L’observation territoriale · et de l‘observation en général, peuvent renforcer ou du moins appuyer cette gouvernance et devenir de réels outils d‘aide à la décision ?

L’observation territoriale

Etre accessible, comparable et mutualisable pour une meilleure gouvernance ?

Mémoire de stage - Juin 2014

Marie Perney

Master 2 ISA Tutorat : Samuel Widmer, Alexandre Moine

Marie Perney – M2 ISA 2014 – L’observation territoriale : être accessible, comparable et mutualisable pour une meilleure gouvernance ? 2

Remerciements

Je tiens à remercier Dominique Musslin, pour m’avoir offert l’opportunité

d’évoluer au sein de l’Agence de Développement et d’Urbanisme du Pays

de Montbéliard.

J’adresse également mes remerciements à Samuel Widmer. En tant que

tuteur, son encadrement et ses conseils m’ont apporté de nombreuses

connaissances. Je remercie Pierre Lavergne pour son suivi tout au long du

projet.. Je tiens également à remercier toute l’équipe du pôle ressource :

Hélène Rossignol, Raphaël Zaugra, Christine Maffli, José Pereira et Célyne

Thuot pour leur aide et leurs conseils ainsi que l’équipe projet pour leur

contribution à la réflexion à propos du travail mené. Enfin, je remercie tout

l’équipe de l’ADU pour m’avoir accueillie durant ces derniers mois.

Je remercie aussi Alexandre Moine, pour son suivi et ses conseils sur la

réalisation de ce mémoire.


Résumé

La multiplication des dispositifs d’observation ces dernières années, atteste la volonté toujours

plus forte, de connaître et de suivre un territoire. Cet état de fait ne peut s’envisager sans la prise en

compte de la notion de gouvernance. En effet, face à la mouvance des territoires mais aussi face à la

complexification des enjeux de ces mêmes territoires, et ce particulièrement en matière de

développement durable, les acteurs locaux doivent réfléchir à des leviers efficaces pour favoriser une

bonne gouvernance. Nous tenterons ici d’apporter des éclairages sur l’influence de l’observation sur la

gouvernance grâce aux travaux effectués durant ce stage, afin de montrer comment l’observation peut

être perçue comme un véritable outil d’aide à la décision.

Mots clés : observation, gouvernance, intelligence territoriale, mutualisation, outils aide à la décision

Abstract

The multiplication of observation devices since few years testifies about the wish to know and

follow a territory. This established fact can't be considered without taking into account the notion of

governance. Indeed, in front of the sphere of influence of territories but also in front of the complexity

of the stakes of this same territories, and particularly about sustainable development, the local actors

have to think about efficient levers to favor a good governance. We will try here, to give some lightings

about the influence of observation on governance thanks to many works realized during this work

experience. This way, we could show how observation can be received as a real decision-making tool.

Key words : observation, governance, territorial intelligence, mutualisation, decision-making tool


Sommaire

RESUME ...................................................................................................................................... 3

SOMMAIRE ................................................................................................................................. 4

INTRODUCTION .......................................................................................................................... 5

PREMIERE PARTIE : DEFINITIONS DES CONCEPTS ET DES ENJEUX DE L’OBSERVATION ET DE LA

GOUVERNANCE .......................................................................................................................... 7

DEUXIEME PARTIE : ELEMENTS METHODOLOGIQUES POUR LA MISE EN PLACE D’UN

OBSERVATOIRE METROPOLITAIN............................................................................................. 21

TROISIEME PARTIE : BILAN ET PERSPECTIVES, UNE OBSERVATION EN « RESEAU » ET MULTI-

ECHELLE POUR MIEUX COMPRENDRE LES TERRITOIRES ET APPUYER LA GOUVERNANCE

TERRITORIALE ? ........................................................................................................................ 40

CONCLUSION ............................................................................................................................ 50

LISTE DES ABREVIATIONS ......................................................................................................... 51

ANNEXE .................................................................................................................................... 53

BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................................... 57

TABLE DES FIGURES .................................................................................................................. 61

TABLE DES MATIERES ............................................................................................................... 62


INTRODUCTION

L’observation territoriale, définie comme « l’action de regarder avec attention les êtres, les

choses, les évènements, les phénomènes pour les étudier, les surveiller, en tirer des conclusions »

(LAROUSSE, 2014), est au cœur de nombreux enjeux à l’heure actuelle. Connaître le territoire,

« son » territoire, est une nécessité pour une grande majorité d’acteurs de l’aménagement d’autant

plus que les territoires sont soumis à des fluctuations et des débats concernant leur pertinence. Ainsi,

les débats et projets concernant la refonte des régions, la disparition des départements ou la

métropolisation, posent de nombreuses questions aux acteurs locaux, qui demain, devront peut-être

réévaluer leur manière de gérer leurs territoires. Dans ce contexte, l’observation révèle des

compétences plus qu’intéressantes et même nécessaires qui se reflètent dans ce que l’on appelle

l’intelligence territoriale. En effet, l’observation permet non seulement d’établir des portraits, de suivre

des évolutions sur des périodes données en faisant ainsi apparaître les enjeux, les atouts ou les

menaces qui en découlent. L’observation offre également des outils d’évaluation et de suivi des

différentes politiques et programmes d’aménagement du territoire. Il s’agit aussi de se comparer à

d’autres dans un contexte de compétitivité, avec l’ambition de se démarquer et d’être valorisé.

Cette volonté de percevoir la réalité des territoires par le biais de l’observation se matérialise

de plusieurs manières. Ces dernières années, les observatoires territoriaux n’ont cessé de se

multiplier et le recours à des indicateurs de suivi dans les documents d’aménagement devient

impératif (Schéma de Cohérence Territoriale, Schéma Régionaux d’Aménagement et du

Développement Durable du Territoire…). Ces évolutions ont en partie été facilitées par le phénomène

d’ « open data » et grâce au progrès technologique qui ont bouleversé ou du moins facilité l’accès et

le traitement de l’information. Aujourd’hui, de plus en plus de données sont accessibles à tous, ce qui

impacte positivement l’observation. Toutefois, des points négatifs persistent. La multiplication

d’observatoires traitant des mêmes thématiques mais à différentes échelles, peut être perçue comme

incohérente dans le sens où l’information n’est pas assez mutualisée. Ce problème a pour

conséquence d’affaiblir la fonction même d’observation du fait d’un manque de comparabilité à

certaines échelles et entre différents dispositifs. De plus, il existe une déconnexion entre les

observatoires et les décisions politiques. Avoir un outil d’observation solide, objectif et structuré est

primordial pour alimenter la réflexion des élus, de leurs partenaires ainsi que des citoyens. Enfin les

données, malgré leur large diffusion, posent toujours quelques problèmes. En effet, certaines ne sont

toujours pas accessibles alors qu’elles constituent des enjeux considérables, les données sur la

consommation d’espace ou l’énergie par exemple. Leur utilisation, ainsi que celle d’indicateurs

statistiques, font alors émerger des questionnements qualitatifs, avec cette fois, l’influence des

représentations et des interprétations variables des individus.

C’est en partie pour ces raisons que l’Agence de Développement et d’Urbanisme du Pays de

Montbéliard (ADU) s’est fixée trois objectifs majeurs dans son projet d’ « observatoire métropolitain »,

inscrit dans son programme partenarial (ADU, 2014). Les indicateurs traités se doivent d’être


accessibles, comparables et mutualisables. En 2013, ceci s’est matérialisé par la réalisation du

Tableau de bord des Eco ’cités. Ce tableau de bord est un portrait de territoire de Belfort-Montbéliard,

axé sur différentes thématiques du développement durable, et intégrant une comparaison avec un

panel de trente zones d’emploi aux profils similaires du quart nord-est de la France. L’ADU a donc une

véritable volonté de partager autour de ces indicateurs afin de diffuser sa méthodologie, pour une

observation multi-échelle et mieux connectée à la réalité, notamment en matière de politique

d’aménagement.

Ce stage s’inscrit dans ce contexte puisque l’objet initial de la mission consiste à participer au

développement de l’observatoire territorial de l’ADU dans un objectif de plus grand partage des

indicateurs. Il se place également dans la perspective de construction du pôle métropolitain de l’Aire

urbaine de Belfort-Montbéliard avec une volonté de consolider l’observation multi-échelle et

transversale en matière de développement durable.

A partir de la rénovation du tableau de bord mais aussi à partir d’autres travaux effectués

nous montrerons si l’observation crée de la gouvernance autour d’un projet de territoire, ici le projet de

pôle métropolitain. Et en quoi la constitution d’un réseau, l’échange et le partage autour d’indicateurs

et de l’observation en général, peuvent renforcer ou du moins appuyer cette gouvernance et devenir

de réels outils d’aide à la décision ?

Dans un premier temps, il sera question de définir précisément les concepts clés du sujet

soit, le territoire, l’observation, la gouvernance et l’intelligence territoriale. Cet approfondissement des

notions essentielles à l’observation, conduira à l’identification précise des enjeux liés à tous ces

concepts et à comprendre comment ceux-ci s’articulent entre eux. Ensuite, nous nous concentrerons

sur les éléments méthodologiques ayant été appliqués pour le projet « d’observatoire métropolitain »

afin d’attester l’implication de l’ADU dans l’observation mais aussi les objectifs et les attentes qui en

résultent. Enfin, nous tenterons de montrer comment l’observation peut devenir un réel outil d’aide à la

décision en nous appuyant sur les travaux effectués. Ceci nous permettra d’insister plus

particulièrement sur l’importance des échanges et de la mutualisation.


PREMIERE PARTIE : Définitions des concepts et des enjeux de

l’observation et de la gouvernance

Avant toute chose, il est important de revenir sur les concepts fondamentaux liés à

l’observation et de répondre à des questions, simples mais primordiales, pour comprendre la suite de

notre propos et la réflexion qui sera menée tout au long de ce mémoire. Territoire, gouvernance,

observation et intelligence territoriale sont quatre notions relativement anciennes dont le regain

d’intérêt est certain et à mettre en lien avec les préoccupations croissantes en matière de

développement durable par exemple. Toutefois ces définitions peuvent être floues, complexes ou

polysémiques d’où l’intérêt de cette première partie.

1.1. Le territoire

1.1.1. D’une multitude de définitions…

La fonction d’observation repose sur une question principale et déterminante : Qu’observe-t-

on ? Dans le cas présent, le territoire. Par conséquent, avant même de préciser plus particulièrement

le rôle, le fonctionnement ou encore les objectifs de l’observation, définir le concept de territoire est

impératif.

Territoire :

« Etendue de pays qui ressortit à une autorité, à une juridiction quelconque ».

« Espace relativement bien délimité que quelqu’un s’attribue et sur lequel il veut garder toute son

autorité ».

« Espace dont un individu ou une famille d’animaux se réserve l’usage ».

Dictionnaire Larousse en ligne (2014)

Si les définitions proposées par les dictionnaires traditionnels paraissent simplistes au travers

de notions « d’appropriation » et de « contrôle », la réalité du concept est pourtant bien différente en

géographie. Notion d’origine relativement « ancienne », les tentatives d’explications se sont

multipliées dans le temps, s’efforçant à chaque fois d’approfondir les caractéristiques et les usages

spécifiques des différentes disciplines. Pourtant, à l’heure actuelle, si de nombreuses définitions

existent, il est toujours difficile d’appréhender le concept même de territoire.

Selon Paul Claval (2008), cette réflexion s’est opérée en trois phases. Du début du XIXème

siècle à l’entre-deux guerre l’attention portée au territoire concernait surtout les théories d’économie

spatiale, d’échanges internationaux ainsi que de géographie économique. Puis, avec le

développement des inégalités entre les années trente et soixante-dix, elle s’est étendue à l’économie

plus générale et l’aménagement du territoire. Enfin, depuis les années soixante-dix, et encore plus

depuis les années quatre-vingt-dix, le territoire suscite une curiosité plus poussée d’un grand nombre


d’autres disciplines comme la sociologie, l’anthropologie mais aussi par les acteurs politiques

induisant de ce fait, la complexité actuelle liée au terme. D’un point de vue général, les approches

économistes tendent à déterminer le territoire comme « un espace local dans lequel s’opèrent des

externalités » tandis que les approches politiques le qualifient plus globalement « d’espace construit

par des institutions » (BILLAUDOT, 2005). Pour les géographes aussi, le concept de territoire paraît

indissociable de la notion « d’espace », mais il demeure malgré tout, plus abstrait.

Le Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés de J. Lévy et M. Lussault (2003)

présente un récapitulatif plus précis des définitions existantes. Le lien entre le territoire et l’espace est

quasi indéniable pour chacune d’elle, mais elles représentent unes à unes des aspects spécifiques.

La première énoncée ne fait référence à aucun usage précis, tandis que les deux suivantes identifient

le territoire comme synonyme d’espace ou de lieu en introduisant également les valeurs historiques et

identitaires auxquelles le territoire se rattache. La quatrième relève de la construction intellectuelle qui

fait du territoire un espace socialisé. Il est aussi indiqué que le territoire s’apparente à un « espace

contrôlé-borné » faisant référence à une logique étatique et une sixième définition le qualifie

« d’espace de contrôle exclusif ». La réflexion est ensuite engagée vers la notion d’appropriation de

l’espace. Et enfin, la dernière traite de la périodisation historique, qui décompose la géographie en

trois « moments » distincts : le milieu, l’espace et le territoire. En somme, le concept de territoire

englobe de nombreuses notions et est plus complexe qu’il n’y paraît. Chacune de ces définitions traite

du territoire de façon intéressante et les préceptes auxquels il est fait référence sont tous avérés.

Cependant, elles l’abordent de manière peut-être trop exclusive en oubliant parfois la complexité du

terme et les interactions possibles entre tous ces éléments explicatifs. Certaines sont trop réductrices,

particulièrement celles qui comparent le territoire comme le simple synonyme de « lieu » ou

d’ « espace » et elles ne suffisent pas à le qualifier « justement ». Tenir compte d’autant de définitions

différentes pour rendre compte d’un phénomène, d’un concept, est négatif selon certains auteurs et

cela conduit à un affaiblissement du terme (PECQUEUR, 2009). Pourtant le territoire reste important

notamment dans le contexte politique de l’aménagement, et donc dans notre cas, et ne doit pas se

réduire à une simple définition. Il faut l’envisager sous un angle pouvant faire ressortir toutes ses

caractéristiques pour comprendre de quoi il est composé et comment il s’organise.

Outre ces définitions conceptuelles, diverses organisations et institutions proposent également

leur définition du territoire, ce qui nous intéresse également dans la mesure où ce travail porte sur

l’observation et la gouvernance territoriale qui en découle et que nous définirons plus tard. Ces

instances, comme l’INSEE ou la DATAR, confèrent au terme un sens juridique (SIGNORET, 2011) et

se réduisent en partie au découpage géographique ou administratif. Pour certains, cette conception

« est étroitement liée à la manière dont les politiques sont menées sur l’espace public et donc la

nécessité de se référer à un espace délimité par nécessité d’une sectorisation du contrôle et de

l’action publique ». (SIGNORET, 2011).


Toutefois, il est difficile de s’appuyer sur toutes ces définitions car elles omettent de nombreux

éléments ou ne mettent pas suffisamment en avant les liens qui les unissent autour du terme

« territoire ». Il est important de révéler la complexité du territoire d’un point de vue systémique, car

comme le dit A. Moine (2006), « petit à petit tout devient territoire ».

1.1.2. … au système « Territoire »

« Le territoire s’avère être beaucoup plus que l’espace, l’environnement, ou les hommes qui le

peuplent et se l’approprient ». (MOINE, 2006). Cette citation illustre pleinement les limites des

définitions vues précédemment. Si l’espace, l’environnement et les individus qui le peuplent sont

indissociables de la notion de territoire, leur relation est complexe et c’est au travers de nouvelles

approches qu’elles doivent être envisagées. Ainsi, les théories systémiques l’abordent à partir de trois

entrées : l’appropriation par les groupes d’individus, le processus d’organisation territorial à deux

niveaux (action des sociétés et systèmes de représentations) et enfin les interrelations des acteurs qui

« font le territoire ». (MOINE, 2006). Ceci étant, le territoire devient donc un système composé de

plusieurs sous-systèmes qui évoluent et interagissent entre eux. Trois sous-systèmes ont été

identifiés par A. Moine (2006) : l’espace géographique, les représentations et les acteurs comme l’on

peut l’observer sur la figure 1.

Figure1 : Le système territoire


L’espace géographique correspond à un espace physique aménagé et organisé par l’homme.

Il induit de fait, une dimension naturelle, une dimension institutionnelle, une dimension anthropique et

une dimension sociale. Ces dimensions se reflètent par quatre sous-systèmes qui interagissent entre

eux.

Le sous-système des représentations correspond à des filtres (social, individuel et

idéologique) qui influencent la perception des individus sur l’espace dans lequel ils vivent, et induisent

donc la manière dont ils le pratiquent et l’aménagent. Pour prendre une décision, les individus ont

besoin de se représenter le système dans lequel ils interagissent ce qui implique la « mémorisation du

réel » (DE SEDE MARCEAU et al. 2009). Toutefois, ces représentations peuvent être très différentes

selon les individus, ce qui complexifie la prise de décision et la coopération entre eux en matière

d’aménagement notamment. Le sous-système acteur coïncide avec ces individus. Cinq acteurs sont

pris en compte dans cette définition systémique du territoire : l’Etat, les collectivités territoriales,

l’intercommunalité, la société civile et les entreprises. Ceux-ci interfèrent avec le territoire de manières

bien différentes, selon les filtres de représentations propres à chacun. Ce sont ces acteurs qui

permettent « de maintenir une stabilité du système au sein duquel ils agissent. Il en découle une

indispensable coordination, une organisation et finalement l’aménagement ». (MOINE, 2006).

Finalement, « le territoire est un système complexe évolutif qui associe un ensemble d’acteurs

d’une part, l’espace géographique que ces acteurs utilisent, aménagent et gèrent d’autres part ».

(MOINE, 2006). Cette définition du territoire, envisagé comme un système, consent à lui donner un

sens global mais qui prend en compte tous les éléments qui l’influencent et qu’il influence en retour.

C’est ainsi que l’observation prend tout son sens. En effet, les acteurs pour pouvoir aménager,

coordonner et organiser l’espace géographique se doivent de connaître ses spécificités et ses enjeux.


1.2. L’observation, une nécessité pour comprendre le territoire ?

L’évolution perpétuelle des territoires et la complexité croissante des rôles et du jeu des

acteurs ont eu pour conséquence ces dernières années la multiplication de dispositifs d’observation.

Pourquoi et en quoi observer s’avère-t-il nécessaire ?

1.2.1. Définition de l’observation et des dispositifs d’observation

Selon J. Lévy et M. Lussault (2003), « l’observation est la phase première de la démarche

scientifique et c’est à partir des faits qu’elle établit et de l’interprétation de ceux-ci que se constitue la

théorie ». Autre définition plus simpliste mais plus parlante, c’est « l’action de regarder avec attention

les êtres, les choses, les évènements, les phénomènes pour les étudier, les surveiller, en tirer des

conclusions » (LAROUSSE, 2014). D’après ces définitions, nous comprenons que l’observation

touche de nombreux domaines mais qu’elle inclut aussi des notions d’espace et de temps.

« L’observation territoriale vise à travers la mutualisation des connaissances à fournir des clés

d’interprétation, des systèmes complexes que représentent les territoires » (DE SEDE MARCEAU et

al. 2009) pour aider les différents acteurs à les gérer et les aménager. Pour agir sur des espaces

donnés, la représentation de ceux-ci par les différents partenaires est indispensable. Selon les filtres

sensoriels propres à chacun, les individus ne perçoivent pas de la même manière le territoire. Leur

rôle au sein de celui-ci est d’ailleurs un facteur déterminant, les élus ne s’approprient pas l’espace de

la même manière que les citoyens, les professionnels ou les experts et ces points divergents peuvent

représenter des conflits plus ou moins importants. L’observation apporte des connaissances sur un

espace (états des lieux, diagnostics territoriaux) permettant ainsi de développer une vision partagée

grâce aux échanges, au partage et à la mutualisation de l’information et des analyses dans un souci

de convergence vers des objectifs communs et donc, un meilleure gouvernance. Grâce à

l’observation, la mise en place de politiques d’aménagement, le suivi des actions engagées ainsi que

de la communication autour de ces éléments sont facilités (ROUX, FEYT, 2011). La figure 2 présente

un récapitulatif des étapes qui façonnent la fonction d’observation.


Figure 2 : Processus ‘observation territoriale

Comme nous l’avons déjà dit, les acteurs territoriaux ont besoin de connaître leur territoire

d’action pour prendre des décisions quant à son organisation. D’après des objectifs communs, ils

influencent donc la création (ou instaurent directement) de structures, d’organismes, de services

dédiés à cette tâche. C’est ainsi que naissent les dispositifs d’observation, généralement qualifiés

d’observatoires. Ces mécanismes ont connu une évolution grandissante depuis les années deux-

milles mais les méthodologies employées, les moyens et les outils mis en œuvre sont parfois très

différents ce qui suscite quelques débats sur le qualificatif même d’ « observatoire ». Nous nous

concentrerons donc sur une définition générale qui octroie aux observatoires la fonction de collecte,

de traitement et de diffusion de l’information (PIPONNIER, 2010).


Les observatoires territoriaux font référence à une ou plusieurs thématiques liées aux

problématiques posées par des acteurs désirant agir en commun, mais également à une période et un

espace spécifique. Les thématiques les plus étudiées concernent l’économie ou encore l’habitat,

cependant, comme nous le verrons plus tard, la préoccupation environnementale grandissante

insufflée par la prise en compte du développement durable dans l’aménagement, implique davantage

de thématiques différentes. En outre, ces observatoires regroupent de nombreuses ressources (outils,

méthodes…), des moyens humains et des techniques qui permettent de collecter et traiter

l’information de sorte à faire ressortir des phénomènes plus ou moins marquants sur un espace

délimité. Pour cela, le recours à des données précises et fiables est primordial. C’est à partir de ces

données que des indicateurs pertinents sont calculés et apportent des informations et des réponses

sur l’espace concerné. Le choix des données et des indicateurs est d’autant plus important à l’heure

actuelle, que face au phénomène d’open data grandissant, des questions et controverses se posent

sur la crédibilité des informations diffusées et leur pertinence à décrire une situation donnée. Comme

le précisent M. Noucher et G. Feyt (2014), la multiplicité des acteurs, le développement des

technologies nomades ainsi que la concurrence entre les différentes instances de production de

données, participent à cette remise en question de la fiabilité de l’information. J.-P. Delevoye1 (2014)

insiste quant à lui sur le fait que de nombreuses données ne sont plus adaptées aux problématiques

actuelles. Les résultats issus de ces traitements sont multiples. Les représentations statistiques et

cartographiques sont les illustrations les plus sollicitées car elles illustrent graphiquement les résultats,

sont lisibles, simples et compréhensibles par une majorité d’individus. L’information qui en découle est

mise à profit des acteurs selon diverses vocations (voir figure 2), répondant ou non à la question et/ou

aux objectifs d’origine.

1.2.2. L’évolution et les nouveaux enjeux de l’observation

L’observation a connu d’innombrables évolutions depuis ces premières représentations. Au

départ, l’observation se matérialise surtout statistiquement, aujourd’hui, ces représentations sont bien

plus nombreuses et les instruments ont largement évolué qu’ils s’agissent d’outils informatiques ou

cartographiques par exemple.

C’est à la fin des années quarante que l’observation se concrétise avec l’Insee, qui impulse la

création de nouveaux dispositifs de collecte et de traitement des données dans la décennie suivante.

Les thématiques traitées concernent l’économie ou la démographie et elles apportent des

connaissances spécifiques à l’Etat. A partir des années soixante-dix, l’observation se généralise dans

l’administration française et les différents ministères se dotent peu à peu de procédés spécifiques

traitant de thématiques plus variées, via des méthodes toujours influencées par l’Insee. Ainsi, jusque

dans les années 1980, l’observation reste une prérogative de l’Etat tout comme l’aménagement du

territoire. L’observation concerne alors un ensemble de territoires et le local ne présente que peu

1 Président du Conseil Economique Social et Environnemental


d’intérêt. Toutefois, les lois de décentralisation marquent des changements notables pour les

décennies à venir. En effet, la délégation des pouvoirs de l’Etat à des échelles locales impacte dès

lors l’observation. Le besoin de connaissance du territoire pour œuvrer à l’aménagement s’élargit à de

plus en plus d’acteurs locaux et les structures territoriales d’observation se multiplient, à l’initiative et

selon les modèles diffusés par l’Etat dans un premier temps, et en favorisant dans un deuxième

temps, des partenariats avec les acteurs locaux des territoires. Les années quatre-vingt-dix, affirment

l’importance de l’observation territoriale au niveau local, puisqu’à travers certaines lois, de nouveaux

territoires sont créés ainsi que des outils de planification, ce qui nécessite une connaissance

approfondie des territoires. En conséquence, on observe un foisonnement des dispositifs

d’observation territoriale face à ces changements politico-administratifs qui se manifeste surtout par

une volonté de partenariat et de coopération (ROUX, FEYT, 2011).

En parallèle de la modification du contexte politico-administratif, l’observation territoriale est

également soumise à des mutations du point de vue des pratiques et de la nature des attentes des

acteurs locaux. Conjointement à l’évolution de ce contexte, de nouvelles problématiques ont émergé,

influant sur les pratiques de l’observation. On peut entre autre citer le développement durable, définit

en 1987 dans le rapport Brundtland, qui a lourdement impacté les réflexions vis-à-vis des territoires et

de l’aménagement en général. De nouvelles questions se sont posées et se posent autour de

l’énergie, de la consommation d’espace par exemple, ce qui transparait dans les dispositifs

d’observation par des tentatives d’explorations de ces nouveaux domaines de réflexion. En ce qui

concerne les pratiques, là-aussi, les évolutions sont majeures. Le progrès technologique et le

phénomène d’open data ont permis une meilleure diffusion des données et des facilités de traitement

évidentes au travers de bases de données, systèmes d’informations géographiques (SIG) ou d’outils

cartographiques toujours plus performants. Autre évolution majeure concernant les objectifs de

l’observation : une volonté croissante d’agir et de coopérer plutôt que d’apporter seulement des

connaissances sur un territoire (ROUX, FEYT, 2011). Cependant, les observatoires font face à des

contraintes induisant de fait, des enjeux considérables. La multiplicité des acteurs peut rendre la mise

en place et la pérennité de ces dispositifs plus complexe. De plus, ce type de dispositif nécessitant

des investissements conséquents sont rapidement contraints du point de vue financier. Le traitement

de l’information quant à lui repose sur un socle de données qui se doit d’être fiable, or, même si

l’information se diffuse aisément aujourd’hui, certaines données restent difficilement accessibles, et

leur fiabilité est parfois remise en question.

E. Roux et G. Feyt (2011) citent quatre grandes catégories d’enjeux de l’observation

territoriale comme nous pouvons le voir sur la figure 3. Une majorité de ceux-ci sont liés au système

territoire, qu’il s’agisse du sous-système des acteurs, des représentations ou de l’espace

géographique. Les relations partenariales et coopératives entre les acteurs sont mises en avant dans

de nombreux points, qu’il soit question d’enjeux territoriaux, institutionnels, fonctionnels ou

méthodologiques. La nécessité de rendre les travaux qui résultent de l’observation territoriale, clairs,

nets et précis pour chaque individus (élus, société civile) fait également figure de défis cruciaux,


notamment pour la conduite d’action et la pérennité des systèmes d’observation. C’est en partie

autour de ces points que nous nous focaliserons dans la suite du travail mené.

Figure 3 : Les enjeux et défis de l’observation

Les enjeux liés aux acteurs de l’aménagement quant à l’observation sont nombreux et

décisifs. Ce sont eux qui interagissent au sein du système territoire et qui ainsi, le façonnent. Pour

cette raison, le partenariat et la mutualisation sont essentiels pour la bonne conduite des dispositifs

d’observation et pour répondre aux limites générales de l’observation (manque de moyens, diversité

des problèmes à traiter, inégalités) et aux mutations des territoires qui viennent complexifier cette

tâche. Les débats et conflits sur l’aménagement sont nombreux, les acteurs ont donc leur rôle à jouer

en ce qui concerne la pérennité des dispositifs créés qui, s’ils sont eux même bien gouvernés,

favoriseraient l’articulation des problématiques et des actions à mener, pour une meilleure

gouvernance territoriale. Certains des enjeux et défis énoncés appellent donc au principe de

gouvernance. Nous allons maintenant nous concentrer sur la définition de cette notion.


1.3. La gouvernance, des enjeux multiples autour d’un terme polysémique

Depuis une trentaine d’années les recherches autour de la définition de la notion de

gouvernance se sont multipliées, ce qui a participé à rendre ce terme complexe et polysémique

suscitant des débats. La gouvernance et la multiplication des usages du terme, sont nés dans un

contexte de désengagement de l’Etat et de l’élargissement sous-jacent du rôle des acteurs locaux qui

se sont vu attribuer davantage de pouvoirs après les lois de décentralisation (DUBOIS, 2009). Avant

de montrer comment la gouvernance et l’observation s’articulent et s’influencent entre elles, nous

proposerons ici un bref récapitulatif des définitions existantes. Nous comprendrons les enjeux

généraux qui se posent à l’heure actuelle, particulièrement en termes d’observation.

1.3.1. Un terme polysémique : quelques éléments de définitions

J. Lévy et M. Lussault (2003) propose une définition générale du terme et définissent la

gouvernance comme un « ensemble de processus et des institutions qui participent de la gestion

politique d’une société ». Cependant, chaque discipline propose une définition spécifique. En

économie, la définition renvoie à la « coordination dans le but d’accroître l’efficacité d’une firme ». En

sociologie, elle se complète par la prise en compte « des conflits de pouvoir, du jeu des groupes

sociaux et des mécanismes de contrôle » et ainsi par une dimension relationnelle entre acteurs. Les

sciences politiques la décrivent comme un « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux,

d’institutions pour atteindre des buts propres, discutés et définis collectivement dans des

environnements fragmentés et incertains » (LEVY & LUSSAULT, 2003).

De multiples qualificatifs sont rattachés au terme même de gouvernance : gouvernance locale,

urbaine, d’entreprise, mondiale, multi-niveaux pour n’en citer que quelques-uns, supposant

l’intégration de la dimension territoriale, ce qui nous intéresse plus précisément (BARON, 2003). La

gouvernance renvoie alors « aux interactions entre l’Etat et la société » et se fonde « sur la complexité

des relations qui unissent les acteurs d’un système territorial, dans le but de maintenir sa stabilité sur

la base de relations contradictoires » (DE SEDE MARCEAU et al. 2009). Outre l’aspect de

coordination des différents acteurs, la gouvernance territoriale tient également compte de

l’appropriation du territoire par ceux-ci, du point de vue identitaire ou des ressources par exemple. Le

territoire n’est donc pas seulement un espace délimité administrativement parlant et la gouvernance

qui en résulte tend à « l’élaboration d’actions et de productions communes » (LELOUP et al. 2005).

Selon H. Rey Valette et al. (2010) la gouvernance territoriale est « un processus dynamique

de coordination (hiérarchie, conflits, concertation) entre des acteurs publics et privés aux identités

multiples et aux ressources (au sens très large : pouvoirs, relations, savoirs, statuts, capitaux

financiers) asymétriques autour d’enjeux territorialisés. Elle vise la construction collective d’objectifs et

d’actions en mettant en œuvre des dispositifs (agencement des procédures, des mesures des

connaissances, des savoir-faire et informations) multiples qui reposent sur des apprentissages


collectifs et participent des reconfigurations/innovations institutionnelles et organisationnelles au sein

des territoires ».

D’autres définitions pourraient aussi être abordées, toutefois l’objet de ce travail n’est pas de

proposer une nouvelle définition ou de les confronter mais de montrer comment l’observation peut

influencer la gouvernance et l’appuyer comme un outil d’aide à la décision. De la sorte, ces quelques

éléments nous font comprendre aisément à quels préceptes la notion fait référence. La gouvernance

correspond à la manière de gouverner un espace, un territoire (BARON, 2003). Le jeu des acteurs

semble être l’élément primordial puisqu’il est invoqué dans une majorité des travaux de recherche.

Qu’il s’agisse d’acteurs politiques au sein des instances politico-administratives du global au local, des

acteurs économiques ou de la société civile, les relations et les interactions qu’ils entretiennent sont à

l’origine de l’organisation du territoire et de la manière de le gérer et l’aménager selon des objectifs

communs ou concurrentiels. Autre éléments majeurs : l’imbrication des échelles et des territoires

concernés. En effet, comme nous l’avons dit précédemment, la gouvernance nait de la délégation des

pouvoirs supérieurs à des entités politiques régionales et locales. Ces interactions globales/locales se

manifestent en partie par des « lois qui sont éditées au niveau national et se déclinent aussi bien sur

des territoires particuliers que sur l’ensemble des territoires institutionnels représentatifs d’une

nation » (CHIA et al. 2008). Par conséquent, la gouvernance renvoie à la construction d’une certaine

territorialité des acteurs locaux qui dirigent leur propre territoire et se le réapproprie au détriment de

l’Etat. (LELOUP et al. 2005). Ces éléments explicatifs mettent en avant des enjeux majeurs

concernant la gouvernance, ce que nous allons voir dès à présent.

1.3.2. Les enjeux de la gouvernance territoriale en matière d’observation du territoire

Les enjeux de la gouvernance territoriale sont multiples. Comme nous venons de le voir la

gouvernance implique une multitude d’acteurs en relation (coopérative ou conflictuelles) mais aussi

une multitude de territoires dont les limites se superposent parfois. Depuis les années 1980-1990, de

nouveaux territoires et de nouvelles institutions ont été créés et se créent. Le morcellement communal

français constituant un frein à l’aménagement et au développement, de nouveaux territoires ont vu le

jour (MICHAUX, 2011). Ce phénomène s’illustre notamment par la création des intercommunalités

comme les communautés de communes (loi ATR, 1992) ou des pays (LOADT, 1995). De plus,

d’autres lois ont renforcé ces dispositifs. La volonté de coordonner les acteurs entre eux, pour un

meilleur développement territorial, s’est également matérialisée par la création de schémas comme

les Schéma d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) ou les Schémas

de Cohérence Territoriale (SCoT). On comprend donc bien l’intérêt des acteurs politiques de trouver

des territoires pertinents en matière de développement (DUBOIS, 2009). De cette recherche sous-

tend l’idée de les connaître pour les gouverner, et dans un contexte de compétitivité territoriale, de

s’affirmer par rapport à d’autre en mettant en avant des points forts ou pour trouver des solutions aux

problèmes existants.


C’est dans cette optique que l’observation prend tout son sens puisque « dans ces situations,

les acteurs ont besoin, pour prendre une décision (individuelle et collective), d’outils susceptibles de

les aider dans le travail de diagnostic, d’exploration, de mise en place des actions et d’évaluation de

leurs effets » (CHIA et al. 2008). Un des enjeux de la gouvernance territoriale consiste à appréhender

un territoire de manière à le gérer de la meilleure façon qu’il soit, en favorisant les relations entre les

différents acteurs qui le compose. L’observation et la gouvernance sont ainsi deux notions/concepts

fortement liés puisque l’un et l’autre s’influencent. La gouvernance influence l’observation puisque les

acteurs, dans le but de répondre à un objectif commun, vont avoir recours à des dispositifs spécifiques

pour s’évaluer et décider des actions à mettre en œuvre. Ce sont eux qui mettent en place des outils

d’observation. L’observation influence à son tour la gouvernance en permettant à des acteurs de

percevoir plus ou moins justement l’espace dans lequel ils interagissent, pour qu’ils soient à même de

le gérer, mais elle induit également une certaine reconnaissance, une légitimité, à ces nouveaux

territoires et acteurs. De plus, l’observation fait figure de méthode d’évaluation de la gouvernance elle-

même et de son influence sur le territoire au travers d’indicateurs spécifiques comme nous le verrons

plus tard. Toutefois cette dimension reste encore difficile et fait l’objet de nombreux travaux de

recherche (REY VALETTE, MATHE, 2012).

1.4. L’intelligence territoriale

Les trois concepts que nous venons d’étudier peuvent être réuni sous le prisme de ce qu’on

appelle aujourd’hui « l’intelligence territoriale ». Ce concept est bien plus récent que ceux que nous

venons de voir. Effectivement, ses jalons sont posés dans les années quatre-vingt-dix mais les

premières définitions apparaissent seulement à la fin de cette même décennie.

Il désigne « l’ensemble des connaissances pluridisciplinaires qui, d’une part, contribuent à la

compréhension des structures et des dynamiques territoriale et, de l’autre, ambitionne d’être un

instrument au service des acteurs du développement durable » (GIRARDOT, 2004). Selon P. Herbaux

et Y. Bertacchini (2004), « l’intelligence territoriale est une évolution de la culture des organisations

fondée sur la mutualisation des signaux et informations en provenance des acteurs du local pour offrir

aux décideurs au moment opportun, l’information judicieuse ». Pour M.-H. De Sède Marceau (2009)

c’est « l’organisation de l’ensemble des connaissances utilisées et partagées par un ensemble

d’acteurs dans le cadre d’un territoire donné, afin d’analyser collectivement pour une meilleure

gouvernance ». Il repose sur six principes (voir figure 4) dont découlent de nombreuses compétences.

De nombreuses définitions existent donc toutefois on retrouve globalement des points communs entre

chacune d’elles : une organisation mutualisée, des échanges vis à vis du traitement de l’information et

de la production des connaissances, la prise en compte du développement durable et l’implication

collectives des acteurs territoriaux (REDONDO-TORONJO, 2007).


J.-.J. Girardot (2004) définit plusieurs principes de l’intelligence territoriale, desquels découlent

diverses compétences. (Voir figure 4).

Figure 4. Principes et compétences de l’intelligence territoriale

Il est ainsi fait référence au concept de gouvernance puisque la participation et le partenariat

constituent un intérêt majoritaire notamment en termes de coopération pour la bonne conduite et

l’évaluation des actions sur un territoire. L’objectif de ces deux principes est aussi de faciliter le travail

en réseau pour que chaque acteur puisse s’approprier l’information sans difficultés apparentes et

participer au développement local. Le territoire est également une composante clé de l’intelligence

territoriale puisqu’elle induit une culture territoriale plus ou moins riche (JANIN, GRASSET, 2009). De

plus, le territoire étant au centre des préoccupations et réflexions en matière de politique publique et

d’aménagement, il est pour de nombreux auteurs, « un système intelligent, doté d’une certaine

capacité de mobilisation des connaissances et doté d’une capacité d’adaptation des actions aux

nouvelles circonstances » (REDONDO-TORONJO, 2007). Son analyse par les différents moyens mis

en œuvre permet de révéler les jeux d’acteurs, les représentations qu’ils ont de l’espace, les cadres

institutionnels mais aussi, les dynamiques socio-économiques ou les structures spatiales et leur

évolution (GIRARDOT, 2004).

La dimension informationnelle est aussi centrale puisque c’est par le biais de l’accès aux

technologies de la société de l’information et de l’information que les procédés de l’intelligence

territoriale s’articulent et lui permettent d’être compétente sur plusieurs points (GIRARDOT, 2004, DE


SEDE MARCEAU et al., 2009, BERTACCHINI, 2010). Comme le précise J.-J. Girardot (2004),

« l’appropriation des TIC et de l’information est une étape indispensable pour que les acteurs entrent

dans un processus d’apprentissage qui leur permettra d’agir de façon pertinente et efficiente ». Nous

sommes donc en mesure de comprendre comment l’observation territoriale participe à cette

intelligence territoriale. En effet, l’intelligence territoriale fait appel aux préceptes de l’observation au

travers des processus d’informations et de communication même si elle ne peut se résoudre qu’à ces

éléments (BERTACCHINI, OUESLATI, 2003).

Figure 5 : L’intelligence territoriale

L’intelligence territoriale, consiste ainsi à comprendre un territoire et son évolution par des

processus d’interaction, des méthodes et des outils spécifiques (comme les observatoires) dans le but

d’informer et d’apporter des connaissances pour faciliter les décisions des acteurs territoriaux et

tendre à une bonne gouvernance des territoires (BERTACCHINI, 2010).

Cette première partie nous a ainsi permis de comprendre comment les notions clés de notre

sujet sont interconnectées et la manière dont elles s’articulent entre elles. Nous allons dès à présent

nous concentrer sur une partie plus méthodologique traitant des divers travaux effectués pendant le

stage et leurs objectifs.


DEUXIEME PARTIE : Eléments méthodologiques pour la mise en place

d’un observatoire métropolitain

Moins théorique que la première, cette deuxième partie consiste à récapituler et expliquer les

actions et le travail qui ont été réalisés pendant ce stage à l’ADU, ainsi que d’identifier plus

précisément le contexte dans lequel le projet d’observatoire métropolitain s’inscrit. Toutefois, avant de

nous tourner vers ces aspects, il est important de revenir sur le rôle des agences d’urbanisme, et

notamment de l’ADU, dans l’observation territoriale et les évolutions qui ont résulté de cette

implication.

2.1. L’implication des agences d’urbanisme dans l’observation du territoire

2.1.1. Les agences d’urbanisme, des outils privilégiés dans la conduite de dispositifs

d’observation

La première mission des agences d’urbanisme est de suivre les évolutions urbaines (loi de

Solidarité et de Renouvellement Urbain), ainsi l’observation s’inscrit dans une prérogative majeure

pour les agences. Une enquête menée par E. Roux et G. Feyt en 2011 auprès de 180 observatoires

locaux actifs et quarante structures a démontré que 62% d’entre eux étaient conduits par des agences

d’urbanisme. Ce constat confirme le rôle des agences dans l’observation territoriale. En effet, les

principes de bases des agences témoignent de leur qualification comme outils d’ingénierie territoriale

et urbaine (Fédération Nationales des Agences d’Urbanisme, 2012).

Figure 6 : Les principes des agences d’urbanisme

Lorsque l’on se concentre attentivement sur ces principes, on remarque qu’ils renvoient aux

quatre concepts clés précédemment étudiés : le territoire, l’observation, la gouvernance et

l’intelligence territoriale et qu’ils répondent à plusieurs objectifs de ceux-ci. La logique partenariale et

de mise en réseau est une question déterminante pour les agences tout comme pour l’observation, la

gouvernance et l’intelligence territoriale. Il s’agit d’une nécessité qui, si elle n’est pas respectée, peut

corrompre ou du moins entacher la pertinence des actions menées et des dispositifs mis en place. Les

agences sont donc des structures bien plus que favorables à la mise en place de dispositifs

d’observation puisqu’elles correspondent à des « lieux de débats, d’intermédiation entre les acteurs

du territoire et des lieux de production d’expertise urbaine et territoriale » (FNAU, 2012). Pour preuve,


en 2011 un atelier organisé par l’APUR2 réunissait des représentants de 26 agences d’urbanisme

pour échanger sur ces dispositifs d’observation qui seraient « au cœur de la vie des agences »

(QUINCEROT, 2012). Pour B. Bariol - citée par R. Quincerot - les observatoires sont un atout

spécifique des agences puisqu’ils permettent l’articulation entre l’action, la connaissance, les élus et

les professionnels. Ces structures font figure d’interface, de liaison, de connexion entre les

professionnels, techniciens et spécialistes des domaines étudiés, et les élus ou citoyens qui ont

besoin de se représenter et connaître leur territoire pour œuvrer à son développement et à une

meilleure gestion.

En 2012, la FNAU recense 318 observatoires actifs dont 127 créés depuis 2007 (FNAU,

2012). De par leur implication dans divers documents de planification, comme les Plans Locaux de

l’Habitat (PLH), les Plans de Déplacements Urbains (PDU) ou encore les SCoT, les thématiques

traitées sont souvent liées à l’habitat, au foncier, aux déplacements ou à l’économie. Ainsi, On

retrouve 70 observatoires de l’habitat au sein des 52 agences et une soixantaine d’observatoires

économiques. D’autres preuves témoignent de l’implication des agences dans l’observation. En effet,

30% de l’activité des agences est tournée vers ce domaine (FNAU, 2012).

2.1.2. L’ADU et l’observation territoriale

Les principes de base des agences définis par la FNAU sont également présent dans les

objectifs de l’ADU qui se définie comme « un lieu d’échanges, de mutualisation et de partages entre

les différents acteurs » et comme « un outil d’ingénierie publique au service de l’aménagement

durable du territoire » (Programme partenarial, 2014).

L’observation locale est aussi une composante importante pour l’ADU et ce depuis sa

création. Le programme partenarial pour 2014-2016 défini trois grandes orientations dont l’observation

est partie prenante, comme nous le verrons par la suite. Il s’agit de développer la mission de

mutualisation de partage, s’inscrire dans la construction du pôle métropolitain et consolider et mettre

en œuvre la stratégie urbaine d’agglomération en inventant de nouveaux modes de faire.

L’observation comme elle est entendue par l’ADU consiste à observer et veiller, évaluer et prospecter

pour aider les élus et les techniciens et ceci se reflète dans plusieurs dispositifs. (Programme

partenarial, 2014).

L’ADU fait partie d’un groupe partenarial composé des communautés d’agglomération du

Grand Besançon et du Pays de Montbéliard, de l’Agence Départementale d’Information pour le

Logement (ADIL) du Doubs et de l’Agence d’Urbanisme de l’Agglomération Bisontine (AUDAB) qui

œuvre avec le Conseil Général du Doubs à l’observatoire départemental de l’habitat. Plusieurs

travaux ont été réalisés dans le cadre de cet observatoire l’an passé comme la mise à jour d’un

diagnostic sur l’évolution démographique et socio-économique, les caractéristiques du parc de

2

Atelier « les observatoires : créations, disparitions, conditions de survie », Atelier Parisien d’Urbanisme


logement et les marchés immobiliers et fonciers ainsi que des études sur le logement et le

vieillissement ou encore sur les conditions d’accès au logement pour les jeunes dans le département.

En termes d’habitat, l’agence se concentre aussi sur une observation plus locale notamment dans le

cadre de la mise en œuvre du PLH 2014-2016. Dans cet observatoire sont traités principalement

l’activité foncière et immobilière dans le but de suivre la consommation et les disponibilités du foncier.

La consommation des espaces, pour laquelle les préoccupations s’accroissent d’années en années,

suscite également un vif intérêt de l’ADU. Ceci s’est matérialisé en 2012 par un observatoire de la

consommation d’espace ayant pour but la sensibilisation des élus et des habitants sur les effets

néfastes de l’étalement urbain. L’atlas des parcs d’activités fait également partie des projets

d’observatoires de l’ADU. Cet atlas dynamique (connecté à celui de l’AUTB) fournit des

connaissances sur l’offre de foncier, l’activité mais aussi sur l’emploi, et représente un outil majeur

dans l’aide à la décision (Atlas des parcs d’activité, 2013). L’ADU s’est aussi impliquée fortement dans

l’observation de la politique de la ville dans le but d’établir une nouvelle géographie prioritaire et

participe à l’élaboration des chiffres clés de l’Aire urbaine Belfort-Montbéliard sur de multiples

thématiques : population, habitat, emploi économie, etc. Enfin, en 2013, l’ADU a publié le tableau de

bord des éco’cités, document traitant d’une trentaine d’indicateurs de développement durable, au

cœur de la problématique de l’observatoire métropolitain et que nous étudierons plus rigoureusement

par la suite. Ce document, à l’inverse de certains projets d’observatoires, ne traite pas d’une

thématique en particulier mais apporte une vision pluridisciplinaire sur les enjeux du développement

durable. De plus, la comparaison avec d’autres territoires est élargie et ne se limite plus seulement au

nord Franche-Comté, au département ou à la région. (Rapport d’activité ADU, 2013)

Cette évolution de l’observation est visible depuis quelques années. Désormais, l’objectif de

nombreux dispositifs et de s’engager dans une logique comparative et pluridisciplinaire. Les agences

de Rennes, Grenoble, Aix en Provence et Montbéliard s’inscrivent pleinement dans cette logique, ce

que nous allons expliquer maintenant.

2.1.3. Vers une observation transversale et comparative : quelques exemples

Un des premiers travaux conduit dans ce sens concerne l’Agence d’Urbanisme et de

Développement Intercommunal de l’Agglomération Rennaise et Rennes Métropole (AUDIAR). En

2008, ils publiaient une première version de leur « Baro’métropole », qui a été rénovée en 2013. Il

s’agit d’un outil multi partenarial de suivi et de pilotage de la stratégie de développement

durable, largement souhaité par les élus (Baro’Métropole, 2013). Deux types de comparaisons sont

établies. Une concernant le territoire dans son ensemble avec environ 70 indicateurs permettant de

comparer Rennes métropole et huit agglomérations, et une plus locale avec près de 90 indicateurs

spécifiques à Rennes Métropoles et son évolution dans le temps.

L’Agence d’Urbanisme de la Région Grenobloise (AURG) et Grenoble-Alpes-Métropole ont

également publié un document similaire en 2013 : le « Baro’métro », lui aussi réalisé avec plusieurs


partenaires. Cet outil d’analyse et non d’évaluation, compare cette fois l’agglomération grenobloise

avec un panel de 12 agglomérations similaires en respectant les thématiques du développement

durable. (Baro’métro, 2013).

L’Agence d’Urbanisme du Pays d’Aix-Durance et la communauté du Pays d’Aix se sont de

mêmes orientées vers une observation multi partenariale, transversale et comparative avec la

publication de plusieurs documents depuis l’automne 2013. Ils ont choisi de traiter une vingtaine

d’indicateurs de façon détaillée en suscitant le débat et le lien avec les politiques de la ville et créer

ainsi, un véritable outil d’aide à la décision alimentant les réflexions des multiples acteurs de leurs

territoires. Cinq agglomérations sont comparées dans ce document ainsi qu’un référentiel de sept

territoires de proximité, correspondant en partie aux territoires de SCoT les plus proches (ID 20 : un

observatoire des dynamiques territoriales, 2013).

Figure 7 : Comparatif du Baro’Métropole, Baro’métro et ID 20

Ces trois documents sont relativement similaires (voir figure 7). Toutefois, chacun d’eux

présente quelques spécificités. Baro’métropole attire principalement l’attention sur les indicateurs

utilisés. En comparaison des deux autres documents, les indicateurs sont bien plus nombreux et

précis et peu de place est laissée au commentaire, laissant à chacun une plus grande liberté sur

l’interprétation des résultats. Le Baro’métro a l’avantage de représenter quelques indicateurs de

manière cartographique rendant ainsi, certaines informations plus lisibles et compréhensibles. Une

plus grande place est accordée au commentaire qui insiste sur les enjeux de l’agglomération et les


faits marquants. ID 20 est le plus précis des trois documents dans le sens ou peu d’indicateurs ont été

sélectionnés mais ceux-ci sont commentés en détail. De plus, ce troisième document a l’originalité

d’exposer des questionnements plus critiques vis-à-vis de la situation sur l’agglomération, pour mettre

davantage en perspective des débats qui pourraient découler au niveau politique.

Dans cette continuité et cet état d’esprit, l’ADU s’est également lancé en 2013 dans la

constitution d’un observatoire métropolitain et d’un document analogue : Le tableau de bord des

éco’cités. C’est sur ce document que nous allons recentrer notre attention dès à présent, puisque la

mission principale du stage effectué, réside dans sa mise à jour et son perfectionnement. Avant de

nous pencher sur le travail réalisé pendant le stage, il est important de revenir sur la première version.

Nous serons ainsi en mesure de comprendre les raisons des évolutions et des changements pris en

compte dans la deuxième version.

2.2. Du tableau de bord des éco-cités…

2.2.1. Fondements et objectifs du projet

Les fondements et objectifs de la première version du tableau de bord des éco’cités étaient

nombreux. Il s’agissait notamment de créer « un outil de représentation des réalités d’un territoire à

destination des partenaires de l’ADU et des acteurs territoriaux » ainsi que de proposer « un

référentiel pour les autres agences d’urbanisme » (SCHMITT, 2013). Il était aussi question de

participer au SCoT en définissant des indicateurs spécifiques, néanmoins, pour répondre aux besoins

plus larges de l’agence, cet aspect a été abandonné progressivement.

• Renforcer la dimension « développement durable » dans les productions de l’agence

La question du développement durable étant prégnante à l’heure actuelle, et ce, dans tous les

domaines, le choix de s’orienter vers cette perspective était inévitable. Question centrale au sein des

politiques d’aménagement, c’est autour de cet aspect que les référentiels d’indicateurs de documents

similaires, comme ceux que nous avons vu précédemment, se tournent, ainsi que les indicateurs de

suivi utilisés dans les documents d’urbanisme3. L’INSEE tend également vers cette approche (INSEE,

2013), ainsi que l’observatoire des territoires de la Délégation interministérielle à l’Aménagement du

Territoire à l’Attractivité Régionale (DATAR) et le Commissariat Général au Développement Durable

(CGDD, DATAR 2014). Il apparait donc évident que l’ADU s’appuie sur ce dynamisme non seulement

dans la réalisation d’un observatoire et d’un document spécifique, mais aussi pour diffuser plus

largement cette dimension dans l’ensemble des services et projets de l’agence. En effet, un des

objectifs du référentiel mis en place et du tableau de bord, et qui est peu à peu devenu un axe majeur

du projet, était de « constituer un outil d’aide à la décision des études et des observatoires de l’ADU »

3 Les lois Grenelle 1 (2009) et Grenelle 2 (2010) ont notamment participé à amplifier cette dimension


en intégrant le développement durable dans son intégralité, c’est-à-dire au travers de 3 piliers :

l’économie, l’environnement et le social. (SCHMITT, 2013).

• L’accessibilité, la simplicité et la coopération : trois objectifs clés dans la mise en œuvre du premier

tableau de bord des éco’cités

Dans l’introduction du tableau de bord des éco’cités, ces objectifs sont clairement énoncés. Et

font de ce document, un document spécifique par rapport aux travaux des agences d’urbanisme de

Rennes, Grenoble et Aix-en-Provence, même si le but de tels projets converge vers la mise en place

d’outils d’aide à la décision. Ainsi, favoriser « la voie de la coopération entre territoires et la

mutualisation entre dispositifs d’observation », « réaliser un document accessible à tous », « simple et

rapide à constituer et à utiliser » et « laissant à chacun une grande autonomie » étaient des aspects

primordiaux pour l’ADU ainsi que celui de la coopération avec d’autres instances, comme

l’agglomération par exemple (Tableau de bord des Eco’cités, 2013).

• Le modèle du Reference Framework for european Sustainables Cities ou cadre référentiel de la ville

durable européenne (RFSC)

La prise en compte du développement durable a eu pour conséquence majeure dans le choix

des indicateurs et dans la conduite du projet, le recours au RFSC. Créé par une majorité des pays de

l’Union Européenne, qui ont ainsi travaillé conjointement à son élaboration et à la définition de ses

principales orientations, le RFSC est un outil qui adopte une approche intégrée. En effet, il aborde une

« approche globale » et une « mise en cohérence et en synergie de l’ensemble des politiques

publiques », devant permettre aux villes européennes qui le souhaitent, d’évaluer leurs actions et de

les aider à prendre en compte le développement durable dans leurs projets et politiques

d’aménagement (Plaquette RFSC, 2011). Pour cela, deux types d’outils sont mis à disposition sur le

site internet : des outils d’évaluation et de suivi et un espace d’échanges entre les villes européennes

(Plaquette RFSC, 2011). Il s’adapte à chaque situation, à chaque ville, ce qui en fait sa spécificité.

C’est en 2013, que l’agglomération de Montbéliard devient ambassadrice du RFSC au travers

du projet urbain d’agglomération. Ce statut lui confère la possibilité d’agir comme formateurs pour les

villes du réseau, être impliquée plus spécifiquement dans le suivi et le développement de l’outil et de

représenter le réseau également. Soutenue par l’ADU, l’agglomération grâce au RFSC a ainsi pu

déterminer des enjeux prioritaires et vérifier que la stratégie d’agglomération prenait en compte les

quatre piliers du développement durable : l’économie, l’environnement, le social et la gouvernance.

Ces quatre piliers s’illustrent par de nombreuses orientations concernant par exemple, l’attractivité

économique, l’emploi, le climat, la biodiversité, les services publics, la santé, la cohésion sociale ou

encore l’égalité territoriale, la coopération ou les échanges (voir figure 8).


Figure 10. Les objectifs du RFSC

C’est autour de trois de ces piliers que le tableau de bord des éco’cités a pris forme, et c’est

en partie autour des indicateurs auxquels ces piliers font référence, que la réflexion s’est engagée

dans un premier temps.

2.2.2. Réflexion et création du tableau de bord des éco’cités

Définir des indicateurs pertinents a été un travail nécessaire pour répondre aux objectifs fixés,

avant de revenir sur les éléments explicatifs des choix opérés à ce propos, il est important de revenir

sur le territoire sur lequel s’appuie le tableau de bord.

• La mise en avant du futur pôle métropolitain

Après de nombreuses réflexions, l’échelle de la zone d’emploi a été retenue comme territoire

d’étude. En effet, ce zonage répond aux problématiques de départs et notamment vis-à-vis de la

comparabilité des territoires. De plus, c’est sur cette délimitation que pourrait se baser le futur pôle

métropolitain.

La loi de Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 avait pour but la

création de métropoles d’équilibre. Elle s’est ensuite élargie à la création des pôles métropolitains qui

sont « des établissements publics constitués par accord entre des établissements publics de

coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain, afin de

promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale.» (Art.

L. 5731-1 de l’article 20 ; LegiFrance, 2014).


A l’origine, la loi définie un seuil spécifique pour la constitution de pôles métropolitains.

Les pôles métropolitains peuvent regrouper un ensemble d’EPCI comptabilisant plus de 300 000

habitants et dont l’EPCI central doit compter au moins 150 000 habitants. Cependant, elle a été

revisitée et élargie désormais la constitution d’un pôle si un EPCI compte plus de 100 000 habitants

ou 50 000 en zone transfrontalière. La figure 9 présente les métropoles et pôles métropolitains

potentiels.

Figure 8 : Les métropoles

et pôles

métropolitains potentiels

De nombreux enjeux sont liés à la constitution des pôles métropolitains, ceux-ci se

répartissent en six catégories. En matière de gouvernance, des questions se posent quant à

transversalité des politiques à mener, à la coordination des acteurs et à l’émergence d’une

citoyenneté partagée. Les objectifs sont d’associer et fédérer les acteurs et territoires internes mais

aussi externes au pôle, mettre en place une ingénierie effective pour coordonner les actions et pour

leur mise en cohérence, et enfin, faciliter l’articulation des acteurs en faisant face à l’imbrication de

territoires multi-échelles. En termes d’aménagement et de déplacements, l’accent est porté sur la

capacité à favoriser et coopérer les systèmes de transport pour une intermodalité efficace, définir des

logiques opérationnelles ou coordinatrices, articuler les actions vis-à-vis des outils et documents de


planification (SCoT par exemple) ou encore en adoptant des approches plus transversales que

thématiques. L’économie fait également partie des problématiques prioritaires dans un esprit de

compétitivité et d’attractivité (stimulation de l’innovation, correspondance des formations et des

débouchés, développement des infrastructures numériques etc…). Les défis des politiques culturelles

et du tourisme résident au déploiement et à l’élargissement des actions menées dans un périmètre

plus large et en favorisant la complémentarité de l’offre proposée aux habitants. Enfin, le domaine de

la santé fait aussi émerger quelques questionnements. La qualité et l’accès aux soins, le rééquilibrage

de la « démographie médicale » et la complémentarité de l’offre sont des aspects à ne pas négliger

pour les futurs pôles. (Réseau des pôles métropolitains, 2014)

Le territoire de l’Aire Urbaine de Belfort-Montbéliard concorde avec les différents

éléments que nous venons de voir, qu’il s’agisse des seuils démographiques ou des enjeux. L’Aire

Urbaine fait partie des plus grands pôles démographiques et industriels de l’axe Rhin-Rhône et fait

figure de carrefour européen majeur (SMAU, 2013). C’est pourquoi, le SMAU s’est lancé comme

objectif de devenir un pôle métropolitain. Dans un premier temps, le périmètre correspondra au SMAU

puis s’élargira peu à peu à la zone d’emploi. (Voir figure 10).

Figure 10. Périmètre potentiel du futur pôle métropolitain

Comme le prévoit la loi, le syndicat a dû définir des axes d’intérêts métropolitains. Cinq axes

ont été retenus : l’enseignement supérieur et la recherche, le développement économique, les

transports, la santé, l’aménagement du territoire et la culture. Ces axes correspondent aux quatre

piliers du développement durable et les indicateurs du tableau de bord y répondent en partie.


• Des indicateurs répartis en trois piliers

Comme nous l’avons déjà expliqué, les indicateurs du tableau de bord ont été retenus et

organisés en fonction de trois piliers du développement durable définis par le RFSC : l’économie,

l’environnement et le social.

Une liste de 41 indicateurs répartis équitablement entre les trois piliers, a dans un premier

temps été établie (SCHMITT, 2013). Ils ont été choisis selon leur pertinence, la facilité d’accès aux

données ainsi que leur périodicité et leur pérennité (mise à jour possible dans le temps), leur capacité

à être synthétiques et donc appropriables facilement, et bien sûr, leur comparabilité avec d’autres

territoires. Toutefois, quelques-uns étant difficiles à renseigner, seulement 33 indicateurs ont été

présentés dans le tableau de bord. On retrouve des indicateurs standards comme l’évolution

démographique ou l’évolution de l’emploi, le taux de chômage, la part des logements sociaux et des

indicateurs plus spécifiques comme la consommation énergétique, la population à bas revenus, ou

l’offre de soin avec la part des spécialistes (voir annexe A).

• Des méthodes de représentations efficaces pour répondre aux objectifs du projet

Pour certains indicateurs mais aussi pour leur représentation, le travail effectué par l’ADU

s’est en partie inspiré du Baro’Métropole, Baro’Métro ou encore ID 20. Chaque indicateur est traité

dans une fiche, comprenant un commentaire mettant en avant les enjeux que les résultats des

données traités révèlent. Des illustrations secondaires viennent l’illustrer comme des encarts « pour

en savoir plus », des graphiques complémentaires, des photographies. Les titres introduisent les

chiffres clés afin de rendre les informations cruciales le plus lisible possible. Cette page d’information

est complétée par une représentation cartographique de l’indicateur facilitant la compréhension de

l’information pour chaque individu. Un éco-compteur est également mis en avant. Celui-ci illustre la

comparaison entre un panel de 30 zones d’emploi du quart-nord, dont Belfort-Montbéliard.

Ce document présente donc de nombreux points communs avec ceux que nous avions

étudiés précédemment. Pourtant, il revendique quelques spécificités. Si les principes restent

similaires, le tableau de bord des éco’cités insiste sur la dimension comparative avec des territoires de

profils similaires. Trente zones d’emploi sont comparées ce qui est bien plus significatif que les

comparaisons territoriales des autres documents. De plus, la cartographie occupe une place centrale,

ce qui n’est pas le cas pour Rennes et Aix-en-Provence. Enfin, un diagramme de synthèse des éco-

compteurs illustrent la situation de Belfort-Montbéliard pour chaque indicateur, ce qui permet d’avoir

une vision d’ensemble du territoire d’étude (voir annexe B).


2.2.3. Bilan du tableau de bord des éco’cités

Publié en septembre 2013, ce tableau de bord fait l’objet d’un nouveau projet pour l’année

2014, projet sur lequel ce stage se base. Avant d’expliquer les différentes étapes de la mission qui m’a

été confiée, revenons sur le bilan de cette première version. Nous serons ainsi en mesure de

comprendre quels points ont dû être améliorés cette année.

Plusieurs avantages sont à mentionner concernant le tableau de bord. De prime abord, ce

document répond aux objectifs poursuivis. Les indicateurs ont été traités en majorité avec des

données INSEE, ou des données provenant de sources facilement actualisables dans le temps. De

plus, la représentation cartographique consent à donner plus de lisibilité aux informations traitées. Le

commentaire, met l’accent sur les défis et problèmes clés, laissant à chacun la possibilité d’interpréter

les éléments présentés selon son point de vue. Enfin, la comparaison avec un panel de trente

territoires permet de situer la zone d’emploi de Belfort-Montbéliard et de distinguer les points faibles et

points forts du territoire. Ce constat est d’autant plus avéré que les indicateurs ont été sélectionnés

objectivement. Le tableau de bord est donc un document lisible, accessible et simple (voir figure 11).

Figure 11 : Exemple de résultat du tableau de bord des éco’cités


Néanmoins, malgré des objectifs partiellement atteints, des points négatifs persistent. La base

de ce travail était de faire le lien avec les politiques et les documents de planification tels que le SCoT.

Si cet aspect avait été vite abandonné (SCHMITT, 2013), l’objectif d’être un véritable outil d’aide à la

décision se devait tout de même d’être atteint. A l’échelle de la zone d’emploi, le tableau de bord peut

apparaître comme un outil d’aide à la décision dans le sens où il révèle des questionnements sur le

territoire. Pour preuve, des cartes ont été reprises dans certaines présentations par des élus du

SMAU. Toutefois, cette échelle est peut-être encore trop réductrice, et travailler à des échelles plus

locales, toucherait davantage d’élus et d’acteurs ainsi que de territoires. La réflexion pour la mise en

place d’actions et de politiques d’aménagement en serait facilitée. La capitalisation des données et

aussi un point négatif. En effet, la structuration des données traitées a été insuffisante rendant

l’échange et le partage pour d’autres traitements impossibles. La mutualisation et le partage autour de

ces indicateurs avec de multiples partenaires révèle des lacunes. Par exemple, en ce qui concerne les

commentaires sur chaque indicateur, le point de vue des élus ou acteurs territoriaux (experts des

observatoires par exemple) aurait pu apporter des éclairages et des approfondissements spécifiques

notamment en termes d’enjeux sur les territoires. Malheureusement, cet aspect s’est trouvé

relativement négligé, malgré la qualité des commentaires.

2.3. … à l’observatoire métropolitain

Comme l’indique le programme de travail pour 2014, le projet d’observatoire métropolitain a

été renouvelé et concerne davantage de projets pour l’année 2014. La mission qui m’a été confiée fait

partie du projet « Observatoire métropolitain : indicateurs de développement durable » et consiste

principalement à la mise à jour du tableau de bord des éco’cités.

2.3.1. Poursuivre des objectifs engagés

Même si de nombreux points sont communs et restent identiques au projet de l’année

précédente, il est nécessaire de revenir sur les différentes composantes pour cerner et dégager les

nouveaux enjeux de l’observatoire métropolitain. Ceux-ci sont étroitement liés aux limites identifiées

par rapport au livrable et au projet en lui-même de l’année 2013 (voir figure 12).

Figure 12 : Les nouveaux enjeux de l’observatoire métropolitain


L’intention principale de cette année est donc de développer l’observatoire selon trois objectifs

clés : l’accessibilité, la mutualisation et le partage. Les différents livrables devront ainsi rester

accessibles à tous, le travail engagé devra être mutualisé et partagé de manière plus approfondie

avec les partenaires. Il est aussi question de faire le lien entre le travail réalisé, la mise à jour des

indicateurs et les outils de planification et politiques d’aménagement, ceci n’avait pas été

suffisamment concrétisé en 2013, et devra se traduire par des déclinaisons locales des indicateurs sur

le territoire.

Le projet s’articule autour de trois axes cette année : « la nouvelle version du tableau de bord,

l’implication dans l’observation en réseau aux niveaux européen, national et régional, la valorisation

locale des indicateurs à l’échelle métropolitaine par secteur et intercommunalité et en articulation avec

les thématiques prioritaires » (Dossier Projet « observatoire métropolitain : indicateurs de

développement durable », 2014). Sept composantes ont été identifiées pour répondre aux objectifs du

projet (voir figure 13).

Figure 13 : Les composantes du projet Observatoire métropolitain, indicateurs de développement durable

Ma mission s’est principalement orientée vers la mise à jour du tableau de bord. Toutefois,

nous verrons progressivement comment ce travail s’est reporté sur d’autres composantes du projet.


2.3.2. Intégrer de nouveaux éléments pour mieux répondre aux objectifs du projet

La mise à jour du tableau de bord s’est effectuée en plusieurs temps. En comparaison de

l’année précédente, l’évolution et le travail accompli ont été bien plus impacté par des partenariats

internes ou externes à l’agence.

Le but de cette mise à jour ne résidait pas seulement dans le traitement de données

actualisées des anciens indicateurs. En effet, outre cet aspect, la volonté d’élargir la réflexion sur

d’autres indicateurs et thématiques était une condition nécessaire pour répondre aux objectifs d’un tel

projet. Ainsi, au fur et à mesure de l’avancement de la mission et des partenariats, d’autres indicateurs

ont été introduits et traités lorsque les données le permettaient. Une quinzaine d’indicateurs initiaux

ont pu être rénovés, la plupart étant basés sur des données de l’INSEE. Toutefois, l’autre moitié des

indicateurs comme l’artificialisation ou les surfaces agricoles utiles, faisant référence à des données

dont la mise à jour n’est pas annuelle, n’a pu être actualisée. A chaque traitement et récupération de

bases de données (mais aussi pour celles non mises à jour), un travail de capitalisation et

structuration a été effectué, contrairement à l’année précédente. Chaque base de données a été

traitée dans un tableur Excel indépendant, construit selon le même modèle pour pouvoir être

partageable et utilisable facilement par d’autres partenaires (voir figure 14). Ceci a notamment été le

cas lors d’une formation organisée par l’observatoire des territoires de la DATAR avec le soutien de

l’ADU, sur l’outil cartographique en ligne. Ce sont ces bases de données qui ont été utilisées dans les

exercices de la formation. En ce qui concerne la recherche de nouveaux indicateurs, nous nous

sommes d’abord dirigés vers les indicateurs qui n’avaient pu être renseignés dans la première

version : l’exposition au bruit, la fréquentation touristique, l’accessibilité externe, la qualité des cours

d’eau, le nombre de véhicule en auto-partage, les réseaux cyclables, la vulnérabilité énergétique et

les associations. Comme nous l’avons vu précédemment, les composantes du projet « observatoire

métropolitain : indicateurs de développement durable » insiste sur les partenariats, notamment dans le

cadre du SRADDT ou sur des aspects thématiques internes à l’agence. Ces partenariats ont influencé

la prise en compte de nouveaux indicateurs. Un projet d’indicateurs d’attractivité économique du pôle

développement économique de l’ADU, auquel nous avons participé, a permis d’identifier de

nouveaux indicateurs comme la part de l’emploi industriel. La collaboration avec le conseil régional de

Franche-Comté, l’AUDAB et l’AUTB pour le suivi des indicateurs du SRADDT, nous a également

permis d’élargir notre liste : part des travailleurs frontaliers, part des cadres et fonctions

métropolitaines supérieures, la déclinaison locale de l’IDH ou encore l’évolution démographique des

villes centres. Enfin, dernier changement majeur à ce niveau : l’intégration du pilier de la gouvernance.

Nous pensions qu’il était important d’intégrer ce dernier pilier pour que le document puisse cette fois,

assimiler toutes les dimensions du développement durable. Au regard des données disponibles sur

cette thématique, seulement quatre indicateurs ont été identifiés à l’heure actuelle : la surface des

territoires couverte par des SCoT, la surface couverte par des Plans Locaux d’Urbanisme

intercommunaux (PLUi), un indicateur traitant de la fiscalité et enfin un indicateur sur la participation


électorale. Ainsi la liste des indicateurs a peu a peu été élargie à une cinquantaine d’indicateurs (voir

annexe c).

Figure 14. Modèle de structure des bases utilisées

La promulgation de la loi RCT en février 2014 conforte le choix de l’ADU de se référencer à la

zone d’emploi puisque l’objectif du pôle métropolitain est de se construire sur l’étendue de ce territoire.

C’est donc selon ce zonage que le travail s’est d’abord construit. La coopération avec le conseil

régional de Franche-Comté, et la volonté de connecter l’observation aux projets et documents

d’urbanisme ont peu à peu fait émerger l’idée d’un document multi-échelle, et non plus centré sur la

zone d’emploi. Plusieurs questions se sont alors posées : combien d’échelles retenir ? Lesquelles ?

Comment les articuler entre elles ? Les indicateurs pourront-ils être traités pour chacune d’elles ?

Après de nombreuses réflexions sur le sujet, huit échelles ont été retenues :

• L’échelle européenne : pour faire le lien avec le RFSC

• L’échelle nationale avec les régions : pour répondre aux besoins du conseil régional et appréhender

les disparités régionales


• L’échelle nationale avec les zones d’emploi : territoire d’étude initial pour l’ADU

• L’échelle régionale avec les SCoT et pays : pour répondre aux besoins là aussi du conseil régional

mais aussi pour faire le lien avec le SCoT Nord-Doubs pour lequel l’ADU est fortement impliquée

• L’échelle de la zone d’emploi par EPCI : pour faire le lien avec le futur pôle métropolitain

• Les aires urbaines par commune (et tâche urbaine) : pour étudier les faits marquants à l’échelle du

SMAU

• Le SCoT par commune : pour connecter ici aussi l’observation avec le SCoT Nord-Doubs

• PMA par commune et quartiers (ou carroyages lorsque les données sont disponibles) : pour faire le

lien cette fois, avec l’agglomération de Montbéliard et son projet urbain d’agglomération

L’objectif de travailler à tant d’échelles est de montrer comment l’observation territoriale peut

impacter les décisions en devenant un réel outil mis à disposition des différents acteurs territoriaux. A

l’heure actuelle, tous les indicateurs choisis n’ont pu être traités et il est évident que dans certains cas,

des difficultés seront rencontrées par rapport à la disponibilité des données, certaines étant très

spécifiques et indisponibles à certaines échelles.

Ces deux changements majeurs (intégration de nouveaux indicateurs et nouvelles échelles)

se sont accompagnés de modifications mineures mais toutes aussi intéressantes et importantes. De

nouveaux éléments ont été intégrés au document :

• Un classement de type étiquette énergétique venant compléter l’éco-compteur en précisant les

valeurs du panel des 30 zones d’emplois

• Un encadré « question pour un débat » exprimant le lien avec les enjeux clés pour les élus et

politiques

• Un tableau récapitulatif des valeurs extrêmes pour chaque carte : la légende étant commune, ceci

permettra de préciser tout de même la situation de chaque échelle

• Une tendance principale pour illustrer l’évolution (lorsque cela est possible) de chaque indicateur

• Un commentaire explicatif divisé en trois parties : une analyse nationale, une analyse du quart nord-

est et une analyse plus locale au niveau régional

Les réflexions et modifications apportées au document attestent la volonté de l’ADU de

répondre à ses objectifs, qu’il s’agisse d’accessibilité, de partage, de mutualisation ou de meilleure

connexion avec les politiques. On passe ainsi d’un simple tableau de bord à un observatoire

métropolitain et multi-échelle d’indicateurs de développement durable (voir figure 15 et 16). Comme

nous pouvons le voir, il est possible à présent de comparer son territoire selon diverses échelles

(grâce à une légende commune aux quatre cartes). Ceci rend l’information plus lisible et homogène et

grâce à cette imbrication, l’information d’un territoire se détaille grâce aux multiples déclinaisons. A

titre d’exemple, la zone d’emploi de Belfort-Montbéliard gagne de la population et se place dans la

même lignée que la France et la Franche-Comté, toutefois des disparités existent au sein du territoire.

Grâce aux déclinaisons, il est donc possible d’observer les « points forts » et les « points faibles » d’un

territoire et de mettre ainsi l’accent sur des débats importants. La restructuration de la partie « texte »


présente des informations complémentaires qui viennent enrichir l’analyse et faciliter la

compréhension des informations. Grâce aux divers éléments mis en place (que nous avions déjà

cités), une analyse nationale, puis du quart nord-est et enfin régionale est faite de manière à resituer

le territoire dans des logiques suprarégionales. Ce travail à l’heure actuelle, a été réalisé pour cinq

indicateurs : les navettes domicile-travail (part des actifs qui travaillent en dehors de leur commune de

résidence), les ménages non-motorisés, l’évolution de l’emploi et la part modale des transports en

commun.


Figure 15. Exemple de représentation cartographique de l’observatoire métropolitain


16. Exemple de fiche indicateur de l’observatoire métropolitain


TROISIEME PARTIE : Bilan et perspectives, une observation en « réseau » et

multi-échelle pour mieux comprendre les territoires et appuyer la gouvernance

territoriale ?

L’observatoire métropolitain a été pensé dans l’optique de répondre aux problèmes et aux

limites du précédent tableau de bord des éco’cités que nous avons déjà explicitées. N’étant pas

achevé à l’heure actuelle, il est difficile d’établir un bilan décisif sur celui-ci. Toutefois, il semble

important de revenir sur les problèmes et les limites rencontrés sur le travail effectué. Ceci nous

permettra notamment de dégager de nouveaux enjeux vis-à-vis de ce projet et de comprendre plus

particulièrement les liens entre l’observation et la gouvernance territoriale.

3.1. Bilan : des objectifs de départ respectés ?

Etre accessible, mutualisable et comparable, tels sont les trois objectifs clés du projet

d’observatoire métropolitain, que nous avons déjà décrit soigneusement. Le travail réalisé autour de

ce projet, l’a toujours été en vue d’y répondre le plus strictement possible. Néanmoins, nous avons été

confrontés – et nous le sommes toujours – à des complications non négligeables, auxquelles nous

avons dû nous adapter.

• Définir des échelles pertinentes

Le choix des échelles traitées, que nous avions décrites précédemment, résultait de la volonté

de répondre à l’objectif de comparabilité de notre territoire avec d’autres et ainsi de le situer. La

réflexion menée à ce sujet a cependant été la source de quelques débats. En effet, à l’origine, le choix

de l’échelle concernait uniquement la zone d’emploi, or, cette échelle ne figurant pas officiellement

comme territoire de projet réel (le pôle métropolitain n’étant pas encore constitué), la volonté de faire

de l’observatoire métropolitain un outil d’aide à la décision politique en était quelque peu entaché. La

participation au suivi du SRADDT a particulièrement influencé notre intention d’élargir notre

observatoire à des territoires multiples. En effet, dans le cadre de cette composante du projet, certains

indicateurs ont été traités au niveau national et par rapport aux futurs territoires de contractualisation

du conseil régional (Pays ou SCoT). Nous avons ainsi décidé d’intégrer ces échelles à l’observatoire

métropolitain. Autre débat, interne cette fois, auquel nous avons dû faire face : l’adaptation de l’outil

aux échelles des territoires sur lesquels l’ADU intervient. En 2013, le lien avec le SCoT avait

notamment été abandonné ce qui a été reproché cette année et ce à quoi nous avons voulu nous

adapter pour répondre à nos objectifs. Ceci s’est traduit par une carte communale cadrée sur l’échelle

du SCoT et la carte régionale des SCoT/Pays. Concernant cette quatrième carte, là aussi des

questions se sont posées puisque ces zonages sont très mouvants et subissent des modifications

régulièrement. L’ADU s’est appuyée prioritairement sur les SCoT et par défaut, les pays. Le Conseil

Région privilégie d’ailleurs cette échelle pour sa politique de contractualisation avec les territoires.

Cependant, certains territoires n’étant pas concernés par un SCoT ou seulement partiellement, la


représentation et la pertinence de cette échelle s’est trouvée au centre de nombreuses interrogations.

Malgré tout, c’est ce zonage qui a été choisi afin de montrer les lacunes du territoire régional et pour

insister sur la nécessité des territoires de s’organiser en SCoT dans les années futures. Nous voulions

faire ressortir également des échelles importantes : un zoom sur la zone d’emploi avec les EPCI

potentiellement concernés par la constitution du pôle métropolitain, les aires urbaines avec les

communes (Belfort et Montbéliard notamment) et PMA (également par commune).

• Retenir des indicateurs pertinents et réalisables

Le choix des indicateurs n’est pas l’étape ayant rencontrée le plus de difficultés. Dans un

premier temps les indicateurs du précédent document ont été repris, puis complétés par les

indicateurs de suivi du SRADDT et enfin par de nouveaux indicateurs sur la mobilité ou le pilier de la

gouvernance par exemple (voir annexe A et C), tout en respectant l’équilibre entre les trois premiers

piliers du développement durable. La difficulté vis-à-vis des indicateurs s’est davantage matérialisée

par l’accès à certaines données. En effet, si des données sur la démographie ou la mobilité sont

facilement accessibles via l’INSEE, des données sur la consommation d’énergie ou la qualité de l’eau

le sont moins. Ainsi, à l’heure actuelle, nous ne pouvons certifier que tous les indicateurs seront

traités. De plus, dans la limite du temps imparti, réaliser le travail de déclinaison multi-échelle pour le

mois de juillet et pour les 57 indicateurs retenus était impossible. Nous nous sommes donc recentrés

sur 12 indicateurs répartis de manière équitable entre chaque pilier : l’évolution de l’artificialisation, la

surface agricole utile, les flux domiciles-travail, la part modale des transports en commun, l’évolution

de la population, les écarts de revenus, le taux de non-motorisation, le taux de chômage, l’évolution

de l’emploi, les cadres des fonctions métropolitaines supérieures, l’emploi industriel, les actifs

frontaliers et enfin la couverture du territoire par des SCoT. Ces indicateurs ont été sélectionnés en

fonction des enjeux et des spécificités du territoire d’étude.

• Favoriser les interactions avec les partenaires

De ce point de vue, l’objectif n’est que partiellement atteint. Si les échanges avec certains

partenaires comme le conseil régional et le groupe de travail de la FNAU et l’Assemblée des

Communauté de France (ADCF) et des citoyens (journée citoyenne organisée par le conseil régional

en juin) ont eu lieu, des progrès restent à faire envers d’autres partenaires comme l’université, les

observatoires régionaux ou les élus locaux. Ces partenariats pourraient notamment s’organiser par

des rencontres pour échanger autour des données mais aussi des réflexions sur les indicateurs et

analyses menées.

Ainsi, les exploitations déjà produites (voir figure 15 et 16), répondent aux critères de départ

de manière théorique. Les données traitées sont le plus souvent accessibles à tous, et sont donc

actualisables et pérennes. La multiplicité des échelles traitées démontre également que le principe de

comparabilité est respecté puisque chacun peut comparer son territoire à d’autres, en Franche-Comté,


pour le SCoT Nord-Doubs, dans la zone d’emploi Belfort-Montbéliard, mais aussi plus largement au

niveau national avec les régions ou les zones d’emploi. En ce qui concerne l’objectif de mutualisation,

le travail a été conduit de manière à favoriser la capitalisation des données et plus largement le travail

réalisé dans son ensemble avec les partenaires de l’ADU comme la FNAU et l’ADCF (groupe de

travail des baromètres métropolitains), le Conseil Régional de Franche-Comté (dans le cadre du

SRADDT) ou avec les EPCI membres de l’agence (SCoT Nord-Doubs). Cependant, l’état

d’avancement du projet à l’heure actuelle, ne permet pas de vérifier que cet engagement est respecté

pleinement, dans le sens où cet aspect est à concrétiser. Les composantes du projet lui étant

directement liées (RFSC, groupes de travail…) ont été encore peu exploitées cette année. A l’avenir,

les échanges et partenariats devront être renforcés, organisés et cadrés plus spécifiquement pour

apporter des améliorations à l’observatoire métropolitain. Ces objectifs ont été le fil conducteur du

travail réalisé mais techniquement, il est encore trop tôt pour établir des conclusions définitives. Les

limites rencontrées font tout de même émerger des questionnements par rapport à la fonction même

de l’observation et de son utilité en tant qu’outil d’aide à la décision.

3.2. Un besoin d’échange constant entre les acteurs…

3.2.1. L’observation du point de vue des partenaires de l’ADU

Etre accessible, mutualisable et comparable implique un principe qui semble fondamental en

termes d’observation territoriale : les échanges entre partenaires et la mise en réseau. Pourtant,

comme l’a démontré P. Signoret (2011) par une enquête auprès de différents observatoires socio-

économiques, « l’organisation en réseau est assez peu développée et cela au détriment de

développements qui font principalement appel aux ressources internes ». Dans cet optique, l’ADU

apparait comme innovante puisqu’elle place cet enjeu au cœur de sa démarche. C’est pourquoi, dans

le cadre du projet d’observatoire métropolitain, un temps d’échanges a été organisé pour sensibiliser

les différents partenaires de l’agence à la démarche. Ce temps d’échanges a permis de réunir des

partenaires de nombreuses structures et organismes de l’aménagement : le Conseil Régional de

Franche-Comté, l’Université de Franche-Comté (UFC), la Direction Régionale de l’Environnement, de

l’Aménagement et du Logement (DREAL), la Direction Départementale des Territoires du Doubs (DDT

25), le SMAU, l’Agence d’Urbanisme de la Région Mulhousienne (AURM), l’AUTB, l’AUDAB mais

aussi les agglomérations de Montbéliard (PMA) et Belfort (CAB), ainsi que des membres des

différents pôles de l’ADU. Après des présentations du RFSC, de l’observatoire des territoires de la

Datar, les indicateurs de développement durable de l’INSEE, du tableau de bord des éco’cités et de

l’observatoire de la consommation d’espace de l’ADU, les différentes structures ont pu s’exprimer sur

leur vision de l’observation, ses limites et ses enjeux. Les échanges ont permis de mettre en évidence

les attentes des différents partenaires quant à l’observation. L’objectif principal de l’observation selon

certains, est de guider les politiques en suivant les évolutions des territoires avec une vision précise et

en adaptant les messages aux enjeux des territoires. Ainsi l’observation se doit d’être éclairante – élus

et grand public – et lisible, notamment au travers d’indicateurs accessibles, préexistants,


comparables, actualisables mais aussi déclinables localement. Pour les partenaires, les thématiques

du développement durable restent prégnantes. Ceci conforte donc le choix de l’ADU de traiter des

indicateurs de développement durable dans son tableau de bord et dans l’observatoire métropolitain

puisque ceux-ci répondent à une demande effective de la part des partenaires. L’observation des

dynamiques d’urbanisation générale et l’étalement urbain, la consommation d’espace, les milieux

naturels et les ressources, la consommation foncière, les thématiques socio-économiques comme la

mobilité, la démographie ou l’attractivité économique sont des préoccupations primordiales pour les

partenaires, les politiques et les projets d’aménagements.

D’autres faits marquant sont ressortis suite à l’enquête menée en aval du temps d’échanges

(voir annexe d). Tout d’abord vient la problématique de l’accès et du traitement des données (voir

figure 17).

Figure 17 : Les difficultés rencontrées dans l’observation

Il s’agit en effet, selon les partenaires de l’ADU, des difficultés principalement rencontrées lors

de la mise en place d’un outil d’observation. Malgré la diffusion de certaines données, les informations

concernant des thématiques spécifiques restent inexistantes, difficiles d’accès, cantonnées à des

échelles trop restreintes ou sont trop coûteuses. C’est notamment le cas des données sur l’énergie ou

la consommation d’espace qui constituent pourtant des enjeux non des moindres en termes

d’aménagement. Autre problème majeur, pointé par les partenaires, le problème de l’interprétation et

de l’analyse des données. En effet, dans notre première partie nous avons expliqué que le territoire

est soumis à un système de représentation avec des filtres propres à chacun. Ainsi, le traitement et

l’analyse des données peuvent varier d’un individu à l’autre en fonction de son rapport au territoire et

selon la fonction qu’il occupe au sein du sous-système acteurs. Cette limite est non négligeable

puisqu’elle peut susciter de vifs débats entre élus et techniciens et elle peut entacher la culture

commune censée résulter de l’observation. Dans ce contexte naît aussi la réflexion autour de la

dimension qualitative de l’observation. La société de l’information met en avant de nombreuses


données, de nombreux chiffres, qui sont susceptibles d’être interprétés différemment, ce qui peut donc

altérer leur efficacité et leur sens. Adopter une approche qualitative serait donc complémentaire et

ceci atténuerait le danger de simplification de la réalité pour une meilleure appréhension des enjeux

des territoires.

Ces difficultés liées aux données dégagent des enjeux indéniables pour les partenaires de

l’ADU, mais aussi d’un point de vue plus général : la dimension qualitative, la communication avec les

élus et le grand public et les échanges dans le traitement et l’analyse, doivent être renforcés pour une

meilleure utilisation des dispositifs d’observation et pour une meilleure gouvernance.

3.2.2. L’échange et le partage : des solutions pour renforcer les dispositifs

d’observation ?

L’échange, le partage et la mutualisation constituent des points importants pour l’observation

notamment en termes de compréhension, d’appropriation des données mais aussi en termes de

décisions (NOUCHER, 2008). Ainsi, depuis le début des années 2000, la coopération entre divers

partenaires se développe (ROUX, FEYT, 2011) à plusieurs niveaux :

- entre les techniciens spécialistes et experts des dispositifs

- avec les élus

- avec l’ensemble de la société civile (professionnels socio-économiques, citoyens)

• L’échange, le partage et la mutualisation entre spécialistes et experts

L’observation fait face à un manque de standardisation vis-à-vis des méthodes employées

pour la collecte ou le traitement des données et ce pour toutes les échelles, du niveau global au local.

Echanger les données mais aussi les méthodes employées et croiser les analyses, consolideraient

l’observation puisque cela faciliterait l’accès aux données, le traitement mais aussi le croisement des

échelles et des territoires. En ce qui concerne l’observatoire métropolitain, ce problème n’a pas été

rencontré sur la partie du travail effectué à ce jour, puisque les premiers indicateurs traités

concernaient des données de l’INSEE, disponibles à l’échelle communale (voir IRIS pour la

population). Toutefois, si l’on prend l’exemple spécifique de la consommation d’espace, le constat est

différent. Si la base de données européenne Corine Land Cover permet d’appréhender l’occupation

du sol au niveau européen, elle est peu adaptée aux échelles locales. Ces échelles locales

(régionales, intercommunales, communales…) développent souvent leurs propres méthodes de

définition de modes d’occupation des sols, sur des territoires relativement restreints, ce qui rend la

comparabilité et l’analyse multi scalaire impossible alors qu’il s’agit d’un objectif et d’un enjeu

déterminant pour l’observation. Ces échanges permettraient aussi d’approfondir les méthodes et

améliorer les techniques utilisées en les rendant plus efficaces et innovantes (modélisation,

prospective…). Il s’agit donc là d’un défi important pour l’observation qui engendre de nombreuses


réflexions notamment sur « la mise en place de plate-forme d’échange voire de co-production des

données géographiques » (NOUCHER et al. 2006). Ainsi, la démocratisation des Systèmes

d’Information Géographique dans les différents organismes privés ou publics tend de plus en plus vers

une ouverture inter-organisationnelle révélée par le besoin de coopérer et croiser l’information

(NOUCHER et al. 2006). Même si des progrès restent à faire dans la construction de réseaux formels

de ce point de vue, la prise de conscience est réelle et se matérialise par l’effervescence

d’Infrastructures de Données Géographiques régionales en France (large réflexion menée par le

Conseil Régional de Franche-Comté à l’heure actuelle) ou par la directive INSPIRE pour l’Union

Européenne. L’échange et le partage sur la partie analytique de l’observation est également

importante, car les experts d’une question ne l’étant pas forcément pour une autre, l’accès à une

information pour laquelle nous ne sommes pas accoutumé, peut avoir pour conséquence la

négligence de certaines spécificités d’un territoire. Partager en ce sens doit alors permettre

l’enrichissement des analyses et des méthodes employées d’autant plus que les métiers traitant de

ces questions sont très diversifiés. C’est notamment pour ces raisons que l’ADU souhaite collaborer

avec des observatoires régionaux plus spécifiques comme OPTEER et OSER-FC, participer au projet

d’IDG de la région Franche-Comté ainsi qu’au suivi du SRADDT, s’impliquer davantage dans le

groupe de travail de la FNAU et échanger avec d’autres agences sur la diffusion de cette méthode

d’observation multi scalaire. Toutefois, il est évident que le partage et la mutualisation autour de

l’observation ne peuvent se concrétiser à grande échelle par une seule et même source de données,

un seul et même observatoire (SIGNORET, 2011).

• L’échange, le partage et la mutualisation avec les élus

L’aspect partenarial entre les techniciens des dispositifs d’observations n’est pas le seul à

devoir être envisagé sous le prisme de la mutualisation et du partage des données et du travail à

mettre en œuvre. En effet, la partie technique des observatoires est certes conduite par des

spécialistes, mais une multitude d’acteurs interviennent et interagissent dans la vie d’un observatoire.

Comme nous l’avions expliqué dans la première partie de ce mémoire, les observatoires naissent de

la volonté de connaître un territoire et sont souvent issus d’une demande spécifique. Pourtant, dans

leur fonctionnement, les observatoires sont majoritairement maniés et pilotés par les spécialistes qui

oublient parfois de faire appel à la capacité d’analyse des autres acteurs territoriaux. Ainsi lors du

temps d’échange du 18 février, Philippe Signoret4 insistait sur le besoin pour les observatoires de ne

pas rester enfermés dans des schémas de données engendrant un certain nombre de représentations

et sur la nécessité de faire appel aux ressources locales pour croiser les différents points de vue.

Pour cela, les discussions avec les élus locaux correspondent à des défis majeurs en termes de

mutualisation. Il s’agit notamment d’attiser leur curiosité et leur intérêt vis-à-vis des dispositifs

d’observation, afin qu’ils prennent conscience de l’utilité de ceux-ci en matière de politique

d’aménagement par exemple. Si ces partenariats ont eu tendance à se développer ces dernières

années, E. Roux et G. Feyt (2011) rappellent que « cette dimension collaborative est plutôt à mettre

4 Ingénieur au laboratoire Théma à Besançon (UFC)


au crédit des acteurs praticiens de l’observation qu’à celle des élus des territoires ». De plus, les

observatoires traitant de leurs territoires d’actions, il est important de connaître leur point de vue et la

représentation qu’ils ont de leur territoire. De nombreux dispositifs ignorent ou du moins négligent cet

aspect. Dans certains cas et pour des thématiques sensibles, ignorer l’avis des élus peut s’avérer

dangereux dans le cas d’un désaccord sur l’interprétation des données.

• L’échange, le partage et la mutualisation avec la société civile

Le sous-système acteur (voir première partie) fait également référence à la société civile. Ces

individus ont eux aussi un rôle à jouer pour le bon fonctionnement des dispositifs d’observation ou

permettent du moins, une approche complémentaire. Pourtant les échanges avec ces acteurs restent

pour une partie peu développés et peu mis en avant. Les acteurs composant la « société civile » se

scindent en deux groupes : les acteurs socio-professionnels et les citoyens, leur rôle étant

sensiblement différent. En ce qui concerne les acteurs socio-professionnels, leur implication, selon les

cas, est notable. Comme le précise E. Roux et G. Feyt (2011), « de part leur connaissance experte ou

praticienne des champs d’observation considérés, ils figurent parmi les partenaires privilégiés de

l’observation pour alimenter en amont, pour contribuer à leurs orientations et/ou leurs travaux, et pour

s’enquérir en aval de leur production ». Ainsi dans de multiples domaines (économie, social,

environnement…) ces acteurs participent au fonctionnement d’observatoires en diffusant des données

dont ils ont la charge notamment.

Pour ce qui est des citoyens en général, le constat est plus difficile à établir vis-à-vis des interactions

avec les techniciens des dispositifs d’observation. En effet, à l’heure actuelle, si les progrès

technologiques permettent de rendre de tels dispositifs accessibles à chaque individu, par le biais

d’internet et des TIC entre autre, l’utilisation et l’appropriation de ceux-ci ne concernent qu’une

minorité de citoyens. Ceci s’explique en partie par un manque de connaissances vis-à-vis des outils,

des données et des possibilités d’exploitations de celles-ci mais aussi par une complexité des

dispositifs numériques. Les observatoires territoriaux numériques sont certes accessibles à tous,

comme l’observatoire des territoires de la DATAR, mais ils conviennent encore trop peu à une

utilisation par des individus non-initiés (ROUX, FEYT, 2011). En effet, la lecture des données et des

métadonnées, la représentation cartographique et les paramètres y étant liés sont pour une grande

partie des individus difficiles à appréhender, encore plus lorsque les indicateurs sont complexes et

font référence à des thématiques et des données très précises. Malgré ces limites, les enjeux autour

des échanges avec les usagers sont nombreux, notamment pour leur permettre de comprendre les

territoires et les décisions politiques entreprises sur ceux-ci. Ainsi, se développent de plus en plus des

démarches de démocratie participative. Dans cet optique, l’ADU se retrouve impliquée dans des

journées citoyennes organisées par le conseil régional dans le but de réfléchir avec les citoyens sur

des indicateurs de bien vivre pour la région Franche-Comté. Ces échanges sont d’autant plus

importants qu’ils captent les attentes des individus et leur manière de se représenter le territoire. De

plus, la croissance des progrès technologiques participe à développer de nouvelles méthodes de

collectes de données via les utilisateurs et citoyens. On peut citer l’exemple des données des réseaux


de téléphonie mobile, qui alimentent de nombreuses réflexions par rapport à la mobilité des individus,

et ce vers quoi l’ADU s’oriente actuellement. L’ADU en partenariat avec l’UTBM est actuellement en

pleine réflexion sur l’étude des flux via des données de localisation des individus par les réseaux de

téléphonie mobile (Orange et SFR). Au-delà des donnes, ces échanges sont également importants

pour la définition des indicateurs à traiter, comme nous avons pu le voir avec le RFSC par exemple.

A l’heure actuelle, il existe un grand nombre d’observatoires sur différentes thématiques

portant sur un seul territoire, ou sur plusieurs territoires portant sur une même thématique. Partager et

mutualiser devient alors préoccupant dans le sens où connecter les différentes structures permettrait

de mieux appréhender les enjeux des territoires, notamment dans ce contexte de métropolisation.

Toutefois, malgré cette volonté et prise de conscience de l’importance de la mutualisation et du

partage, quelques limites se font sentir. En effet, la coopération entre structures ou acteurs se

heurtent à la diversité des problématiques, des enjeux et des stratégies de chacun (NOUCHER et al.

2006). Le travail à mener dans ce sens est encore important mais il semble nécessaire pour adapter

les outils à chaque acteur ou à chaque territoire.

3.3. … et une nécessité de rendre les outils adaptés, accessibles et

appropriables pour une meilleure gouvernance

Dans la première partie de ce travail, la gouvernance a été définie afin d’expliquer pourquoi et

en quoi l’observation peut l’influencer. Ainsi nous avions pu mettre en avant la nécessité des acteurs

de la gouvernance de connaître leur territoire pour répondre à des objectifs communs, le gérer et

l’aménager. Dans cette circonstance, l’observation apparaît comme un dispositif décisif pour favoriser

une culture commune du territoire. Toutefois, ce constat n’est que théorique dans de nombreux cas.

En ce qui nous concerne, le projet étant encore en construction, nous n’avons pas assez de recul

pour déterminer si l’observatoire métropolitain sera utilisé comme un réel outil d’aide à la décision à

destination des élus, même s’il a été pensé comme tel. Cependant, il a déjà alimenté dans une

certaine mesure, les élus du mandat qui s’est achevé en 2014. C’est pourquoi, dans cette dernière

piste de discussion nous nous concentrerons sur les enjeux de la gouvernance en matière

d’observation de manière théorique. Ceci permettra entre autre de mettre l’accent sur les limites

générales de l’observation comme outil d’aide à la décision et d’apporter d’éventuelles solutions pour

que l’observatoire métropolitain y soit le moins contraint.

Le territoire est l’objet du processus de gouvernance puisqu’il est le bien commun de tous.

L’enjeu est donc d’acquérir une vision commune et un partage des décisions qui pour se faire doit

intégrer un processus de création et de diffusion d’une information géographique intelligible (DUBUS,

et al. 2010). Rappelons alors que « la gouvernance est un ensemble – important et complexe –

d’acteurs publics et privés et se fonde sur la flexibilité, le partenariat, la participation volontaire des

représentants des différents intérêts qui coexistent dans la société » (FARINOS DASI, 2009). C’est

dans ces conditions que le principe de gouvernance prend tout son sens et que l’on comprend la


portée des enjeux d’une bonne gouvernance. Il faut favoriser le dialogue entre tous les acteurs locaux

afin de « co-construire l’espace de vie » et « obtenir une décision spatialisée optimale » (DUBUS, et

al. 2010) pour répondre aux enjeux de l’organisation du territoire. Pour cela, la gouvernance doit

s’appuyer sur des capitaux matériels (ressources, équipements…) et sur des capitaux institutionnels

(ressources intellectuelles, sociales ou politiques) (FARINOS DASI, 2009). A l’heure actuelle, la

complexité des jeux d’acteurs liée à la multiplication des différentes institutions présentes sur les

territoires affirme ce besoin de culture commune. Les mutations des territoires, étant elles aussi

croissantes, les politiques publiques ne peuvent plus gouverner et répondre aux problèmes qui se

posent sans faire appel à des partenariats avec les différentes parties de la société civile (PINSON,

2006).

L’observation apparaît comme l’outil idéal pour appuyer cette gouvernance, puisqu’elle se

base sur un socle plus ou moins solide d’outils et méthodes d’analyse du territoire. Elle peut dès lors

devenir un réel outil d’ingénierie territoriale visant à éclairer chacun des acteurs locaux sur des

problématiques clés et représente à la fois un capital intellectuel, de part sa capacité d’ingénierie

territoriale et un capital matériel, de part les ressources qu’elle mobilise notamment en base de

données et SIG. Cependant, pour que ces objectifs soient pleinement atteints et pour que

l’observation renforce la gouvernance, quelques règles doivent être respectées.

Comme le rappelle P. Herbaux et Y. Bertachinni (2004) « les acteurs du local, à l’instar de

l’entreprise, ont besoin d’une visibilité pour anticiper et agir et il apparaît que les apports du traitement

de l’information aux axes stratégiques, deviennent des chantiers permanents du projet territorial ». De

plus, « l’information géographique, par sa technicité, n’est pas toujours d’un abord facile, ce qui

requiert d’aller parfois au-delà de la simple information de la population pour atteindre un certain

degré de formation des citoyens comme des élus » (DUBUS et al. 2010). Il est donc indispensable de

construire ce type de dispositifs en tentant de répondre à plusieurs enjeux concernant l’accessibilité et

l’appropriation de l’outil par les acteurs. Ainsi, lors de la mise en place d’un observatoire il est

primordial de valoriser le potentiel de l’outil notamment en termes de productivité. En ce qui concerne

le livrable, il est essentiel de créer une interface intuitive pour les dispositifs numériques, ou un

document clair et lisible pour les dispositifs sous forme de tableaux de bord. Informer sur la

provenance, la méthode de collecte et l’explication des données est aussi une condition non

négligeable pour que chacun comprenne de quoi il est question. (SIGNORET, 2011). Cet aspect est

d’autant plus important que la compréhension des données impacte directement la codécision

(NOUCHER, 2008). En effet, c’est au travers des données et des indicateurs qui en découlent qu’il est

possible d’illustrer les phénomènes marquants d’un territoire et d’adapter les décisions à prendre en

matière de politique d’aménagement. En ce sens, l’observation statistique vise à appuyer le discours

des acteurs locaux. Toutefois, cette dimension est assez complexe puisque l’information mise à

disposition peut être interprétée de manière très différente selon les acteurs.


C’est alors, qu’intervient l’importance de la mise en réseau des acteurs autour de

l’observation. Comme le dit M. Noucher (2008) « Favoriser une vision partagée des représentations

territoriales, c’est chercher à développer un apprentissage collectif en vue d’une appropriation

partagée et d’une prise de décision concertée des politiques territoriales à mener ». Aujourd’hui, le

partenariat semble indissociable de la démarche d’observation mais il est également fortement corrélé

à la notion de gouvernance, sans partenariat, il n’y a pas d’action publique, et sans but commun, il n’y

a pas de partenariat. (HERBAUX, BERTACHINNI, 2004).

Figure 18 : L’influence de l’observation sur la gouvernance

La figure 18 illustre l’importance de l’échange et du partage autour de l’observation pour la

gouvernance. L’observation, si elle est accessible, comparable et mutualisable, renforce donc la

gouvernance dans le sens où la mise en relation des différents acteurs participe à développer une

culture partagée du territoire pour une « meilleure » appropriation de celui-ci et une meilleure

compréhension de ses enjeux. Toutefois, cela est possible lorsque les dispositifs sont pensés de

manière à favoriser ces préceptes et que tous les individus, élus, professionnels, citoyens ou experts,

sont en mesure de s’approprier les outils mis à disposition. Malheureusement, ces affirmations

théoriques sont encore peu vérifiées dans la réalité. En effet, les observatoires, malgré leur

développement et la prise de conscience croissante de leur utilité, sont encore souvent négligés par

les acteurs du territoire et notamment les élus. (SIGNORET, 2011).


CONCLUSION

A travers ce mémoire, nous avons posé les bases d’une réflexion à propos de plusieurs

concepts dont les préoccupations sont grandissantes : le territoire, l’observation, la gouvernance et

l’intelligence territoriale. En effet, le contexte territorial actuel, tend vers des bouleversements

substantiels, qu’il s’agisse des débats sur la refonte des régions, la disparition des départements ou

encore, et ce qui nous concerne plus particulièrement, la métropolisation. Ainsi, nous sommes dans la

capacité de nous interroger sur les conséquences et les impacts, que de tels changements de

maillages territoriaux auraient sur nos territoires, leur gestion et leur gouvernance.

Grâce à ces travaux, nous avons vu à quel point il était important de considérer ces concepts

de façon corrélée et nous avons pu comprendre qu’il était désormais difficile d’envisager une bonne

gouvernance sans l’intégration dans les démarches et la conduite de projet, d’une ingénierie

caractérisant l’intelligence territoriale même. Concernant notre cas, et donc l’observation, nous

pouvons répondre partiellement à notre questionnement de départ. L’observation, comme outil

d’ingénierie, crée de la gouvernance dans le sens où les dispositifs mis en place permettent d’apporter

des réponses à propos des espaces étudiés et par les interactions entre les différents acteurs qui

mettent en place et font fonctionner ces dispositifs. L’échange et le partage autour de ces dispositifs

appuie la gouvernance puisque la mutualisation des méthodes et des connaissances est nécessaire

pour enrichir les dispositifs, les analyses et les interprétations que les différents acteurs peuvent avoir.

Toutefois, le projet n’étant pas terminé, nous ne pouvons vérifier ces affirmations que

partiellement, et nos questions trouvent réponses de manière plutôt théorique. Les travaux réalisés à

ce jour durant ce stage permettent tout de même de mettre en évidence les enjeux de l’observation en

matière de gouvernance. Si nous ne pouvons affirmer que l’observatoire métropolitain sera utilisé par

les différents acteurs locaux comme un réel outil d’aide à la décision, il a été pensé comme un outil

d’ingénierie territoriale. Ses objectifs répondent en partie aux principes d’intelligence territoriale en ce

qui concerne le partenariat, le partage et la mutualisation (qui prennent corps, par exemple, avec les

travaux réalisés conjointement avec l’AUDAB, l’AUTB et le Conseil Régional pour le suivi du

SRADDT). De plus, l’ADU souhaite renforcer ce dispositif et a déjà engagé quelques pistes de

réflexion sur l’évolution de l’outil de cartographie en ligne de l’observatoire des territoires de la Datar,

en lien avec la FNAU et l’ADCF. Les indicateurs pourraient y être traités à chaque échelle, pour

différents territoires, avec des analyses préconfigurées. Cette évolution ainsi que la publication du

premier livrable dans les mois à venir, est donc à suivre en parallèle de la constitution du futur pôle

métropolitain de Belfort-Montbéliard, afin de veiller et de vérifier si la prise de conscience des élus en

matière d’observation va de pair avec ce dispositif et donc une bonne gouvernance.


Liste des abréviations

ADCF : Assemblée Des Communauté de France

ADU : Agence de Développement et d’Urbanisme du Pays de Montbéliard

ADIL : Agence Départementale d’Information sur le Logement

AUDIAR : Agence d’Urbanisme et de Développement Intercommunal de l’Agglomération Rennaise

AUDAB : Agence d’Urbanisme de l’Agglomération de Besançon

AUPA : Agence d’Urbanisme Pays d’Aix-Durance

AURG : Agence d’Urbanisme de la Région Grenobloise

AURM : Agence d’Urbanisme de la Région de Mulhouse

DATAR : Délégation interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale

DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

DDT 25 : Direction Départementale du Territoire du Doubs

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

FNAU : Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme

IDG : Infrastructures de Données Géographiques

PDU : Plan de Déplacement Urbain

PLH : Plan Local de l’Habitat

PLU : Plan Local d’Urbanisme

PLUi : Plan Local d’Urbanisme intercommunal

PMA : Pays Montbéliard Agglomération


RCT : Réforme des Collectivités Territoriales

RFSC : Reference Framework for european Sustaible Cities (Cadre de référence de la ville durable)

SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale

SIG : Système d’Information Géographique

SRADDT : Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire

SRU : Loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain

UFC : Université de Franche-Comté


ANNEXE

Annexe A. Liste des 33 indicateurs du tableau de bord des éco’cités


Annexe B : différents éléments composant le tableau de bord des éco’cités


Annexe C : Les nouveaux indicateurs


Annexe D : Questionnaire de l’enquête menée suite au temps d’échange du 18 février

Vous étiez inscrit ou excusé au temps d’échange que l’ADU a organisé le 18 février dernier pour une observation territoriale accessible, mutualisable et comparable. L’agence souhaite recueillir votre avis au sujet de cette initiative et des possibles suites à y donner. Ce questionnaire ne devrait prendre que 5 à 10 minutes de votre temps. Merci pour votre participation. Votre nom * :

Avant votre invitation et votre éventuelle participation à la réunion, connaissiez-vous ?

- le référentiel européen des villes durables (RFSC) : o oui o j’en avais juste entendu parler o non

- l’observatoire des territoires de la DATAR : o oui o j’en avais juste entendu parler o non

- les indicateurs du développement durable en Franche-Comté (INSEE) : o oui o j’en avais juste entendu parler o non

- le tableau de bord des éco’cités (observatoire métropolitain Belfort-Montbéliard ADU) : o oui o j’en avais juste entendu parler o non

- l’observatoire de la consommation d’espace de l’ADU : o oui o j’en avais juste entendu parler o Non o

Souhaitez-vous recevoir des exemplaires supplémentaires de notre tableau de bord des éco’cités ? Indiquer le nombre d’exemplaires souhaités : Quels sont les thèmes d’observation qui vous concernent le plus actuellement ? (300 caractères max) Quelles sont les difficultés que vous rencontrez le plus aujourd’hui ?

- manque de données, disponibilité ou coût de la donnée - difficultés de traitement, cartographie, comparaison - difficultés d’analyse, d’interprétation, de croisement ou d’objectivation

- difficultés pour faire passer les messages, sensibiliser, intéresser, communiquer, faire preuve de pédagogie

- manque de temps ou de moyens

- autre : à préciser -

Seriez-vous favorable à des échanges plus réguliers à l’avenir autour des différents indicateurs territoriaux de développement durable ?

- oui en association étroite, - oui de temps en temps, - non plus ponctuellement,

- non plus jamais -

Quels seraient pour vous les sujets ou enjeux à traiter en priorité ? (300 caractères max.) Le temps d’échange du 18 février a-t-il répondu à votre attente ou répondait-il à votre attente si vous n’avez pu y participer * ?

- oui

- non -

Pourquoi ? (300 caractères max.) Avez-vous un commentaire plus général à formuler ? (300 caractères max.)


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Table des figures

Figure 1 : Le système territoire ................................................................................................................ 9

Figure 2 : Processus d‘observation territoriale ...................................................................................... 12

Figure 3 : Les enjeux et défis de l’observation ...................................................................................... 15

Figure 4 : Principes et compétences de l’intelligence territoriale .......................................................... 19

Figure 5 : L’intelligence territoriale ........................................................................................................ 20

Figure 6 : Les principes des agences d’urbanisme ............................................................................... 21

Figure 7 : Comparatif du Baro’Métropole, Baro’métro et ID 20 ............................................................. 24

Figure 8 : Les objectifs du RFSC........................................................................................................... 27

Figure 9 : Les métropoles et pôles métropolitains potentiels ................................................................ 28

Figure 10. Périmètre potentiel du futur pôle métropolitain .................................................................... 29

Figure 11 : Exemple de résultat du tableau de bord des éco’cités ....................................................... 31

Figure 12 : Les nouveaux enjeux de l’observatoire métropolitain ......................................................... 32

Figure 13 : Les composantes du projet Observatoire métropolitain, indicateurs de développement

durable ................................................................................................................................................... 33

Figure 14. Modèle de structure des bases utilisées .............................................................................. 35

Figure 15. Exemple de représentation cartographique de l’observatoire métropolitain ........................ 38

Figure 16. Exemple de fiche indicateur de l’observatoire métropolitain ................................................ 39

Figure 17 : Les difficultés rencontrées dans l’observation .................................................................... 43

Figure 18 : L’influence de l’observation sur la gouvernance ................................................................. 49


Table des matières

RESUME ........................................................................................................................................................... 3

SOMMAIRE ...................................................................................................................................................... 4

INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 5

PREMIERE PARTIE : DEFINITIONS DES CONCEPTS ET DES ENJEUX DE L’OBSERVATION ET DE LA GOUVERNANCE ......................................................................................................................................................................... 7

1.1. LE TERRITOIRE .................................................................................................................................................. 7 1.1.1. D’une multitude de définitions… .......................................................................................................... 7 1.1.2. … au système « Territoire » .................................................................................................................. 9

1.2. L’OBSERVATION, UNE NECESSITE POUR COMPRENDRE LE TERRITOIRE ? ...................................................................... 11 1.2.1. Définition de l’observation et des dispositifs d’observation ............................................................... 11 1.2.2. L’évolution et les nouveaux enjeux de l’observation .......................................................................... 13

1.3. LA GOUVERNANCE, DES ENJEUX MULTIPLES AUTOUR D’UN TERME POLYSEMIQUE ......................................................... 16 1.3.1. Un terme polysémique : quelques éléments de définitions ................................................................ 16 1.3.2. Les enjeux de la gouvernance territoriale en matière d’observation du territoire ............................. 17

1.4. L’INTELLIGENCE TERRITORIALE ........................................................................................................................... 18

DEUXIEME PARTIE : ELEMENTS METHODOLOGIQUES POUR LA MISE EN PLACE D’UN OBSERVATOIRE METROPOLITAIN ............................................................................................................................................ 21

2.1. L’IMPLICATION DES AGENCES D’URBANISME DANS L’OBSERVATION DU TERRITOIRE ....................................................... 21 2.1.1. Les agences d’urbanisme, des outils privilégiés dans la conduite de dispositifs d’observation .......... 21 2.1.2. L’ADU et l’observation territoriale ...................................................................................................... 22 2.1.3. Vers une observation transversale et comparative : quelques exemples ........................................... 23

2.2. DU TABLEAU DE BORD DES ECO-CITES… ............................................................................................................... 25 2.2.1. Fondements et objectifs du projet ...................................................................................................... 25 2.2.2. Réflexion et création du tableau de bord des éco’cités ...................................................................... 27 2.2.3. Bilan du tableau de bord des éco’cités ............................................................................................... 31

2.3. … A L’OBSERVATOIRE METROPOLITAIN ................................................................................................................. 32 2.3.1. Poursuivre des objectifs engagés ........................................................................................................ 32 2.3.2. Intégrer de nouveaux éléments pour mieux répondre aux objectifs du projet ................................... 34

TROISIEME PARTIE : BILAN ET PERSPECTIVES, UNE OBSERVATION EN « RESEAU » ET MULTI-ECHELLE POUR MIEUX COMPRENDRE LES TERRITOIRES ET APPUYER LA GOUVERNANCE TERRITORIALE ? ............................. 40

3.1. BILAN : DES OBJECTIFS DE DEPART RESPECTES ? ..................................................................................................... 40 3.2. UN BESOIN D’ECHANGE CONSTANT ENTRE LES ACTEURS… ....................................................................................... 42

3.2.1. L’observation du point de vue des partenaires de l’ADU .................................................................... 42 3.2.2. L’échange et le partage : des solutions pour renforcer les dispositifs d’observation ? ...................... 44

3.3. … ET UNE NECESSITE DE RENDRE LES OUTILS ADAPTES, ACCESSIBLES ET APPROPRIABLES POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE

.......................................................................................................................................................................... 47

CONCLUSION .................................................................................................................................................. 50

LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................................... 51

ANNEXE .......................................................................................................................................................... 53

BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................................. 57

TABLE DES FIGURES ........................................................................................................................................ 61

TABLE DES MATIERES ..................................................................................................................................... 62


Documents

L’observation territoriale · et de l‘observation en général, peuvent renforcer ou du moins appuyer cette gouvernance et devenir de réels outils d‘aide à la décision ?