Las políticas públicas del área de desarrollo social …library.fes.de/pdf-files/bueros/argentinien/12771.pdfLas políticas públicas del área de desarrollo social durante los

Las políticas públicas del área de desarrollo social

durante los gobiernos deNéstor Kirchner y Cristina Fernández

ARGENTINA

Si bien hasta la década del 1970 la Argentina había demostrado tener una cober-

tura de cuidado social relativamente buena y extensa, las políticas neoliberales

de los años ’90 –agudizadas luego por la crisis de 2001/2002– redujeron esas

prestaciones a su mínima expresión y potenciaron, además, un severo efecto de

de-socialización y rechazo frente a las grandes políticas institucionales en materia

de desarrollo social.

Durante el período 2003-2015, en cambio, y con una agenda de carácter progre-

sista en marcha, lo que se evidencia es una fuerte expansión de la cobertura ho-

rizontal y una rápida recuperación de la cobertura vertical, y –sobre todo– la

vocación de transformar esas políticas sociales en derechos.

En este sentido, los puntos más salientes son sin duda la reconstitución de rasgos

más ampliamente solidarios y con mayor capacidad redistributiva en el caso del

Sistema Previsional (que institucionalmente se sostuvo en la reestatización de las

AFJP), al incorporar beneficiarios de forma masiva y otorgar movilidad de los ha-

beres; así como la implementación de variados mecanismos de protección para

niños, niñas y adolescentes, en particular la Asignación Universal por Hijo

(AUH), la Asignación Universal por Embarazo (AUE) y el plan PROGRESAR.

Aunque no está exenta de cuestionamientos, la cobertura horizontal que se logró

en el período 2003-2015 fue la más alta de la historia argentina en materia de se-

guridad social. Los desafíos a futuro incluyen, entre otros, otorgar estabilidad a

esos beneficios, mejorar la cobertura vertical, abandonar cierta “transitoriedad”

en algunas de esas políticas y confrontar la resistencia social que muchas veces

generan estos mecanismos redistributivos.

A N Á L I S I SNº 12 - 2016

Claudia C. Danani

SEPTIEMBRE 2016

Índice

Presentación del documento 5

1. Los sectores seleccionados: condiciones y políticas 71.1. Los rasgos históricos generales y las transformaciones de la década de 19901.2. La crisis 2001-2002, punto cero1.3. Condiciones y políticas dirigidas a los adultos mayores:

el sistema previsional y el régimen de pensiones no contributivas 1.4. Condiciones y políticas dirigidas a niños, niñas y adolescentes:

el sistema de asignaciones familiares, la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo

1.5. Condiciones y políticas dirigidas a jóvenes: Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR)

Conclusiones y recomendaciones preliminares 22

Bibliografía 24

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL DURANTE LOS GOBIERNOS DE N. KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ │

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La protección a adultos mayores, tanto por elSistema Previsional como por el Régimen dePensiones no Contributivas;

La protección a niños, niñas y adolescentes(en adelante: NNA), principalmente por lavía del sistema de asignaciones familiares. Aeste respecto, el principal foco ha sido depo-sitado en el conjunto presidido por la Asig-nación Universal por Hijo (en adelante:AUH), la que incluye intervenciones afines:Asignación Universal por Embarazo (AUE)y Asignación Escolar Anual (AEA).

En menor medida respecto de los dos ante-riores, el Programa Progresar, destinado a jó-venes de entre 18 y 24 años de hogaresvulnerables.

Como se ve, la lógica de esta selección organizael análisis alrededor del ciclo de vida, identifi-cando y reconstruyendo el proceso atravesadopor instituciones y políticas que dirigen sus ac-ciones específicamente a quienes transitan la ni-ñez y adolescencia, la juventud y la tercera edad;dicho de otro modo, los momentos del ciclo devida en los que se espera que quienes se encuen-tran en edades centrales provean el sustento alos miembros del hogar.1 Es oportuno aclarardos cosas: la primera es que ese criterio es ana-lítico, en el sentido de haber entendido que se-guir ese esquema permite reproducir y por lotanto describir mejor el sistema de protecciónargentino, que está fuertemente arraigado en laidea del trabajo y sus protecciones como determinantesdel bienestar. La segunda aclaración es que aunqueel documento tendrá permanentemente pre-sente a la población trabajadora, el esquemapropuesto recorta las políticas dirigidas a la po-

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Presentación del documento

El objetivo de este documento es analizar la si-tuación que atraviesa la Argentina en “el áreasocial” (o las intervenciones sociales), término conel que se designará al conjunto de políticas pú-blicas que se caracterizan por incidir en lascondiciones de vida de la población. Este tra-bajo tendrá un eje organizador –los sectores depolíticas específicamente seleccionados a losque se les reconoce esa característica de “mol-dear” las condiciones de vida–, un eje jurisdic-cional –se analizarán sólo políticas nacionales,aunque eventualmente pueda hacerse referen-cia a situaciones de estados provinciales–, y uneje temporal, definido por el período de doceaños inmediatamente posteriores a la crisis so-cioeconómica y política desatada entre 2001 y2002, durante los gobiernos presididos porNéstor Kirchner y Cristina Fernández. Estainiciativa se propone ofrecer tanto una descrip-ción informada de la situación actual, comouna interpretación conceptual y políticamentefundada del proceso que ha llevado a la misma.De cara a un recambio presidencial –y de ciclopolítico–, se espera que la identificación de losaciertos, las fortalezas, las dificultades, los erro-res y los fracasos permita avanzar en la elabo-ración de la agenda de carácter progresista queaún está pendiente en el área.

1) La primera es de orden netamente empírico,pues conduce directamente a qué políticas osectores de políticas serán objeto del análisis. Elcriterio que se asumió fue el de seleccionar laspolíticas más relevantes, definidas así tanto porla extensión de la población alcanzada, comopor su relación e interacción con otras políticaso con el sistema de protección social en su con-junto. Del entrecruzamiento de esos criteriossurgió la selección de los siguientes sectores depolíticas e instituciones:


1 Sustento que, a la vez, se supone que proviene del tra-bajo (asalariado o autónomo) o de la explotación de lapropiedad.

2 Estas dimensiones son desarrolladas y fundamentadascomo constitutivas de la capacidad de protección de políticase instituciones en Danani y Hintze, 2011 y 2014.

│LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL DURANTE LOS GOBIERNOS DE N. KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ

comparativa de las políticas, poniendo a pruebala capacidad descriptiva y explicativa del con-cepto de “ciclos” en las modalidades de inter-vención. A continuación, se describen y analizanlos tres sectores de políticas mencionados, si-guiendo un esquema según el cual:

En un enfoque comparativo, son presenta-das las condiciones de la protección en el“momento cero” del proceso (años 2001-2002) y las condiciones actuales (hasta dondelo permite la información disponible, tantoen términos de su confiabilidad como de suactualización);

Se describen y analizan las intervencionesllevadas adelante, identificando los instru-mentos de políticas a los que se recurrió,y proporcionando una contextualizaciónbásica;

Se identifican los debates técnicos y políti-cos más relevantes que dispararon (y alimen-taron) dichas políticas, y que en el momentoactual (noviembre de 2015) hacen a las con-diciones para avanzar o retroceder en el áreasocial.

El segundo apartado contiene las conclusionesy recomendaciones que se someten a debate, enla perspectiva de fortalecer –es decir, en la pers-pectiva de ampliar, extender e institucionalizar–la protección de los sectores analizados, a la vezque reconociendo el estatus de derechos del queel documento parte como supuesto.

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blación no activa, y por lo tanto no aborda aquellasvinculadas precisamente con el mercado de tra-bajo y con la población trabajadora. Cabe decirque si bien en este enunciado parece estar au-sente una mirada de género, el análisis la tieneen cuenta. No es para menos: políticas como laAUH, AUE y Sistema Previsional han tenido unsignificativo “efecto de género”, que aquí seráconsiderado.

2) La segunda definición tiene contenidos espe-cíficamente conceptuales y políticos. La razónde su inclusión en esta introducción es que deella deriva lo que se entenderá por “avances”, o“errores”, o “dificultades”, etc. Concretamente,el documento asume que ha habido avances enel “área social” si la protección derivada de lasintervenciones se ha extendido en la pobla-ción cubierta; y/o si la protección ha sidomayor o ha mejorado su calidad; y/o si hafortalecido institucionalmente las garantíaspara la continuidad de la misma; y, finalmente, siha contribuido a comprender las proteccionescomo parte de los derechos de los que gozanlos miembros de la sociedad.2 Como es obvio,se entiende que, a la inversa, siempre que sehaya bloqueado este último reconocimiento oque se hayan experimentado retracciones en al-guna de las dimensiones antes consignadas, elproceso ha retrocedido.

En síntesis, el punto de partida de este docu-mento es que una “agenda progresista” es aque-lla que se plantea como horizonte la mejora y elfortalecimiento de la capacidad de protección de po-líticas e instituciones.

La estructura del trabajo es sencilla. En el pri-mer apartado se desarrolla el corazón del análi-sis: está introducido por una caracterizacióngeneral de las políticas del “área social” vigentesen el momento del desencadenamiento de la cri-sis de 2001-2002 en los sectores seleccionados.Esa introducción pretende facilitar una lectura

3 Lo mismo pasó con la distribución del ingreso, respectode cuya evolución se ha señalado que ningún otro paíslatinoamericano o del Caribe ha experimentado cambiostan violentos (Gasparini, 2005, 2).


contenidos generales de la transformación neo-liberal llevó a un movimiento de íntegra reorga-nización de la vida de los sectores que viven desu trabajo, tanto en lo que hace a las condicionesde este (y así, la “reforma” estratégica del ciclocorrespondió a las instituciones, políticas y con-diciones laborales) como a las condiciones devida en general. Sobre estas últimas, debe lla-marse la atención sobre dos aspectos: el primeroes que en el campo de la “protección” la doc-trina de los “mínimos”/“básicos” dominó la ac-ción estatal, lo que institucionalizó un patrónestructuralmente restrictivo y de-socializador delas intervenciones. El segundo aspecto es quecuando el bienestar es concebido como respon-sabilidad individual, la acción estatal se asumecomo transitoria y basada en la identificación de“grupos [o situaciones] de riesgo” con necesida-des puntuales. En esa concepción, la atenciónde ambos (grupos y necesidades) demanda pro-gramas especializados, así como, idealmente,erradicar las instituciones permanentes, lo quelleva a una institucionalidad y a un funciona-miento matriciales que fueron típicos del perí-odo y del paradigma: rechazo de grandespolíticas e instituciones, y en cambio atención“uno a uno”, puntual, mínima y selectiva. Ésosfueron los carriles por los que discurrieron lasgrandes líneas de políticas en Argentina y enAmérica Latina.

De ese modo, en 2001 la Argentina contaba conuna estructura y unas condiciones sociales muydiferentes de las referidas anteriormente: los se-guros sociales de tipo corporativo, propios delseguro social de salud (obras sociales), de losriesgos del trabajo y del sistema previsional ha-

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1. Los sectores seleccionados: condiciones y políticas

1.1. Los rasgos históricos generales y las transformaciones de la década de 1990

Especialmente en áreas urbanas, hasta la décadade 1970 Argentina tuvo –en materia de educa-ción y salud– una de las coberturas de poblaciónmás extendidas de la región. Primero la alfabe-tización, seguida por la expansión de la educa-ción secundaria y luego universitaria, así comoel crecimiento de las prestaciones sanitarias (porel sector público directo y por la seguridad so-cial) a mediados del siglo XX mostraban uncomplejo institucional con alcance destacado dela capacidad de prestar protección social. Eranvisibles las desigualdades regionales y sociales,pero aun así la calidad resultaba comparativa-mente aceptable. El resultado fue un sistema quesirvió de vehículo y expresión de derechos sociales que,aunque segmentados, desarrolló contenidos de-mocratizantes. A tal punto fue así, que en distin-tos pasajes de la historia hasta el sectorasistencial –en general ajeno a la tradición de losderechos sociales– asumió esos contenidos. Esterasgo es una especificidad histórica argentina que se debetener en cuenta en todo análisis sobre la cuestión.

Probablemente en virtud de esos antecedentes,la hegemonía neoliberal en el campo de la pro-tección social (1989-2001) revistió característi-cas que vale la pena subrayar. Se trató de unproceso regional, es cierto, que en lo específicode las intervenciones sociales se caracterizó poruna tendencia sistemática a la disminución de lacobertura tanto horizontal como vertical, y porla explícita impugnación de todo contenido de derechos.Pero dada aquella fortaleza comparativa que enla Argentina tenían los derechos sociales, su de-bilitamiento fue más violento y tuvo efectosmás notables.3 De hecho, la conjunción de lascaracterísticas nacionales específicas con los

bían transitado hacia una modalidad de segurosindividuales, de mercado. La reforma previsio-nal (1993-1994) fue emblemática: el sistema dereparto nacional de gestión estatal fue sustituidopor un régimen mixto, que agregó e incentivóla capitalización individual y la administraciónprivada. En simultáneo, la focalización residua-lista y la tercerización caracterizaron a otros sec-tores de políticas, aun cuando hubieran seguidoorientaciones más universalistas (como el edu-cativo). Todo ello dualizó las instituciones y lascondiciones de protección: mercado de segurospara unos, asistencia residual para otros (Grassi,2003; Hintze, 2006).

Éste es un esquemático resumen de la arquitec-tura institucional y de las prácticas desarrolladasa lo largo de la década, y que seguían más o me-nos en vigencia hasta fines de 2001. En cuantoa las condiciones “inmediatamente materiales”de la protección, si se considera a la poblaciónen edad de trabajar, en 2002 la cobertura previ-sional alcanzaba a un 61% de los adultos mayo-res, habiendo caído 7/8 puntos desde1994-19964 hasta entonces (Danani y Beccaria,2011, p. 115); y si sólo se considera población enedad de retirarse del mercado de trabajo, la co-bertura alcanzaba un 68% en 2004, habiendocaído desde 77% en 1996 (OIT, 2015, p. 89).Siempre en lo que hace a la protección de losadultos mayores, el Programa de Pensiones NoContributivas, que desde 1999 dependía del Mi-nisterio de Desarrollo Social (antes, Secretaríade Desarrollo Social), tenía una cobertura po-blacional de 330.000 adultos mayores beneficia-rios (Arza, 2012; Grushka, 2014; OIT, 2015).

Es difícil estimar la cobertura de NNA, bajocualquiera de las modalidades, para años ante-riores a 2005 (cuando comienza la serie provistapor el Ministerio de Economía). En verdad, elbeneficio tradicionalmente institucionalizadopara ese grupo poblacional era la asignación fa-miliar del sistema contributivo, dirigida a hijos

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de trabajadores activos asalariados formales.Puede entenderse que su cobertura horizontalhabía experimentado un sensible descenso enrazón de la destrucción –precisamente– de tra-bajo formal y protegido durante toda la década(Lindenboim, 2015 y otros). También en estecaso la cobertura vertical se había visto afectadapor medidas concretas de política, como la re-forma que a mediados de los años ‘90 había aso-ciado el cobro de dichas asignaciones a losniveles salariales del trabajador en relación dedependencia: esa asociación consistía en una es-cala progresiva por la cual a mayor salario co-rrespondía un menor monto de la asignación, oincuso la eliminación; y, en cambio, esos gruposfamiliares con niños, niñas y adolescentes po-dían beneficiarse de una deducción impositivaen el momento de realizar la liquidación del im-puesto a las ganancias. Asimismo, junto a lasasignaciones contributivas existían otras no con-tributivas, que cubrían a los hijos de beneficia-rios del sistema previsional; la cobertura de estasúltimas atravesó un proceso similar al de lasasignaciones para hijos de trabajadores activos,en el sentido de que disminuyó junto con la de-clinación de la cobertura previsional (acentuadaa partir de 1994). El primer año para el que seencuentra información completa es 2005, porlo que se desdibuja el objetivo de establecer unaño base “limpio” del período para este docu-mento. Aun así, al menos a modo indicativo tén-gase en cuenta que esos esquemas detransferencia de renta con destino a la protec-ción de NNA alcanzaban en ese año los4.616.000 beneficios, lo que representaba unacobertura de entre 38 y 40% para toda la pobla-ción de NNA de hasta 17 años.5 Pero además,


4 No hay datos disponibles anteriores a esa fecha. 5 Cálculos propios con base en Boletín de la Seguridad Social(pago de asignaciones) y Censo Nacional de Población 2001y estimaciones. Alejandra Beccaria realizó la búsqueda yel procesamiento de la información.

desde el punto de vista de los contenidos socio-políticos de esos beneficios, hay que tener pre-sente que, si bien los y las NNA eran el motivode la prestación, la titularidad no radicaba enellos y ellas, sino en el trabajador o la trabaja-dora formal que percibía el beneficio bajo la ló-gica de “aliviar” la “carga de familia”. Hay quesubrayar: idéntica situación se relevaba respectode los jóvenes.

De acuerdo con la cosmovisión reinante, exis-tían además programas asistenciales de distintotipo (por ejemplo el Programa de Atención dePoblaciones Vulnerables, “Bolsones de alimen-tos”, Programa ASOMA para mayores, PRANIen nutrición, entre otros) que tenían la caracte-rística de dirigirse a personas en condiciones deindigencia acreditada, a la vez que su continuidaddependía de la renovación de esa demostracióny del cumplimiento de las condicionalidades. Apartir de 2002, el Plan Jefes y Jefas de HogarDesocupados pasó a tener un lugar central enla atención de la emergencia social (que era lacaracterística del momento), tanto por su rela-tiva amplitud como porque desde su denomina-ción invocó derechos (“Programa Jefas y Jefesde Hogar Desocupados - Derecho Familiar deInclusión Social”), alcanzando además la mayorcobertura poblacional de un programa hasta esemomento. Salvo en este último caso, en el queexiste un registro confiable de un máximo algosuperior a los 2.000.000 de beneficiarios para2003,6 establecer el número de beneficios de losrestantes programas es difícil, pues la propia dis-persión y sucesión de programas y coberturastorna incierta la información.7

1.2. La crisis 2001-2002, punto cero

El proceso que se abrió a partir de “la crisis” de2001-2002 también formó parte de un movi-miento regional en que el “consenso neoliberal”(Dvoskin, 2015) fue puesto en crisis en todos

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los aspectos. Se inició así un ciclo que puso enentredicho los fundamentos y las formas con-cretas (instituciones y prácticas) que inspirabany materializaban, respectivamente, las interven-ciones estatales en las condiciones de vida.Tanto las políticas laborales como aquellas espe-cíficamente de protección social fueron enmar-cadas en un paradigma de derechos; sedesarrolló una crítica a la concepción residua-lista y vergonzante que había dominado hastaentonces y se inició un proceso de expansión dela cobertura horizontal y de recuperación de lacobertura vertical en prácticamente todas lasáreas de actuación.

A continuación se presentan los análisis especí-ficos referidos a las políticas seleccionadas.

1.3. Condiciones y políticas dirigidas a los adultos mayores: el sistema previsional y el régimen de pensiones no contributivas

En el momento de elaboración de este informe,el 92,9% de la población adulta mayor se en-cuentra cubierta por alguno de los componentesdel sistema de protección que se dirige a la vejez:sistema contributivo (nacional y provinciales),sistema no contributivo. Por otra parte, en laconvocatoria de la última moratoria el gobiernoseñaló que –a su finalización (legalmente esta-


6 Posteriormente el PJyJ fue sustituido por los Programas“de Ingreso por el Desarrollo Humano” (2003); y,principalmente, por el Plan “Familia para la InclusiónSocial” (decreto 1506/04) y “Seguro de Capacitación yEmpleo” (2006). Los dos primeros pueden serconsiderados programas de transición hacia la reforma másimportante, que resultó en la creación de la AsignaciónUniversal por Hijo para Protección Social en 2010.7 La publicación de la oficina argentina de OIT (2015)representa el más reciente y valioso esfuerzo en direcciónde pasar en limpio la información al respecto.

ticas públicas. En virtud de ello, y del tiempotranscurrido con alta inflación, no es posibleasegurar cuál ha sido la evolución de los haberesprevisionales, en especial desde 2011, cuandofueron desactivados también institutos provin-ciales que hasta entonces proporcionaban infor-mación que al menos funcionaba comoreferencia.

En cuanto al segundo aspecto –los conflictossociopolíticos–, en principio se trata de un con-flicto intrínseco a todo proceso o arreglo en elque se dirime una parte de la redistribución delingreso social. Sin embargo, ello no es sufi-ciente: hay algo que se vincula con el procesopolítico en su conjunto y con la institucionali-dad vigente, y es que en estos años el sistemaprevisional se transformó en un espacio de dis-cusión en torno de los contenidos de la protec-ción como un derecho. Esta última observaciónse relaciona con lo consignado en la introduc-ción del documento, respecto de la necesidadde examinar los debates técnicos y políticos quese desarrollaron en el período, procurando des-entrañar los modos y las vías a través de los cua-les fueron tomando cuerpo diferentes“problemas”, y también se dio una cierta direc-ción al proceso político y social.

En la síntesis anterior quedaron enunciados lostres vértices sustantivos que dieron carnadura auna transformación de la protección de losadultos mayores. Se trató de un proceso de idén-tica envergadura a la que había tenido la “re-forma” neoliberal –desde luego que con signoinverso–. Esos tres vértices son: la extensión dela cobertura horizontal, vía lo que políticamente

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blecida para setiembre de 2016)– el 97% de losadultos mayores contarían con un beneficio pre-visional,8 lo que representa la mayor coberturaque nunca haya existido para la población adultamayor argentina, y una de las más amplias delmundo. Si bien en este informe sólo se trabajacon las políticas e instituciones nacionales, cabeaclarar que hasta 2011 se estimaba que la cober-tura previsional de los sistemas provinciales queno fueron transferidos a la Nación en 1994 ron-daba los 500.000 beneficios, lo que representaríaalrededor del 9% del total. Por efecto del au-mento de la masa de beneficios del sistema na-cional, informado en 8.000.000 (ANSES, 2015),puede suponerse que en el momento de elabo-ración de este informe la participación de lasprovincias en la cobertura ha descendido a un7,5/8% del total.

La situación de la cobertura vertical (y su análi-sis) presenta otras particularidades. En primerlugar, hay que señalar que las erogaciones en elgasto de jubilaciones y pensiones creció entre2003 y 2014 del 3,3 al 6,7% del PBI, así comoque los haberes crecieron un 523% en términosnominales desde 2009 (con la sanción de la Leyde Movilidad Previsional, que se describe párra-fos más abajo: ANSES, 2015). Pero a continua-ción debe decirse que la evolución de estacobertura es el aspecto más controvertido endos registros diferenciados: en lo empírico, porlos problemas para reconstruir su evolución entérminos reales; y en lo sociopolítico, porque re-coge críticas generales por insuficiencia, comoasí también demandas judiciales bajo la acusa-ción de liquidaciones incorrectas y/o violatoriasde la ley. Respecto de lo primero, es hora de se-ñalar que a principios de 2007 el Poder Ejecu-tivo Nacional dispuso la intervención delInstituto Nacional de Estadísticas y Censos (IN-DEC), y que desde entonces las autoridades in-trodujeron cambios metodológicos einstitucionales de todo tipo, que no hicieronotra cosa que deteriorar la calidad de las estadís-

8 Se trata de cálculos no oficiales. De hecho, el mensajedel Poder Ejecutivo al Congreso habla de “mantener latasa alcanzada de 95 puntos” (Mensaje del PoderEjecutivo al Congreso Nacional del 06/06/2014). Aunasí, la cobertura es poco común. Ver el documento deANSES (2015) ya citado.

se conoció como “Plan de Inclusión Previsio-nal” (aunque éste fue un nombre ex post [Rof-man y Apella, 2013]); institucionalización de lacobertura vertical9 con la sanción de la Ley deMovilidad en 2008; y avances en dirección deun paradigma de derechos, cuya estabilidad y ca-lidad (es decir, cuya vigencia) ha sido campo yocasión de una intensa disputa político-cultural.Asimismo, estos tres elementos se asientan ac-tualmente en una institucionalidad muy dife-rente de la existente al inicio del período que seestudia, dado que en 2008 el Poder Ejecutivoenvió al Congreso Nacional un proyecto queproponía la reestatización de los fondos previ-sionales, que desde la reforma de 1994 se en-contraban bajo gestión privada(Administradoras de Fondos de Jubilaciones yPensiones: AFJP). En el mismo proyecto se di-solvía el régimen de capitalización y se unificabatodo el sistema en un único sistema de reparto,en lo que fue el más claro proceso de lo que seha denominado “contrarreforma”.10

A partir de este esquema respecto del análisisde la protección, así como de los hitos más im-portantes del proceso histórico “real”, a conti-nuación se analizan los instrumentos depolíticas movilizados, empezando por la ampliaciónde la cobertura horizontal en el sistema previsional.

Instrumento 1: el más importante y efectivoinstrumento fueron las facilidades para la regulari-zación de aportes, descripción que puede propo-nerse para lo que en Argentina recibe el nombrede moratoria previsional. El núcleo de esta políticaradica en que todos los adultos mayores que,cumplida la edad de retiro no alcanzan11 el re-quisito de treinta años de aportes (uno de losparámetros del sistema), pueden inscribirse ypercibir su haber jubilatorio, del cual se des-cuenta un monto determinado, destinado a can-celar –en hasta sesenta cuotas– los aportesfaltantes. El monto de estos últimos se consti-tuye en deuda a partir del cálculo sobre declara-

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ciones juradas de las personas, que afirman quehan desempeñado trabajos autónomos pero queno han integrado los aportes correspondientes(Costa, Curcio y Grushka, 2014).

Se entiende que esta moratoria es un ejemplode “subsidio a las cotizaciones” (Durán Val-verde, 2007), principalmente en lo que hace alcosto financiero de la medida. En la literaturaespecializada se conoce con ese nombre a undispositivo consistente en la complementaciónestatal de las contribuciones requeridas por lossistemas de protección de que se trate (salud,pensiones), a fin de garantizar que la poblaciónalcance los umbrales exigidos para el acceso alos beneficios respectivos. Esos umbrales pue-den ser de distinto tipo, sea que representencondiciones para el acceso a un beneficio decorto plazo (por ejemplo seguros de salud,donde las prestaciones son presentes), o que ha-gan a una satisfactoria “historia contributiva”,al cabo de la cual se consoliden derechos previ-sionales (beneficios futuros).

Cabe advertir que el campo de la política socialestá cruzado por algo más que una clasificacióninstrumental: se discute también –cuestión queimporta especialmente a este documento– los ti-pos de gestión de políticas que involucran los distintosinstrumentos, incluyendo sus posibles orientaciones.

9 Que en el sistema previsional se conoce con lostérminos “actualización” y “movilidad”.10 El documento adopta como definición de “contrarre-forma” un proceso de producción de políticas estatales enel curso de las cual éstas intervienen en sentido contrarioa las políticas del período anterior; y a la vez, atribuyendocontenidos negativos a las políticas de ese ciclo previo,fundan y disputan su legitimidad en la operación mismade la diferenciación y confrontación con el mismo. Ver:Danani y Beccaria, 2011 y Danani y Hintze, 2011.11 El uso del tiempo presente se debe a que la escritura deeste documento es contemporánea con un nuevo procesode moratoria.

tructuralmente el del sistema previsional argen-tino, debe recordarse que la falta de aportes ycontribuciones tiene en los empleadores a losprincipales responsables, pues es a ellos a quie-nes corresponde la registración, además delpago específico de las contribuciones. Sin em-bargo, la crítica social y política (y las más de lasveces incluso los análisis técnicos) omite entera-mente esta circunstancia, depositando la “justicia” o “in-justicia” en la relación horizontal entre trabajadores queaportan y trabajadores que no lo hacen.

Un aspecto peculiar de la moratoria es que fuediseñada y puesta en marcha de modo tal que laextensión de la protección de los adultos mayo-res fue prácticamente inmediata, lo que se viopor el salto en la cobertura, desde el 68% hastaalrededor del 87% de los adultos mayores de 65años entre 2005 y 2011 (Danani y Beccaria,2011; Arza, 2012; Rofman y Apella, 2013), re-sultado de que fueron tramitados y dados de altamás de 2.500.000 nuevos beneficios (el mayornúmero de los cuales se concentró en 2007, añodurante el cual se alcanzaron 1.134.064 altas).En efecto, esto muestra que, aunque hubo im-portantes diferencias entre las dos etapas de im-plementación de este procedimiento (2005-2007 la primera, y de 2014 a 2016 la segunda,en curso), en ambas se evidenció una capacidadpoco común para ampliar rápidamente la cober-tura horizontal (la protección). Fue resultado deun procedimiento simplificado, que combinó: i)declaraciones juradas de los beneficiarios res-pecto de trabajos realizados en las condicionesque fueron descriptas, con lo cual se daba poriniciado el trámite (cabe señalar que no huboinspecciones para verificar los servicios decla-rados); ii) seguidas de un rápido cálculo de la su-puesta deuda y iii) la simultaneidad delotorgamiento del haber y la asignación del co-rrespondiente plan de pagos, con la sola condi-ción de que el/la titular abonara la primeracuota. A partir de entonces, las restantes obli-gaciones se cancelan por el descuento automá-

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El aporte del propio Durán Valverde es valioso,al señalar que los clásicos subsidios a las presta-ciones (el Estado “completando” el haber o la canastade servicios que los beneficiarios no pueden pagar o queno alcanzaron a obtener por sí) adquieren un perfilpredominantemente reactivo frente a la baja co-bertura contributiva; es decir, serían “compen-sadores” del problema de la baja cobertura, ypor lo tanto tenderían a dar un estatus inferiora la prestación subsidiada. Por ello, la superiori-dad del subsidio a las contribuciones consisteen que, en principio, opera “en la puerta de ac-ceso” a la seguridad social, de manera que todaslas personas, aun las de capacidad contributiva limitada,participan de la misma institucionalidad, y, al recibiresa prestación (sea en dinero o en servicio), todosreciben lo mismo. El objetivo es evitar la selecciónadversa por parte de las entidades que gestionany prestan los servicios, si es el caso, y la estig-matización social del “bono”, “plan”, etc. Con-cretamente, en el caso del sistema previsionalargentino, este instrumento permite que quieneshayan tenido baja capacidad contributiva acce-dan a las mismas instituciones y beneficios, enigualdad de condición. Es preciso decir que esterasgo, que aquí se expone como virtud porqueextiende la cobertura a quienes no han aportadolos años que marca la ley, es motivo de severascríticas por parte de distintos sectores, que sos-tienen que la moratoria alienta el incumpli-miento de las obligaciones a lo largo de la vidaactiva (los aportes y contribuciones). Este in-forme reconoce las dificultades que implica elinducir las mejores prácticas recíprocas (solida-rias y responsables), pero a la vez puntualiza lossiguientes aspectos: 1) dado que el significado yel sentido de los beneficios es parte de las polí-ticas, corresponde someter a discusión cuál esel instrumento que más y mejor materializa elcontenido que se pretende dar a las mismas. Eneste caso, por ejemplo, pueden verse dos extre-mos, si bien esquemáticos: ¿beneficios que refuerzanciudadanía, o que cristalizan desigualdades?; 2) en elcaso de las políticas contributivas, como es es-

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tico del haber. Pese a que había habido procedi-mientos de moratoria en décadas anteriores,ninguna había presentado esta característica yefectividad (Danani y Beccaria, 2015). Y, másallá del resultado agregado, cabe destacar elefecto de la moratoria sobre la distribución de lacobertura entre distintos grupos y, especial-mente, para el caso de las mujeres, quienes me-joraron de modo más intenso su acceso alsistema previsional. De hecho, puede decirseque sin dudas la expansión de la cobertura totalse alcanzó por el acercamiento de la tasa feme-nina a la masculina en el caso de la primera mo-ratoria (2005-2009). Y es claro que la reducciónde las brechas de protección, a favor de la po-blación femenina, vuelve a ser motivo privile-giado de intervención en la segunda etapa delasí llamado “Plan de Inclusión Previsional”(2014-2016), pues la caída en la cobertura demujeres a partir de 2012 es uno de los principa-les puntos consignados en el proyecto del PoderEjecutivo que puso en marcha el nuevo proce-dimiento.12 Por todo ello, puede decirse queesta conjunción de políticas y reglas de imple-mentación ha hecho que el componente previ-sional de la seguridad social trate mejor a lasmujeres durante la edad de retiro, que lo que lohace durante las edades centrales (y mejor que elmercado de trabajo, como es obvio).

Como se ve, la moratoria no revisa ni cuestionalos parámetros exigidos por la normativa en loque hace a edad, años de servicios y aportespara acceder a los beneficios previsionales, porcaso, ni viene a sustituir un beneficio contribu-tivo por uno no contributivo, ni reduce los añosde servicios exigidos por la legislación. Da lugara una figura más controvertida, también máscontradictoria y, globalmente, también más po-tente: flexibiliza las condiciones para el cumpli-miento de las exigencias contributivas(especialmente las correspondientes al pago delos aportes por años de servicios), pero la flexi-bilización es tan intensa que esos años pueden

ser acreditados por personas que nunca atrave-saron las condiciones laborales para las que ori-ginalmente fue ideado el sistema previsional(trabajadores en relación de dependencia conveinticinco o treinta años de aportes, o autóno-mos formalizados). De tal modo, a la vez que rea-firma la vigencia de la normativa, sortea sus condicionesde cumplimiento.

Instrumento 2 - Revisión de parámetrospara el cumplimiento de condiciones: al se-guir observando este proceso de co-constitu-ción entre normativa y política pública, seencuentran similitudes entre aquella moratoriaen el marco del sistema contributivo y los procedi-mientos seguidos para ampliar la cobertura deadultos mayores por medio de las Pensiones NoContributivas (PNC), que también se expandie-ron de manera notable. En efecto, en el mo-mento de elaboración de este informe, lasmismas alcanzan aproximadamente 1.500.000beneficios (ANSES, 2015), desde un piso depoco más de 300.000 en 2004. Por lo tanto, si selo ve como proceso, entre ambas puntas estosbeneficios se vieron incrementados en un 350%a nivel nacional. La similitud radica en el hechode que tampoco esta expansión se basó en la“reforma formal” de leyes sino en la redefini-ción de las condiciones empíricas para el cum-plimiento de los requisitos que caracterizan acada beneficio; para las jubilaciones contributi-vas, mínimo de años de servicios y aportes yedad (y se revisaron los dispositivos para acre-ditarlos); y para las pensiones no contributivasdeben demostrarse condiciones de “máxima

12 Fuente: transcripciones de las alocuciones presidencia-les disponibles en los sitios de TELAM y ANSES:http://www.telam.com.ar/tags/9198-moratoria-previsional/noticias y http://www.anses.gob.ar/noticia/cristina-fernlndez-entrego-la-jubilacion-por-moratoria-221 , y http://www.telam.com.ar/tags/9198-moratoria-previsional/noticias.

vulnerabilidad”, tal como las define el Ministe-rio de Desarrollo Social.13

¿En qué consistió la “redefinición de condicio-nes empíricas? La primera y más significativa al-teración se centró en el modo comocomenzaron a considerarse las solicitudes:mientras antes de 2003 regía la norma de “altapor baja” (sólo se daba de alta un beneficiocuando se había dado de baja uno vigente hastaentonces), en ese año el “Plan Estratégico” delMinisterio de Desarrollo Social dispuso que to-das las solicitudes serían consideradas, y que se-rían analizadas en sí mismas, por la sustancia yrazonabilidad de la solicitud (si bien siguiendo elpresupuesto asignado para el área por la Comi-sión Nacional de Pensiones). En simultáneo,fueron revisados los parámetros de ingresos, lacondición de la vivienda y el patrimonio, y losumbrales que se establecerían para reconocer lasituación como de “máxima vulnerabilidad”;para los casos de pensiones por invalidez, final-mente, también se revisaron las patologías con-templadas. Todas las modificaciones siguieronuna tendencia expansiva (hacia mayor coberturahorizontal y vertical): se elevaron significativa-mente los ingresos tomados como topes para elotorgamiento de los beneficios;14 se aceptaroncondiciones patrimoniales bajas, pero no nece-sariamente de indigencia (por ejemplo viviendapropia y automóvil con diez años de antigüe-dad) y se incorporaron nuevas patologías quejustificarían el beneficio por invalidez.15

El análisis de las intervenciones en la coberturavertical de los beneficios admite unadefinición/recordatorio: de la definición de “ca-pacidad de protección” propuesta en el co-mienzo del documento, se deduce que el alcancede la protección se refiere a la capacidad que tieneuna política de satisfacer necesidades. En el casodel sistema de Seguridad Social –cuya protecciónse materializa en una alta proporción en transfe-rencias dinerarias que sustituyen ingresos no ge-

nerados por el beneficiario–, la movilidad y la ac-tualización de esas transferencias respecto de lacanasta de servicios y del haber en actividad sonfundamentales para determinar cuán satisfactorioes ese alcance. En el proceso llevado adelante en-tre 2003-2015, la intervención en la coberturavertical tuvo una tendencia claramente expansiva,aunque con eficacia variada en distintos momen-tos (cuestión que merece una referencia especí-fica, que se hará posteriormente). Por otra parte,en el sistema previsional la pretensión de mejoravertical se llevó a cabo a través de dos instrumen-tos principales: en primer lugar, se sostuvieronpolíticas de haber mínimo. Y en segundo lugar, secreó un sistema de movilidad automática de los haberes,según una fórmula, presuntamente conocida yposible de ser controlada por el público, quecombina el desempeño económico del país (y,por lo tanto, el PBI), la eficacia recaudadora de laSeguridad Social y la evolución de los salarios.

Instrumento 3 - Política de haber mínimo:se trata de políticas que pueden ser consideradascomo “de garantía” y que establecen un pisopor debajo del cual no puede caer ninguna pres-tación.16 Dado el peso que expresiones como“básico”, “piso” y “mínimo” tuvieron en las po-

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13 Definida como la situación en la que se encuentranpersonas mayores de 70 años que no tienen ocupaciónregistrada en relación de dependencia; tampoco bienes niingresos para subsistir; que no son titulares de beneficiosprevisionales ni contributivos y que no cuentan conparientes obligados a proporcionarles alimentos(Ministerio de Desarrollo Social. Disponible en:www.desarrollosocial.gob.ar/wp-content/uploads/2015/08/1.-Qu—-es-una-pension-no-contributiva-folleto.pdf)14 Al momento de escritura de este trabajo,aproximadamente dos salarios mínimos.15 Información y análisis sobre la incidencia que esteprograma ha tenido en la expansión de la cobertura seencuentra en Bertranou y otros (2011) y Arza (2012). 16 Si se trata de transferencias, las garantías tienen carácterde remuneración o de “haberes”; pero hay tambiénequivalentes en servicios y prestaciones; tal el caso desectores donde rigen “canastas mínimas” (salud).

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líticas de los años ‘90, con contenido cierta-mente regresivo, es oportuno señalar que, en elmarco de las políticas del período 2003-2015,los términos adquirieron una significación dife-rente, y que su efecto entonces también lo fue.Más aun, puede decirse que cumplieron un pa-pel inverso al de la década anterior, cuando con-tribuían a fijar en “mínimos” –supuestamente–“biológicos” las necesidades y por lo tanto laparticipación de las clases no propietarias en elbienestar. En las políticas del período, en cam-bio, dieron lugar a una dinámica de estableci-miento de “pisos ascendentes”, que por ellotendencialmente estimularon la recuperación delos ingresos. Incluso puede verse que el habermínimo del sistema previsional fue el que máscreció, aun más que el salario mínimo en el mer-cado laboral. El período de mejora más pronun-ciada fue entre 2003 y 2010, con un incrementoreal del haber mínimo del 62,8% (Beccaria yDanani, 2014, p. 76). A partir de entonces, laagudización del proceso inflacionario hizo máslenta la evolución y produjo una clara desacele-ración (y hasta desmejora) de los ingresos. Detodos modos, por idénticas razones en términoscomparativos los haberes del sistema previsio-nal sufrieron algo menos que los del promediode los trabajadores en actividad. En el marco deesa política de “mínimos de garantía”, los instru-mentos legales fueron variados: decretos del PoderEjecutivo, leyes ordinarias y resoluciones transi-torias o refuerzos institucionales, luego absor-bidos en aumentos subsiguientes.

Instrumento 4 - Institucionalización de mo-vilidades de ingresos: en setiembre de 2008se sancionó la Ley de Movilidad Jubilatoria(26417), por medio de la cual se estableció quedos veces al año (marzo y setiembre) se actuali-zarían los haberes previsionales. La ley modificótambién el cálculo del haber inicial.

En perspectiva, el aspecto más importante de laLey de Movilidad es que representa la primera

institucionalización de la movilidad previsional,a partir de un procedimiento automático queotorga previsibilidad a la vida de las personas yconstituye un compromiso político-institucio-nal. No obstante, esto no implica que estéexenta de críticas, tanto por lo confuso de la fór-mula aprobada como por la baja confiabilidadde la información que ha venido ofreciéndose.

En dos oportunidades previas se llamó ya laatención sobre la importancia y el sentido de lacobertura vertical en los sistemas de transfe-rencias de dinero. Ahora, las particularidadesdel proceso argentino hacen necesario puntua-lizar la importancia específica de la ley de mo-vilidad para el sistema previsional nacional, asícomo de sus equivalentes o extensiones paraotros sistemas.

Es sabido que los sistemas cuyos beneficiosconsisten en transferencias monetarias se en-cuentran siempre sometidos al examen de loque antes se denominó “actualización y movili-dad”, de cara tanto al nivel salarial (por su ca-rácter sustitutivo) como a la evaluación de lascanastas de bienes y servicios consideradas ade-cuadas por las sociedades (por cierto, nunca pre-establecidas, sino objeto de disputa ycontroversia). En ese marco, los recurrentesprocesos inflacionarios argentinos han agregadodramatismo a la cuestión previsional comoasunto de política pública, pues el deterioro dela capacidad adquisitiva de los haberes es la prin-cipal amenaza al bienestar de los sectores de in-gresos fijos (asalariados y pasivos en general).Lo acontecido desde 2006 con el aceleramientode la inflación no fue la excepción; por esa ra-zón, la sanción de la ley de movilidad adquiereuna relevancia que no es sólo instrumental sinopolítica y cultural: puede decirse que constituyótoda una definición respecto de la responsabili-dad asumida por el Estado para preservar losingresos de grupos que no pueden transferiresos aumentos a terceros.


En lo que hace a su eficacia, la Ley de Movilidadpuede ser evaluada como exitosa: a partir de2010 se derrumbó el número de reclamos judi-ciales a los que se aludió párrafos atrás, lo que seexplica por el hecho de que la fórmula utilizadaes la que dispone mejor movilidad de entre to-das las conocidas (incluidas sentencias de juiciosanteriores). Se subraya: los problemas de informaciónimpiden establecer con precisión la relación haber previ-sional-inflación. Por lo tanto, lo que hasta aquípuede señalarse es que se trata de la forma decálculo comparativamente más conveniente.

Es oportuno señalar que este instrumento depolíticas fue dispuesto también para la movili-dad de todas las asignaciones familiares, cuandoen setiembre de 2015 fue sancionada la ley27160, que instituyó la movilidad automática delos montos de dichas asignaciones (incluida laAUH y AUE).

1.4. Condiciones y políticas dirigidas a niños, niñas y adolescentes: el sistema de asignaciones familiares,la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo

Tal como señalan Hintze y Costa (2011), el pro-ceso que llevó a la creación de la AUH reconoceuna sucesión de “hitos centrales” que van desdeel ingreso de la propuesta en las agendas acadé-mica y política –y los consecuentes debates so-bre renta básica–, a partir de mediados de 1990,hasta la presentación de proyectos de ingresosciudadanos a la niñez en el Congreso Nacionalpor parte de diferentes bloques (proceso que,sin embargo, estuvo liderado por la agrupaciónCoalición Cívica-ARI).

En la década transcurrida, efectivamente fueabriéndose paso la discusión sobre la pertinen-cia de generar una garantía de ingresos con in-dependencia del mercado de trabajo.

Obviamente, ese debate primero ganó legitimi-dad por su oportunidad histórica (las regresivastransformaciones del mercado laboral en losaños ‘90), para luego trascender circunstanciasinmediatas y presentarse como una alternativaa las formas tradicionales de organización delbienestar (salario y seguridad social versus asis-tencia). A ese respecto, la crisis de 2001-2002pareció haber impulsado la discusión a favor delas políticas de ese tipo, lo que incluyó la reper-cusión que recogió la campaña del Congreso deTrabajadores Argentinos/FRENAPO a favorde un ingreso universal a la niñez y el Seguro deEmpleo y Formación. Sin embargo, la recupera-ción –a partir de 2003– del ciclo económico (ypolítico y social) pareció desactivar el impulsoganado, y en cambio fortaleció el paradigma in-clinado hacia “la inclusión por el trabajo” que,como ya se dijo, ha sido dominante en Argen-tina. En ese escenario, el Ministerio de Desarro-llo Social jugó un papel central, reponiendo ellugar del trabajo como fuente de derechos yúnica vía de inclusión.

“En un momento en el que la intensidad del de-bate hacía estimar alguna resolución del temaen las cámaras y apenas tres meses después dela puesta en marcha del Programa ‘Ingreso So-cial con Trabajo’, el Ejecutivo crea la AUH”,consignan Hintze y Costa (2011, p. 169). Cuálfue el papel jugado por la crisis financiera inter-nacional, primero; por la crisis política derivadadel largo conflicto con los productores agrariosy por la derrota electoral de medio término, enagosto de ese año, es asunto que aún hace a ladeliberación del presente y del pasado. Quedaclaro, no obstante, que se trató de una coyun-tura en la que el gobierno retomó la iniciativaen una dirección que este documento caracte-riza como “progresista”: ampliando la protec-ción por la vía de la mayor responsabilidadestatal por el bienestar, apropiándose –así le fuecriticado, y así fue, en efecto– de los mejores as-pectos de la agenda opositora, y liderando la

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creación de una política que reconfiguraría cua-litativamente el sistema institucional –principal-mente, en su vector asistencial– heredado de losaños ‘90.

Hecha esta caracterización, a continuación seanaliza este componente desde el punto de vistadel instrumento operativo.

Instrumento 5 - Creación de componentesno contributivos: éste es el instrumento de po-lítica mediante el cual el componente de asigna-ciones familiares de la seguridad social(“régimen de asignaciones familiares”) se exten-dió a niños, niñas y adolescentes de hogares enlos cuales los adultos a cargo se desempeñan enla economía informal, sin realizar aportes, o entrabajos de bajos ingresos (hasta el salario mí-nimo). En efecto, en octubre de 2009 el PoderEjecutivo promulgó el decreto 1602, que exten-dió la cobertura a NNA de los sectores mencio-nados mediante la creación de “un [segundo]subsistema no contributivo de Asignación Uni-versal por Hijo para Protección Social”, al queen 2011 se agregó el decreto 446, de creaciónde la Asignación Universal por Embarazo (quea partir de la semana doce de embarazo, y hastael parto o la pérdida del mismo, paga a mujeresembarazadas que atraviesen las condiciones so-ciales enumeradas para la AUH, y cuyo análisisaquí se subsume en el de esta última).

Como se ve, se trata principalmente de una re-forma institucional del régimen de asignacionesfamiliares: se crean componentes no contribu-tivos que expanden la cobertura horizontal e in-tegran un único sistema. Tanto en términosinstitucionales como políticos –y, por cierto, porla capacidad de protección que aportó al sis-tema–, la reforma generada por la creación deeste componente no contributivo es la más im-portante del sistema de protección en todo elperíodo –y probablemente de toda la historia delas políticas sociales en la Argentina–. Esta afir-

mación alude al hecho de que la AUH tiene ca-pacidad de reconfigurar el sistema de protecciónsocial en su conjunto, toda vez que su arquitec-tura permite que el Sistema de Seguridad Socialllegue –por primera vez– a grupos sociales quenunca habían sido alcanzados por ella. Y, lo quees aun más importante, en ella descansa el mo-mento de mayor igualdad entre NNA frente alsistema de protección social.

Analizar los instrumentos y procesos de políti-cas que se movilizaron obliga a detenerse en elestatus controvertido de los dispositivos legalespuestos en marcha: se trató de dos decretos “denecesidad y urgencia” (los ya mencionados1602/2009 y 446/2011), figura creada por la re-forma constitucional de 1994, que bajo ciertascondiciones adquieren estatus de ley. Si bien enambos casos se aplicaron los procedimientospara lograr ese mencionado estatus –y por lotanto su eventual derogación exigiría otra ley–,hay autores que plantean que “desde el puntode vista de la institucionalidad democrática, unDNU no tiene el mismo estatus jurídico queuna ley” (Bestard, p. 8), lo que podría debilitarla capacidad de protección de la AUH por tor-narla más vulnerable (esto es: más fácilmente dero-gable). En lo que hace a su materialidad, al igualque la asignación familiar contributiva, la AUHconsiste en una transferencia monetaria por hijode hasta 18 años, cuyo monto corresponde almayor de la escala (la escala es decreciente a ma-yor salario). Sin embargo, la implementación esdiferente, pues su pago se realiza de manera par-cial durante el año (80% del monto establecido),y sólo a fines del ciclo lectivo se cancela el 20%restante acumulado, cuando los beneficiariosacreditan la asistencia de los/as niños/as a la es-cuela, así como la realización de controles mé-dicos periódicos. Esta condición, que no se lesexige a quienes perciben la asignación familiarequivalente del régimen contributivo, ha abierto–desde la creación de la AUH– un espacio decríticas y polémicas respecto del contenido y la

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producción social de discriminación que con-lleva, al ser portadora de una representación delos grupos sociales que la perciben como desen-tendidos del cuidado educativo y de salud deNNA. Esto forma parte de los debates aún nosaldados, que serán retomados más adelante.

Durante 2015, dos hechos mostraron que el pro-ceso de la AUH y la AUE es de carácter abiertoy dinámico. Uno de ellos, ya mencionado, fue re-sultado en realidad de una iniciativa más ampliadel Poder Ejecutivo, pues alcanzó a todos losque perciben asignaciones familiares: se trata dela ley 27160, sancionada en setiembre de 2015,mediante la cual se creó el sistema de movilidad auto-mática de todas las asignaciones familiares, muy próximoal creado para el sistema previsional (dos veces al año).Por comparación con los mecanismos y moda-lidades que estuvieron en juego en el proceso decreación de la AUH y la AUE, esta ley significóuna corrección de las propias prácticas oficiales.

El segundo hecho a analizar es la extensión dela ayuda escolar anual a los beneficiarios de laAUH, ocurrida en el mes de marzo de 2015. Setrata de un dinero –pagado al inicio del ciclo es-colar– que hasta entonces alcanzaba sólo a lostrabajadores en relación de dependencia formaly titulares de beneficios previsionales (jubiladosy pensionados) cuyos/as NNA concurrieran alnivel pre-escolar, primario y secundario. Si biencon esta extensión se dio otro paso en la equi-paración “hacia arriba” de la situación de los/asNNA, también dejó abierta una ambigüedad deun estatus incierto de la AUH. En concreto:quiénes son los/as reales titulares del derecho(NNA o trabajadores que revisten en distintascategorías, sean ellos beneficiarios de asignacio-nes contributivas o no contributivas). Este temaestá en el centro de algunos de los debates másimportantes de la AUH y la AUE, y lleva direc-tamente al análisis de las que se denominan “ex-clusiones por normativa” (Hintze y Costa, 2011y 2014; OIT, 2015).

En efecto, la normativa que regula la AUH, asícomo la AUE, explicita cinco exclusiones degrupos sociales y una referida a la composicióndel grupo familiar:

i) mayores que tributen al régimen de autó-nomos (y que tengan a su cargo NNA);

ii) mayores que participen del régimen sim-plificado tributario (monotributistas, salvomonotributistas sociales) y que tengan a sucargo NNA;

iii) personas privadas de libertad (y que ten-gan a su cargo NNA);17

iv) migrantes con residencia legal menor atres años;

v) quienes no tengan Documento Nacionalde Identidad.

Según muestran Pautassi, Arcidiácono y Stras-chnoy (2013), estas cinco exclusiones revistendistintas características, que aquí se abordan envirtud de su mayor problematicidad social. Enprimer lugar, la situación correspondiente a per-sonas privadas de libertad, por ejemplo, puedeconsiderarse una exclusión en buena medida defacto, toda vez que está prevista la figura de unapoderado que garantice la percepción del bene-ficio mientras el adulto responsable esté privadode libertad, pero es la falta de información y elfuncionamiento burocrático lo que se convierteen la principal trabaja para que ello sea operativo.Una situación que está próxima a la anterior es laque afecta a los hogares de migrantes, que segúnalgunos especialistas constituye una situación deagravio legal, y sería contraria a la muy avanzadaley de migraciones aprobada en este mismo pe-riodo. Finalmente, en términos socioeconómicos,

17 Incluye a internados en establecimientos de salud.

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despierta críticas generalizadas la exclusión demonotributistas de bajos ingresos (hasta salariomínimo), pues constituirían un caso de trata-miento diferenciado entre trabajadores de situa-ciones socioeconómicas similares.18

Distinta es la situación de la exclusión denomi-nada del “sexto hijo”, a todas luces más pertur-badora. En efecto, la normativa de la AUHpermite el pago a un mismo grupo familiar –esdecir, a un mismo adulto responsable que cumplacon las condiciones– hasta cinco NNA; y dadoque el régimen de pensiones no contributivasprevé el pago de una pensión a “madres de sietehijos”, en los hechos ello implica la inexistenciade protección para el niño, la niña o adolescenteque esté en sexto lugar en el orden familiar. Eldecreto no precisa las razones de esta exclusión,aunque suele especularse con cuestiones talescomo evitar una suma de dinero que supere elsalario mínimo, vital y móvil, a lo que podríaatribuirse desalentar el empleo remunerado. Asícomo la exclusión de monotributistas es consi-derada una medida de discriminación injusta, elvacío generado con la desprotección del/lasexto/a NNA ha recibido, justificadamente, lacalificación de “irracional” desde el punto devista de la protección.

En conjunto, el esquema normativo, institucio-nal y político de la AUH permite estimar la co-bertura de NNA en 75%, cobertura cuyacomposición sería la siguiente:19

�42% cubierto por Asignaciones Familiares Contributivas.

�25% cubierto por AUH.

�4% cubierto por otros programas o pensiones.

�3% cubierto por deducción de impuesto a las ganancias.

La progresividad de la AUH y la AUE es indu-dable, probablemente la mayor de todo el sis-tema de protección: el cuarto de la población deNNA cubierto por la AUH, al igual que en elcaso de la AUE, se encuentra entre los dos quin-tiles de menores ingresos, y no se reportan de-nuncias ni quejas. Sin embargo, está claro quela cobertura no es total. Hasta el momento, lasmismas estimaciones recién detalladas calculanque los/as NNA sin cobertura se encuentran enesa situación por estar excluidos/as por norma-tiva y por razones desconocidas (es decir, po-blación a la que alcanza la cobertura teórica,pero que por razones desconocidas –y que nose resuelven– no realizan los trámites ni soncaptados), en partes iguales. Una última nota: esprobable que el porcentaje de NNAincluidos/as en el régimen de deducción de im-puesto a las ganancias esté subestimado. Sin em-bargo, se trata de un sector y un mecanismo quelos especialistas caracterizan como de difícilcaptación, y que habría estado sobreestimado enlos años anteriores –habiéndose hecho la co-rrección recientemente–. Por todo esto, si semira desde un punto de vista contrario, y pese aque se ha logrado la protección más extendidadesde que existe el régimen de asignaciones fa-miliares, queda un largo camino por recorrerpara reducir ese 25% de NNA sin cobertura.

Aun con las insalvables limitaciones para unanálisis de la cobertura vertical, en general losrelevamientos tienden a hacer balances positi-vos: los ajustes a los montos –hasta aquí, porresoluciones presidenciales y administrativas,pues aún no se ha completado el primer períodode movilidad automática– parecen haber pre-servado razonablemente el valor de las presta-

18 Se entiende que detrás de esta exclusión está lasospecha de la sub-declaración de ingresos.19 Fuente: OIT, 2015, sobre datos de ENAPROSS, 2011.


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ciones. Dadas las condiciones del mercado detrabajo –que detuvo sus mejoras más vigorosasdesde el año 2008, aproximadamente, aunquecon algunos repuntes transitorios–, el ingresoprovisto por la AUH representa una parte com-pletamente sustantiva del ingreso familiar paralos hogares de los deciles inferiores, y no sólopor el deterioro monetario de éstos sino porquela AUH ha resistido satisfactoriamente el acosoinflacionario.

Sobre el final de este análisis, es imprescindibledetenerse en las así llamadas “condicionalidadesde salud y educación”, cuestión que se men-cionó anteriormente y a partir de la cual suelehacerse un paralelo con los Programas deTransferencias Condicionadas. Como se sabe,se trata de un tema controversial, respecto delcual se ha extendido la crítica a la imposición deesas obligaciones en virtud de lo que se reputacomo tratamiento diferencial de los receptoresde la AUH respecto de los beneficiarios del sis-tema contributivo. Asimismo, esas críticas enfa-tizan el hecho de que el tratamiento diferencialestaría expresando el supuesto de que los gru-pos víctima de pobreza e indigencia son inca-paces de ocuparse de sus niños y niñas, lo quejustifica que deban acreditar cuidados que a lostitulares de asignaciones contributivas (trabaja-dores asalariados formales) no se les exige.

Aunque esas reservas pueden estar justificadas,es útil sin embargo distinguir entre condiciona-lidades en general –propias de los PTC– y requi-sitos que, como podría ser aquí a) involucran elejercicio de derechos (el de niños y niñas a laatención de su salud y a la escolarización), y b)no necesariamente implican denegación de accesoal beneficio, sino condicionamiento de la perma-nencia a la responsabilidad adulta. En algún sen-tido, podría considerarse que al final de estascondicionalidades aguardan más derechos, reconoci-dos como tales, no menos. Como afirma Grassi,dado que niños, niñas y adolescentes son decla-

rados sujetos de derecho, es obligación del Es-tado controlar su efectivización. Es cierto tam-bién que la obligación estatal no es de“superintendencia”, sino de garantía de condi-ciones y recursos, pero ha de tenerse en cuentala asimetría de condición y posición entre NNAy adultos, que en un momento de esa relación seexpresa como tensión entre control y autono-mía, o entre el derecho público y el familiar pri-vado (Grassi, 2012).

Este informe toma explícita posición para decirque es un error conceptual y político asimilar laAUH a los PTIC, y postula que la misma integrade manera plena el sistema de Seguridad Social(y hace parte de los derechos que el mismo con-sagra). Nada de esto, no obstante, convierte au-tomáticamente en virtuosas ni apropiadas lascondicionalidades que se analizaron; pero tam-poco es aconsejable negar su problematicidad.Por el contrario, es necesario plantear sus fisurasy abrir genuinamente la reflexión referida a laconstrucción de una sociabilidad deseable, tareaque requiere postergar prejuicios, asumir delmodo más fiel posible el puñado de definiciones“progresistas” planteadas al inicio, y renunciar alfacilismo en todas sus versiones.

1.5. Condiciones y políticas dirigidas a jóvenes: Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR)

Como corolario de un proceso de crecientepresentación de información y análisis de va-riados contenidos sobre la situación de los/asjóvenes, el 23 de enero de 2014 fue firmado eldecreto 84/2014, mediante el cual el Poder Eje-cutivo Nacional creó el “Programa de Respaldoa Estudiantes Argentinos” (en adelante: PRO-GRESAR), destinado a jóvenes de 18 a 24 años“pertenecientes a grupos familiares en condi-ciones de vulnerabilidad social” (de “Conside-randos”). El programa consiste en un beneficio

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no contributivo que se paga a jóvenes desocu-pados o que cobran menos de un salario mí-nimo en condiciones de informalidad; elobjetivo es que ingresen a procesos de forma-ción y/o educación formal (terminalidadeseducativas) o capacitación laboral. Tales activida-des deben ser debidamente acreditadas por las institucio-nes reconocidas y autorizadas para funcionar comoestablecimientos de formación. A continuación se re-aliza una breve caracterización del programa,considerando el diagnóstico desde y sobre elcual opera y el instrumento de política que ledio forma.

Si es cierto lo que afirma Mariana Chaves(2010) respecto de que las relaciones y los en-tornos en que están insertos los jóvenes resul-tan permanentemente tensionados por el par“admiración-acusación”, puede decirse que elproceso que llevó a la creación del PROGRE-SAR estuvo dominado principalmente por elpolo de la acusación. En efecto, al ritmo deldesarrollo del campo de los estudios “sobrejóvenes y juventud”, desde distintos ámbitosfueron difundiéndose análisis “de tránsito”entre la identificación de las específicas condi-ciones de vulnerabilidad de jóvenes –particu-larmente en ámbitos urbanos– y la asociacióncon la violencia y la criminalidad.20 En elmarco de esa producción, fue ganando un lu-gar creciente en los debates la expresión “jó-venes ni-ni” –para denominar a franjasjuveniles que ni estudian ni trabajan–.

La retórica negativa da lugar a una forma de no-minación que produce, ella misma, inferioridad.En algún sentido, el PROGRESAR surgió deesa tensión, y lo hizo reforzando la línea culti-vada en los años precedentes: la nominación deun grupo social con derechos. No obstante, sufuerza no fue la misma que sostuvo –aún conlas críticas– a la AUH, ni a la moratoria previsio-nal. Esto probablemente tenga que ver con lascaracterísticas específicas del grupo que atiende

(vale decir, con la severidad del clima social quecarga a los jóvenes con el estigma de la peligro-sidad), o bien con la mayor debilidad guberna-mental, muy lejos de la capacidad de iniciativa yde reconfiguración del escenario político y so-cial de los años anteriores.

En la elaboración de este informe no se ha re-cogido más material que el producido por losorganismos públicos –que, desafortunada-mente, han socavado su credibilidad por el dañoproducido a las instituciones generadoras de in-formación y estadísticas–, un estudio basado enuna simulación de los efectos redistributivos delprograma, que tiene limitada utilidad, y frag-mentos de trabajos de campo. Por lo tanto, elprincipal objetivo de este apartado –más que ca-racterizar las intervenciones en sí mismas– esdelinear un espacio de intervención sobre elcual hay una reflexión y producción pendientes.

En cuanto a los alcances del programa, al mesde junio de 2015 se encontraban registrados702.867 jóvenes, todos ellos en distintos mo-mentos de la inscripción y tránsito por las ins-tancias de formación. Sin embargo, llama laatención que en octubre se reportaron 510.000jóvenes que habrían acreditado la escolaridad,lo que significa una diferencia de 30% respectodel registro anterior.

Las instancias institucionales de formación sonvariadas: desde organizaciones sociales de dis-tintos rangos de estructuración hasta universi-dades nacionales. Asimismo, desde fines de2014 el Ministerio de Trabajo inició un pro-grama que, si bien tiene alcance reducido, esta-bleció vínculos entre el PROGRESAR yreclutamiento en empresas, con componentes

20 Para un trabajo que tempranamente sistematizó latraducción de esa asociación en políticas sociales-políticasde prevención social del delito, ver Ayos, 2012.


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formativas (Programa PRO-EMPLEAR). Nose han encontrado datos de registro sobre esteúltimo, aunque a mediados de noviembre la Cá-mara de PyMEs conservaba el box de difusiónen su sitio web.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que, si bienel PROGRESAR ha sido creado como benefi-cio no contributivo, a diferencia de la AUH yAUE no forma parte del sistema de Seguridad Social,en ninguno de sus componentes. No obstante, y enconsonancia con lo que ha venido verificán-dose en cuanto a la institucionalidad social,es la ANSES la agencia encargada de su admi-nistración y pago (pero no es responsablepresupuestaria).

Conclusiones y recomendaciones preliminares

1) La primera y más importante observaciónque surge del trabajo es que, en los sectores ana-lizados, la cobertura horizontal es inusualmentesatisfactoria, muy por encima de cualquier ante-cedente propio y equivalente a las mejores de laregión latinoamericana y otras. Debido a ello,los aspectos que demandan atención son de dostipos: en primer lugar, la defensa de esa cobertura,asegurando su relativa estabilidad. Si ello noocurre por la vía de una reforma radical de lalógica del sistema –que independice totalmenteel acceso a la cobertura de la contribución–, y sesostiene la “estrategia incrementalista” que, víamoratoria, se ha llevado adelante, será necesarioidear mecanismos a través de los cuales los gru-pos que vayan incorporándose lo hagan en con-diciones de garantías como mínimo similares alas actuales. Sin embargo, la mayor coberturahorizontal de la historia de la seguridad socialen la Argentina (92% del sistema previsional,75% de NNA contenidos/as en el sistema deasignaciones familiares) debería avanzar en la

institucionalización de mecanismos de actuali-zación, que podrían funcionar como regímenesespeciales antes de la edad del retiro, mediantemonitoreos periódicos que actúen sobre la den-sidad de la cotización. Ello podría evitar losgrandes operativos actuales, bajo las modalida-des de moratoria de escala masiva.

2) Debido a esa misma inusual expansión de la co-bertura horizontal durante estos años, la gran dimen-sión que queda por custodiar y mejorar es la de lacobertura vertical; es decir, su capacidad para sa-tisfacer necesidades. Como se dijo, este aspecto seencuentra en el centro de la disputa distribu-tiva, y es –por ello– tanto un tema crucialcomo una fuente de conflicto.

3) Este informe ha reforzado la idea de que elconjunto AUH/prestaciones asociadas es el be-neficio más potente, y el que –desde la perspec-tiva de una agenda progresista– más debe serresguardado en su contenido y sentido. “Res-guardar” no quiere decir “conservar”. Por elcontrario, el proceso de la AUH muestra quesu importancia ha sido subestimada no sólopor la oposición política o sindical sino, incluso,por sus propios agentes: los más altos funcio-narios del gobierno kirchnerista se han referidoa la AUH como una prestación transitoria, apli-cable “mientras” se alcanza “el pleno empleo”.En la perspectiva progresista a la que apuntaeste documento, la estrategia debería ser la con-traria: debe considerarse la posibilidad de pos-tular un camino –sin duda costoso, perovalioso– para convertir a la AUH en la asignaciónfamiliar de la Argentina.

4) Así como el punto anterior se refiere acómo avanzar, es también imprescindible plan-tear las dificultades y amenazas que se avizo-ran. A los problemas consignados en lospuntos 1 y 2, se suma aquí lo que puede seridentificado como las resistencias sociales a unsistema de protección de corte redistributivo,

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como el que fue tomando forma entre 2003 y2015. Esta advertencia deriva de una parte dela conflictividad observada en sectores mediosen general, que parecería estar motorizada porel rechazo a políticas de mayor proximidad so-

cial. Si esto fuera cierto, sería dable hipotetizarque tal vez estemos frente al mayor interro-gante de cara al futuro: puede que la sociedad ar-gentina haya perdido una parte de su capacidad (sialguna vez la tuvo) para democratizar el bienestar.


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Autores

Claudia Danani. Licenciada en Trabajo Social

(UMSA) y en Ciencia Política de la UBA y Doctora

en Ciencias Sociales de la misma universidad.

Investigadora docente titular del Instituto del

Conurbano (UNGS) y de la Facultad de Ciencias

Sociales e Instituto Gino Germani de la UBA.

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