando sean compatibles con su objeto de proteccin, debiendo asegurarse la diversidad biolgica, la preservacin de la naturaleza y la conservacin del patrimonio ambiental. El inciso segundo del mismo artculo establece que el Comit de Ministros del Turismo, a proposicin de la Subsecretara de Turismo y previo informe tcnico de compatibilidad con el plan de manejo emitido por la institucin encargada de la administracin de las reas Silvestres Protegidas del Estado9, determinar a