A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

T GHOMAS REVEN

Las normas sociales de losacuerdos comerciales y deinversión bilaterales y regionales

STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

Instrumentos, aplicación y opciones políticas

para los sindicatos

Evaluación y Perspectivas de laAcción Sindical en el Mercosur ALVARO CORONEL

Seguridad Social en América Latinay Conosur: mitos, desafíos, estrategiasy propuestas desde una visión sindical ERNESTO MURRO

Tendencias actuales de lasrelaciones laborales en Europa FLAVIO BENITES

Las normas sociales de los acuerdoscomerciales y de inversión bilateralesy regionales THOMAS GREVEN

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidad desus autores y no representan necesariamente el pensamiento de laFundación Friedrich Ebert.Se admite la reproducción total o parcial, a condición de mencionar lafuente y se haga llegar un ejemplar.

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

Las normas sociales de losacuerdos comerciales y deinversión bilaterales y regionalesInstrumentos, aplicación y opciones políticaspara los sindicatos

THOMAS GREVEN

junio 2005

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

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Thomas GrevenEs Profesor Adjunto de Ciencias Políticas en el Instituto de Estudios Norteamericanos John F.Kennedy, de la Universidad Libre de Berlín, donde enseña política estadounidense y canadien-se, así como estudios laborales comparativos. Obtuvo un Master en Ciencias Políticas de laUniversidad Western Michigan en 1994, y su doctorado en el Instituto de Ciencias PolíticasOtto–Suhr de la Universidad Libre de Berlín.En 1995/6, fue nombrado Fellow del Congreso –adjunto al Representante estadounidenseBernie Sanders, independiente, del Estado de Vermont– por la Sociedad Americana de Cien-cias Políticas. Antes de su actual cargo, trabajó in absentia, como investigador en el InstitutoAlemán de Relaciones Internacionales (Berlín), y como consultor de campaña del Sindicato deTrabajadores del Acero de Estados Unidos.En los últimos años fue Investigador visitante del Instituto de Estudios Avanzados Pall Mall(Universidad de British Columbia) y del Instituto de Política Económica (Economic PolicyInstitute–Washington, D.C.).Algunas de sus más recientes publicaciones son: Globalisierung gestalten. Weltökonomie undsoziale Standards [Shaping Globalization. The Global Economy and Social Standards] (Bonn2005, junto con Ch. Scherrer); Die Republikaner. Anatomie einer amerikanischen Partei [TheRepublican Party] (Munich 2004); Clash of Globalizations? The Politics of International LaborRights in the United States (Frankfurt 2003); y Global Rules for Trade: Codes of Conduct,Social Labeling, and Workers’ Rights Clauses (2001, junto con Ch. Scherrer).

Por más información acerca del Diálogo sobre la globalización, comunicarse con:

Friedrich–Ebert–Stiftung Berlin, Friedrich–Ebert–StiftungHiroshimastrasse 17 Geneva Office New York OfficeD–10785 Berlin Chemin du Point–du–Jour 6 bis 823 United Nations Plaza, Suite 711Tel.: ++49–30–26–935–914 CH–1202, Geneva New York, N.Y. 10017Fax: ++49–30–26–935–959 Tel.: ++41–22–733–3450 Tel.: ++1–212–687–0208Roswitha.Kiewitt@fes.de Fax: ++41–22–733–3545 Fax: ++1–212–687–0261www.fes.de fes.geneva@econophone.ch fesny@fesny.orgwww.fes.de/globalization www.fes–geneva.org www.fesny.org

Este documento fue elaborado originariamente en inglés por Thomas Greven para laFundación Friedrich–Ebert–Stiftung.Título original: «Social Standards in Bilateral and Regional Trade and Investment Agreements.Instruments, Enforcement, and Policy Options for Trade Unions»Este documento fue publicado en «Dialogue on Globalization Occasional Papers» por laoficina de FES en Ginebra en marzo de 2005.

Traducido al castellano por Raquel NúñezApoyo editorial: Hersilia Fonseca

ISSN: 1510–9682ISBN: 9974–7761–2–0

Prólogo _____ 51. RESUMEN EJECUTIVO _____ 7

2. LA IMPOSIBILIDAD DE ESTABLECER UNREGIMEN INTERNACIONAL DE DERECHOS LABORALES _____ 93. LOS LÍMITES DE LOS INSTRUMENTOS UNILATERALES

DE DERECHOS LABORALES _____ 133.1. Disposiciones unilaterales sobre derechos laborales

de los Estados Unidos: conceptos básicos ______ 13

3.2 Disposiciones unilaterales en materia dederechos laborales: aplicación y eficacia ______ 16

3.3 Disposiciones unilaterales de la UEsobre derechos laborales: conceptos básicos ______ 20

3.4 Disposiciones unilaterales sobrederechos laborales en la UE: aplicación ______ 25

4. NUEVOS INSTRUMENTOS: LOS DERECHOS LABORALESEN LOS ACUERDOS COMERCIALES BILATERALES _____ 28

4.1 Disposiciones sobre derechos laboralesen los acuerdos comerciales bilaterales y

regionales de los Estados Unidos: conceptos ______ 28

Indice

4.2 Los derechos humanos en los acuerdoscomerciales bilaterales y regionales

40______ de los Estados Unidos: fiscalización

4.3 Disposiciones sobre derechos laborales en los tratados46______ comerciales bilaterales canadienses

4.4 Disposiciones sobre derechos laborales46______ en acuerdos bilaterales de la Unión Europea

51 ______ 5. OPCIONES PARA LOS SINDICATOS

57 ______ Bibliografía

63 ______ Otros Documentos Ocasionales

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La cuestión de las normas laborales siempreha sido muy conflictiva debido a los encontra-dos intereses políticos, económicos e ideoló-gicos en juego. Desde 1919, se le ha enco-mendado a la Organización Internacional delTrabajo (OIT) el establecimiento de un siste-ma de normas laborales internacionales parapromover condiciones de trabajo humanas eimpedir la competencia desleal:

«…Considerando que si cualquier nación no adoptareun régimen de trabajo realmente humano, esta omi-sión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otrasnaciones que deseen mejorar la suerte de los trabaja-dores en sus propios países» (Preámbulo de la Cons-titución de la OIT).

Sin embargo, la incorporación de las normaslaborales en el sistema multilateral de comerciode la Organización Mundial del Comercio (OMC)establecida en 1995 –como lo exigieron las or-

ganizaciones sindicales internacionales con cier-to apoyo de los países industrializados, incluidala Unión Europea– no prosperó: una mayoríade los Estados miembros de la OMC, en espe-cial los países en desarrollo y países en transi-ción, rechazó el concepto de las normas labo-rales básicas por considerarlo una forma deproteccionismo encubierto por parte de los paí-ses desarrollados. La Primera Conferencia Mi-nisterial de la OMC (Singapur, 9 al 13 de di-ciembre de 1996) concluyó:

«Renovamos nuestro compromiso de respetar las nor-mas fundamentales de trabajo internacionalmentereconocidas. La Organización Internacional del Tra-bajo (OIT) es el órgano competente para estableceresas normas y ocuparse de ellas, y afirmamos nuestroapoyo a su labor de promoción de las mismas. Con-sideramos que el crecimiento y el desarrollo económi-cos impulsados por el incremento del comercio y lamayor liberalización comercial contribuirán a la pro-

Prólogo

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moción de esas normas. Rechazamos la utilizaciónde las normas del trabajo con fines proteccionistas yconvenimos en que no debe cuestionarse en absolutola ventaja comparativa de los países, en particularde los países en desarrollo de bajos salarios. A esterespecto, tomamos nota de que las Secretarías de laOMC y la OIT proseguirán su actual colabora-ción».

Observadores apostados en Ginebra habríanseñalado que en la práctica esa colaboraciónno se ve, o es mínima. Mientras que la Decla-ración de Doha del 14 de noviembre de 2001reafirmó la declaración de la Conferencia Mi-nisterial de Singapur, agregando: «Tomamosnota de la labor en curso en la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT) acerca de ladimensión social de la globalización», la pro-moción de las normas laborales básicas no estácumpliendo una función directa en las nego-ciaciones en marcha de la OMC en el marcodel «Programa de Doha para el Desarrollo».La falta de avances en las negociacionesmultilaterales –que culminó en el fracaso de laConferencia Ministerial de Cancún en setiem-bre de 2003– ha provocado una mayor con-centración de los acuerdos comerciales bila-terales y regionales. La Unión Europea es par-ticularmente activa en este campo, y estable-ce explícitamente que la Comisión «…intentapromover el vínculo entre desarrollo comercialy social (fuera del Programa de Doha para elDesarrollo) de diversas formas». Estados Uni-dos también ha reforzado sus esfuerzos ne-gociadores en ámbitos bilaterales, regionales

y subregionales, incluyendo cada vez más dis-posiciones específicas sobre derechos labo-rales, como lo requiere la legislación de co-mercio de los Estados Unidos y lo reclamanlos sindicatos de la AFL–CIO (Federación Ame-ricana del Trabajo–Congreso de Organizacio-nes Industriales). ¿Implica esto que un estan-camiento por la incorporación de las normaslaborales básicas al ámbito multilateral de laOMC se compensará con la promoción pro-gresiva de los derechos laborales en los acuer-dos bilaterales y regionales?

Con el ánimo de contribuir a tener un panora-ma más claro, comprender esos procesos yanalizar las consecuencias para las estrategiaspolíticas y sindicales, la Friedrich–Ebert–Stiftung encomendó al Dr. Thomas Greven delInstituto John F. Kennedy para los Estudios Nor-teamericanos de la Universidad Libre de Ber-lín la elaboración de este estudio sobre «Lasnormas sociales de los acuerdos comercialesy de inversión bilaterales y regionales». Ade-más de dedicarse a la investigación y la do-cencia en política estadounidense, ha escritoampliamente sobre normas laborales interna-cionales y normas mundiales para el comer-cio. Dada la falta de avance en el ámbitomultilateral, concluye que

«La segunda mejor opción parece ser la de que seincluyan disposiciones en materia de derechos labora-les en los acuerdos comerciales regionales y bilaterales,pues pueden tener el potencial de cambiar la calidadde la gobernanza regional».

Dr. Erfried AdamDirector, Oficina en Ginebra

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A pesar del empeño de la OIT, no se ha esta-blecido un régimen multilateral viable en ma-teria de derechos laborales. Al mismo tiempo,una economía crecientemente mundial exigeese tipo de regímenes a efectos de impedirque los países que compiten en mercados deproductos similares sobre la base de un con-junto de factores de producción similares ten-gan entre sí una competencia perniciosa. Par-ticularmente si la mano de obra barata es unode esos factores, es posible que se recurra aviolaciones sistemáticas de los derechos labo-rales como fuente de ventajas competitivas,aun cuando esas ventajas sean mínimas. Losllamados «derechos laborales básicos» pue-den habilitar a los actores locales a luchar pornormas mejores.

Las disposiciones unilaterales sobre derechoslaborales existen en el Sistema Generalizadode Preferencias de los Estados Unidos y la

Unión Europea, y han sido aplicadas con ciertoéxito. Sin embargo, hasta ahora han fallado losintentos del movimiento internacional de traba-jadores por establecer en la OMC disposicio-nes multilaterales más aplicables en materia dederechos laborales. De ahí que los actores dela sociedad civil han incrementado sus esfuer-zos por exigir a las empresas transnacionalesen forma individual la adopción de los llamadoscódigos de conducta voluntarios, con resulta-dos combinados (y limitados).

Una estrategia más reciente es la inclusión dedisposiciones sobre derechos laborales en losacuerdos comerciales y de inversión, bilatera-les o regionales. En un contexto de estanca-miento del proceso comercial multilateral, losgobiernos de los países desarrollados estánapuntando a negociaciones bilaterales y regio-nales, donde tienen más poder de negociación.Por otro lado, el valor de los programas de pre-

1. ResumenEjecutivo

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ferencias comerciales unilaterales ha disminui-do debido a la liberalización multilateral. Poreso las disposiciones sobre derechos labora-les en acuerdos bilaterales o regionales pue-den ser consideradas como una estrategiapromisoria para mejorar la observancia de losderechos laborales básicos. Las disposicionesen materia de derechos laborales específicoshan sido incluidas en numerosos acuerdosnegociados por los Estados Unidos. En acuer-dos de la Unión Europea se encuentran dispo-siciones más generales. La mayoría de las dis-posiciones estadounidenses están, en los he-chos, limitadas al compromiso de las partesde aplicar la legislación laboral nacional. Sinembargo, hay excepciones dignas de menciónen los acuerdos con Camboya y Jordania, quepodrían servir de ejemplo para futuras dispo-siciones en materia de derechos laborales. Enlos acuerdos bilaterales de la Unión Europea,el centro está puesto claramente en derechoshumanos generales, cuestiones de desarrollo,cooperación técnica y diálogo político, más queen disposiciones específicas y con fuerza eje-cutiva en materia de derechos laborales.

Además de la problemática subordinación delas decisiones en materia de derechos labora-les a objetivos de política exterior, hay dos gran-des problemas incluso para las disposiciones

sobre derechos laborales más sólidas: en pri-mer lugar, su aplicación efectiva se apoya enactores locales fuertes, por lo tanto, es la au-sencia o debilidad de esos actores lo que hacenecesaria en primer lugar la presión externa.En segundo lugar, las relaciones laborales sonuna de las instituciones nacionales más políti-cas, y seguramente habrá que esperar quehaya resistencia a las presiones externas, yno solamente en casos de violaciones siste-máticas de los derechos laborales básicos.

Así, el fortalecimiento y la democratización delos actores locales tendrán que estar en el cen-tro de todos los esfuerzos por utilizar presio-nes externas para mejorar la observancia delos derechos laborales básicos. La presión queprovenga de afuera puede apoyar, pero nosustituir los esfuerzos nacionales para fortale-cer los derechos laborales.

Las disposiciones sobre derechos laborales nopueden resolver los problemas mayores delorden económico mundial, especialmente sipermanecen como agregados –en gran medi-da rechazados– de un programa de liberaliza-ción. El movimiento internacional del trabajodebe seguir impulsando reformas coherentesen todos los ámbitos, y hacerlo desde una pers-pectiva de justicia mundial.

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El debate sobre las normas laborales interna-cionales se retrotrae a principios del siglo XIX.Ya en 1833, la idea de que las reglamentacio-nes del mercado laboral nacional recientemen-te establecidas podían verse afectadas por lacompetencia del mercado mundial, llevaron aun miembro del Parlamento británico, CharlesFrederick Hindley, a sugerir un tratado inter-nacional en materia de horas de trabajo. En1919, guiados por la idea de que la injusticiasocial es una causa mayor de guerras y revo-luciones, los negociadores de la paz deVersalles aceptaron la creación de la Organi-zación Internacional del Trabajo (OIT). Hastahoy, la OIT tripartita (con representantes delos gobiernos miembros, organizaciones deempleadores y de sindicatos) ha redactado yaprobado 182 convenios sobre normas labo-rales, con más de 6.300 ratificaciones de los175 Estados miembros (datos actuales en:http://www.ilo.org).

2. La imposibilidadde establecer un

régimen internacionalde derechos laborales

El preámbulo de la constitución de la OIT serefiere explícitamente a la relación entre lasnormas sociales y la competencia internacio-nal: «Considerando que si cualquier nación noadoptare un régimen de trabajo realmente hu-mano, esta omisión constituiría un obstáculo alos esfuerzos de otras naciones que deseenmejorar la suerte de los trabajadores en suspropios países». La OIT se ha basado sistemá-ticamente en el consenso, la acción voluntariay la ayuda técnica como mecanismos paraadoptar y aplicar convenios sobre normas so-ciales. La Conferencia Internacional del Tra-bajo anual adopta convenios que sólo son obli-gatorios para los Estados miembros que losratifican. En 1998, la OIT adoptó una Declara-ción relativa a los principios y derechos funda-mentales en el trabajo, que implica una obliga-ción de todos los miembros de la OIT a respe-tar y promover ciertos derechos fundamenta-les aun cuando no hayan ratificado los conve-

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nios. También se acordó la creación de unmecanismo de seguimiento, el cual siguió elmodelo del mecanismo especial creado parael Convenio sobre la libertad sindical y la pro-tección del derecho de sindicación, que se que-da corto en cuanto a sanciones. En la discu-sión actual sobre normas sociales internacio-nales, el centro generalmente está puesto enlos derechos laborales básicos siguientes, in-corporados en la Declaración de 1998:

El Convenio sobre la libertad sindical y laprotección del derecho de sindicación, 1948(No. 87; 142 ratificaciones desde el 1 deenero de 2005; ver http://www.ilo.org/ilolex/english/docs/declworld.htm para informa-ción actual), establece el derecho de todoslos trabajadores y empleadores a formar yunirse a organizaciones de su elección sinautorización previa, y formula una serie degarantías para el libre funcionamiento delas organizaciones sin interferencia de lasautoridades públicas.El Convenio sobre el derecho de sindica-ción y de negociación colectiva, 1949 (No.98; 154 ratificaciones), ofrece proteccióncontra la discriminación antisindical, protec-ción a organizaciones de trabajadores yempleadores contra actos de interferenciamutua, y medidas que promuevan la ne-gociación colectiva.El Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930(No. 29; 164 ratificaciones), exige la elimi-nación del trabajo forzado u obligatorio entodas sus formas. Se permiten algunas ex-cepciones, como el servicio militar, el tra-bajo en prisión adecuadamente supervisa-do y situaciones de emergencia tales comoguerras, incendios, terremotos y otras porel estilo.El Convenio sobre la abolición del trabajoforzoso, 1957 (No. 105; 162 ratificaciones),prohíbe el uso de cualquier forma de tra-bajo forzado u obligatorio como forma decoerción o educación política, de castigopor la expresión de opiniones políticas oideológicas, movilización de la fuerza detrabajo, disciplina laboral, castigo por laparticipación en huelgas, o discriminación.

El Convenio sobre la Discriminación (Em-pleo y Ocupación), 1958 (No.111; 160 ratifi-caciones), reclama políticas nacionales paraeliminar la discriminación en el acceso alempleo, la capacitación y las condiciones detrabajo, por motivos de raza, color, sexo,religión, opiniones políticas, extracción na-cional u origen social, y para promover laigualdad de oportunidades y tratamiento.El Convenio sobre Igualdad de Remunera-ción, 1951 (No. 100; 161 ratificaciones),reclama igualdad de pago para mujeres yhombres por trabajo de igual valor.El Convenio sobre la Edad Mínima, 1973(No. 138; 135 ratificaciones), apunta a laabolición de la mano de obra infantil, esti-pulando que el mínimo de edad para la ad-misión al empleo no será menor a la edadde culminación del ciclo escolar obligatorio.El Convenio sobre las Peores Formas deTrabajo Infantil, 2000 (No. 182; 150 ratifi-caciones), si bien no suplanta de forma al-guna el Convenio No. 138, prioriza resol-ver el trabajo infantil en sus formas másextremas, tales como todas las formas deesclavitud, la utilización, búsqueda u ofer-ta de un niño para prostitución; y el trabajoque tiene probabilidades de dañar la sa-lud, seguridad o moral de los niños.

La mayoría de esos convenios de la OIT hanalcanzado el estado de derechos humanosaceptados universalmente. Han sido reafirma-dos en numerosos tratados y declaraciones in-ternacionales, por ejemplo, en la Cumbre Mun-dial sobre Desarrollo Social, Copenhague, 1995.Sin embargo, en ningún momento la OIT ha sidocapaz de asegurar la aplicación efectiva de susconvenios con los mecanismos que tiene a sudisposición. Ha habido por lo tanto varios inten-tos de establecer disposiciones en materia dederechos laborales multilaterales más aplicables.

Ya en 1948, el proyecto de constitución de laincipiente Organización Internacional del Tra-bajo (OIT) incluyó un vínculo explícito, aunquevago, entre comercio y normas sociales, en elCapítulo II, Artículo 7. En el Acuerdo Generalsobre Aranceles y Comercio (GATT, por su si-gla en inglés) no se incluyó una disposición

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sobre derechos laborales de ese tipo; mera-mente se extendió a los estados miembros, enel inciso (e) del Artículo XX, el derecho a discri-minación contra productos fabricados con manode obra carcelaria. A partir de 1953, los Esta-dos Unidos propusieron reiteradamente dispo-siciones sobre derechos laborales para el GATT,y luego para la OMC, pero las propuestas noconcitaron el apoyo de los países en desarro-llo. En cambio, los Estados Unidos comenza-ron, en la década de 1980, a introducir disposi-ciones sobre derechos laborales en su legisla-ción comercial y en los acuerdos comercialesbilaterales. En la década de 1990, la Unión Eu-ropea –que ha apoyado a un grupo de trabajosobre derechos laborales en la OMC y aumen-tó la cooperación entre la OIT y la OMC– intro-dujo disposiciones sobre derechos laborales ensu programa comercial. En parte, esos esfuer-zos fueron un resultado del renovado apoyo delmovimiento laboral internacional a una disposi-ción en materia de derechos laborales en elGATT/OMC y otros acuerdos comerciales.

En un intento por reiniciar el debate despuésdel fracaso de las propuestas de derechos la-borales en las conferencias ministeriales de laOMC, los actores de la sociedad civil aumen-taron sus esfuerzos para presionar a las em-presas transnacionales a que individualmenteadoptaran los llamados códigos de conducta,que comprometerían voluntariamente a lascompañías a respetar distintos conjuntos dederechos laborales. En la década de 1970 huboesfuerzos multilaterales para establecer esoscódigos de conducta por parte de la OIT y laOCDE, pero nunca recibieron un apoyo seriopor parte de compañías o gobiernos. Recien-temente se han reformado y reactivado las Di-rectrices de la OCDE para Empresas Multina-cionales y ahora contribuyen –aunque sea

marginalmente– a mejorar las normas labora-les. Hasta ahora, sin embargo, no se ha esta-blecido un régimen multilateral de derechos la-borales viable. De hecho, las tendencias domi-nantes parecen tener efectos contrarios. Porejemplo, la reforma de las Directrices de laOCDE recién se produjo en el contexto de losintentos por establecer un Acuerdo Multilateralde Inversión (AMI), que se argumentaba ha-bría funcionado con fines opuestos a los de lasdirectrices. Si bien el AMI no tuvo andamiento,los países de la OCDE se han ocupado de es-tablecer en las negociaciones bilaterales pro-tecciones amplias para los inversionistas, pro-tegiéndolos de interferencias del gobierno. Nilos Estados Unidos ni la Unión Europea han for-mulado una estrategia clara para vincular losderechos laborales con la inversión extranjeradirecta.1 Esto es especialmente problemáticodebido a la creciente importancia de las opera-ciones de relocalización (offshore).

Recientemente también parece haber falta depresión pública para aplicar la innumerable di-versidad de códigos de conducta «voluntarios».Tal vez ya pasó el punto más alto del conocidomovimiento contra los talleres en pequeña es-cala que trabajan en condiciones de gran explo-tación (también conocidos como sweatshops).2

Además, algunos observadores han detectadouna cierta «fatiga de control» de parte de losgerentes de fábricas de los países en desarrollo,obligados por los múltiples programas de dere-chos laborales de las transnacionales occiden-tales.3 Por otro lado, diversos sindicatos y Fede-raciones Sindicales Mundiales han podido ne-gociar los llamados Acuerdos Marco Internacio-nales con empresas transnacionales. Un Acuer-do Marco Internacional es una versión contrac-tual de un código de conducta; sin embargo, lamayoría de dichos acuerdos se han firmado con

1 Susan Ariel Aaronson, 2003: «Corporate Social Responsibility in the Global Village: The British Role Model and the AmericanLaggard», en: Business and Society Review, 108:3, 309–338. En la Unión Europea, los acuerdos de inversión específicosson aún competencia de los Estados miembros. En los Estados Unidos hay disposiciones laborales en los 34 tratadosbilaterales de inversión, pero no han sido utilizados.

2 Christoph Scherrer, Thomas Greven (2001): «Global Rules for Trade: Codes of Conduct, Social Labeling and Workers’Rights Clauses», Münster: Westfälisches Dampfboot.

3 Kimberly Ann Elliott, 2004: «Labor Standards, Development, and CAFTA», Institute of International Economics, InternationalEconomics Policy Briefs, No. PB04–2, Washington, D.C., 9 de marzo.

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compañías europeas, mientras que las transna-cionales estadounidenses, japonesas y coreanasno los han secundado. Además, los AcuerdosMarco Internacionales no tienen el mismo estatusque los acuerdos de negociación y las Federa-ciones Sindicales Mundiales carecen de los re-cursos como para hacer aplicar dichos acuer-dos en la cadena productiva, de manera de abar-car a los abastecedores y subcontratistas. En elParlamento europeo hay quienes han propues-to normas mínimas para códigos de conducta yprogramas de etiquetado social –en los cualesla Unión Europea o la OIT cumplirían alguna fun-ción– pero en su Documento Verde de 2001 so-bre responsabilidad social de las empresas, laUnión Europea rechazó un enfoque regulador,poniendo énfasis, en cambio, en la importanciade los esfuerzos voluntarios.

Aun así, ha habido cierto avance. Un númerocreciente de acuerdos comerciales incluyen re-ferencias a los derechos humanos, algunas denaturaleza «liviana» («afirmando», «recono-ciendo», o «declarando»), otras con condicio-namientos «más firmes». Sin embargo, habráque ver si las referencias a los derechos hu-manos generales implicarán avances para losderechos o normas laborales específicas, queson mencionadas en muchos menos acuerdos.También, algunos gobiernos de países en de-sarrollo consideran ahora a los derechos la-borales como una especie de factor de pre-sión en las negociaciones bilaterales, intercam-biando los compromisos por avanzar en esteámbito por concesiones en otros. Esta podríaser una estrategia viable, ya que la Unión Eu-ropea (y en cierta medida los Estados Unidos)subrayan que las normas sociales y laboralesdeben instalarse «sin proteccionismo».4

Recientemente también ha habido avances enlos derechos laborales internacionales en el Ban-

co Mundial. Hay un consenso creciente, en partedebido a un estudio de Werner Sengenberger(que reforzó los resultados de un estudio de laOCDE de 1996 y varios estudios de la OIT y elBanco Mundial) indicando que los derechos la-borales básicos pueden ser beneficiosos parael desarrollo porque el respetarlos se traduceen una distribución más equitativa de los ingre-sos.5 Sin embargo, la libertad de asociación si-gue siendo controvertida. Y si bien el BancoMundial ahora apoya oficialmente la promociónde todos los derechos laborales básicos, supolítica operacional en gran medida equivale auna «recomendación de facto de violar» esasmismas normas. No hay prácticamentecondicionamientos, excepto por dos organismosdel Banco Mundial, la CFI (Corporación Finan-ciera Internacional) y el Organismo Multilateralde Garantía de Inversiones (MIGA, por su siglaen inglés) que exigen la prohibición de la manode obra infantil y forzada como condición regu-lar para la concesión de préstamos. No obstan-te, a menudo las condiciones de préstamo pa-recen funcionar en la dirección opuesta porqueequivalen a recomendaciones para reducir losniveles salariales o aumentar la flexibilidad delmercado laboral. Los sindicatos han exigido alBanco Mundial y a otros organismos interna-cionales que mejoren su coherencia en térmi-nos de la promoción de los derechos labora-les.6

En febrero de 2002, la Comisión Mundial so-bre la Dimensión Social de la Globalización,de la OIT, publicó su informe final («Por unaglobalización justa: crear oportunidades paratodos»).7 El centro del informe está puesto enla importancia del trabajo decente, normas másjustas para la economía mundial, y gobernanzamundial efectiva. Sin embargo, la OIT nueva-mente se abstuvo de proponer mecanismosejecutables vinculados con el comercio.

4 Comisión Europea, 2003: «La globalización en beneficio de todos. La Unión Europea y el comercio mundial», Bruselas:Comisión Europea, 17–20.

5 Werner Sengenberger, 2002: «Globalization and Social Progress: The Role and Impact of International Labour Standards. ADiscussion Paper». Bonn: Friedrich Ebert Stiftung.

6 Peter Bakvis, 2002: «Labour Standards and Development». ICFTU Presentation to World Bank Conference on DevelopmentEconomics, Oslo, 25 de junio.

7 ver http://www.ilo.org

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Los Estados Unidos y la Unión Europea (asícomo Canadá) se están apartando de los pro-gramas de preferencias comerciales unilate-rales y priorizando los acuerdos comercialesbilaterales y regionales, es decir, se dirigen arelaciones más recíprocas. Esto, de algunamanera, ha implicado una pérdida de fuerzacon relación a los derechos laborales, ya queno existe una evaluación anual del estado dela situación en los países participantes. Por otrolado, el poder de los programas unilateralestambién se ha reducido debido a los bajosaranceles del GATT y el crecimiento de losacuerdos comerciales bilaterales.

3.1. Disposiciones unilaterales sobrederechos laborales de los EstadosUnidos: conceptos básicos

El Sistema Generalizado de PreferenciasLos Estados Unidos son el único país queprioriza los derechos de los trabajadores so-

bre los derechos humanos en general, en loque al lenguaje legislativo específico respec-ta. La disposición sobre derechos laborales másimportante del derecho comercial estadouni-dense es la disposición del Sistema Generali-zado de Preferencias (SGP). El SGP ofreceacceso preferencial (en la mayoría de los ca-sos libre de derechos) al mercado de los Esta-dos Unidos para una amplia gama de produc-tos provenientes de países en desarrollo quereúnan las condiciones necesarias. Desde1984, la observancia de los derechos labora-les ha sido una de las diversas condicionesexigidas (las llamadas prácticas de países).Puede negarse el acceso preferencial «si al-gún país no ha tomado o no está tomandomedidas para garantizar a los trabajadores delpaís (incluso de zonas designadas de ese país)los derechos laborales reconocidos internacio-nalmente». Pueden obtener beneficios en parteo en su totalidad. No obstante, el presidentepuede suspender la disposición por razonesde interés económico nacional.

3. Los límitesde los instrumentos

unilaterales dederechos laborales

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Los «derechos de los trabajadores reconoci-dos internacionalmente» se definen de la ma-nera siguiente: el derecho de asociación, elderecho de organizarse y negociar colectiva-mente, la prohibición sobre la utilización detoda forma de trabajo forzado u obligatorio, laminoría de edad para el empleo de menores,y condiciones de trabajo aceptables con res-pecto a salario mínimo, jornada de trabajo yseguridad y salud en el trabajo. Esta definición,que va más allá de la Declaración de la OITrespecto de las condiciones de trabajo, perotiene menos alcance que ella en términos dediscriminación, fue la definición estándar de losderechos laborales de las propuestas de Esta-dos Unidos hasta hace poco.

La disposición en materia de derechos labo-rales del Sistema Generalizado de Preferen-cias de los Estados Unidos es la disposiciónclave entre las aplicadas unilateralmente porlos Estados Unidos; primero, porque el SGPes el mayor programa de preferencias; se-gundo, porque ofrece participación pública(trascendiendo grupos con un interés econó-mico propio) a través de un proceso de peti-ciones y como mínimo una audiencia públicaanual; y tercero, porque varias otras disposi-ciones unilaterales de derechos laborales sehan vinculado con el tiempo a las determina-ciones realizadas en el marco del proceso derevisión del SGP.

El proceso administrativo es cuasi judicial. ElRepresentante Comercial de los Estados Uni-dos dirige un comité intergubernamental, elSubcomité de Políticas de Comercio del SGP,que invita a las partes interesadas a presentarpeticiones sobre violaciones de los derechoslaborales. Después de un proceso de audien-cias, el comité define si acepta una petición einicia un proceso de revisión. Después de estainvestigación, el Comité decide si suspende laelegibilidad, si retira parte de los beneficios osi culmina o continúa con la revisión. Debido aque en la ley hay varias disposiciones vagas,

la administración de los Estados Unidos con-serva una discrecionalidad casi total, si biengeneralmente tiene que justificar sus decisio-nes. La estructura inter–organismos del pro-ceso tiene como resultado una negociación en-tre distintos organismos, en la que el Departa-mento de Trabajo en general apoya a lospeticionantes y el Representante Comercial seopone. El Departamento de Estado, que ela-bora informes anuales sobre la situación delos derechos laborales en todos los países, amenudo presenta consideraciones generalesde política exterior.

El SGP ha caducado varias veces a lo largodel curso de su existencia, en gran medidaporque no hay un gran caudal electoral queapoye su renovación en los Estados Unidos.El 6 de agosto de 2002 se renovó su autori-zación hasta el 31 de diciembre de 2006. Al-gunos argumentan que el SGP pierde perti-nencia debido a los aranceles bajos del GATT,el creciente número de acuerdos bilateralesy regionales de libre comercio, y otras legis-laciones comerciales preferenciales.8 En tér-minos de disposiciones en materia de dere-chos laborales, hay quienes argumentan quelos beneficios del SGP siguen siendo muy im-portantes para algunos exportadores, y quepor lo tanto todavía hay una influencia consi-derable. Incluso la amenaza de una pérdidade beneficios para una parte importante delsector exportador puede obligar a los gobier-nos a que actúen en favor de los derechoslaborales.

En otra legislación comercial preferencial delos Estados Unidos hay disposiciones sobrederechos laborales similares que están o es-tuvieron vinculadas a la aplicación de la dispo-sición del SGP, entre otras, la Ley de Prefe-rencias Comerciales Andinas (ATPA, por su si-gla en inglés), las Enmiendas a la Ley de laCorporación de Inversiones Privadas en el Ex-tranjero (OPIC) y la Ley de Crecimiento y Opor-tunidades para África (ver infra). Recientemen-

8 Congressional Research Service, 2004; Generalized System of Preferences, CRS Report for Congress, 97–389 E, 6.

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te, la Ley de Asociación Comercial entre Esta-dos Unidos y la Cuenca del Caribe (CBTPA)/Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI) reno-vó la Ley de Recuperación Económica de laCuenca del Caribe de 1983/Iniciativa de laCuenca del Caribe, que también estaba vincu-lada a la disposición sobre derechos laboralesdel SGP. Según el congresista Sander Levin,este vínculo se debilitará por la negociacióndel Tratado de Libre Comercio de AméricaCentral (CAFTA, por su sigla en inglés; verinfra).9

Ley de Crecimiento y Oportunidades para África

La Ley de Crecimiento y Oportunidades paraÁfrica (AGOA, por su sigla en inglés), de 2000,enmendada y renovada el 6 de agosto de 2002(AGOA II), brinda preferencias comerciales porencima del SGP, incluso, por ejemplo, prendasde vestir, para 36 países subsaharianos quereúnan los requisitos para ser incluidos. Loscandidatos están obligados a observar los de-rechos humanos, y específicamente los dere-chos de los trabajadores. Según el Capítulo 104de la AGOA, los países incluidos deben prote-ger «los derechos laborales reconocidosinternacionalmente, en especial el derecho deasociación, el derecho a organizarse y nego-ciar colectivamente, la prohibición sobre la utili-zación de cualquier forma de mano de obra for-zada u obligatoria, minoría de edad para elempleo infantil, y condiciones aceptables de tra-bajo con respecto a salarios mínimos, jornadalaboral y seguridad y salud en el trabajo».

En realidad hay dos oportunidades para pro-mover los derechos laborales en la AGOA. Enprimer lugar, el presidente tiene la autoridadde designar a los países que pueden ser in-cluidos, si están «decididos a establecer, o es-tán realizando avances constantes para esta-

blecer… la protección de los derechos huma-nos y los derechos laborales; y la eliminaciónde ciertas prácticas en materia de trabajo in-fantil».10 En segundo lugar, una vez acepta-dos en el programa, los países tienen que con-tinuar respetando los derechos de los trabaja-dores (Artículo 104). En caso de violacionesde los derechos humanos, competen las deci-siones realizadas en el marco de la disposi-ción sobre derechos laborales del SGP, es de-cir, si a un país se le niegan beneficios del SGP,también perderá beneficios de la AGOA. Loscríticos han argumentado que, al igual que elcondicionamiento de los miembros de CBERA/CBI de 1983, se esperan escasos avancesdespués de otorgada la condición de miem-bros debido a consideraciones en materia depolítica exterior y/o política interna. Despuésde todo, los beneficios extendidos a paísessubsaharianos son el resultado de presionesinternas de miembros afroamericanos del Con-greso –aun cuando muchos de ellos trataronde que se aplicaran disposiciones más firmesen materia de derechos laborales– y reflejanprioridades de política exterior.

Otras disposiciones de derechos laborales en laLey de Comercio de los EE.UU.

Hay varias otras disposiciones sobre derechoslaborales en la legislación estadounidense queno han sido tan consecuentes. La Ley sobre laabolición del trabajo forzado infantil de 1997,prohíbe la importación de bienes fabricadospor trabajadores menores sometidos a servi-dumbre, pero no queda claro –incluso para loslegisladores que la promueven– cómo es apli-cada realmente por la Aduana de los EstadosUnidos.11 Como parte de la lucha contra el tra-bajo infantil, en 1999 el Presidente Clinton or-denó al gobierno que no comprara bienes fa-bricados con las peores formas de trabajo in-

9 Sander Levin, citado en: Michael Allen, 2003: A European–American Dialogue on Trade Agreements and Core LaborStandards. Mesa Redonda organizada por la Fundación Friedrich Ebert y Carnegie Endowment for International Peace,Washington, D.C., 1–2 de diciembre.

10 Citado en: Campaña Ropa Limpia, 2002: Africa Report (http://www.cleanclothes.org) [septiembre de 2004].11 Robert M. Stern, 2003: «Labor Standards and Trade Agreements, Research Seminar in International Economics», Univer-

sidad de Michigan, Discussion Paper No. 496, 19.

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fantil. Tuvo que excluir a México y Canadá desu Orden Ejecutiva, que obliga solamente algobierno federal, porque las normas del TLCANno permiten esas protecciones.12 El Artículo301(d) de la Ley de Comercio de los EstadosUnidos de 1974, enmendada en 1988, estipu-la que la persistente negación de los derechoslaborales reconocidos internacionalmente,constituye una práctica comercial injustificable.Esas prácticas comerciales desleales sonpasibles de acción en la medida que constitu-yan una carga al comercio de los Estados Uni-dos o una restricción al mismo (Art. 301(b)(1)).Las partes interesadas pueden hacer unpetitorio al gobierno de los Estados Unidos paraque tome medidas, que pueden adoptar la for-ma de sanciones comerciales. El Represen-tante Comercial tiene luego 45 días para deci-dir si investiga o no el asunto. Las empresashan presentado con frecuencia petitorios am-parados en el Art. 301 con relación a violacio-nes de los derechos de propiedad intelectual.Si bien a menudo contemplan una petición 301,el movimiento laboral estadounidense hastaahora ha presentado únicamente una peticiónrelativa a derechos laborales.

En marzo de 2004, la AFL–CIO presentó unpetitorio solicitando la adopción de medidascontra China debido a la sistemática represiónde los derechos de los trabajadores.Específicamente, argumenta el petitorio, el sis-tema chino de control interno de pasaportes(«hukou», es decir, «registro familiar») ha im-plicado que una cifra estimada de 150 millo-nes de trabajadores chinos emigre de la zonaen la que están registrados, en busca de tra-bajo fabril y en una posición negociadora muydébil. Se les niegan los derechos básicos, su-fren condiciones de trabajo horribles en térmi-nos de la jornada laboral y la seguridad y sa-

lud en el trabajo, suelen retenerles los sala-rios, etc. «Los únicos límites reales a los sala-rios y jornadas de las fábricas chinas son loslímites fisiológicos y sicológicos de las muje-res y hombres jóvenes que trabajan en esesector». El petitorio argumenta además queeste «patrón persistente de negación de losderechos y normas laborales» constituye unacarga importante para la economía de los Es-tados Unidos, específicamente del sector ma-nufacturero, que produce un costo de entre268.345 y 727.130 puestos de trabajo reales ypotenciales debido a una alteración del abas-tecimiento por la oferta de mano de obraartificialmente barata (estimaciones basadasen diversos modelos económicos).13

3.2 Disposiciones unilaterales enmateria de derechos laborales:aplicación y eficacia

El caso de China – Art. 301En abril de 2004 la administración de GeorgeW. Bush rechazó el petitorio de la AFL–CIOpor el Art. 301 con relación a las violacionessistemáticas de los derechos laborales porparte de China, apenas antes de que vencierael plazo. En lugar de iniciar una investigaciónpor el Art. 301 que podría provocar sancionescomerciales, el Representante Comercial delos Estados Unidos iniciará su propia investi-gación, que la AFL–CIO considera «no obliga-toria» y que no es tomada en serio.14 Variosgrupos empresariales habían presionado enla Casa Blanca para que se rechazara elpetitorio.15 El hecho de que una administra-ción republicana generalmente asociada conlos intereses de las grandes empresas no pu-diera evitar la «utilización simbólica de la polí-tica» que implica comenzar una investigación

12 AFL–CIO, 2003a: «Time to Choose: Good Jobs and Strong Communities or NAFTA Times Ten? Workers and the Free TradeArea of the Americas», Washington, D.C., 8.

13 AFL–CIO, 2004a: Section 301 Petition of the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organization Beforethe Office of the United States Trade Representative, Washington, D.C., 16 de marzo. Un artículo sobre China del semanarioalemán Der Spiegel (octubre 2004), también documentó la grave situación de los trabajadores migrantes.

14 AFL–CIO 2004b: Statement by AFL–CIO President John J. Sweeney on Bush Administration’s Decision to Turn Down theAFL–CIO Petition on China’s Workers’ Rights Violations, Washington, D.C., 28 de abril.

15 Aerospace Industries Association et al., 2004: Letter to the President, 7 de abril.

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fuera del marco del Art. 301, demuestra nosolamente que las consideraciones en mate-ria de derechos laborales no pueden ser igno-radas flagrantemente frente a pruebas de vio-laciones graves, sino también que resulta cla-ro que la política exterior y las consideracio-nes comerciales siguen dominando los proce-sos políticos con independencia de esas prue-bas. Hay una importante cuota de interés polí-tico en los Estados Unidos para apoyar losderechos laborales –a la que en este caso sesuman varias fuerzas contrarias a China– peroni se acerca a la fuerza que tiene el grupo depresión comercial.

El Sistema Generalizado de Preferencias

Como en el caso de la disposición sobre dere-chos laborales del Art. 301, la aplicación de ladisposición del SGP queda en manos del po-der discrecional de la administración. Desdeel principio, diversas administraciones se hannegado a estudiar numerosos petitorios, adu-ciendo que no se había suministrado «nuevainformación». Han identificado que numerosospaíses estaban «adoptando medidas» paraimplementar derechos laborales reconocidosinternacionalmente y han suspendido o exclui-do únicamente a los países que debían ser pre-sionados por razones de política exterior sinvinculación con el tema (por ejemplo, Nicara-gua, Rumania y Paraguay en 1987, y Chile en1988).16

El proceso de evaluación se hizo más efectivodurante la primera presidencia de Bush. Unadificultad jurídica para las prácticas de evalua-ción anteriores, un cambio de personal en elsubcomité responsable del proceso de evalua-ción, y manipulaciones políticas a favor delTLCAN pueden haber contribuido a este cam-bio. Durante el mandato del Presidente Clintonse presentaron pocos petitorios. Durante va-rios años no se aceptaron nuevos petitorios, osu aceptación fue demorada porque el progra-ma del SGP se había prolongado por razones

presupuestales. Si bien siempre se volvían aautorizar los beneficios con carácter retroacti-vo, ese año se perdió la oportunidad de pre-sentar petitorios en función de derechos labo-rales. Durante la administración Clinton, lospeticionantes recibieron un mejor tratamiento,es decir, se aceptó evaluar un porcentaje ma-yor de los escasos petitorios presentados, y elSubcomité del SGP realizó un esfuerzo mayorpara explicar sus decisiones. De hecho, sinembargo, las consideraciones estratégicas depolítica exterior todavía dominaban el procesode adopción de decisiones. La administraciónrecurrió a una serie de innovaciones de políti-ca que no ejercieron demasiada presión en lospaíses en desarrollo beneficiarios ni alejarondel todo a los peticionantes. Por ejemplo, sedemoraron las decisiones acerca de aceptarpetitorios para evaluación. En efecto, en el casode Malasia fueron demorados hasta que elpaís fue sacado del programa en 1996 debidoa su creciente competitividad. La evaluaciónde Indonesia fue «suspendida» en febrero de1994 por una intervención del Consejo de Se-guridad Nacional, y en su lugar se instaló unapolítica de diálogo. En 1996, el Subcomité delSGP recomendó que se retiraran los benefi-cios a Pakistán únicamente para los productosfabricados con mano de obra infantil. Muchopeticionantes criticaron la reticencia de la ad-ministración a retirar los beneficios. Argumen-taron que la amenaza de retiro perdería credi-bilidad en la medida que nunca fuera llevada ala práctica. La experiencia demostró que losgobiernos suelen hacer promesas cuando es-tán siendo evaluados, pero no las cumplen unavez terminada la evaluación. Durante la admi-nistración de George W. Bush, el Represen-tante Comercial rechazó la mayoría de lospetitorios del SGP. Podría argumentarse quefue en parte porque el Representante Comer-cial a menudo procuraba negociaciones refe-ridas a acuerdos bilaterales de libre comerciocon los mismos países a la vez, de maneraque hubiera sido políticamente embarazosoaceptar los petitorios sobre derechos de los

16 Henry J. Frundt, 1998: Trade Conditions and Labor Rights. U.S. Initiatives, Dominican and Central American Responses,Gainesville et al.: Universidad dess of de Florida.

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trabajadores. De hecho, sin embargo, el Re-presentante Comercial continuó con las nego-ciaciones de libre comercio aun con países queenfrentaban evaluaciones por violaciones delos derechos laborales. Tal es el caso de Gua-temala (el petitorio 2003 fue rechazado des-pués de la evaluación inicial) y Swazilandia,que está siendo evaluada desde 2003.17 Tam-bién está en curso una evaluación de los de-rechos laborales en Bangladesh.

Los críticos han sostenido que el gobierno delos Estados Unidos, independientemente de lapersuasión política, no ha aplicado con rigor ladisposición sobre derechos laborales del SGP,y por lo tanto también ha hecho caso omiso delas disposiciones vinculadas al mismo. Desde1996, solamente se han suspendido los bene-ficios para Belarús, y es claro que esta sus-pensión –realizada en el año 2000– siguió con-sideraciones de política exterior.18 Otros críti-cos señalan utilizaciones discriminatorias y/oproteccionistas de la disposición. Un análisisde la aplicación de las disposiciones sobrederechos laborales en la legislación comercialde los Estados Unidos, específicamente en elSistema Generalizado de Preferencias, de he-cho confirma las críticas que a menudo se rea-lizan en cuanto a que las disposiciones sobrederechos laborales pueden ser empleadas demanera discriminatoria. El gobierno de los Es-tados Unidos ha aplicado las disposicionesunilaterales sobre derechos humanos no tan-to en función de una evaluación justa y cohe-rente de las violaciones de los derechos labo-rales sino en consideración de intereses depolítica exterior y de política interna de los Es-tados Unidos. Esta subordinación de las deci-siones sobre derechos laborales a objetivos de

política exterior, sin embargo, ha contribuido aque la disposición del SGP no haya sido utili-zada de manera proteccionista, un hecho queha sido demostrado por numerosos estudiosempíricos.19 Merced a las perspectivas gene-rales de libre comercio del gobierno de losEstados Unidos, a pocos países se les ha reti-rado sus beneficios comerciales.

Si es tan poco frecuente que se obtengan be-neficios, la pregunta que surge es ¿pueden lascláusulas acerca de los derechos de los traba-jadores lograr su objetivo, es decir, contribuira mejorar las condiciones de trabajo? Variosestudios empíricos han revelado cambios pe-queños pero positivos. La OCDE afirmó en suinforme de 1996 sobre normas comerciales ylaborales que los beneficios condicionados alrespeto de las normas básicas «indujeron aun cambio positivo en la conducta de algunospaíses», y argumentó que la experiencia delos Estados Unidos obligó a la Unión Europeaa añadir una disposición sobre derechos labo-rales a su SGP (ver infra).20 Dos estudios de1998 sobre países de América Latina demos-traron que la presión basada en las investiga-ciones sobre derechos laborales en el SGP y/o el retiro de beneficios, ha producido cam-bios importantes.21 En otro estudio de 1998,basado en un análisis cuantitativo sin investi-gación de campo, Kimberly Elliott, del Institutode Economía Internacional, argumentó que «…30 casos terminaron divididos indistintamenteentre el éxito y el fracaso».22 Basados en es-tudios de caso de Chile, Guatemala, Malasia,Indonesia, Pakistán y Belarús, Compa y Vogtllegaron a conclusiones muy positivas –y másque positivas– sobre los efectos de la cláusulasobre derechos laborales del SGP en la pro-

17 AFL–CIO, 2004c: The Bush Record on Shipping Jobs Overseas, Issue Brief, agosto, Washington, D.C.18 CIOSL/CMT/ETUC, s.f.: Trade Union Assessment of European Union Regulation on the Generalised Scheme of Preferences

2002–04, Bruselas.19 Kimberly Ann Elliott, 1998: Preferences for Workers? Worker Rights and the U.S. Generalized System of Preferences,

Washington, D.C.: Institute for International Economics. (Elliott 1998b: 9–11).20 OCDE, 1996: Trade, Employment and Labour Standards. A Study of Core Workers’ Rights and International Trade, Paris:

OCDE.21 Frundt 1998 [ob.cit]; Christoph Scherrer, Thomas Greven, Volker Frank (1998): Sozialklauseln. Arbeiterrechte im Welthandel,

Münster: Westfälisches Dampfboot.22 Elliott 1998 [ob.cit].

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moción de los derechos de los trabajadoresen países beneficiarios.23

Por supuesto hay voces de crítica también. Ensu estudio de caso de Bangladesh, Clay señalólos intereses en conflicto en los Estados Unidosentre inversionistas, asociaciones de trabajado-res en Zonas Francas, y la AFL–CIO –que ha-bía presentado un petitorio ante el gobierno delos Estados Unidos– y concluyó que la presióndel SGP no había tenido éxito.24 Hay escépti-cos incluso dentro del Partido Demócrata, queen gran medida apoya al SGP. Jenny Bates, delInstituto de Política Progresista, de orientacióncentrista, argumenta que aún en caso de quehaya un cambio positivo, no queda claro cuálha sido la «motivación real».25 Pero hasta quie-nes son críticos de las disposiciones sobre de-rechos laborales aceptan que tuvieron ciertoéxito. Grossmann et al. señalan la nueva legis-lación aprobada en Swazilandia y Tailandia encuanto a la amenaza de retiro de los beneficios–que, a la larga, demostró ser insuficiente en elcaso de Swazilandia.26 En resumen, la eviden-cia demuestra que tanto el proceso de evalua-ción de los derechos laborales como la amena-za de retiro de beneficios tienen escasos efec-tos pero en general positivos sobre la adhesiónde los gobiernos a los derechos laborales.

No obstante, hay una advertencia importante.El éxito depende esencialmente de la existen-cia de actores nacionales tales como sindica-tos, que puedan hacer un uso efectivo de lapresión externa adicional.27 Pero, por supues-to, esos actores fuertes a menudo no existen(y su ausencia es más bien tanto el resultadocomo la razón de las violaciones de los dere-

chos laborales). Esto indica un dilema de lasdisposiciones sobre derechos laborales: haymenos posibilidades de que los sindicatos uONGs más débiles se beneficien de ellas, y enlos casos en que los derechos laborales se vio-lan con frecuencia, es menos probable que lacláusula social sea efectiva.

La Ley de Crecimientoy Oportunidades para África

En varios países se ha utilizado el criterio deelegibilidad para promover la protección efec-tiva de los derechos de los trabajadores. LosInformes 2001 y 2002 de la Ley de Crecimien-to y Oportunidades para África establecieronque varios países del África subsahariana hanintroducido reformas, incluso mejoras de losderechos humanos y laborales (medidas paracombatir las peores formas de trabajo infantil)y ratificación de convenios de la OIT. La Ofici-na de Asuntos Laborales Internacionales delDepartamento de Trabajo de los Estados Uni-dos brindó ayuda técnica. Este nuevo criterio,posiblemente basado en la experiencia positi-va de la Unión Europea, por ejemplo enPakistán (ver infra), puede, no obstante, estaren riesgo porque la referida oficina ha sido ata-cada permanentemente por la administraciónBush y sobrevive únicamente por el apoyo delPartido Demócrata en el Congreso. Secundan-do las peticiones de sindicatos de trabajado-res de los Estados Unidos, el RepresentanteComercial de los Estados Unidos presionó aSwazilandia para que cambiara su legislaciónlaboral o de lo contrario se vería enfrentada alretiro de los beneficios del Sistema Generali-zado de Preferencias y a que no se le otorgue

23 Lance Compa, Jeffery S. Vogt, 2001: Labor Rights in the Generalized System of Preferences: A 20–Year Review, en:Comparative Labor Law & Policy Journal, Vol. 22, No. 2/3.

24 Lisa Clay, 2001: The Effectiveness of the Worker Rights Provisions of the Generalized System of Preferences: TheBangladesh Case Study, en: Transnational Law & Contemporary Problems, Vol. 11, No. 1, 175–201.

25 E.g. Jenny Bates, 2000: International Trade and Labor Standards, Progressive Policy Institute, Policy Report, abril.26 Harald Grossmann, Matthias Busse, Deike Fuchs, Georg Koopmann, 2002: Sozialstandards in der Welthan–delsordnung,

Baden–Baden: Nomos, 63.27 Maria Lorena Cook, 2004: International Labor Standards and Domestic Labor Advocates: Unions, Labor Reform, and

Workers’ Rights in Latin America, Paper presented at the Conference on Transnational Labor Contention, Universidad deCornell, April 9–11; Volker Frank, 1999: Die Durchsetzung internationaler Sozialstandards – Erfolgsbedingungen vonSozialklauseln, en: Peripherie, No. 75.

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la condición de ser elegida para la Ley de Cre-cimiento y Oportunidades para África.28 Des-pués de varios años de negarle a Côte d’Ivoireacceso a los beneficios de la Ley de Crecimien-to y Oportunidades para África y de pedir mejo-ras, el Representante Comercial de los Esta-dos Unidos reconoció en 2003 que había habi-do avances suficientes en la protección de losderechos de los trabajadores. Específicamente,se resolvió con mayor eficacia el problema dela mano de obra infantil forzada y de riesgo enel sector del cacao, y se elaboró legislación con-forme a las normas de la OIT.29 Fue así que en2003 se otorgaron los beneficios, a pesar delas protestas de los activistas de derechos hu-manos y laborales de los Estados Unidos acer-ca de los efectos limitados de las reformas, quetan sólo cubrían parte del sector exportador.

En diciembre de 2003, la administración esta-dounidense dispuso que la República Cen-troafricana y Eritrea perderían los beneficiosderivados de la Ley de Crecimiento y Oportu-nidades para África porque «habían retrocedi-do en los avances hacia una economía basa-da en el mercado, el imperio de la ley y losderechos de los trabajadores».30 Como hansostenido los críticos, con frecuencia las viola-ciones de los derechos laborales parecen im-portar solamente cuando están agregadas aotros factores que merecen la adopción demedidas, y cuando no afectan consideracio-nes de política exterior. Ambos países son pe-queños y relativamente insignificantes, porejemplo, en la «guerra contra el terrorismo».

3.3 Disposiciones unilateralesde la UE sobre derechoslaborales: conceptos básicos

La mayoría de los países que comercian conla Unión Europea (UE) reciben cierta forma de

preferencias arancelarias unilaterales o sonparte de un acuerdo de libre comercio con laUE. Únicamente los Estados Unidos, Canadá,Japón, Nueva Zelandia, Australia y Taiwán tie-nen la condición de nación más favorecida(NMF) según el GATT, y únicamente Corea delNorte tiene un estatus menor al de NMF.31 Tan-to los sistemas de preferencia unilateral (el Sis-tema Generalizado de Preferencias y el Acuer-do de Cotonou, con los estados llamados ACP)como los acuerdos bilaterales, contienen dis-posiciones sobre derechos humanos, algunascon referencia explícita a los derechos labora-les básicos.

Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)

El Sistema Generalizado de Preferencias ofre-ce acceso libre de impuestos al mercado de laUnión Europea, o con aranceles reducidos, parauna gama de exportaciones provenientes de lospaíses en desarrollo. Esas preferencias no re-cíprocas son posibles por la llamada «cláusulahabilitante» del GATT–OMC. El Sistema Gene-ralizado de Preferencias de la Unión Europease aplica en mayor medida a países de Améri-ca Latina, Asia, Europa central y del este, y laMancomunidad de Estados Independientes.También se aplica a los países de África, el Ca-ribe y el Pacífico (ACP) que, no obstante, tam-bién reciben acceso preferencial conforme alConvenio de Cotonou (ver infra). En el SistemaGeneralizado de Preferencias, esos países pue-den recibir acceso preferencial para productosno comprendidos en el acuerdo de Cotonou(principalmente agrícolas).

Actualmente, el Sistema Generalizado de Pre-ferencias de la Unión Europea consiste en cin-co acuerdos diferentes: acuerdos generales,acuerdos sobre incentivos especiales para losderechos laborales, acuerdos sobre incentivosespeciales para el medio ambiente, acuerdos

28 Campaña Ropa Limpia 2002 [ob.cit], 10.29 U.S. Trade Representative, 2003: Comprehensive Report of the President of the United States, U.S. Trade and Investment

Policy Toward Sub–Saharan Africa and Implementation of the African Growth and Opportunity Act.30 American Apparel and Footwear Association, 2004: International Trade Update, enero.31 Bob Deacon, 1999: Socially Responsible Globalization: A Challenge for the European Union, Report prepared for the Ministry

of Social Affairs and Health of Finland, 44.

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sobre incentivos especiales para los paísesmenos adelantados (PMA), y acuerdos espe-ciales para los esfuerzos en el combate de lasdrogas. Entre los otros acuerdos especiales,los destinados a la protección de los derechoslaborales se aplican solamente a «productossensibles», pues los productos no sensibles yatienen condición de libre de impuestos.

La primera disposición sobre derechos labora-les, establecida en 1995, fue de carácter puniti-vo, similar a la SGP de los Estados Unidos. LaComisión Europea incluyó la prohibición demano de obra forzada (Convenios de la OIT 29y 105) como condición para recibir los benefi-cios del SGP. Esta disposición permitía que ac-tores de la sociedad civil realizaran petitoriosformales. El comité de SGP de la Comisión Eu-ropea, consistente en representantes de diver-sos Directorios, debía decidir entonces si el casoameritaba una investigación.

Vigente desde el 1º de enero de 1998, la UniónEuropea agregó luego al SGP una cláusula deincentivo al cumplimiento de los derechos labo-rales. Los países que apliquen y respeten la«sustancia de» los convenios básicos de la OITsobre libertad de asociación, derecho a la ne-gociación colectiva y prohibición del trabajo in-fantil, han podido desde entonces solicitar pre-ferencias arancelarias adicionales. No se inclu-yó la no discriminación, siguiendo el ejemplo delos Estados Unidos, a pesar de las presionesde la Confederación Europea de Sindicatos(ETUC, por su sigla en inglés), ni tampoco lascondiciones generales de trabajo, un criterioque, esta vez, difirió del de los Estados Unidos.

Los observadores sindicales criticaron que lareforma de 1998 del SGP también incluyera in-centivos arancelarios adicionales para oncepaíses latinoamericanos «comprometidos acti-vamente en el combate a la producción y ex-portación de drogas», a pesar de que entre esospaíses figuraban varios con problemas gravesen materia de derechos laborales.32 Lo mismo

pasó con Pakistán, que se añadió a esta listade países a partir del 1º de enero de 2002. Sinembargo, como parte de la regulación del SGPde 2001 para el periodo 2002–2004, los paísesque deseen recibir incentivos especiales porcombatir la producción y el tráfico de drogas,también serán supervisados en cuanto a lasnormas laborales básicas y el medio ambiente.

La reglamentación de 2001 aumentó las pre-ferencias para todos los países y simplificó lascategorías de productos, dividiéndolos en pro-ductos «sensibles» y «no sensibles». Tambiénintrodujo la iniciativa «Todo excepto armas»(EBA, por su sigla en inglés) como política paralos países menos adelantados, que recibiránacceso libre de impuestos para todos los pro-ductos excepto armas (y bananas, arroz y azú-car, que serán gradualmente incluidos). Paraestos países, pues, los incentivos en materiade derechos laborales no son aplicables. Paratodos los demás países, los incentivos fueronaumentados a 5% y la cláusula ahora incluyela no discriminación. El inciso (2) del Art. 14establece: «El régimen especial de estímulo ala protección de los derechos laborales puedeconcederse a los países que demuestren queaplican una legislación que incorpora las nor-mas siguientes de los convenios de la Organi-zación Internacional del Trabajo (OIT): núme-ros 29 y 105 sobre la eliminación del trabajoforzado u obligatorio, números 87 y 98 sobrela libertad de asociación y el derecho de nego-ciación colectiva, números 100 y 111 sobre laeliminación de la discriminación en cuanto aempleo y profesión, números 138 y 182 sobrela eliminación real del trabajo infantil». Por otrolado, también se fortaleció el elemento puniti-vo de la disposición sobre derechos laborales:las violaciones de todos los derechos básicosahora pueden provocar el retiro de los benefi-cios del SGP.

El procedimiento para obtener preferenciasarancelarias adicionales es el siguiente: losgobiernos deben brindar información sobre su

32 CIOSL/CMT/ETUC, s.f. [ob.cit].

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legislación laboral nacional así como sobre suaplicación y monitoreo. Tienen que comprome-terse formalmente a supervisar la aplicación delacuerdo sobre incentivos especiales (inciso (1)del Art. 15). Las solicitudes son publicadas porla Comisión Europea en el Periódico Oficial demanera que las partes que tengan informaciónpertinente –en los hechos significa el movimientolaboral internacional, las organizaciones de de-rechos humanos y los sindicatos del país res-pectivo– pueden presentar pruebas (inciso (1)del Art. 16). No se especifica el periodo parapresentar las pruebas pero en la práctica –parasolicitudes en el marco del antiguo SGP desde1999– ha sido de 60 días. La Comisión luegose encarga de verificar la información suminis-trada por los países solicitantes (inciso (3) delArt. 16). Si la legislación nacional no cumple másla sustancia de los convenios básicos de la OITo su aplicación ha dejado de ser efectiva, pue-den suspenderse las preferencias adicionales(inciso 3a del Art. 26).

El proceso para el retiro de los beneficios delSGP es el siguiente: los actores de la socie-dad civil pueden presentar información sobreviolaciones de los derechos laborales en paí-ses beneficiarios. La Comisión Europea inves-tiga y normalmente presenta un informe en eltérmino de un año. Las constataciones de laOIT y las decisiones de los comités de la OIT«servirán» de base (inciso 1b del Art. 26). Conello, la Unión Europea se basa más en la OIT.No obstante, no en todos los casos ha habidoinvestigaciones o constataciones de la OIT (porejemplo, en casos en que el país en cuestiónno ha ratificado el respectivo convenio de laOIT).33 El Consejo entonces decide en el tér-mino de 30 días. Con excepción de los casosrelativos a mano de obra forzada, la Comisión

tiene entonces que observar la situación duranteseis meses, lo cual le da al gobierno respectivola posibilidad de remediar la situación o decla-rar su compromiso de remediarla. En el casode que después del periodo de seis meses nohubiera habido tal declaración o no se hubieraremediado la situación, la Comisión proponeretirar los beneficios. Las decisiones del Con-sejo sobre esto serán efectivas seis meses des-pués de que, a menos que la situación seamejorada –de manera que el gobierno respec-tivo tiene una última posibilidad de remediar lasituación.34 También está la posibilidad de unretiro temporal de los beneficios. En casos de«prácticas claramente inaceptables», cualquieracuerdo del SGP (general o especial) puedeser retirado temporalmente «en cualquier mo-mento». Las razones posibles incluyen prácti-cas de esclavitud o mano de obra forzada y vio-lación de los convenios básicos de la OIT sobrelibertad de asociación y el derecho a la nego-ciación colectiva, entre otros.35

Hasta las reformas de 2001, algunos observa-dores llamaron a la disposición sobre derechoslaborales de la Unión Europea en el SGP una«mini cláusula social» porque era más limita-da que el SGP de los Estados Unidos en suselementos coactivos.36 Actualmente se trata deun enfoque que ofrece incentivos sustancialesy amenaza con sanciones también sustancia-les en caso de infracción. Habrá más reformasdel SGP a partir de 2006, que incluirán la «apli-cación plena de las normas laborales básicasen países beneficiarios».37

Dificultades legales para los condicionamientos del SGP

Las disposiciones del SGP en materia de de-rechos laborales siempre han sido controver-

33 Martin Ölz, 2002: Die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation im Licht der neuen handelspolitischenSozialklausel’ der Europäischen Union, en: Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits– und Sozialrecht (ZIAS),319–359.

34 Ibid., 329–330.35 Comisión Europea, 2004a: The European Union’s Generalised System of Preferences. GSP, Bruselas: Comisión Europea.

Directorate General for Trade.36 Stephen Gibbons, 1999: Labour Rights, the International Trading Regime and the Multilateral Institutions – a Broad View,

Presentation at the EJDM Conference, 6–7 de marzo.37 Comisión Europea, 2004b: Trade and Social Conditions (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/ global/ social/index_en.htm),

[julio de 2004].

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tidas porque parecen violar la norma de no dis-criminación de la «cláusula habilitante» delGATT, que hizo posible los acuerdos preferen-ciales. Algunos economistas han calificado in-cluso a los sistemas del SGP como «esencial-mente recíprocos» por sus «condiciones se-cundarias».38

Recientemente, India impugnó el sistema delSGP de la Unión Europea de conceder reduc-ciones arancelarias adicionales a países queadoptan medidas para contrarrestar la produc-ción de drogas ilícitas en la OMC, argumen-tando que son incompatibles con el principiode Nación Más Favorecida del GATT y no jus-tificados por la «cláusula habilitante», que exi-ge la aplicación no discriminatoria de progra-mas preferenciales no recíprocos. Un grupoespecial de la OMC decidió que la disposiciónde la UE era efectivamente discriminatoria.39

Si el órgano de apelación de la OMC la hubie-ra apoyado, esto hubiera tenido consecuen-cias negativas para los derechos laborales tam-bién (inicialmente, India había manejado am-bas propuestas), e incluso para la disposiciónsobre derechos laborales del SGP de los Esta-dos Unidos. Sin embargo, el órgano de Apela-ciones de la OMC dispuso el 7 de abril de 2004,que los «miembros de la OMC pueden ser se-lectivos al escoger qué países en desarrollopueden beneficiarse del trato especial en elmarco de los programas del Sistema Genera-lizado de Preferencias, siempre y cuando nodiscriminen a los países con las mismas nece-sidades de desarrollo, financieras o comercia-les a los que están destinados los beneficios»,y que los requisitos de resultados sean objeti-vos, transparentes y no discriminatorios.40 La«cláusula habilitante» permite que el trato di-

ferenciado «responda positivamente a las ne-cesidades de desarrollo, financieras y comer-ciales de los países en desarrollo».41 En tér-minos de la importancia de la normativa parael condicionamiento de los derechos labora-les, Robert Howse argumentó que «es alenta-dor que el órgano de Apelación citara las con-diciones que figuran en las preferencias labo-rales y ambientales de la Unión Europea comoejemplos de criterios objetivos y transparen-tes».42 Los «incentivos especiales» de la UniónEuropea son claramente más «positivos» quela posible suspensión de las sanciones que apa-recen en las disposiciones sobre derechos la-borales tanto de la Unión Europea como delos Estados Unidos.43

Esta discusión jurídica dentro de la OMC refle-ja un debate erudito y político en torno a ladisposición sobre derechos laborales en elSGP de los Estados Unidos, que tuvo lugar enla década de 1980. El especialista en derechoshumanos Philipp Alstom argumentó que cons-tituía «unilateralismo agresivo», pero PharisHarvey, de la Fundación Internacional de De-rechos Laborales, una organización que hapresentado frecuentes petitorios, defendió estapráctica argumentando que el criterio de «in-condicionalidad» de la cláusula NMF del GATTse refería a la compensación, pero que ningúnpaís podría ser forzado a ofrecer preferenciasarancelarias si un país beneficiario violara losderechos humanos fundamentales. Más re-cientemente, Ian Robinson ha discutido el«unilateralismo progresivo» como una políticaproblemática pero útil porque puede ayudar asuperar la resistencia de los «Estados autori-tarios o con una democracia de baja calidad»al cambio democrático.44 Como veremos, no

38 Arvind Panagariya, 2002: EU Preferential Trade Policies and Developing Countries, Center for International Economics,Universidad de Maryland.

39 Cleary Gottlieb, EC Trade Report, Bruselas, octubre–diciembre, 2003, 2–3.40 International Trade Reporter, Current Reports, 8 de abril de 2004.41 GATT, citado en: Andreas Blüthner, 2004: Welthandel und Menschenrechte in der Arbeit. The Compatibility of Human Rights

at Work with the WTO–System, Frankfurt/M.: Peter Lang.42 Robert Howse, 2004: Appellate Body Ruling Saves the GSP, at Least for Now, en: Bridges, No. 4, (www.ictsd.org), abril [julio

de 2004].43 Ibid.44 Ian Robinson, 2000: Progressive Unilateralism? U.S. Unilateralism, Progressive Internationalism, and Alternatives to

Neoliberalism, Foreign Policy in Focus Discussion Paper #3, 15 de noviembre.

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obstante, hay un trato discriminatorio conside-rable en la puesta en ejecución de las disposi-ciones sobre derechos laborales, basado engran medida en las prioridades de política ex-terior y el tamaño de los países socios. Así, lasdificultades futuras para los elementos puniti-vos de las disposiciones sobre derechos labo-rales, son posibles.

Acuerdo Cotonou de la UE con los Estados ACP

El acuerdo de Cotonou, firmado el 23 de junio de2000, en Cotonou, Benin, es un sucesor del con-junto de los llamados Convenios de Lomé querigieron la ayuda para el desarrollo y las relacio-nes comerciales entre la Unión Europea y 78países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP).Los Convenios de Lomé, entre otras cosas, ofre-cieron preferencias arancelarias unilaterales másallá del SGP. Por esto considero que el acuerdode Cotonou debe ser considerado un programa«unilateral», por lo menos por ahora. Este acuer-do, que entró en vigor el 8 de junio de 2003,estará vigente durante 20 años, está abierto pararevisión cada cinco años, pero será supervisadopaso a paso por los llamados Acuerdos de So-ciedad Económica (ASE), que serán negociadosentre la Unión Europea y grupos de Estados oEstados individuales del ACP a efectos de tras-ladar la relación UE–ACP de la tradicional ayudano recíproca para el desarrollo, a una mayor re-ciprocidad en el término de 20 años. Los prime-ros ASEs, referidos a comercio e inversión, perotambién a cuestiones políticas y sociales, entra-rán en vigencia después de un periodo de tran-sición que finalizará el 31 de diciembre de 2007.

En el periodo posterior a la etapa de transiciónhabrá tres grupos de países beneficiarios enel marco del acuerdo de Cotonou: el primergrupo contiene todos los PMA, no tan solo losPMA del ACP. Recibirán acceso no recíprocoal mercado libre para «Todo excepto armas»

(Iniciativa EBA). El segundo grupo contieneEstados que no son PMA del ACP, que nego-cian ASEs, preferentemente en agrupacionesregionales, y el tercer grupo consiste en Esta-dos ACP que no son PMA y que no pueden ono quieren negociar ASEs. Las alternativaspara el último grupo serán evaluadas en 2004y es muy probable que finalmente sean redu-cidos a la condición de SGP.

Lomé IV introdujo la cuestión de los derechoshumanos como un «elemento esencial» de lacooperación, «lo que significa que toda viola-ción podría provocar una suspensión parcial ototal de la ayuda por parte de la UE».45 Elacuerdo de Cotonou que reemplazó a LoméIV tiene cinco pilares: una dimensión política,enfoques participativos, reducción de la pobre-za, un marco para la cooperación económicay comercial y una reforma de la cooperaciónfinanciera (es decir, ayuda). También incluyefuertes referencias a derechos humanos, ycompromete a los «Partidos [para] hacerse res-ponsable de promover y proteger todas las li-bertades y derechos humanos fundamentales,sean civiles, políticos, económicos, sociales oculturales» (Artículos 9,13,26). Hay un meca-nismo de revisión y la posibilidad de sancio-nes (Art. 96).46 El Art. 9 reitera el respeto porlos derechos humanos, la democracia y la bue-na gobernanza. «El incumplimiento de los ele-mentos esenciales o del elemento fundamen-tal puede finalmente provocar que un país en-frente la suspensión como medida de últimorecurso prevista respectivamente en los Artí-culos 96 y 97 del Acuerdo».47

No obstante, es poco claro si se pueden utili-zar esas disposiciones sobre derechos huma-nos para promover el respeto de determina-dos derechos laborales, aun cuando habrá «co-operación en sectores relacionados con el co-mercio tales como… el comercio y el traba-

45 Panagariya 2002 [ob.cit].46 Emilie M. Hafner–Buron, 2004: Trading Human Rights: How Preferential Trade Agreements Influence Government Repression,

próximamente en: International Organization, 20.47 Der–Chin Horng, 2003: The Human Rights Clause in the European Union’s External Trade and Development Agreements,

en: European Law Journal, Vol. 9, No. 5, 681.

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jo».48 En el preámbulo hay una referencia a«convenios pertinentes de la OIT», y el Artícu-lo 50 incluye referencias expresas a los con-venios básicos de la OIT 87, 98, 105, 182, 111.Las partes «reafirman [su] compromiso» yacuerdan «aumentar la cooperación» para elapoyo de esos convenios, y para la ejecuciónde la legislación laboral nacional. No obstante,no hay vínculos con los beneficios comercia-les. En lugar de sanciones, el acuerdo prevéintercambio de información y ayuda técnicapara mejorar la legislación nacional y su eje-cución.49 Tal vez debido al interés limitado enincentivos especiales dentro del SGP (verinfra), la Unión Europea no ha incluido benefi-cios acelerados o incentivos especiales paramejorar las prácticas relativas a derechos hu-manos en el acuerdo Cotonou, un hecho quesacará a muchos países del alcance del SGPa través de la negociación de los ASEs. Esasnegociaciones comenzaron en setiembre de2002. Los ASEs seguramente tomarán la for-ma de acuerdos entre la Unión Europea y gru-pos de países ACP vecinos, a efectos de for-talecer la integración regional, y abarcarán nosolamente cuestiones comerciales sino tam-bién políticas.50 Los críticos argumentan quesi bien los ASEs son parte de un esfuerzo diri-gido a la integración regional, su interés cen-tral está puesto en la integración del merca-do.51 Dentro del movimiento laboral hay quie-nes argumentan que en los ASEs será nece-sario negociar disposiciones más específicassobre derechos laborales.52 Para lograrlo, lossindicatos están exhortando al establecimien-to de estructuras de cooperación tripartita ycomités de consulta en países que se benefi-cian de la negociación de ASEs.53

3.4 Disposiciones unilateralessobre derechos laborales en laUE: aplicación

La disposición de 1995, prohibición de manode obra forzada, hasta ahora se ha hecho eje-cutable una sola vez. Como corolario de unpetitorio de la Confederación Internacional deOrganizaciones Sindicales Libres–CIOSL(ICFTU, por su sigla en inglés y ETUC) en ju-nio de 1995, la Comisión Europea inició unainvestigación con relación a Birmania(Myanmar) a principios de 1996. La investiga-ción duró un año y produjo la suspensión detodos los beneficios del SGP, lo cual entraríaen vigor en marzo de 1997. La mayoría de losobservadores consideraron que era un casoobvio ya que Myanmar tenía antecedentes deprácticas sistemáticas de utilización de manode obra forzada. La acción de la UE para quela OIT tomara medidas contra Myanmar estu-vo precedida del impulso inicial proveniente deactivistas de derechos humanos, no de sindi-catos de trabajo.54 Si bien la activista demó-crata Daw Aung San Suu Kyi esperaba «unimpacto en quienes participan en actividadescomerciales con compañías extranjeras», y quelas sanciones del SGP «serían muy importan-tes para acelerar las reformas democráticas»,hasta ahora el avance ha sido muy escaso.55

Las contradicciones en la política exterior ylos móviles comerciales se hicieron obviascuando la Unión Europea impugnó una deci-sión del Estado de Massachusetts de no co-merciar (es decir, realizar contrataciones pú-blicas) con compañías que actuaban enBirmania aun cuando en ese mismo momen-to estaba tomando medidas contra la propia

48 Panagariya 2002 [ob.cit].49 Grossmann et al. 2002 [ob.cit], 61.50 Comisión Europea, 2003 [ob.cit]: 16–17.51 Carina van Rooyen, 2001: EU–Southern Africa Trade Relations and Poverty: Implications of the Cotonou Agreement. Paper

presented at the Development Studies Association Conference, Universidad de Manchester, 10–12 Septiembre.52 CIOSL 2002: The Spread of Bilateral Agreements, Position Paper, Bruselas: CIOSL, 1 de octubre.53 Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV), s.f.: Cotonou Agreement. Trade Union Report: ETUC, CIOSL y

CMT.54 Gay W. Seidman, 2002: Deflated Citizenship: Labor Rights in a Global Era. Paper presented at the American Sociological

Association meeting, Chicago, 26 de agosto.55 Transcript of Daw Aung San Suu Kyi’s Video Address to the General System of Preferences’ Hearings, Bruselas, Sept. 22,

1996 (http://ibiblio.org/freeburma/assk/gsp.html) [julio de 2004].

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Birmania. Al final la OMC no tuvo necesidadde actuar ya que el Supremo Tribunal de losEstados Unidos declaró inconstitucional la leyde Massachusetts.

En el caso menos obvio de Pakistán, no se ini-ciaron investigaciones como consecuencia deun petitorio del ICFTU/ETUC sobre trabajo for-zado infantil en junio de 1995, aún cuando lopidió el Parlamento Europeo, «ya que la Comi-sión Europea continuó insistiendo que podíanlograrse avances en materia de mano de obraforzada en Pakistán sin ella».56 Algunos argu-mentan que en realidad, el éxito en términos demejores condiciones con relación al trabajo in-fantil se logró con la amenaza implícita de reti-rar los beneficios del SGP, ya que la ComisiónEuropea retiró deliberadamente los beneficiosen el transcurso de 1997. Típicamente, estaamenaza implícita se combinó con el apoyo fi-nanciero a la participación de Pakistán en elPrograma Internacional para la Erradicación delTrabajo Infantil de la OIT (IPEC, por su sigla eninglés). Pakistán aprobó en la legislación nacio-nal la prohibición del trabajo infantil e informó ala Comisión Europea regularmente sobre susavances. La Comisión Europea concluyó quelas preferencias serían retiradas únicamentecomo medida de último recurso en caso de queno funcionara una política de promoción, res-paldada con apoyo financiero.57 Sin embargo,el caso de Pakistán también muestra claramen-te que –al igual que en la aplicación en EstadosUnidos de las disposiciones sobre derechos la-borales– las prioridades de política exterior do-minan el proceso de adopción de decisiones.En 1996, mientras transcurría la discusión entorno al trabajo infantil, el Consejo Europeo au-torizó a la Comisión que comenzara negocia-ciones con Pakistán en torno a un tercer Acuer-

do de Generación de Cooperación no preferen-cial y más amplio. Las negociaciones se pos-tergaron durante varios años como consecuen-cia de las pruebas nucleares de Pakistán, peroel acuerdo se firmó en 2001. Después del 11 desetiembre se concedió a Pakistán más prefe-rencias comerciales para textiles y prendas devestir, y el acuerdo fue firmado el 24 de noviem-bre de 2001.

Los programas de incentivos de 1998 y 2001no han concitado demasiado interés. Desdeenero de 2005, solamente cinco países ha-bían solicitado beneficios adicionales del SGP:Moldova, Rusia, Georgia, Ucrania y Sri Lanka.El CIOSL y ETUC han solicitado ser consulta-dos en todas las solicitudes presentadas den-tro del programa de incentivos especiales y estasolicitud ha sido aceptada siempre por la Co-misión Europea.58 El Comité del SGP de laComisión Europea también consultó en cadacaso a los movimientos sindicales nacionales.El CIOSL y ETUC apoyaron la solicitud de1999 de Moldova y ésta fue aprobada. Lasolicitud de 1999 de Rusia así como las soli-citudes de 2001 de Georgia y Ucrania se hanmantenido en suspenso por informes críticosde CIOSL, ETUC y la Confederación Mundialdel Trabajo–CMT (WCL, por su sigla en in-glés).59 Una quinta solicitud fue presentadapor Sri Lanka en abril de 2002.60 Después quela Comisión Europea dejara pendiente estasolicitud –un aplazamiento a último momentocomo consecuencia de intereses sindicalescon relación a la libertad de asociación– lossindicatos de Sri Lanka lograron algunas vic-torias extrañas en las zonas francas del país.Incluso algunos representantes de la indus-tria de la indumentaria –preocupados por lafinalización del sistema mundial de contingen-

56 CIOSL/CMT/ETUC s.f. [ob.cit].57 Barbara Brandtner, y Allan Rosas, 1999: Trade Preferences and Human Rights, en: P. Alston, M.R. Bustelo, J. Heenan (eds),

The EU and Human Rights, New York: Oxford University Press.58 CIOSL/CMT/ETUC s.f. [ob.cit].59 En 2003, Human Rights Watch abordó el tema de los derechos humanos y laborales en Ucrania, instando a la Unión

Europea, entre otras cosas, a «fortalecer la condicionalidad de los derechos laborales en los acuerdos comercialesbilaterales de acceso al mercado entre la Unión Europea y Ucrania, concebidos para promover el ingreso de Ucrania a laOMC», http://www.hrw.org/press/2003/10/ukraine100703.htm

60 CIOSL/CMT/ETUC s.f. [ob cit].

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tes textiles– aceptaron que, debido a que «nu-merosas concesiones comerciales internacio-nales están ahora vinculadas a las condicio-nes de trabajo y a los derechos de los traba-jadores», las compañías deben dejar a losempleados votar a sus representantes sindi-cales «sin interferencias».61

En enero de 2004, se aprobó la solicitud de SriLanka para obtener beneficios comercialesadicionales. Al mismo tiempo, la Comisión Eu-ropea decidió iniciar una investigación sobrelas supuestas violaciones a los derechos labo-rales en Belarús, a partir de la información pre-sentada por CIOSL, ETUC y CMT. El Comisa-rio de Comercio de la Unión Europea, PascalLamy, manifestó en esta ocasión que «esasdecisiones demuestran el enfoque de doblecomponente (twin–track) de la Unión Europeaacerca de utilizar preferencias comerciales parapromover el respeto de las normas laboralesbásicas: recompensar en el marco del SGP alos países beneficiarios que hacen esfuerzosespeciales por aplicar efectivamente las nor-mas laborales básicas, y retirar los beneficiosdel SGP en caso de violaciones graves y per-sistentes de los derechos laborales».62

Como en los Estados Unidos, el problema másgrave con la disposición del SGP de la UniónEuropea en materia de derechos laborales esque a la postre es objeto de prácticas discrimi-natorias, más políticas que comerciales, a pe-sar de la preocupación en torno al proteccio-nismo. Algunos países consiguen aplicar es-tas escandalosas prácticas por razones depolítica exterior.63

En el contexto de los acuerdos con los paísesdel ACP, todavía no se han tomado accionesespecíficas en materia de derechos laborales;sin embargo, se han aplicado procedimientosrelativos al respeto de derechos sociales bási-cos que involucran «flagrantes violaciones ala democracia en Fiji y Zimbabwe». Las refe-rencias del Artículo 50 a los convenios básicosde la OIT en el acuerdo de Cotonou («reafir-mando el compromiso» y el acuerdo para «au-mentar la cooperación» en apoyo de esos con-venios, y la aplicación de la legislación nacio-nal) tal vez deban ser fortalecidas en cada ne-gociación bilateral de la EPA.64

61 Feizal Samath, 2003: Trade Unions Chalk Up Two Key Victories, Inter Press Service, 28 de agosto.62 Unión Europea, actualización sobre el SGP (http://europa.eu.int/comm/trade/issues/global/gsp/pr070104_en.htm), setiem-

bre de 2004.63 Los representantes de la OIT y otros han señalado la incoherencia de la aplicación, comparar con Lee Swepston 2002:

Globalization and International Labor Standards: Countering the Seattle Syndrom, Lund, 14 de octubre.64 CIOSL 2002 [ob.cit].

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4.1 Disposiciones sobre derechoslaborales en los acuerdoscomerciales bilateralesy regionales de losEstados Unidos: conceptos

Hasta ahora, Estados Unidos tiene solamenteun pequeño número de acuerdos de libre co-mercio (Canadá, México, Israel, Jordania, Chiley Singapur); sin embargo, se han negociadomuchos otros que están esperando la aproba-ción del Congreso, o están en vías de nego-ciación (por ejemplo, Marruecos, Sudáfrica).65

Los de particular interés en el debate sobrederechos laborales serán abarcados cronológi-camente y con cierto detalle.

4. Nuevos instrumentos:los derechos laborales

en los acuerdoscomerciales bilaterales

Acuerdo de Cooperación Laboralde América del Norte (NAALC)

El Acuerdo de Cooperación Laboral de Améri-ca del Norte (NAALC, por su sigla en inglés),que fue negociado como acuerdo lateral delTratado de Libre Comercio de América delNorte–TLCAN (NAFTA, por su sigla en inglés)y entró en vigencia el 1º de enero de 1994, fuepresentado en ese momento como un acuer-do histórico («el vínculo más ambicioso apli-cado hasta ahora entre trabajo y comercio»).66

Por primera vez, las disposiciones sobre dere-chos laborales fueron objeto de un acuerdocomercial internacional. El acuerdo, sin embar-go, claramente no cumplió su máximo objetivo

65 Para tener un panorama de este tema, ver Representante Comercial de los Estados Unidos, 2004: 2004 Trade PolicyAgenda y Annual Report of the President on the Trade Agreements Program, Washington, D.C.

66 Human Rights Watch, citado favorablemente en Norman Paech, 2003: Die sozialen, ökonomischen und kulturel–lenMenschenrechte im Rechtssystem der internationalen Wirtschafts–und Handelsordnung, Bonn: Friedrich–Ebert–Stiftung, 64.

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político, es decir, apaciguar la oposición delmovimiento laboral estadounidense al TLCAN.Esta oposición partía de la preocupación deque ocurriría una importante fuga de capitalescomo resultado del menor precio de la manode obra mexicana. Si bien no queda claro si elmovimiento sindical estadounidense hubieraapoyado cualquier tratado de libre comercioque incluyera a México, independientementede la posible eficacia de un régimen propues-to en materia de derechos laborales, las dis-posiciones del NAALC fueron consideradas in-mediatamente insuficientes por todos los diri-gentes sindicales de los Estados Unidos. Losrepresentantes de los empleadores también seopusieron al NAALC, con el temor de que sen-taría un precedente para futuros acuerdos co-merciales –en el sentido de que se considera-rían los derechos laborales. Los temores tan-to de los trabajadores como de losempleadores finalmente se cumplieron: desdeentonces, la mayoría de los acuerdos comer-ciales han considerado los derechos labora-les, y con frecuencia se ha utilizado como mo-delo el concepto básico del NAALC, un com-promiso para hacer aplicable la legislación la-boral nacional.

El NAALC no establece un conjunto de dere-chos laborales internacionales y normas sinoque compromete principalmente a los signata-rios a aplicar su legislación laboral nacional.«Cada parte promoverá la observancia del de-recho laboral y exigirá su cumplimiento a tra-vés de medidas públicas apropiadas».67 Estafocalización en la legislación laboral nacionalse basó en la noción de los negociadores delos Estados Unidos de que el problema no eracon las disposiciones del derecho laboral mexi-cano sino con su fiscalización, y también refle-jaba la oposición inflexible de los negociado-res mexicanos y canadienses a cualquier com-promiso con normas internacionales. En Ca-nadá, la mayor parte del derecho laboral esprovincial, y en México los sindicatos prepon-derantes estuvieron decididos a proteger su

posición contra los cuestionamientos de lossindicatos independientes, que podían versefortalecidos con esas normas.

El NAALC incluye referencias a 11 principioslaborales básicos (libertad de asociación y pro-tección del derecho a organizarse; derecho anegociar colectivamente; derecho a huelga;prohibición de la mano de obra forzada; pro-tecciones laborales para niños y personas jó-venes; normas mínimas de empleo; elimina-ción de la discriminación en el empleo; igualretribución para hombres y mujeres; preven-ción de accidentes y enfermedades en el tra-bajo; compensación en casos de lesiones yenfermedades en el trabajo; protección de tra-bajadores inmigrantes). Esos principios vanmás allá de los derechos laborales básicos in-corporados en la Declaración de la OIT de1998, y el NAALC exhorta a los tres gobiernosa mejorar su desempeño con relación a esosderechos y normas. Empero, no hay obliga-ción de hacerlo. De hecho, ni siquiera seprohíbe explícitamente a las partes del NAALCque debiliten su legislación laboral: el Artículo3 del NAALC reconoce «el derecho de cadaParte a establecer sus propias normas labora-les nacionales, y adoptar o modificar de con-formidad sus normas y reglamentaciones la-borales».68

Las disposiciones reales en materia de fiscali-zación de la legislación implican una estructurade tres niveles que impide el establecimientode sanciones o multas excepto por normas enmateria de trabajo infantil, normas mínimas deempleo y normas sobre salud y seguridad en eltrabajo. En los casos que implican libertad deasociación y derecho a negociar colectivamen-te, sin duda los derechos básicos más impor-tantes, lo máximo que puede lograrse en elmarco del NAALC son las llamadas consultasministeriales entre los Ministros de Trabajo.

El NAALC creó una Comisión de CooperaciónLaboral que consiste en un consejo ministerial

67 NAALC, 1993: Tratado de América del norte sobre Cooperación Laboral (Estados Unidos, México y Canadá) Artículo 3.68 Ibid.

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(los tres Ministros de Trabajo) y una secretaría,que trata en gran medida con emprendimientosy estudios de cooperación, y también estable-ció una estructura institucional para resolver lasquejas relativas a la no fiscalización de la legis-lación laboral nacional («petitorios»). Las llama-das Oficinas Administrativas Nacionales del de-partamento laboral de cada signatario, recibeny procesan petitorios de la sociedad civil relati-vos a la no fiscalización de la legislación laboralen cualquiera de los otros dos países. Esospetitorios no están limitados a asuntos que afec-ten al comercio. Las oficinas administrativas na-cionales están obligadas cada una de ellas abrindar información, en caso de que se lo solici-ten, de cualquiera de las otras oficinas adminis-trativas nacionales. Basada en su evaluación,la oficina administrativa nacional puede enton-ces pedir consultas ministeriales. En caso deque éstas no resuelvan el tema, no podránadoptarse nuevas acciones por problemas vin-culados con la libertad de asociación, el dere-cho a la negociación colectiva o el derecho dehuelga. Para todos los demás temas, puedenombrarse un comité de evaluación de exper-tos de tres personas para elaborar un informeque luego será evaluado por el consejo minis-terial, que incluya recomendaciones para me-jorar el cumplimiento. Por último, puede nom-brarse un tribunal de arbitraje de cinco miem-bros. En casos de mano de obra infantil, nor-mas mínimas de empleo y salud y seguridad enel trabajo, un «modelo persistente de falta defiscalización» puede finalmente convertirse encontribuciones monetarias (multas) –que seránaportadas a un fondo destinado a mejorar lafiscalización del derecho laboral en el país in-fractor)– o, si no se pagan, en sanciones co-merciales. Tanto las multas como las sancionescomerciales tienen como tope el 0,007% delvolumen comercial entre los dos países (o US$20 millones, el menor entre los dos parámetros).Quienes critican esos pesados procedimientosde fiscalización cuasi diplomáticos han señala-

do que lleva más de 30 meses llegar a estaetapa final.69

Aún cuando su centro de interés inicial fue lasituación de los derechos laborales en Méxi-co, el rasgo más destacable del acuerdo es sureciprocidad, que ha provocado reclamacionessobre prácticas laborales de los Estados Uni-dos. En esencia, el proceso es similar al de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT),es decir, emplea principalmente la presión di-plomática y moral.

Algunos observadores han criticado que se pon-ga la mira en la legislación nacional, por consi-derar que esto resulta insuficiente en la medidaque las normas nacionales no cumplen con lasnormas básicas internacionales. Otros señalanel hecho de que en algunos países en desarro-llo, el lenguaje jurídico laboral es a veces de-masiado rígido y que en esos países sería másconveniente mejorar la protección de los dere-chos básicos en lugar de presionarlos para que,por ejemplo, se ponga en práctica su rígida le-gislación sobre condiciones de trabajo. Ponerla mira en la aplicación de la legislación nacio-nal podría tener efectos negativos, argumentaKimberly Elliott, porque si hay que destinar par-te de los restringidos recursos a pesadas legis-laciones minuciosas, es posible que falten re-cursos para mejorar los derechos básicos.70

El Acuerdo bilateral sobre textilesentre EE.UU. y Camboya 71

La administración Clinton negoció un singularacuerdo textil innovador con Camboya en 1999.Surgió como consecuencia de una petición de1998 contra Camboya en el marco de la dis-posición sobre derechos laborales del Siste-ma Generalizado de Preferencias por el sindi-cato de trabajadores textiles de los EstadosUnidos, UNITE! y la AFL–CIO, que alegaronpersistentes violaciones a la legislación labo-

69 Scherrer/Greven 2001 [ob cit].70 Elliott, 2004: 6 [ob cit].71 U.S.–Cambodia Agreement Relating to Trade in Cotton, Wool, Man–made Fiber, Non–Cotton Vegetable Fiber and Silk Blend

Textiles and Textile Products.

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ral. En el marco del inciso d) del Artículo 10,Camboya puede ganar contingentes de pre-mio para exportaciones de productos textilesy de vestir para los Estados Unidos, en un prin-cipio hasta el 14% anualmente, si las fábricasde prendas de vestir entran dentro de un «cum-plimiento sustancial» con las normas de tra-bajo camboyanas e internacionales (tal comoestán definidas por el derecho comercial esta-dounidense, ver infra). La OIT supervisa elacuerdo y el costo de la supervisión corre porcuenta de los dos gobiernos y la AsociaciónCamboyana de Fabricantes de Prendas deVestir.72 Algunos observadores argumentaronque eximir a las compañías de correr con loscostos de la supervisión –opuesto a las prácti-cas relativas a las propuestas de supervisión ylos códigos de conducta «voluntarios»– puedeser un «estímulo para que las empresas esta-blezcan su producción en Camboya».73

El acuerdo fue renovado en 2001, en que elcontingente máximo bonificado aumentó a 18%anualmente. Lamentablemente, el acuerdoexpiró a fines de 2004 por la expiración delsistema de cuotas del Acuerdo Multifibras(AMF) en 2005, que había estipulado ciertaestabilidad para los países exportadores detextiles.74 La industria camboyana de prendasde vestir es una de las muchas amenazadaspor la competencia, en especial de China.75

El Tratado de Libre Comercioentre Estados Unidos y Jordania 76

La administración Clinton negoció un tratadode libre comercio con Jordania, que fue firma-

do el 24 de octubre de 2000. Insólitamente, elacuerdo fue apoyado por los movimientos la-borales de ambos países. El presidente delAFL–CIO, John Sweeney, lo llamó un «peque-ño paso hacia nuestra meta última» (ibid.). Elacuerdo consiguientemente fue aprobado enel Congreso de los Estados Unidos de maneraunánime y entró en vigor el 17 de diciembrede 2001. Si bien es modesto en sus alcances(el comercio entre los dos países fue de sola-mente 300 millones en 1999), es importanteporque esta es la primera vez que un acuerdocomercial bilateral incluye en su texto una dis-posición sobre derechos laborales. Esta dis-posición se refiere a la ejecución del derecholaboral nacional y estipula procedimientos deresolución de controversias y reparaciones queson los mismos para temas comerciales y vio-laciones de los derechos laborales.

No hay un sistema de ejecución multinivel,como en el NAALC; las controversias relativasa las disposiciones laborales pueden ser lle-vadas ante un sistema de solución de contro-versias. Human Rights Watch se ha referido aesto como «paridad de ejecución».77 Además,el acuerdo incluye una disposición que obligaa las partes a «procurar asegurar» que las nor-mas no se debiliten (no se deroguen).

Si bien esas disposiciones constituyen un avan-ce con respecto al NAALC, hay quienes toda-vía argumentaban que las últimas dos disposi-ciones (derechos laborales básicos y no dero-gación) son en última instancia no ejecutablesdebido a la vaguedad del lenguaje.78 Hay unadisposición controvertida –y todavía no verifi-

72 De acuerdo a los informes de la OIT, el gobierno estadounidense US$ 1,4 millones durante tres años, el Ministerio de Trabajocamboyano US$ 200.000, y GMAC también US$ 200,000.

73 Aaronson, 2003 [ob.cit].74 Jonathan P. Hiatt, Deborah Greenfield, 2004: The Importance of Labor Rights in World Development, Washington, D.C.:

AFL–CIO, 20–25.75 Interfaith Center on Corporate Responsibility, 2004: Trade Union and NGO Responses to the Phase–Out of the Multifibre

Arrangement (www.iccr.org) [agosto de 2004].76 Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free

Trade Area, 24 de octubre de 2000.77 Human Rights Watch, 2002: Labor Rights and Trade: Guidance for the United States in Trade Accord Negogtiations, Global

Policy Forum, http://www.globalpolicy.org/globaliz/law/intlaw/1030labor.htm [agosto de 2004].78 Human Rights Watch, 2001: Canada/Mexico/United States: Trading Away Rights, Report, http://www.hrw.org/reports/

2001/nafta/nafta0401–03.htm#P339_43368 [agosto de 2004].

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cada– que podría permitir el debilitamiento ono fiscalización de la legislación laboral en fun-ción de motivos presupuestarios de buena fey/o razones de discrecionalidad política. Algu-nos críticos también han mencionado una car-ta lateral que «esencialmente requiere que to-das las controversias comerciales entre los dospaíses sean resueltas evitando acciones derepresalia comercial y empleando en su lugarmultas de carácter monetario».79

En contraste con el NAALC, el acuerdo deJordania estipula un umbral elevado para ini-ciar una revisión de las cuestiones sobre de-rechos laborales. Las violaciones deben tenerlugar «de manera que afecte el comercio en-tre las Partes». Los actores de la sociedad ci-vil no pueden pedir a los gobiernos que evalúenviolaciones del acuerdo, pero pueden estipu-lar más información (resúmenes «amicuscuriae») durante esa evaluación. La AFL/CIOno trató de imponer el derecho de petición por-que se dio cuenta que en definitiva toda medi-da de los Estados Unidos en el marco de ladisposición sobre derechos laborales está su-jeta a la voluntad política de la administración.En esa época, la administración Clinton era fa-vorable, y se suponía que una administraciónGore lo hubiera sido aún más.80

El proceso de evaluación, que permanece sinverificar, está estructurado de la manera si-guiente: las extensas consultas entre los go-biernos incluyen cuatro oportunidades paraque las partes alcancen una solución amisto-sa de la controversia. Los periodos para lasetapas de este proceso son más cortos queen el NAALC, pero no hay plazos para el nom-bramiento de miembros de un grupo especialde solución de controversias, esto dependeráde la voluntad política de los gobiernos en cues-tión. Si el asunto no puede ser resuelto, la Parteafectada tendrá derecho a tomar medidas apro-

piadas y proporcionadas».81 Esas medidaspueden incluir multas o el retiro de beneficioscomerciales.82

Ley de la Autoridad de Promocióndel Comercio bipartidaria (TPA)

Después de un lapso de 8 años, un presidentede los Estados Unidos pudo finalmente asegu-rar nuevamente la llamada autoridad de víarápida, esta vez referida como autoridad depromoción del comercio. El procedimiento devía rápida limita el tiempo que tiene el Congre-so para discutir un acuerdo comercial nego-ciado por el presidente y autoriza solamenteuna votación que apruebe o desapruebe, sinenmiendas. Una de las razones más impor-tantes por las cuales el Congreso había nega-do reiteradamente al Presidente Clinton estaautoridad después de aprobada la Ronda Uru-guay del GATT en 1994 fue por discrepanciascon relación a una disposición sobre derechoslaborales.

La Ley de la Autoridad de Promoción del Co-mercio bipartidaria (TPA, por su sigla en inglés)fue aprobada como tal por el Presidente GeorgeW. Bush el 6 de agosto de 2002. Incluía las ca-racterísticas usuales de la autoridad de vía rá-pida, pero también obligaba al RepresentanteComercial de los Estados Unidos a «promoverel respeto de los derechos de los trabajadores… de manera compatible con las normas labo-rales básicas de la OIT» (Sec. 2102(a)(6)). Enla sección 2102(b)(12)(G), la referida ley ins-truye a los negociadores a buscar disposicio-nes que «traten a los objetivos de negociacio-nes principales de los Estados Unidos de ma-nera igualitaria con respecto a (i) la capacidadde recurrir a la solución de controversias en elmarco del acuerdo aplicable; (ii) la disponibili-dad de procedimientos de solución de contro-versias equivalentes; y (iii) la disponibilidad de

79 Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations (ACTPN) 2003: The U.S.–Chile Free Trade Agreement, Report, 27 defebrero, Washington, D.C., 6.

80 Entrevista con Thea Lee, AFL–CIO Departamento de Políticas Públicas.81 Tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Jordania, Art. 17, Sec. 2(b) [ob cit].82 Hiatt/Greenfield, 2004: 25–28 [ob cit].

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reparaciones equivalentes». Esos, sin embar-go, son algunos objetivos de negociación en-tre muchos; al final, su realización depende dela voluntad política de los negociadores y de lahabilidad negociadora.

El tema de si las disposiciones sobre derechoslaborales de los acuerdos negociados a conti-nuación por la administración Bush –es decir,por el Representante Comercial de los Esta-dos Unidos Robert Zoellick– cumplían los re-quisitos de la Ley de la Autoridad de Promo-ción del Comercio bipartidaria, ha sido motivode encendidos debates, particularmente en losGrupos Especiales de Asesoramiento Comer-cial que incluyen representantes del trabajoorganizado. La razón para esto es que variasdisposiciones de la ley son más bien vagas.Human Rights Watch señala que el lenguajereferido a los derechos laborales internacio-nales básicos es más vago que en el acuerdoentre Estados Unidos y Jordania, ya que ésteestablece que el objetivo debería ser «promo-ver el respeto por los derechos de los trabaja-dores» más que «procurar asegurar» que elderecho laboral nacional cumpla las normasinternacionales y «procurar mejorar» su legis-lación.83 Está, sin embargo, el lenguaje acla-ratorio del informe del Comité de Hacienda delSenado de los Estados Unidos, que estableceque los acuerdos comerciales futuros debenpor lo menos cumplir las normas del tratadode libre comercio entre Estados Unidos yJordania.84

De manera similar, la cláusula llamada de «norepresalia» añadida a último momento a la Leyde la Autoridad de Promoción del Comerciobipartidaria, establece que «no se autorizaríanrepresalias» cuando una de las partes no apli-que su legislación en función de acciones dis-crecionales, por ejemplo, con relación a la asig-nación de recursos. De interpretarla literalmen-

te, argumenta Human Rights Watch, esto pro-hibiría la imposición de medidas punitivas enlas controversias sobre derechos laborales–porque un gobierno siempre puede argumen-tar que sus decisiones se basan en dicho pro-cedimiento discrecional.85 Nuevamente, haypruebas de la historia legislativa de la ley, asícomo coherencias internas que asocian queesta cláusula no debería interpretarse de estamanera.86 No obstante, en su comentario so-bre la Ley de la Autoridad de Promoción delComercio bipartidaria, Kimberley Elliott pare-ce pensar lo contrario: «E incluso esa disposi-ción [sobre la aplicación de la legislación labo-ral nacional], excluye la aplicación débil quese debe a ‘un ejercicio razonable de …ladiscrecionalidad [con respecto a asuntosindagatorios, de acciones ante tribunales, deregulación y observancia de las normas], o re-sultados de una decisión de buena fe con re-lación a la asignación de recursos’».87

Tratado de libre comercio entreEE.UU. y Chile y Tratado de libre comercio entreEE.UU. y Singapur

Negociados por la administración de GeorgeW. Bush a fines de 2002 y principios de 2003respectivamente, los tratados de libre comer-cio entre Estados Unidos y Chile y entre Esta-dos Unidos y Singapur entraron en vigor el 1ºde enero de 2004. Ambos acuerdos puedendescribirse más apropiadamente como trata-dos de comercio e inversión. De hecho, losaranceles de Singapur en los bienes manu-facturados de los Estados Unidos ya estabanen cero antes de que comenzaran las nego-ciaciones.

Ambos tratados incluyen disposiciones sobrederechos laborales en el cuerpo del acuerdo,lo que la administración Bush ha denominado«un mecanismo de fiscalización innovador».88

83 Human Rights Watch 2002 [ob cit].84 Ibid.85 Ibid.86 Ibid.87 Elliott, 2004: 6 [ob cit].88 USTR 2004 [ob cit], 106.

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Las partes garantizan de manera verificableque harán cumplir sus leyes laborales nacio-nales. El incumplimiento puede provocar laimposición de «contribuciones monetarias» (esdecir, multas) o sanciones comerciales, en lamedida que el comercio se vea afectado. Cadaparte también «procurará asegurar» que nodebilitará las leyes laborales de manera de noafectar al comercio. Además, las partes reafir-man su compromiso para con los derechos la-borales incluidos en la Declaración de la OITde 1998. Esas últimas disposiciones, sin em-bargo, son completamente inaplicables, ya quelas diferencias que surgieron por ellas no pue-den ser llevadas siquiera al ámbito de la solu-ción de controversias. Los críticos argumen-tan que esto constituye un retroceso con res-pecto al tratado de libre comercio entre losEstados Unidos y Jordania, acercándose a lasdisposiciones del NAALC, ya que crea un in-centivo para simplemente debilitar o eliminarlas leyes laborales.89 En otro proceso paraleloal NAALC, los acuerdos también incluyen dis-posiciones relativas a intentos de cooperación,por ejemplo el establecimiento de un Consejode Asuntos Laborales estipulado en el tratadode Chile, y una disposición similar en el trata-do de Singapur.

Citando informes anuales del Departamento deEstado de los Estados Unidos y la OIT, algu-nos críticos han señalado que el interés cen-tral en la aplicación de la legislación laboralnacional no es apropiado para Chile porquelas normas laborales chilenas no cumplen lasnormas internacionales. El presidente de loscamioneros Jimmy Hoffa declaró: «El hechoes que Chile no puede reafirmar su compromi-so con las normas de la OIT si no hace cumpliresas normas ahora».90 La situación enSingapur es aún más complicada, ya que la«Iniciativa de Contratación Integrada» para

ciertos bienes especificados incluye las dosislas indonesias Bintan y Batam (que podríanser los «aspectos más importantes de esteTLC», según el Embajador de los Estados Uni-dos ante Singapur). No obstante, ni el gobier-no de Indonesia ni el de Singapur asumen nin-guna de las obligaciones del capítulo sobre eltrabajo para la producción en esas islas. Así,los inversionistas, especialmente en el rubrode la fabricación electrónica, pueden sacarventaja de los bajos salarios que se pagan enesas islas y del acceso libre de impuestos alos Estados Unidos sin tener que respetar losderechos de los trabajadores. Sandra Polaski,de Carnegie Endowment for InternationalPeace, señala que esto crea «zonas de se-gunda clase donde pueden ignorarse objeti-vos laborales y ambientales», contrariamentea los objetivos declarados del Congreso en laLey de la Autoridad de Promoción del Comer-cio bipartidaria. 91

Otras críticas planteadas contra ambos acuer-dos incluyen varias diferencias importantes en-tre la solución de controversias de las cuestio-nes comerciales y las laborales, haciendo dehecho menos aplicables los aspectos laborales:

1. A diferencia de los capítulos comerciales,el proceso consultivo antes de que las cues-tiones laborales puedan convertirse en so-lución de controversia, es largo (60 días),especialmente la disposición de una segun-da ronda opcional de consultas antes deque se establezca un grupo especial de ar-bitraje;

2. A diferencia de los capítulos comerciales,las condiciones del cálculo de multas o san-ciones (que, según los incisos 2 y 3 del Ar-tículo 15 tendrán «un efecto equivalente alde la medida controvertida») para las vio-laciones de los derechos laborales, hacen

89 LAC – Labor Advisory Committee for Trade Negotiations and Trade Policy, 2003: The U.S.–Chile and U.S.–Singapore FreeTrade Agreements, Informe, 28 de febrero, Washington, D.C.

90 James P. Hoffa, 2003: Dissenting Views of James P. Hoffa, General President, International Brotherhood of Teamsters,Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations (ACTPN), The U.S.–Chile Free Trade Agreement, Informe, 27 defebrero, Washington, D.C.

91 Sandra Polaski, 2003: Serious Flaw in US–Singapore Trade Agreement Must Be Adressed, Global Policy Forum, http://www.globalpolicy.org/socecon/ffd/2003/0403singapore.htm [agosto de 2004].

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referencia a factores de mitigación talescomo la razón por la cual una parte no hahecho cumplir sus leyes laborales, el gra-do de fiscalización laboral que podría es-perarse razonablemente, u «otros factorespertinentes»;

3. Las partes siempre pueden escoger pagaruna multa antes que soportar sancionescomerciales; pero mientras que en el capí-tulo comercial la multa tiene un tope máxi-mo equivalente a la mitad de la cifra de lassanciones comerciales, la contribuciónmonetaria para las cuestiones laboralesestá limitada a 15 millones de dólares, in-dependientemente del grado de perjuicio.Los críticos han señalado que esta cifra esinsuficiente como impedimento efectivo;92

4. En las controversias comerciales, las san-ciones pueden imponerse en la cifra totaloriginal si no se paga la multa; en contras-te, el capítulo sobre el trabajo limita lassanciones comerciales al valor de la con-tribución, o 15 millones de dólares;

5. En las controversias comerciales, la multase pagará a la parte perjudicada; en uncaso de derechos laborales la multa seaportará a un fondo establecido para me-jorar la administración de la legislación la-boral en el país afectado. Esto crea poten-cialmente un incentivo para desviar los re-cursos del gobierno de la fiscalización dela legislación laboral y luego esperar y versi uno está obligado a volver al curso; nohay disposición alguna de salvaguarda con-tra esto.93 Resulta interesante que esta dis-posición puede responder a propuestas deHuman Rights Watch, como una forma deresolver el problema de ausencia de fisca-lización por motivos de «capacidad técnicamás que por falta de voluntad política».94

Human Rights Watch, sin embargo, quisolimitar el pago de las multas a un fondo paraaquellos casos en que la falta de fiscaliza-ción fuera claramente un problema de ca-pacidad. Sobre este tema, hay discrepan-cias considerables entre los defensores delos derechos laborales. Por ejemplo,Sandra Polaski, de Carnegie Endowment,argumenta que las multas son mejores quelas sanciones porque con las multas no sepierden puestos de trabajo en el sectorexportador del país, y el dinero puede serutilizado para resolver el problema. En suopinión, las multas, sin embargo, deberíantener un tope máximo según el potencialeconómico del país.95 Esas diferenciasentre los procesos de solución de contro-versias y las reparaciones entre cuestionescomerciales y laborales violan potencial-mente la disposición de la Ley de la Autori-dad de Promoción del Comercio bipartidariaque establece que los procedimientos yreparaciones de la solución de controver-sias deberían ser «equivalentes» para to-das las materias, tanto comerciales comolaborales y ambientales.

6. Por último, no hay, una vez más, un meca-nismo para las peticiones públicas; la fis-calización del capítulo laboral queda libra-do solamente a los gobiernos.96

Por consiguiente, los críticos –particularmentedel movimiento laboral de los Estados Unidos–consideraron ambos acuerdos un retrocesocon respecto al tratado entre los Estados Uni-dos y Jordania así como con respecto a la dis-posición sobre derechos laborales del SGP, quehabía abarcado a Chile antes del acuerdo.97

También debería señalarse que los tratadosde libre comercio entre Estados Unidos y Chi-

92 LAC 2003 [ob cit]; Citizens Trade Campaign, 2003: U.S.–Chile Free Trade Agreement, (http://citizenstrade.org/chile.php)[agosto de 2004].

93 LAC 2003 [ob cit].94 Human Rights Watch 2002 [ob cit].95 Sandra Polaski, 2004: Protecting Labor Rights Through Trade Agreements: An Analytical Guide, en: Journal of International

Law and Policy, Universidad de California, Davis, Vol. 10, No. 13, 13–25.96 Hoffa 2003 [ob cit].97 Thea Lee 2003: Testimony before the U.S. House of Representatives Committee on Energy and Commerce, Subcommittee

on Commerce, Trade, and Consumer Protection, Washington, D.C., 8 de mayo; John Sweeney, 2003: Statement by AFL–CIO President John Sweeney on Chile and Singapore Trade Agreements, Washington, D.C., 16 de julio.

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le y Estados Unidos y Singapur –así como otrosacuerdos que analizamos aquí– tienen nume-rosas disposiciones fuera de sus capítulos so-bre el trabajo, que potencialmente ejercen pre-sión sobre los derechos laborales y su fiscali-zación, por ejemplo, en el capítulo de contra-tación pública. Esos temas no pueden serabarcados aquí.

El Tratado de libre comercioentre Estados Unidos y Australia

El tratado de libre comercio entre Estados Uni-dos y Australia fue negociado por la adminis-tración de George W. Bush y firmado el 8 defebrero de 2004, pero todavía no ha sido apro-bado por el Congreso. Sin embargo, su dispo-sición sobre derechos laborales es esencial-mente la misma que la de los tratados con Chiley Singapur, y por lo tanto se centra en la fisca-lización de la legislación laboral nacional. ComoAustralia es un país muy desarrollado de laOCDE, podría esperarse que los sindicatos detrabajo de los Estados Unidos acogerían conbeneplácito este acuerdo en la medida queofrecería oportunidades de exportación y plan-tearía mínimo riesgo para los puestos de tra-bajo estadounidenses. Pero en realidad, en laúltima década, el conservador gobierno aus-traliano ha debilitado considerablemente la le-gislación laboral y los sindicatos australianoshan sufrido una tremenda pérdida de la canti-dad de miembros así como de poder negocia-dor.98 Con la reelección del gobierno deHoward en octubre de 2004, esta tendenciaciertamente continuará.

Por tanto es muy probable que los sindicatosaustralianos –que han procurado explícita yactivamente aprender de las estrategias labo-rales estadounidenses para manejar su debili-tamiento, especialmente con relación a sus

métodos organizativos– han alentado a suscontrapartes estadounidenses a criticar la dis-posición sobre derechos laborales del acuer-do. Y los sindicatos de los Estados Unidos lohan hecho siguiendo la línea que tienen conrelación a los tratados de los Estados Unidoscon Chile y Singapur.99

El Tratado bilateral de comercio entrelos Estados Unidos y Vietnam

La normalización de las relaciones comercialescon Vietnam, que trajo a los aranceles entre losantiguos adversarios a los niveles del GATT, fueaprobada en el Congreso en julio de 2000, sinreferencia a los derechos laborales. Esto fuecriticado por John Sweeney, de la AFL–CIO: elAcuerdo Comercial Bilateral (BTA, por su siglaen inglés) «omite lo que hemos estado defen-diendo –normas laborales básicas, derechoshumanos y protección ambiental».100

La administración de George W. Bush negocióposteriormente un acuerdo textil bilateral, quepodría haber sido formulado siguiendo el mo-delo del acuerdo textil entre los Estados Unidosy Camboya, pero no lo fue. La AFL–CIO argu-mentó que esto ha creado un incentivo paraque los inversionistas trasladen la producciónde Camboya a Vietnam, donde los sindicatosindependientes son ilegales y los derechos delos trabajadores son violados con impunidad.101

El Tratado de libre comercio de América Central

Las negociaciones entre los Estados Unidos ylos países miembros del Mercado Común deAmérica Central– MCAM (CACM, por su siglaen inglés) –Costa Rica, El Salvador, Guatema-la y Nicaragua– comenzaron en enero de 2003.Hugo grupos comerciales que presionaron alRepresentante Comercial de los Estados Uni-

98 David Peetz, 1998: Unions in a Contrary World. The Future of the Australian Trade Union Movement, Cambridge: CambridgeUniversity Press.

99 LAC – Labor Advisory Committe for Trade Negotiations and Trade Policy, 2004a: The U.S.–Australia Free Trade Agreement,Informe, Washington, D.C. 12 de marzo.

100 Stern 2003 [ob.cit]; Mark E. Manyin, 2001: Congressional Research Service Report on the Bilateral Trade Agreement WithVietnam, 11 de diciembre.

101 AFL–CIO, 2004c [ob.cit].

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dos para derivar las cuestiones laborales ha-cia acuerdos laterales, pero a efectos de cum-plir con las disposiciones laborales de la Auto-ridad de Promoción del Comercio, el Repre-sentante Comercial había propuesto un capí-tulo sobre el trabajo como parte del acuerdo.Es básicamente lo mismo que en los tratadoscomerciales de los Estados Unidos con Chile ySingapur, es decir, las partes se comprometena fiscalizar su legislación laboral nacional. Elcapítulo sobre trabajo ha sido objeto, por lotanto, de las mismas críticas (ver infra).

Hay pruebas encontradas acerca de si alcan-za con el derecho laboral y la fiscalización enlos países del TLCAC para restringir la dispo-sición sobre trabajo del TLCAC a la fiscaliza-ción de la legislación laboral nacional. La ma-yoría está de acuerdo en que el problema esfundamentalmente de fiscalización, y no de laletra de la legislación. Un reciente informe dela OIT –encomendado por los gobiernos de loscinco gobiernos de América Central– revelóque la legislación laboral en los países delTLCAC es en gran medida compatible con lasnormas básicas de la OIT. Sin embargo, elComité Asesor de Trabajo, adujo que «la OITha encontrado reiteradas veces que esas le-yes no cumplen las normas internacionalessobre el derecho a organizarse». La nueva dis-posición sobre derechos laborales debilitaríainnecesariamente la influencia actual del SGP,que ha demostrado tener tanto resultado. Se-gún el Comité Asesor de Trabajo: «De hecho,casi todas las reformas sobre legislación labo-ral que se han llevado a cabo en América Cen-tral en los últimos quince años han sido el re-sultado directo de una amenaza de retirar losbeneficios comerciales en el marco de nues-tros programas de preferencia». Human Rights

Watch (HRW) compartió en gran medida estacrítica.102 Y también lo hizo el Fondo de Dere-chos Laborales Internacionales: «Ni un solopaís cumple –siquiera ajustadamente– con losderechos laborales reconocidos internacional-mente».103 La Oficina en Washington paraAsuntos Latinoamericanos (WOLA, por su si-gla en inglés) estuvo de acuerdo y, citando losinformes del Departamento de Estado, reco-mendó el acuerdo de Camboya como modelo,combinado con el mecanismo existente delSGP sobre los derechos de los trabajadores.104

Siguiendo estas y otras declaraciones, asícomo el Documento de Human Rights Watchque calificó a las disposiciones laborales ne-gociadas como «inadecuadas para los Esta-dos Unidos, Chile y Singapur … [y] … un de-sastre para América Central», los críticos enel Congreso han declarado que la legislaciónlaboral en los países del TLCAC no cumple lasnormas laborales internacionales básicas ennumerosos e importantes aspectos (en granmedida con relación al derecho a formar sindi-catos, tema de numerosos petitorios por partede la AFL–CIO sobre derechos laborales en elmarco del SGP). Por lo tanto, infructuosamen-te propusieron la fiscalización de los derechoslaborales internacionales en lugar de naciona-les, a través de «un periodo de cumplimientode integración gradual», y ayudar a los paísestanto con asistencia técnica como con mayo-res iniciativas sobre acceso al mercado (unenfoque similar al del SGP europeo, ver supra).Human Rights Watch hizo un modelo de supropuesta de un «mecanismo transitorio», enbase al acuerdo textil entre los Estados Uni-dos y Camboya: habría aumentos de benefi-cios acompasados con el aumento de las me-joras, en base a evaluaciones anuales.105

102 LAC – Labor Advisory Committee for Trade Negotiations and Trade Policy, 2004b: The U.S.–Central America Free TradeAgreement, Report, Washington, D.C., 19 de marzo.

103 International Labor Rights Fund, 2004: Written Testimony Regarding the Central American Free Trade Agreement (CAFTA),agosto.

104 Washington Office on Latin America, 2004: Testimony on Labor Conditions in Central America to the USTR, 4 de junio.105 Vincent McElhinny, 2004: Update on the U.S.–Central America Free Trade Agreement (CAFTA): Implications of the Negotiations,

Washington, DC: InterAction. IDB–Civil Society Initiative, 62–63; Human Rights Watch, 2003: Labor Rights Protections inCAFTA, A Human Rights Watch Briefing Paper, Washington, D.C., octubre; AFL–CIO, 2003b: Stronger Labor ProvisionsNeeded in CAFTA, http://aflcio.org/globaleconomy) [setiembre de 2004].

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El TLCAC va más lejos que los tratados bilate-rales con Chile y Singapur en dos aspectos:habrá cooperación con la OIT para mejorar lasnormas laborales existentes así como creaciónde capacidad local con ayuda de los EstadosUnidos para mejorar el cumplimiento de la le-gislación laboral.106 Este tipo de proyectos decooperación técnica, que son similares al enfo-que de la Unión Europea, siguen, no obstante,siendo precarios porque financian asuntos quesiguen sin ser resueltos. La administración deGeorge W. Bush ha intentado constantementereducir el presupuesto de la Oficina de AsuntosLaborales Internacionales (ILAB, por su sigla eninglés), que estaría a cargo de esos programas.Dicha Oficina sobrevive únicamente por el apo-yo de los demócratas del Congreso.107

La versión acabada del acuerdo se hizo públi-ca el 28 de enero de 2004. El Presidente Bushla firmó en mayo de 2004, pero no la presentóante el Congreso antes de la elección presi-dencial. La AFL/CIO, la Oficina de AsuntosLaborales Internacionales y otros, mantuvie-ron su oposición, y el principal miembro de-mócrata del subcomité comercial, SanderLevin, dijo que será anulado.108 Efectivamen-te, como los demócratas del Congreso consi-deran que el capítulo sobre trabajo es insufi-ciente, propusieron anular el acuerdo en elCongreso, y es posible que encuentren alia-dos republicanos que están preocupados conla competencia de las exportaciones prove-nientes de América Central.109

Los ministros de comercio de América Cen-tral han reaccionado a esta situación anun-ciando la creación de un grupo de trabajo queidentificará sectores en los que se necesite

una reforma de la legislación laboral y unamejor fiscalización, y buscarán asistencia téc-nica del Banco Mundial y otros. Existe inclusocierta voluntad de trabajar con sindicatos, queen general son considerados sospechosospor sus vínculos con los partidos comunistaslocales.110

Esto demuestra, una vez más, que la influen-cia está pesando antes de la ratificación de unacuerdo. Marco Cuevas, ministro de economíade Guatemala, ha dicho: «Reconocemos quela dimensión del trabajo es fundamental parala aprobación del TLCAC». No obstante, unavez en vigor, tal vez la influencia que quedesea muy poca.

El Tratado de libre comercioentre los Estados Unidos y la comunidad andina

Entre los numerosos acuerdos de libre comer-cio propuestos que el Representante Comer-cial de los Estados Unidos ha estado negocian-do, el acuerdo entre los Estados Unidos y lacomunidad andina es, quizás, el más contro-vertido en términos de derechos laborales.Esto se debe a Colombia y su lamentable his-torial de asesinatos y secuestros de sindicalis-tas.111 Señalando graves violaciones a los de-rechos laborales en ambos países, la AFL–CIOy las organizaciones sindicales colombianashan emitido una declaración conjunta recla-mando disposiciones en el cuerpo del acuerdoque aseguren efectivamente la observancia detodos los derechos laborales básicos conteni-dos en la Declaración de la OIT relativa a losPrincipios y Derechos Fundamentales en elTrabajo.112 Esta propuesta está apoyada porotros sindicatos andinos. El criterio que ha to-

106 USTR 2004 [ob.cit] 109.107 Vincent McElhinny, 2004 [ob.cit], 61ff; Elliott 2004 [ob.cit] 7.108 Human Rights Watch, 2004: CAFTA’s Weak Labor Rights Protections: Why the Present Accord Should be Opposed. A

Human Rights Watch Briefing Paper, Washington, D.C., marzo.109 Elliott 2004 [ob.cit] 6.110 Nicolas Brulliard, 2004: Ministers Say CAFTA Helps Labor Rights, United Press International, 13 de julio.111 Jeffrey S. Vogt, s.f.: Comments Concerning Proposed United States–Andean Free Trade Agreement, Washington, D.C.:

International Labor Rights Fund. Para los informes actuales, ver también www.icftu.org.112 Trade Union Declaration on the Free Trade Agreement between the United States of America and Columbia, Cartagena,

Colombia, 18 de mayo de 2004.

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mado el Representante Comercial de los Es-tados Unidos en otras negociaciones despuésde la aprobación de la Autoridad de Promo-ción Comercial (TPA, por su sigla en inglés)para exigir la aplicación efectiva de la legisla-ción laboral nacional, parece especialmenteinsuficiente en este caso.

El Área de Libre Comerciode las Américas (ALCA)

Las negociaciones sobre el área de Libre Co-mercio de las Américas (ALCA) entre los Esta-dos Unidos y 33 gobiernos del Hemisferio Oc-cidental, que en determinado momento se su-puso concluirían en 2005, están en los hechosestancadas debido a cuestiones comerciales.La controversia sobre derechos laborales hadesempeñado tan solo una parte menor hastaahora. En contraste con el TLCAN, hay esca-sa discusión pública sobre el ALCA en los Es-tados Unidos. La AFL–CIO y la ORIT, (Organi-zación Regional Interamericana de Trabajado-res, suborganización sudamericana de laCIOSL), están haciendo una campaña paraderrotar al ALCA, ya que consideran que si-gue demasiado de cerca el modelo del TLCAN,especialmente en lo que se refiere a la liber-tad del inversionista y la protección que se lebrinda. Entre otras cosas, subrayan la necesi-dad de incluir en el texto del acuerdo protec-ciones ejecutables de derechos básicos de lostrabajadores.113

Entre los nueve grupos de negociación encar-gados de formular los capítulos del ALCA, nohay ni uno dedicado explícitamente a los de-rechos laborales. Este tema está abarcado porel Comité Técnico de Asuntos Institucionales.Además, los grupos de la sociedad civil hanaprovechado la oportunidad para expresar susopiniones sobre todas las cuestiones del ALCA,

incluidos los derechos laborales, ante el Co-mité de Representantes Gubernamentales so-bre la Participación de la Sociedad Civil(SOC).114

Los críticos han argumentado que el TLCANes un mal modelo para el ALCA, y que en tér-minos del trabajo y el ambiente es incluso unretroceso, ya que no hay disposiciones sobrederechos laborales en el texto proyectado, nitan siquiera acuerdos secundarios.115 No obs-tante, los negociadores de los Estados Unidospropusieron que se incluyera una disposiciónsobre derechos laborales en el texto del Co-mité Técnico de Asuntos Institucionales, comolo reclamó el TPA (ver supra). La disposicióntomó como modelo los capítulos sobre trabajode los tratados de libre comercio de EstadosUnidos con Chile y con Singapur (ver supra).Básicamente, «los países estarían obligadosa no dejar de aplicar efectivamente su legisla-ción laboral, a través de un curso de acción oinacción sostenido o recurrente, de una ma-nera que afecte el comercio».116 Algunas de-legaciones, especialmente Brasil, han argu-mentado que las negociaciones del ALCA de-berían centrarse en aspectos comerciales, yhasta ahora han obstaculizado la realizaciónde una discusión seria de la propuesta de Es-tados Unidos. Después que las negociacionesefectivamente se estancaron en la reunión mi-nisterial de Miami de 2003, se acordó avanzara dos velocidades, que básicamente produci-rán una estructura de dos niveles sobre dere-chos y obligaciones, especialmente en el rei-no de las cuestiones políticas. Hubo cierto apo-yo para el establecimiento de un grupo con-sultivo sobre cuestiones laborales y ambienta-les para discutir las propuestas de los EstadosUnidos, pero no ha habido ningún resultadode ello ya que las negociaciones se estanca-ron rápidamente en aspectos comerciales.

113 AFL–CIO, 2003a [ob.cit].114 Ver. http://www.ftaa–alca.org/SPCOMM/COMMCS_E.ASP.115 Por ejemplo, Sarah Anderson, 2003: The Equity Factor and Free Trade. What the Europeans Can Teach Us, en: World Policy

Journal, Fall, 45–51.116 USTR 2004 [ob.cit] 111.

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Resumen

En suma, es cuestionable que se haya hechoalgún avance real en términos de disposicio-nes aplicables sobre derechos laborales des-pués del NAALC, con la excepción de los acuer-dos de Camboya y Jordania.117 Sandra Polaski,de Carnegie Endowment for InternationalPeace, argumenta que la inclusión de las nor-mas laborales internacionales es tan solo una«aspiración» en la mayoría de los acuerdosbilaterales, en contraste con las disposicionesde los derechos laborales de programas unila-terales, que explícitamente se refieren a los«derechos laborales reconocidos internacional-mente», y donde en la práctica, para juzgar laobservancia se utilizan, entre otras cosas, lasevaluaciones de la OIT.118 Las disposicionessobre fiscalización todavía son débiles, muchomás débiles que en los procedimientos comer-ciales de solución de controversias. Polaskisubraya, sin embargo, que debe verse un ám-bito de avance en el hecho de que en variosde los acuerdos, las transgresiones de los de-rechos laborales se derivarían a «grupo[s]especial[es] neutrales, internacionales, de so-lución de controversias», que servirían de sal-vaguardia contra abusos proteccionistas.

El Representante Comercial de los EstadosUnidos, quien fue atacado por el sector de lostrabajadores por no incorporar normas de laOIT más cabalmente en los acuerdos bilatera-les posteriores al TPA y por no ofrecer para lascuestiones laborales los mismos mecanismosde solución de controversias que para las cues-tiones comerciales, culpa de esto al Congre-so. Como señaló William Clatanoff, de la ofici-na del Representante Comercial, el Congreso

no está dispuesto a tolerar esta «intromisiónen la soberanía nacional y la prerrogativa delCongreso». Kim Elliott argumenta que los Es-tados Unidos se muestran reacios a utilizar lasnormas de la OIT porque ellos mismos no hanfirmado la mayoría de los convenios básicos,un hecho que puede reflejar la desconfianzadel Congreso mencionada por Clatanoff.119

4.2 Los derechos humanos en losacuerdos comerciales bilaterales yregionales de losEstados Unidos: fiscalización

El Tratado de América del norte sobreCooperación Laboral (NAALC)El NAALC es probablemente el acuerdo sobrederechos laborales más estudiado. Sin excep-ción, todos los estudios llegan a conclusionesbastante negativas en lo que a resultados tan-gibles de los petitorios se refiere. Hubo 25petitorios entre 1994 y 2002, 15 presentadoscontra México, 8 contra los Estados Unidos y2 contra Canadá. La mayoría de los petitoriosse presentaron antes del año 2000; desde en-tonces ha habido una cierta «fatiga depetitorios».120 Los que defienden el TLCANoriginal, por supuesto, señalan la reducida can-tidad de petitorios como prueba de que haymenos problemas con la legislación laboralmexicana en particular, que lo que han aduci-do quienes critican al TLCAN. Dada la grancantidad de estudios que demuestran deficien-cias no solamente en la legislación mexicanasino también en la estadounidense y en la fis-calización de la legislación laboral (y cada vezmás en la canadiense, también), esas decla-raciones parecen bastante flojas.

117 Marley Weiss, 2003: Two Steps Forward, One Step Back – Or Vice Versa: Labor Rights Under Free Trade Agreements fromNAFTA, Through Jordan, via Chile, to Latin America, and Beyond, en: University of San Francisco Law Review, Vol. 37, No.689.

118 Polaski 2004 [ob.cit].119 Ambas referencias de Michael Allen 2003 [ob.cit].120 Dombois et al. 2004: Dombois, Rainer, Erhard Hornberger, Jens Winter, 2004: Internationale Arbeits–regulierung in der

Souveränitätsfalle. Das Lehrstück des North American Agreement on Labor Cooperation zwischen den USA, Mexiko undKanada, Münster: Lit Verlag; ver también Dombois, Rainer, Erhard Hornberger, Jens Winter, 2003: Transnational LaborRegulation in the NAFTA – a Problem of Institutional Design? The Case of the North American Agreement on Labor Cooperationbetween the USA, Mexico and Canada, en: International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations. Vol. 19,No. 4, 421–440.

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En los primeros casos la falta de resultadostangibles podía haber sido el resultado de ex-pectativas demasiado elevadas de parte de lospeticionantes, de una preparación relativamen-te débil, y de la selección de casos en los quehubieran participado sindicatos independien-tes débiles que cuestionaran el predominio delos sindicatos de la CTM (Confederación deTrabajadores Mexicanos) en México. No obs-tante, los sindicatos y ONGs estadounidensespronto comenzaron a seleccionar casos mejo-res, trabajando con socios mexicanos más fuer-tes (si bien no con sindicatos de la CTM) y pre-parando los procedimientos cuasi judiciales demanera profesional. Aun así, no hubo mejorastangibles de la situación de los trabajadoresinmediatamente afectados. Esto se debe engran medida al hecho de que, de última, el pro-ceso de fiscalización del NAALC no es judicialsino político.

Una comparación con el acuerdo ambientalsecundario del TLCAN –en el que la Secreta-ría trinacional tiene el poder de investigar con-troversias– demuestra que es más efectivo te-ner un organismo gubernamental nacional, esdecir, la Oficina Administrativa Nacional, (NAO,por su sigla en inglés) respectiva, que puedepresentar casos ante sus contrapartes de laNAO. No obstante, esto se apoya en la volun-tad política del respectivo gobierno. Para citarun ejemplo, ninguna NAO ha utilizado su po-der para iniciar un proceso de evaluación, unpaso que sin duda causaría fricciones diplo-máticas.

Una de las evaluaciones más críticas y de máslargo alcance del NAALC fue ofrecida por ungrupo de investigadores alemanes.121 Ellosargumentan que si bien el NAALC está, en cier-ta forma, «destinado a fracasar», cualquier ré-gimen internacional de derechos laborales, in-dependientemente de si integra normas inter-nacionales e incluye la posibilidad fuerte desanciones, está destinado a enfrentar proble-mas similares. Como ni siquiera se han utiliza-

do las limitadas posibilidades institucionales delNAALC, parece claro que los actores que parti-cipan en él no han elaborado una idea comúnde lo que debería ser el NAALC, y que ellosmismos son parte de complejos acuerdos na-cionales que limitan sus acciones. Hay «nego-ciaciones entre Estados» y «negociaciones a lainterna de los Estados». Los motivos de los go-biernos participantes para evitar conflictos ymantener el tema dentro de los confines de lareglamentación nacional, y de los actores de lasociedad civil para internacionalizar los conflic-tos, como medio de crear presión para resolverconflictos internos, se enfrentan. Esencialmen-te, este análisis amplía la lógica de RobertPutnam de los juegos de negociación a dos ni-veles, de la negociación del acuerdo a los pro-cesos de puesta en práctica, que tiene un sen-tido especial para el NAALC, ya que sus nor-mas favorecen los procedimientos de fiscaliza-ción cuasi diplomáticos, y en los hechos, la fis-calización ha adoptado esta forma.

Para el NAALC, Dombois et al. demuestran quelos tres gobiernos participantes han aplicado elacuerdo de formas muy diferentes, reflejandosus sistemas de relaciones industriales, porejemplo, con relación al personal de las NAO(de carrera o políticos), la apertura de las au-diencias, etc., y que tienen expectativas muydiferentes con relación a los procedimientos delos acuerdos. Lo mismo ocurre con los actoresde la sociedad civil. Los autores conceden queesas expectativas y las estrategias que les si-guen son en parte una cuestión de preferen-cias políticas, y señalan, por ejemplo, las dife-rencias entre las administraciones de Clinton yde Bush. El Secretario de Trabajo de Clinton,Robert Reich (1993–1996), fue especialmenteabierto a apoyar, así como los demócratas delCongreso. En contraste, la administración deGeorge W. Bush se negó a aceptar el estudiode un petitorio (DuroBag); esa fue la primeranegativa de ese tipo, y de hecho señaló a laAFL–CIO que la administración no iba a haceraplicar el acuerdo. Bush ha intentado reitera-

121 Ibid.

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damente, y fundamentalmente, clausurar elDepartamento de la Oficina de Trabajo paraAsuntos Laborales Internacionales, en dondetiene su sede la NAO de los Estados Unidos,que ha sobrevivido solamente por el apoyo de-mócrata en el Congreso.

La mayoría de los petitorios se han referido atemas relativos a la libertad de asociación y alderecho a organizarse (en México, los dere-chos de los sindicatos independientes; en losEstados Unidos, los derechos de losinmigrantes en particular, y de las medidasantisindicales en general), que son los dere-chos con menor fuerza ejecutiva. En la medi-da que el Artículo 2 del NAALC compromete alos países miembros a mejorar las normas la-borales nacionales, hay una tendencia a cues-tionar no solamente la fiscalización interna delas normas nacionales sino también las pro-pias normas. Sin embargo, los resultados hansido magros. Ni una sola vez un proceso defiscalización ha pasado más allá de consultasministeriales, que en su gran mayoría han dadocomo resultado esfuerzos simbólicos de semi-narios e investigación en cooperación. Nuncase ha instalado un Comité de Evaluación deExpertos, el segundo paso prescrito, aún cuan-do algunos petitorios han incluido reclamacio-nes sobre cuestiones tales como discrimina-ción y cuestiones de salud y seguridad, quepodrían ameritar un Comité de Evaluación deExpertos.

Los petitorios tienen mayor posibilidad de seraceptados para su evaluación si son presen-tados por una coalición transnacional. También,la información necesaria, en la mayoría de loscasos, tendrá que ser recogida por actoresnacionales. Por eso ese tipo de coaliciones hanpresentado numerosos petitorios en esas con-diciones, o en nombre de actores nacionales.Sin embargo, hay graves asimetrías en térmi-nos de recursos y personal entre México y losotros dos países, en términos de sindicatos yONGs. En México, generalmente los supues-

tos acusados son los relativamente poderosossindicatos corporativos. Dombois et al. hablande una «trampa de desilusión» para los acto-res de la sociedad civil, especialmente para losde los Estados Unidos, quienes esperan solu-ciones cuasi judiciales a problemas específi-cos. Pero los autores subestiman el procesode aprendizaje de los actores de la sociedadcivil. Únicamente al principio es posible que lossindicatos de los Estados Unidos hayan espe-rado que resultados cuasi judiciales resolvie-ran casos concretos. Actualmente, las presen-taciones en el marco del NAALC son utilizadascomo elementos de «campañas empresaria-les» más amplias.122 Considerando la relaciónhistóricamente tensa entre Estados Unidos yMéxico, así como entre los sindicatos estado-unidenses y mexicanos, es de señalar que lospetitorios provenientes de sindicatos y/u ONGsmexicanos (o canadienses) aludiendo a irre-gularidades en la fiscalización estadouniden-se de la legislación laboral, puede ser utilizada–y de hecho lo es– en las campañas organiza-tivas de los Estados Unidos. Reiteradamente,representantes de los sindicatos de los Esta-dos Unidos han recibido con beneplácito esascríticas al sistema de relaciones laborales delos Estados Unidos, porque les ayuda. Algu-nos años atrás, eso era impensable.

Sin duda, todavía queda una gran cuota dedesconfianza entre los tres gobiernos, que serefleja en los procedimientos de las NAO y elConsejo Ministerial, así como por el papel limi-tado que se le da a la Secretaría. Los EstadosUnidos presionaron por el acuerdo, y hay unlimitado apoyo interno para el mismo –si bienescéptico–, por lo que el gobierno de los Esta-dos Unidos es generalmente más activo entérminos de petitorios y actividades de coope-ración con relación a los temas abordados porlos petitorios. Los gobiernos mexicano y cana-diense –y en el caso de México los sindicatospredominantes– no quisieron el acuerdo (enCanadá se hizo efectivo recién en 1998, por-que la legislación laboral es una responsabili-

122 Thomas Greven, 2003: Transnational ‘Corporate Campaigns’: A Tool for Labor in the Global Economy? En: InternationalJournal of Comparative Labour Law and Industrial Relations. Vol. 19, No. 4, 495–513.

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dad compartida por el gobierno federal y lasprovincias), y por lo tanto se centran en activi-dades de cooperación y en recoger informa-ción de las «mejores prácticas» no relaciona-das con el proceso de petitorios. Así, la efica-cia del NAALC depende en gran medida de lasprioridades del gobierno de los Estados Uni-dos. Actualmente, argumentan Dombois et al.,hay un «compromiso silencioso» de evitar con-flictos y de no impulsar casos del NAALC.

Todos los actores gubernamentales deseanque el tema permanezca dentro de la regla-mentación nacional, y de esa forma cualquierefecto que pudiera tener el NAALC quedaríaneutralizado o bloqueado. Los gobiernos mexi-cano y canadiense, en especial, desean limi-tar la presión externa de la tradicional hege-monía de los Estados Unidos, mientras que losactores de la sociedad civil han tenido dificul-tad en elaborar estrategias verdaderamenteinternacionales debido a sus intereses (y cul-turas) a menudo en conflicto. No obstante, unavez más, hay procesos de aprendizaje en mar-cha, e incluso sindicatos estadounidenses –queen realidad se oponían al TLCAN en gran me-dida por miedo a perder puestos de trabajo yquedar con menos miembros– han cambiadode posición y ahora han comenzado a enten-der el valor de procesos más amplios de de-mocratización en México, para los cuales lospetitorios del NAALC pueden desempeñar unmodesto papel de apoyo.

Según Dombois et al., la «trampa de la desilu-sión» puede llevar a una pérdida de legitimidaddel NAALC.123 Si los sindicatos y ONGs dejande utilizarlo porque es demasiado caro e inefi-caz, también pueden terminar con las activida-des de cooperación. Hasta ahora, el gobiernode los Estados Unidos ha estado dispuesto aprocurar emprendimientos de cooperación so-lamente en el contexto de los petitorios.

Basado en su análisis del NAALC, Dombois etal. llegan a conclusiones trascendentales so-

bre la eficacia de las disposiciones en materiade derechos laborales en los acuerdos comer-ciales en general. Argumentan que el hechode que haya más disposiciones sobre sancio-nes –cuya falta es probablemente la crítica másfrecuente a a las disposiciones sobre derechoslaborales existentes, incluido el NAALC– nomejorará automáticamente su eficacia. Esto sedebe a la complejidad de las estructuras delas relaciones industriales nacionales, en lasque los actores estatales generalmente tienenuna autoridad limitada y están forzados a ba-sarse en el cumplimiento voluntario («negocia-ción dentro de los Estados»), y a las persis-tentes relaciones asimétricas de poder entrelos países, que se manifiestan en desconfian-za y en que haya un permanente interés enmantener la soberanía en las relaciones labo-rales («negociación entre los Estados»).

Dombois et al. llegan incluso a cuestionar laeficacia de cualquier disposición sobre dere-chos laborales adjunta a un acuerdo de co-mercio o inversión, salvo en los casos en queel país en cuestión es pequeño y dependiente(aquí señalan la experiencia del SGP de losEstados Unidos, ver supra). Ellos concedenque la presión externa de un régimen interna-cional de derechos laborales puede apoyarprocesos endógenos de cambio. Eso es preci-samente lo que la mayoría de los autores afavor de las disposiciones sobre derechos la-borales ha argumentado: es muy poco proba-ble que funcionen si no hay actores locales quepuedan hacer uso de la «presión extra».124 Eneste sentido, el NAALC no carece de éxito. EnMéxico, en particular, los sindicatos indepen-dientes y reformistas han podido utilizarpetitorios de la NAO presentados por una desus contrapartes estadounidenses y/u ONGspara mejorar, si bien limitadamente, el desem-peño general de México en materia de dere-chos laborales. Sandra Polaski aduce que las«actividades de cuasi fiscalización» (intercam-bio de información, ayuda técnica, tallerestrasfronterizos, audiencias públicas y la coope-

123 Dombois et al. 2004 [ob.cit]; Dombois et al. 2003 [ob.cit].124 Scherrer/Greven/Frank 1998 [ob.cit]; ver Cook [ob.cit].

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ración y creación de capacidad resultante dealegatos vinculados a la posibilidad de sancio-nes) han producido ciertos avances.125 Lospetitorios pueden ser una herramienta útilpara, entre otras cosas, ganar más espaciopolítico. Los elementos participativos y el cen-tro regional del NAALC han provocado la crea-ción, o el fortalecimiento, de redes transnacio-nales de sindicatos y organizaciones de dere-chos humanos y han brindado mayor publici-dad a los reclamos de la OIT. Pocos habíanprevisto tal cooperación sindical entre paísesen el contexto de un acuerdo que fue percibi-do como dirigido exclusivamente en contra deMéxico. Hay fuertes alianzas, por ejemplo, en-tre el Sindicato de Trabajadores de las Comu-nicaciones de los Estados Unidos, (CWA, porsu sigla en inglés), y el sindicato mexicanoSTRM (Sindicato de Telefonistas de la Repúbli-ca Mexicana), pero la cooperación parece sermás fuerte en los márgenes de ambos movi-mientos laborales, entre el pequeño e izquier-dista FAT (Frente Auténtico del Trabajo) mexi-cano y el UE (United Electrical, Radio andMachine Workers of America) estadounidense(que no está afiliado a la AFL–CIO).126

Tratados bilaterales

Hay muy poca experiencia con relación a la fis-calización de las disposiciones sobre derechoslaborales en los tratados bilaterales de comer-cio de los Estados Unidos. En parte, eso se debeal hecho de que, en contraste con las cláusulasunilaterales y el NAALC, los tratados no inclu-yen el derecho a que el público presentepetitorios por violaciones de los derechos labo-rales. Por lo tanto, le corresponde a la adminis-tración de los Estados Unidos procurar su apli-cación, y la administración de George W. Bush,tan cercana a los intereses empresariales, noha demostrado interés alguno en hacerlo. De

hecho, los críticos han señalado tendencias alo contrario. Por ejemplo, la AFL–CIO aduce queRobert Zoellick, el Representante Comercial delos Estados Unidos, escribió una carta abiertaal gobierno de Jordania comprometiéndose ano utilizar sanciones comerciales para haceraplicar esas disposiciones –debido a la presiónde los intereses empresariales.127

En Jordania ha habido una controversia en tor-no a las llamadas «Zonas Industriales Califica-das» (QIZ, por su sigla en inglés) establecidassobre la base de una disposición del acuerdode paz de 1994 entre Jordania e Israel. Los pro-ductos provenientes de esas zonas pueden serexportados a Estados Unidos, libres de impues-tos, siempre y cuando el ocho por ciento de susproductos industriales provengan de Israel. Lamayoría de las fábricas en las zonas industria-les calificadas no son de propiedad de jordanos,y solamente la mitad de los trabajadores sonjordanos. Las condiciones de trabajo son ma-las; no hay casi sindicatos. Algunos activistasargumentan que los sindicatos jordanos, quehan abierto los brazos a la inversión extranjeradirecta, han sido controlados por el gobiernodurante décadas. Queda poco claro cómo elTLC entre Estados Unidos y Jordania ha afec-tado la situación de las zonas industriales califi-cadas y, de manera más general, los derechoslaborales de sindicatos más independientes.128

El acuerdo entre los Estados Unidos y Camboya,por otro lado, es una historia exitosa de varia-das y diferentes formas. Ha habido un avanceen lo legal y en lo institucional. Con la ayuda dela experiencia de la OIT y fondos de los Esta-dos Unidos, Camboya ha creado un ConsejoNacional de Arbitraje. La OIT también está acargo de la supervisión del acuerdo, con unmáximo de transparencia, así como de la capa-citación de trabajadores y gerentes, a escala

125 Polaski 2004 [ob.cit] 24.126 Ver. Robin Alexander, Peter Gilmore, 1999: A Strategic Organizing Alliance Across Borders, en: Ray M. Tillman, Michael S.

Cummings (eds.), The Transformation of U.S. Unions. Voices, Visions, and Strategies from the Grassroots, Boulder,Colorado: Lynne Rienner, 255–266.

127 AFL–CIO, 2004c [ob.cit].128 Aaron Glantz, 2003: Jordan’s Sweatshops: The Carrot or the Stick of US Policy

(CorpWatch, http://globalpolicy.org, febrero de 2003) [setiembre de 2004].

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de la fábrica. La OIT supervisa la casi totali-dad de las 200 fábricas. En primer lugar, fábri-ca por fábrica, se elaborará un informe confi-dencial sobre las violaciones, con sugerenciasen cuanto a medidas de reparación. Habrá unasegunda inspección seis meses después, y elinforme basado en esta inspección se hará pú-blico.129 Las fábricas deben participar a efec-tos de recibir aumentos especiales de contin-gentes, pero los aumentos anuales dependende mejoras en todo el sector, y esto significaque habrá presión de los pares sobre las fá-bricas que no cumplan. Sandra Polaski aduceque el acuerdo alinea incentivos positivos paracompañías y el gobierno, y así, las empresasindividuales están en condiciones de benefi-ciarse y tienen un incentivo para cumplir lasdisposiciones voluntariamente. Cada gobiernodepende en gran medida del cumplimiento vo-luntario porque otro tipo de fiscalización seríademasiado costoso. Las amenazas de castigono son muy efectivas en los países con recur-sos restringidos (resource–strapped), porquesu «éxito depende demasiado de la capacidaddel gobierno para inspeccionar lugares de tra-bajo y de su voluntad política de entablar unaacción judicial a los infractores».130

Ha habido una «mejora importante y generali-zada en los salarios, las condiciones de traba-jo y el respeto por los derechos de los traba-jadores».131 Esto se debe en parte a la presen-cia de fuertes actores locales: una gran propor-ción de las 200 fábricas de prendas de vestirdel país tienen ahora sindicatos independien-tes, que son apoyados por el sindicato de obre-ros textiles estadounidenses UNITE y el Centrode Solidaridad de la AFL–CIO, que ha estadoactivo en Camboya desde 1994, con un fuerteacento en lo organizativo. Las disposiciones del

tratado comercial son «claves para asegurar eléxito de los intentos organizativos», dice JasonJudd, de la AFL–CIO. Es de señalar que lossindicatos independientes también están cre-ciendo en los sectores hotelero y turístico.132

En términos comerciales, el tratado «ha ayu-dado a Camboya a crearse un nicho para síen términos de una reputación como un lugardonde las prendas de vestir son producidasen condiciones aceptables».133 Sin embargo,es cuestionable si este «nicho ético» seguirásiendo un beneficio en el mercado, especial-mente después de la expiración del AcuerdoMultifibra a fines de 2004. En otras palabras,¿los clientes recompensarán el creciente res-peto de Camboya por los derechos de los tra-bajadores, especialmente si los competidorespueden rebajar los niveles de precios deCamboya?134 La Asociación Camboyana deProductores de Prendas de Vestir parece creereso. Argumenta que el acuerdo es más con-veniente económicamente que pagar porauditorías en las fábricas en el marco de losnumerosos programas de códigos de conduc-ta voluntarios, tales como la Asociación Tra-bajo Justo (FLA, por su sigla en inglés) y laResponsabilidad Social Internacional (SAI).Esta conveniencia, sin embargo, depende desi los Estados Unidos continúan financiando laparte del león de los costos de monitoreo de laOIT. Estados Unidos ha invertido 2 millones dedólares a lo largo de cinco años para promo-ver, verificar y mantener los avances. El go-bierno y el sector privado de Camboya han rea-lizado contribuciones más pequeñas. SandraPolaski afirma que, a un costo anual por traba-jador de 3,50 dólares estadounidenses, esohace de este «programa, sin duda, la mejor in-versión que han hecho hasta ahora los Esta-

129 Elliot 2004 [ob.cit] 9.130 Polaski 2004 [ob.cit] 22.131 Ibid.132 Ver. Timothy Ryan, 2003: Building Global Solidarity, en: Human Rights Dialogue, Spring http://www.carnegiecouncil.org, [abril

de 2004].133 Allen, 2003 [ob.cit], 30.134 Kimberly Ann Elliott, Richard B. Freeman, 2001: White Hats or Don Quixotes? Human Rights Vigilantes in the Global

Economy. Working Paper 8102, National Bureau of Economic Research.

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dos Unidos para promover los derechos labo-rales internacionales».135

Algunos, incluida Polaski, consideran que el tra-tado entre los Estados Unidos y Camboya y elprograma de supervisión son un modelo. Sinembargo, está limitado a un sector y puedeser costoso a la larga. Además, puede ser pocoprobable que se constituya en modelo porquerequiere consenso entre sindicatos, emplea-dores y los gobiernos en cuestión.136

4.3 Disposiciones sobrederechos laborales enlos tratados comercialesbilaterales canadienses

El acuerdo sobre derechos laborales, paraleloal Acuerdo de libre comercio de 1996 entreCanadá y Chile, siguió el modelo del Acuerdosobre Cooperación Laboral de América delNorte (NAALC, por su sigla en inglés).137 Suobjetivo es la aplicación efectiva de la legisla-ción laboral nacional, y hay un proceso depetitorios y una estructura de tres niveles rela-tivos a diferentes niveles de aplicación de onceprincipios laborales. El acuerdo entre Canadáy Chile estipula el tope de posibles multas en10 millones de dólares, pero no prevé sancio-nes comerciales. En lugar de eso, el acuerdoestablece procedimientos detallados sobre eluso de los resultados de los grupos especia-les de arbitraje en los tribunales nacionales.138

En contraste, el acuerdo entre Canadá y Cos-ta Rica, de 2001, que también apunta a la apli-cación de la legislación laboral nacional, esti-pula una mayor competencia de los gruposespeciales de arbitraje, es decir, el tercer nivel

de aplicación. Los grupos especiales puedenevaluar casos relativos a todos los derechosreconocidos en la Declaración sobre Principiosy Derechos Fundamentales en el Trabajo dela OIT, de 1998, y el procedimiento de evalua-ción se ha racionalizado. Este acuerdo, sinembargo, no estipula multas ni sanciones co-merciales, centrándose, en cambio, en medi-das de cooperación.139 Canadá está negocian-do actualmente un tratado de libre comerciocon cuatro países centroamericanos, y las dis-posiciones laborales pondrán aún mayor én-fasis en programas de cooperación que en losacuerdos con Costa Rica y Chile.140

Hasta ahora no se han presentado petitoriosen el marco de la disposición sobre derechoslaborales de los acuerdos bilaterales canadien-ses.141

4.4 Disposiciones sobre derechoslaborales en acuerdos bilateralesde la Unión Europea

Arvind Panagariya ha identificado siete nive-les de la integración económica de la UniónEuropea: la Unión Europea; el Área Económi-ca Europea (que incluye a los miembros de laAsociación Europea de Libre Comercio); diver-sos acuerdos para formar Uniones Aduaneras;diversas áreas de Libre Comercio (por ejem-plo con México y Chile); Sociedades Medite-rráneas (Acuerdos de Asociación según el lla-mado Proceso de Barcelona, por ejemplo conJordania); preferencias ACP (el Acuerdo deCotonou con 77 países africanos, del Caribe ydel Pacífico, el sucesor de los cuatro conve-nios de Lomé); las Preferencias SGP. La con-dición de Nación Más Favorecida se aplica a

135 Polaski 2004 [ob.cit] 25.136 Allen, 2003 [ob.cit] 32.137 Agreement on Labour Cooperation between the Government of Canada and the Government of the Republic of Chile, 1996.138 Human Rights Watch 2001 [ob.cit].139 José Manuel Salazar–Xirinachs, 2001: Trade, Labor Standards and Global Governance: A Developing Country’s Perspective,

Paper presented at the conference «International Economic Governance and Non–Economic Concerns: Transparency,Legitimacy and International Economic Law,» Research Institute for European Affairs, Vienna University of Economics andBusiness Administration, 10–11, 11–12 de diciembre.

140 Stern 2003 [ob.cit].141 Human Rights Watch 2001 [ob.cit].

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seis países: Australia, Canadá, Japón, NuevaZelandia, Taiwán y los Estados Unidos.142 Se-gún Jagdish Bhagwati, esto puede describirsecomo un «plato de espaguetis de aranceles»,y tiene consecuencias obvias para las políti-cas dirigidas a establecer regímenes interna-cionales sobre derechos laborales.

Obviamente, la Unión Europea ejerce una graninfluencia con relación a los que aspiran a serpaíses miembros. Previamente a la ampliaciónmás reciente, algunos argumentaron que losnuevos países miembros iban a adherir a un«espacio social común».143 Sin embargo, hubouna amplia variedad de condiciones y acuer-dos sociales incluso entre los países miembrosantes de la ampliación de 2004. Aun así, losrequisitos para adquirir la condición de miem-bro se ampliaron a una serie de responsabili-dades sociales, incluido el trato igualitario parahombres y mujeres y ciertas normas en mate-ria de salud y seguridad.

La Unión Europea firma «acuerdos de estabili-zación y asociación» con países consideradoscandidatos para ser miembros, a efectos deprepararlos para la observancia total de todaslas normas y reglamentaciones de la UniónEuropea.144 No hubo referencia alguna a losconvenios básicos de la OIT en los acuerdoscon los países de Europa central y del este.145

Tampoco hubo condicionamientos explícitos enel sistema PHARE de ayuda, previo a la am-pliación.146 Internamente, la Unión Europeatodavía orienta las relaciones laborales espe-cialmente con referencia a la legislación na-cional. Además, está la Carta sobre los Dere-chos Fundamentales de los Trabajadores, de1989, que fue incorporada al Tratado deMaastricht de 1992 como un «protocolo de po-lítica social». Si bien no es vinculante, algunas

cláusulas forman las bases de las directivasde la Unión Europea, a través del proceso deldiálogo social, por ejemplo, con relación a laarmonización mínima de las normas sobre sa-lud y seguridad en el trabajo. En el Tratado deNiza, 2001, la Unión Europea acordó no armo-nizar la legislación social.147 Hasta ahora, laConfederación Europea de Sindicatos (ETUC,por su sigla en inglés) ha fracasado en su in-tento de incluir una «Carta de Derechos de laUnión Europea» con relación a derechos hu-manos y derechos laborales internacionales enel tratado de la Unión Europea.148

En términos de derechos humanos generales,que podrían servir como base para reclama-ciones sobre derechos humanos, la situacióneuropea se complica por la existencia paralelade la Unión Europea y el Consejo de Europa.El Convenio Europeo sobre Derechos Huma-nos, del Consejo de Europa, es la base del sis-tema procesal del Tribunal de Derechos Hu-manos de Estrasburgo. La Carta Social Euro-pea, modificada en 1996, abarca una gamamás amplia de derechos sociales. Si bien ad-mite las reclamaciones públicas, hasta ahorano ha sido fuente de presiones políticas deimportancia.

Disposiciones sobre derechos laborales en lostratados bilaterales de comercio e inversión de la UE

En su respuesta al informe de la OIT de mayode 2004 (Comunicación sobre la DimensiónSocial de la Globalización), la Comisión de laUnión Europea indicó que se «oponía firmemen-te a todo criterio e iniciativa con base en san-ciones para utilizar derechos laborales con fi-nes proteccionistas». En cambio, la Comisiónapoya la inclusión (voluntaria) de derechos la-borales en el Mecanismo de Evaluación de las

142 Panagariya 2002 [ob.cit].143 Deacon 1999 [ob.cit].144 Comisión Europea 2003 [ob.cit] 12.145 Grossmann et al. 2002 [ob.cit] 61.146 Deacon [ob.cit] 26.147 Harald Grossmann et al. 2002 [ob.cit] 58.148 ETUC, 1999: Ececutive Committee Position paper: The Incorporation of Fundamental Civic, Social and Trade Union Rights

into the European Union Treaties, 16–17 de setiembre.

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Políticas Comerciales para miembros de la OMC,e incluirá derechos laborales en su propio infor-me. La Unión Europea también continúa apo-yando una mayor cooperación entre la OIT, laOMC y las instituciones financieras internacio-nales (Banco Mundial y FMI). Los derechos la-borales también serán apoyados en las relacio-nes bilaterales de la Unión Europea: «El recono-cimiento y la promoción de los derechos socia-les son parte integral» de los acuerdos con Chi-le, Sudáfrica y los países ACP (Acuerdo deCotonou, ver supra). Se ofrecerá ayuda técnicapara complementar su promoción.149

Pero si bien la política de la Unión Europea re-clama la incorporación de normas laboralesbásicas en todos los acuerdos bilaterales, laUnión Europea de hecho se centra en derechoshumanos y desarrollo en mayor medida que enderechos laborales. Incluso la Política ComúnExterior y de Seguridad incluye una dimensiónsobre los derechos humanos. En teoría, las dis-posiciones sobre derechos humanos puedenservir de base para las reclamaciones sobrederechos laborales, pero esto no ha sido com-probado.

Desde 1992, la Unión Europea ha incluido unacláusula sobre derechos humanos en todos losacuerdos con terceros países. La cláusula de-fine el respeto por los derechos humanos y lademocracia (como se establece en la Declara-ción Universal sobre Derechos Humanos) comoun «elemento esencial» y hoy se aplica a másde 120 países. «Una violación de los derechoshumanos puede permitirle a la Unión Europeaterminar el acuerdo o suspender su funciona-miento en su totalidad o en parte».150

En sus negociaciones comerciales bilateralesla Unión Europea promueve cuestiones de de-

sarrollo más amplias en lugar de un vínculo es-tricto y explícito entre derechos laborales y co-mercio. Hay declaraciones de un compromisocon los derechos humanos, pero el centro estápuesto en el diálogo político, el intercambio deinformación y el apoyo técnico.151 Por ejemplo,en su enfoque de tres pilares en las relacionescon los países latinoamericanos, la Unión Eu-ropea se centra en el diálogo político, la coope-ración y la liberalización del comercio.

El tratado entre la Unión Europea y Sudáfrica

En el año 2000, la Unión Europea y Sudáfricaconcluyeron un acuerdo bilateral, que estipulael libre comercio en el término de 12 años.152

Incluye una referencia a los convenios bási-cos de la OIT, pero ningún vínculo explícito nisanciones. El centro, en términos de normaslaborales, está puesto en el intercambio de in-formación y la ayuda técnica para mejorar lalegislación nacional y su fiscalización.153

El tratado entre la Unión Europea y México

El Tratado entre la Unión Europea y México, queentró en vigor en julio de 2000 y aseguró la pari-dad del TLCAN con la Unión Europea, incluyeaspectos de un diálogo político pero ninguna dis-posición específica sobre derechos laborales, apesar de la considerable presión de los sindica-tos.154 Se ha creado un Diálogo de la SociedadCivil de la Unión Europea y México y está traba-jando para lograr un Observatorio Social y Am-biental que estudie los efectos del acuerdo.155

El Acuerdo de libre comercio entrela Unión Europea y Chile

El acuerdo entre la Unión Europea y Chile, queentró en vigor el 1 de febrero de 2003, abarca

149 Comisióm Europea, 2004b [ob.cit].150 Horng 2003 [ob.cit].151 Grossmann et al. 2002 [ob.cit] 61.152 Comisióm Europea, 2003 [ob.cit] 14. Since South Africa is part of a customs union, SACU, the FTA will effectively be SACU–

EU.153 Grossmann et al. 2002 [ob.cit] 61.154 CIOSL 2002 [ob.cit].155 First Forum of the European Union–Mexico Civil Society Dialogue, Bruselas, Bélgica, 26 de noviembre de 2002.

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derechos humanos generales pero también in-cluye un Artículo 44 sobre cooperación social,que reconoce la importancia de los conveniosbásicos de la OIT para el desarrollo social. Nohay, sin embargo, mención explícita a los dere-chos sindicales, y no hay vínculos entre las dis-posiciones sobre cooperación social y las sec-ciones comerciales de este acuerdo muy am-plio. Por lo tanto, queda poco claro cómo el res-peto por los convenios de la OIT quedará ase-gurado y garantizado dentro de los confines deeste acuerdo.156

Las negociaciones entre la Unión Europeay el Mercosur

Tanto los Estados Unidos como la Unión Euro-pea están tratando de establecer relacionesde libre comercio con América Latina. Hay ne-gociaciones en curso para concluir un Acuer-do de Asociación bi–regional entre la UniónEuropea y el Mercosur, el mercado común delsur integrado por Argentina, Brasil, Paraguayy Uruguay. El acuerdo propuesto abarcarácuestiones de comercio e inversión y tambiéntemas como los derechos de propiedad inte-lectual y la inversión extranjera. Las negocia-ciones se han mostrado difíciles, al igual quelas negociaciones de los Estados Unidos en elcontexto del propuesto Acuerdo de Libre Co-mercio de las Américas (ver supra), pero sehan formulado artículos en apoyo a los dere-chos laborales fundamentales. Al igual que enel tratado entre la Unión Europea y Chile, nohay un vínculo explícito con los privilegios co-merciales, a pesar de la presión de federacio-nes internacionales del trabajo.157 Todavía estápendiente de resolución si las disposicioneslaborales constituirán un capítulo del acuerdoo un protocolo adjunto al mismo. Legalmente,ambas situaciones tendrían el mismo nivel,salvo para países no miembros, tanto con la

Unión Europea como con el Mercosur (comoes el caso de Chile), que no quedarían abar-cados por un protocolo.

El proceso de Barcelona

En el contexto del llamado Proceso de Barcelo-na, la Unión Europea ha firmado Acuerdos deAsociación con Argelia, Egipto, Israel, Jordania,Líbano, Marruecos, la Autoridad Palestina yTúnez. Esos acuerdos son parte de la prepara-ción de una zona de libre comercio euro–medi-terránea, propuesta para 2010. Vinculan losbeneficios con la observancia de principios dederechos humanos, pero no específicamentecon las normas laborales. Sin embargo, hay dis-posiciones sobre apoyo técnico y cooperaciónen materia de normas laborales.158 Por ejem-plo, el acuerdo de asociación entre la UniónEuropea y Jordania abarca tres sectores am-plios: asuntos políticos, asociación económicay financiera y asociación en asuntos sociales yhumanitarios. No hay mención a los derechoslaborales entre las cuestiones relacionadas conel comercio.159 Siguiendo los mismos principios,también se establecerá una zona de libre co-mercio con el Consejo de Cooperación del Gol-fo, que está integrado por Bahrain, Kuwait,Qatar, Omán, Arabia Saudita y los Emiratos Ára-bes Unidos.160

Reunión Asia–Europa (ASEM)

La ETUC y la CIOSL han impulsado una di-mensión social de la agenda de la ReuniónAsia–Europa (ASEM, por su sigla en inglés),incluido un diálogo sobre la promoción de nor-mas laborales básicas. Los países asiáticosestán entre los opositores más declarados aestablecer vínculos con los derechos labora-les, si bien algunos han argumentado que elingreso de China a la OMC ha cambiado la

156 CIOSL 2002 [ob.cit].157 ETUC/CIOSL/CMT, European Union–Mercosur Working Group, 2001: Trade Unions and Mercosur–European Union Relations,

Bruselas.158 Grossmann et al. 2002 [ob.cit] 61.159 Acuerdo de asociación entre la Unión Europea y Jordania, www.eicc.jo [agosto de 2004].160 Comisióm Europea, 2003 [ob.cit] 12–14.

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dinámica del debate.161 La ASEM puede ser laprecursora de futuros acuerdos de libre comer-cio o asociación.162 Como primer paso en eldesarrollo de una dimensión social, los sindi-catos asiáticos y europeos se reunieron enCopenhague en 2002 y realizaron un Foro deSindicatos de Asia y Europa en Hanoi en 2004.

Resumen

En suma, han habido avances limitados en tér-minos de disposiciones en materia de dere-

chos laborales ejecutables en los acuerdos bi-laterales de la Unión Europea. El centro estápuesto claramente en los derechos humanosgenerales, las cuestiones de desarrollo, la co-operación técnica y el diálogo político. Esto noquiere decir que no puedan lograrse avancesen materia de derechos laborales en los confi-nes de esos acuerdos. Hasta ahora, sin em-bargo, no hay pruebas de avances sustancia-les vinculados con ellos.

161 El Comisario de Comercio de la Unión Europea Pascal Lamy llegó a predecir que a causa de la «aplanadora china» losderechos laborales volverían a la agenda de la OMC, «ahora probablemente a pedido de los mismos países en desarrolloque habían logrado resistirla en Doha» (citado en: Bridges No. 4, 2004, www.ictsd.org [julio de 2004]).

162 CIOSL/ETUC/ CIOSL–APRO, 2002: Building a Social Pillar for ASEM, Bruselas.

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La globalización no es nueva. De diversasmaneras, la situación a comienzos del siglo XXIes similar a la que imperaba entre fines delsiglo XIX y principios del XX. El capitalismodesencadenado en el siglo XIX produjo un in-tenso conflicto social dentro de las naciones ycontribuyó al conflicto entre países. La crecientedesigualdad social y la falta de seguridad so-cial produjeron una reacción contra esta olea-da de globalización. Llevó varias décadas deconflicto social «civilizar» tentativamente laseconomías de los mercados nacionales, y ase-gurar que la riqueza se dividiera más equitati-vamente.

En la actualidad, después del «quiebre del mo-delo fordista» (Christoph Scherrer), nos enfren-tamos nuevamente a un capitalismo globalizadorque en diversas formas es irrestricto. De he-cho, la creciente competencia institucional en-tre Estados nacionales, como expresión de la

competencia de productos entre actores delmercado, implica un capitalismo aún más des-atado, en que los actores nacionales impulsanla liberalización y desreglamentación con el ar-gumento típico de la necesidad de aumentar lacompetencia mundial.

Sin embargo, a lo largo de los años se ha esta-blecido una serie de instituciones de salvaguar-da en respuesta a la crisis de gobernanza de laeconomía mundial. Ha habido intentos impor-tantes de volver a regular los asuntos socialesa niveles que trasciendan a los Estados nacio-nales, es decir, las disposiciones sobre dere-chos laborales en los acuerdos comerciales bi-laterales y regionales presentados y evaluadosaquí, pero persiste una brecha grave y en últi-ma instancia peligrosa entre esos esfuerzos yla agenda dominante de liberalización ycompetitividad. Esta brecha es peligrosa aundesde la perspectiva de los liberalizadores, si

5. Opcionespara los

sindicatos

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bien pocos de ellos lo han realizado hasta aho-ra, porque el apoyo a su programa, o la tole-rancia, depende de la seguridad social de mu-chos.163 Ya existe una respuesta seria y cre-ciente en contra de la globalización, y contralas «reformas» que supuestamente ésta im-pone a los gobiernos nacionales, en el mundodesarrollado. Y en esas partes del mundo endesarrollo que se han beneficiado de la llama-da relocalización (offshoring), estamos encon-trando cada vez más conflictos sociales aso-ciados tradicionalmente con la industrializacióny el desarrollo.164 Esta resistencia a dos nive-les en contra de la forma dominante de laglobalización, está destinada a tomar formasmás populistas, o incluso extremas, ya que laspresiones e inseguridades aumentan para másy más gente.165

Por lo tanto, ¿qué pueden hacer los sindicatospara contribuir a la nueva regulación del capi-talismo mundial, a lo que Deacon ha llamadoel «reformismo social mundial» en el contextode los acuerdos comerciales y la legislacióncomercial?166

Argumentos contra las disposicionessobre derechos laborales

En primer lugar, es necesario que el movimien-to laboral discuta con mayor profundidad al-gunos argumentos de base empírica contra elinstrumento de las disposiciones sobre dere-chos laborales. Basado en sus análisis delNAALC (ver supra), Dombois et al. argumen-tan que la justificación de los regímenes sobrederechos laborales internacionales tienen erro-res.167 Específicamente, dudan de la validezde la hipótesis de la «carrera hacia abajo» enel comercio Norte–Sur y las relaciones de in-versión. Los defensores de los derechos labo-rales, sin embargo, han señalado la dimensión

Sur–Sur de la competencia internacional. Si lospaíses y/o compañías compiten en mercadosde productos similares, y lo hacen sobre la basede factores de producción similares (más amenudo: mano de obra barata), pueden utili-zarse violaciones sistemáticas de derechos la-borales como fuente de ventajas competitivas,aun si esa ventaja es marginal. Algunos paí-ses tal vez tengan entonces que abstenersede establecer normas debido a los interesesrelativos a la competitividad internacional. Esosargumentos deben ser estudiados empírica-mente.

Dombois et al. argumentan que las violacio-nes de los derechos laborales, especialmentela libertad de asociación, tienen a menudomotivaciones políticas, porque los sindicatospueden ser fuente de oposición política paralos regímenes autoritarios. Si bien yo argumen-taría que las presiones políticas y económicasexternas pueden igualmente ser efectivas paracambiar los cálculos políticos de regímenesautoritarios o cuasi democráticos, la naturale-za política de las violaciones debe ser tomadaen consideración. A veces, la acción en el mar-co de la disposición sobre derechos laboralespuede no ser aconsejable, porque el régimenen cuestión seguramente no responderá concálculos económicos racionales.

Reflejando los argumentos de numerosos de-fensores de códigos de conducta amplios conbase en las empresas, Dombois et al. argu-mentan que el centro puesto en los derechoslaborales básicos en los acuerdos comercia-les deja fuera importantes normas laboralesque pueden ser importantes para las vidas delos empleados (tales como salud y seguridado salarios). Los derechos laborales básicos, sinembargo, son considerados «derechos habili-tantes» que ponen a los actores nacionales en

163 It is no accident that surveys show that the majority of people value long–term security over short–term wage levels.164 Ver Beverly J. Silver, 2003: Forces of Labor. Workers’ Movements and Globalization since 1870, Cambridge: Cambridge

University Press (Cambridge Studies in Comparative Politics).165 Ver. Thomas Greven, 2005: Die Globalisierungsdebatte und der Rechtsextremismus. En: Thomas Greven, Thomas Grumke

(eds.) Globalisierter Rechtsextremismus (en preparación).166 Deacon 1999 [ob.cit].167 Dombois et al. 2004 [ob.cit].

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la posición de luchar por mejores normas enotros sectores.

Muchos han argumentado que «las normas la-borales de los acuerdos comerciales siempreserán susceptibles de ser utilizadas para pre-sionar a los gobiernos intransigentes con finespolíticos».168 Pero Dombois et al. presentanun cuestionamiento más amplio a los regíme-nes internacionales de derechos laborales: enla medida que el establecimiento de esos re-gímenes es muy controvertido, argumentan,sería erróneo dar por sentado condicionescomo las utilizadas en modelos más bien sim-plistas como el «modelo boomerang» (queasume valores comunes). Subrayan que en unrégimen internacional siempre habrá «nego-ciación entre Estados» y «negociación dentrode los Estados», y no tan solo en la etapa denegociaciones de un acuerdo. Las estructurasy culturas locales y nacionales específicas, par-ticularmente en el caso complejo de las rela-ciones industriales, siempre filtran procesos deaplicación, ya sean presiones internas o ex-ternas. Esto tiene que ver con las asimetríasdel poder, los intereses en conflicto de los ac-tores del Estado y la sociedad civil, y el interéscomún de los actores estatales para minimizarlas limitaciones que un régimen establece ensus acciones.

Si esta evaluación es correcta, la cuestión fun-damental es cómo hacer menos controverti-dos los regímenes internacionales sobre de-rechos laborales. La legitimidad de esos regí-menes, argumentaría, dependen en parte delpoder relativo de los movimientos laborales encomparación con los Estados y las empresas.Una dificultad más práctica es por lo tanto cómomejorar el poder de negociación del movimien-to de los trabajadores en ambos escenarios,dentro de los Estados y entre los Estados. Melimitaré aquí a algunas consideraciones acer-

ca de cómo el movimiento laboral deberíareposicionarse en términos de las disposicio-nes de los derechos laborales en los acuerdoscomerciales y de inversión.

Perspectivas a largo plazo:las normas mundiales para el comercio

A pesar de las considerables divisiones inter-nas con relación a la inclusión de una disposi-ción sobre derechos laborales de la OMC, queha sido en gran medida superada por el ingre-so de China a la OMC y la subsiguiente corri-da de inversiones a ese país, el movimientolaboral internacional ha permanecido compro-metido con tales disposiciones. Sin embargo,la falta de entusiasmo –y no solamente en lospaíses en desarrollo y recién industrializados–ha impedido hasta ahora una movilización enserio.169 Simplemente, hay demasiados asun-tos, aparentemente más urgentes, que aten-der. Como efecto lateral de la campaña delCIOSL, se logró cierto ‘éxito en las Institucio-nes Financieras Internacionales, en particularel Banco Mundial, que retuvo créditos paraHaití y República Dominicana por causa de vio-laciones a los derechos laborales. Los sindi-catos deben continuar impulsando derechoslaborales básicos aplicables en todos los forosmultilaterales, incluida la comisión de DerechosHumanos de las Naciones Unidas.170

En el largo plazo, lo que podría demostrar te-ner más éxito en este sentido, es la perspecti-va de una respuesta antiglobalización seria,quizás bajo la forma de un proteccionismo,quizás incluso bajo la forma de un extremismoaislacionista de derecha. Esto, sumado al ar-gumento económico de una falta de demandadel consumo en el largo plazo en el contextode una continua «carrera hacia abajo», puedeconvencer a las autoridades responsables y alos representantes comerciales de la necesi-

168 Karamat Ali, 1996: Social Clauses and Workers in Pakistan, en: New Political Economy, Vol., 2, 269–273.169 Kjeld Jakobsen, s.f., Reflections about the Strategy of the International Union Movement to Defend the Basic Labor Rights in

the World Trade Organization. Presentación en la Universidad de Cornell.170 IBFG 2003: Wirtschaftliche und soziale Fragen, Vorstand (119EB/G/9(a)), December 8–10; TILS, 2003 – Task Force der

Global Unions für Handel, Investitionen und Arbeitsnormen, Discussion Paper, 26–27 de noviembre.

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dad de un orden comercial mundial socialmentemás responsable.

Perspectivas a mediano plazo: moldeandoy reformando las formas de gobierno regional

La segunda mejor opción parece ser procurarla inclusión de normas laborales en los acuer-dos comerciales regionales y bilaterales. Di-chos acuerdos pueden tener el potencial decambiar la calidad de las formas de gobiernoregionales. Hasta ahora, sin embargo, en ge-neral han sido agregados a un programa deliberalización, escasamente aceptados. Untema importante para el movimiento laboraldebe ser, pues, la «coherencia». En la medidaque en las instituciones multilaterales o dentrode un acuerdo, se arriba a programas conflic-tivos, la introducción de derechos laboralesbásicos no resolverá los problemas mayoresdel orden comercial mundial. En otras palabras,si la sustancia de las normas del TLC continúapresionando sobre los derechos laboralesmediante la promoción o la consolidación dereformas neoliberales, entonces las disposicio-nes sobre derechos laborales serán poco másque taparrabos. De esa forma, la voluntad deincluir elementos de redistribución en cualquierpolítica comercial o acuerdo nuevo, no sola-mente es imperativa –para aumentar el apoyode los gobiernos de los países en desarrollo parala inclusión de los derechos laborales– sino quees también parte de un criterio más coherentepara proteger los derechos laborales en la eco-nomía mundial en general. Creo que SeanSweeney, de la Universidad de Cornell, está enlo correcto cuando argumenta que, en definiti-va, cualquier esfuerzo de reforma del movimien-to laboral nacional es inútil si no incluye unaperspectiva de «justicia mundial».171

En términos de negociaciones concretas, lossindicatos deberían impulsar protecciones so-bre los derechos laborales más explícitas yejecutables en los Acuerdos de Sociedad Eco-

nómica (ASE), que serán negociados sobre labase del Acuerdo de Cotonou.172 En esas yotras negociaciones comerciales y de inversiónfuturas, los sindicatos deberían impulsar com-binaciones de incentivos positivos y medidaspunitivas en forma de sanciones y multas. Tantolos incentivos como las sanciones deberíanestar dirigidos a industrias específicas. Elacuerdo textil entre los Estados Unidos yCamboya podría servir como modelo, debidoa sus elementos en materia de desarrollo (in-centivos para el acceso al mercado y supervi-sión financiada externamente por la OIT) y elpapel activo del movimiento laboral de los Es-tados Unidos. La investigación ha demostradoque las disposiciones sobre derechos labora-les funcionan mejor –independientemente desi se basan en multas o sanciones o ambas–cuando son actores locales fuertes que pue-den utilizar el espacio político ganado por laspresiones externas.173

Por supuesto, la ausencia de actores localesfuertes y abiertos a las ideas –en especial sin-dicatos– es a menudo lo que hace necesaria lapresión externa, en primer lugar. La solución aeste dilema es incluir en el programa del movi-miento laboral internacional un compromisopara cooperar siempre con los actores localesen toda investigación, comunicación o acciónlegal con relación a violaciones de los derechoslaborales, y ayudar vigorosamente a esos acto-res en sus esfuerzos organizativos y de cam-paña toda vez que se ejerza presión externa.Los sindicatos locales también deberían serapoyados en sus intentos de reforma nacional,en especial en sus esfuerzos por hacerse másdemocráticos y más abiertos a la situación delas mujeres, de los trabajadores no organiza-dos, etc. A falta de esa ayuda, los esfuerzos porincluir derechos laborales básicos en los acuer-dos comerciales serán inútiles, porque los sin-dicatos están sujetos a numerosas presionescruzadas, y asegurar su supervivencia comoorganización –que sigue amenazada por el pre-

171 Sean Sweeney, 2004: The Case for Global Justice Unionism, en: New Labor Forum, 13(3) Fall, 57–66.172 IBFG 2003 [ob.cit].173 Frundt 1998 [ob.cit]; Scherrer/Greven/Frank 1998 [ob.cit].

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dominio de las políticas neoliberales– puede serun obstáculo para los esfuerzos por luchar porlos derechos de, entre otros, las mujeres traba-jadoras. La creación de capacidad en la socie-dad civil de los países en desarrollo, no puedeestar limitada a una lucha simplemente en laesfera jurídica.174

Como demuestra la resistencia o indiferenciade numerosos sindicatos de países en desa-rrollo con relación a las disposiciones sobrederechos laborales, también es necesario in-vertir en la generación de confianza. Al res-pecto, la especialmente cuestionada AFL–CIOtiene una larga trayectoria: actualmente «re-cibiría de buen grado sanciones en contra delos Estados Unidos por la sistemática viola-ción de normas laborales internacionales por-que promueve la agenda política del movi-miento laboral, cuestiona la imagen protec-cionista de los sindicatos … y la amenaza desanciones cambia la política y comportamientodel gobierno».175

En términos del lenguaje de los acuerdos co-merciales en materia de fiscalización, la crea-ción de un grupo especial de solución de con-troversias no debería ser prerrogativa de losgobiernos involucrados. Las reclamacionesconformes a una disposición sobre derechoslaborales deberían ser revisadas inmediata-mente por un órgano de expertos independien-tes de cualquiera de los gobiernos en cues-tión, siguiendo las líneas de los mecanismosutilizados por la OIT; es decir, el grupo espe-cial debería extraerse de una lista de recono-cidos expertos aceptados por todas las partescuando se firma el acuerdo original. Corres-pondería a este organismo descartar reclama-ciones que sean obviamente triviales.

Perspectivas a corto plazo: acuerdos marcoaplicables a través de las campañas de las empresastransnacionales

Los sindicatos están limitados en su capacidadde influir en las negociaciones en materia decomercio e inversión. Como alternativa, los sin-dicatos de Europa han trabajado con variasFederaciones Sindicales Mundiales, para ne-gociar los llamados acuerdos marco internacio-nales con una serie de empresas transnacio-nales. Hasta ahora se han concluido más de 25acuerdos marco internacionales, todos contransnacionales con sede en Europa.176 Estecriterio de cooperación, no obstante, ha tenidoun éxito limitado, en parte debido a graves pro-blemas de supervisión. Además, si la estrate-gia debe ser amplia, en última instancia habráque convencer a las transnacionales menos dis-puestas, para que firmen y apliquen los acuer-dos marco internacionales.

Así, es posible que los sindicatos tengan queconsiderar estrategias más agresivas, talescomo la «campaña empresarial» desarrolladapor sindicatos en los Estados Unidos.177 Esteenfoque se centra en ganar peso con relaciónal empleador, más allá del ámbito de las rela-ciones laborales locales, es decir, a través dela presión de los consumidores y la solidari-dad sindical internacional. Si bien los sindica-tos de los Estados Unidos no han tenido mu-cho éxito para crear relaciones de coopera-ción con los empleadores, los sindicatos euro-peos generalmente se abstienen de aplicarestrategias agresivas salvo las huelgas. Am-bos pueden aprender otras formas de aumen-tar la eficacia de sus enfoques respectivos. Ensu estudio sobre los diversos esfuerzos poraumentar la responsabilidad social empresa-

174 Cook 2004 [ob.cit].175 Allen 2003 [ob.cit].176 Nikolaus Hammer, 2004: International Framework Agreements: Global Union Federations and Value Chains, Paper presented

at the International Colloquium «Union Renewal,» Montreal, Canadá, 18–20 de noviembre.177 Greven 2003 [ob.cit].

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rial, Michael Santoro considera que «las tácti-cas radicalmente divergentes de confrontacióny cooperación … demuestran … ser altamen-te complementarias. Ninguna táctica sería tanefectiva sin la otra».178

En suma, la estrategia sindical para lagobernanza de las necesidades de la econo-mía mundial debe ser amplia y coherente. Seráexitosa únicamente si las luchas por la indus-trialización en los países en desarrollo y recien-

temente industrializados puede vincularse a laresistencia a los programas de globalizaciónneoliberal del mundo desarrollado.179 En am-bos mundos, el movimiento sindical debe su-perar el programa predominante de competiti-vidad, por lo menos en parte, para redactarnuevas normas para la economía mundial queofrecerán derechos mínimos y normas que noserán socavadas en la búsqueda decompetitividad.

178 Michael A. Santoro, 2003: Defending Labor Rights: On the Barricades and in the Boardroom, en: The Brown Journal of WorldAffairs, Vol. IX, Issue 2, 303–319.

179 Silver 2004 [ob.cit].

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Nº 1/ Diciembre 2002New Steps to Faster and Broader Debt Relieffor Developing Countries

Nº 2 / Enero 2003Pedro MorazánDeuda externa: Nuevas crisis, nuevas solucio-nes?

Nº 3 / Marzo 2003Money Laundering and Tax Havens: TheHidden Billions for Development

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Nº 5 / Abril 2003Sophia MurphyThe Uruguay Round Agreement on Agricultureand its Renegotiation

Nº 6 / Mayo 2003Eva Hartmann / Christoph ScherrerNegotiations on Trade in Services – ThePosition of the Trade Unions on GATS

Nº 7 / Julio 2003Brigitte Young / Hella HoppeThe Doha Development Round, Gender andSocial Reproduction

Nº 8 / Julio 2003Eric Teo Chu CheowPrivatisation of Water Supply

Nº 9 / Octubre 2003Katherine A. HagenPolicy Dialogue between the InternationalLabour Organizationand the InternationalFinancial Institutions: The Search forConvergence

Nº 10 / Octubre 2003Jens MartensPerspectives of Multilateralism after Monterreyand Johannesburg

Nº 11 / Octubre 2003Katherine A. HagenThe International Labour Organization: Can itDeliver the Social Dimension of Globalization?

Nº 12 / Marzo 2004Jürgen Kaiser / Antje QueckOdious Debts – Odious Creditors? InternationalClaims on Iraq

Nº 13 / Enero 2005Federico Alberto Cuello CamiloWhat makes a Round a ‘Development Round‘?The Doha Mandate and the WTO TradeNegotiations

Nº 14 / Enero 2005Thomas G. WeissOvercoming the Security Council ReformImpass. The Implausible versus the Plausible

Nº 15 / Febrero 2005Gert RosenthalThe Economic and Social Council of the UnitedNations. An Issues Papier

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cias, talleres y publicaciones– como parte

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Fundación Friedrich–Ebert (FES).

se basa en la

premisa de que la globalización puede ser

moldeada y dirigida hacia la promoción de

la paz, la democracia y la justicia social.

apunta a

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países en desarrollo como de las regio-

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como representantes de ONGs, organi-

zaciones internacionales y académicos.

es coordi-

nado por el director de la oficina de FES

de Berlín y por las oficinas de FES de

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