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L'analyse des politiquespubliques
Steve Jacob et Christine Rothmayr
l'evaluation de politiques ou de programmes publics est traditionnelle-ment presentee comme une pratique an cree theoriquement et methodo-
logiquement dans de nombreuses disciplines, dont 1'economie, la
psychologie et la sociologie. Son lieu de naissance precis reste toutefois
plus difficile a determiner, meme si certains auteurs n'hesitent pas a
affi rmer que la science politique est probablement Ie lieu de naissance
de l' evaluation (Schneider, 1986, p. 222; notre traduction). Dans ce cha-
pitre, nous n'avons pas la pretention de trancher definitivement ce debat.
N ous nous attarderons davantage a decrire la parente entre l' evaluation
et 1'analyse des politiques publiques, un champ de la science politiqueactuellement en pleine expansion.
Plusieurs elements rapprochent en effet revaluation et 1'analyse des
politiques publiques. Primo, il s'agit de processus centres sur 1'examen de
!'intervention de 1'Etat, et plus particulierement des ministeres et des
organismes qui Ie composent, par ses actions concretes et ses realisations
observables. Ces etudes apprehendent leur sujet par 1'angle d'un objet
politique commun qui, bien souvent, est Ie secteur de 1'activite gouverne-
menta Ie (par exemple, emploi, economie, environnement ... ). Secunda,
l' evaluation et 1'analyse des politiques alimentent Ie repertoire des
70 THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME
connaissances et des savoirs mobilisables par les decideurs et les gestion-
naires. II s'agit donc ici de la constitution d'un savoir davantage oriente
vers la resolution de problemes que vers la production de savoirs fonda-
mentaux. Les chercheurs et les evaluateurs developpent un langage
commun en vue de dire la verite aux decideurs', ce qui les place parfois
en position de conseiller du prince (Duran, 1997). Tertia, les travaux
d'evaluation et d'analyse des politiques accordent une place importante
au jeu des acteurs dans l' etude des processus, afin de prendre en consi-
deration les enjeux de pouvoir comme nous allons Ie faire dans ce chapitre.
En regIe generale, tous les acteurs qui se trouvent dans Ie perimetre de la
politique ou du programme considere font 1'objet d'une attention parti-
culiere, qu'ils relevent du secteur public (parlementaires, ministres, ges-
tionnaires, etc.) ou du secteur prive (groupes d'interets, ONG, societecivile, etc.).
Mais il existe egalement des elements de dissemblance entre 1'evalua-
tion et 1'analyse des politiques, comme 1'atteste Ie scepticisme de Brewer
et deLeon (1983) a l' egard des travaux evaluatifs, dont les standards theo-
riques sont eleves mais qui, selon ces auteurs, se concretisent difficilement.
La principale difference reside dans le jugement de valeur porte par l' eva-
luateur sur la politique ou Ie programme qu'il etudie. A ce sujet, VincentLemieux (2006a) considere que 1'analyse des politiques sert a decrire ou
a expliquer comment se realisent les politiques dans leurs differentes
phases, alors que l' evaluation de programmes vise plutot a juger si les
programmes sont conformes a des valeurs prescrites ou preSUmeeS. Et
ce jugement n'est pas sans consequences sur les programmes, les decideurs
ou les gestionnaires au sein des ministeres et organismes. C'est a ce titre
que 1'evaluation peut etre consideree comme un processus politique,
c'est-a.-dire comme un ensemble de relations de pouvoir entre les acteursconCerneS (Lemieux, 2006e). En eifet, l' evaluation, comme les autres
etapes des politiques publiques que nous decrirons ici, ne peut etre appre-
hendee sans prendre en consideration Ie fait qu'elle est une activite poli-
tique qui s'appuie sur une demarche methodologique rigoureuse. Pour
parvenir a.ses conclusions et a ses recommandations, et lorsque celles-ci
sont retenues, l' evaluateur initie un processus d'apprentissage et de chan-
gement plus ou moins important du programme evalue. Nous reviendrons
1. Notre traduction du celebre speaking truth to power de Wildavsky (1979).
L'ANALYSE DES POLITlQUES PUBLIQUES ,. 71
un peu plus tard sur les differentes formes d'utilisation de la demarche
evaluative, qui ne se cantonnent pas a la description de constats, mais qui
ont par la suite aupres des decideurs et des gestionnaires des repercussions
qui, dans certains cas, peuvent entrainer l'abolition du programme.
Afin d' etablir des liens entre I' evaluation et l'analyse des politiques
publiques, nous allons structurer notre explication autour du cycle de la
politique. Les grilles d'analyse sequentielles qui decoulent des travaux de
Lasswell (1956) et de Jones (1970) permettent de comparer une politique
ou un programme public a un organisme vivant dont la croissance est
rythmee par des etapes successives allant de sa naissance jusqu' a sa mort
ou sa renaissance. Une grille sequentielle regroupe donc, de fa
72 THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME
de ses conclusions et recommandations quant a l'apprentissage, a la
continuite ou a 1'abolition du programme, et Ie suivi qui en est donne(deLeon, 1987),
FICURE 4.1
les etapes du cycle de la politique publique
Emergence et Mise aFormulation
Mise enidedtification ~ I'agenda~ et adoption~ceuvre
~Evaluation~ Terminaison
du problemede la politique
I
I
Source: Inspire de Muller, 2003, p. 24
Cette schematisation du cycle d'une politique publique est une fiction,
tant pour les analystes des politiques publiques que pour les evaluateurs.
Les analystes savent que, bien souvent, ces sequences s'intercalent, se
chevauchent, voire se superposent (Sabatier, 1997). De leur cote, les eva-
luateurs savent que l' evaluation n'intervient pas uniquement a la fin du
cycle des politiques en vue de Ie boucler. l'evaluation vise a produire unsavoir sur Ie fonctionnement et les effets d'une politique en1'appreciant a
1'aune de plusieurs criteres comme 1'opportunite, la pertinence, l'efficacite
et l'efficience, Ces connaissances servent a piloter la conduite de l'action
publique.
De ce point de vue, et contrairement a la vision suggeree par 1'analyse
sequentielle des politiques, il est illusoire et artificiel de considerer que
l' evaluation n'a lieu qu'apres l' etape de la mise en ceuvre. En tant qu'ins-
trument de pilotage, il est possible de mobiliser l' evaluation au cours de
chacune des phases d'une politique ou d'un programme. Dne evaluation
ex ante peut en effet aLimenter les etapes de l'emergence d'un probleme,
de la mise a l'agenda ou de la formulation d'une politique, puisque, s'il
s'agit par exemple de grands projets environnementaux ou d'infrastruc-
ture, ses resultats ec1airent les decideurs sur leur faisabilite et les impacts
qui en sont attendus. Au moment de la mise en ceuvre d'une politique, lesdecideurs ou les gestionnaires publics peuvent commander une evaluation
concomitante afin de documenter Ie processus de la mise en ceuvre et d'y
apporter des adaptations. Enfin, apres quelques annees de mise en ceuvre
d'une politique, certains souhaitent identifier, mesurer et analyser les
effets de 1'action publique au moyen d'une evaluation ex post (il s'agit du
L'ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES " 73
type d' evaluation dont il est Ie plus souvent fait mention dans lalitterature).
La litterature en administration publique nous enseigne que l' evalua-
tion n'est qu'un instrument de pilotage parmi d'autres (par exemple,
verification, suivi, audit...) et qu'il n'est pas toujours evident de les dis-
tinguer avec precision. Ainsi, avec la montee en puissance du paradigme
managerial, centre sur la performance, l' evaluation apparait davantage
comme un instrument de gestion qu'un outil de contr6le (Segsworth,
2004). Neanmoins, Ie principal element qui permet de distinguer l' eva-
luation des autres instruments de pilotage de 1'action publique reside dans
1'attention qu'elle porte aux effets d'une politique ou d'un programme,
c'est-a-dire aux changements (positifs ou negatifs, souhaites ou inat-
tendus ... ) engendres aupres des acteurs. De ce point de vue, les autres
instruments de pilotage ne disposent pas des outils methodologiques leur
permettant d'identifier et d'isoler avec precision les effets imputables a
1'intervention publique. Enfin, 1'evaluation peut entrainer un question-
nement et donc une remise en cause de la pertinence ou de 1'opportunite
des decisions prealables.
Cependant, malgre les limites traditionnellement enoncees a 1'encontre
de cette approche sequentielle, il nous apparait tout de meme utile de
rattacher cette schematisation au processus d' evaluation. En effet, il no us
semble opportun d'utiliser ce cycle pour analyser et comprendre la
demarche evaluative. Cette deconstruction analytique permet d'isoler les
moments des du processus et de se concentrer sur les interactions entre
les differents acteurs de l' evaluation (commanditaires, evaluateur, eva-
lues). Au-dela de cette schematisation, nous nous attarderons egalement
sur les principales theories d'analyse des politiques publiques qui nous
aident a mieux comprendre Ie deroulement du processus evaluatif. A cet
effet, la litterature sur 1'analyse des politiques enrich it la comprehension
de la pratique evaluative. D
