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L'analyse des politiques publiques - · PDF file4 L'analyse des politiques publiques Steve Jacob et Christine Rothmayr l'evaluation de politiques ou de programmes publics est traditionnelle­

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    L'analyse des politiquespubliques

    Steve Jacob et Christine Rothmayr

    l'evaluation de politiques ou de programmes publics est traditionnelle-ment presentee comme une pratique an cree theoriquement et methodo-

    logiquement dans de nombreuses disciplines, dont 1'economie, la

    psychologie et la sociologie. Son lieu de naissance precis reste toutefois

    plus difficile a determiner, meme si certains auteurs n'hesitent pas a

    affi rmer que la science politique est probablement Ie lieu de naissance

    de l' evaluation (Schneider, 1986, p. 222; notre traduction). Dans ce cha-

    pitre, nous n'avons pas la pretention de trancher definitivement ce debat.

    N ous nous attarderons davantage a decrire la parente entre l' evaluation

    et 1'analyse des politiques publiques, un champ de la science politiqueactuellement en pleine expansion.

    Plusieurs elements rapprochent en effet revaluation et 1'analyse des

    politiques publiques. Primo, il s'agit de processus centres sur 1'examen de

    !'intervention de 1'Etat, et plus particulierement des ministeres et des

    organismes qui Ie composent, par ses actions concretes et ses realisations

    observables. Ces etudes apprehendent leur sujet par 1'angle d'un objet

    politique commun qui, bien souvent, est Ie secteur de 1'activite gouverne-

    menta Ie (par exemple, emploi, economie, environnement ... ). Secunda,

    l' evaluation et 1'analyse des politiques alimentent Ie repertoire des

  • 70 THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

    connaissances et des savoirs mobilisables par les decideurs et les gestion-

    naires. II s'agit donc ici de la constitution d'un savoir davantage oriente

    vers la resolution de problemes que vers la production de savoirs fonda-

    mentaux. Les chercheurs et les evaluateurs developpent un langage

    commun en vue de dire la verite aux decideurs', ce qui les place parfois

    en position de conseiller du prince (Duran, 1997). Tertia, les travaux

    d'evaluation et d'analyse des politiques accordent une place importante

    au jeu des acteurs dans l' etude des processus, afin de prendre en consi-

    deration les enjeux de pouvoir comme nous allons Ie faire dans ce chapitre.

    En regIe generale, tous les acteurs qui se trouvent dans Ie perimetre de la

    politique ou du programme considere font 1'objet d'une attention parti-

    culiere, qu'ils relevent du secteur public (parlementaires, ministres, ges-

    tionnaires, etc.) ou du secteur prive (groupes d'interets, ONG, societecivile, etc.).

    Mais il existe egalement des elements de dissemblance entre 1'evalua-

    tion et 1'analyse des politiques, comme 1'atteste Ie scepticisme de Brewer

    et deLeon (1983) a l' egard des travaux evaluatifs, dont les standards theo-

    riques sont eleves mais qui, selon ces auteurs, se concretisent difficilement.

    La principale difference reside dans le jugement de valeur porte par l' eva-

    luateur sur la politique ou Ie programme qu'il etudie. A ce sujet, VincentLemieux (2006a) considere que 1'analyse des politiques sert a decrire ou

    a expliquer comment se realisent les politiques dans leurs differentes

    phases, alors que l' evaluation de programmes vise plutot a juger si les

    programmes sont conformes a des valeurs prescrites ou preSUmeeS. Et

    ce jugement n'est pas sans consequences sur les programmes, les decideurs

    ou les gestionnaires au sein des ministeres et organismes. C'est a ce titre

    que 1'evaluation peut etre consideree comme un processus politique,

    c'est-a.-dire comme un ensemble de relations de pouvoir entre les acteursconCerneS (Lemieux, 2006e). En eifet, l' evaluation, comme les autres

    etapes des politiques publiques que nous decrirons ici, ne peut etre appre-

    hendee sans prendre en consideration Ie fait qu'elle est une activite poli-

    tique qui s'appuie sur une demarche methodologique rigoureuse. Pour

    parvenir a.ses conclusions et a ses recommandations, et lorsque celles-ci

    sont retenues, l' evaluateur initie un processus d'apprentissage et de chan-

    gement plus ou moins important du programme evalue. Nous reviendrons

    1. Notre traduction du celebre speaking truth to power de Wildavsky (1979).

  • L'ANALYSE DES POLITlQUES PUBLIQUES ,. 71

    un peu plus tard sur les differentes formes d'utilisation de la demarche

    evaluative, qui ne se cantonnent pas a la description de constats, mais qui

    ont par la suite aupres des decideurs et des gestionnaires des repercussions

    qui, dans certains cas, peuvent entrainer l'abolition du programme.

    Afin d' etablir des liens entre I' evaluation et l'analyse des politiques

    publiques, nous allons structurer notre explication autour du cycle de la

    politique. Les grilles d'analyse sequentielles qui decoulent des travaux de

    Lasswell (1956) et de Jones (1970) permettent de comparer une politique

    ou un programme public a un organisme vivant dont la croissance est

    rythmee par des etapes successives allant de sa naissance jusqu' a sa mort

    ou sa renaissance. Une grille sequentielle regroupe donc, de fa

  • 72 THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

    de ses conclusions et recommandations quant a l'apprentissage, a la

    continuite ou a 1'abolition du programme, et Ie suivi qui en est donne(deLeon, 1987),

    FICURE 4.1

    les etapes du cycle de la politique publique

    Emergence et Mise aFormulation

    Mise enidedtification ~ I'agenda~ et adoption~ceuvre

    ~Evaluation~ Terminaison

    du problemede la politique

    I

    I

    Source: Inspire de Muller, 2003, p. 24

    Cette schematisation du cycle d'une politique publique est une fiction,

    tant pour les analystes des politiques publiques que pour les evaluateurs.

    Les analystes savent que, bien souvent, ces sequences s'intercalent, se

    chevauchent, voire se superposent (Sabatier, 1997). De leur cote, les eva-

    luateurs savent que l' evaluation n'intervient pas uniquement a la fin du

    cycle des politiques en vue de Ie boucler. l'evaluation vise a produire unsavoir sur Ie fonctionnement et les effets d'une politique en1'appreciant a

    1'aune de plusieurs criteres comme 1'opportunite, la pertinence, l'efficacite

    et l'efficience, Ces connaissances servent a piloter la conduite de l'action

    publique.

    De ce point de vue, et contrairement a la vision suggeree par 1'analyse

    sequentielle des politiques, il est illusoire et artificiel de considerer que

    l' evaluation n'a lieu qu'apres l' etape de la mise en ceuvre. En tant qu'ins-

    trument de pilotage, il est possible de mobiliser l' evaluation au cours de

    chacune des phases d'une politique ou d'un programme. Dne evaluation

    ex ante peut en effet aLimenter les etapes de l'emergence d'un probleme,

    de la mise a l'agenda ou de la formulation d'une politique, puisque, s'il

    s'agit par exemple de grands projets environnementaux ou d'infrastruc-

    ture, ses resultats ec1airent les decideurs sur leur faisabilite et les impacts

    qui en sont attendus. Au moment de la mise en ceuvre d'une politique, lesdecideurs ou les gestionnaires publics peuvent commander une evaluation

    concomitante afin de documenter Ie processus de la mise en ceuvre et d'y

    apporter des adaptations. Enfin, apres quelques annees de mise en ceuvre

    d'une politique, certains souhaitent identifier, mesurer et analyser les

    effets de 1'action publique au moyen d'une evaluation ex post (il s'agit du

  • L'ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES " 73

    type d' evaluation dont il est Ie plus souvent fait mention dans lalitterature).

    La litterature en administration publique nous enseigne que l' evalua-

    tion n'est qu'un instrument de pilotage parmi d'autres (par exemple,

    verification, suivi, audit...) et qu'il n'est pas toujours evident de les dis-

    tinguer avec precision. Ainsi, avec la montee en puissance du paradigme

    managerial, centre sur la performance, l' evaluation apparait davantage

    comme un instrument de gestion qu'un outil de contr6le (Segsworth,

    2004). Neanmoins, Ie principal element qui permet de distinguer l' eva-

    luation des autres instruments de pilotage de 1'action publique reside dans

    1'attention qu'elle porte aux effets d'une politique ou d'un programme,

    c'est-a-dire aux changements (positifs ou negatifs, souhaites ou inat-

    tendus ... ) engendres aupres des acteurs. De ce point de vue, les autres

    instruments de pilotage ne disposent pas des outils methodologiques leur

    permettant d'identifier et d'isoler avec precision les effets imputables a

    1'intervention publique. Enfin, 1'evaluation peut entrainer un question-

    nement et donc une remise en cause de la pertinence ou de 1'opportunite

    des decisions prealables.

    Cependant, malgre les limites traditionnellement enoncees a 1'encontre

    de cette approche sequentielle, il nous apparait tout de meme utile de

    rattacher cette schematisation au processus d' evaluation. En effet, il no us

    semble opportun d'utiliser ce cycle pour analyser et comprendre la

    demarche evaluative. Cette deconstruction analytique permet d'isoler les

    moments des du processus et de se concentrer sur les interactions entre

    les differents acteurs de l' evaluation (commanditaires, evaluateur, eva-

    lues). Au-dela de cette schematisation, nous nous attarderons egalement

    sur les principales theories d'analyse des politiques publiques qui nous

    aident a mieux comprendre Ie deroulement du processus evaluatif. A cet

    effet, la litterature sur 1'analyse des politiques enrich it la comprehension

    de la pratique evaluative. D

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