REVISTAELECTRÓNICA

AÑO IIIN° 4 - 2009

LA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE PRESUNCION DE VERACIDAD ¿SE SANCIONA A LOS RESPONSABLES

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Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)

La simplificación administrativa en el Perú.-

A fines de la década de los años ochenta (1989) y fruto del talento de Hernando de

Soto y de sus aurorales iniciativas por la modernización de la Administración Pública,

así de una poco esperada – para la época - visión de futuro del entonces Presidente

Alan García Pérez; el Estado peruano aprobó las primeras normas de simplificación

administrativa: La Ley Nº 25035 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº

070-89-PCM, principiando la reforma en la prestación de los servicios administrativo

que brindaba el Estado en todos sus niveles, central, regional (departamental) y

municipal.

Una de las innovaciones más valiosas de la nueva legislación fue el denominado

Principio de Presunción de Veracidad, contenido en el Título II Capítulo I de la Ley y

en el Título II de su Reglamento; cuya definición más estricta estaba en el inciso 1 del

Artículo 2º de la Ley, que señalaba que los órganos de la Administración Pública,

debían “… suponer que las personas dicen la verdad. Esta presunción admite prueba en

contrario”.

Dentro de este marco legal se impuso al Estado la obligación de no exigir la

presentación de una serie de documentos y remplazar los mismos por Declaraciones

Juradas emitidas por los administrados; y en el Artículo 4º se modificó la regla que

sustentaba la exigencia para el administrado de presentar a revisión una serie de

documentos: la fiscalización dejó de ser previa y pasó a ser posterior, lo que hoy se

conoce como Principio de Privilegio de Controles Posteriores, regulado por el

Artículo 4º numeral 1.16 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General.

La decisión estatal se justificaba, pues el Perú experimentaba tres fenómenos

concurrentes que catapultaban al Estado en su conjunto a intervenir prácticamente

en todas las actividades sociales y económicas de la época: El proceso de

regionalización (Primera descentralización) se iniciaba con doce Regiones recién

creadas; las Municipalidades habían adquirido condición de auténticos Gobiernos

Locales autónomos, con el impulso de la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de

Municipalidades; y el aparato estatal intervencionista creado por el régimen militar,

había continuado creciendo durante los gobiernos democráticos de Acción Popular y

el Partido Aprista Peruano.

Esta situación se reflejaba en una multitud de engorrosos y lentos trámites y

procedimientos en la Administración Pública, aún atada a sistemas manuales de

administración de información y dotada de una plana burocrática que respondía en

su mayor parte a criterios bastante distantes de la eficiencia y vocación de servicio

que modernamente se exigen a un funcionario público. Las Municipalidades no

escapaban a esta realidad.

Era necesario un cambio y la nueva legislación sobre simplificación administrativa

fue el punto de quiebre; complementada luego con la dación del Decreto Legislativo

Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en cuyo Título IV se

reguló la seguridad jurídica de las inversiones en materia administrativa;

incorporando al sistema jurídico el denominado Texto Unico de Procedimientos

Administrativos (TUPO) que regimentaba gran parte de la relación Administración

Pública – Administrado y el Principio de Transparencia en la función administrativa.

En 1992 se modernizó el antiguo Reglamento de Normas Generales de

Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo Nº 06-67-SC, convertido primero

en Decreto Ley Nº 26111 y luego en el recordado Decreto Supremo Nº 02-94-JUS,

que rigió hasta la aprobación de la Ley del Procedimiento Administrativo General,

Ley Nº 27444, en 2001.

El Principio de Presunción de Veracidad.-

Viendo el tema en perspectiva, esta fue una de las reformas más trascendentes en el

largo proceso de modernización del Estado peruano, no sólo porque flexibilizó la

tramitación administrativa – objetivo esencial de estas normas – existente y

posterior, sino porque creó en los órganos de la Administración Pública y en los

propios administrados conciencia que los procedimientos no podían ser eternos ni

extremadamente engorrosos y que lo que el Estado en sus diversos niveles prestaba,

no era un favor al ciudadano, sino un servicio público.

A simple vista, el sistema de simplificación administrativa imponía prácticamente

todas las obligaciones a las entidades públicas, lo que era explicable por la realidad

antes descrita. Empero, respecto del Principio de Presunción de Veracidad, se

trasladaba al administrado la responsabilidad por la veracidad de las declaraciones

juradas que prestaba y se diseñaron originalmente en el Artículo 6º de la Ley Nº

25035, mecanismos punitivos que comprendían la denuncia penal, nulidades del

procedimiento administrativo e indemnización a favor de la entidad pública, en caso

de fraude o falsedad “… en la prueba documental o en la declaración del interesado …”.

Luego, el Artículo 17º del Reglamento, complementó las sanciones con la imposición

de multas “... considerándose la magnitud del daño potencial o efectivamente generado

a la sociedad y/o al Estado…”; multas cuyo maximun era de dos Unidades Impositivas

Tributarias (UIT) para el caso de personas jurídicas y de media UIT para el caso de

personas naturales.

No debe escapar a nuestro análisis que en toda la construcción jurídica que

sustentaba la aplicación del Principio de Presunción de Veracidad, el legislador

suponía que toda persona decía la verdad; depositando el Estado peruano su

confianza en la buena fe del ciudadano, conforme lo establecido en el inciso 1 del

Artículo 2º de la Ley, que señalaba que los órganos públicos debían “… suponer que

las personas dicen la verdad. Esta presunción admite prueba en contrario”.

La aplicación de la materia en el procedimiento administrativo peruano.-

En una sociedad imperfecta como la nuestra, era evidente que iban a presentarse

serios problemas en la aplicación del Principio bajo comentario. No escapa al

conocimiento general que la sociedad peruana ha experimentado en los últimos

veinticinco años un acelerado vaciamiento de sus contenidos morales, fenómeno que

es conocido como “Relativismo Moral” y que comprende el hecho que los antiguos

patrones éticos - generalmente aceptados y cumplidos - fueron cediendo paso ante

conductas colectivas permisivas y donde se ensalzaba el antivalor, desvirtuando la

estructura valorativa de la sociedad.

La “ley del más fuerte”, la “ley del embudo”, la “ley del mínimo esfuerzo”, la cultura de

“Pepe el vivo”, la aceptación como cuasi válida de cualquier desviación moral,

anidaron en nuestra sociedad especialmente en los años noventa; lo que se ha

reflejado en la actuación de muchos ciudadanos ante la Administración Pública en

general, prestando sin mayor repugnancia moral declaraciones juradas falsas o

parcialmente falsas en los trámites administrativos que realizaban.

El sistema jurídico nacional había previsto esta situación desde los albores de la Ley

Nº 25035 y su Reglamento, dotando legalmente a las entidades públicas de

mecanismos de sanción en caso de infracción al Principio de Presunción de

Veracidad, que comprendían no sólo la denuncia penal sino la imposición de multas

económicas a los responsables de la trasgresión de la Presunción de Veracidad.

Luego, cuando por Ley Nº 27444 se aprobó la Ley del Procedimiento Administrativo

General, se incorporó un Capítulo entero – el II del Título IV – denominado

“Procedimiento Sancionador”; definido en su Artículo 229º numeral 229.1 como “…

la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones

administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados”; norma concordante

con lo dispuesto por el Artículo IV numeral 1.7 de su Título Preliminar y el Artículo

42º de dicho cuerpo legal.

Este nuevo régimen legal ha conferido a las entidades públicas la posibilidad de

legislar internamente sobre las sanciones administrativas a aplicarse a los

administrados; facultad que es extensiva al caso de las declaraciones juradas falsas

presentadas en procedimiento administrativos.

En este punto, es imperioso plantearse la siguiente interrogante: ¿Los mecanismos

de fiscalización funcionaron?.

El Principio de Privilegio de Controles Posteriores (Fiscalización posterior).-

El diseño del proceso de fiscalización posterior, establecido en la Ley Nº 25035 y su

Reglamento, pasaba por la actuación de la entidad pública en la revisión posterior

muestral de la documentación que sustentaba los expedientes administrativos

sujetos a normas de Presunción de Veracidad. Detectada la infracción, se activaban

los mecanismos para hacer efectivas las responsabilidades penales y administrativas

contra el administrado. Este criterio se reproduce en la Ley Nº 27444, atendiendo al

texto del Artículo IV numeral 1.7 del Título Preliminar, que actualiza la denominación

de la fiscalización posterior como Principio de Privilegio de Controles Posteriores,

regulado por el Artículo 4º numeral 1.16 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444,

Ley del Procedimiento Administrativo General y del Artículo 42º de la mencionada

norma legal.

Una apreciación general del problema nos lleva a algunas conclusiones. En primer

término, en las entidades públicas preponderó derivar la responsabilidad de los

infractores al Principio de Presunción de Veracidad al ámbito penal, legislado en el

Título XVIII – Delitos contra la Administración Pública, del Código Penal, Capítulo III

– Delitos contra la Administración de Justicia, Sección I – Delitos contra la Función

Jurisdiccional, Artículo 411º, que señala: “El que, en un procedimiento administrativo,

hace una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde

probar, violando la presunción de veracidad establecida por ley…”.

En el plano administrativo, las entidades públicas respondieron declarando la

nulidad administrativa de los derechos, autorizaciones o pronunciamientos que

habían obtenido los ciudadanos, como consecuencia de las declaraciones juradas

falsas presentadas en agravio – y abuso - del permisivo régimen legal de

simplificación administrativa; lo que tenía el efecto de desconocer los derechos

indebidamente otorgados.

La actuación de la Administración Pública se circunscribió a estos campos, penal y

administrativo, pese a que el Artículo 17º del Decreto Supremo Nº 070-89-PCM,

permitía la sanción pecuniaria de multa en proporción a la “… magnitud del daño

potencial o efectivamente generado a la sociedad y/o al Estado...”. Como indicamos

con anterioridad dicho Artículo señalaba que estas multas podían ser cobradas por la

propia entidad pública afectada o por el entonces vigente Instituto Nacional de

Administración Pública – INAP y no debía exceder de dos Unidades Impositivas

Tributarías (UIT) en el caso de las personas jurídicas y de 0.5 UIT en el caso de las

personas naturales; pudiendo recurrirse a la vía coactiva, conforme el régimen del

Decreto Ley Nº 17355. A su turno, el Artículo 18º permitía la impugnación de las

multas a través de un Recurso de Apelación.

En este aspecto de las multas administrativas es que se avanzó muy poco – acaso por

la temprana desaparición del INAP en 1995 - y las disposiciones del Artículo 17º del

Reglamento original no fueron reproducidas en la Ley Nº 27444 (2001), que

incorporó las reglas de simplificación administrativa en su ámbito de aplicación. Hay

que ejercitar mucho la memoria y recurrir a la investigación estadística para

encontrar el caso de entidades públicas que hayan aplicado sanciones pecuniarias a

ciudadanos que hayan trasgredido el Principio de Presunción de Veracidad.

Consideramos que la Administración Pública en su conjunto perdió la oportunidad

de proteger al Principio de Presunción de Veracidad – “blindar” término que se

acuñó en la administración Toledo – al prescindir de la sanción pecuniaria o en todo

caso soslayar su aplicación, orientando su accionar hacia el campo penal y

administrativo.

Un segundo factor negativo ha sido la falta de interés institucional en aplicar la

fiscalización posterior sobre los expedientes administrativos que se construyeron en

base a declaraciones juradas presentadas por los administrados. El mecanismo de

revisión posterior muestral de la documentación ha sido poco utilizado, en parte

porque el volumen de información (carga administrativa) manejada diariamente por

los organismos públicos, sino desborda su capacidad de trabajo, sí presiona

fuertemente sobre el rendimiento de la plana administrativa.

Existen excepciones destacables, como el caso del Consejo Superior de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado – CONSUCODE, institución donde el

mecanismo de fiscalización posterior opera tan pronto se detecta durante la

tramitación de los recursos impugnativos de los administrados cualquier infracción

al Principio de Presunción de Veracidad; aplicando las disposiciones del Título VI del

Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto

Supremo Nº 084-2004-PCM, instaurándose un Procedimiento Sancionador contra el

infractor.

En el caso bajo comentario, el Artículo 294º inciso 9 del Reglamento, dispone que es

causal de aplicación de sanción la presentación de documentos falsos o inexactos a

las entidades públicas o al CONSUCODE; con lo que extiende el manto de protección a

la Presunción de Veracidad a todo el proceso de selección, desde su etapa inicial en la

entidad convocante y respecto de todos los documentos presentados por los

postores.

El efecto intimidante de esta figura es que las sanciones son inhabilitaciones para

contratar con el Estado, por períodos que pueden llegar a dos años; de ahí que los

postores y proveedores del Estado deben cuidar de presentar declaraciones juradas

ciertas, no sólo en el Formato (Anexos) exigido por las Bases Administrativas, sino

con toda la documentación presentada, ya que los Formatos están diseñados para

garantizar la veracidad de todas las instrumentales presentadas (Constancias,

certificados, licencias, etc.).

La fiscalización posterior en el futuro.-

La presencia de la Administración Pública en los más variados y amplios ámbitos de

la vida ciudadana – social, económica, política, electoral, etc. – y su vinculación

administrativa con la participación de los ciudadanos, no sólo es vasta, sino que está

en constante expansión; sea a través de la relación de los administrados con los

órganos de gobierno nacional, regional o municipal, con los organismos

constitucionalmente autónomos y con el resto de entidades que desempeñan

competencias públicas.

En todas estas entidades está vigente el Principio de Presunción de Veracidad, por lo

que su lógica correspondencia debe ser la adopción de mecanismos eficientes y

celeros de fiscalización posterior muestral. En este punto proponemos algunas

medidas ha considerarse, como pueden ser - en primer término - la constitución de

equipos administrativos que se orienten exclusivamente a la fiscalización posterior,

con porcentajes muéstrales elevados, a efectos de desalentar la infracción al

principio y por ende el perjuicio al Estado.

En segundo término, consideramos que la sanción pecuniaria debe ser incorporada

al ordenamiento jurídico administrativo, a través de una multa administrativa, por

constituir un castigo al administrado desleal, que busca obtener un beneficio ilegal,

abusando de la buena fe de la Administración Pública. El carácter preventivo de estas

disposiciones tendrán un efecto disuasivo evidente.

Creemos que estas medidas contribuirán a reforzar el papel de las sanciones penales

y administrativas ya vigentes, así como ayudarán a restablecer la confianza en la

relación Administración – Administrado.

Lima, Julio del 2008.

(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la

Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres. Procurador Público

Regional del Gobierno Regional del Callao.

LOS DESAFIOS DEL DERECHO URBANISTICO

EN EL AMBITO MUNICIPAL

Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)

El cambio geográfico – demográfico de Lima entre 1970 y 2000.-

El explosivo y desordenado crecimiento geográfico y demográfico de la ciudad de

Lima, tuvo su origen en la migración iniciada a partir de fines de la década de los

años sesenta, cuando enormes masas de personas abandonaron el campo para

instalarse cerca a las áreas urbanas, en busca de una mejor calidad de vida. Quienes

ya cruzamos la barrera de los cuarenta años, aún tenemos recuerdos de las vastas

zonas – arenales o agrícolas – ocupadas por precarias habitaciones de esteras y con

innumerables banderitas peruanas flameando al viento; tierras a menudo eriazas o

extensiones privadas no urbanizadas por sus propietarios, ubicadas en la periferia de

la capital.

Lógica consecuencia de este fenómeno, fue la demanda de vivienda, servicios

públicos básicos y servicios sociales, titulación sobre los lotes ocupados y la demanda

de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura; demanda que fue

incrementándose conforme se formaban los asentamientos humanos en los por

entonces distritos periféricos de Comas, San Martín de Porres, San Juan de

Lurigancho, Independencia, en el norte y San Juan de Miraflores, Villa María del

Triunfo y Villa El Salvador en el sur. Se plantearon así varios problemas urbanísticos

para la ciudad de Lima, tanto para las autoridades nacionales como para las

municipales; los que podemos describir en dos grandes grupos: sociales y legales.

En cuanto a los problemas urbanísticos sociales, la tradicional ciudad de Lima de baja

densidad, inmuebles de uno o dos pisos y con relativamente escasos edificios, creció

de forma horizontal, ocupando grandes extensiones de terreno y repitiendo el diseño

de escasa altitud, producto fundamentalmente de la incertidumbre de los nuevos

habitantes sobre el destino de sus construcciones y por su escaso poder económico

para establecerse en los distritos ya consolidados.

Característica clave de este fenómeno es el desorden en que se produjo tal

crecimiento, sin respetar las líneas maestras de la planificación urbanística – que en

mucho casos no existía -, sin guardar las disposiciones técnicas y legales de los

Reglamentos de Construcciones y Zonificación; así como alejados de los puntos de

acceso a los servicios básicos.

Evidentemente, el problema subsiguiente fue justamente dotar de servicios públicos

básicos a concentraciones humanas asentadas en áreas tan extensas, que iban del

Callao a Chosica y de Carabayllo a Pucusana. La atención de agua y desague, luz

eléctrica, pistas y veredas, transporte público, limpieza pública y demás, demanda

costos que se multiplican por razón de la distancia; a lo que debe agregarse que la

atención devenía siempre en deficitaria por la dinámica del crecimiento de los

asentamientos humanos: más habitantes, más área ocupada. De forma tal que no

debe llamar a sorpresa los permanentes reclamos por una mayor y mejor cobertura

de estos servicios, que se enfilaron contra el Gobierno Nacional y las

Municipalidades, según sea el caso.

La debilidad institucional de la autoridad para regular la expansión geográfica

y demográfica.-

Empero, motiva el presente artículo los problemas urbanísticos legales, referidos a

la debilidad institucional de las autoridades nacionales y municipales para regular

convenientemente esta desordenada expansión geográfica y demográfica;

especialmente en materias como la titulación sobre los lotes ocupados y la demanda

de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura. Durante los años de los

grandes asentamientos, entre 1970 y 1990, estos movimientos demográficos

coincidieron con la infancia del Derecho Urbanístico en el Perú y la incipiente

institucionalización de los Gobiernos Locales, trayendo como consecuencia el

desorden urbano que la legislación nacional y municipal han tratado de encausar

desde la década pasada.

Precisando la materia en cuanto a la competencia de las Municipalidades, es

necesario señalar que los Gobiernos Locales durante los años setenta, dependientes

del Ministerio del Interior, económicamente estrangulados por la falta de recursos y

por el control centralista de la Municipalidad de Lima Metropolitana, estaban

diseñados sólo para atender determinados servicios públicos y sociales,

específicamente limpieza pública y servicios administrativos; incapacitados logística,

técnica y legalmente para ejercer atribuciones de ordenamiento de los nuevos

asentamientos; que se instalaron y crecieron muchas veces bajo los auspicios de los

jerarcas del régimen militar imperante.

La siguiente década, años ochenta, instalado ya el régimen democrático, es una de

acondicionamiento de la institución municipal, en la cual bajo el marco legal del

Decreto Legislativo Nº 051 y la Ley Nº 23853, Leyes Orgánicas de Municipalidades de

1981 y 1984, respectivamente; se diseñó el actual modelo de Gobierno Local y se

fueron asignando las competencias correspondientes a las Municipalidades.

Asimismo, se fueron formando los nuevos cuadros técnicos municipales en materia

urbanística.

Es de destacar que sin embargo en materia de ordenamiento territorial y uso del

suelo, esto es en materia urbanística, estas facultades estuvieron mediatizadas por la

todavía fuerte presencia del Ministerio de Vivienda y Construcción y de la

Municipalidad de Lima Metropolitana, en la regulación centralizada de estas

materias, tramitando solicitudes y otorgando las autoridades respectivas;

coexistiendo con algunas atribuciones para las Municipalidades Distritales.

Consecuencia evidente de los aspectos señalados, fue la debilidad institucional de las

Municipalidad Distritales - y la mayoría de Provinciales - para regular este fenómeno

urbano que se materializaba indefectiblemente conforme la ciudad iba creciendo, su

población nutriéndose y la demanda de titulación y de servicios públicos y sociales

incrementándose.

Contribuyó a esto una estructura técnico normativa para el ordenamiento territorial

y uso del suelo, plasmada en el Reglamento Nacional de Construcciones, Reglamento

Provincial de Construcciones de Lima Metropolitana, Planes Urbanos y el

Reglamento de Acondicionamiento Territorial, aprobado por Decreto Supremo Nº

007-85-VC; que planteaba dos problemas muy serios para su aplicación en la nueva

realidad urbana de Lima: Procedimientos y normas profusas y rígidas, concebidas

para regular una situación de expansión urbana ideal, con seguimiento ordenado de

los procesos de habilitación urbana y de construcción (urbanización) y con respeto al

derecho de propiedad, pero de difícil aplicación para el fenómeno urbano que

experimentaba la ciudad a partir de los años setenta.

En segundo lugar, la carencia de cuadros técnicos calificados y de volumen de

profesionales suficientes en las Municipalidades Distritales, para atender no sólo las

demandas ordinarias de autorizaciones para habilitaciones urbanas y los procesos

constructivos subsiguientes; sino para efectuar los procedimientos de fiscalización y

de promoción de formalización de las vastas áreas urbanas que nacieron como

consecuencias de los movimientos migratorios antes descritos y de los nuevos

asentamientos de la segunda generación de migrantes (años noventa).

En los años noventa, los problemas geográficos y demográficos se acentuaron, con la

existencia de extensas zonas en los distritos periféricos formalmente sin habilitación

urbana, licencias de construcción o autorizaciones para instalación de servicios

públicos, pero que en la práctica eran áreas urbanizadas, en gran porcentaje

consolidadas en cuanto a su infraestructura y servicios básicos; y respecto de las

cuales las Municipalidades Distritales empezaron a prestar servicios y a girar el

cobro de Arbitrios Municipales.

El Gobierno Nacional tomó conciencia de la gravedad del problema y empezó a emitir

una serie de normas tendientes a la regularización del fenómeno urbano informal

que presentaba la ciudad de Lima. Norma pionera fue la Ley Nº 24513, primera Ley

de saneamiento de la estructura físico legal de los Pueblos Jóvenes, de la que se

desprendieron el Reglamento del Registro Predial de Pueblos Jóvenes y

Urbanizaciones Populares, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-90-VC, el bloque

normativo de formalización de la propiedad informal, con la creación de COFOPRI, la

Ley General de Habilitaciones Urbanas, Ley Nº 26878, el Reglamento de

Formalización de la Propiedad Informal en las Urbanizaciones Populares, aprobado

por Decreto Supremo Nº 031-99-MTC; y las normas de simplificación para el

otorgamiento de licencias de construcción, conformidad de obra y certificado de

numeración, aprobado por Decreto Supremo Nº 02-94-TCC; así como a partir de

1994, la asignación de la facultad de otorgar las licencias de construcción y

declaratoria de fábrica a las Municipalidades Distritales, a mérito del Decreto

Supremo Nº 025-94-MTC.

Igualmente, en el caso de los distritos más antiguos de la capital, fue necesario emitir

Leyes de regularización de construcciones antirreglamentarias y con edificación

terminada pero que no hubieran obtenido su declaratoria de fábrica que se

prolongaron entre 1994 y 1999, luego de la dación de la Ley Nº 26389 y sus

sucesivas modificatorias, que igualmente establecieron procedimientos

simplificados.

El común denominador de toda esta malla normativa genéricamente descrita, fue la

asignación a las Municipalidades de la mayor parte de las atribuciones para ejecutar

las nuevas medidas de ordenamiento territorial y control del desarrollo urbano

establecidas en dicha normatividad, tanto en la ciudad como en su periferia, con el

concurso de algunas instituciones públicas como COFOPRI y el Ministerio de

Vivienda en aspectos determinados como la asesoría técnica para la formalización de

la propiedad y la demarcación territorial, respectivamente.

Su fundamento se encontraba en la propia Constitución del Estado. En el caso de la

Carta Política de 1979, vigente hasta 1993, los Artículos 254º y 255º establecieron

las competencias municipales en materia de planificación del desarrollo urbano de

sus circunscripciones, reservando la regulación de la zonificación y el urbanismo

para las Municipalidades Provinciales; mientras que la Constitución actualmente

vigente establece en su Artículo 195º, modificado por la Ley Nº 27680, de forma

general sin distingo de rango, que las Municipalidades (léase Provinciales y

Distritales) son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus

circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento

territorial (inciso 5).

Empero, la asignación de tales atribuciones a los Gobiernos Locales, no contó con la

subsecuente y necesaria transferencia de recursos, que justamente permitieran

constituir un auténtico Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano; por lo que los

estándares de eficiencia de muchas Municipalidades en el aspecto técnico y de

control, dejaron mucho que desear.

A principios de la presente década, un esfuerzo de Gobierno Central por compendiar

una serie de normas urbanísticas, regular construcciones antirreglamentarias

ordenar procedimientos y simplificar algunos de ellos, originó la aprobación por el

Congreso de la Ley Nº 27157, Ley de Regularización de Edificaciones, del

Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades

Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común

Los desafíos del Derecho Urbanístico en el ámbito municipal en la actualidad.-

Del desarrollo de las ideas anteriormente expuestas, queda claro que son los

Gobiernos Locales los organismos públicos que desempeñan el papel central en el

proceso de promoción, dirección, regulación y fiscalización de los procesos de

titulación, habilitación urbana y construcción (urbanización); y el cumplimiento de

tal encargo legal demanda la aplicación de un bloque normativo para la regulación

del desarrollo urbano, que constituye objeto de estudio para el Derecho Urbanístico.

Cierto es que como disciplina jurídica el Derecho Urbanístico se ve opacado por el

fulgor del Derecho Administrativo y el Derecho Municipal, disciplinas fuertemente

desarrolladas en el Perú en la última década, lo que ha determinado que muchas

Facultades de Derecho prescindan de tal asignatura. Empero, la aplicación del marco

regulatorio del desarrollo en la ciudad y su periferia, sigue siendo materia del

Derecho Urbanístico, que por vigencia del Principio de Especialidad de la Norma,

concentra el conjunto de normas de las que dispondrán los Gobiernos Locales para

ejercer sus competencias y subsecuentes atribuciones de carácter legal y

reglamentario.

Sobre este punto, debemos señalar que si bien es cierto son los Artículos 73º, 78º,

79º, 88º, 89º, 90º, 91º, 92º, 93º, 94º, 95º y 96º de la Ley Orgánica de Municipalidades

vigente, Ley Nº 27972, los que regulan la potestad de los Gobiernos Locales en

materia de desarrollo urbano; tales normas no pierden su esencia de ser normas de

Derecho Urbanístico, como tampoco las disposiciones del Artículo 195º inciso 5 de la

Constitución; de tal manera que en este caso específico coexisten instituciones del

Derecho Municipal y de Derecho Urbanístico, con primacía de este último por

aplicación del citado Principio de Especialidad de la Norma.

El progreso económico y social de un grupo social, de la sociedad en su conjunto,

como el que está experimentando lenta pero sostenidamente nuestro país, debe

traducirse en la mejora paulatina de la calidad de la vida urbana, también entendido

como el desarrollo armónico y sostenido de una urbe. Este fenómeno se expresa, en

general, en ciudades ordenadas en lo físico (técnico, estándares urbanísticos) y en lo

legal (titulación y autorizaciones) y medioambientalmente equilibradas.

En este orden de ideas, creemos que los desafíos del Derecho Urbanístico nacional

son justamente conducir a la ciudad de Lima hacia ese orden técnico y legal que exige

el derecho de los ciudadanos a una mejor calidad de vida y al pleno desarrollo de su

personalidad. El brazo ejecutor para asumir esos desafíos y satisfacerlos, son los

Gobiernos Locales.

Claro, a diferencia de otras grandes urbes como México D.F., donde para una

población calculada en 19.8 millones de habitantes (calculada a Julio del 2007),

existen sólo catorce delegaciones, lo que vendrían a ser nuestras Municipalidades

Distritales; en el caso de Lima existen decenas de Municipalidades Distritales que

ejercen jurisdicción sobre áreas muy pequeñas y son competentes para aprobar sus

propios planes urbanos y ejecutar autónomamente las normas técnicas y legales de

la malla normativa en materia de desarrollo urbano.

Esto evidentemente genera el riesgo que ante tantas autoridades igualmente

competentes, igualmente oficiales, los criterios no sean los mismos para casos o

realidades a veces exactamente iguales; lo que ha contribuido grandemente al

desorden urbano que vemos hoy en nuestra ciudad capital, donde mientras algunos

distritos residenciales protegen tal carácter y no expiden licencias de obra para

edificación de edificios, el distrito contiguo permite la construcción de enormes

bloques multifamiliares, a veces a escasas cuadras de zonas exclusivamente

residenciales (R-1, R-2).

Existen algunos aspectos que consideramos podrían tenerse en cuenta, a efectos que

los Gobiernos Locales puedan afrontar satisfactoriamente la tarea de conducir el

desarrollo urbano de la ciudad. En primer término, fortalecer la capacitación de los

funcionarios, profesionales y técnicos de los organismos de Desarrollo Urbano de las

Municipalidades, a través de un programa académico que tenga por objetivo la

paulatina uniformidad de los criterios de aplicación de la normatividad vigente,

salvaguardando sí las peculiaridades geográficas y demográficas de cada

circunscripción.

La integración efectiva – y no meramente formal – de los Planes Urbanos Distritales,

de forma tal que, entre otras ventajas, zonas contiguas tengan criterios de desarrollo

armónicos; que los proyectos de inversión en servicios públicos y en obras viales se

desarrollen a nivel metropolitano o submetropolitano, que la cobertura de

prestación de los servicios públicos y los costos de su mantenimiento sean

compartidos, abaratando los mismos y permitiendo una prestación más eficiente, con

ampliación de la cobertura; pudiéndose alentar programas de inversión privada en

infraestructura urbana que beneficien simultáneamente a varios distritos, como se

intentó realizar a mediados de la década de los noventa en algunos distritos de Lima

Metropolitana y que la crisis económica de fines de dicha década impidió.

Una tercera alternativa es el denominado Sistema Administrativo de Desarrollo

Urbano, que será materia de una próxima entrega.

Lima, Agosto del 2007.

(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la

Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres.