la transparence budgétaire pour une meilleure … · La Tunisie dispose d’un budget ... • Assurer le contrôle du budget de la sécurité sociale ; • Améliorer la situation

La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie

November 2013

www.pwc.co.uk

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Plan

1. Introduction: le projet budgétisation et gouvernance publique transparente en Tunisie

2. Le plan du rapport : les principales conclusions et recommandations

3. Les actions de renforcement des capacités

4. Les leçons à tirer

2 November 2013 La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie

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Introduction


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Budgétisation et gouvernance publique transparentes en Tunisie

Projet de 12 mois

4 November 2013

Analyse du processus

budgétaire: focus sur la

transparence

Budgétisation axée sur les

résultats

Rôle du parlement dans

le processus budgétaire

Collecte de données et

développement d’indicateurs

Activités de renforcement des capacités

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Le plan du rapport : les principales conclusions et recommandations


PwC 6 November 2013 La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie

Chaptire introductif

1. La notion de budget, son contenu et sa structure

2. La préparation de la loi du budget

3. L’examen et vote par le parlement

4. L’exécution du budget

5. Les contrôles externes

6. La transparence budgétaire

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Cadre de l’étude


Le rapport ne traite pas des éléments suivants:

Les marchés publics : cf. Examen du cadre d’intégrité dans le secteur public en Tunisie, OCDE, 2013.

Les entreprises publiques.

Les collectivités locales (sauf quelques mentions. La question mériterait une étude propre, étant donné leur place dans la dépense publique et leur importance sociale).

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Le contexte : une transparence budgétaire plus nécessaire que jamais • Le contexte issu de la «Révolution pour la dignité» ;

le choc de la découverte des malversations massives et la corruption du régime déchu.

politique de la transparence budgétaire.

• Définition de la transparence :

«faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires»

• Les dimensions de la transparence budgétaire :

• La transparence de l’information – la fourniture d’une information budgétaire fiable, respectant les délais, pertinente et accessible ;

• La transparence des processus de prise de décisions budgétaires ;

• La transparence des rôles et responsabilités institutionnels dans ces processus.


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La situation constitutionnelle et légale de transition en Tunisie

• Une constitution en élaboration (une légalité de transition : la loi constituante du 16 décembre 2011)

• Réforme de la Loi Organique du Budget en 2004

• Réflexion sur la réforme de la LoB pour intégrer la GBO (en attendant l’adoption de la constitution)


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Chapitre introductif

Les contraintes posées par une situation économique et financière fragile


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Baisse du nombre de touristes


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Augmentation du chômage: départ de certaines entreprises, surtout dans le textile et les services


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Augmentation des dépenses de fonctionnement: augmentation des salaires/paix sociale





2. La préparation de la loi

3. Examen et vote par le parlement

4. Exécution du budget


6. Transparence budgétaire

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Chapitre 1 : la notion de budget, son contenu et sa structure

La Tunisie dispose d’un budget globalement complet et de bonne qualité. Le contenu actuel du budget de l’Etat est très complet: «La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année, l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l’équilibre économique financier défini par le budget économique».

Néanmoins, - l’exhaustivité du budget reste à améliorer (EP, Sécurité sociale, finances locales) - le budget demeure axé sur les moyens et non sur les résultats à atteindre. D’où une évolution qui est en cours et qui devrait modifier sa présentation. - La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs est apparue depuis 1996 et surtout 2004. Une présentation du budget par programmes qui coïncide avec une présentation classique.

November 2013 La transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie 15

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Chapitre 1 : la notion de budget, son contenu et sa structure

Recommandations • Mieux insérer le budget dans le cadre économique :

• Assurer le contrôle du budget de la sécurité sociale ;

• Améliorer la situation des finances locales ;

• Présenter au Parlement lors du dépôt du projet de loi de finances un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières: hypothèses du gouvernement à moyen terme ( par ex. 4 années).

• Gestion par objectif:

• Assurer la mise en œuvre effective de la GBO, la présentation du budget par programme, notamment au niveau local.





2. La préparation de la loi du budget





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Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires et la préparation du budget Principales conclusions

• Les grands principes budgétaires en Tunisie sont classiques : annualité,

unité, universalité et spécialité.

• La procédure de préparation du budget a été empiriquement définie par l’administration. Elle relève uniquement du pouvoir exécutif , aujourd’hui le chef du gouvernement. Elle est conduite par l’administration, sous la direction du gouvernement.

• Elle a été modernisée en 2004, l’examen du budget débute désormais par «les besoins de fonctionnement prévisibles» et évite l’augmentation indéfinie des dépenses.

18 November 2013

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Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires et la préparation du budget Recommandations

• Associer et informer le Parlement avant le début de la procédure budgétaire.

• Renforcer le rôle et les pouvoirs du parlement durant la procédure d’adoption du budget • Appuyer l’effectivité de la date de dépôt du PLF en prévoyant des

mesures en cas de dépôt tardif, par exemple, la tenue automatique d’un débat parlementaire pouvant aboutir la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement ;

• Valoriser le rôle des commissions parlementaires (enquête et contrôle);

• Faire évoluer le droit d’amendement des parlementaires de sorte, par exemple, à leur permettre de proposer plus facilement de nouvelles dépenses qui seraient gagées sur des recettes nouvelles.

• Enrichir les documents soumis au parlement, par exemple, prévoir la préparation par l’administration d’un rapport mensuel au parlement relatif à l’exécution du budget.

19 November 2013









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Examen et vote par le parlement • Le Parlement autorise par son vote les dépenses et les recettes.

• Examen du projet de budget par le parlement: • Sous l’ancien régime, les commissions et l’assemblée plénière étaient

plutôt des chambres d’enregistrement. Aujourd’hui, le travail est plus animé, cependant la question de la technicité du sujet et de l’expertise des parlementaires demeure posée.

Recommandations

• Renforcer le rôle et les pouvoirs du parlement durant la procédure d’adoption du budget et durant la procédure d’exécution du budget

• Améliorer le contrôle du parlement sur le budget exécuté

• Améliorer la place de l’opposition dans la procédure budgétaire

• Doter le parlement des moyens matériels de remplir sa mission

21 November 2013









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Exécution du budget

Principales conclusions

• Le degré de détails des crédits figurant au budget et la

globalisation des crédits : parfois excessif. • La comptabilité de caisse en vigueur en Tunisie ne

correspond pas aux besoins modernes: passer à une comptabilité générale, voire d’analyse des coûts

• Les systèmes d’information : incomplets, et ne permettent pas la tenue d’une vraie comptabilité générale.

• La loi de règlement tardive suscite un faible intérêt. Besoin de réduire les délais








5. Les contrôles


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Les contrôles externes

Principales conclusions • Multitudes de corps de contrôle : • Le Haut comité de contrôle administratif et financier : rôle de coordination,

mais ne semble pas suivre l’exécution des rapports de ses membres. • Les trois contrôles généraux de l’administration : statuts juridiquement

protecteurs et pouvoirs étendus, éléments essentiels du système de transparence et d’efficacité de la dépense publique. Mais leur effectif total (150 dont ½ hors du corps) est trop réduit pour atteindre le meilleur seuil d’efficacité.

• Les inspections ministérielles : elles semblent compétentes, il conviendrait d’examiner les moyens de valoriser leurs rôles.

• Le CCE contrôle 210 entreprises publiques sur 1600. • La cour des comptes : ses rapports ne sont publiés que sur autorisation

du Président de la République (article 54 de la loi 1968 portant organisation de la Cour des Comptes)

• Elle n’a pas la possibilité d’assurer le suivi de ses rapports. • Le Parlement ne réserve pas des séances de travail aux rapports de la Cour et une

séance plénière au rapport annuel de celle-ci.


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Les contrôles externes Schéma actuel


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Les contrôles externes

Recommandations • Les organes de contrôle administratif et financier :

• Disposer d’un corps de contrôle général de l’administration efficace

• Valoriser les rôles des inspections ministérielles

• Mettre en place une culture du contrôle interne fondée sur les standards internationaux

• Possibilité de mise en place d’un Comité d’audit et d’une charte d’audit

• Les contrôles juridictionnels :

• Renforcer la Cour des comptes

• Élargir le rôle de la Cour de discipline financière


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Les contrôles externes Schéma proposé


Départements

Contrôle externe

Cour des comptes

Entreprises publiques

Évolution des inspections

départementales vers des corps d’audit et

contrôle

Comité d’audit

CCE

Services d’audit internes aux entreprises

Contrôle des dépenses publiques

Cellules de lutte contre

la Corruption

Gouvernement









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Transparence budgétaire Analyse au regard des meilleures pratiques de l’OCDE 1/3


Principe – le budget Tunisie Le budget est exhaustif Sauf sécurité

sociale, EP, collectivités locales

Approbation du projet de budget par Parlement avant que l’année budgétaire commence

Dépenses dans leur montant brut Présentation des hypothèses économiques

Soumission du projet de budget au Parlement suffisamment en avance 2 mois dans les textes, moins dans la pratique

Présentation des donnés non financières sur les performances Seulement pour les 4 ministères pilotes de GBO

Présentation d’une perspective à moyen terme - Analyse des dépenses fiscales -

Analyse des créances et des engagements, des actifs non financiers, des obligations liées aux pensions des agents publics et des engagements conditionnels

-

Fiches explicatives détaillées de chaque programme de recettes et de dépenses Oui pour les dépenses, recettes?

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Transparence budgétaire

Analyse au regard des meilleures pratiques de l’OCDE 1/3


Principe – les autres rapports Tunisie

Publication d’un rapport préalable au budget -

Rapports mensuels Six mois après seulement, et le dernier date de Novembre 2012, mais rapports mensuel sur la dette publique

Rapport en milieu d’année -

Rapport de fin d’année Loi de règlement publiée, mais dans les deux ans

Rapport préalable à des élections -

Rapport sur le long terme Note d’orientation couvrant 2007-2016 11ème plan quinquennal 2006-2011 À partir de 2012 ?

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Transparence budgétaire Analyse au regard des meilleures pratiques de l’OCDE 3/3


Principe – sincérité, contrôle et responsabilité Tunisie

La politique suivie en comptabilité Pas d’indication de la politique

Système de contrôle financier interne

Rapport de fin d’année vérifié par la Cour des Comptes Oui, publié sur autorisation du PR

Rapport d’audit soumis à l’examen du Parlement -

Vérification des rapports budgétaires par le Parlement si nécessaire Mais manque des ressources

Engagement du ministère des Finances à faciliter la compréhension du processus budgétaire par les citoyens

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Les actions de renforcement des capacités


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Les actions de renforcement des capacités

Un programme d’activités sur:

- La transparence budgétaire;

- Le rôle du parlement dans le processus budgétaire

- La participation citoyenne (consultation avec la société civile)

- La gestion budgétaire axée sur les résultats

- La collecte de données et le développement d’indicateurs

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Les leçons à tirer : les préalables aux réformes des finances publiques


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Coordination effective

Parlement Gouvernement

Secteur Privé

Universités

Société civile

Corps indépendant de soutien, ressources,

expertise

Départements

MoF

Centre of Gov

Cabinet MoF CSC Westminster system

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Acteurs externes

Parlement Gov.

Secteur privé

Université

Société civile

OIs

Bailleurs

Pays partenaires

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Le rôle des acteurs internes et externes Acteurs internes

• Appui politique et technique à la réforme

• Coordination des efforts

• Cohérence des actions pour éviter les contradictions et les pertes de ressources

• Synchronisation des calendriers d’autres réformes liées (marchés publics, établissements et entreprises publics, décentralisation)

Acteurs externes

• Expertise de haut niveau

• Meilleures pratiques

• Raccourcis et leçons tirés des échecs

• Analyse indépendante et neutre

• Financements et appui budgétaire

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Préalables • Forte impulsion et implication des acteurs politiques dans la réforme

(stabilité)

• Large concertation des partenaires sur la réforme, coordination institutionnelle et communication efficace

• Réorganisation administrative pour définir les chaînes de responsabilités et asseoir le pilotage par la performance

• Expertise technique appropriée, actions de formation des acteurs concernés et diffusion de documentations précises

• Planification stratégique, suivi et évaluation tout au long du processus

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Défis

Toutes réformes impliquent un changement culturel, alors :

- Etre préparé aux résistances

- Opter pour les petits succès (small wins)

- Bâtir la confiance et la maintenir (société civile et media)

- S’adapter aux changements politiques et techniques

- Avoir des attentes réalistes, des délais à respecter, promettre peu et réaliser plus (under promise and over deliver)

• Communiquer et impliquer tous les acteurs

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Vidéo sur la GBO dans le cadre de la communication avec les

différents acteurs, réalisée avec l’appui de l’OCDE

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Amal Larhlid Director, Policy and Governance

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