Laporan Akhir Kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi

Laporan Akhir Kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi Tahun 2011

DAFTAR ISI .......................................................................................... I - IV

BAB I PENDAHULUAN ................................................................................1

I.1. Latar Belakang............................................................................... 1

I.2. Tujuan ........................................................................................... 3

I.3. Kegiatan & Sasaran ....................................................................... 3

I.4. Keluaran ........................................................................................ 4

I.5. Metodologi.................................................................................... 4

I.6. Pelaksana Kegiatan ....................................................................... 4

I.7. Jadual Pelaksanaan ....................................................................... 5

I.8. Pembiayaan................................................................................... 7 BAB II REFORMASI REGULASI ....................................................................8

II.1. Latar Belakang............................................................................... 8

II.1.1. Kondisi Umum.................................................................... 8

II.1.2. Kerangka Pikir.................................................................... 10

II.2. Definisi ......................................................................................... 12

II.2.1. Reformasi Regulasi ............................................................ 12

II.2.2. Reviu/Evaluasi Regulasi ..................................................... 12

II.2.3. Kerangka Regulasi ............................................................. 12

II.2.4. Peraturan Perundang-undangan Bermasalah.................... 14

II.2.5. Kriteria ............................................................................... 14

II.2.6. Daya Guna ......................................................................... 14

II.3. Ruang Lingkup ............................................................................... 14

Laporan Akhir Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi Tahun 2011

Laporan Akhir Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi Tahun 2011 ii

II.4. Dasar Hukum................................................................................. 15

II.5. Tujuan dan Manfaat Reformasi Regulasi ....................................... 15

II.5.1. Tujuan................................................................................ 15

II.5.2. Manfaat............................................................................. 16 BAB III REVIU/EVALUASI REGULASI DENGAN MODEL ANALISA PERATURAN

PERUNDANG-UNDANGAN (MAPP).....................................................17

III.1. Pengertian..................................................................................... 17

III.2. Prinsip-prinsip MAPP..................................................................... 18

III.3. Kriteria MAPP ................................................................................ 19

III.4. Operasionalisasi MAPP.................................................................. 19

III.5. Pedoman Penggunaan MAPP ........................................................ 22

III.5.1. Inventarisasi (Form 2.1) ..................................................... 22

III.5.2. Identifikasi dan Klasifikasi (Form 2.2) ................................ 23

III.5.3. Analisis (Form 2.3) ............................................................. 24

III.5.4. Konsolidasi Analisis (Form 2.4)........................................... 25

III.5.5. Rencana Tindak (Form 2.5) ................................................ 26 BAB IV PEMBENTUKAN REGULASI YANG BERKUALITAS DENGAN MODEL

ANALISA KERANGKA REGULASI (MAKARA) ........................................27

IV.1. Pembentukan Regulasi .................................................................. 27

IV.2. Pengertian..................................................................................... 28

IV.3. Prinsip-prinsip MAKARA ................................................................ 28

IV.4. Kriteria MAKARA ........................................................................... 28

Laporan Akhir Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi Tahun 2011 iii

IV.5. Mekanisme Pengusulan Kerangka Regulasi ................................... 29

IV.5.1. Pusat.................................................................................. 29

IV.5.2. Daerah ............................................................................... 31

IV.6. Kriteria MAKARA ........................................................................... 32

IV.6.1. Umum ................................................................................ 32

IV.6.2. Proses ................................................................................ 32 BAB V PELAKSANAAN FASILITASI PENERAPAN REFORMASI REGULASI DI

DAERAH ...........................................................................................35

V.1. Kondisi Umum Regulasi di Daerah................................................. 35

V.2. Upaya yang telah dilakukan di Daerah .......................................... 40

V.2.1. Kabupaten Kebumen.......................................................... 43

V.2.2. Kabupaten Bandung .......................................................... 47

V.2.3. Kota Yogyakarta ................................................................ 51

V.2.4. Kabupaten Bantul .............................................................. 56

V.2.5. Kota Surakarta ................................................................... 59

V.3. Kendala dan Tantangan Penerapan Reformasi Regulasi di Daerah

.............................................................................................. 65 BAB VI PELAKSANAAN SOSIALISASI PENERAPAN REFORMASI REGULASI DI

DAERAH ..........................................................................................69

VI.1. Provinsi Jawa Timur....................................................................... 69

VI.2. Provinsi Sulawesi Selatan .............................................................. 80

Laporan Akhir Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi Tahun 2011 iv

BAB VII PENUTUP ......................................................................................96

VII.1. Kesimpulan................................................................................ 96

VII.2. Rekomendasi ............................................................................. 97 DAFTAR LAMPIRAN

• SK Kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi

• Form 2.1 Inventarisasi

• Form 2.2 Identifikasi dan Klasifikasi

• Form 2.3 Analisis

• Form 2.4 Konsolidasi Analisis

• Form 2.5 Rencana Tindak

• Form 3.1 Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) – RKP

• Form 3.2 Berita Acara Hasil Trilateral Meeting (pusat)

• Form 3.3 Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) – RKPD

• Form 3.4 Berita Acara Hasil Trilateral Meeting (daerah)

• Paparan Sosialisasi Direktur Analisa Peraturan Perundang- undangan, Bappenas

• Paparan Sosialisasi Direktur Riset dan Reformasi Kelembagaan, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK)

• Paparan Sosialisasi Ketua Dewan Riset Daerah Provinsi Jawa Timur

• Paparan Sosialisasi Direktur Eksekutif, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK)

• Paparan Sosialisasi Kepala Biro Hukum Provinsi Sulawesi Selatan

• Paparan Fasilitasi Direktur Analisa Peraturan Perundang- undangan, Bappenas

• Paparan Fasilitasi MAPP & Paparan Fasilitasi MAKARA


1

BAB I

PENDAHULUAN

I.1 Latar Belakang

Pasal 1 ayat 3 Undang Undang Dasar 1945 yang menyatakan bahwa ‘Negara Indonesia adalah negara hukum’. Konsekuensi dari pernyataan sebagai Negara hukum adalah setiap tindakan yang dilakukan oleh Negara/Pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas kenegaraan/pemerintahan harus berdasarkan hukum dan memberikan kepastian hukum. Penyelenggaraan tugas kenegaraan/pemerintahan berawal dari konsep para penyelenggara Negara dalam menentukan kebijakan pembangunan. Kebijakan yang kemudian diterjemahkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan atau dengan bentuk lain di luar peraturan perundang-undangan. Kebijakan dalam hal ini pembentukan hukum oleh penyelenggara Negara melalui badan-badan yang berwenang untuk menetapkan peraturan perundang-undangan agar mencapai tujuan dan cita-cita masyarakat. Kesesuaian antara kebijakan dengan peraturan perundang-undangan merupakan hal penting yang harus menjadi perhatian para penyelenggara Negara dalam mencapai tujuan dan cita-cita masyarakat, agar terwujudnya kepastian hukum.

Kepastian hukum antara lain dapat tercapai melalui tertib peraturan perundang-undangan, yaitu peraturan perundangan yang jelas, tegas, dan konsisten. Oleh karena itu upaya pemerintah melalui reformasi regulasi demi mewujudkan kepastian hukum merupakan suatu langkah yang terbaik guna mengatasi permasalahan terkait peraturan perundang-undangan.

Pada saat ini terdapat kecenderungan pembentukan peraturan perundang-undangan secara berlebihan tanpa melihat dan menyesuaikan dengan arah prioritas pembangunan nasional. Hal ini mengakibatkan jumlah peraturan perundang-undangan menjadi semakin banyak (hyper regulations). Gejala hyper regulations ini masih ditambah dengan rendahnya kualitas sebagian besar peraturan perundang-undangan yang ditunjukkan antara lain melalui ketidaksesuaian antara pilihan jenis peraturan perundang-undangan dengan materi muatan yang diaturnya, tumpang tindih, inkonsisten, pertentangan dan multitafsir antar peraturan perundang-undangan baik yang sejenis maupun dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Untuk mendorong kinerja pembangunan yang lebih baik dibutuhkan langkah-langkah luar biasa (extra ordinary action) untuk mengatasi


2

permasalahan yang terkait dengan belum terwujudnya kepastian hukum yang disebabkan oleh kurangnya tertib peraturan perundang-undangan. Dalam rangka mewujudkan tertib peraturan perundang-undangan diperlukan reformasi regulasi yang didefinisikan sebagai suatu upaya dalam rangka meningkatkan kualitas dan efektivitas peraturan perundang-undangan agar terwujud tertib peraturan perundang-undangan dan kepastian hukum bagi masyarakat dan para pencari keadilan.

Mengingat kompleksnya permasalahan peraturan perundang-undangan yang dihadapi, khususnya banyaknya peraturan perundang-undangan dimiliki (hyper regulations), maka dalam rangka mengatasi permasalahan tersebut dilakukan upaya pengembangan tools analisa peraturan perundang-undangan, yaitu Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP) untuk membantu memetakan dan mengkaji peraturan perundang-undangan yang diindikasikan atau berpotensi menghambat laju pembangunan dan tools untuk memetakan dan mengkaji rancangan peraturan perundang-undangan yang diusulkan dalam dokumen perencanaan (RKP dan RKPD) yaitu Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA).

Untuk memberikan pemahaman sekaligus memasyarakatkan mengenai pentingnya reformasi regulasi serta tools yang digunakan maka perlu dilakukan kegiatan koordinasi strategis reformasi regulasi berupa kegiatan sosialisasi dan fasilitasi penerapan reformasi regulasi di beberapa daerah.

Melalui sosialisasi reformasi regulasi diharapkan upaya reformasi regulasi pada tingkat pusat maupun daerah dapat berjalan secara berkesinambungan dengan berpegang pada konsep sederhana, mudah digunakan dan akuntabel (simple, user friendly and accountable). Sosialisasi penerapan reformasi regulasi pada tahun 2011 telah dilaksanakan di Surabaya dan Makassar.

Fasilitasi penerapan reformasi regulasi telah dilakukan ke bagian hukum pada 5 kabupaten dan kota di Provinsi Jawa Barat, Provinsi DIY, dan Provinsi Jawa Tengah, yaitu Kabupaten Bandung, Kota Yogyakarta, Kabupaten Bantul, Kabupaten Kebumen, dan Kota Surakarta, bertujuan untuk mendampingi bagian hukum kabupaten dan kota tersebut di atas dalam menggunakan instrumen analisis MAPP dan MAKARA untuk menganalisis peraturan daerah dan rancangan peraturan daerah yang dipilih serta menyusun rencana tindak lanjut hasil analisis. Fasilitasi penerapan reformasi regulasi yang telah dilakukan ke beberapa kabupaten dan kota di Provinsi dimaksud di atas merupakan tindak lanjut dari kegiatan sosialisasi reformasi regulasi yang telah dilaksanakan pada tahun 2010 di Bandung dan Semarang, bekerja sama dengan Biro Hukum Provinsi Jawa Barat dan Biro Hukum Provinsi Jawa


3

Tengah. Melalui fasilitasi penerapan reformasi regulasi, diharapkan bagian hukum pada beberapa pemerintah daerah yang difasilitasi akan dapat segera mengimplementasikan konsep reformasi regulasi sekaligus dapat segera memperbaiki kualitas regulasi yang akan dibentuk.

Dengan sosialisasi dan fasilitasi penerapan reformasi regulasi ini, diharapkan dapat diwujudkan keadilan dan kepastian hukum melalui tertib regulasi, yaitu regulasi yang jelas, tegas, dan sederhana.

Sosialisasi penerapan reformasi regulasi yang dilaksanakan di Surabaya telah mengundang Kepala Biro Hukum dan Kepala Bappeda Provinsi Jawa Timur, Kepala Bagian Hukum dan Kepala Bappeda beberapa kabupaten dan kota di Provinsi Jawa Timur.

Sosialisasi penerapan reformasi regulasi yang dilaksanakan di Makassar telah mengundang Kepala Biro Hukum dan Kepala Bappeda Provinsi Sulawesi Selatan, Provinsi Sulawesi Utara, Provinsi Sulawesi Tengah, Provinsi Sulawesi Tenggara, Provinsi Sulawesi Barat, dan Provinsi Gorontalo, serta Kepala Bagian Hukum dan Kepala Bappeda pada kabupaten dan atau kota di Provinsi Sulawesi Selatan, Provinsi Sulawesi Utara, Provinsi Sulawesi Tengah, Provinsi Sulawesi Tenggara, Provinsi Sulawesi Barat, dan Provinsi Gorontalo.

I.2 Tujuan

Tujuan dari kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi pada tahun 2011 adalah (1) memberikan pemahaman mengenai pentingnya tertib peraturan perundang-undangan; (2) memberikan pembelajaran mengenai konsep reformasi regulasi serta tools yang menyertainya; dan (3) memberikan pendampingan terhadap beberapa daerah dalam rangka penerapan konsep reformasi regulasi.

I.3 Kegiatan & Sasaran

Koordinasi strategis reformasi regulasi diselenggarakan melalui kegiatan: (1) Sosialisasi konsep reformasi regulasi serta tools (MAPP dan MAKARA) yang digunakan dalam upaya mewujudkan tertib regulasi; dan (2) Fasilitasi penerapan konsep reformasi regulasi ke beberapa bagian hukum kabupaten dan kota.

Sasaran kegiatan ini adalah (1) Terselenggaranya sosialisasi konsep reformasi regulasi serta tools (MAPP dan MAKARA) yang digunakan dalam upaya mewujudkan tertib regulasi; dan (2) Terselenggaranya fasilitasi penerapan konsep reformasi regulasi.


4

I.4 Keluaran

Keluaran yang dihasilkan dari kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi adalah dipahaminya konsep reformasi regulasi sekaligus tools yang menyertainya dan diimplemantasikannya konsep tersebut pada beberapa daerah. Semua informasi tersebut dikemas dalam bentuk laporan kegiatan yang mencakup 2 (dua) kegiatan utama yaitu (1) Sosialisasi konsep reformasi regulasi serta tools (MAPP dan MAKARA) yang digunakan dalam upaya mewujudkan tertib regulasi; dan (2) Fasilitasi penerapan konsep reformasi regulasi.

I.5 Metodologi

Metodologi pelaksanaan kegiatan ini disesuaikan dengan dua sub-kegiatan yang ditetapkan, sebagai berikut:

1. Sosialisasi konsep reformasi regulasi serta tools yang digunakan dalam upaya mewujudkan tertib regulasi.

Sosialisasi reformasi regulasi diawali dengan memberikan penjelasan mengenai kondisi regulasi Indonesia serta pentingnya tertib regulasi dan memberikan informasi manfaat bekerja berdasarkan regulasi yang tertib. Tahap berikutnya adalah memberikan penjelasan mengenai tata cara bagaimana reformasi regulasi diselenggarakan yaitu untuk future regulations melalui pengelolaan kerangka regulasi menggunakan tools Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) dan untuk existing regulations melalui evaluasi regulasi menggunakan tools Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP).

2. Fasilitasi penerapan konsep reformasi regulasi .

Fasilitasi penerapan konsep reformasi regulasi akan difokuskan pada penerapan konsep reformasi regulasi, baik untu existing regulation maupun future regulation. Pemerintah Daerah akan didampingi untuk memahami dan menerapkan konsep reformasi regulasi. Sebagai langkah awal, daerah didorong untuk menginventarisir, mengidentifikasi, menganalisis dan menyusun rencana tindak terhadap peraturan/rancangan perundang-undangan yang ada di daerah masing-masing.

I.6 Pelaksana Kegiatan

Secara institusional, pelaksana utama kegiatan ini adalah Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan Bappenas yang pelaksanaannya akan


5

melibatkan pemangku kepentingan terkait pada kementerian/lembaga dan pemerintah daerah yang menjadi target pada tahun berjalan.

Pelaksana kegiatan ini terdiri dari Tim Pengarah, Tim Teknis, dan Tenaga Pendukung. Tim Pengarah diketuai oleh Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas. Wakil Ketua Tim Pengarah yang akan merangkap sebagai Penanggung Jawab adalah Deputi Bidang Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan Bappenas, dan beranggotakan Pejabat Eselon I pada Kementerian dan Lembaga terkait sebanyak 3 (tiga) orang. Tim Teknis diketuai oleh Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas dibantu oleh seorang sekretaris dan beranggotakan pejabat eselon II dan staf yang mewakili kementerian/lembaga terkait sebanyak 8 (delapan) orang, serta 5 (lima) orang Tim Pendukung.

I.7 Jadual Pelaksanaan

Kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi Regulasi dilaksanakan mulai bulan Januari 2011 sampai dengan Desember 2011 sebagaimana terlampir.


6

JADUAL PELAKSANAAN KEGIATAN KOORDINASI STRATEGIS REFORMASI REGULASI

TAHUN 2012

KEGIATAN JAN FEB MAR APR MEI JUN JUL AGU SEP OKT NOV DEC

Rapat Tim Koordinasi Strategis

Koordinasi Pemantapan Konsep Reformasi Regulasi dan tools nya: MAPP & MAKARA

Rapat Tim Pengarah

Konsinyiring 9-10

Juli 24- 25

Sep

Fasilitasi tahap I: 1. Kebumen,

tgl. 6-8 Juli; 2. Bandung,

tgl. 11-13 Juli; 3. Bantul,

tgl. 20-22 Juli; 4. Yogyakarta,

tgl. 20-22 Juli; 5. Surakarta,

tgl. 26-28 Juli.

Fasilitasi tahap II: 1. Kebumen,

tgl. 5-7 Oktober; 2. Bandung,

tgl. 10-12 Oktober; 3. Bantul,

tgl. 19-21 Oktober; 4. Yogyakarta,

tgl. 19-21 Oktober; 5. Surakarta,

tgl. 26-28 Oktober.

Sosialisasi Reformasi Regulasi di Provinsi Jawa Timur

28-30

Nov

Sosialisasi Reformasi Regulasi di Provinsi Sulawesi Selatan

7-9 Des

Penyusunan Laporan Pelaksanaan Kegiatan


7

I.8 Pembiayaan

Biaya untuk menyelenggarakan kegiatan ini adalah sebesar Rp. 889.530.000,- (Delapan ratus delapan puluh sembilan juta lima ratus tiga puluh ribu rupiah) dan dibebankan kepada DIPA Badan Perencanaan Pembangunan Nasional tahun 2011.


8

BAB II

REFORMASI REGULASI

II. 1 Latar Belakang

II.1.1 Kondisi Umum

Pasal 1 ayat (3) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD 1945) menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum”. Konsekuensi dari pernyataan tersebut adalah setiap tindakan yang dilakukan oleh negara/pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas kenegaraan/ pemerintahan harus berdasarkan hukum dan memberikan kepastian hukum. Kepastian hukum dapat diwujudkan melalui peraturan perundang-undangan yang sederhana dan tertib, dengan didukung penerapan hukum yang baik serta penegakan peraturan perundang-undangan yang tegas dan imparsial/tidak memihak.

Di bidang perundang-undangan, pada saat ini terdapat kecenderungan pembentukan peraturan perundang-undangan secara berlebihan tanpa melihat dan memperhatikan arah dan prioritas pembangunan nasional. Hal ini masih ditambah dengan rendahnya kualitas sebagian besar peraturan perundang-undangan baik pusat maupun daerah, yang tercermin pada banyaknya peraturan perundang-undangan yang konflik, multitafsir, inkonsisten dan tidak operasional, baik yang setingkat maupun dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Peraturan perundang-undangan pada dasarnya merupakan dasar acuan dalam berperilaku, baik bagi penyelenggara negara maupun bagi masyarakat, termasuk para pelaku ekonomi. Untuk itu, peraturan perundang-undangan selayaknya dirumuskan dengan cara yang sederhana, jelas, tegas dan konsisten sehingga mudah dipahami dan dioperasionalkan. Demikian pula peraturan perundang-undangan, sebaiknya tidak dalam jumlah yang terlalu banyak, hal ini dimaksudkan agar tidak menyulitkan setiap pihak untuk menerapkan dan mematuhinya. Hanya dengan peraturan perundang-undangan yang sederhana dan tertib, maka kepastian hukum dapat terwujud sehingga mampu membangun iklim kerja yang kondusif bagi pencapaian kinerja yang lebih baik.

Kuantitas peraturan perundang-undangan yang terlalu banyak dan kualitas yang buruk disamping mengakibatkan rendahnya tingkat kepatuhan


9

juga membawa konsekuensi sosial ekonomi yang relatif tinggi. Adapun konsekuensi-konsekuensi tersebut di antaranya sebagai berikut:

a. Kinerja penyelenggaraan negara menjadi kurang optimal

Kinerja penyelenggaraan negara yang kurang optimal bukan semata-mata diakibatkan karena kapabilitas sumber daya manusia, atau minimnya infrastruktur, tetapi juga karena peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar operasionalnya belum mendukung pencapaian kinerja dengan baik.

b. Rasa aman dalam bekerja

Bagi aparatur pemerintah, mengimplementasikan peraturan perundang-undangan dengan kuantitas yang banyak dan dengan kualitas yang kurang baik (konflik, inkonsisten, multitafsir dan tidak operasional) meningkatkan risiko dalam bekerja. Dalam sistem peraturan perundang-undangan yang diwarnai konflik, inkonsisten, dan multitafsir, untuk mematuhi peraturan perundang-undangan yang satu berarti dimungkinkan melanggar peraturan perundang-undangan yang lain. Semakin banyak konflik peraturan perundang-undangan yang dihadapi berarti semakin banyak kemungkinan pelanggaran yang dilakukan dan semakin tinggi risiko yang dihadapi. Meningkatnya risiko seperti ini tidak memberikan rasa aman dalam bekerja.

c. Masyarakat membayar lebih dari pada yang seharusnya

Dalam berbagai bidang, peraturan perundang-undangan menjadi dasar hukum dari berbagai jenis pungutan resmi yang dilakukan oleh pemerintah/pemerintah daerah. Namun demikian, banyak dari peraturan perundang-undangan terkait pungutan tersebut yang tidak memiliki landasan kuat atau sebenarnya sudah tidak diperlukan lagi, akan tetapi masih efektif dan belum dicabut sehingga masyarakat membayar pungutan secara berlebihan tanpa ada manfaat yang dapat diambil. Peraturan perundang-undangan yang demikian hanya memberikan beban yang berlebihan kepada masyarakat.

d. Inefisiensi anggaran: biaya investasi, implementasi dan penegakan hukum

Kuantitas peraturan perundang-undangan yang berlebihan merupakan beban bagi APBN/APBD, baik pada saat pembentukannya maupun pada saat implementasi maupun penegakannya. Inefisiensi terjadi ketika peraturan perundang-undangan yang dioperasionalkan ternyata tidak memberi manfaat bagi masyarakat luas karena alasan tertentu, misalnya bertentangan dengan


10

peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, duplikasi, atau tidak operasional.

e. Menurunnya minat investasi, terutama Foreign Direct Investment (FDI)

Kuantitas peraturan perundang-undangan yang terlalu banyak dan kualitas peraturan perundang-undangan yang kurang baik mengakibatkan tiadanya kepastian hukum. Bagi investor, tiadanya kepastian hukum merupakan hambatan besar karena investor tidak memperoleh jaminan atas investasi yang dilakukannya. Akibatnya investor lebih menahan diri untuk melakukan investasi atau mengalihkan investasinya di negara lain yang lebih mampu memberikan kepastian hukum dan jaminan atas investasinya.

f. Hilangnya kesempatan dan lapangan kerja

Kuantitas peraturan perundang-undangan yang terlalu banyak dan kualitas peraturan perundang-undangan yang kurang baik mengakibatkan para investor kurang berminat untuk menanamkan investasinya. Rendahnya investasi yang merupakan penggerak aktivitas perekonomian ini pada saatnya mengakibatkan hilangnya kesempatan dan lapangan kerja terutama tenaga kerja lokal.

g. Hilangnya kesempatan untuk melakukan program pembangunan lain: pengentasan kemiskinan, kesehatan, dan sebagainya.

Dengan hilangnya kesempatan dan lapangan kerja tersebut, maka hilang pula kesempatan bagi masyarakat untuk meningkatkan atau mengejar taraf kehidupan yang lebih baik. Dampak lebih lanjut yang terjadi adalah terhambatnya berbagai kegiatan yang dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Untuk mengatasi permasalahan tersebut dan upaya mewujudkan kepastian hukum serta mendorong kinerja pembangunan yang lebih baik dibutuhkan langkah-langkah luar biasa (extraordinary action) berupa reformasi regulasi.

II.1.2 Kerangka Pikir

Kepastian hukum dibutuhkan dalam penyelenggaraan berbagai sektor kehidupan, terutama perekonomian. Namun demikian, upaya untuk mewujudkan kepastian hukum bukan merupakan pekerjaan yang mudah, baik pada tataran regulasi maupun pada tataran implementasi dan penegakannya. Salah satu tindakan yang harus dilakukan adalah mewujudkan regulasi yang sederhana dan tertib.


11

Sederhana dalam hal ini adalah kuantitas regulasi yang rasional, dan dengan perumusan yang mudah dipahami dan dioperasionalkan. Hal ini sesuai dengan pokok pikiran bahwa semakin banyak regulasi maka tingkat kepatuhan akan semakin rendah, dan semakin rumit perumusan suatu regulasi maka tingkat kepatuhan akan semakin rendah. Sedangkan regulasi yang tertib adalah regulasi yang sesuai dengan kaidah regulasi yang umum berlaku, misalnya regulasi yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan regulasi yang lebih tinggi serta regulasi yang dibuat sesuai dengan ketentuan umum yang berlaku di dalam pembentukan regulasi.

Untuk mewujudkan regulasi yang berkualitas, sederhana dan tertib diperlukan reformasi regulasi yang merupakan serangkaian tindakan terhadap regulasi yang ada (existing regulation) dan regulasi yang akan dibentuk (future regulation).

Khusus untuk regulasi yang ada, pilihan tindakan yang dilakukan adalah reviu/evaluasi regulasi dengan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP), yang meliputi langkah-langkah: inventarisasi regulasi, identifikasi dan klasifikasi regulasi, dan analisis regulasi yang diindikasikan bermasalah atau berpotensi bermasalah terhadap pencapaian tujuan pembangunan nasional, yang selanjutnya ditindaklanjuti dengan upaya pembenahannya oleh Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah melalui Rencana Tindak.

Sedangkan untuk regulasi yang akan dibentuk, pilihan tindakan yang dilakukan adalah pembentukan regulasi yang berkualitas, yang meliputi langkah-langkah: penelitian, naskah akademik, naskah rancangan peraturan perundang-undangan, pencantuman rancangan peraturan perundang-undangan ke dalam prolegnas/prolegda, pengusulan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan dan dinilai dengan menggunakan alat analisis berupa Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA), sampai dengan pengundangannya.


12

Gambar 1. Reformasi Regulasi

II. 2 Definisi

II.2.1 Reformasi Regulasi

Reformasi regulasi adalah perubahan yang dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan yaitu peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan asas-asas pembentukan perundang-undangan, dapat mendukung terselenggaranya dinamika sosial secara tertib, serta terlaksananya penyelenggaraan negara dan pembangunan secara efektif dan efisien. Selain berkualitas peraturan perundang-undangan juga harus tertib dan sederhana.

II.2.2 Reviu/Evaluasi Regulasi

Reviu/Evaluasi regulasi adalah serangkaian tindakan untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang proporsional dan dirumuskan secara sederhana sehingga mudah dipahami dan dioperasionalkan.

II.2.3 Kerangka Regulasi

Kerangka Regulasi (KR), terminologi yang dikutip dari sistem perencanaan, merupakan kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan (konversi kebijakan menjadi peraturan perundang-undangan) dalam rangka penyelenggaraan negara dan memfasilitasi, mendorong, dan mengatur kegiatan pembangunan, baik yang dilaksanakan negara maupun oleh masyarakat. Oleh karena kerangka regulasi merupakan upaya memberikan dasar hukum bagi setiap kebijakan dan tindakan, maka kerangka


13

regulasi harus dibuat dengan baik agar kebijakan yang dioperasionalkan dapat berjalan dengan baik dan mencapai sasaran.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (UU SPPN) mengamanatkan kerangka regulasi menjadi bagian dari dokumen perencanaan pembangunan nasional dan daerah, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN), Rencana Kerja Pemerintah (RKP), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Pasal 4 Ayat (2) UU SPPN menyatakan RPJM Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Presiden yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunan Nasional, kebijakan umum, program Kementerian/Lembaga dan lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.

Pasal 4 ayat (3) UU SPPN menetapkan, RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Pasal 5 ayat (2) UU SPPN menyatakan RPJM Daerah merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Kepala Daerah yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Daerah dan memperhatikan RPJM Nasional, memuat arah kebijakan keuangan Daerah, strategi pembangunan Daerah, kebijakan umum, dan program Satuan Kerja Perangkat Daerah, lintas Satuan Kerja Perangkat Daerah, dan program kewilayahan disertai dengan rencana-rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif .

Pengelolaan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan bertujuan untuk: (a) mengarahkan proses perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan sesuai kebutuhan pembangunan; (b) meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan dalam rangka mendukung pencapaian prioritas pembangunan; dan (c) meningkatkan efisiensi pengalokasian anggaran untuk keperluan pembentukan peraturan perundang-undangan.

Dengan mempertimbangkan efisiensi anggaran yang terbatas, maka proses penanganan kerangka regulasi harus dilakukan dengan cara yang baik sejak proses perencanaan. Di samping itu, pengelolaan kerangka regulasi


14

sejak proses perencanaan juga dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan demi terwujudnya peraturan perundang-undangan nasional yang tertib sehingga memungkinkan setiap tindakan dapat memberikan manfaat yang lebih optimal. Inti dari kerangka regulasi adalah upaya mewujudkan tertib peraturan perundang-undangan sejak tahapan yang sangat awal, yaitu tahapan perencanaan dan penganggaran.

II.2.4 Peraturan perundang-undangan bermasalah

Peraturan perundang-undangan bermasalah adalah peraturan perundang-undangan yang dalam pengaturannya ditemui hal-hal sebagai berikut:

a. Konflik, terdapat pasal atau ketentuan yang nyata-nyata bertentangan dengan peraturan lainnya, baik peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun yang sederajat.

b. Multitafsir, ketidakjelasan pada subyek dan obyek yang diatur sehingga menimbulkan ketidakjelasan rumusan bahasa (sulit dimengerti) dan sistematika penulisannya.

c. Inkonsisten, terdapat ketentuan atau pengaturan yang tidak konsisten dalam satu peraturan perundang-undangan beserta turunannya.

d. Tidak Operasional adalah peraturan yang tidak memiliki daya guna, namun peraturan tersebut masih berlaku atau peraturan tersebut belum memiliki peraturan pelaksana.

II.2.5 Kriteria

Kriteria dalam buku pedoman ini adalah ukuran yang menjadi dasar penilaian suatu peraturan perundang-undangan atau rancangan peraturan perundang-undangan.

II.2.6 Daya guna

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, definisi daya antara lain kemampuan untuk melakukan sesuatu, sedangkan guna antara lain didefinisikan sebagai faedah, manfaat, atau fungsi. Dengan demikian, daya guna dapat diartikan sebagai kemampuan untuk memberikan faedah atau manfaat, atau kemampuan untuk melakukan fungsinya.

II.3 Ruang Lingkup

Mengingat peraturan perundang-undangan menjadi dasar bagi setiap pelaksanaan pembangunan, maka idealnya reformasi dilakukan terhadap


15

semua peraturan perundang-undangan baik pada tingkat pusat maupun daerah, dari hierarki peraturan perundang-undangan yang tertinggi hingga yang terendah. Namun demikian, mengingat begitu banyaknya jumlah peraturan perundang-undangan serta masih barunya wacana reformasi regulasi ini, maka lingkup reformasi regulasi pada saat ini dibatasi hanya terhadap Undang Undang (UU) dan Peraturan Daerah (Perda).

II.4 Dasar Hukum

Upaya mewujudkan kepastian hukum melalui tertib peraturan perundang-undangan sebenarnya merupakan pengejawantahan dari amanat UUD 1945 yaitu Pasal 1 ayat (3) yang menetapkan, Negara Indonesia adalah negara hukum, dan Pasal 28D ayat (1) yang menyatakan, Setiap orang berhak atas pengakuan jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum.

Dasar hukum lainnya yang relevan antara lain adalah Pasal 6 ayat 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang mengatur bahwa materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas yang salah satunya adalah asas kepastian hukum. Selain itu, juga Penjelasan Pasal 2 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) bahwa kepastian hukum merupakan salah satu asas penyelenggaraan sistem perencanaan pembangunan nasional. Kedua peraturan perundang-undangan tersebut pada pokoknya menyebutkan pentingnya peraturan perundang-undangan yang berkualitas dan mampu mendorong terwujudnya tujuan penyelenggaraan pembangunan nasional.

II.5 Tujuan dan Manfaat Reformasi Regulasi

II.5.1 Tujuan

Tujuan reformasi regulasi adalah mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berkualitas, sederhana dan tertib. Upaya itu dilakukan melalui pembenahan regulasi yang sudah ada dan pembentukan regulasi yang berkualitas sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut, keberadaannya memang benar-benar dibutuhkan, dan implementasinya dapat mendorong tercapainya tujuan pembangunan nasional.


16

II.5.2 Manfaat

Manfaat yang diharapkan dengan diterapkannya reformasi regulasi antara lain adalah:

a. Terwujudnya iklim kerja yang lebih baik bagi penyelenggara negara dalam menjalankan tugas dan fungsinya;

b. Tercapainya kinerja penyelenggaraan dan pembangunan negara yang didukung oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tertib dan sederhana;

c. Efisiensi anggaran negara;

d. Meningkatnya investasi;

e. Meningkatnya lapangan kerja;

f. Meningkatnya tingkat kesejahteraan.


17

BAB III

REVIU/EVALUASI REGULASI

MENGGUNAKAN

MODEL ANALISA PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN (MAPP)

III.1 Pengertian

Selama ini, upaya meningkatkan kualitas regulasi, kepastian hukum dan perlindungan bagi warga negara telah dilakukan melalui berbagai tindakan. Pada tahap perencanaan dilakukan melalui perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan baik pusat maupun daerah (Prolegnas dan Prolegda), dan harmonisasi rancangan peraturan perundang-undangan. Sedangkan terhadap peraturan perundang-undangan yang ada (existing regulation) dilakukan melalui pendekatan hukum yaitu: (1) pengujian oleh lembaga peradilan, dimana pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945 oleh Mahkamah Konstitusi dan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang oleh Mahkamah Agung dan, (2) pengawasan peraturan daerah/peraturan kepala daerah oleh Pemerintah.

Selain melalui perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan, harmonisasi, dan pengujian oleh lembaga peradilan, pembenahan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan melalui reviu/evaluasi peraturan perundang-undangan secara berkala yang dilakukan oleh pembentuknya sendiri yaitu DPR (biasa disebut dengan istilah legislative review) dan oleh pemerintah/pemerintah daerah (biasa disebut dengan istilah executive review). Reviu/evaluasi peraturan perundang-undangan secara berkala diperlukan untuk menilai bahwa aspek yuridis (legalitas) yang tepat suatu peraturan perundang-undangan, memenuhi kebutuhan masyarakat dan pembangunan, dan berdaya guna.

MAPP adalah sebuah alat untuk melakukan reviu/evaluasi regulasi yang diindikasikan bermasalah atau berpotensi bermasalah. Operasionalisasi MAPP diawali dengan inventarisasi regulasi, identifikasi dan klasifikasi regulasi yang bermasalah atau berpotensi bermasalah terhadap pencapaian tujuan pembangunan nasional, dan dilanjutkan dengan analisis regulasi. Analisis regulasi tersebut menghasilkan 3 (tiga) pilihan keputusan tindakan, yaitu: (1) regulasi dipertahankan; (2) regulasi direvisi; dan (3) regulasi dicabut. Dari keputusan tersebut kemudian dibuat suatu rencana aksi dalam bentuk rencana tindak.


18

Gambar 2. Tahapan MAPP

III.2 Prinsip-Prinsip MAPP

MAPP mengadopsi prinsip-prinsip sederhana (simple), mudah diaplikasikan (user friendly), dan akuntabel (accountable).

1. Sederhana, artinya mudah dipahami dan dioperasionalkan, tidak hanya oleh K/L/Pemda, tetapi juga bagi para pemangku kepentingan (pengusaha, organisasi dunia usaha, lembaga swadaya masyarakat), maupun masyarakat umum yang terkena dampak peraturan perundang-undangan.

2. User friendly, artinya mudah diaplikasikan khususnya oleh aparatur pemerintah baik dipusat maupun di daerah yang akan terlibat dalam analisis/review regulasi. Ciri mudah diaplikasikan juga terlihat dari kriteria yang lebih mudah dipahami

3. Akuntabel artinya meskipun model ini memiliki ciri sederhana dan mudah diaplikasikan, namun hal itu bukan berarti tidak dapat dipertanggung-jawabkan. Model Analisa Peraturan Perundang-undangan yang dibangun tetap dapat dipertanggung-jawabkan, baik dalam hal manfaat dan efektivitasnya, maupun proses dan prosedur (tata caranya). Model ini juga dibangun dengan landasan akademik maupun praktis yang dapat dipertanggung-jawabkan.

TAHAPAN MAPP

Inventarisasi Peraturan

Perundang-undangan

Identifikasi dan

Klasifikasi Analisis Regulasi

Rencana Tindak


19

III.3 Kriteria MAPP

MAPP berisi 3 (tiga) kriteria, yaitu Legalitas (legal basis), Kebutuhan (needs) dan Ramah (friendly).

1. Legalitas (legal basis) artinya Regulasi tersebut yang dalam pengaturannya tidak ditemui adanya potensi Konflik, Multitafsir, Inkonsisten, dan Tidak Operasional.

2. Kebutuhan (needs) artinya regulasi tersebut mempunyai tujuan yang jelas dan dibutuhkan/diperlukan oleh masyarakat dan penyelenggara negara serta merupakan jawaban terhadap permasalahan yang ingin diatasi.

3. Ramah (friendly) artinya regulasi tersebut tidak akan memberikan beban tambahan yang berlebihan (berupa tambahan biaya, waktu dan proses) kepada pihak-pihak yang terkena dampak langsung regulasi atau dengan kata lain tujuan regulasi dapat dicapai tanpa memberikan beban yang tidak perlu bagi kelompok yang terkena dampak pengaturan oleh regulasi. Misalnya: regulasi mengatur secara proporsional mengenai biaya, waktu dan proses bagi pihak-pihak yang akan mengajukan suatu izin tertentu.

III.4 Operasionalisasi MAPP

STAKEHOLDER S ALUR KEGIATAN MAPP

Biro/Bagian Hukum Pada Kementerian/ Lembaga/Pemerintah Daerah

Analis (Pejabat yang mewakili Kementerian/ Lembaga/Pemerintah Daerah)

Gambar 3. Alur MAPP

Tahap 1. Inventarisasi Regulasi

Kegiatan yang dilakukan adalah pengumpulan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya/kewenangannya atau peraturan-peraturan perundang-undangan

PERUMUSAN RENCANA TINDAK

Inventarisasi

BAHAN

ANALISIS

ANALISIS

REGULASI

Kompilasi Hasil Analisis

Penetapan

Keputusan

RENCANA

TINDAK

Rekomendasi:

Dipertahankan

Direvisi

Dicabut

Identifikasi Masalah dan Stakeholder

Klasifikasi


20

yang berkaitan dengan sektor tertentu. Kegiatan ini dilakukan oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah. (Lihat Form 2.1).

Tahap 2. Identifikasi/Klasifikasi Regulasi

Kegiatan yang dilakukan adalah menemukenali potensi masalah dan Stakeholder s yang berkaitan dengan permasalahan dalam regulasi tersebut (Lihat Form 2.2). Potensi masalah yang ditemukenali, selanjutnya diklasifikasikan menjadi:

Konflik, terdapat pasal atau ketentuan yang nyata-nyata bertentangan dengan peraturan lainnya.

o Contoh 1: Pasal 29 ayat (2) dan ayat (3) Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) yang mengatur bahwa HGU dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 60 tahun, dengan Pasal 22 ayat (1) huruf a Undang-undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal yang mengatur bahwa HGU dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 95 tahun, dan Pasal 35 ayat (1) dan (2) UUPA yang mengatur bahwa HGB dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 50 tahun, dengan Pasal 22 ayat (1) huruf b Undang Undang Penanaman Modal yang mengatur bahwa HGB dapat diberikan untuk jangka wakti paling lama 80 tahun;

o Contoh 2: Undang-undang nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 19 ayat (3) UU Nomor 25 Tahun 2004: “RPJM Daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah paling lambat 3 (tiga) bulan setelah Kepala Daerah dilantik”. Sedangkan Pasal 150 ayat (3e) UU Nomor 32 Tahun 2004 “RPJP daerah dan RJMD sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf a dan b ditetapkan dengan Perda berpedoman pada Peraturan Pemerintah”.

Multitafsir, ketidakjelasan pada obyek dan subyek yang diatur sehingga menimbulkan ketidakjelasan rumusan bahasa (sulit dimengerti) serta sistematika yang tidak jelas. Misalnya: ps. 14 UU 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal, yang menyatakan : ‘Setiap penanam modal berhak mendapat: a. kepastian hak, hukum, dan perlindungan; b. dst ...’. Penjelasan psl. 14 huruf (a) menyatakan bahwa ’Yang dimaksud dengan “kepastian hak” adalah jaminan Pemerintah bagi penanam modal untuk memperoleh hak sepanjang penanam modal telah melaksanakan kewajiban yang


21

ditentukan. Perumusan pasal dan penjelasannya tidak menjawab ‘hak apa saja’ sehingga potensi terjadinya multi tafsir sangat besar’

Inkonsisten, terdapat ketentuan atau pengaturan yang tidak konsisten dalam satu peraturan perundang-undangan beserta turunannya, Contoh: definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 UU Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal (Penanaman modal adalah segala bentuk kegiatan menanam modal, baik oleh penanam modal dalam negeri maupun penanam modal asing untuk melakukan usaha di wilayah negara Republik Indonesia dengan definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 PP Nomor 1 Tahun 2007 jo. PP Nomor 62 Tahun 2008 Tentang fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman Modal di Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di Daerah-daerah Tertentu (Penanaman modal adalah investasi berupa aktiva tetap berwujud termasuk tanah yang digunakan untuk kegiatan utama usaha, baik untuk penanaman modal baru maupun perluasan dari usaha yang telah ada).

Tidak Operasional adalah peraturan yang tidak memiliki daya guna, namun peraturan tersebut masih berlaku atau peraturan tersebut belum memiliki peraturan pelaksana.

Tahap 3. Analisis Regulasi

Analisis regulasi awalnya dilakukan dengan memasukkan ketentuan-ketentuan (pasal, ayat) yang berdasarkan hasil identifikasi ditemukan bermasalah (konflik, multitafsir, inkonsisten, tidak operasional) ke dalam Form Analisis Stakeholder (lihat Form 2.3). Analisis dilakukan oleh satu tim analisis berjumlah ganjil paling sedikit 3 (tiga) orang yang terdiri atas Kepala Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemda dan pejabat yang mewakili Stakeholder s yang teridentifikasi dalam Form 2.2.

Hasil analisis Stakeholder s tersebut oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemda dikumpulkan dalam suatu format analisis konsolidasi (Lihat Form 2.4). Melalui Form 2.4 inilah tim analisis memutuskan tindakan terhadap peraturan perundang-undangan tersebut untuk dipertahankan, direvisi, atau dicabut.

Tahap 4. Rencana Tindak

Suatu rencana aksi yang berisi langkah-langkah konkrit sebagai tindak lanjut hasil analisis yang telah diputuskan (Lihat Form 2.5):


22

a. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi dipertahankan, maka tidak diperlukan rencana tindak;

b. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi direvisi, maka rencana tindaknya adalah perubahan regulasi melalui proses sebagaimana pembentukan regulasi baru oleh K/L/SKPD dengan melibatkan Biro/Bagian Hukum, mulai dari penelitian, naskah akademik, naskah rancangan peraturan perundang-undangan, pencantuman rancangan peraturan perundang-undangan dalam prolegnas/prolegda, pengusulan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan dengan menggunakan alat analisis Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA), pembahasan rancangan peraturan di Dewan Perwakilan Rakyat/Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPR/DPRD) hingga pengundangan;

c. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi dicabut, maka rencana tindaknya adalah pencabutan regulasi dengan penyusunan rencana peraturan perundang-undangan pencabutan tanpa didahului dengan penyusunan naskah akademik (Pasal 43 Ayat (4) dan (5) UU Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan).

III.5 Pedoman Penggunaan MAPP

III.5.1 Inventarisasi (Form 2.1)

Form 2.1 adalah lembar kerja yang memuat seluruh peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya/kewenangannya atau peraturan-peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan sektor tertentu. Kegiatan ini dilakukan oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah.

a. Form 2.1 diisi oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah.

b. Kolom No. merupakan daftar urut regulasi.

c. Kolom Nomor Regulasi merupakan informasi mengenai daftar nomor regulasi dan tanggal penerbitan yang diperoleh diurutkan menurut hierarkinya dari UU sampai peraturan pelaksanaannya.

d. Kolom Nama Regulasi merupakan informasi mengenai daftar nama regulasi yang diperoleh diurutkan menurut hierarkinya dari UU sampai peraturan pelaksanaannya.


23

e. Kolom Status Regulasi merupakan informasi mengenai status regulasi tersebut berlaku atau tidak berlaku.

f. Kolom K/L/SKPD terkait memberikan informasi tentang adanya institusi lain yang berkepentingan dengan regulasi tersebut.

g. Kolom Keterangan memberikan informasi yang mendukung terhadap regulasi yang disebutkan.

III.5.2 Identifikasi dan Klasifikasi (Form 2.2)

Form 2.2 adalah lembar kerja yang memuat informasi mengenai regulasi Undang-undang (UU) atau Peraturan Daerah (Perda) yang bermasalah dan berpotensi bermasalah sesuai dengan klasifikasinya (konflik, inkonsisten, multitafsir, dan tidak operasional), dan disertai identifikasi awal mengenai institusi yang berkepentingan/berkaitan dengan regulasi yang ditangani. Sehingga, Form 2.2 ini dimaksudkan untuk memudahkan para Analis dalam melakukan analisis terhadap regulasi yang ditangani.

a. Umum

1) Form 2.2 diisi oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah.

2) Kolom No. merupakan daftar urut Ketentuan Pasal yang bermasalah, disusun berdasarkan hierarki regulasi yang berlaku sebagaimana diatur di dalam Pasal.

3) Kolom Potensi Masalah menggambarkan potensi masalah yang teridentifikasi pada regulasi yang ada.

4) Kolom Uraian Masalah memberikan informasi yang mendukung fakta adanya potensi masalah dari Ketentuan Pasal yang disebutkan.

5) Kolom K/L/SKPD terkait memberikan informasi tentang adanya institusi lain yang berkepentingan dengan regulasi tersebut.

b. Proses

1) Mengacu pada Form 2.1, lakukan identifikasi regulasi tingkat UU atau Perda sesuai tugas pokok dan fungsinya/kewenangannya atau peraturan-peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan sektor tertentu.


24

2) Identifikasikan pula institusi lain yang berkepentingan dengan pengaturan tersebut dan tuangkan ke dalam Kolom K/L/SKPD terkait.

3) Lakukan klasifikasi (konflik, inkonsisten, multitafsir, tidak operasional) terhadap potensi masalah yang ditemukan di dalam setiap pasal dan ayat pada masing-masing regulasi tersebut.

4) Sebutkan potensi masalah yang teridentifikasi pada Kolom Potensi Masalah dan tuangkan keterangan/informasi yang mendukung fakta terdapatnya potensi masalah tersebut pada Kolom Keterangan.

III.5.3 Analisis (Form 2.3)

Form 2.3 merupakan lembar kerja individual dari para analis yang pada dasarnya merupakan suatu rekomendasi tindakan terhadap analisis regulasi yang ditangani. Form 2.3 memberikan 3 (tiga) pilihan rekomendasi tindakan keputusan apakah: (a) Regulasi dipertahankan; (b) Regulasi direvisi; dan (c) Regulasi dicabut. Disertai argumentasi yang menjadi dasar rekomendasi tindakan keputusan tersebut untuk dipilih.

a. Umum

1) Format Analisis Stakeholder (Form 2.3) diisi oleh Pejabat yang ditunjuk sebagai evaluator dan mewakili K/L/Pemerintah Daerah.

2) Untuk menjaga obyektifitas, analisis regulasi dilakukan oleh 3 (tiga) orang atau lebih, namun tetap dalam jumlah yang ganjil.

3) Dalam hal hasil identifikasi pemangku kepentingan menemukan adanya institusi lain yang terkait, maka perwakilan dari institusi tersebut menjadi anggota tim analisis regulasi tersebut.

4) Kriteria yang digunakan untuk melakukan analisis adalah; (a) Legalitas; (b) Kebutuhan; dan (c) Ramah, yaitu tidak menghendaki persyaratan yang berlebihan, tidak memerlukan waktu yang lama, dan tidak mengakibatkan beban finansial yang berlebihan.

b. Proses

1) Pindahkan informasi yang terdapat pada kolom Ketentuan Pasal Form 2.2 ke dalam kolom Ketentuan Pasal pada Format Analisis Stakeholder Form 2.3.

2) Lakukan Analisis terhadap Ketentuan Pasal tersebut dengan menggunakan kriteria pada poin 3.a.4) tersebut, dan berikan


25

penilaian apakah Ketentuan Pasal tersebut: (a) Tidak Bermasalah/Bermasalah, (b) Dibutuhkan/Tidak Dibutuhkan, dan (c) Ramah/Tidak Ramah.

3) Berikan informasi yang dapat mendukung hasil penilaian Saudara.

4) Berdasarkan penilaian tersebut di atas, berikan rekomendasi tindakan apa yang seharusnya dilakukan terhadap regulasi tersebut pada kolom Keterangan.

5) Tuliskan nama Saudara pada Kotak Evaluator, Jabatan pada Kotak Jabatan dan bubuhkan Tandatangan pada Kotak Tandatangan.

III.5.4 Konsolidasi Analisis (Form 2.4)

Form Konsolidasi Analisis (Form 2.4) merupakan gabungan dari Format Analisis Form 2.3 dan menggambarkan rekomendasi collegial (tim) mengenai apa yang harus dilakukan terhadap regulasi yang dianalisis.

a. Umum

Form 2.4 dikerjakan oleh Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah. Secara umum pilihan keputusan tindakannya adalah sebagai berikut:

1) Dipertahankan apabila regulasi tersebut Tidak Bermasalah, Dibutuhkan dan Ramah.

2) Direvisi apabila regulasi tersebut (a) Bermasalah tetapi Dibutuhkan; (b) Tidak Bermasalah dan Dibutuhkan, tetapi Tidak Ramah.

3) Dicabut apabila regulasi tersebut (a) Bermasalah; (b) Tidak Dibutuhkan; (c) Tidak Bermasalah tetapi Tidak Dibutuhkan.

b. Proses

1) Pindahkan informasi kolom Ketentuan Pasal dari Form 2.3 ke dalam kolom Ketentuan Pasal pada Form Konsolidasi Analisis (Form 2.4).

2) Pidahkan hasil analisis dari masing-masing evaluator (Kolom Analisis pada Form 2.3) ke Kolom Analisis Tim pada Form 2.4.

3) Berdasarkan penilaian dari masing-masing evaluator, buatlah sebuah rekomendasi akhir mengenai keputusan tindakan apa yang harus dilakukan terhadap regulasi tersebut dan tuangkan ke dalam kotak Keputusan Tim pada Form 2.4.


26

4) Form 2.4 ditandatangani oleh Kepala Biro/Bagian Hukum pada K/L/Pemerintah Daerah pelaksana kegiatan.

III.5.5 Rencana Tindak (Form 2.5)

Form 2.5 merupakan tindak lanjut dari keputusan tindakan yang dibuat berdasarkan informasi dan rekomendasi keputusan tindakan pada Form 2.4. Isi Form 2.5 merupakan Rencana Tindak yang selanjutnya menjadi acuan bagi K/L/Pemerintah Daerah untuk membuat suatu perencanaan bagi kegiatan/tindakan berikutnya.

a. Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.4 adalah Regulasi dipertahankan, maka tindak lanjut tidak diperlukan.

b. Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.4 adalah regulasi direvisi, maka rencana tindaknya adalah perubahan regulasi melalui proses sebagaimana pembentukan regulasi baru oleh K/L/SKPD dengan melibatkan Biro/Bagian Hukum, mulai dari kajian, penelitian, naskah akademik, naskah rancangan peraturan perundang-undangan, pencantuman rancangan peraturan perundang-undangan dalam prolegnas/prolegda, pengusulan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan dengan menggunakan alat analisis Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA), pembahasan rancangan peraturan di DPR/DPRD hingga pengundangan;

c. Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.4 adalah regulasi dicabut, maka rencana tindaknya adalah pencabutan regulasi dengan penyusunan rencana peraturan perundang-undangan pencabutan tanpa didahului dengan proses pembentukan regulasi (Pasal 43 Ayat (4) dan Ayat (5) UU Nomor 12 Tahun 2011).


27

BAB IV

PEMBENTUKAN REGULASI YANG BERKUALITAS DENGAN

MODEL ANALISA KERANGKA REGULASI (MAKARA)

IV.1 Pembentukan Regulasi

Tidak seperti reviu/evaluasi regulasi yang mempunyai fokus kepada peraturan perundang-undangan yang pada saat ini ada dan berlaku (hukum positif), pada arah pembenahan regulasi ini peningkatan kualitas regulasi difokuskan kepada rencana pembentukan peraturan perundang-undangan (future regulation). Peningkatan kualitas regulasi dapat dilakukan dengan berbagai tindakan, salah satu pilihan yang ditempuh adalah melakukan analisis terhadap rancangan peraturan perundang-undangan dengan menggunakan pendekatan perencanaan (baca: pengelolaan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan), yakni setiap Rancangan Undang-Undang (RUU) yang diusulkan masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) (dimintakan alokasi pendanaannya) atau Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) yang diusulkan masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) harus dianalisis terlebih dahulu dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) agar sesuai dengan prioritas pembangunan dan tidak menimbulkan dampak negatif terhadap pembangunan.

Gambar 4. Perencanaan dan Penganggaran Pembentukan Regulasi


28

IV.2 Pengertian

Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) adalah sebuah alat untuk melakukan analisis terhadap usulan Rancangan Undang-undang (RUU) yang terdaftar dalam Prolegnas Tahunan yang telah memiliki Naskah Akademik dan Naskah Rancangan Undang-undang ke dalam RKP atau terhadap usulan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) yang terdaftar dalam Prolegda Tahunan ke dalam RKPD, dan dibentuk dalam jangka waktu 1 tahun anggaran.

IV.3 Prinsip-Prinsip MAKARA

MAKARA mengadopsi prinsip-prinsip Sederhana (Simple), Mudah Diaplikasikan (User Friendly), dan Akuntabel (Accountable).

1. Sederhana, artinya mudah dipahami dan dioperasionalkan, tidak hanya oleh K/L/Pemda, tetapi juga bagi para pemangku kepentingan (pengusaha, organisasi dunia usaha, lembaga swadaya masyarakat), maupun masyarakat umum yang terkena dampak peraturan perundang-undangan.

2. User friendly, artinya mudah diaplikasikan khususnya oleh aparatur pemerintah baik dipusat maupun di daerah yang akan terlibat dalam analisis/review regulasi. Ciri mudah diaplikasikan juga terlihat dari kriteria yang lebih mudah dipahami.

3. Akuntabel, artinya meskipun model ini memiliki ciri sederhana dan mudah diaplikasikan, namun hal itu bukan berarti tidak dapat dipertanggung-jawabkan. Model Analisa Kerangka Regulasi yang dibangun tetap dapat dipertanggungjawabkan, baik dalam hal manfaat dan efektivitasnya, maupun proses dan prosedur (tata caranya). Model ini juga dibangun dengan landasan akademik maupun praktis yang dapat dipertanggung-jawabkan.

IV.4 Kriteria MAKARA

MAKARA secara garis besar berisi kriteria-kriteria sebagai berikut:

1. Landasan Hukum (Legal Basis): yaitu apakah rancangan peraturan perundang-undangan (RUU maupun Raperda) yang diajukan memiliki landasan hukum kuat yang berkaitan dengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru.


29

2. Kebutuhan (Needs): yaitu apakah peraturan perundang-undangan yang diajukan (RUU maupun Raperda) sesuai dengan dokumen perencanaan pembangunan (RPJMN untuk RUU, dan RPJMD untuk Raperda) dan sesuai dengan prioritas pembangunan. Selain itu apakah rancangan peraturan perundang-undangan dibentuk dengan argumentasi/ tujuan pembentukan yang jelas. Aspek ini juga melihat kesesuaian rancangan peraturan perundang-undangan dengan kebutuhan masyarakat dan pembangunan.

3. Potensi Beban Keuangan Negara dan Manfaat bagi Masyarakat artinya apakah rancangan peraturan perundang-undangan tersebut membebani keuangan negara akibat dari pembentukan kelembagaan baru, penyediaan sarana prasarana baru, Pembentukan peraturan pelaksanaan baru, penambahan beban bagi pengeluaran rutin Pemerintah. Dan potensi RUU tersebut untuk memberikan manfaat ekonomi maupun sosial terhadap masyarakat.

IV.5 Mekanisme Pengusulan Kerangka Regulasi

IV.5.1 Pusat

Gambar 5. Diagram Proses Analisa Kerangka Regulasi Pusat

Mekanisme proses pengusulan kerangka regulasi pusat, adalah sebagai berikut:

STAKEHOLDER S JANUARI – APRIL

KEMENTERIAN/LEMBAGA PENGUSUL KERANGKA REGULASI

B A

P P

E N

A S

DIREKTORAT SEKTOR

DIREKTORAT ANALISA PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN, BAPPENAS

DIREKTORAT ALOKASI PENDANAAN PEMBANGUNAN

NASKAH AKADEMIK &

RUU

TRILATERAL

MEETING

NASKAH AKADEMIK &

RUU

ANALISIS AWAL

RPJMN

BERITA ACARA TRILATERAL

MEETING

PENCANTUMAN RUU KEDALAM RKP

PENGALOKASIAN ANGGARAN RUU KE DALAM RKP


30

a. Kementerian PPN/Bappenas menyampaikan Surat Permintaan Naskah Akademik dan Naskah RUU terhadap RUU yang terdapat dalam daftar Prolegnas Tahunan pada tahun berjalan dilampiri Form 3.1 kepada K/L mitra kerja;

b. K/L mitra kerja menyampaikan Naskah Akademik dan Naskah RUU kepada Kementerian PPN/Bappenas dengan tembusan Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas;

c. Kementerian PPN/Bappenas mereviu dan menganalisis awal Naskah RUU tersebut menggunakan Form 3.1 Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) RKP;

d. Kementerian PPN/Bappenas (c.q. DAPP, Direktorat sektor terkait) bersama-sama dengan K/L membahas analisis awal dalam forum trilateral meeting dan membuat kesepakatan mengenai kerangka regulasi yang direkomendasikan untuk masuk dalam RKP (bilateral meeting kerangka regulasi). Kerangka regulasi yang telah disepakati ditetapkan dalam Form 3.2 Berita Acara Kerangka Regulasi RKP, yang ditandatangani oleh Kementerian PPN/Bappenas (DAPP, Direktorat Sektor) dan K/L;

e. DAPP menyampaikan Form 3.2 Berita Acara Kerangka Regulasi RKP kepada Direktorat Alokasi Pendanaan Pembangunan Kementerian PPN/Bappenas sebagai bahan untuk pengalokasian anggaran kerangka regulasi dalam RKP;

f. Alokasi anggaran kerangka regulasi dalam RKP menjadi acuan pendanaan proses pembahasan, pengesahan, dan pengundangan RUU oleh K/L.


31

IV.5.2 Daerah

Gambar 6. Diagram Proses Analisa Kerangka Regulasi Daerah

Mekanisme proses pengusulan kerangka regulasi daerah, adalah sebagai berikut:

a. Sekretariat Daerah (melalui Biro/Bagian Hukum) Provinsi/Kabupaten/ Kota menyampaikan Surat Permintaan Naskah Akademik dan Naskah Raperda yang terdapat dalam daftar Prolegda Tahunan pada tahun berjalan dilampiri Form 3.3 kepada SKPD Provinsi/Kabupaten/Kota;

b. SKPD Provinsi/Kabupaten/Kota menyampaikan Naskah Akademik dan Naskah Raperda Sekretariat Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota dengan tembusan Biro/Bagian Hukum Provinsi/Kabupaten/Kota;

c. Biro/Bagian Hukum mereview dan menganalisis awal Naskah Raperda tersebut menggunakan Form 3.3 Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) RKPD;

d. Sekretariat Daerah (melalui Biro/Bagian Hukum) Provinsi/Kabupaten/ Kota bersama-sama dengan SKPD dan Bappeda membahas analisis awal dalam forum trilateral meeting dan membuat kesepakatan mengenai kerangka regulasi yang direkomendasikan untuk masuk dalam RKPD (bilateral meeting kerangka regulasi). Kerangka regulasi yang telah disepakati ditetapkan dalam Form 3.4 Berita Acara Kerangka Regulasi

STAKEHOLDER S JANUARI – APRIL

PEM

ERIN

TAH

DA

ERA

H

SKPD PENGUSUL

KERANGKA

REGULASI

BIRO/BAGIAN

HUKUM PEMDA

BAPPEDA

NASKAH AKADEMIK &

RAPERDA

ANALISIS AWAL

BERITA ACARA TRILATERAL

MEETING

PENCANTUMAN RAPERDA KEDALAM

RKPD

PENGALOKASIAN ANGGARAN RAPERDA

KE DALAM RKPD

TRILATERAL

MEETING


32

RKPD, yang ditandatangani oleh Biro/Bagian Hukum, SKPD dan Bappeda Provinsi/Kabupaten/Kota;

e. Biro/Bagian Hukum Provinsi/Kabupaten/Kota menyampaikan Form 3.4 Berita Acara Kerangka Regulasi RKPD kepada Bappeda Provinsi/Kabupaten/Kota sebagai bahan untuk pengalokasian anggaran kerangka regulasi dalam RKPD;

f. Alokasi anggaran kerangka regulasi dalam RKPD menjadi acuan pendanaan proses pembahasan, pengesahan, dan pengundangan Raperda oleh SKPD Provinsi/Kabupaten/Kota.

IV.6 Petunjuk Pengisian MAKARA

IV.6.1 Umum

a. Form 3.1 adalah lembar analisis awal yang dibuat berdasarkan Naskah Akademik (NA) dan Naskah Rancangan Undang-Undang (RUU) yang diusulkan untuk dicantumkan dalam RKP.

b. Form 3.2 adalah lembar berita acara hasil trilateral meeting yang ditandatangani oleh Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Direktur Sektor Kementerian PPN/Bappenas dan Kepala Biro Hukum K/L.

c. Form 3.3 adalah lembar analisis awal yang dibuat berdasarkan Naskah Akademik (NA) dan Naskah Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) yang diusulkan untuk dicantumkan dalam RKPD.

d. Form 3.4 adalah lembar berita acara hasil trilateral meeting yang ditandatangani oleh Kepala Dinas pengusul Raperda, Kepala Bappeda Provinsi/Kabupaten/Kota dan Kepala Biro/Bagian Hukum Provinsi/ Kabupaten/Kota.

IV.6.1 Proses

a. Pengisian Form 3.1

1) Cantumkan informasi Unit Kerja Bappenas mitra kerja K/L pengusul, Judul RUU dan K/L Pengusul.

2) Cantumkan informasi ketersediaan NA dan Naskah RUU pada baris kelengkapan dokumen.

3) Berikan informasi awal sesuai dengan kriteria dan pertanyaan yang disebutkan pada kolom analisis awal.


33

4) Berikan informasi pada kolom trilateral meeting berupa catatan-catatan tentang pendapat/komentar pada saat dilaksanakannya trilateral meeting terhadap informasi yang terdapat pada kolom analisis awal.

5) Cantumkan Tempat, Tanggal, Nama dan Tanda Tangan Penanggung Jawab analisis awal.

b. Pengisian Form 3.2

1) Cantumkan Judul RUU yang diusulkan.

2) Cantumkan rumusan kesepakatan yang diperoleh dari hasil Trilateral Meeting pada baris kriteria Legalitas (Legal Basis), Kebutuhan (Needs), dan Potensi Beban dan Manfaat.

3) Cantumkan rumusan kesimpulan akhir pada lembar berita acara dan ditandatangani bersama oleh ketiga pihak dalam Trilateral Meeting.

c. Pengisian Form 3.3

1) Cantumkan informasi Judul Raperda yang diusulkan dan SKPD pengusul.

2) Cantumkan informasi ketersediaan NA dan Naskah Raperda pada baris kelengkapan dokumen.

3) Berikan informasi awal sesuai dengan kriteria dan pertanyaan yang disebutkan pada kolom analisis awal.

4) Berikan informasi pada kolom trilateral meeting berupa catatan-catatan tentang pendapat/komentar pada saat dilaksanakannya Trilateral Meeting terhadap informasi yang terdapat pada kolom analisis awal.

5) Cantumkan Tempat, Tanggal, Nama dan Tanda Tangan Penanggung Jawab analisis awal.

d. Pengisian Form 3.4

1) Cantumkan Judul Raperda yang diusulkan.

2) Cantumkan rumusan kesepakatan yang diperoleh dari hasil Trilateral Meeting pada baris kriteria Legalitas (Legal Basis), Kebutuhan (Needs), dan Potensi Beban dan Manfaat.


34

3) Cantumkan rumusan kesimpulan akhir pada lembar berita acara dan ditandatangani bersama oleh ketiga pihak dalam Trilateral Meeting.


35

BAB V

PELAKSANAAN FASILITASI PENERAPAN REFORMASI REGULASI DI DAERAH

V.1. Kondisi Umum Regulasi di Daerah

Seiring dengan lahirnya era otonomi daerah yang ditandai dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Terjadi peningkatan pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah yaitu Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Perda-Perda yang dibentuk ternyata masih menimbulkan banyak permasalahan sehingga dibatalkan oleh Pemerintah. Kementerian Dalam Negeri dalam kurun waktu 2002 sampai 2009 telah membatalkan 1878 Perda. Provinsi yang memiliki perda bermasalah terbanyak antara lain, Sumatera Utara (217), Jawa Tengah (196), Jawa Timur (194), Kalimantan Timur (151), Jawa Barat (142), Kalimantan Tengah (135), Jambi (128), Sulawesi Selatan (116), dan Sumatera Barat (101).

Perda-perda yang dibatalkan umumnya berkaitan dengan kegiatan yang sifatnya pungutan, baik dalam bentuk pajak maupun retribusi dan pungutan lain, baik yang sifatnya wajib maupun yang tidak wajib. Selain Perda-Perda yang telah dibatalkan, pada kenyataannya di daerah masih banyak Perda yang pembentukan maupun berlakunya telah menimbulkan permasalahan di tengah masyarakat yaitu Perda-Perda yang terkait hak asasi manusia, pengelolaan sumber daya alam, ketertiban umum, dan pengeloaan lingkungan. Menurut Kajian Diagnostik Perda tahun 2009 yang dilakukan oleh Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan (DAPP) Bappenas banyaknya jumlah Perda yang dibatalkan merupakan indikasi adanya permasalahan di dalam proses pembentukan Perda.

Di lingkungan pemerintahan di daerah, tiadanya kepastian hukum karena proses pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah terkendala berbagai permasalahan. Diantara permasalahan tersebut antara lain: pertama, tiadanya proses baku di dalam penyusunan Perda mengakibatkan varian yang terlalu lebar pada model pembentukan peraturan daerah. Dalam kaitan ini UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (diganti dengan UU No.12 Tahun 2011) belum mengatur secara tuntas mengenai tata cara pembentukan peraturan daerah. Kedua, akses pemerintah daerah yang sangat terbatas untuk memperoleh informasi tentang peraturan perundang-undangan pusat sebagai dasar rujuan


36

penyusunan peraturan daerah. Ketiga, ketidakjelasan peran pemerintah pusat dalam menjaga keharmonisan peraturan perundang-undangan. Keempat, belum maksimalnya supervisi pemerintah pusat, baik kementerian Hukum dan HAM maupun kementerian Dalam Negeri atau Institusi Pusat lainnya, terhadap pemerintah daerah dalam pembentukan peraturan daerah.

Sejak Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 berlaku (kemudian diganti dengan UU No.32 Tahun 2004), pemerintah daerah memperoleh kewenangan yang cukup besar, karena sebagian besar wewenang yang awalnya berada di pemerintah pusat dialihkan ke pemerintah daerah, kecuali bidang-bidang tertentu seperti politik luar negeri, pertahanan kemananan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain. Sesungguhnya otonomi daerah yang dicetuskan sejak 1999 memberikan keleluasaan kepada Pemerintah Daerah (Pemda) untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Termasuk, menetapkan Peraturan Daerah (Perda) sebagai alat pengatur. Reformasi sebenarnya menjadi gerbang baru sejarah kehidupan berbangsa dan bernegara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Tidak hanya kebebasan yang didapat setiap elemen masyarakat, seperti kalangan pers. Di level pemerintah daerah pun, muncul kebebasan dalam otonomi pembuatan Perda. Tapi, kebebasan menyusun Perda itu ternyata kemudian melahirkan berbagai permasalahan.

V.2. Upaya yang telah dilakukan di Daerah

Upaya meningkatkan kualitas dan memperbaiki kondisi peraturan daerah demi meningkatkan kepastian hukum dan perlindungan bagi warga negara telah dilakukan melalui berbagai cara. Salah satunya melalui pengawasan peraturan daerah/peraturan kepala daerah oleh Pemerintah melalui Kementerian Dalam Negeri dan melibatkan Kementerian Keuangan apabila menyangkut Perda Pajak dan Retribusi. Pasal 37 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Pemerintahan Daerah mengatur: “Pemerintah melakukan pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah”; Ayat (3)-nya : “Pelaksanaan pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Menteri”; Ayat (4) : “Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan dengan Peraturan Presiden berdasarkan usulan Menteri”;Ayat (5) : “Peraturan Kepala Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum, Peraturan Daerah dan peraturan perundang-undangan yang lebih tiaggi dapat dibatalkan dengan Peraturan Menteri”


37

Pengawasan adalah klarifikasi dan evaluasi terhadap peraturan daerah, peraturan kepala daerah, rancangan peraturan daerah dan rancangan peraturan kepala daerah (vide Pasal 1 angka 4 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2007 tentang Pengawasan Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah). Gubernur mendapatkan delegasi wewenang untuk ikut melakukan pengawasan terhadap Perda dan Perkada berdasarkan Pasal 4 ayat (2) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2007: Bupati/walikota menyampaikan peraturan aderah kabupaten/kota dan peraturan bupati/walikota kepada gubernur dengan tembusan kepada Menteri Dalam Negeri paling lama 7 (tujuh) hari setelah ditetapkan untuk mendapatkan klarifikasi.

Selain pengawasan peraturan daerah/peraturan kepala daerah oleh Pemerintah, upaya memperbaiki kualitas dan kepastian hukum peraturan daerah juga dilakukan dengan judicial review di Mahkamah Agung yaitu pengujian peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang. Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 24A ayat (1) mengatur: Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang.

Upaya-upaya tersebut boleh dikatakan telah berjalan baik, namun belumlah cukup untuk membenahi permasalahan peraturan daerah, hal ini disebabkan: pertama, pengawasan peraturan daerah oleh pemerintah belum bisa berjalan terlalu efektif karena terkendala beberapa faktor, diantaranya adalah: (i) terlalu banyaknya jumlah daerah otonom (Saat ini Indonesia memiliki 530 daerah otonom, terdiri atas 33 provinsi, 398 kabupaten, 93 kota) dan pembentukan peraturan daerah dan peraturan kepala daerah yang secara terus-menerus dibentuk oleh daerah otonom tidak sebanding dengan kemampuan pemerintah (melalui Menteri Dalam Negeri dan Gubernur) dalam melakukan pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah; (ii) peraturan daerah yang telah dilakukan klarifikasi oleh Menteri Dalam Negeri dan terbukti bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dalam prakteknya tidak bisa secepatnya dibatalkan akibat proses birokrasi yang panjang untuk membentuk Peraturan Presiden untuk membatalkan Perda bermasalah; (iii) belum adanya pola baku (metode) yang digunakan untuk mengukur apakah suatu Perda dan Perkada bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua, keterbatasan-keterbatasan yang dimiliki oleh lembaga peradilan dalam melakukan pengujian peraturan perundang-undangan yaitu; (i) pemeriksaan badan peradilan terhadap suatu peraturan perundang-undangan dilakukan secara


38

pasif, dalam arti menunggu adanya permohonan dari pihak-pihak yang keberatan; (ii) pemeriksaan oleh badan peradilan mengenal kadaluarsa pengajuan permohonan keberatan (terutama pemeriksaan peraturan perundang-undangan di bawah UU oleh MA yang menolak diajukannya permohonan apabila melewati jangka waktu 180 hari sejak peraturan perundang-undangan diundangkan); (iii) Pemeriksaan oleh badan peradilan membutuhkan waktu relatif agak lama.

Selain melalui pengujian oleh badan peradilan dan pengawasan oleh pemerintah, upaya mengatasi permasalahan peraturan daerah dapat dilakukan melalui reformasi regulasi (regulatory reform). Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan (DAPP) Bappenas selama dua tahun terakhir telah mengembangkan suatu konsep reformasi regulasi yang oleh beberapa pihak baik dalam maupun luar negeri dikatakan cukup sistematis. Konsep reformasi regulasi ini telah diperkenalkan oleh DAPP pada awal dan pertengahan 2009 melalui seminar nasional “melembagakan Reformasi Regulasi” yang dihadiri oleh seluruh stake holder terkait yaitu Biro Hukum K/L,Perwakilan Pemerintah Daerah, Asosiasi Dunia Usaha, NGO, Pers, dll. Dalam sambutan seminar tersebut Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas menyatakan bahwa …”Dalam kesempatan yang baik ini saya mendorong kepada seluruh pihak terkait, baik para pembuat kebijakan maupun para pelaku usaha agar secara bersama-sama mencari langkah-langkah yang tepat dalam rangka memperbaiki peraturan-peraturan yang menghambat peningkatan iklim usaha.”

Sebagai bagian dari pelaksanaan konsep reformasi regulasi, DAPP mengembangkan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP) dan Model Analisa Kerangka Regulasi (Makara). MAPP dikembangkan berangkat dari pemikiran bahwa setiap kegiatan penyelenggaraan negara maupun pembangunan harus berlandaskan hukum. Kebijakan yang dituangkan dalam bentuk peraturan harus mampu menjaga dan mengawal kegiatan penyelenggaraan negara dan pembangunan (Existing regulation). Sedangkan Makara berangkat dari pemikiran bahwa setiap peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk (future regulation) harus sejalan dan selaras dengan rencana pembangunan dan kebutuhan masyarakat.

Menindaklajuti berbagai hasil seminar dan masukan dari berbagai pihak maka DAPP beserta pihak-pihak terkait terus menerus menyiapkan dan mendorong berjalannya reformasi regulasi di Indonesia. Secara garis besar kegiatan reformasi regulasi yang dipersiapkan oleh DAPP (termasuk ke daerah) tidak dapat dilepaskan dari substansi inti Program Aksi Prioritas ketujuh (7) “bidang iklim investasi dan iklim usaha” Rencana Pembangunan


39

Jangka Menengah Nasional 2010-2014 yang menyebutkan: Kepastian hukum: Reformasi regulasi secara bertahap di tingkat nasional dan daerah sehingga terjadi harmonisasi peraturan perundang-undangan yang tidak menimbulkan ketidakjelasan dan inkonsistensi dalam implementasinya.

Kegiatan-kegiatan yang ditujukan untuk menyelesaikan permasalahan regulasi di daerah diantaranya adalah: (i) sosialisasi dan kampanye kepada biro hukum pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota tentang urgensi dan strategi mewujudkan tertib peraturan perundang-undangan (Model reformasi regulasi yang dikembangkan akan menjadi materi sosialisasi); (ii) menfasilitasi kegiatan inventarisasi dan evaluasi (analisa) peraturan perundang-undangan yang bermasalah atau berpotensi menimbulkan masalah (bidang investasi) oleh Biro Hukum Pemda yang selanjutnya ditindaklanjuti dengan upaya rencana tindak reformasi regulasi.

V.2.1. Kabupaten Kebumen

Fasilitasi di Kabupaten Kebumen dilaksanakan dalam 2 (dua) tahap. Tahap pertama dilaksanakan pada tanggal 7 Juli 2011 sedangkan tahap kedua dilaksanakan pada tanggal 6 Oktober 2011. Hasil yang didapatkan dari kegiatan fasilitasi tahap pertama adalah bahwa Pemerintah Kabupaten Kebumen melalui Biro Hukum beserta Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan bersepakat akan melakukan analisa terhadap Peraturan Daerah serta Rancangan Peraturan Daerah dengan menggunakan alat analisa MAKARA dan MAPP. Adapun Raperda dimaksud adalah Raperda terkait Perusahaan Daerah Aneka Usaha Kabupaten Kebumen dan sedangkan Perda yang dimaksud adalah Nomor 8 Tahun 2009 tentang Kerjasama Pemerintah Kebumen dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infratruktur.

Analisa Raperda dengan MAKARA

Hasil dari Analisa Raperda menggunakan MAKARA adalah bahwa dari aspek maksud dan tujuan pembentukan dasar hukum pembentukan Rancangan Peraturan Daerah terkait Perusahaan Daerah Aneka Usaha Kabupaten Kebumen adalah Pasal 4 UU Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah serta Pasal 177 UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dinyatakan pula bahwa penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang Perusahaan Daerah Aneka Usaha sudah sesuai dengan misi dari Pemerintah Daerah Kabupaten Kebumen yaitu untuk Mengoptimalkan potensi daerah untuk kemakmuran rakyat. serta Memperluas jaringan sosial-ekonomi secara nasional maupun internasional, demi kesejahteraan rakyat.


40

Adapun Permasalahan strategis yang ingin diselesaikan dengan Raperda tersebut adalah kondisi kapasitas fiskal di Kabupaten Kebumen yang bersumber dari dana transfer pusat ke daerah belum mencukupi untuk memacu pembangunan (terutama infrastruktur) di daerah dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat di Kabupaten Kebumen. Raperda ini tidak menimbulkan masalah baru, sepanjang prinsip-prinip Good Corpoorate Governance (efisiensi, efektifitas, dan ramping struktur kaya fungsi) dijalankan dengan baik dalam kegiatan usaha PD Aneka Usaha.

Ketentuan yang ada dalam Raperda tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang setingkat atau lebih tinggi karena beberapa ketentuan yang ada seperti mengenai Organ dari Perusahaan Daerah, pelaksanaan cuti, pensiun dan tunjangan hari tua serta kerjasama dengan pihak ketiga dan terkait pengadaan barang/jasa di dalam ketentuannya menyatakan bahwa hal-hal dimaksud berpedoman/sesuai pada peraturan perundang undangan.

Kemudian dilihat dari aspek potensi dampak terhadap keuangan daerah Raperda Perusahaan Daerah Aneka Usaha akan membawa beban terhadap keuangan daerah terutama terkait: a. modal dasar Perusahaan Daerah Aneka Usaha sebesar Rp. 10.000.000.000 (sepuluh milyar rupiah) yang merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan; b. sarana dan prasarana yang mendukung operasionalisasi PD Aneka usaha; c. Penambahan modal dari Pemerintah Daerah kepada PD Aneka usaha; dan d. pembentukan peraturan pelaksanaan untuk melaksanakan Perda yaitu 1 (satu) Perda, 6 Keputusan Bupati, serta 3 Peraturan Bupati. Namun, Raperda ini akan membawa manfaat bagi keuangan daerah berupa potensi manfaat langsung yaitu Laba bersih yang dihasilkan oleh PD Aneka Usaha setelah dipotong pajak sesuai dengan ketentuan Pasal 45 ayat (1) huruf a) draft raperda sebesar 55% menjadi milik Pemerintah daerah (APBD); dan potensi manfaat tidak langsung bagi keuangan daerah yaitu Lapangan pekerjaan, Potensi daerah di bidang jasa, perdagangan dan industri meningkat, dan Infrastuktur daerah meningkat.

Jika dilihat dari aspek Potensi Manfaat dan Pengaruhnya bagi Pembangunan Daerah maka sektor perekonomian yang berpotensi mendapat manfaat adalah Jasa, perdagangan dan industri yang merupakan bidang usaha PD Aneka Usaha. Kemudian bentuk manfaat terhadap sektor sosial kemasyarakatan adalah Perluasan lapangan pekerjaan sehingga meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan masyarakat Kabupaten Kebumen. Selain itu, manfaat terhadap sektor otonomi daerah dan pelayanan publik adalah mendukung pelayanan publik mengingat PD Aneka usaha merupakan salah satu cara pemerintah daerah untuk turut menyediakan kebutuhan barang (hasil industri) dan jasa perdagangan bagi


41

masyarakat Kabupaten Kebumen sebagaimana bidang usaha PD Aneka Usaha.

Kesimpulan dari hasil Analisis terhadap Raperda bahwa Raperda diperlukan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah dan pelayanan jasa untuk SKPD di lingkungan Pemkab Kebumen maupun masyarakat Kabupaten Kebumen.

Rekomendasinya adalah Raperda tentang Perusahaan Daerah Aneka Usaha Kabupaten Kebumen ini dibutuhkan/diperlukan oleh masyarakat/pembangunan untuk mengatur/mengatasi permasalahan strategis yaitu adanya keterbatasan fiskal di Kabupaten Kebumen untuk melaksanakan pembangunan daerah. Raperda ini meskipun belum diusulkan (masuk) dalam RPJMD namun Raperda yang diusulkan telah sesuai/ mendukung prioritas daerah yang tercantum di RPJMD 2011-2015 yaitu mendukung misi ketiga dan keempat Kabupaten Kebumen. Selain itu Raperda ini lebih banyak membawa dampak manfaat bagi perekonomian dan pembangunan daerah dibanding aspek kerugiannya. Dengan pertimbangan tersebut maka Raperda tentang Perusahaan Daerah Aneka Usaha Kabupaten Kebumen ini layak masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Kebumen tahun 2012.

Sebagai masukan tambahan adalah bahwa setelah ditetapkan Perda tentang Perusahaan Daerah Aneka Usaha maka perlu segera disiapkan Raperda terkait Penyertaan Modal Pemerintah Daerah Kepada Perusahaan Daerah Aneka Usaja yang berdasarkan hasil analisa terhadap Draft Raperda ini ternyata belum diamanatkan. Hal ini perlu dilakukan mengingat Pasal 41 ayat (5) UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur: Penyertaan modal pemerintah daerah pada perusahaan negara/daerah/swasta ditetapkan dengan peraturan daerah.

Analisa Perda dengan MAPP

Dari aspek landasan hukum (legal basis) Perda Kabupaten Kebumen Nomor 8 Tahun 2009 Tentang Kerjasama Pemerintah Kebumen Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur memiliki permasalahan yaitu inkonsisten, multitafsir dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, permasalahan terutama inkonsisten dan pertentangan pengaturan ini diakibatkan oleh adanya perubahan pada peraturan perundang-undangan yang menjadi rujukannya yaitu Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha Dalam penyediaan Infrastruktur yang dirubah dengan Perpres Nomor 13 Tahun 2010 dan dirubah kedua kalinya dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011.


42

Kemudian dari aspek kebutuhan Perda Kabupaten Kebumen Nomor 8 Tahun 2009 Tentang Kerjasama Pemerintah Kebumen Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur memang dibutuhkan oleh pemerintah daerah untuk mengatasi permasalahan keterbatasan infrastruktur yang masih menjadi kendala utama pembangunan di Indonesia, termasuk di Kabupaten kebumen, karena itu diperlukan teroboson untuk mempercepat penyediaan infrastruktur yaitu melalui kerjasama pemerintah daerah dengan badan usaha dalam penyediaa infrastruktur. Selain dibutuhkan perda ini memberi arah dan tujuan strategis yang jelas terutama terhadap pelayanan publik dan pembangunan ekonomi dan lingkungan hidup).

Selain itu dari aspek implementasi perda ini berdaya guna mengingat penegakan Perda ini diatur dengan jelas (kelembagaan/personil yang melaksanakan, dan mekanisme pelaksanaan/penegakan, selain itu penerapan perda ini tidak memerlukan banyak persyaratan dan atau personil yang memberatkan/membebani daerah dan atau keuangan daerah serta tidak membebani keuangan/perekonomian masyarakat.

Sebagai rekomendasi dinyatakan bahwa meskipun memiliki permasalahan landasan hukum yang diakibatkan oleh adanya perubahan peraturan perundang-undangan lebih tinggi yang menjadi rujukannya, namun Perda ini keberadaannya dibutuhkan karena memberikan dorongan terhadap pembangunan infrastruktur dan perekonomian daerah serta implementasinya menunjukkan bahwa perda ini berdaya guna. Untuk itu cukup dilakukan perubahan (revisi) terhadap beberapa ketentuan yang dianggap tidak selaras dengan ketentuan peraturan perundang-undangan pusat yang menjadi rujukannya yaitu Perpres Nomor 67 Tahun 2005 sebagaimana dirubah dengan Perpres Nomor 13 Tahun 2010 dan dirubah kedua kalinya dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011.

Rencana Tindak

Selain melakukan analisa dengan MAKARA dan MAPP, disusun juga rencana tindak sebagai tindak lanjut dari hasil analisa terhadap Perda dengan menggunakan MAPP. Tindak lanjut dari analisis terhadap Perda Nomor 8 Tahun 2009 tersebut yang kemudian tertuang di dalam adalah Bagian Hukum Setda Kabupaten mengundang SKPD terkait untuk menyampaikan, membahas dan merumuskan langkah-langkah tindak lanjut hasil analisis (evaluasi) terhadap Perda Nomor 8 Tahun 2009. Bagian Hukum Setda Kabupaten bersama SKPD terkait melakukan konsultasi publik kepada pihak-pihak terkait (badan usaha, masyarakat) untuk mendapatkan masukan terkait eksistensi Perda Nomor 8 Tahun 2009. Melaksanakan langkah-langkah tindak lanjut yang menjadi kesepakatan antara Bagian hukum dengan SKPD terkait.


43

V.2.2. Kabupaten Bandung

Kabupaten Bandung dipilih sebagai salah satu daerah tujuan Fasilitasi Penerapan reformasi Regulasi Daerah dengan alasan Kabupaten Bandung memiliki perda terkait kerjasama pemerintah daerah dengan pihak swasta dalam penyelenggaraan pembangunan daerah, yakni Perda Kabupaten Bandung Nomor 15 tahun 2010 Tentang Penyelenggaraan Kerjasama Daerah. Dalam acara Fasilitasi Penerapan Reformasi Regulasi Daerah Tahap 1 yang dilaksanakan pada tanggal 11-13 Juli 2011 di Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung, dipaparkan berbagai permasalahan peraturan perundang-undangan di Kabupaten Bandung, yakni antara lain terlalu banyaknya duplikasi peraturan perundang-undangan, khususnya peraturan perundang-undangan antarsektor dan adanya peraturan perundang-undangan pusat yang seringkali membatasi kewenangan daerah untuk membuka diri terhadap investasi. Kondisi peraturan perundang-undangan pusat yang seperti ini seringkali membingungkan pemerintah daerah untuk menyusun perda yang ramah investasi, karena perda disusun untuk mengikuti alur peraturan perundang-undangan pusat. Berdasarkan kondisi perundang-undangan di Kabupaten Bandung tersebut, serta sesuai dengan perkembangan bentuk kerjasama antara pemerintah dan swasta dalam rangka pembangunan daerah, maka pilihan untuk melakukan analisis terhadap Perda Kabupaten Bandung Nomor 15 Tahun 2010 Tentang Penyelenggaraan Kerjasama Daerah adalah tepat. Analisis dilakukan menggunakan tool Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP), baik oleh bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung maupun oleh Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan (DAPP) Bappenas.

Dalam acara tersebut, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung juga mengajukan Ranperda Tentang Retribusi Pelayanan Parkir Umum di Kabupaten Bandung untuk dianalisis menggunakan MAKARA. Alasan pengajuan ranperda ini untuk dianalisis adalah karena ranperda ini sedang dalam tahap pembahasan dengan SKPD terkait Dinas Perhubungan, sehingga hasil analisis baik dari DAPP maupun bagian hukum sendiri diharapkan dapat menjadi bahan masukan dalam pembahasan tersebut. Hasil analisis ini kemudian dibahas pada acara fasilitasi tahap 2, yang dilaksanakan pada tanggal 10-13 Oktober 2011.

a. Analisis Peraturan Daerah Kabupaten Bandung Nomor 15 Tahun 2010 Tentang Penyelenggaraan Kerjasama Daerah Menggunakan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP)

Dalam analisis tersebut, DAPP menggunakan batu uji Perpres No. 67 Tahun 2005 sebagaimana dirubah dengan Perpres No. 13 Tahun 2010 dan


44

Perpres No.56 Tahun 2011 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur, sedangkan Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung menggunakan peraturan perundang-undangan terkait kerjasama yang sifatnya umum dan menjadi dasar pembentukan Perda Nomor 15 tahun 2010 tersebut, yakni PP Nomor 50 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama daerah dan Permendagri Nomor 22 Tahun 2009 Tentang Petunjuk Teknis Tata Cara Kerjasama Daerah. Namun demikian, meskipun menggunakan batu uji yang berbeda, dari kedua hasil analisis tersebut diperoleh kesimpulan yang sifatnya saling melengkapi.

Dari aspek legalitas (Legal Basis), Bagian Hukum Setda Kabupaten bandung berpendapat bahwa meskipun hal-hal yang diatur dalam perda ini memang merupakan materi muatan perda dan dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, namun masih terdapat beberapa ketentuan yang inkonsisten dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yakni PP Nomor 50 tahun 2007 dan Permendagri Nomor 22 Tahun 2009. Sementara dari hasil analisis DAPP yang menggunakan batu uji Perpres No. 67 Tahun 2005 sebagaimana dirubah dengan Perpres No. 13 Tahun 2010 dan Perpres No.56 Tahun 2011 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur, ditemukan hal yang sama, yakni bahwa beberapa ketentuan dalam Perda Nomor 15 Tahun 2010 tersebut inkonsisten dengan beberapa ketentuan dalam Perpres Nomor 13 Tahun 2010 Tentang Perubahan Perpres Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur, khususnya terkait perlunya persetujuan DPR/DPRD untuk penyelenggaraan kerjasama pemerintah dengan pihak swasta dalam penyelenggaraan pembangunan, serta terkait tahapan kerjasama dalam Pasal 13, yang inkonsisten dengan Pasal 1 angka 6 Perpres No. 13 Tahun 2010 dimana Perjanjian Kerjasama adalah kesepakatan tertulis untuk Penyediaan Infrastruktur antara Menteri/Kepala Lembaga/ Kepala Daerah dengan Badan Usaha yang ditetapkan melalui pelelangan umum . Inkonsistensi antara perda dimaksud dengan Perpres No. 67 Tahun 2005 sebagaimana dirubah dengan Perpres No. 13 Tahun 2010 dan Perpres No.56 Tahun 2011 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur terjadi karena memang terdapat perbedaan dalam obyek yang diatur, yakni Perda Kabupaten Bandung Nomor 15 tahun 2010 dimaksudkan untuk mengatur semua obyek kerjasama secara umum, sedangkan Perpres KPS memang dimaksudkan hanya untuk mengatur obyek-obyek perjanjian yang dapat di-KPS-kan sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Perpres Nomor 13 tahun 2010.

Sedangkan dari aspek kebutuhan (needs), Bagian Hukum Setda


45

Kabupaten Bandung dan DAPP berpendapat bahwa perda ini mengatur permasalahan strategis yang masih relevan sampai dengan saat ini, terkait dengan berkembangnya bentuk-bentuk kerjasama antara Pemda Kabupaten Bandung dengan pihak swasta guna menyelenggarakan pembangunan dan menggali potensi ekonomi daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Selain itu, tidak ada bentuk lain untuk mengatasi permasalahan strategis di atas selain melalui pembentukan perda, karena memang perda dibentuk untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yakni PP Nomor 50 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah. Namun demikian, perda ini dipandang belum sepenuhnya dapat mengatasi permasalahan strategis yang diatur dalam perda tersebut, karena perda dimaksud belum sepenuhnya operasional sehingga perlu pengaturan lebih lanjut dalam bentuk peraturan bupati. Perda tersebut juga memuat ketentuan-ketentuan yang mendukung upaya pemerintah untuk membina kerukunan antar warga (mengembangkan toleransi, saling pengertian, saling menghormati, menghargai kesetaraan, dan kerjasama antar warga), yakni Pasal 3, 4 dan 5, mendukung pelayanan publik, mendukung promosi penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan anti korupsi, tidak mengandung pengaturan yang diskriminatif, mendukung upaya pemerintah untuk menciptakan keadaan dimana pemerintah dan rakyat dapat melakukan kegiatan secara tertib, teratur, nyaman dan tenteram, dan mendukung pelaku usaha untuk melaksanakan pembangunan ekonomi nasional.

Sedangkan dari aspek implementasi, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung berpendapat bahwa perda ini berdaya guna, karena telah mengatur dengan jelas kelembagaan dan mekanisme penegakannya, penerapan perda tidak memerlukan banyak persyaratan/personil yang membebani keuangan daerah dan masyarakat, serta capaian yang dihasilkan dengan pembentukan perda ini cukup signifikan. Namun DAPP memiliki pendapat yang sedikit berbeda dari aspek implementasi ini, yakni bahwa capaian yang dihasilkan dengan pembentukan perda ini belum cukup signifikan. Hal ini didasarkan pada data yang diperoleh DAPP Bappenas yang menunjukkan bahwa jumlah kerjasama pemerintah dengan pihak swasta pada tahun 2009 mencapai 11 kerjasama, kemudian sempat meningkat pada tahun 2010 menjadi 22 kerjasama, namun demikian, pada tahun 2011 (perSeptember 2011), jumlah kerjasama justru menurun menjadi hanya 7 kerjasama.

Dari hasil analisis keduanya, rekomendasi yang dihasilkan baik oleh Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung maupun DAPP adalah bahwa Perda Nomor 15 tahun 2010 Tentang Penyelenggaraan Kerjasama Daerah ini perlu direvisi untuk disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih


46

tinggi, khususnya untuk ketentuan-ketentuan terkait obyek-obyek kerjasama yang dapat di-KPS-kan sebagaimana diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Perpres Nomor 13 tahun 2010. Untuk obyek-obyek kerjasama ini, pengaturan hendaknya disesuaikan dengan Perpres Nomor 67 Tahun 2005 sebagaimana diubah dengan Perpres Nomor 13 tahun 2010 dan terakhir dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011 yang secara lex spesialis memang mengatur tentang kerjasama pemerintah swasta dalam penyediaan infrastruktur. Khususnya terkait Pasal 13 perlu disesuaikan dengan Pasal 1 angka 6 Perpres No. 13 Tahun 2010 dan Pasal 19 ayat 1 huruf f mengenai persetujuan DPR, perlu disesuaikan dengan Perpres No. 13 Tahun 2010 yang tidak mengatur perlunya persetujuan DPR dalam kerjasama pemerintah swasta dalam penyediaan infrastruktur.

Dari hasil rekomendasi tersebut, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung akan mengkoordinasikan dengan SKPD terkait guna membahas dan merumuskan langkah-lanngkah tindak lanjut hasil analisis (evaluasi) terhadap Perda Kabupaten Bantul Nomor 15 tahun 2010 Tentang Penyelenggaraan kerjasama Daerah dan melaksanakan langkah-langkah tindak lanjut yang menjadi kesepakatan antara bagian hukum dengan SKPD terkait.

b. Analisis Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Bandung Tentang Retribusi Pelayanan Parkir Umum di Kabupaten Bandung Menggunakan Model Analisa Kerangka regulasi (MAKARA)

Dalam acara Fasilitasi Penerapan Reformasi Regulasi di Daerah tahap 1, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung juga mengajukan ranperda tentang retribusi pelayanan parkir umum untuk dianalisis menggunakan MAKARA. Namun demikian, dalam pelaksanaan fasilitasi tahap 2 yang dilaksanakan pada tanggal 10-13 Oktober 2011, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bandung memutuskan untuk tidak memaparkan dan membahas hasil analisis terhadap ranperda tersebut dengan alasan ranperda dimaksud telah disesuaikan dengan UU Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang merupakan peraturan baku bagi pemerintah daerah dalam membentuk perda terkait pajak daerah dan retribusi daerah, sehingga tidak perlu dilakukan analisis lagi. Dengan demikian, analisis terhadap ranperda ini hanya dilakukan oleh DAPP Bappenas.

Dari hasil analisis tersebut, DAPP bappenas menyimpulkan bahwa Raperda ini merupakan pelaksanaan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yakni UU No. 28 tahun 2009 Tentang Pajak daerah dan Retribusi Daerah, dan sudah sejalan dengan RPJMD Kabupaten Bandung Tahun 2010-2015 meskipun tidak terdapat dalam proritas program pembangunan. Raperda ini juga mengatur isu yang cukup strategis dalam era


47

otonomi daerah dalam kaitannya dengan upaya peningkatan PAD untuk kepentingan pembangunan daerah, dan tidak ada alternatif lain untuk mengatur permasalahan retribusi tersebut selain dengan pembentukan perda. Namun demikian, berbagai pengaturan dalam raperda tersebut berpotensi belum cukup untuk menyelesaikan berbagai permasalahan terkait pemungutan retribusi parkir umum tersebut, mengingat masih terdapat kurang pengaturan mengenai mekanisme penagihan, sehingga dikhawatirkan justru akan mempersulit Pemkab Bandung dalam penegakan hukum perda ini. Adanya beberapa kekurangan pengaturan ini (terkait penagihan dan penghapusan piutang yang kedaluwarsa) menyebabkan raperda ini masih bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, yakni UU Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.

Raperda ini tidak mempersyaratkan pembentukan kelembagaan baru maupun banyak sarana prasarana, dan tidak membawa konsekuensi penyediaan anggaran pada bidang pembangunan tertentu, sehingga tidak akan terlalu membebani kauangan pemerintah daerah. Penambahan beban pengeluaran rutin pun tidak akan terjadi apabila hasil pemungutan retribusi yang masuk ke kas daerah lebih besar daripada pengeluaran rutin yg harus dikeluarkan oleh Pemkab Bandung terkait retribusi parkir umum ini, bahkan Pemkab Bandung justru akan memperoleh peningkatan PAD dari hasil retribusi ini, serta berbagai manfaat terutama dalam kaitannya dengan lebih tertibnya parkir dan tata ruang kota.Namun demikian, perda ini masih mengamanahkan pembentukan setidaknya empat peraturan bupati supaya lebih operasional.

Sedangkan berbagai sektor perekonomian akan mendapatkan manfaat dari perda ini, antara lain sektor properti dan jasa (operator parking). Masyarakat pengguna jasa parkir pun akan mendapatkan fasilitas parkir yang lebih tertib dan aman.

Dari berbagai kesimpulan tersebut, DAPP Bappenas merekomendasikan bahwa Raperda ini dapat menjadi prioritas untuk masuk ke dalam RKPD, namun materi muatan di dalamnya sebaiknya disesuaikan dengan materi muatan sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 156 ayat (3) UU Nomor 28 tahun 2009, yakni dengan memuat ketentuan mengenai prinsip efektivitas pengendalian pelaksanaan, dan ketentuan mengenai penagihan dan penghapusan piutang retribusi yang kedaluwarsa.

V.2.3. Kota Yogyakarta

Kota Yogyakarta memiliki perda terkait kerjasama pemerintah daerah dengan pihak swasta dalam penyelenggaraan pembangunan daerah, yakni


48

Perda Kota Yogyakarta Nomor 12 tahun 2009 Tentang Kerjasama Daerah. Hal ini seusai dengan concern DAPP Bappenas, sekaligus sesuai dengan kondisi di Pemerintah Kota Yogyakarta yang semakin menyadari pentingnya menjalin kerjasama dengan pihak swasta untuk bersama-sama menyelenggarakan pembangunan daerah.

Fasilitasi tahap 1 dilaksanakan pada tanggal 20-22 Juli 2011 di bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta. Dalam fasilitasi tahap pertama tersebut, Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta juga mengajukan Rancangan Perda Tentang Bangunan Gedung untuk dianalisis menggunakan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP), dengan alasan perda tersebut sedang dalam tahap pembahasan dengan DPRD Kota Yogyakarta. Analisis terhadap Perda Kota Yogyakarta Nomor 12 Tahun 2009 Tentang Kerjasama Daerah dilakukan menggunakan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP), sedangkan analisis terhadap Rancangan Perda Tentang Bangunan Gedung dilakukan dengan menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA). Analisis akan dilakukan oleh Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta dan DAPP Bappenas dan akan dipaparkan dalam fasilitasi tahap 2 yang akan dilaksanakan pada tanggal 19-21 Oktober 2011. Meskipun fasilitasi tahap 2 ini pada akhirnya tidak dapat berjalan sesuai rencana, namun Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta tetap menyampaikan hasil analisisnya terhadap perda dan renperda dimaksud.

a. Analisis Perda Nomor 12 Tahun 2009 Tentang Kerjasama Daerah Menggunakan Model Analisa Peraturan perundang-undangan (MAPP)

Dalam melakukan analisis terhadap perda ini, DAPP menggunakan Perpres nomor 13 tahun 2010 Tentang Perubahan Terhadap perpres Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur sebagai batu ujinya, sedangkan Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta menggunakan peraturan-peraturan perundang-undangan yang mendasari pembentukan perda, karena perda tersebut memang dimaksudkan untuk mengatur kerjasama pemerintah daerah dengan pihak swasta secara keseluruhan, bukan hanya terkait obyek-obyek infrastruktur tertentu yang dapat di KPS kan sebagaimana diatur dalam Perpres Nomor 13 tahun 2010.

Dari aspek legalitas, baik DAPP maupun Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta berpendapat bahwa tidak ada dasar hukum yang secara eksplisit memerintahkan pembentukan perda terkait kerjasama pemerintah daerah dengan swasta, namun demikian perda ini dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah guna pemanfaatan aset pemerintah daerah. Perda ini juga tidak bertentangan dengan peraturan perundang-


49

undangan yang lebih tinggi, dan substansi yang diatur di dalamnya memang merupakan materi muatan perda.

Dari aspek kebutuhan, perda ini dibutuhkan oleh Pemerintah Kota Yogyakarta. Dalam bagian Menimbang huruf b, secara tersirat disebutkan bahwa tujuan pembangunan dan peningkatan kualitas pelayanan umum di Kota Yogyakarta belum optimal, dan guna mengoptimalkan kedua hal tersebut, maka Pemerintah Kota Yogyakarta merasa perlu melibatkan peran pihak lain melalui kerjasama daerah. Permasalahan terkait adanya pemanfaatan asset milik pemerintah daerah yang dikerjasamakan dengan pihak lain dan kewenangan yang melakukan kerjasama masih dibutuhkan, mengingat jangka waktu untuk melakukan kerjasama relatif masih panjang. Selain itu, perda ini juga diperlukan karena sebelum adanya Perda No. 12 Tahun 2009 ini, Kota Yogyakarta belum memiliki peraturan yang mengatur Kerjasama Daerah secara jelas dan terperinci. DAPP juga berpendapat bahwa tidak ada cara lain untuk mengatasi permasalahan tersebut kecuali dengan pembentukan perda, namun bagian hukum justru berpendapat bahwa sebenarnya ada cara lain selain dengan pembentukan perda, namun lebih baik permasalahan tersebut diatur dengan perda, karena peran DPRD akan terlihat dalam pelaksanaan pemanfaatan asset. Namun demikian, perda ini dipandang belum cukup mampu mengatasi permasalahan yang ada, karena peran badan usaha atau swasta dalam perda tersebut masih terbatas. Perda ini juga tidak mengatur mengenai upaya pemerintah untuk membina kerukunan antar warga, upaya pemerintah untuk menciptakan keadaan dimana pemerintah dan rakyat dapat melakukan kegiatan secara tertib, teratur, nyaman dan tenteram, masalah diskriminasi dan kaitannya dengan lingkungan hidup, karena perda ini memang hanya mengatur kerjasama daerah khususnya dalam rangka pemanfaatan asset daerah. Namun perda ini mendukung pelayanan publik dengan memenuhi kebutuhan pelayanan bagi setiap warga negara, dan mendukung pelaku usaha untuk melaksanakan pembangunan ekonomi nasional. menciptakan system pemerintahan yang bersih, transparan dan akuntabilitas dalam melakukan kerjasama daerah.

Dalam aspek kebutuhan ini, DAPP juga melakukan analisis dengan menggunakan pendekatan Kerjasama Pemerintah Swasta sebagaimana diatur dalam Perpres Nomor 13 Tahun 2010 Tentang Perubahan Perpres Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Berdasarkan pendekatan ini, diperoleh hasil analisis bahwa Perda ini sudah membuka peluang adanya kerjasama pemerintah daerah dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur dna bahwa perda ini mengatur Kerjasama Penyediaan Infrastruktur dilaksanakan dalam bentuk Perjanjian Kerjasama. Perda ini juga membuka peluang melakukan


50

Penyediaan Infrastruktur berdasarkan perjanjian kerjasama dilakukan melalui pelelangan umum yang mekanismenya sebagaimana diatur dalam Perpres No.13 Tahun 2010 meskipun tidak diatur secara eksplisit. Namun demikian, ruang lingkup jenis infrastruktur yang dikerjasamakan dengan badan usaha dalam perda ini belum sesuai dengan lingkup kerjasama pemerintah swasta yang diatur dalam Perpres No.13 Tahun 2010.

Dari aspek implementasi, bagian hukum berpendapat bahwa perda ini telah mengatur dengan jelas kelembagaan dan mekanisme penegakannya, tidak memerlukan banyak persyaratan yang membebani keuangan daerah dan penerapannya tidak memberatkan masyarakat baik secara ekonomi maupun sosial. Namun demikian, perlunya persetujuan DPRD dalam kerjasama antara pemerintah dengan pihak swasta ini kemungkinan akan memerlukan waktu yang cukup lama. Sedangkan terkait capaian yang telah dihasilkan dengan pembentukan perda ini, baik DAPP maupun bagian hukum tidak memberikan jawaban yang jelas.

Dari analisis-analisis tersebut, dihasilkan rekomenasi bahwa perda ini perlu dibentuk dalam rangka pemanfaatan asset daerah dan kerjasama daerah di bidang lain agar tercipta kerjasama yang bersih dari KKN, tranparan dan akuntabel. Namun demikian, apabila perda ini memang dimaksudkan untuk mengatur kerjasama daerah secara umum, maka ketentuan mengenai kerjasama daerah terkait infrastruktur yang merupakan objek KPS sebagaimana diatur dalam Perpres Nomor 67 Tahun 2005 sebagaimana telah diubah dengan Perpres Nomor 13 Tahun 2010 dan terakhir dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011, sebaiknya diatur dengan perda tersendiri yang mengacu pada ketiga peraturan perundang-undangan tersebut.

Terhadap hasil analisis ini tidak dihasilkan rencana tindak karena pelaksanaan fasilitasi tahap 2 di Kota Yogyakarta tidak berjalan sesuai harapan. Namun demikian, Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta menyatakan akan mempergunakan hasil analisis DAPP terhadap Raperda Bangunan Gedung sebagai bahan masukan yang akan dibawa pada rapat pembahasan dengan DPRD mengenai rancangan perda tersebut

b. Analisis Rancangan Peraturan Daerah Tentang Bangunan Gedung Menggunakan Model Analisis Kerangka Regulasi (MAKARA)

Dalam fasilitasi tahap 1, Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta dan DAPP Bappenas juga menyepakati akan bersama-sama melakukan analisis terhadap Rancangan Perda Tentang Bangunan Gedung menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA).

Dari analisis keduanya, diperoleh hasil bahwa dari segi maksud dan


51

tujuan pembentukan, tidak ada amanat eksplisit dari peraturan perundang-undang yang lebih tinggi untuk membentuk perda ini, namun karena perda ini merupakan instrumen pemerintah daerah yang harus digunakan dalam mengatur pemanfaatan tata ruang, maka perlu diatur dengan perda. Perda bangunan gedung juga merupakan perda induk dari pengaturan retribusi yang diamanatkan dalam UU Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak daerah dan Retribusi daerah. Ranperda Bangunan Gedung ini juga merupakan penyempurnaan dari rekomendasi Kementerian Pekerjaan Umum dan Provinsi DIY, dan telah sesuai dengan RPJMD karena dalam melakukan mapping prolegda, bagian hukum selalu mendasarkan pada RPJMD, yakni tercantum dalam prioritas pembangunan terkait dengan perbaikan dan pengembangan terhadap perizinan yang ada di pemerintah kota.

Tidak ada cara lain untuk menyelesaikan permasalahan yang diatur dalam ranperda, karena harus melibatkan wakil rakyat, sehingga penyelesaian dapat berupa perda. Meskipun mungkin tidak akan sepenuhnya mampu menyelesaikan permasalahan, akan tetapi pemerintah kota sudah berusaha meminimalisir timbulnya permasalahan, karena permasalahan kadang muncul lagi pada saat regulasi ditetapkan. Selain itu, kemungkinan tidak mampunya perda ini menyelesaikan permasalahan yang ada, adalah karena ranperda ini memang tidak disusun berdasarkan permasalahan yang nyata, melainkan hanya merupakan turunan dari UU Nomor 28 taun 2009 tentang pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Solusi-solusi dalan ranperda ini juga berpotensi menimbulkan permasalahan baru dengan keharusan untuk memilikan sertifikat laik fungsi sebelum bangunan difungsikan, sehingga beban masyarakat bertambah. Meskipun diatur bahwa sertifikat laik fungsinya sendiri tidak dipungut biaya, namun untuk memperoleh sertifikat tersebut harus dengan melakukan kajian yang mendalam, yang tentunya akan memerlukan banyak aktu dan biaya. Jika penerapan perda ini nantinya sulit, maka perda ini dapat berpotensi menimbulkan permasalahan baru. Solusi yang ditawarkan dalam ranperda tidak merupakan duplikasi dari perda atau peraturan perundang-undangan lain yang sudah ada dan muatan ranperda tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang setingkat maupun yang lebih tinggi, serta substansi yang diatur memang merupakan materi muatan perda (Bagian Hukum Setda Kota Yogyakarta menyatakan bahwa pertanyaan terkait materi muatan dalam MAKARA ini membingungkan).

Dari segi potensi dampak terhadap keuangan daerah, ranperda ini tidak membebani keuangan daerah karena lembaga dan anggaran untuk mengoperasionalkan perda ini sudah ada sehingga tidak memerlukan pembentukan lembaga baru, dan tidak ada penambahan beban pengeluaran


52

rutin pemerintah daerah.

Sedangkan dari segi potensi manfaat terhadap keuangan daerah, ranperda ini berpotensi memberikan manfaat langsung dari Retribusi dari pengurusan izin bangunan dan SLF, namun di sisi lain adanya retribusi ini menjadi beban tambahan bagi masyarakat.

Dari segi potensi manfaat dan pengaruhnya bagi pembangunan daerah, pelaku ekonomi yang berpotensi mendapat manfaat dari perda ini adalah para developer dan management building. Masyarakat pemilik bangunan juga berpotensi mendapatkan manfaat. Dari sektor lingkungan hidup, akan tercipta lingkungan hidup dan pemanfaatan tata ruang yang lebih tertata.

Dari hasil-hasil analisis tersebut, dihasilkan rekomendasi bahwa perda tentang Bangunan Gedung dapat diteruskan demi terwujudnya lingkungan hidup yang lebih baik, akan tetapi harus disertai dengan pelayanan yang tidak memberatkan masyarakat agar warga masyarakat yang semestinya mampu mendirikan bangunan tetapi manjadi tidak mampu karena praktek di lapangan membuatnya tidak mampu. Apabila hal ini terjadi, maka ini bertentangan dengan upaya mewujudkan kesejahteraan sosial.

V.2.4. Kabupaten Bantul

Analisis Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007 Tentang Perubahan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah dengan menggunakan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP)

Bagian Hukum Sekretariat Daerah Kabupaten Bantul mengajukan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007 Tentang Perubahan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah untuk dianalisis bersama dengan Direkatorat Analisa Peraturan Perundang-undangan (DAPP). Pemilihan Perda Kemitraan sebagai bahan pembahasan bersama yaitu karena sejak dikeluarkannya Perda ini di tahun 2005 hingga sekarang belum berjalan dengan beberapa sebab yaitu (1). Belum adanya sosialisasi akibat adanya kepentingan yang sangat besar (bersifat politis) dan (2). Bagian Kerjasama baru dibentuk Tahun 2007 namun pelaksanaan tetap mengacu pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Alat (tools) yang digunakan untuk menganalisis perda tersebut yaitu Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP).

Dari hasil analisis Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007 Tentang Perubahan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah dengan menggunakan MAPP


53

didapatkan kesimpulan bahwa perda ini inkonsisten dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi diantaranya dengan UU No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaaman Modal, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Perpres No. 56 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Perpres No. 13 Tahun 2010 tentang Perubahan atas Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur. Perda ini belum sepenuhnya berdayaguna karena masih ada pengaturan-pengaturan yang belum jelas sehingga terhambat untuk diimplementasikan.

Dari aspek kebutuhan (legal needs), perda ini memang dibutuhkan oleh pemerintah daerah untuk mengatasi permasalahan belum optimalnya peran serta masyarakat dalam menggali dan mengelola serta memberdayakan potensi kekayaan daerah secara efektif, efisien, trasparan dan akuntabel. Selain itu perda ini diharapkan mampu mengoptimalkan percepatan pembangunan daerah bagi peningkatan dan pemerataan pendapatan perkapita masyarakat, pertumbuhan ekonomi dan pelayanan publik namun hingga saat ini belum terwujud. Perda ini diharapkan dapat memberikan arah dan tujuan strategis yang jelas terutama terhadap pelayanan publik, pembangunan ekonomi dan mendukung promosi penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan anti korupsi.

Dari aspek implementasi, perda ini belum sepenuhnya berdaya guna. Meskipun semenjak diundangkannya perda ini kemitraan Pemkab Bantul dengan pihak ketiga meningkat, namun hal tersebut belum optimal. Hal ini diakibatkan implementasi/penegakan perda ini belum diatur dengan jelas diantaranya adalah mengenai tata cara/ mekanisme pengajuan/permohonan persetujuan oleh pemerintah daerah kepada DPRD dan mekanisme pemberian persetujuan oleh DPRD.

Rekomendasi terhadap Perda Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007 Tentang Perubahan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah setelah dianalisis dengan MAPP yaitu, perda ini perlu untuk direvisi dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang terkait seperti: UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Perpres 67 tahun 2005 yang direvisi dengan Perpres 13 Tahun 2010 dan terakhir dengan Perpres No. 56 Tahun 2011 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur.

Dari hasil rekomendasi yang ada, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bantul menyusun rencana tindak yang diantaranya yaitu: 1). mengundang SKPD terkait untuk menyampaikan, membahas dan merumuskan langkah-langkah tindak lanjut hasil analisis (evaluasi) terhadap Perda Kabupaten Bantul Nomor


54

8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah sebagaimana dirubah dengan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007. 2). Bersama dengan SKPD terkait melakukan konsultasi publik kepada pihak-pihak terkait (badan usaha, masyarakat) untuk mendapatkan masukan terkait eksistensi Perda Kabupaten Bantul Nomor 8 Tahun 2005 Tentang Kemitraan Daerah sebagaimana dirubah dengan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 07 Tahun 2007. 3). Melaksanakan langkah-langkah tindak lanjut yang menjadi kesepakatan antara Bagian hukum dengan SKPD terkait.

Analisis Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul tentang Menara Telekomunikasi Bersama dengan menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA)

Rancangan Peraturan Daerah (Ranperda) yang diajukan oleh Bagian Hukum Setda Kabupaten Bantul untuk dianalisis menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) bersama dengan DAPP yaitu Ranperda Kabupaten Bantul tentang Menara Telekomunikasi Bersama.

Dari hasil analisis terhadap Ranperda Kabupaten Bantul tentang Menara Telekomunikasi Bersama dengan menggunakan MAKARA, didapatkan kesimpulan bahwa dasar hukum pembentukan Rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan pengendalian Menara Telekomunikasi Bersama ini adalah Pasal 110 ayat (1), Pasal 124, Pasal 149 ayat (3), Pasal 156 ayat (1) Undang-undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Restribusi Daerah.

Penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan pengendalian Menara Telekomunikasi Bersama sudah sesuai dengan misi ke 2, Strategi ke 12 RPJMD Kabupaten Bantul Tahun 2011-2015. Misi ke 2: “Meningkatkan kualitas hidup rakyat menuju masyarakat Bantul yang sehat, cerdas, berakhlak mulia, dan berkepribadian Indonesia dengan memperhatikan pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi”. Strategi ke 12: Pengembangan dan peningkatan sumber daya manusia, aplikasi sistem informasi, aturan dan prosedur sistem informasi serta sarana prasana bidang teknologi informasi dan komunikasi.

Permasalahan strategis yang ingin diselesaikan dengan Ranperda ini yaitu terkait penempatan pembangunan menara telekomunikasi di Kabupaten Bantul yang selama ini belum memperhatikan aspek tata ruang, keindahan, keamanan, kesehatan, dan lingkungan. Pada dasarnya potensi penerimaan dari retribusi pengendalian menara telekomunikasi sangat besar dan dapat menambah PAD (kapasitas fiskal) Pemerintah Kabupaten Bantul, namun hal tersebut belum tergarap dengan optimal. Solusi dalam Ranperda


55

belum mampu mengatasi permasalahan strategis mengingat terdapat inkonsistensi pengaturan, duplikasi pengaturan terkait sanksi administratif dan ketidakjelasan perumusan sanksi pidana dalam Ranperda sehingga hal ini potensial menimbulkan ketidakpastian hukum yang pada akhirnya akan menghambat implementasi Perda.

Ketentuan yang ada dalam Ranperda ini bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yaitu Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan peraturan perundang-undangan terutama mengenai ketidaktepatan perumusan sanksi pidana.

Dari aspek potensi dampak terhadap keuangan daerah, Ranperda ini akan membawa beban terhadap keuangan daerah terutama terkait pembentukan Tim Perencanaan Zona Penempatan Menara dan Tim pengawasan dan Evaluasi Penyelenggaraan Menara Telekomunikasi Bersama yang memiliki implikasi anggaran untuk tunjangan/honorarium tim, operasionalisasi pelaksanaan tugas-tugasnya dan fasilitas untuk menunjang pelaksanaan tugas. dan d. pembentukan peraturan pelaksanaan untuk melaksanakan Perda yaitu 1 (satu) Perda dan 1 (satu) Peraturan Bupati.

Ranperda ini akan membawa manfaat bagi keuangan daerah berupa Retribusi pengendalian menara telekomunikasi; dan potensi manfaat tidak langsung bagi keuangan daerah, yaitu dapat meningkatkan investasi melalui persaingan usaha yang sehat antara pihak-pihak yang ingin menyelenggarakan pembangunan dan pemanfaatan/penggunaan yaitu pengusaha dibidang pembangunan menara, pengusaha dibidang telekomunikasi.

Dari aspek Potensi Manfaat dan Pengaruhnya bagi Pembangunan Daerah, sektor perekonomian yang berpotensi mendapat manfaat adalah sektor jasa telekomunikasi, dengan pelaku ekonomi yang berpotensi mendapat manfaat adalah pengusaha dibidang pembangunan menara, pengusaha dibidang telekomunikasi.

Bentuk manfaat terhadap sektor sosial kemasyarakatan dari Ranperda ini yaitu untuk memfasilitasi masyarakat dalam hal penyediaan teknologi telekomunikasi sekaligus memberikan perlindungan terhadap masyarakat yang berada di sekitar menara telekomunikasi. Sedangkan bentuk manfaat terhadap sektor lingkungan hidup adalah tetap terjaganya rencana peruntukan kawasan. Bentuk manfaat terhadap sektor Hak Asasi Manusia/Perempuan dan Kelompok Rentan adalah hak masyarakat untuk turut serta dalam proses pembangunan terpenuhi. Bentuk manfaat lain, yaitu terhadap sektor otonomi daerah dan pelayanan publik adalah


56

mendukung pelayanan publik di bidang telekomunikasi mengingat menara telekomunikasi merupakan salah satu infrastruktur dalam penyelenggaraan telekomunikasi.

Dari aspek Potensi Kerugian bagi Pembangunan Daerah, Ranperda ini tidak menimbulkan kerugian terhadap sektor perekonomian, sosial kemasyarakatan, sektor lingkungan hidup, sektor Hak Asasi Manusia/Perempuan dan Kelompok Rentan, dan sektor otonomi daerah dan pelayanan publik mengingat Ranperda ini justru berusaha meningkatkan pelayanan publik di bidang jasa telekomunikasi yang merupakan tanggung jawab pemerintah daerah.

Sebagai kesimpulan dari hasil analisis dengan menggunakan MAKARA, Ranperda Kabupaten Bantul tentang Penataan dan pengendalian Menara Telekomunikasi Bersama layak masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Bantul tahun 2012 dengan beberapa catatan yaitu perlu dilakukan perbaikan/perumusan ulang ketentuan-ketentuan dalam Ranperda terutama ketentuan yang inkonsisten, duplikasi dan ketidakjelasan perumusan untuk lebih menyesuaikan dengan asas-asas pembentukan peraturan yang baik sebagaimana diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011. Beberapa pasal yang perlu diperbaiki adalah Pasal 19 Ayat (1) inkonsisten dengan Pasal 20 Ayat (1), duplikasi antara Pasal 26 dengan Pasal 31, ketidakjelasan rumusan Pasal 32.

V.2.5. Kota Surakarta

Analisis Peraturan Daerah Kota Surakarta Nomor 8 Tahun 2002 tentang Kemitraan Daerah dengan menggunakan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP)

Bagian Hukum Sekretariat Kota Surakarta mengajukan Perda Kota Surakarta No. 8 Tahun 2002 tentang Kemitraan Daerah untuk dianalisis bersama dengan Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan. Pemilihan Perda tentang Kemitraan sebagai bahan pembahasan bersama yaitu karena Perda ini dibentuk sejak tahun 2002 dan dirasa perlu untuk dievaluasi mengingat peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi juga sudah mengalami perubahan sehingga perlu untuk dilakukan penyesuaian agar tidak bertentangan. Implementasi dari perda ini kadang terhambat oleh kepentingan politis sehingga mempersulit pihak ketiga yang ingin melakukan kerjasama dengan Pemerintah Kota Surakarta yaitu apabila terkait dengan adanya beban anggaran daerah yang digunakan dalam rangka menunjang kerjasama karena harus melalui persetujuan dengan DPRD Kota Surakarta sehingga perbaikan dari perda diharapkan mampu mengatasi permasalahan


57

tersebut. Alat (tools) yang digunakan untuk menganalisis perda tersebut yaitu Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP).

Dari hasil analisis Perda Kota Surakarta No. 8 Tahun 2002 tentang Kemitraan Daerah dengan menggunakan MAPP didapatkan kesimpulan diantaranya, dari aspek landasan hukum (legal basis), perda ini memiliki permasalahan yaitu inkonsisten dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Permasalahan muncul akibat ditetapkannya beberapa peraturan perundang-undangan baru yang substansinya sangat terkait dengan kemitraan/kerjasama daerah dan memiliki beberapa perbedaan pengaturan dengan Perda Nomor 8 Tahun 2002 yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah; Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha Dalam penyediaan Infrastruktur yang dirubah dengan Perpres Nomor 13 Tahun 2010 dan dirubah kedua kalinya dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 22 Tahun 2009 tentang Petunjuk Teknis Tata Cara Kerja Sama Daerah.

Dari aspek kebutuhan (legal needs), Perda ini dibutuhkan oleh pemerintah daerah untuk mengatasi permasalahan belum optimalnya peran serta masyarakat dalam menggali dan mengelola serta memberdayakan potensi kekayaan daerah secara efektif, efisien, trasparan dan akuntabel; dan belum optimalnya percepatan pembangunan daerah bagi peningkatan dan pemerataan pendapatan perkapita masyarakat, pertumbuhan ekonomi dan pelayanan publik. Permasalahan tersebut masih relevan sampai saat ini mengingat permasalahan percepatan pembangunan daerah dengan tujuan meningkatkan dan memeratakan pendapatan perkapita masyarakat, pertumbuhan ekonomi dan upaya meningkatkan pelayanan publik sampai saat ini masih menjadi permasalahan otonomi daerah termasuk di Kota Surakarta. Selain dibutuhkan perda ini memberi arah dan tujuan strategis yang jelas terutama terhadap pelayanan publik, pembangunan ekonomi dan mendukung promosi penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan anti korupsi.

Dari aspek implementasi: perda ini belum sepenuhnya berdaya guna. Meskipun semenjak diundangkannya perda ini kemitraan Pemerintah Kota Surakarta dengan pihak ketiga meningkat namun hal tersebut belum optimal, hal ini diakibatkan implementasi/penegakan Perda ini belum diatur dengan jelas diantaranya adalah mengenai tata cara/ mekanisme pengajuan/permohonan persetujuan oleh pemerintah daerah kepada DPRD dan mekanisme pemberian persetujuan oleh DPRD.

Rekomendasi terhadap Perda Kota Surakarta No. 8 Tahun 2002 tentang


58

Kemitraan Daerah yaitu agar lebih efektif dan efisien maka perda ini direkomendasikan untk dicabut dan dibentuk perda baru yang sejenis dengan menyesuaikan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha Dalam penyediaan Infrastruktur yang dirubah dengan Perpres Nomor 13 Tahun 2010 dan dirubah kedua kalinya dengan Perpres Nomor 56 Tahun 2011) dan menambah beberapa ketentuan tentang mekanisme penegakan/implementasi Perda (mengenai tata cara/ mekanisme pengajuan/permohonan persetujuan oleh pemerintah daerah kepada DPRD dan mekanisme pemberian persetujuan oleh DPRD).

Dari rekomendasi yang diberikan, Bagian Hukum Setda Kabupaten Bantul merumuskan rencana tindak yang diantaranya, mengundang SKPD terkait untuk menyampaikan, membahas dan merumuskan langkah-langkah tindak lanjut hasil analisis (evaluasi) terhadap Perda Kota Surakarta No. 8 Tahun 2002 tentang Kemitraan Daerah.

Bagian Hukum Setda Kota Surakarta bersama SKPD terkait melakukan konsultasi publik kepada pihak-pihak terkait (badan usaha, masyarakat) untuk mendapatkan masukan terkait eksistensi Perda Kota Surakarta No. 8 Tahun 2002 tentang Kemitraan Daerah kemudian melaksanakan langkah-langkah tindak lanjut yang menjadi kesepakatan di antara Bagian hukum dengan SKPD terkait.

Analisis Rancangan Peraturan Daerah Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum dengan menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA)

Rancangan Peraturan Daerah (Ranperda) yang diajukan oleh Bagian Hukum Kota Surakarta untuk dianalisis menggunakan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) bersama dengan DAPP yaitu Ranperda Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum.

Dari hasil analisis terhadap Ranperda Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum dengan menggunakan MAKARA, didapatkan kesimpulan bahwa dasar hukum pembentukan Ranperda Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum bukan atas perintah normatif eksplisit karena tidak ada pasal UU/PP/Perpres/Permen yang memerintahkan pembentukan Ranperda tersebut namun penyusunan Ranperda ini sudah sesuai Misi/prioritas ke 7 RPJMD Kota Surakarta 2010-2015 yaitu Membuka lapangan kerja baru


59

dengan menciptakan iklim investasi yang makin kondusif (Kota Ramah Investasi) dan suasana kota yang aman dan damai.

Permasalahan strategis yang ingin diselesaikan dengan Ranperda ini adalah belum terselenggaranya ketertiban umum dan ketentraman masyarakat di Kota Surakarta secara optimal sehingga apabila tidak dibuat pengaturan di bidang ketertiban umum niscaya akan dapat menghambat tujuan pemerintah Kota Surakarta untuk melindungi warga kota dan prasarana kota beserta kelengkapannya. Permasalahan ini sekaligus menghambat tujuan pembangunan Kota Surakarta sebagai kota budaya yang bertumpu pada potensi perdagangan, jasa, pendidikan, pariwisata dan olah raga.

Solusi dalam Ranperda belum mampu mengatasi permasalahan strategis mengingat masih terdapat pengaturan (pasal-pasal) yang sifatnya inkonsisten, multitafsir, duplikasi, tidak operasional dan ketidakjelasan rumusan yang pada akhirnya menimbulkan ketidakpastian hukum dalam pelaksanaannya. Adapun ketentuan yang ada dalam Ranperda, bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yaitu UUD 1945 (Pasal 28), UU Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Dari aspek potensi dampak terhadap keuangan daerah, Ranperda ini akan membawa beban terhadap keuangan daerah terutama terkait: a. penyediaan sarana prasarana yaitu Rambu penyeberangan (Zebra Cross) atau jembatan penyebarangan, halte; Tanda dilarang membunyikan klakson dan mengurangi kecepatan di tempat ibadah, lembaga pendidikan, rumah sakit; tanda boleh parkir; tanda bukan taman umum; peralatan tanda daftar/sertifikasi hewan; tempat-tempat pembuangan sampah, toilet-toilet umum; b. biaya pembentukan peraturan pelaksanaan untuk melaksanakan Perda yaitu 3 (tiga) Peraturan walikota; dan c. pengeluaran rutin untuk kegiatan pembinaan penyelenggaaan ketertiban umum yang meliputi: sosialisasi produk hukum daerah, bimbingan dan penyuluhan kepada masyarakat dan aparat, pendidikan ketrampilan bagi masyarakat, bimbingan teknis kepada aparat dan pejabat perangkat daerah; pengendalian penyelenggaraan ketertiban melalui kegiatan perizinan, pengawasan dan penertiban di daerah; pengawasan terhadap penyelenggaraan ketertiban umum melalui kegiatan pemantauan, pelaporan dan evaluasi secara rutin.

Ranperda ini akan membawa manfaat bagi keuangan daerah berupa PAD daerah dari retribusi parkir akan meningkat, Pajak Pengambilan Air Tanah, Retribusi Izin Gangguan, retribusi pengendalian menara telekomunikasi.


60

Sedangkan potensi manfaat tidak langsung bagi keuangan daerah yaitu dengan terciptanya ketertiban umum di kota surakarta maka potensi perdagangan, jasa, dan pariwisata di kota surakarta akan meningkat. Selain itu biaya perbaikan sarana prasarana umum akan berkurang mengingat terjaganya sarana dan prasarana umum.

Dari aspek Potensi Manfaat dan Pengaruhnya bagi Pembangunan Daerah sektor perekonomian, Ranperda ini berpotensi memberikan manfaat pada bidang Perdagangan dan pariwisata, dengan pelaku ekonomi yang berpotensi mendapat manfaat yaitu pelaku usaha di bidang perdagangan dan usaha yang bergerak di bidang pariwisata dan bidang terkait seperti kuliner, garmen, dll. Pengusaha angkutan juga mendapatkan manfaat karena adanya larangan dilakukannya pungutan liar bagi kendaraan umum maupun angkutan barang.

Bentuk manfaat terhadap sektor sosial kemasyarakatan yaitu Ranperda ini mencoba untuk menciptakan rasa aman dan terlindunginya ketentraman warga kota dari berbagai gangguan yang mungkin muncul. Terpenuhinya hak-hak di bidang lingkungan dan kesehatan.

Bentuk manfaat terhadap sektor lingkungan hidup yaitu apabila Ranperda ini nantinya menjadi perda, diharapkan lingkungan hidup akan terjaga, mengingat ada beberapa pengaturan yang berkaitan dengan perlindungan lingkungan hidup diantaranya yaitu dilarang menebang pohon atau tanaman yang tumbuh di sepanjang jalan, jalur hijau dan taman; dilarang membuang dan menumpuk sampah di jalan, jalur hijau, taman, sungai dan tempat-tempat lain yang dapat merusakan keindahan dan kebersihan lingkungan.

Bentuk manfaat terhadap sektor Hak Asasi Manusia/Perempuan dan Kelompok Rentan dengan adanya Ranperda ini yaitu, perempuan yang bekerja sebagai Pembantu Rumah Tangga (PRT) akan terhindar dari penyalur PRT yang tidak berizin; perempuan akan terhindar dari pemaksaan menjadi Pekerja Seks Komersial (PSK); anak-anak terhindar dari pekerjaan sebagai pengemis, pengamen dan pekerjaan lainnya yang berada di jalanan.

Sedangkan manfaat terhadap sektor otonomi daerah dan pelayanan publik dengan adanya Ranperda ini yaitu, pelayanan publik akan meningkat mengingat adanya larangan percaloan dalam pengurusan pelayanan publik yaitu setiap orang/badan dilarang melakukan pekerjaan atau bertindak sebagai perantara karcis kendaraan umum, pengujian kendaraan bermotor, karcis hiburan dan/atau kegiatan lainnya yang sejenis tanpa izin walikota atau pejabat yang ditunjuk.


61

Dari aspek Potensi Kerugian bagi Pembangunan Daerah, secara umum Ranperda ini tidak membawa kerugian terhadap sektor perekonomian, namun terdapat beberapa pasal yang akan potensial memberikan kerugian mengingat tidak menjelaskan mekanisme perolehan izin seperti: a. Pasal 31: setiap pengusaha daging, pemasok daging, penggilingan daging dan pengolahan daging wajib memiliki izin dari walikota.b. Pasal 33: setiap orang/badan dilarang melakukan usaha pengumpulan, penampungan, penyaluran tenaga kerja atau pengasuh/pembantu rumah tangga tanpa izin dari walikota atau pejabat yang ditunjuk.

Ranperda ini potensial membawa kerugian pada sektor Hak Asasi Manusia/Perempuan dan Kelompok Minoritas (mengandung sifat diskrimitatif) Akibat adanya beberapa pasal yang multitafsir seperti Pasal 40 : “setiap orang yang mengidap penyakit yang meresahkan masyarakat tidak diperkenankan berada di jalan, jalur hijau, taman dan tempat-tempat umum lainnya”. frasa penyakit yang meresahkan masyarakat potensial menimbulkan ketidakpastian hukum dan mengandung sifat diskrimitatif. selain itu ketentuan pemidanaan dalam Pasal 65 yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan maka perda ini potensial mengandung sifat diskrimitatif.

Sebagai rekomendasi Rancangan Peraturan Daerah Kota Surakarta tentang ketertiban umum dibutuhkan/ diperlukan oleh masyarakat/pembangunan meskipun belum diusulkan (masuk) dalam RPJMD namun Ranperda yang diusulkan telah sesuai/ mendukung prioritas daerah yaitu Misi/prioritas ke 7 RPJMD Kota Surakarta 2010-2015. Selain itu Ranperda ini lebih banyak membawa dampak manfaat bagi sektor perekonomian, sosial kemasyarakatan, sektor lingkungan hidup, sektor Hak Asasi Manusia/Perempuan dan Kelompok Rentan, dan sektor otonomi daerah dan pelayanan publik dibanding aspek kerugiannya. Dengan pertimbangan tersebut maka Ranperda Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum layak masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kota Surakarta tahun 2012.

V.3. Kendala dan Tantangan Penerapan Reformasi Regulasi di Daerah

Dari pelaksanaan kegiatan fasilitasi di berbagai daerah kabupaten/kota, ditemukan berbagai kendala/tantangan terkait upaya penerapan reformasi regulasi, kendala/tantangan tersebut dapat diinventarisir sebagai berikut:

a. Dasar Hukum: pemerintah daerah seringkali menganggap bahwa penerapan reformasi regulasi harus memiliki dasar hukum berupa regulasi khusus yang mengatur hal tersebut, misalnya dalam bentuk peraturan


62

presiden ataupun minimal peraturan menteri. padahal kenyataannya, reformasi regulasi pada dasarnya adalah kegiatan untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan dan kapastian hukum yang sebenarnya sudah teramanatkan secara jelas dalam beberapa peraturan perundang-undangan, diantaranya adalah: (i) UUD 1945 Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28D ayat (1). Pasal 1 ayat (3) mengatur, Negara Indonesia adalah negara hukum, Pasal 28D ayat (1) mengatur, Setiap orang berhak atas pengakuan jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum; (ii) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Perpres No.5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2010-2014.

Keseluruhan aturan diatas pada dasarnya menyebutkan pentingnya upaya untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan, tertib peraturan perundang-undangan dan kepastian hukum.

b. Kelembagaan biro/bagian hukum Pemda: setiap proses reformasi regulasi membutuhkan sebuah kelembagaan yang bertanggungjawab untuk mengoordinasikan pelaksanaannya. Di kebanyakan negara lain kelembagaan ini diwujudkan lewat pembentukan suatu badan tersendiri/badan baru (misal Korea Selatan, Ukraina). Sedangkan untuk Indonesia, reformasi regulasi tidak dipusatkan kepada satu lembaga secara khusus melainkan diserahkan kepada Kementerian/Lembaga atau Pemerintah Daerah yang membentuk peraturan perundang-undangan. Dengan konsep ini maka tanggung jawab besar ada di biro/bagian hukum K/L atau Pemda. Khusus untuk biro/bagian hukum pemda dalam upaya penerapan reformasi regulasi masih menghadapi kendala SDM baik dari segi kuantitas maupun kualitasnya. Hal ini tidak bisa dilepaskan dari adanya paradigma atau pandangan sebagian pemimpin daerah yang menganggap bahwa biro/bagian hukum adalah unit kerja yang belum terlalu penting dibanding unit-unit kerja lainnya, sehingga biro/bagian hukum bisa diisi dengan personel-personel yang kadang kurang kompeten.

c. Komitmen pemerintah daerah: semenjak era otonomi daerah digulirkan peraturan daerah menjadi penyumbang terbesar membengkaknya jumlah peraturan perundang-undangan di Indonesia. Oleh karena itu keikutsertaan pemerintah daerah dalam mensukseskan reformasi regulasi menjadi sangat penting, apalagi dari keseluruhan peraturan perundang-undangan yang diindikasikan bermasalah sebagain besar ada di tingkat daerah. Namun melibatkan pemerintah daerah untuk berpartisipasi dalam Reformasi Regulasi bukanlah hal mudah, sebagian pemerintah daerah


63

menafsirkan wujud otonomi daerah adalah otonomi pembentukan peraturan daerah, sehingga banyak Pemda merasa Perda yang mereka buat tidak harus terikat dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan berlindung dibalik kekhususan yang dimiliki suatu daerah dalam menyusun suatu Perda yang kadangkala tidak sesuai dengan aturan yang lebih tinggi.

d. Ketidakjelasan dalam memahami proses penyusunan Naskah Akademik: Naskah Akademik adalah segala pemikiran yang melatarbelakangi diterbitkannya sebuah Undang-undang atau Peraturan Daerah. Naskah Akademik merupakan bahan awal yang memuat gagasan-gagasan tentang urgensi, pendekatan, luas lingkup dan materi muatan suatu peraturan perundang-undangan, dan merupakan bahan dasar bagi penyusunan Rancangan sebuah Peraturan. Sebagian besar pembuat rancangan peraturan daerah menganggap bahwa naskah akademik haruslah merupakan produk ilmiah dari perguruan tinggi. Padahal naskah akademik tidak selalu merupakan produk perguruaan tinggi. Naskah akademik bisa dibuat oleh siapa pun sepanjang metodologinya bisa dipertanggungjawabkan. Cukup dengan penelitian sederhana serta dengan melibatkan kelompok-kelompok sosial yang berkompeten dan berkaitan dengan tema yang akan menjadi sasaran pengaturan. Kajian peraturan yang ada ditambah dari pengalaman empirik yang dialami kelompok sosial tertentu sebagai pelaku dari masalah yang akan diatur dalam Perda, serta pemangku kepentingan lainya, telah cukup menjadi argumentasi ilmiah sebuah naskah akademik.

Selain itu pemahaman mengenai apakah suatu Naskah Akademik wajib atau tidak dalam suatu penyusunan peraturan daerah juga menjadi permasalahan. Sebagian pemerintah daerah dengan berpegang pada ketentuan Pasal 56 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 2011 “Rancangan Peraturan Daerah Provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik” berpendapat bahwa Naskah Akademik dalam penyusunan Peraturan Daerah sifatnya adalah alternatif. Sedangkan beberapa pemerintah daerah dengan berpegangan pada Pasal 18 Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2011 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah Dalam hal Rancangan Perda mengenai: a. APBD; b. pencabutan Perda; atau c. perubahan Perda yang hanya terbatas mengubah beberapa materi; hanya disertai dengan penjelasan atau keterangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 ayat (1). Berpendapat bahwa Naskah Akademik merupakan keharusan dalam penyusunan


64

Peraturan Daerah selain perda a. APBD; b. pencabutan Perda; atau c. perubahan Perda yang hanya terbatas mengubah beberapa materi.


65

BAB VI

PELAKSANAAN SOSIALISASI PENERAPAN REFORMASI REGULASI DI DAERAH

VI.1. Provinsi Jawa Timur, tanggal 28-30 November 2011

Pelaksanaan kegiatan sosialisasi yang dilaksanakan di Garden Palace Hotel, Jl. Yos Sudarso No. 11, Surabaya berjalan lancar, dan dihadiri oleh Bapak Wakil Gubernur Jawa Timur Drs. H. Syaifullah Yusuf untuk memberikan sambutan dan sekaligus membuka acara kegiatan sosialisasi. Dari target 50 peserta, 39 peserta menyatakan hadir dengan mengisi daftar konfirmasi yang terdiri dari Biro/Bagian Hukum dan Bappeda pada Pemda Provinsi dan Kabupaten/Kota. Adapun peserta mewakili wilayah-wilayah sebagai berikut: 1) Kab. Jombang; 2) Kab. Bangkalan; 3) Kota Blitar; 4) Kab. Probolinggo; 5) Kab. Nganjuk; 6) Kota Batu; 7) Kab. Blitar; 8) Kab. Banyuwangi; 9) Kab. Gresik; 10) Kota Surabaya; 11) Kab. Pasuruan; 12) Kab. Tuban; 13) Kab. Kediri; 14) Kab. Jember; 15) Kab. Lamongan; 16) Kota Malang; 17) Kab. Bojonegoro; 18) Kab. Sidoarjo; 19) Kab. Pacitan; 20) Kab. Ponorogo; 21) Kab. Madiun; dan 22) Kab. Magetan.

Dalam sambutannya Bapak Wakil Gubernur Jawa Timur menyampaikan bahwa masih banyak permasalahan yang terkait peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron bahkan saling bertabrakan, yang kesemuanya itu merupakan salah satu konsekuensi dari transisi reformasi. Walaupun Undang-Undang Dasar telah di amandemen, namun banyak UU dibawah UUD yang belum dirubah untuk menyesuaikan perubahan amandemen UUD tersebut apalagi peraturan perundang-undangan dibawahnya. Permasalahan ini harus diselesaikan secara bertahap dan merupakan pekerjaan rumah pemerintah yang sangat besar.

UUD telah menyebutkan secara jelas dan tegas bahwa Indonesia adalah negara hukum, konsekuensi dari pernyataan tersebut adalah pemerintahan baru bisa berjalan bila ada dasar hukumnya. Ada pengalaman dari rapat kerja bersama Menkokesra beberapa waktu yang lalu terkait pembahasan Corporate Social Responsibility (CSR), dimana ditemukan bahwa Undang-Undang yang mengatur CSR itu sudah ada akan tetapi Peraturan Pemerintah mengenai CSR itu sendiri tidak ada dan di daerah sudah ditemukan beberapa Perda mengenai CSR tersebut. Tentu saja hal ini menjadi aneh karena ada bagian dari aturan dari CSR yang hilang.


66

Transisi di bidang politik yang sedang kita alami pada saat ini pasca reformasi juga berimbas pada bidang hukum. Reformasi bidang hukum dimulai pada tahun 1999, dimana saat itu gairah untuk membentuk peraturan perundang-undangan sangat tinggi akan tetapi tidak ada pengawasan terhadap peraturan perundang-undangan khususnya di daerah banyak membentuk peraturan daerah tak terkendali, dan baru kemudian pada tahun 2004 keluar UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang banyak memberikan solusi atas permasalahan tersebut. Terbitnya UU No. 32 Tahun 2004 tersebut akhirnya dapat meredam pembentukan peraturan daerah yang tak terkendali sebelumnya. Selanjutnya Wakil Gubernur menyampaikan kesepakatannya dengan Bapak Gubernur Jawa Timur bahwa kegiatan reformasi regulasi harus dilakukan secara bertahap agar dapat mengatasi permasalahan yang ada.

Pemerintah Provinsi Jawa Timur akan melakukan penyesuaian-penyesuaian terhadap bagian dari sinkronisasi peraturan perundang-undangan dan provinsi Jawa Timur akan mendukung upaya-upaya dari reformasi regulasi. Penerapan reformasi regulasi ini diharapkan dapat membantu pemerintah daerah untuk dapat melaksanakan tugas-tugasnya sesuai dengan tuntutan reformasi, yaitu pemerintahan yang bersih, pemerintahan yang terukur. Dan itu semua merupakan tugas yang panjang dengan waktu yang lama dandiyakini bahwa para PNS dan birokrasi dapat menjalankan perannya dengan baik terhadap tuntutan tersebut.

Indonesia dapat berkembang hingga sampai saat ini dikarenakan adanya kearifan dari para founding father negara kita Indonesia. Dimana mereka menemukan titik temu antara urusan agama, negara (hukum) dan kebudayaan. Kita mendukung regulasi yang terukur, selaras dan tidak saling bertabrakan, sebab hal ini berdampak pada iklim investasi di Indonesia. Diharapkan dalam waktu yang singkat, konsep ini bisa selesai sehingga daerah dapat menyesuaikan dengan perkembangan dan perubahan yang ada di pusat.

Harapan ke depan, dengan berakhirnya acara sosialisasi di provinsi Jawa Timur para peserta sosialisasi dapat mengadakan pertemuan dengan Bupati, ketua DPRD masing-masing untuk dapat membicarakan mengenai reformasi regulasi ini.

Setelah Bapak Wakil Gubernur memberikan sambutan, acara dilanjutkan dengan paparan para pembicara dengan judul paparan antara lain: (i) Paparan tentang Peraturan Daerah sebagai Sarana Mencapai Tujuan Otonomi Daerah oleh Direktur Riset dan Reformasi Kelembagaan, Pusat Studi


67

Hukum dan Kebijakan (PSHK); (ii) Paparan tentang Reformasi Regulasi Dalam Rangka Mencapai Prioritas Pembangunan Nasional oleh Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas; (iii) Paparan tentang Kondisi Peraturan Perundang-undangan Daerah dan Implikasinya terhadap Penyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan Daerah oleh Ketua Dewan Riset Daerah Provinsi Jawa Timur; (iv) Paparan tentang Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP) untuk Menganalisis Perda oleh Budiman Soedarsono, SH, MA., Dit. APP, Bappenas; (v) Paparan tentang Model Analisa Kerangka Regulasi untuk Menganalisis RaPerda oleh Bayu Dwi Anggono, SH, MH, Dit. APP, Bappenas.

Dalam paparannya Direktur Riset dan Reformasi Kelembagaan, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) menyampaikan bahwa tujuan desentralisasi oleh pemerintah daerah dalam konteks pembentukan peraturan daerah adalah political equality, local accountability (kedekatan pemerintah pusat dan daerah lebih didorong sehingga lebih akuntabel), dan local responsiveness (cepat tanggapnya pemerintah lokal untuk merespon kebutuhan yang muncul di daerah). Sedangkan tujuan desentralisasi oleh pemerintah pusat adalah political education, provide training in political leadership dan create political stability. Peraturan daerah merupakan salah satu instrumen untuk mewujudkan ketiga tujuan tersebut di atas.

Disampaikan pula bahwa peraturan daerah mempunyai fungsi sebagai instrumen kebijakan dalam melaksanakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab, Perda juga merupakan pelaksana peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Fungsi lainnya adalah sebagai penangkap dan penyalur aspirasi masyarakat daerah, dan sebagai alat transformasi perubahan daerah dimana semua pihak yang ingin melakukan perubahan dapat menggunakan Perda, serta Perdajuga mempunyai fungsi sebagai harmonisator berbagai kepentingandimana banyak hal yang akhirnya harus dibahas di daerah dengan adanya Perda, yang sebelumnya mungkin belum pernah dibahas.

Selanjutnya disampaikan tentang pembatalan Perda yang bersumber dari Biro Hukum Kemendagri, diketahui ada sebanyak 1.878 Perda yang dibatalkan dari tahun 2006 – 2009. Penyebabnya sangat banyak, tidak hanya daerah yang berperan mengakibatkan banyaknya pembatalan tetapi juga ada peran pusat mengenai hal ini.

Ada satu tulisan dari Wahidudin Adams, yang menyatakan bahwa ada 4 permasalahan dalam pembentukan Perda antara lain: (i) lemahnya sumberdaya manusia (sistem pendukung legislasi) didaerah; (ii) lemahnya


68

pembinaan dan sosialisasi dari pusat kedaerah; (iii) lemahnya pengawasan masyarakat (partisipasi) terhadap kinerja pemerintahan daerah; dan (iv) penyusunan Perda masih dipengaruhi kepentingan jangka pendek (untuk meningkatkan PAD) serta mendahulukan kepentingan elit lokal.

Perlu dipahami bahwa penyusunan Perda merupakan interaksi politik dari berbagai instrumen masyarakat. Selain itu, perlu dipahami pula bahwa dalam proses legislasi ada 4 (empat) karakter proses yang terjadi, yaitu: (i) Politik elite, yaitu para pelaku proses pembahasan yang terjadi di lingkungan parlemen baik pusat maupun daerah dan di lingkungan pemerintah; (ii) Teknokratis, yaitu pelaku yang menekankan pada proses penelitian dan perancangan yang terjadi baik di lingkungan pemerintahan maupun DPRD; (iii) Politik Publik, proses ini menekankan pada perdebatan dan diskursus di wilayah publik yang aktornya lebih beragam dan luas, termasuk pelibatan publik dalam proses pembentukannya; dan (iv) Administrasi, tahapan formalisasi dalam rangka pembentukan hukum, misalnya pengundangan dan pengajuan surat dari Presiden kepada DPR atau sebaliknya.

Ke empat hal ini dalam pembentukan Perda tidak boleh yang satu lebih dominan dari yang lainnya. Semua proses tersebut dibutuhkan. Tidak bisa diharapkan, seorang anggota dewan memahami teori-teori terkait topik tertentu dalam penyusunan Perda.

Terakhir, PSHK menyoroti peranan MAPP dan MAKARA. MAPP untuk peraturan yang existing dan MAKARA untuk aturan yang akan dibentuk. Di dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan diatur hanya sampai dengan proses perencanaan, dan tidak ada mekanisme monitoring dan evaluasi. Hal ini menggambarkan hal yang terputus. Siklus proses legislasi itu harusnya berputar dimana dibutuhkan adanya monitoring dan evaluasi.

Untuk MAKARA, bisa menjadi alat sebelum masuk dalam pembahasan (DPRD dan Pemda). Sementara untuk MAPP, untuk mengidentifikasi kualitas Perda (ketentuan yang sudah disahkan) sehingga lebih berperan dalam monitoring dan evaluasi. MAKARA dalam proses legislasi berfungsi: (i) Mengevaluasi RanPerda sebelum masuk ke proses pembahasan; (ii) Identifikasi materi naskah akademik dan naskah RanPerda; (iii) Sinkronisasi dengan rancana kerja pemerintah daerah. Sedangkan MAPP dalam proses legislasi berfungsi: (i) Mengidentifikasi kualitas Perda dengan menganalisis ketentuan peraturan yang sudah disahkan; dan (ii) Sebagai bahan masukan untuk revisi atau catatan implementasi.


69

Dalam paparan lainnya PSHK menyampaikan potensi kelemahan peraturan perundang-undangan antara lain: (i) Benturan dengan peraturan lain baik vertikal maupun horisontal; (ii) Bahasa yang digunakan rancu atau membingungkan; (iii) Membuka peluang terjadinya penyimpangan atau perilaku bermasalah; (iv) Tidak menghilangkan penyebab perilaku bermasalah; (v) Membuka peluang perilaku yang tidak transparan, tidak akuntabel, dan tidak partisipatif; dan (vi) Memberikan kewenangan yang luas.

Oleh karena itu dapat disimpulkan bahwa Perda merupakan instrumen strategis untuk mendukung pencapaian otonomi daerah. Sedangkan proses Legislasi merupakan suatu siklus yang tidak terputus, yang memerlukan pendalaman materi diawal proses legislasi. Perlu monitoring dan evaluasi dalam proses legislasi.

Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas dalam paparannya menyampaikan latar belakang perkembangan perundang-undangan Indonesia pasca reformasi.

Di dalam RPJMN 2010-2014 memuat 11 prioritas dan 3 prioritas lainnya mulai dari (i) Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola; (ii) Pendidikan; (iii) Kesehatan; (iv) Penanggulangan Kemiskinan; (v) Ketahanan Pangan; (vi) Infrastruktur; (vii) Iklim Investasi dan Iklim Usaha; (viii) Energi; (ix) Lingkungan Hidup dan Pengelolaan Bencana; (x) Daerah Tertinggal, Terdepan, Terluar dan Pasca Konflik; (xi) Kebudayaan, Kreatifitas dan Inovasi Teknologi. Sedangkan 3 prioritas lainnya adalah: (i) Bidang Politik, Hukum dan Keamanan; (ii) Bidang Perekonomian; dan (iii) Bidang Kesejahteraan Rakyat.Sedangkan Reformasi Regulasi melalui Pembenahan Peraturan Perundang-undangan tertuang di dalam prioritas 7 Iklim Investasi dan Iklim Usaha, serta tertuang di dalam kegiatan-kegiatan dalam tiap prioritas RPJMN 2010-2014.

Saat ini kondisi peraturan perundang-undangan yang kita dimiliki sudah hyper regulation yang mengakibatkan banyak peraturan-peraturan yang bermasalah/berpotensi bermasalah yang berdampak pada ekonomi biaya tinggi dan sebagainya. Seringkali penyusunan peraturan perundang-undangan dibentuk tanpa melihat arah agenda pembangunan ke depan. Dengan kondisi-kondisi tersebutBappenas bekerjasama dengan Biro Hukum Kementerian Dalam Negeri berinisiatif melakukan upaya penyelesaiannya melalui reformasi regulasi, yaitu meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan sehingga menjadi lebih tertib dan tercapainya kepastian hukum.

Permasalahan lainnya adalah kurangnya kepedulian dan komitmen untuk melaksanakan reformasi regulasi, hal ini bila seseorang sudah tahu tetapi dia tidak mau melaksanakan. Ego sektoral seringkali menjadi kendala yang pada


70

akhirnya menimbulkan permasalahan di kemudian hari menimbulkan konsekuensi yang ditanggung oleh masyarakat, investor dan pemerintah sendiri.

Reformasi Regulasi memiliki dasar hukum dalam pelaksanaannya yaitu: (i) Pasal 1 ayat(3) UUD 1945;(ii) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;(iii) UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan dan (iv) Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014.

Reformasi Regulasi diarahkan kepada pembenahan peraturan perundang-undangan yang existing regulation dan future regulation. Terhadap peraturan perundang-undangan yang ada (existing regulation)telah dikembangkan suatu model analisis yang berpegang pada prinsip yang simple, user friendly, dan accountable, bernamaModel Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP). Sedangkanuntuk peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk (future regulation) telah dikembangkan model bernama Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) yang bertujuan untukmengkaji draft rancangan peraturan perundang-undangan yang diusulkan dalam dokumen perencanaan (RKP dan RKPD).

Umumnya regulasi-regulasi yang dianalisis itu berhenti pada tahapan analisis tanpa adanya suatu rencana tindak, sehingga tidak ada solusi konkrit dari permasalahan regulasi tersebut. Oleh karena itu melalui pelaksanaan reformasi regulasi diharapkan adanya kepastian hukum yang berdampak pada sektor ekonomi.

Ketua Dewan Riset Daerah Provinsi Jawa Timur dalam paparannya menyampaikan berbagai permasalahan yang dihadapi oleh Pemerintah Daerah dalam mewujudkan Peraturan perundang-undangan daerah yang tertib. Dan pengaruh peraturan perundang-undangan tingkat daerah yang tidak tertib terhadap jalannya penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Serta langkah-langkah yang telah dan perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah untuk mewujudkan perundang-undangan tingkat daerah yang tertib.

“Negara Indonesia adalah negara hukum”. Konsekuensi dari pernyataan tersebut adalah setiap tindakan yang dilakukan oleh negara/pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas kenegaraan/pemerintahan harus berdasarkan hukum dan memberikan kepastian hukum. Kepastian hukum dapat tercapai melalui peraturan perundang-undangan yang jelas, tegas, dan lugas, serta tidak tumpang tindih didalam pelaksanaannya dan diskriminasi.


71

Dalam penerapan reformasi regulasi, aspek kearifan lokal perlu diperhatikan selain kebijakan otonomi daerah, kebijakan politik, kebijakan pengelolaan keuangan daerah dan kebijakan pemanfaatan sumber daya daerah. Desentralisasi memiliki dampak positif dan negatif. Dampak positif dari desentralisasi adalah meningkatnya kesadaran politik masyarakat melalui partisipasi. Sedangkan dampak negatifnya adalah munculnya sejumlah Perda bermasalah (pajak, retribusi, syari’ah).

Beberapa permasalahan hukum yang ada di daerah dilatar belakangi antara lain: (i) Masalah pada tingkat pelaksana. Sejauh ini Perda yang dibuat masih banyak menimbulkan masalah di tataran pelaksana, tidak hanya dari sisi substansi yang tidak konsisten dengan peraturan di tingkat Nasional atau Provinsi, tetapi seringkali mengandung substansi yang membatasi hak seseorang; (ii) Perda-Perda didaerah masih banyak yang belum dibentuk dengan memperhatikan syarat pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, sehingga acapkali menimbulkan masalah ketika diterapkan; serta (iii) Ketentuan hukum yang memberi pedoman belum memadai. Permasalahan yang sering muncul dalam proses pembentukan Perda salah satunya disebabkan belum memadainya ketentuan hukum yang memberi pedoman pembuatan Perda di daerah.

Permasalahan pembentukan Perda pada tingkat pelaksana yaitu substansi Perda tidak konsisten yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi sehingga memperburuk iklim investasi. Selain itu Perda yang dibentuk membatasi hak yang mengakibatkan membebani masyarakat, merugikan kepentingan umum, dan diskriminatif.

Permasalahan pembentukan Perda belum memperhatikan syarat pembentukan peraturan perundang-undangan, sehingga banyak terdapat permasalahan dalam teknis penyusunannya. Minimnya partisipasi masyarakat dan kurangnya pembinaan dan pengawasan.

Permasalahan dalam pembentukan Perda lainnya adalah belum memadainya ketentuan hukum sebagai pedoman pembentukan peraturan perundang-undangan. Seperti belum adanya peraturan hukum tentang penyusunan Naskah Akademik dan Prolegda.

Akibat permasalahan dalam pembentukan Perda, Kementerian Dalam Negeri telah membatalkan sebanyak 152 Perda Kab/Kota di Jawa Timur, dengan rincian: (i) Telah dicabut sebanyak 72 Perda; (ii) Mengajukan keberatan sebanyak 5 Perda; dan (iii) Belum dicabut sebanyak 75 Perda.


72

Adapun penyebab pembatalan Perda diantaranya: (i) Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; (ii) Menimbulkan ekonomi biaya tinggi dan menghambat iklim investasi di Daerah; (iii) Belum pernah dilakukan pengawasan oleh Gubernur karena tidak ada hubungan Hierarki sesuai Pasal 4 UU Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, sedangkan untuk Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur tidak ada Peraturan Daerah yang dibatalkan oleh Menteri dalam Negeri; dan (iv) Setelah dilakukan pengawasan/evaluasi berdasarkan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Perda Provinsi/Kabupaten/Kota tidak ada yang dibatalkan karena sebelum Peraturan Daerah ditetapkan terlebih dahulu dievaluasi Gubernur Jawa Timur.

Faktor-faktor yang menyebabkan Perda bermasalah antara lain: (i) Kurang fleksibelnya aturan hukum yang mendukung proses pembentukan Perda, khususnya dalam hal pertanggung jawaban dana pelaksanaan proyek dengan kebutuhan pemenuhan Perda tentang isu-isu khusus yang sifatnya mendesak/urgent, sulit diprediksi dalam rencana anggaran; (ii) Proses pembuatan Perda seolah menjadi sebuah rutinitas kerja, tidak ada upaya yang lebih khusus agar tercipta Perdayang lebih berkualitas; (iii) Pelaksana pembentuk Perda seringkali tidak mendasarkan pada skala prioritas isu yang ada di masyarakat tetapi hanya lebih memperhatikan proses negosiasi dengan DPRD; dan (iv) Proses Pembentukan Perda masih kurang melibatkan partisipasi aktif dari masyarakat dalam keseluruhan proses tahapan. Semestinya tidak hanya dalam proses penyaringan aspirasi saja, tetapi seharusnya juga mencakup diskusi-diskusi intensif dengan wakil-wakil masyarakat dan anggota masyarakat yang berminat.

Permasalahan lainnya terdapat peraturan perundang-undangan Pusat materi muatan yang diatur, tumpang tindih, inkonsisten, multitafsir antar peraturan perundang-undangan, baik yang sejenis/setingkat maupun dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pengaruh peraturan perundang-undangan tingkat daerah yang tidak tertib terhadap jalannya penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah yaitu pelaksanaan pembangunan di Daerah menjadi terhambat, karena harus berkoordinasi dengan Provinsi atau Pemerintah Pusat dalam menentukan Kebijakan Daerah. Membutuhkan energi lebih, baik waktu, tenaga, biaya fikiran dan lain-lain. Dan menjadikan Daerah ragu untuk melangkah dalam melaksanakan sebuah peraturan di daerah.


73

Langkah-langkah pemecahan masalah yang dapat dilakukan yaitu: Pertama, Perlu pemantapan pemahaman bersama antara Pemerintah Pusat dengan Pemda, sehingga dapat dicegah Perda bertentangan dengan Perat dan Perundangan yang lebih tinggi, dengan jalan sosialisasi hubungan pusat dan daerah, termasuk pemantapan kewenangan, karena ada sementara Departemen dan Lembaga non Departemen yangbelum menyerahkan urusannya kepada daerah. Perlu dilakukan pemberdayaan Pemda melalui peningkatan kapasitas Pembentukan Perda. Dan perlu peningkatan kapasitas Pemda dalam memahami materi kewenangan yang dimiliki (Rationae Materie), wilayah wewenangnya (Rationae Locus), tenggang waktu kewenangannya (Rationae Temporis) dan prosedur pembentukannya.

Kedua, agar pembentukan Perda dapat memenuhi syarat pembentukan peraturan perundang-undangan, maka perlu dilakukan penguatan kapasitas teknis Pembentukan Perda bagi Kepala Daerah dan anggota DPRD, sehingga dapat mengurangi kesalahan dalam pembentukan Perda. Perlu pelatihan Tim Kerja penyusun RaPerda dari Pemda maupun anggota Balegda di DPRD. Pemahaman terhadap Rencana Strategis Prolegda perlu ditingkatkan dengan pemberian Fasilitasi tahapan-tahapan pembuatannya, technical assistance dan jasa konsultasi. Dukungan anggaran untuk pembentukan Perda perlu di alokasikan secara memadai. Perlu fleksibilitas aturan yang menyangkut perencanaan dan pertanggungjawaban anggaran dalam hal pembentukan Perda, sehingga isu-isu yang memerlukan pembentukan Perda dapat dibuat di tahun yang sedang berjalan. Perlu diusulkan adanya bantuan teknis maupun substantif terhadap Lembaga penyusun Perda di daerah (Pemda & DPRD) secara lebih intensif, berkesinambungan, terkoordinasi dan terorganisasi dengan baik, antara Lembaga-lembaga terkait ditingkat Pusat dan Daerah. Misalnya, Kemendagri dan Kemenkumham secara lebih intensif mendampingi Lembaga Penyusun Legislasi di daerah dalam proses pembentukan Peraturan Daerah.

Ketiga, meningkatkan partisipasi Masyarakat dalam Pembentukan Perda, melalui partisipasi masyarakat perlu di jaring pada setiap tahapan proses pembentukan Perda sejak perencanaan RaPerda sampai tahap-tahap selanjutnya (Bukan hanya pada tahap persiapan dan pembahasan saja). Kepala Daerah dan DPRD dalam membentuk Perda perlu melibatkan pemangku kepentingan yang terkait. Hak-hak warga dan pemangku kepentingan dalam proses pembentukan Perda harus dijamin, sehingga materi Perda benar-benar merefleksikan kepentingan umum. Pemda wajib membuat program Perda (Proturda) dan mensosialisasikan kepada warga di daerahnya, sehingga mereka mengetahui dengan jelas mengenai Perda yang


74

akan akan dibentuk di daerahnya. Pemda perlu membuat Public Sphere (Ruang Publik) untuk memberi tempat warga dalam menyampaikan informasi, ide, maupun saran dalam rangka pemantapan, pembentukan Perda.

Keempat, meningkatkan Pembinaan dan Pengawasan dengan jalan perlu diusulkan kepada Pemerintah Pusat bahwa Pemerintah dapat menggunakan asas preventif dan represif dalam pengawasan terhadap Perda yang terkait dengan kepentingan umum dan dampak dari kesalahan dalam Perda langsung dirasakan oleh masyarakat dan ketika kerusakan terjadi tidak mudah dikembalikan, seperti Perda tentang Pajak dan Retribusi, Tata Ruang dan APBD, maka asas preventif dapat diberlakukan, sedangkan untuk Perda lainnya asas represif lebih efisien, mudah dan akuntabel. Mengingat banyaknya kasus Perda yang bermasalah yang tidak mungkin diselesaikan dengan Peraturan Presiden (Perpres), maka perlu diusulkan ke Pemerintah Pusat untuk melimpahkan kewenangan Presiden dalam pengendalian Perda kepada Menteri Dalam Negeri untuk Perda Provinsi dan kepada Gubernur untuk Perda Kabupaten/Kota. Perlu adanya pembinaan secara periodik dari Pemerintah lebih atas, baik yang berkaitan fasilitasi, technical assistance dan jasa konsultasi. Kinerja DPRD perlu diukur setiap tahunnya, baik kinerja fungsionalnya, peran perubahan, peran alokasi sumber, maupun membangun kepercayaan publik.

Kelima, perlu diusulkan ke Pemerintah Pusat ketentuan hukum yang mengatur mengenai penyusunan Naskah Akademik karena naskah akademik merupakan roh latar belakang pembentukan Perda. Tata cara penyampaian RaPerda secara komprehensif. Fleksibilitas yang menyangkut perencanaan dan pertanggung jawaban anggaran dalam hal pembentukan Perda. Perlu diusulkan dasar hukum aturan teknis pembuatan Prolegda. Pengaturan yang lebih jelas mengenai hak warga untuk terlibat dalam proses pembentukan Perda. Pengaturan yang lebih jelas tentang mekanisme dan prosedur pembatalan Perda yang bertentangan dengan peraturan perundangan perlu dibuat sederhana, terbuka, menggunakan kriteria yang jelas dan memperhatikan kedudukan dan susunan pemerintahan yang ada.

Langkah-langkah Pemerintah provinsi Jawa Timur dalam mewujudkan peraturan perundang-undangan yang tertib antara lain: (i) Mengevaluasi/Mengklarifikasi RaPerda/Perda Kab/Kota baik segi teknis maupun yuridis sejauh mana materi RaPerda atau Perda agar tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi dan/atau


75

kepentingan umum; serta (ii) Memberi Rekomendasi kepada Bupati/Walikota agar menyempurnakan sesuai dengan hasil Evaluasi/klarifikasi.

Budiman Soedarsono, SH, MA dalam paparannya menyampaikan tentang Reviu/Evaluasi Regulasi. Sebelum menjelaskan mengenai reviu/evaluasi regulasi, diawali dengan penjelasan konsep Medium Term Expenditure Framework (MTEF) atau Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)yaitu suatu pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan. Dengan pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya keputusan yang bersangkutan pada tahun-tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju (forward estimate). Prakiraan maju (forward estimate) adalah perhitungan dana yang dibutuhkan di tahun-tahun yang akan datang untuk mendukung program yang bersangkutan.

Konsep MTEF pada dasarnya adalah suatu konsep penganggaran dengan pendekatan berdasarkan kebijakan dengan perspektif lebih dari satu tahun dengan mempertimbangkan implikasi biaya tahun berjalan pada tahun berikut (prakiraan maju). Dasar hukum konsep MTEF adalah: (i) UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; dan (ii) UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN).

Tujuan penerapan MTEF antara lain: (i) meningkatkan keseimbangan makro ekonomi dengan mengembangkan kerangka ketersediaan dana yang konsisten dan realisitis; (ii) memperbaiki alokasi pendanaan sesuai dengan prioritas yang hendak dicapai; (iii) meningkatkan kepastian alokasi dana untuk kebutuhan yang bersifat multiyears; dan (iv) memberi hard budged constaint untuk belanja.

Sedangkan manfaat penerapan MTEF yaitu: (i) berperan dalam memelihara kelanjutan fiskal (fiscal sustainability) dan meningkatkan disiplin fiskal; (ii) meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dengan proses penganggaran; (iii) megnarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis; serta (iv) meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal.

Dari perspektif regulasi, konsep MTEF mempengaruhi kegiatan pembentukan hukum.Kegiatan pembentukan hukum yang semula dilakukan melalui serangkaian sub-kegiatan, dimulai dari pengkajian, penelitian sampai dengan pengundangan, untuk selanjutnya dintegrasikan menjadi satu kegiatan yang utuh dan dengan jangka waktu pelaksanaan lebih dari satu tahun. Dengan demikian, kegiatan pembentukan hukum dapat dilakukan


76

secara lebih efisien karena tidak ada lagi kegiatan yang terhenti ditengah proses, dan kegiatan yang telah berjalan dapat lebih terjamin pendanaannya.

Selanjutnya disampaikan paparan mengenai reviu/evaluasi regulasi yaitu suatu serangkaian tindakan untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang proporsional dan dirumuskan secara sederhana sehingga mudah dipahami dan dioperasionalkan.

Bayu Dwi Anggono, SH, MH dalam paparannya menyampaikan konsep reformasi regulasi terhadap peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk (future regulation). Pemaparan tentang Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) untuk menganalisis Raperda atau pembentukan regulasi yang berkualitas dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA).

Dijelaskan pula mengenai alur Perencanaan dan Penganggaran Pembentukan Regulasi, termasuk penjelasan mengenai form-form MAKARA dan diakhiri dengan melakukan simulasi penggunaan MAKARA terhadap Raperda Kota Surakarta tentang Ketertiban Umum.

VI.2. Provinsi Sulawesi Selatan, 7-9 Desember 2011

Kegiatan sosialisasi di provinsi Sulawesi Selatan dilaksanakan di Kenari Tower Makassar Hotel, Jl. Yosef Latumahina No. 30, Makassar, yang dihadiri dan dibuka oleh Staf Ahli Gubernur Bidang Politik dan Hukum, Setda provinsi Sulawesi Selatan, Bapak Drs. Andi Pashar Pajalani. Dari target 50 peserta, 25 peserta menyatakan hadir dengan mengisi daftar konfirmasi yang terdiri dari Biro/Bagian Hukum dan Bappeda pada Pemda Provinsi dan Kabupaten/Kota se Sulawesi. Adapun peserta mewakili wilayah-wilayah sebagai berikut: 1) Provinsi Sulawesi Selatan; 2) Kota Makassar; 3) Kota Palopo; 4) Kab. Bone; 5) Kab. Jeneponto; 6) Kab. Maros; 7) Kab. Bantaeng; 8) Kab. Pangkajene dan Kepulauan; 9) Provinsi Sulawesi Utara; 10) Kab. Bolaang Mongondow; 11) Kota Manado; 12) Kota Tomohon; 13) Provinsi Sulawesi Tengah; 14) Kota Palu; 15) Provinsi Sulawesi Tenggara; 16) Kota Kendari; 17) Provinsi Sulawesi Barat; 18) Kab. Mamasa.

Sosialisasi di provinsi Sulawesi Selatan menghadirkan para pembicara dengan judul paparan antara lain: (i) Paparan tentang Peraturan Daerah sebagai Sarana Mencapai Tujuan Otonomi Daerah oleh Direktur Eksekutif, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK); (ii) Paparan tentang Reformasi Regulasi Dalam Rangka Mencapai Prioritas Pembangunan Nasional oleh


77

Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas; (iii) Paparan tentang Kondisi Peraturan Perundang-undangan Daerah dan Implikasinya terhadap Penyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan Daerah oleh Kepala Biro Hukum Provinsi Sulawesi Selatan; (iv) Paparan tentang Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP) untuk Menganalisis Perda oleh Budiman Soedarsono, SH, MA., Dit. APP, Bappenas; (v) Paparan tentang Model Analisa Kerangka Regulasi untuk Menganalisis RaPerda oleh Bayu Dwi Anggono, SH, MH, Dit. APP, Bappenas.

Direktur Eksekutif, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) dalam paparannya menyampaikan hanya akan menambahkan beberapa perspektif, terutama dengan TOR yang telah disampaikan oleh panitia. Sebelum melihat lebih jauh dalam hal legislasinya.

Jika dilihat dari perspektif pemda, tujuan dari desentralisai adalah: (i) political equality; (ii) local accountability, yaitu kedekatan pemerintah pusat dan daerah lebih didorong sehingga lebih akuntabel; (iii) local responsiveness, cepat tanggapnya pemerintah lokal untuk merespon kebutuhan yang muncul di daerah. Peraturan daerah merupakan salah satu instrument untuk mewujudkan ketiga tujuan tersebut di atas.

Sedangkan bagi pemerintah pusat, tujuan desentralisasi adalah: (i) political education; (ii) provide training in political leadership; dan (iii) create political stability.

Selanjutnya disampaikan bahwa Perda berfungsi: (i) Perda sebagai instrumen kebijakan dalam melaksanakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab; (ii) Perda merupakan pelaksana peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; (iii) Penangkap dan penyalur aspirasi masyarakat daerah; (iii) Alat transformasi perubahan daerah. Semua pihak yang ingin melakukan perubahan dapat menggunakan perda; (iv) Harmonisator berbagai kepentingan ada banyak hal yang akhirnya harus dibahas di daerah dengan adanya perda, yang sebelumnya mungkin belum pernah dibahas.

Berikutnya, tentang pembatalan perda, sudah ada 1.878 perda yang dibatalkan dari tahun 2006 – 2009. Penyebabnya sangat banyak, tidak hanya daerah yang berperan mengakibatkan banyaknya pembatalan tetapi juga ada peran pusat mengenai hal ini.

Ada satu tulisan dari pak Wahidudin adams, dimana ada 4 permasalahan dalam pembentukan perda: (i) Lemahnya sumberdaya manusia (sistem


78

pendukung legislasi) didaerah; (ii) Lemahnya pembinaan dan sosialisasi dari pusat kedaerah; (iii) Lemahnya pengawasan masyarakat (partisipasi) terhadap kinerja pemerintahan daerah; dan (iv) Penyusunan perda masih dipengaruhi kepentingan jangka pendek (untuk meningkatkan PAD) serta mendahulukan kepentingan elit lokal.

Perlu kita pahami bahwa penyusunan perda merupakan interaksi politik dari berbagai instrument masyarakat. Selain itu kita perlu pahami bahwa dalam proses legislasi ada 4 karakter proses yang terjadi: 1. Politik elite. 2. Teknokratis 3. Publik 4. Administrasi.

Politik elit merupakan proses pembahasan yang terjadi di lingkungan parlemen baik pusat maupun daerah dan di lingkungan pemerintah. Teknokratis atau akademis merupakan proses ini menekankan pada proses penelitian dan perancangan yang terjadi baik di lingkungan pemerintahan maupun DPRD. Politik-publik adalah proses ini menekankan pada perdebatan dan diskursus di wilayah publik yang aktornya lebih beragam dan luas, termasuk pelibatan publik dalam proses pembentukannya. Administrasi yaitu tahapan formalisasi dalam rangka pembentukan hukum, misalnya pengundangan dan pengajuan surat dari Presiden kepada DPR atau sebaliknya.

Ke empat hal ini dalam pembentukan perda tidak boleh yang satu lebih dominan dari yang lainnya. Semua proses tersebut dibutuhkan. Tidak bisa diharapkan, seorang anggota dewan memahami teori-teori terkait topik tertentu dalam penyusunan perda.

Terakhir saya ingin menyoroti peranan MAPP dan MAKARA. MAPP untuk peraturan yang existing dan MAKARA untuk aturan yang akan dibentuk. UU 12/2011 selesai pada perencanaan, dan tidak ada monitoring dan evaluasi. Hal ini menggambarkan hal yang terputus. Siklus proses legislasi itu harusnya berputar dimana dibutuhkan adanya monitoring dan evaluasi.

Untuk MAKARA, dia bisa menjadi alat sebelum masuk dalam pembahasan (DPRD dan Pemda).Sementara untuk MAPP, untuk mengidentifikasi kualitas perda (ketentuan yang sudah disahkan), MAPP lebih berperan dalam monitoring dan evaluasi.

MAKARA dalam proses legislasi berfungsi: (i) Mengevaluasi Ranperda sebelum masuk ke proses pembahasan; (ii) Identifikasi materi naskah akademik dan naskah Ranperda; dan (iii) Sinkronisasi dengan rancana kerja pemerintahdaerah.


79

MAPP dalam proses legislasi berfungsi untuk: (i) Mengidentifikasi kualitas perda dengan menganalisis ketentuan peraturan yang sudah disahkan; dan (ii) Sebagai bahan masukan untuk revisi atau catatan implementasi.

Adapun Potensi Kelemahan Peraturan antara lain: (i) Benturan dengan peraturan lain baik vertikal maupun horisontal; (ii) Bahasa yang digunakan rancu atau membingungkan; (iii) Membuka peluang terjadinya penyimpangan atau perilaku bermasalah; (iv) Tidak menghilangkan penyebab perilaku bermasalah; (v) Membuka peluang perilaku yang tidak transparan, tidak akuntabel, dan tidak partisipatif; dan (vi) Memberikan kewenangan yang luas.

Perda merupakan instrumen strategis untuk mendukung pencapaian otonomi daerah. Proses Legislasi merupakan suatu siklus yang tidak terputus. Perlu pendalaman materi diawal proses legislasi. Perlu monitoring dan evaluasi dalam proses legislasi.

Direktur Analisa Peraturan Perundang-undangan, Bappenas dalam paparannya difokuskan kepada upaya pencapaian prioritas pembangunan nasional, dikarenakan Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan berada di Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. Reformasi Regulasi (RR) diharapkan dapat dipahami karena permasalahan peraturan perundang-undangan begitu kompleks.

Latar belakang pengembangan konsep Reformasi Regulasi karena adanya perkembangan Perundang-undangan Indonesia pasca reformasi (tahun 1998) ditandai dengan gejala Hyper Regulation; (keadaan dimana masing-masing K/L berlomba-lomba membentuk regulasi sehingga menciptakan ketidakpastian hukum yang menyebabkan biaya ekonomi tinggi yang dapat menghambat laju pembangunan. Di samping masih adanya kecenderungan dalam menyelesaikan berbagai permasalahan melalui pembentukan peraturan perundang-undangan tanpa melihat dan menyesuaikannya dengan arah agenda pembangunan ke depan. Pada tingkat daerah, peraturan perundang-undangan di daerah yang dibentuk semata-mata hanya dimaksudkan untuk mengejar peningkatan sumber pendapatan daerah tanpa mempertimbangkan upaya penciptaan iklim usaha yang lebih kondusif dan berpotensi meningkatkan lapangan usaha dan pertumbuhan ekonomi. Oleh karena itu, perlu upaya inovatif dan sistematis dalam menyelesaikan permasalahan peraturan perundang-undangan yang diindikasikan bermasalah/berpotensi menghambat prioritas pembangunan, salah satunya melalui Reformasi Regulasi.


80

Pada sessi hari pertama, juga sudah disinggung adanya regulasi yang tumpang tindih sebagaimana dicontohkan kemarin oleh Kepala Biro Hukum Setda provinsi Sulawesi Selatan, Bapak Simon. Menurut pendapat kami regulasi yang operasional itu juga harus diadakan juga infrastukturnya dan peraturan pelaksananya. Sampai saat ini kita juga memikirkan bagaimana caranya untuk melakukan harmonisasi kebijakan. Dan apa yang disampaikan oleh PSHK memang sangat penting mengenai monitoring dan evaluasi dalam sebuah kebijakan. Dari sisi regulasi ini juga penting karena regulasi merupakan turunan dari kebijakan. Kita mencoba untuk menggeluti masalah reformasi regulasi yang dicanangkan atau dilaunching pada tahun bulan Mei 2009 oleh Bapak Menteri PPN (Bapak Paskah Suzetta). Saat itu kita mengundang biro hukum K/L serta beberapa peserta di daerah provinsi Jawa Tengah dan DI Yogyakarta.

Permasalahan yang mengemuka adalah bahwa pembentukan peraturan belum sepenuhnya mengacu pada dokumen perencanaan pembangunan. Selain itu banyak peraturan yang multitafsir, duplikasi dan adanya pertentangan antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan yang lainnya baik yang sederajat maupun antara peraturan yang lebih rendah dengan peraturan yang lebih tinggi, termasuk antara peraturan daerah dengan peraturan yang lebih tinggi. Permasalahan lainnya yaitu masih rendahnya kualitas peraturan perundang-undangan; hal ini diindikasikan dari banyaknya peraturan yang dibatalkan serta banyaknya peraturan yang diuji materiilkan (judicial review). Database yang terbangun belum sepenuhnya dapat digunakan sebagai referensi dalam pembentukan peraturan. Kurangnya kepedulian dan komitmen untuk melaksanakan reformasi regulasi.

Seharusnya kita sama-sama memiliki kepedulian dan komitmen untk membenahi regulasi yang menjadi dasar hukum dari tindakan kita. Supaya kita mendapat kenyamanan dalam bekerja karena adanya kepastian hukum. Bayangkan kita bisa nyaman kalau kita sendiri bingung aturan mana yang perlu diikuti, sementara apa yang dilakukan ada konsekuensi hukumnya. Jika bermasalah kita akan berhadapan pada aparat penegak hukum. Idealnya memang masing-masing lembaga baik di pusat maupun daerah melakukan reviu terhadap regulasi yang kita miliki. Ego sektoral juga menjadi permasalahan tersendiri di tingkat eksekutif yang merupakan masalah klasik yang sampai saat ini sering dihadapi.

Kosekuensi dari banyaknya permasalahan yang muncul menyebabkan beban masyarakat membayar lebih dari pada yang seharusnya. Inefisiensi anggaran: biaya investasi; implementasi dan penegakan hukum, serta


81

menurunnya minat investasi, terutama foreign direct investment. Hal ini sangat logis, bagaimana mungkin investor mau melakukan investasi kalau tidak ada jaminan. Konsekuensi lainnya adalah daya saing investasi merosot akibat tak ada kepastian hukum, hilangnya kesempatan dan lapangan kerja, serta hilangnya kesempatan untuk melakukan program pembangunan lain: pengentasan kemiskinan; kesehatan; dsbnya.

Reformasi Regulasi dapat didefinisikan adalah perubahan yang dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan yaitu peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan asas-asas pembentukan perundang-undangan, dapat mendukung terselenggaranya dinamika sosial secara tertib, serta terlaksananya penyelenggaraan negara dan pembangunan secara efektif dan efisien.

Reformasi Regulasi memiliki dasar hukum, antara lain: (i) Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menetapkan, Negara Indonesia adalah Negara hukum; (ii) Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, Setiap orang berhak atas pengakuan jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum; (iii) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan; (iv) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN); dan (v) Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014.

Konsep Reformasi Regulasi dikembangkan bertujuan untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berkualitas, sederhana dan tertib. Upaya itu dilakukan melalui pembenahan regulasi yang sudah ada dan pembentukan regulasi yang berkualitas sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut, keberadaannya memang benar-benar dibutuhkan, dan implementasinya dapat mendorong tercapainya tujuan pembangunan nasional.

Dengan penerapan Reformasi Regulasi diharapkan dari sisi kuantitas: jumlah regulasi yang proporsional. Dan dari sisi kualitas: regulasi yang lebih tertib, sederhana, jelas, tegas, konsisten, mudah dipahami dan lebih operasional. Yang pada akhirnya kepastian hukum dan kemanfaatan sosial menjadi terwujud.

Sedangkan dampak yang diharapkan dengan penerapan Reformasi Regulasi antara lain: (i) Terbentuknya regulasi yang memang benar-benar dibutuhkan oleh masyarakat dan pembangunan; (ii) Terwujudnya iklim kerja yang lebih baik kepada penyelenggara negara dalam menjalankan tupoksinya;


82

(iii) Tercapainya kinerja penyelenggaraan negara dan pembangunan didukung oleh regulasi yang lebih tertib dan sederhana; (iv) Efisiensi anggaran negara; (v) Meningkatnya investasi; (vi) Meningkatnya lapangan kerja; dan (vii) Meningkatnya tingkat kesejahteraan.

Reformasi Regulasi dapat digambarkan sebagai berikut: (i) Terhadap existing regulation dilakukan reviu/Evaluasi Regulasi dengan Model Analisa Peraturan Perundang-undangan (MAPP). Dalam existing ini banyak permasalahan yaitu hyper regulation, sampai kita tidak mengetahui ada berapa undang-undang yang kita miliki; dan (ii) Terhadap future regulation dilakukan pembentukan regulasi yang berkualitas dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA), berisi filter apakah suatu rancangan peraturan perundang-undangan inline dengan perencanaan pembangunan. Dengan kriteria yang ada apakah sesuai dengan legal basis, kebutuhan serta dilihat dari potensi dampaknya (cost and benefit). Kedua konsep tersebut sudah meminta pihak-pihak yang punya kompetensi di bidang peraturan perundang-undangan. Antara lain dengan MK, Kemendagri serta Dirjen PP.

MAPP maupun MAKARA menggunakan pendekatan living model, akan mengikuti dinamika perkembangan yang ada dalam masyarakat maupun pembangunan, tentunya kita siap berubah (menyesuaikan).

Reviu/evaluasi peraturan perundang-undangan secara berkala diperlukan untuk mengetahui apakah suatu peraturan perundang-undangan aspek yuridisnya masih tepat (tidak bermasalah secara yuridis), masih dibutuhkan oleh masyarakat dan pembangunan, serta apakah berdaya guna. MAPP adalah sebuah alat untuk melakukan reviu/evaluasi regulasi yang diindikasikan bermasalah atau berpotensi bermasalah. Operasionalisasi MAPP diawali dengan inventarisasi regulasi, identifikasi dan klasifikasi regulasi yang bermasalah atau berpotensi bermasalah, dan dilanjutkan dengan analisis regulasi. Analisis regulasi tersebut menghasilkan 3 (tiga) pilihan keputusan tindakan, yaitu: (1) regulasi dipertahankan; (2) regulasi direvisi; dan (3) regulasi dicabut. Dari keputusan tersebut kemudian dibuat suatu rencana aksi dalam bentuk rencana tindak.

Tahapan dari reviu/evaluasi regulasi meliputi: (i) Inventarisasi peraturan perundang-undangan; (ii) Identifikasi dan klasifiasi; (iii) Analisis regulasi; dan (iv) Rencana tindak. Semua tahapan ini ada form dan caranya, kita tinggal mengikuti tahapan tahapan ini yang didesain simple, user friendly dan accountable.

Tidak seperti reviu/evaluasi regulasi yang mempunyai fokus kepada peraturan perundang-undangan yang pada saat ini ada dan berlaku (hukum


83

positif), pada arah pembenahan regulasi ini peningkatan kualitas regulasi difokuskan kepada rencana pembentukan peraturan perundang-undangan (future regulation). Peningkatan kualitas regulasi dapat dilakukan dengan berbagai tindakan, salah satu pilihan yang ditempuh adalah melakukan analisis terhadap rancangan peraturan perundang-undangan dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA).

Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) adalah sebuah alat untuk melakukan analisis terhadap usulan Rancangan Undang-undang (RUU) yang terdaftar dalam Prolegnas Tahunan yang telah memiliki Naskah Akademik dan Naskah Rancangan Undang-undang ke dalam RKP atau terhadap usulan Rancangan Peraturan Daerah (RaPerda) yang terdaftar dalam Prolegda Tahunan ke dalam RKPADA. MAKARA ini paling tidak untuk menilai apakah suatu rancangan peraturan perundang-undangan sesuai dengan aspek-aspek yurdisnya. Kemudian dari needsnya juga dapat dilihat apakah benar-benar dibutuhkan masyarakat maupun pembangunan. Setelah itu baru nanti masuk dalam rencana kerja pemerintah, yang berarti sudah dialokasikan dananya. Sekarang ini yang ada di RKP belum tentu ada di Prolegnas, begitu pula yang ada di Prolegnas belum tentu ada di RKP.

Kepala Biro Hukum Provinsi Sulawesi Selatan dalam sessi paparannya menyampaikan apresiasi karena terkait dengan penerapan peraturan perundang-undangan di daerah yang banyak mengalami permasalahan. Termasuk dalam pembentukan perda dimana banyak pembatalan perda yang dilakukan oleh pemerintah pusat. Oleh karena itu apresiasi diberikan kepada Bappenas yang memprakarsai dimulainya sosialisasi kegiatan Penerapan Reformasi Regulasi di Daerah. Kerangka pikirnya adalah: Pertama, berbagai permasalahan yang dihadapi pemda dalam mewujudkan perda yang tertib. Kemudian bagaimana pengaruhnya terhadap perda yang tidak tertib. Ketiga, bagaimana mewujudkan perda yang tertib.

Ada beberapa hal yang ingin disampaikan: pertama, amandemen UUD 1945 legislatif diberikan kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang kemudian berdampak pada daerah dimana DPRD diberikan kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Ini sangat berdampak dimana kalau dilihat kenyataan lembaga legislative DPR maupun DPRD di daerah telah banyak mengeluarkan peraturan perundang undangan. Tetapi di dalam implementasinya, ada banyak peraturan perundang-undangan termasuk UU yang dalam implementasinya tidak jalan, tidak efektif dalam pelaksanaannya, termasuk perda baik di provinsi maupun kabupaten/kota.


84

Hal ini dikarenakan masih banyak perda yang tidak konsisten dalam pelaksanaannya. Contoh: di dalam UU Pemerintahan daerah, yaitu 22/1999 yang diganti UU 32/2004 dimana ada banyak substansi dalam UU itu yang tidak dapat dilaksanakan baik oleh pusat maupun daerah. Ini tentunya menjadi permasalahan.

Bisa dipahami memang UU itu bagus, namun dalam implementasinya tidak dapat dilaksanakan. Contoh: dalam UU 32 tahun 2004 tentang pertanahan yang sudah diatur dalam PP 38, bahwa pertanahan adalah urusan wajib tetapi tidak kemudian tidak dilaksanakan sebagai urusan wajib dari daerah. Sehingga diambil oleh pusat dengan adanya BPN melalui perpres.Bahkan banyak UU, PP yang saling tumpang tindih satu dengan lainnya. Karena tumpang tindih ini tentunya di lapangan sulit untuk diwujudkan.

Permasalahan kedua, yaitu masih terbatasnya SDM itu sendiri, sehingga masih banyak peraturan yang tidak konsisten dilaksanakan. Karena tidak adanya pencermatan terhadap setiap substansi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan itu sendiri. Saya kira kita memahami semua dalam kaitan dengan rekrutmen anggota DPR dan DPRD. Ada banyak anggota tersebut yang sumber daya manusianya masih sebagian besar yang minim. Karena ada anggota Dewan yang sebelumnya sebagai pengusaha, atau karena memang dananya banyak sehingga jadi anggota dewan, ada yang dari artis dan sebagainya. Ini menurut saya merupakan permasalahan dalam penyusunan atau penetapan peraturan perundang-undangan. Menurut saya secara pribadi amandemen UUD 1945 perlu dilakukan untuk meninjau kembali pemberian kewenangan terhadap DPR dan DPRD sebagai pembentuk peraturan perundang-undangan. Memang disebutkan dalam ketentuan ada klausul untuk persetujuan bersama. Tapi dalam pembahasan yang dominan adalah anggota DPR itu sendiri.

Pengalaman kami, belakangan ini ada banyak Ranperda yang menjadi inisiatif DPRD, sehingga dalam pembahasan yang mendominasi adalah anggota dewan itu sendiri, padahal itu merupakan usul DPRD sendiri, pemda pun terbatas ruangnya dalam penyampaian pendapat, karena ada pansus yang tentunya berasal dari anggota DPRD itu sendiri. Hal-hal inilah yang menjadi permasalahan di Indonesia, dimana perlu ada pengkajian kembali.

Permasalahan lainnya adalah adanya peraturan perundang-undangan yang saling tumpang tindih terutama di bidang otonomi daerah/pemerintahan daerah. Kedua masih banyaknya peraturan perundang-undangan yang tidak dijabarkan dalam peraturan turunannya (pelaksana).


85

Contoh: UU pelayanan publik, masih banyak PP yang dibutuhkan. Kemudian, UU tentang informasi, dsb. Ini tentunya menjadi persoalan di daerah, kami berpendapat bahwa itu belum ada peraturan pelaksananya sehingga kita belum bisa menjabarkan lebih lanjut.

Keempat yang dialami daerah adalah selama era otonomi daerah tidak ada lagi pedoman penyusunan perda. Di jaman orde baru dalam penyusunan perda ada pedoman yang dikeluarkan oleh kementerian. Karena saat ini daerah sudah diberikan kewenangan untuk memprakarsai penyusunan tersebut sesuai dengan potensi daerahnya.

Dengan pengalaman yang disebutkan, kesimpulannya adalah: kedepan akan masih banyak perda yang akan dibatalkan oleh pemerintah pusat. Karena adanya permasalahan yang disebutkan.

Permasalahan lainnya adalah di UU 32 ada pembatasan waktu untuk pengkajian dan pengevaluasian perda. Salah satu persoalan di daerah adalah: keterbatasan aparat dan sarana.

Keterbatasan personil dan sarana yang ada, ini sangat menghambat pelaksanaan evaluasi, di sisi lain bahwa dibatasi 15 hari harus ada evaluasi, ini jadi masalah kalau mau mengejar waktu yang 15 hari tersebut. Membaca satu perda saja sudah memakan waktu 2-3 hari. Bagaimana mau mengkaitkannya. Oleh karena itu perlu adanya pemikiran mencari solusi untuk mengatasi permasalahan tersebut.

Kemudian permasalahan lainnya adalah mengenai pendanaan. Sesungguhnya pembinaan dan pengawasan terhadap perda adalah kewenangan pemerintah pusat tetapi malah dilimpahkan ke pemerintah daerah (PP 79/2005). Di dalam PP tersebut ada 2 pembinaan dan pengawasan: yaitu terkait dengan keuangan (inspektorat) dan kedua adalah pengawasan terhadap produk hukum daerah).

Pengalaman tahun-tahun sebelumnya, pemerintah pusat dalam pelimpahan kewenangan ini, pemda pernah diberikan dana dekonsentrasi, dalam kaitannya dengan pengawasan perda-perda di daerah. Namun saat ini sudah tidak diberikan lagi.

Terkait dengan adanya regulasi baru yaitu UU 12/2011, kami di daerah memahami bahwa UU 10/2004 banyak mengandung kelemahan-kelemahan, dan kita bersyukur kelemahan tersebut ditutupi oleh UU 12/2011. Oleh Mendagri dalam Permendagri sudah dijelaskan tentang produk hukum di daerah. Namun masih ada perdebatan mengenai naskah akademik. Ada yang perpendapat bahwa NA tidak wajib dibuat dalam rangka penyususan


86

ranperda, namun ada yang menyebutkan itu wajib. Memang dalam UU 12/2011 harus menyertai NA dan/atau penjelasan/keterangan. Dengan istilah dan/atau itu menimbulkan penafsiran. Namun setelah dicermati dalam pasal berikutnya, ranperda yang mengatur apbd, pencabutan dan perubahan pasal-pasal disertai dengan penjelasan/keterangan, tidak diperlukan akademik. Sehingga ada pendapat bahwa ketiga hal tersebut yang tidak diperlukan NA.

Memang pengkajian seperti itu baik, namun hal ini akan membebani pembiayaan bagi pemerintah daerah. Mungkin akan lebih banyak memakan biaya dalam penyusunan NA dibanding Ranperda itu sendiri. Ini yang menurut saya perlu pemahaman kita semua apakah memang NA itu diperlukan atau tidak.

Yang lainnya, ada perbedaan di daerah terkait yang namanya persetujuan bersama. Di provinsi istilah persetujuan bersama dilakukan apabila pansus sudah menyatakan naskah ini sudah bagus dan tinggal dikonsultasikan ke pemerintah pusat. Menurut pemahaman kami hal ini sudah masuk dalam tahap evaluasi. Tetapi pemerintah pusat (melalui biro hukum), nanti kalau sudah ada kesepakatan bersama antara pemda dan DPRD barulah melakukan evaluasi.

Budiman Soedarsono, SH, MA dalam paparannya menjelaskan pengertian dari reviu/evaluasi regulasi reviu/evaluasi regulasi adalah serangkaian tindakan untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang proporsional dan dirumuskan secara sederhana sehingga mudah dipahami dan dioperasionalkan.

MAPP adalah satu model yang dikembangkan untuk melakukan reviu regulasi yang ada menyangkut hukum positif.Instrumen model analisis peraturan perundang-undangan (MAPP) merupakan alat untuk melakukan reviu/evaluasi regulasi yang diindikasikan bermasalah atau berpotensi bermasalah. MAPP mengandung prinsip-prinsip sederhana, user friendly dan akuntabel.Tujuannya adalah mewujudkan regulasi yang berkualitas, sederhana dan tertib, dilakukan melalui pembenahan regulasi yang sudah ada.

Dampak yang diharapkan adalah Pertama, terbentuknya regulasi yang benar-benar dibutuhkan oleh masyarakat dan pembangunan.Kedua, terwujudnya iklim kerja yang lebih baik bagi penyelenggara negara dalam menjalankan tupoksinya.Ketiga, tercapainya kinerja penyelenggaraan negara dan pembangunan yang lebih baik dengan didukung oleh regulasi yang lebih sederhana dan tertib. Keempat, efisiensi anggaran negara. Kelima,


87

meningkatnya investasi. Keenam, meningkatnya lapangan kerja. Dan Ketujuh, meningkatnya tingkat kesejahteraan.

Selanjutnya MAPP dilakukan melalui 4 (empat) tahapan yaitu: (i) Inventarisasi regulasi; (ii) Identifikasi dan klasifikasi regulasi yang bermasalah atau berpotensi bermasalah; (iii) Analisis regulasi; dan (iv) Penyusunan Rencana Tindak. Dalam penyusunan rencana tindak terdapat 3 pilihan tindakan, yaitu: Pertama, Regulasi dipertahankan. Apabila regulasi yang dievaluasi tidak bermasalah secara yuridis (legal basis); dibutuhkan (needs) dan ramah (friendly).Kedua, Regulasi direvisi.Apabila regulasi yang dievaluasi bermasalah secara yuridis (legal basis); tidak ramah (not-friendly); tetapi dibutuhkan (needs).Ketiga, Regulasi dicabut. Apabila regulasi yang dievaluasi bermasalah atau tidak bermasalah secara yuridis; ramah atau tidak ramah dan tidak dibutuhkan.

MAPP berisi kriteria-kriteria, yaitu: (i) Legalitas. Regulasi tidak bermasalah adalah regulasi yang tidak berpotensi konflik, tidak multi tafsir, inkonsisten dan tidak operasional; (ii) Kebutuhan (Needs). Regulasi ‘dibutuhkan’ adalah regulasi yang dibutuhkan oleh masyarakat dan penyelenggara negara dalam aktifitas sehari-hari maupun aktifitas penyelenggaraan negara; (iii) Ramah/Friendly. Regulasi ‘ramah’ adalah regulasi yang tidak membebani masyarakat dengan ‘biaya yang berlebihan, persyaratan yang memberatkan dan waktu pelayanan yang lama’.

Dalam mengoperasionalkan MAPP ada dua kelompok kerja.Pertama adalah Biro/Bagian Hukum K/L/Pemda.Kelompok kedua adalah analis terdiri dari pejabat dari K/L/SKPD yang punya substansi dalam aturan itu.

Operasionalisasi MAPP dengan langkah-langkah sebagai berikut: Langkah pertama adalah menginventarisir regulasi yang berada dibawah kontrol pemda itu. Kedua, melakukan identifikasi masalah (peraturan mana yang bermasalah lalu siapa stakeholder yang terkait).Kemudian melakukan klasifikasi masalah. Hasil ini akan menjadi suatu bahan analisis yang diserahkan kepada analis. Jumlah analis yang diberikan harusnya ganjil.Hasilnya adalah suatu rekomendasi untuk kemudian dikonsolidasikan.Selanjutnya adalah penyusunan rencana tindak.

Sebagai ilustrasi, di Korea, mereka melakukan simplifikasi regulasi yang berkaitan dengan pelayanan publik. Dimana terdapat 11.125 regulasi (regulasi pelaksana) dicabut 48,8% dilakukan selama 11 bulan. Efek ekonomi setelah dilakukan simplifikasi di korea adalah berkurangnya beban ekonomi do masyarakat: $ 18.7 billion (4.4% dr GDP 1997); efisiensi anggaran sebesar


88

$ 590 Million; meningkatnya foreign direct investment sebesar $ 36.5 billion, extra fdi dalam 5 tahun kedepan; dan terbukanya 1.066.200 lapangan kerja.

Selanjutnya dipaparkan mengenai operasionalisasi MAPP dengan mengambil contoh peraturan daerah di Kota Depok yaitu dengan Peraturan Daerah No. 14 Tahun 2001 tentang ketertiban umum.

Bayu Dwi Anggono, SH, MH dalam paparannya menyampaikan mengenai reformasi regulasi untuk yang future. Reformasi Regulasi mengadopsi prinsip regulasi yang sama yaitu prinsip regulasi yang baik. Kita sadari bahwa kualitas regulasi kita belum optimal. Secara kasat mata ada 6 UU yang dibatalkan dan ada 37 UU yang sebagian pasalnya dibatalkan.Selain itu MA pun juga menyatakan banyak Perda yang bertentangan dengan UU.

Kondisi Peraturan Perundang-undangan menurut USAID: (i) pernyataan tujuan tidak sejalan dengan substansi peraturan; (ii) peraturan yang berlebihan; (iii) terlalu banyak wewenang yang diberikan kepada pejabat pemerintahan. Menurut Kemenkumham: (i) jumlah peraturan perundang-undangan yang makin besar menyebabkan kesulitan untuk mengetahui atau mengenal peraturan tersebut; (ii) pertentangan antara undang-undang dengan peraturan pelaksanaan; (iii) perbedaan antara peraturan perundang-undangan dengan kebijakan instansi pemerintah; (iv) kebijakan-kebijakan instansi pemerintah pusat yang saling bertentangan; (v) perbedaan antara kebijakan pemerintah pusat dan daerah.

Hasil survey/kajian KPPOD 2010, Dari 1.480 Perda, tidak kurang dari 1.192 Perda (81%) diidentifikasi mempunyai setidaknya 1 permasalahan dari sisi yuridis. Terdapat sekitar 72% Perda bermasalah dalam kemutahiran acuan yuridis yang digunakan. Ada 35% Perda tidak lengkap secara yuridis. Sedangkan dari sisi substansi, 21% Perda tidak memberikan kejelasan standar waktu, biaya dan prosedur. Ada 17% Perda menimbulkan dampak negatif.

Menurut Ann & Bob Seidman (Universitas Boston) kebanyakan negara-negara berkembang yang sedang dalam masa transisi menghadapi permasalahan yaitu belum berhasil untuk mencapai tujuan-tujuan sosial, ekonomi ataupun mewujudkan suatu pemerintahan yang bersih.Untuk mencapai tujuan tersebut pemerintah pada umumnya mencoba menerjemahkan kebijakan-kebijakan yang diusulkan menjadi suatu peraturan perundang-undangan.Untuk negara berkembang kesenjangan antara norma-norma yang telah ditentukan dan praktek yang sebenarnya sangat besar.


89

Oleh karena itu dalam konteks pembangunan diperlukan langkah-langkah yang berusaha untuk meningkatkan kepastian hukum akibat terlalu seringnya peraturan tidak mampu mencapai tujuan sebenarnya.

Prinsip-Prinsip Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Patut di negara-negara anggota Uni Eropa serangkaian prinsip-prinsip pembentukan undang-undang yang baik dan benar (good and proper legislation) meliputi prinsip proporsionalitas, kewajiban pembentuk untuk memberikan alasan/argumentasi perlunya pengaturan, dan prinsip kepastian hukum. Untuk negara-negara yang tergabung OECD aspek-aspek dalam menciptakan peraturan perundang-undangan yang berkualitas meliputi: (i) adanya bukti yang kuat tentang dibutuhkannya peraturan perundang-undangan;v(ii) dilakukannya evaluasi ex post untuk menentukan pengaturan apa yang tidak bekerja dari peraturan perundang-undangan yang telah ada; (iii) gabungan tanggung jawab antara tingkatan pemerintahan dalam menerapkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik; dan (iv) memperluas keterlibatan stakeholder dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

Ad Wach dalam bukunya Legislative Technik, syarat-syarat yang menurutnya harus dipenuhi bagi suatu peraturan perundang-undangan adalah murni untuk kepentingan umum, sederhana dan jelas, ringkas dan jelas agregatnya, mudah dimengerti, menghindari pengaturan yang berlebihan, berisi segala sesuatu yang diperlukan, tidak berisikan kontradiksi-kontradiksi dalam hukum.

Untuk Indonesia prinsip-prinsip good legislation terwujud dalam Pasal 5 UU No.12 Tahun 2011: Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik yang meliputi: a. Kejelasan tujuan; b. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; c. Kesesuaian antara jenis, hierarki dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. Kejelasan rumusan; dan g. Keterbukaan.

Selain prinsip-prinsip, menurut OECD masih banyak elemen yang terkait dengan pembentukan regulasi yang berkualitas diantaranya adalah budaya, insentif, dan keterbukaan informasi. Untuk itu diperlukan pendekatan professional yang sistematis untuk menjamin atau memastikan bahwa peraturan perundang-undangan yang dibentuk adalah peraturan yang berkualitas.

Peraturan perundang-undangan yang berkualitas adalah peraturan perundang-undangan yang ketentuan-ketentuan didalamnya merupakan rumusan-rumusan yang selaras, serasi, seimbang dan sesuai dengan berbagai


90

macam peraturan perundang-undangan lainnya, baik yang berhubungan dengan peraturan perundang-undangan yang setingkat (horizontal) maupun antara peraturan perundang-undangan yang lebih rendah terhadap peraturan yang lebih tinggi, serta dapat mendukung terselenggaranya dinamika sosial secara tertib, serta terlaksananya penyelenggaraan negara dan pembangunan secara efektif dan efisien.

Peningkatan kualitas regulasi dapat dilakukan dengan berbagai tindakan, salah satu pilihan yang ditempuh adalah melakukan analisis terhadap rancangan peraturan perundang-undangan dengan menggunakan pendekatan perencanaan (baca; pengelolaan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan).

Setiap Rancangan Undang-Undang (RUU) yang diusulkan masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) (dimintakan alokasi pendanaannya) atau Rancangan Peraturan Daerah (RaPerda) yang diusulkan masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPADA) (dimintakan alokasi pendanaannya) harus dianalisis terlebih dahulu dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) agar sesuai dengan prioritas pembangunan dan tidak menimbulkan dampak negatif terhadap pembangunan.

Pengelolaan kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan bertujuan untuk: (i) mengarahkan proses perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan sesuai kebutuhan pembangunan; (ii) meningkatkan kualitas peraturan perundang-undangan dalam rangka mendukung pencapaian prioritas pembangunan; dan (iii) meningkatkan efisiensi pengalokasian anggaran untuk keperluan pembentukan peraturan perundang-undangan.

Alur perencanaan dan penganggaran pembentukan regulasi dimulai dari perencanaan penyusunan yang meliputi: penelitian, Naskah Akademik, pencantuman RUU dalam Prolegnas, RaPerda dalam Prolegda dan MAKARA. Kemudian dilanjutkan tahap pembahasan, pengesahan, pengundangan yang RUU dalam RKP/RaPerda dalam RKPADA.

Model Analisa Kerangka Regulasi (MAKARA) adalah alat analisa untuk menilai suatu Rancangan Undang-Undang yang diusulkan masuk ke dalam RKP (mendapatkan alokasi anggaran) atau Rancangan Peraturan Daerah yang diusulkan masuk ke dalam RKPADA (mendapatkan alokasi anggaran). Keluaran yang diharapkan adalah rekomendasi bahwa: “suatu RUU/RaPerda yang diusulkan benar-benar dibutuhkan untuk mendukung pencapaian prioritas pembangunan nasional dan karenanya layak masuk RKP/RKPADA”.


91

Kriteria MAKARA terdiri dari: (i) Landasan Hukum (Legal Basis): yaitu apakah rancangan peraturan perundang-undangan (RUU maupun RaPerda) yang diajukan memiliki landasan hukum kuat yang berkaitan dengan substansi atau materi yang diatur sehingga perlu dibentuk Peraturan Perundang-Undangan yang baru; (ii) Kebutuhan (Needs): yaitu apakah peraturan perundang-undangan yang diajukan (RUU maupun RaPerda) sesuai dengan dokumen perencanaan pembangunan (RPJMN untuk RUU, dan RPJMD untuk RaPerda) dan sesuai dengan prioritas pembangunan. Selain itu apakah rancangan peraturan perundang-undangan dibentuk dengan argumentasi/tujuan pembentukan yang jelas. Aspek ini juga melihat kesesuaian rancangan peraturan perundang-undangan dengan kebutuhan masyarakat dan pembangunan; (iii) Potensi Beban Keuangan Negara dan Manfaat bagi Masyarakat artinya apakah rancangan peraturan perundang-undangan tersebut membebani keuangan negara akibat dari pembentukan kelembagaan baru, penyediaan sarana prasarana baru, Pembentukan peraturan pelaksanaan baru, penambahan beban bagi pengeluaran rutin Pemerintah. Dan potensi RUU tersebut untuk memberikan manfaat ekonomi maupun sosial terhadap masyarakat.


92

BAB VII

PENUTUP

VII.1. Kesimpulan

1. Reformasi regulasi di Indonesia mendesak untuk segera diimplementasikan mengingat kondisi peraturan perundang-undangan di Indonesia yang masih menunjukkan berbagai permasalahan diantaranya konflik antar peraturan perundang-undangan, ketidaksesuaian pembentukan peraturan perundang-undangan dengan prioritas pembangunan nasional maupun daerah, dan ketidakefektifan implementasi peraturan perundang-undangan yang telah dibentuk. Reformasi regulasi sudah dikenal luas sejak lama di dunia internasional dengan aneka model, metodologi dan pendekatan yang berbeda-beda disesuaikan kondisi peraturan perundang-undangan dan kebijakan di masing-masing negara.

2. Reformasi Regulasi harus dilakukan terhadap peraturan perundang-undangan yang ada (existing regulation) maupun terhadap rencana pembentukan (draft peraturan perundang-undangan). Terhadap peraturan perundang-undangan yang ada dapat dilakukan melalui kegiatan evaluasi peraturan perundang-undangan oleh lembaga pembentuknya melalui Model Analisa Peraturan Perundang-Undangan (MAPP) dan terhadap rancangan peraturan peraturan-perundang-undangan dilakukan melalui reviu dengan Model Analisa Kerangka Regulasi (Makara).

3. Model reformasi regulasi melalui evaluasi regulasi dan reviu rancangan regulasi bukan berarti menghilangkan proses-proses lainnya yang telah lebih dulu dilakukan dalam rangka pengelolaan peraturan perundang-undangan seperti perencanaan RUU dalam Progam Legislasi Nasional (Prolegnas)/Perencanaan Raperda dalam Progam Legislasi Daerah (Prolegda), harmonisasi RUU oleh Kementerian terkait/harmonisasi Raperda oleh biro/bagian hukum, pemantauan/kajian/review peraturan perundang-undangan, dan lain-lain. Model reformasi regulasi melalui reviu/evaluasi regulasi dan reviu rancangan regulasi merupakan usaha untuk melengkapi berbagai upaya terus menerus yang telah dilakukan oleh pemerintah/pemerintah daerah dan DPR/DPD/DPRD dalam


93

mengelola peraturan perundang-undangan agar lebih berkualitas dan berdaya guna.

4. Untuk dapat mengefektifkan penerapan reformasi regulasi baik di pusat maupun daerah diperlukan dukungan dan komitmen dari pihak-pihak yang terlibat pada kegiatan reviu/evaluasi regulasi diantaranya biro/bagian hukum pada Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah bersama dengan unit kerja yang terkait dengan subtansi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang di reviu/evaluasi.

VII.2. Rekomendasi

1. Reformasi regulasi secara bertahap baik di tingkat pusat maupun daerah dalam rangka mewujudkan kepastian hukum dan mendorong kinerja pembangunan harus terus dilakukan dan diperluas cakupan wilayahnya. Untuk reformasi regulasi di tingkat pusat, Kementerian-kementerian terkait seperti Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bersama dengan Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) harus menjalin koordinasi dalam mengembangkan mekanisme yang menjamin harmonisasi antara Rancangan Undang-Undang yang diusulkan dalam Prolegnas dengan Prioritas pembangunan yang ada dalam dokumen perencanaan (RPJM, RKP). Sedangkan untuk penerapan reformasi regulasi di daerah Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bersama dengan Kementerian Dalam Negeri harus menjalin komunikasi yang kuat dengan Biro/Bagian Hukum Pemerintah Daerah dalam merumuskan dan mengimplementasikan strategi penerapan reformasi regulasi yang telah disepakati.

2. Mengenai tantangan-tantangan dalam penerapan reformasi regulasi seperti anggapan pemerintah daerah bahwa pemerintah pusat belum tertib dalam membentuk peraturan perundang-undangan yang berimbas pada kebingungan/kesulitan pemerintah daerah dalam membentuk perda yang harus merujuk pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, adanya ego sektoral dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, permintaan pemerintah daerah tentang adanya dasar hukum yang khusus mengatur reformasi regulasi, kelembagaan khusus, dukungan pendanaan, dll merupakan hal-hal yang perlu dicarikan segera solusi pemecahannya, namun hal tersebut bukan berarti menghalangi atau menunda pelaksanaan penerapan reformasi regulasi, reformasi regulasi masih bisa diterapkan di pusat maupun daerah mengingat respon yang sangat antusias dari sebagian besar stakeholder


94

terhadap reformasi regulasi yang dianggap sebagai solusi dalam mengatasi permasalahan regulasi baik di pusat maupun daerah.

Documents

Laporan Akhir Kegiatan Koordinasi Strategis Reformasi