La UNASUR. Una aproximación a las políticas de impugnación entre Brasil y Venezuela, entre 2010 y 2012

8/10/2019 La UNASUR. Una aproximacin a las polticas de impugnacin entre Brasil y Venezuela, entre 2010 y 2012

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La UNASUR. Una aproximacin a las polticas de impugnacin entre Brasil y

Venezuela, entre 2010 y 2012

Introduccin

En Suramrica, se han presentado varios intentos de integracin regional con el

objetivo de que exista un modelo de apertura econmica, poltica y comercial entre lospases de la regin. Ejemplos de stos son la CAN, el MERCOSUR, el ALCA, el ALBA, la

UNASUR, la ms reciente alianza del pacfico, entre otras. Por tal razn, este trabajopretende analizar el desarrollo de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), una

apuesta integracionista formalizada en 2008 por todos los Estados de Suramrica.

Especialmente, el inters de la investigacin est centrado en evaluar el desempeo que ha

tenido la UNASUR en cuanto a los compromisos polticos que sus miembros han tenido enel tema de seguridad. El inters en abordar este asunto radica en que, desde el comienzo de

la dcada de 2000, ha habido una reconfiguracin geopoltica arraigada en el alejamiento

parcial de Estados Unidos de la regin suramericana en lo que se refiere a la seguridad. En

este sentido, algunos de los Estados de esta ltima han experimentado una incertidumbrerespecto a cul de ellos es el lder regional. Dos de ellos han sido Brasil y Venezuela, los

cuales han tenido diferencias en cuanto a cmo deben establecerse los vnculos en torno a

la seguridad. El primero ha tratado de desarrollar una postura doble, en tanto ha apostadopor fomentar la coordinacin poltica en trminos militares y ha mantenido sus relaciones

con Estados Unidos. Por su parte, el segundo ha tratado de llevar a cabo una poltica anti-

imperialista contra la presencia en Suramrica de este Estado y sus aliados en materia deseguridad. As mismo, ha propuesto la unin de las fuerzas armadas de todos los Estados de

la regin para combatir contra cualquier amenaza externa. Siguiendo esta lgica de disputa,

este trabajo busca dar respuestas a la pregunta: Cul fue la evolucin de las polticas de

impugnacin en el mbito de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco del proyectode la UNASUR, entre 2008 y 2012?

Para desarrollar esta pregunta, el trabajo est dividido en cuatro secciones. En la

primera, se exponen los conceptos centrales a partir de los cuales se discuten las evidenciasencontradas. En la segunda, se hace una contextualizacin del tema de seguridad en

Suramrica, empezando en 2000. En la tercera, se presenta un perfil general de la

UNASUR, con sus caractersticas principales. En la cuarta, se presentan las evidencias

sobre el tema de seguridad entre Brasil y Venezuela, analizndolas con el apoyo de lopropuesto en el marco terico. Finalmente, se establecen las conclusiones sobre la pregunta

de investigacin.

Marco terico

Como marco analtico, se establecen cuatro conceptos clave para abordar el tema deseguridad en la UNASUR. En primer lugar, siguiendo la propuesta de Buzan (1998), la

regin es entendida como un proceso de construccin desarrollado por las interaccionesentre los Estados cercanos geogrficamente, caracterizado por la cooperacin y el conflicto.En cuanto a sus aspectos, el autor resalta cuatro: i) interacciones militares, econmicas y

culturales; ii) actitudes de los Estados en las interacciones entre s; iii) la intensidad de las

interacciones mediada por procesos de institucionalizacin; y iv) los lmites dentro de loscuales se desarrollan las interacciones.

En segundo lugar, teniendo en cuenta que la UNASUR es una apuesta

integracionista, se presentan dos conceptos que permiten caracterizar su desarrollo. Por un


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lado, la regionalizacin es definida como () un proceso informal por el cual se

incrementan los flujos de intercambio entre un conjunto de pases territorialmente

contiguos (Malamud, 2011). En este punto, se resalta que las interacciones entre los

Estados se centran en coordinar polticas generalmente por medio de acuerdos bilaterales.Con esto en mente, hay un escepticismo respecto a la profundizacin de stas con un

carcter vinculante de largo plazo.

Por otro lado, Nye (1968) propone el regionalismo como un proyecto polticoformalizado propuesto por los Estados, mediante el cual pretenden profundizar las

relaciones interdependientes que los vinculan. La apuesta a largo plazo de este proyecto es

la instauracin de instancias supranacionales que les supongan una obligatoriedad a losEstados miembros del proyecto con relacin a las decisiones tomadas (Haas, 1958). En esta

medida, los Estados estn sujetos a ceder parte de su soberana. De acuerdo con la tipologa

propuesta por Hurrell (1995), hay cinco momentos en los que los procesos integracionistas

pueden estar: i) integracin informal/regionalismo suave, caracterizado por interacciones

en redes en temas sociales y econmicos sin una institucionalizacin fuerte; ii)regionalismo e identidad, entendido como los vnculos comunes entre los Estados a partir

de unos rasgos culturales comunes; iii) cooperacin regional, segn la cual la regin une

sus esfuerzos para coordinar propuestas polticas en instancias multilaterales; iv)integracin econmica, en la que hay un fortalecimiento en las relaciones econmicas,

apoyado en la eliminacin de barreras arancelarias; v) cohesin regional, entendida como

un sistema social en el que la formalizacin poltica de normas y reglas vinculantes estapoyada en una convergencia de los valores de los Estados.

Cabe resaltar que las apuestas integracionistas estn originadas en dos condiciones

diferentes (Malamud, 2011: 225). Una es la demanda, segn la cual los Estados tienen unaalta interdepencia que los lleva a formalizarla en un proyecto de integracin. En este

sentido, la situacin es propicia para la creacin de instancias de carcter vinculantes. La

otra condicin es la oferta, entendida como la necesidad de los Estados de unirse para

establecer polticas en conjunto. Esto supone que los acercamientos entre stos no estanplaneados necesariamente a un largo plazo, sino que depende de los intereses que cada uno

tenga en fortalecer o disipara la asociacin.

En tercer lugar la de impugnacin es una poltica que objeta la consecucin deintereses de un actor poltico (Flemes, 2007) en diferentes alcances geogrficos. En el

alcance geogrfico regional, la impugnacin de los Estados de segundo orden tiene en

cuenta la institucin de equilibrio de poder porque buscan la distribucin de compensacin

de la potencia regional y la estimulan para que disee una poltica internacional regionalque no afecte los intereses de las potencias secundarias.

Contextualizacin del tema de seguridad en Suramrica

Desde el final de la Guerra Fra y empezando la dcada de 2000, Estados Unidos

empez a alejarse parcialmente de Sudamrica y sigui centrando sus intereses en estrecharlos vnculos econmicos y militares con Mxico, Centroamrica y el Caribe. A partir de

esta situacin, la geopoltica suramericana ha estado caracterizada por la incertidumbre con

relacin a qu Estado de esta regin es capaz de hacer efectivo un liderazgo (Seplveda,2010: 13-16). Uno de los temas principales ha sido la seguridad, sobre el cual se han

establecido dos posturas clave con visiones sudamericanas totalmente distintas. Venezuela

ha expresado un claro rechazo de la injerencia poltico-econmica estadounidense en laregin suramericana. Por su parte, Brasil ha mostrado una poltica exterior de doble sentido.


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Por un lado, ha intentado establecer entidades intergubernamentales para resguardar a esta

regin de la participacin de Estados Unidos en asuntos de seguridad. Es as por lo que ha

convocado a foros a pases sudamericanos y a Cuba, poniendo a un lado al Estado del norte

(Flemes y Radseck, 2012: 218). Por otro lado, durante los dos mandatos presidenciales deLula, Brasil dej entrever un vnculo cercano con Estados Unidos respecto a la contencin

de una profundizacin de la izquierda suramericana liderada por el gobierno de HugoChvez (Seplveda, 2010: 20). De acuerdo con estas consideraciones, la reconfiguracingeopoltica de esta regin carece de un lder claro que establezca la agenda poltica con un

carcter vinculante.

Profundizando en el tema de seguridad en Suramrica, Mejas (2010: 28) trae acolacin el concepto de seguridad multidimensional. Introducido en 2003 por la

Organizacin de los Estados Americanos (OEA), es entendido como la apuesta que los

Estados suramericanos deben tener por acercar los mbitos internos y exteriores de la

seguridad, a raz de los problemas comunes de la delincuencia comn, el narcotrfico y la

movilizacin social. Esto supone la unin de esfuerzos para combatir los conflictosdomsticos que amenazan a la estabilidad poltica. Sumadas a las propuestas

integracionistas encabezadas por Brasil referidas anteriormente, los intentos de Chile,

Argentina y Brasil por construir una comunidad de seguridad para la cooperacin militarhan sido pruebas de estos esfuerzos (Flemes y Radseck, 2012: 219). En paralelo a estas

situaciones domsticas, han reaparecido en la arena regional las disputas bilaterales

histricas entre los Estados: Chile-Per, Colombia-Ecuador, Bolivia-Chile (Nez, 2010),las cuales han generado un ambiente regional heterogneo con contradicciones.

Con relacin a estos problemas, Mejas (2010) destaca tres aspectos que han estado

presentes en la regin suramericana, a lo largo de la dcada de 2000. El primero es elintento de fortalecer la seguridad a travs del incremento en los presupuestos de defensa,

encabezados por Brasil, Colombia, Chile, Venezuela y Argentina. El segundo es la

ubicacin en el espectro poltico de los liderazgos de los gobiernos: Colombia: centro-

derecha; Venezuela, Ecuador, Bolivia y Paraguay: izquierda populista; Brasil, Argentina,Chile y Uruguay. La relevancia de esta caracterizacin es que las posiciones ideolgicas

han propiciado desavenencias entre algunos de los Estados, cuyos desenlaces han puesto en

duda los acercamientos integracionistas entre stos. El ltimo aspecto es la constitucin delas relaciones entre la sociedad civil y las fuerzas armadas. En este punto, hay dos

propuestas opuestas que han condicionado la unin de esfuerzos en el tema de seguridad.

Por un lado, especficamente en el caso venezolano, el vnculo cvico-militar presenta una

politizacin de las fuerzas armadas y una militarizacin civil. Esta constitucin estjustificada por la necesidad de consolidar una unin de los ciudadanos con los militares,

con el objetivo de afrontar una eventual guerra con rapidez. Con relacin a la regin, esta

propuesta ha estado dirigida hacia la creacin de unas fuerzas armadas suramericanas que

velen por la seguridad de todos los Estados. Por otro lado, la separacin entre la sociedadcivil y las fuerzas armadas sugiere la proteccin de los ciudadanos de las arbitrariedades y

los abusos de stas. En clave regional, hay un inters, especialmente de Brasil, en limitar

las relaciones militares a los trminos de cooperacin.

Un perfil general de la UNASUR

La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) es una apuesta integracionista

propuesta por Brasil, formalizada por todos los Estados suramericanos en 2008. Si bien suconcepcin fue expuesta por Luiz Incio Lula da Silva en 2004, cuando propuso la creacin


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de un bloque regional sudamericano (Comunidad de Naciones Suramericanas), la idea de la

UNASUR estuvo impulsada por dos coyunturas crticas. La primera fue el ataque de la

Fuerza Area Colombiana al grupo de las FARC que se encontraba en territorio

ecuatoriano, en marzo de 2004. Esto supuso una fuerte crisis diplomtica entre ambosEstados involucrados. La segunda fue la crisis poltica experimentada por Bolivia en agosto

de ese mismo ao (Malamud, 2010: 69; Sanahuja, 2010: 62-64). Dados los problemasregiones internos que estas coyunturas representaban en cuanto a la inestabilidad poltica, laUNASUR apareci como una alternativa para mediar en las disputas referidas.

En cuanto a su arreglo institucional, su objetivo principal es promover un dilogo

poltico entre los Estados, mediante coordinacin de polticas. Respecto al proceso de tomade decisiones, pretende fortalecer la capacidad de adoptarlas con un carcter vinculante. No

obstante, esto est amparado en el consenso de todos los Estados. De esta manera, supone

el respeto a la soberana nacional, la no injerencia en asuntos internos y la

autodeterminacin (UNASUR, 2008). En palabras de Sanahuja (2010: 60): es un marco de

cooperacin intergubernamental, y no una organizacin de integracin, pues no existeatribucin de competencias soberanas a esta organizacin por parte de los miembros. El

texto del tratado deja claro que en ltima instancia la confianza en la UNASUR y en sus

procesos decisorios sigue descansando en el derecho de veto, al consagrarse la regla de launanimidad.

De acuerdo con esta caracterizacin, se entiende que el mismo arreglo institucional

de la UNASUR se ha presentado como uno de los principales impedimentos paraprofundizar la apuesta integracionista. Siguiendo el marco terico propuesto, dos

consideraciones son pertinentes. En primera instancia, los problemas internos comunes a

los pases suramericanos suponen que las interacciones entre sus Estados han propiciado laconstruccin de una regin. En segunda instancia, la apuesta explcita de Brasil con la

UNASUR ha sido la coordinacin de polticas para la solucin de los diversos problemas

que aquejan a la regin, especialmente respecto a la seguridad. Siguiendo a Malamud

(2011), esto supone que su gestacin se dio bajo una disposicin de oferta, con la cualBrasil pretenda establecer una unin parcial con sus vecinos regionales en la bsqueda de

un liderazgo.

De acuerdo con esto, se interpreta que la UNASUR es una regionalizacin,caracterizada por acuerdos de cooperacin que no traspasan las fronteras de los Estados

miembros y que se delimitan a un corto plazo. Hay una falta de compromiso poltico por

extender los vnculos de asociacin hacia entes supranacionales. Adems, no tiene las

dinmicas de la cohesin regional, en el sentido de que es un proceso de integracininformal con dbil institucionalidad (Hurrell, 1995). Es decir, las acciones (decisiones)

resultantes de los procesos de coordinacin poltica no son formalizados. Si bien son

acciones no consensuadas.

Polticas de impugnacin en temas de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco

de la UNASUR

Antes de abordar los dos casos especficos de Brasil y Venezuela, es pertinente

exponer los puntos centrales de la UNASUR en el tema de seguridad para contextualizar laspolticas de impugnacin. El Consejo de Seguridad, instituido en el artculo 5 de la

Declaracin y Decisiones de la Cpula Extraordinria es el ente encargado de estos asuntos

(UNASUR, 2008). Sus objetivos principales son estrechar los vnculos subregionales yregionales, generar una confianza entre los Estados miembros y propiciar la


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complementariedad de stos en asuntos de defensa. A pesar de esto, Malamud (2010)

plantea que esta configuracin institucional tiene dos obstculos para la profundizacin de

la apuesta integracionista. Por un lado, el discurso pro integracin prevalece en tanto apela

al trabajo conjunto entre los Estados para coordinar polticas de seguridad. Sin embargo,esto se reduce al formalismo del documento porque el proceso como tal no ha presentado

intentos efectivos en cuanto a la unin de esfuerzos. Por ejemplo, no se pudo llegar a unacuerdo con relacin a la preocupacin con relacin al narcotrfico (Malamud, 2010: 74)Por otro lado, los Estados miembros, especialmente Brasil, han adoptado una postura

conservadora y nacionalista con relacin a una eventual violacin a su soberana. Con esto

en mente, se refuerza el planteamiento de la seccin anterior respecto a la regionalizacinejemplificada por la UNASUR.

En cuanto a las polticas de impugnacin entre Brasil y Venezuela, uno de los

antecedentes en el marco de la UNASUR es la tensin alrededor de la definicin del

componente poltico del CSN (2005). Brasil propona construir relaciones comerciales con

el MERCOSUR y la CAN. Por su parte, Venezuela propona el mbito de seguridad,propuso acomodar la poltica de integracin regional al ALBA. Brasil quiso revitalizar la

democracia representativa liberal. A la inversa Venezuela de acuerdo a su constitucin de

1999 quiso orientar la poltica de integracin hacia la democracia participativa (Gialcalone,2013). En otras palabras, () la integracin sudamericana que Venezuela planteaba era

una alianza defensiva, en trminos ideolgicos, polticos y de seguridad, que subverta la

esencia de los acuerdos de integracin existentes, basados en dinmicas econmicas ycomerciales (Illera [2005], citado por Gialcalone, 2013: 135).

En 2008, en la cumbre de Brasilia, se formaliz el tratado inaugural de la Unin de

Naciones Suramericanas (UNASUR) como proceso de integracin de mbito de seguridad.En los mbitos energtico, militar y financiero, fueron visibles las tensiones entre

Venezuela y Brasil.

En la cumbre Sudamericana, en abril de 2007, llevada a cabo en Venezuela, la

poltica regional del mbito energtico mostr una tensin entre los dos pases. Brasilpropuso que la base de transacciones fuera el biocombustible y Venezuela apost por la

base potencial del petrleo. Brasil recibi apoyo de otros gobiernos porque la iniciativa

energtica de Venezuela afectaba intereses de varias empresas extranjeras en Venezuela(Gialcalone, 2013: 140).

Otra evidencia es el retiro de Brasil del proyecto Mariscal Sucre que

implementaba con Venezuela para encontrar ms insumos gasferos que alimentaran el

gasoducto del sur (Quintanar, citado por Gialcalone, 2013: 140) porque Brasil encontrnuevos yacimientos de gas y petrleo que lo distanciaron ms de la integracin energtica

con Venezuela. Esto ltimo se reforz en enero de 2009, cuando Brasil firm con Estados

Unidos un acuerdo en torno al etanol, un compromiso que trasciende las barreras del radio

del libre comercio de la UNASUR.De acuerdo con estas evidencias, es claro que Brasil impuls una poltica de

impugnacin frente a la poltica exterior de Venezuela ligada a los objetivos polticos del

ALBA y al desafo integracionista bolivariano. Esto se reforz durante la visita de Lula DaSilva a Caracas, en agosto de 2003. Ah, Lula objet los fines polticos del ALBA. El

presidente de Venezuela socializ esta iniciativa y no hubo un acuerdo escrito aunque la

declaracin final del proyecto fue firmada. El punto [3 de la declaracin] se destacaporque es el nico de la declaracin que no comienza con un verbo en primera persona


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plural (acordamos, establecemos, etc.), aspecto que indica la falta de acuerdo entre los

firmantes (Giacalone, [2008], citado por Gialcalone, 2013: 135).

De manera reactiva, Venezuela se abstuvo de participar del financiamiento de la

Infraestructura Sudamericana en la que se incorporaron los intereses brasileros (Iglesias,[2008]; Sela, [2011], citados por Gialcalone, 2013: 141). Los temas en torno a las polticas

de seguridad en la regin han tenido desafos ms complejos que las polticas yperspectivas diferenciadas entre los miembros de sta. Por lo que, la propuesta deintegracin de Venezuela no puede hacerle tanto frente a la iniciativa brasilea, dado que

recibe escaso apoyo, no solo de los pases miembros de la UNASUR, sino tambin de los

mismos miembros del ALBA (Alda & Pierre, 2012: 135). Las implicaciones de crear unfrente de seguridad anti-imperialista no cuenta con la misma disposicin de los Estados que

hacen parte de la regin porque no estn dispuestos a ceder soberana a un ente

supranacional y hacer frente a los Estados Unidos.

Sin embargo, a pesar de sus diferencias, cabe aclarar que tanto Brasil como

Venezuela han accionado de manera similar en casos particulares que han perjudicado laseguridad en la regin. Un ejemplo de ello fue la preocupacin de ambos pases frente a la

instalacin de bases militares estadounidenses en Colombia para el ao 2009, dado que este

pas sostena un acuerdo de seguridad con el pas norteamericano (Weisbrot, 2011: 3). De lamisma manera, Brasil y Venezuela mostraron una gran preocupacin a la crisis interna de

seguridad que se presentaba en Bolivia para el 2008, dado que ms all de ser un tema de

seguridad interna, implicaba tambin asuntos de seguridad regional (Miguez, 2008).

Conclusiones

Para concluir, se establecen dos consideraciones sobre las polticas de impugnacin

en el tema de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco de la UNASUR. En primer

lugar, se resalta que la agenda poltica de esta apuesta integracionista responde a interesesdel Brasil, principalmente en cuanto a la coordinacin de polticas. Desde 2008, ao de

formalizacin, esta postura se ha traducido en un proceso de regionalizacin. Es cierto que

ha habido unos problemas comunes en la regin suramericana respecto al narcotrfico, lamovilizacin social y la delincuencia comn. Sin embargo, el Consejo de Defensa

Suramericano, establecido para estos propsitos, no ha podido coordinar satisfactoriamente

polticas para dar soluciones a las dificultades. Sumado a esto, se destaca que los Estados,

especialmente Brasil, no han estado dispuestos a establecer sus interacciones con uncarcter vinculante, a raz del rechazo de una cesin de soberana.

En cuanto a las polticas de impugnacin en seguridad, se interpreta que stas se han

caracterizado principalmente por un sentido unidireccional desde Brasil hacia Venezuela.

Esto ha estado pensado a partir de dos posturas. El Estado brasileo se ha encargado detomar a la UNASUR como una forma de establecer su liderazgo en la regin suramericana

y de mantener una cercana con Estados Unidos. Por su parte, el venezolano ha expuesto suinters en conformar unas fuerzas armadas conjuntas entre los Estados suramericanos paracombatir contra el imperio estadounidense. Por ejemplo, el Ministro de Defensa de Brasil,

Nelson Jobim, expuso que [el Consejo de Defensa Suramericano] no apunta a ser una

alianza militar clsica. No hay ninguna pretensin de hacer una fuerza suramericana dedefensa, que es un problema y no una solucin (Malamud, 2010-71). En la dinmica de

impugnacin, como se ilustr con las evidencias, Brasil le ha apostado por contener las

mltiples iniciativas de Venezuela en bsqueda del liderazgo regional. Brasil quiere evitar


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orientar las polticas integracionistas de la UNASUR hacia el ALBA. Muestra de esto

ltimo puede ser la falta de eco de variadas iniciativas venezolanas.

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