L'autonomisation des juridictions financières dans l'espace UEMOA

Lautonomisation des juridictions financires dans lespace UEMOA. tude sur lvolution des Cours des

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UNIVERSITE MONTESQUIEU-BORDEAUX IV

COLE DOCTORALE DE DROIT ED 041

LAUTONOMISATION DES JURIDICTIONS FINANCIRES DANS

LESPACE UEMOA

TUDE SUR LVOLUTION DES COURS DES COMPTES

Thse pour le doctorat en droit

prsente et soutenue publiquement le 29 novembre 2013

par

Monsieur Djibrihina OUEDRAOGO

DIRECTEUR DE RECHERCHE

Jean du Bois de GAUDUSSON

Professeur mrite de droit public,

Prsident honoraire de lUniversit Montesquieu-Bordeaux IV

CODIRECTEUR DE RECHERCHE

Salif YONABA

Professeur de droit public, Universit OUAGA II (Burkina Faso)

RAPPORTEURS

Eloi DIARRA

Professeur de droit public, Universit de Rouen

Vincent DUSSART

Professeur de droit public, Universit de Toulouse I Capitole

SUFFRAGANTS

Danile LAMARQUE

Conseiller matre la Cour des comptes de France,

Prsidente de la Chambre rgionale des comptes Provence-Alpes-Cte dAzur

Alioune Badara FALL

Professeur de droit public, Universit Montesquieu- Bordeaux IV,

Directeur du CERDRADI


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Avertissement


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L'universit Montesquieu-Bordeaux IV n'entend donner aucune approbation ni

improbation aux opinions mises dans les thses ; ces opinions doivent tre

considres comme propres leurs auteurs.

Ddicace


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Ddicaces

ma trs chre mre KABOR Awa, femme de bont et de courage, qui na

cess de se battre pour le succs de ses enfants,

mon pre OUEDRAOGO Sibnoaga, pour avoir inculqu lamour du travail

bien fait,

mes frres ( Karim, Sni, Moussa et Oumar) et surs (Sali et Ami), pour leur

constant soutien et leur affection continue,

notre frre ain feu Youssouf, pour avoir inculqu une passion universitaire

dans la famille,

notre matre Cheikh Hassan Aliou Ciss, un modle de sagesse et de vertu,

tous les guides spirituels rencontrs, pour la science et la morale religieuses

enseignes.

Remerciements


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Remerciements

Les premiers mots de remerciement vont tout naturellement nos deux directeurs, dont les

contributions t de taille dans llaboration de ce travail. Leurs disponibilits furent sans

faille malgr que leurs calendriers ne fussent pas des plus allgs. Nous leur prsentons nos

excuses dans la mesure o nous sommes conscients que la qualit de ce document nest pas

la hauteur de leur dvouement nous amener un travail parfait et bien fait.

Au professeur de GAUDUSSON, nous lui sommes reconnaissant davoir accept de diriger

cette thse et de nous avoir ainsi permis de la mener au sein de la prestigieuse Universit

Montesquieu-Bordeaux IV et dans son clbre centre de recherche sur le droit africain

(CERDRADI).

Au professeur YONABA, nous prsentons toute notre gratitude pour avoir accept le

principe de cette codirection et davoir su imposer sa rigueur afin que nous puissions

effectuer un travail acceptable. Malgr la distance qui nous sparait, il a toujours t proche

de nous pour effectuer un suivi minutieux et pointilleux de ce travail.

Nous remercions les membres du jury qui ont bien voulu distraire leurs prcieux temps pour

nous apporter leurs observations lamlioration de ce travail.

Nous remercions toute lquipe du CERDRADI, ses doctorants et particulirement son trs

chaleureux directeur, le professeur Alioune B. FALL, pour sa marque de confiance et sa

sympathie.

Nous remercions les secrtaires du CERDRADI. Mme DUBOS qui nous aura, comme une

mre, facilit lintgration au centre. Nous lui prsentons nos excuses pour lavoir bien

souvent prive de ses desserts. Mme ARQUEY pour sa gnrosit et son souci de nous voir

arriver la fin de ce travail.

Nous remercions la Cour des comptes du Burkina Faso pour son ouverture.

Particulirement, la prsidente de Chambre Mme Sabine OUILMA, le Commissaire du

Gouvernement, M. Christophe COMPAOR, le Procureur gnral M. Emile Badou TOE et

le greffier en chef.

Nous remercions galement M. Boubacar BA, Conseiller la Cour des comptes du Sngal.


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Nous remercions M. Luc Marius IBRIGA, qui nous a guids au cours de cette aventure

universitaire en France.

John, Hamad, au Procureur Kafando et tous nos lecteurs anonymes qui ont accept de

nous lire et relire.

Adama DAO, pour sa gnrosit et ses encouragements continus.

Me Daouda DIALLO, dont la gnrosit a permis damliorer le style de ce travail.

nos frres des diffrentes Zawiyas que nous avons eues frquenter.

toutes ces personnes qui nous ont apports leur soutien directement et indirectement.

Quelles nous pardonnent de ne pas pouvoir les numrer toutes ici.

Je remercie tous les membres de ma famille, notamment mes pre et mre qui mont permis

deffectuer les tudes, malgr la modestie de leurs moyens.


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RESUME ET MOTS-CLES SUMMARY AND KEYWORDS


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Rsum en franais

Au lendemain de laccession lindpendance, les tats dAfrique francophone ont repris

le dispositif de contrle des finances publiques inspir de lordonnance organique franaise

du 2 janvier 1959. Le dispositif mis en place na pas produit les effets escompts. En effet,

la plupart des institutions de contrle ont t inefficaces ou alors ineffectives. Les

Chambres des comptes des Cours suprmes, qui devaient remplir le rle dvolu la Cour

des comptes franaise, nont connu quune existence thorique et textuelle.

Ainsi, dans le souci de dynamiser les structures de contrle et notamment la juridiction

financire, le trait UEMOA sign en 1994 oblige les tats membres la cration dune

Cour des comptes indpendante la place des Chambres des comptes des Cours suprmes.

Cette autonomisation organique de linstitution juridictionnelle de contrle devait lui

permettre de bnficier dun statut et de moyens adquats pour remplir sa mission de

contrle juridictionnel des finances publiques.

Une dcennie aprs linstallation des premires Cours des comptes, la prsente tude se

propose de faire un tat des lieux des retombes de la rforme.

Mots-cls en franais : Cour des comptes, juridiction des comptes, juridiction financire,

comptable, comptabilit publique, contrle des comptes, gestion de fait, faute de gestion,

dclaration de bien, loi de finance, ordonnateurs.

Summary

After the access in their independence, the French-speaking African states have taken the

device of control of public finances inspired by the French organic ordinance of January 2,

1959. But, The system implemented has not produced the expected results. In fact, most

institutions of control have been ineffective or inefficient.The Chambers of Auditors of

Supreme Courts, which had to fulfill the functions of the French Court of Auditors, have

had a theoretical and textual existence.

To boost financial jurisdiction, the WAEMU treaty signed in 1994 obliges the Members

States to the creation of an independent Court of Auditors instead of the Chambers of

Auditors of the Supreme Courts. This organic empowerment of the judicial institution of

control would allow him to get a status and adequate resources to fulfill its mission of

judicial control of public finances.

A decade after creation of the first Courts of Auditors, the aim of this study is to get an

overview of the reform.

Mots-cls en anglais : Court of Auditors, financial jurisdiction, public accountant, public

accounting, audit, budget.


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SOMMAIRE

Sommaire


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RESUME ET MOTS-CLES SUMMARY AND KEYWORDS ................................................ 11

SOMMAIRE ........................................................................................................................ 14

TABLE DES SIGLES ET ABREVIATIONS UTILISES ............................................................ 17

INTRODUCTION GNRALE ............................................................................................. 23

PARTIE I LE RENOUVEAU INSTITUTIONNEL DES JURIDICTIONS

FINANCIRES ......................................................................................................... 81

TITRE I LVOLUTION ORGANIQUE ET STATUTAIRE DES JURIDICTIONS FINANCIERES. UNE

COUR DES COMPTES EN LIEU ET PLACE DE LA CHAMBRE DES COMPTES. ........................... 85

Chapitre I Lenjeu dune volution. La construction dune juridiction financire

autonome et indpendante ................................................................................................. 89

Chapitre II La problmatique de la dfinition du statut du juge financier ....................... 161

TITRE II LE POSITIONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA COUR DES COMPTES ......................... 217

Chapitre I Le positionnement par rapport aux pouvoirs publics constitutionnels ........... 221

Chapitre II Le positionnement par rapport aux autorits administratives de contrle .. 283

PARTIE II LE RENOUVEAU FONCTIONNEL DE LA JURIDICTION FINANCIRE. UN BILAN

CONTRAST DE LA MISE EN UVRE DES COMPTENCES ....................................... 335

TITRE I LES VICISSITUDES DE LEXERCICE DES COMPTENCES JURIDICTIONNELLES ............ 339

Chapitre I Des obstacles rels la mise en uvre des comptences juridictionnelles ...... 343

Chapitre II Linadaptation des procdures juridictionnelles aux droits fondamentaux du

procs................................................................................................................................. 425

TITRE II LA RELATIVE COMMODIT DE LEXERCICE DES COMPTENCES NON

JURIDICTIONNELLES : LE CONTROLE BUDGETAIRE ET DE GESTION .................................. 471

Chapitre I Le contrle administratif de la gestion publique et de lutilisation des

financements publics ........................................................................................................ 475

Chapitre II La contribution du contrle administratif la bonne gestion financire ...... 527

CONCLUSION GNRALE ............................................................................................... 591

ANNEXES ......................................................................................................................... 603

BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................. 621

INDEX .............................................................................................................................. 661

TABLE DES MATIRES .................................................................................................... 665 .


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TABLE DES SIGLES ET ABREVIATIONS UTILISES

Table des sigles et abrviations utilises


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I- Institutions administratives

AAI ................................ Autorit administrative indpendante

ASCE ............................. Autorit suprieure de contrle dtat

BVG .............................. Bureau du Vrificateur gnral

CERDRADI .................. Centre de recherche sur les droits africains et le dveloppement

institutionnel des pays en voie de dveloppement

CNSS ............................. Caisse nationale de scurit sociale

CVCCEP ........................ Commission de vrification et de contrle des comptes des entreprises

publiques

CSM .............................. Conseil suprieur de la magistrature

GAO .............................. General Accounting office (Etats-Unis dAmrique)

IGE ................................. Inspection gnrale dtat

IGF ................................ Inspection gnrale des finances

LONAB ......................... Loterie nationale du Burkina

MINEFI ......................... Ministre de lEconomie et des Finances

NAO .............................. National Audit office (Grande-Bretagne)

Vegal ............................. Vrificateur gnral (Mali)

TPG ............................... Trsorier payeur gnral

II- Institutions juridictionnelles

CC ................................. Conseil constitutionnel

C. Cass ........................... Cour de cassation

CDBF ............................ Cour de discipline budgtaire et financire

CE .................................. Conseil dtat

CJCEDEAO .................. Cour de justice de la CEDEAO

CJUEMOA .................... Cour de justice de lUEMOA

Cour EDH ...................... Cour europenne des droits de lHomme

et des liberts fondamentales

CRTC ............................ Chambres rgionales et territoriales des comptes

III- Organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales

AA-AHJ ......................... Association africaine des Hautes juridictions francophones

AFROSAI ...................... Organisation Africaine des Institutions Suprieures de Contrle des

Finances Publiques

AHJUCAF ..................... Association des Hautes juridictions de cassation des pays ayant en

commun lusage du franais

AISCCUF ...................... Association des institutions suprieures de contrle ayant en commun

lusage du franais

CEAO ............................ Communaut conomique ouest-africaine

CEDEAO........................ Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest

CEMAC.......................... Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale

Table des sigles et abrviations utiliss


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CREFIAF ...................... Centre rgional de formation des Institutions suprieures de contrle des

finances publiques de lAfrique francophone subsaharienne

EUROSAI ...................... Organisation europenne des institutions suprieures de contrle

FIGE .............................. Forum des Inspections gnrales dtat dAfrique

FMI ................................ Fonds montaire international

INTOSAI ....................... Organisation internationale des institutions suprieures de contrle

OCDE ............................ Organisation de coopration et de dveloppement conomique

OIF ................................. Organisation internationale de la francophonie

PTF ................................. Partenaire technique et financier

REN-LAC ....................... Rseau national de lutte anti-corruption (Burkina Faso)

UA ................................. Union africaine

UE .................................. Union europenne

UEMOA ........................ Union conomique et montaire ouest-africaine

IV- Outils budgtaires

PEFA .............................. Public expenditure and financial accountability

CSLP ............................. Cadre stratgique de lutte contre la pauvret

OMD .............................. Objectif du millnaire pour le dveloppement

PAP ................................ Projet annuel de performance

RAP ............................... Rapport annuel de performance

V- Revues scientifiques

AJDA ............................. Actualit juridique de droit administratif

BJCL .............................. Bulletin juridique des collectivits territoriales

DA ................................. (Revue) Droit administratif

EDJA ............................. Revue des ditions juridiques africaines

GAJF ............................. Grands arrts de la jurisprudence financire

JCP A ............................. La Semaine juridique- Administrations et collectivits territoriales

NEA ............................... Nouvelles ditions africaines

Penant/RDPA ............... Revue des droits des pays dAfrique

PA .................................. Petites affiches

PUAM ........................... Presse universitaire dAix Marseille

RA ................................. Revue administrative

RBD ............................... Revue burkinab de droit

RBSJA ............................ Revue bninoise des sciences juridiques et administratives

RDP ............................... Revue de droit public et de la science politique en France et ltranger

RFAP ............................. Revue franaise dadministration publique

RFDA ............................. Revue franaise de droit administratif

RFFP............................... Revue franaise de finances publiques

RID ................................ Revue ivoirienne de droit

RIDC ............................. Revue internationale de droit compar

RIVCP ........................... Revue internationale de la vrification des comptes publics (INTOSAI)

RJPAF ........................... Revue juridique et politique dAfrique francophone

RSLF ............................. Revue de sciences et de la lgislation financire


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RSF ................................ Revue de sciences financires

VI- Textes juridiques

CADHP ......................... Charte africaine des droits de lHomme et des peuples

CEDH ............................ Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme


Const. ............................ Constitution

Conv. EDH .................... Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme


JO .................................. Journal officiel

LO ................................. Loi organique

LOLF ............................. Loi organique relative aux lois de finances

DRSP ............................. Document de stratgie de rduction de la pauvret

PPTE ............................. Pays pauvre trs endett

VII- Autres sigles

Al .................................... Alina

Art. ................................. Article

Op.cit. ............................ Opere citato

p. .................................... Page

t. ..................................... Tome

V. ................................... Voir


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INTRODUCTION GNRALE


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Lorigine de la Cour est aussi confuse que sa ncessit est claire : tout pouvoir

exige un trsor, tout trsor exige un compte et tout compte exige un juge

dsintress 1.

1 Pierre MOINOT, Procureur gnral prs la Cour des comptes franaise de 1983 1986. Cit par Serge

MOATI, in Bicentenaire de la Cour des comptes, La Cour, un pass, un destin, RFFP, nhors-srie,

2009, p.305.

Introduction gnrale


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Limportance de la bonne gestion des finances publiques2 pour un tat nest plus

dmontrer. Comme lcrivait Jean BODIN en 1576 dans La Rpublique, les finances

publiques sont le nerf de ltat 3. Aussi, un contrle efficace est-il ncessaire, compte

tenu de limportance des sommes dargent public en cause. La bonne gestion des deniers

publics est un facteur de progrs dans tous les pays, quels que soient les richesses et le

niveau de dveloppement. Cest pourquoi, le contrle des deniers publics est une

proccupation majeure pour tous les tats, dvelopps ou non. Cela explique lexistence,

dans chaque tat, dune panoplie de mcanismes et dinstitutions de contrle charge de

garantir le bon usage des deniers publics.

Malgr la trs grande diversit de ces instruments de contrle, il y a des opinions

convergentes pour considrer que la transparence et, plus gnralement, la bonne

gouvernance financire appellent lexistence dun contrle suprieur exerc par un

organisme dit Institution suprieure de contrle des finances publiques (ISC) prsentant

dans chaque pays des garanties dindpendance et dot de moyens adquats. Dans ce sens,

lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle (INTOSAI), dans sa

dclaration de Lima sur les lignes directives du contrle des finances publiques, prcise

quil est indispensable que chaquetat possde une institution suprieure de contrle

des finances publiques dont lindpendance est garantie par un texte de loi 4.

Dans les pays ouest-africains francophones, si au lendemain des indpendances il a t

institu, au sein de la Cour suprme une Chambre des comptes charge du contrle des

deniers publics devant assumer ce rle, les volutions rcentes tendent plutt la mise en

2 En raison de lincertitude lie la dfinition et aux domaines des finances publiques, nous avons prfr ne

pas y revenir ici, par crainte de devoir nous y attarder. On peut nanmoins retenir la dfinition lato

sensu de Luc SAIDJ selon laquelle les finances publiques sont considres comme les finances des

personnes morales de droit public, les finances de nature publique ou encore les finances de lconomie

publique , V. Luc SAIDJ, Finances publiques (notions gnrales) , in Loc PHILIP (sous dir.),

Dictionnaire encyclopdique de finances publiques, Paris, Economica, 1991, p.807.

Sur la controverse relative la dfinition et au domaine des finances publiques, V. Eric OLIVA, Essai de

dfinition normative du domaine des finances publiques , in Constitution et finances publiques : Etudes en

lhonneur de Loc PHILIP, Paris, Economica, 2005, p.494-514 et Luc SAIDJ, Recherche sur la notion de

finances publiques en droit constitutionnel et financier positif , RDP, 1982, pp.1297-1342.

3 Cit par Jacques BUISSON, Finances publiques, Dalloz, 15e d., 2012, p.3.

4 INTOSAI, Dclaration de Lima sur les lignes directives du contrle. Disponible sur www.intosai.org.

http://www.intosai.org/

Introduction gnrale


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place dune Cour des comptes indpendante. Cette dernire devra garantir une gestion

saine, efficace et efficiente des deniers publics, ncessaire pour relever les nombreux dfis5

auxquels ils sont confronts en tant que pays en voie de dveloppement.

Le principe du contrle des finances publiques trouve son fondement premier dans la

grande Charte de 1215 (Magna Carta) o il apparat comme un corollaire du principe du

consentement limpt. En effet, lautorisation de prlever les impts donne par les

reprsentants du peuple implique le contrle de leur utilisation par ceux-ci. Ainsi lart.14

de la DDHC de 1789 prcise-t-il que tout citoyen a le droit de constater la ncessit de la

contribution publique et den suivre le bon emploi . Lart.15 ajoute que la socit a le

droit de demander compte tout agent public de son administration . A cette exigence

dmocratique sajoute une exigence qui se veut davantage raliste pour les tats

nouvellement indpendants : ceux-ci sont appels capitaliser les maigres ressources dont

ils disposent, en vue dassurer leur dveloppement conomique, rduire le nombre de la

population sous-employe et contenir la pauprisation de la socit. Le contrle des

finances publiques entendu comme la chasse aux gaspillages et la recherche dune

dpense plus efficace peut tre peru comme le moyen dobtenir cette rduction 6.

Face ces multiples dfis dordre prioritaire, les premiers dirigeants africains reconnatront

la ncessit dun contrle efficace des finances publiques. Cest ainsi que les premiers

auteurs sur le contrle des finances publiques en Afrique nont pas manqu de relever

une stimulation politique au dveloppement du contrle 7. A telle enseigne que Jean-

Marie BRETON en est arriv crire que les dirigeants africains, peu diligents, sagissant

5 Ces dfis lis la problmatique du dveloppement conomique et la rduction de la pauvret sont bien

rsums dans les OMD (Objectifs du Millnaire pour le dveloppement) dfinis par le PNUD, lesquels

sont au nombre de 8, Objectif 1 : Rduire de moiti lextrme pauvret et la faim; Objectif 2 : Assurer

une ducation primaire pour tous; Objectif 3 : Promouvoir lgalit des sexes et lautonomisation des

femmes ; Objectif 4 : Rduire la mortalit des enfants de moins de 5 ans; Objectif 5 : Amliorer la sant

maternelle; Objectif 6 : Combattre le VIH/sida, le paludisme et dautres maladies; Objectif 7 : Assurer

un environnement durable ; Objectif 8 :Mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement.

Pour une dernire analyse des performances de lAfrique dans la ralisation des OMD, V. Rapport OMD,

2012. valuation des progrs accomplis en Afrique dans la ralisation des objectifs du Millnaire pour

le dveloppement, p.161 et s. Disponible sur http://www.undp.org.

6 Andr BARILARI, Les contrles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des finances

publiques, Paris, LGDJ, 2003, p.12

7 Jean-Pierre DUPRAT, Lactivit des cours et chambres des comptes , in Grard CONAC (sous dir.), Les

Cours suprmes en Afrique, Paris, Economica, 1989, Tome 2, p.195.

http://www.undp.org/


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des rgles du jeu dmocratique, apportaient tout leur soutien aux mcanismes de contrle

financier existants, dans la mesure o lensemble des problmes lis la fonction de

contrle sont donc au centre des proccupations des dirigeants des tats en voie de

dveloppement 8. Pour illustrer ce constat de prise de conscience des dirigeants politiques

africains de la ncessit dun contrle des finances publiques, il a t rgulirement cit les

propos du prsident HOUPHOUET Boigny : Le contrle des finances publiques sous

toutes ses formesest indispensable une gestion saine et rationnelle des ressources de

ltat et des collectivits secondaires 9.

Pourtant, une analyse rtrospective met en lumire le contraste avec ce constat. Car, les

intentions que certains dirigeants ont pu manifester et exprimer ici et l, le plus souvent en

engageant certaines rformes institutionnelles, nont pas eu de rels succs. Bien au

contraire ! La crise de lexportation des matires premires ne du choc ptrolier, qui a

gagn la quasi-totalit des tats africains au milieu des annes 80, et lapplication

subsquente des austres et dcris Programmes dajustement structurel (PAS)10 ont t

rvlatrice de ce que cet espace constituait en ralit une zone de non-droit financier 11.

Si plusieurs raisons12 viennent dmontrer ce dernier tat dun espace de non-droit

financier , la part de lineffectivit et de linefficacit des mcanismes de contrle

8 Jean-Marie BRETON, Le contrle dtat sur le continent africain, Paris, LGDJ et Abidjan, NEA, 1978,

p.21.

9 Annexe 1 du rapport pour 1980 de la Chambre des comptes ivoirienne. Cit par Jean-Pierre DUPRAT,

Lactivit des cours et chambres des comptes , in Les cours suprmes en Afrique, Op.cit., p.195.

10 Banque mondiale, LAfrique subsaharienne. De la crise la croissance durable. tude prospective long

terme, Washington, 1989.

11 Nicaise MD, La juridiction financire dhier demain et aprs-demain , in Le contrle des

finances publiques dans les pays membres de lUEMOA : quelle contribution pour la juridiction

financire ?, RBSJA n24, 2011, p.8.

12 Outre labsence dun rel contrle financier, certaines rgles budgtaires nont pas permis dapporter une

clart et une transparence dans la gestion des finances publiques. Cest par exemple le cas avec le

principe de la dualit budgtaire. Le budget de ltat tait alors scind en deux budgets autonomes : le

budget de fonctionnement et le budget dinvestissement. Pour une tude sur le passage de la dualit

lunit budgtaire ainsi que des diffrentes consquences, on se reportera utilement larticle des

professeurs Jeannie Elisabeth Badjo DJEKOURI-DAGBO, Le principe de lunit budgtaire dans le

droit budgtaire ivoirien , Revue ivoirienne de droit, n41, 2010, p.116, et Jean-Pierre DUPRAT, La

formation et lvolution du droit financier en Afrique francophone subsaharienne , in Dominique

DARBON et Jean du Bois de GAUDUSSON (sous dir.), La cration du droit en Afrique, Paris,

Karthala, 1997, p.444.

Introduction gnrale


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financier ne peut non plus tre occulte. Un tel contexte justifiait une rformation du

systme de contrle et notamment des juridictions financires.

SECTION I

CONTEXTE DE LA CRATION DES COURS DES COMPTES

La cration des Cours des comptes dans lespace UEMOA la place des anciennes

Chambres des comptes des Cours suprmes tire ses fondements dans le droit

communautaire UEMOA et dans la pression des partenaires techniques et financiers (PTF)

( II). Cette rformation des juridictions financires se prsentait comme une ncessit ds

lors que le dispositif de contrle des finances publiques en vigueur dans les tats membres,

depuis leur accession lindpendance, sest rvl ineffectif et inefficace (I).

1. LES MSAVENTURES DU CONTROLE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES

PAYS MEMBRES DE LUEMOA

Selon J.F. FABRE, la notion de contrle en matire de finances publiques renvoie lide

de vrification, c'est--dire le fait de sassurer quune chose est bien telle quon la

dclare ou telle quelle doit tre par rapport une norme donne 13. Au lendemain de

leur accession lindpendance, les tats ouest-africains ont hrit du systme franais de

contrle des finances publiques. Ce systme de contrle reposait sur lordonnance

organique du 2 janvier 1959 qui a t reprise dans lensemble des tats. Cette ordonnance

dfinit un triple contrle (administratif, juridictionnel et politique). Malheureusement, ce

mimtisme institutionnel et structurel na pas t suivi dun mimtisme fonctionnel14.

Ainsi, quand bien mme cette triple dimension du contrle aurait obtenu des rsultats

probants en France, ce mcanisme tait ds lors vou lchec dans les nouveaux tats. Et,

pour reprendre les termes du professeur DUPRAT, quand le mcanisme du contrle ntait

13 Jean-Francis FABRE, Le contrle des finances publiques, PUF, 1968, p.8.

14 Jean du Bois de GAUDUSSON, Le mimtisme postcolonial, et aprs ? , Pouvoirs, n129, 2009, p.45-

55.


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pas notoirement insuffisant , il tait totalement inoprant 15. Cest dire finalement

que chacune des trois dimensions du contrle comportait des insuffisances qui

compromettaient son effectivit et son efficacit.

A. LA QUASI-ABSENCE DU CONTROLE PARLEMENTAIRE

En raison du principe du consentement limpt, cest au Parlement, en tant que

reprsentant du peuple, quil revient la lgitimit dassurer le suivi de lemploi rgulier des

deniers publics par lexcutif. Cette mission sinscrit largement dans la fonction de

contrle de laction gouvernementale. Ce contrle parlementaire ne prsente un rel intrt

que dans un rgime de sparation des pouvoirs. Pourtant, mme que dans les tats connus

pour respecter ces exigences dmocratiques, le contrle parlementaire a connu et continue

de connatre un tiolement. Dans le contexte africain du rgime prsidentialiste amplifi

par le parti unique, et plus tard par le parti largement majoritaire ou dominant, le contrle

parlementaire de lutilisation des finances publiques est vite apparu illusoire. En effet, le

Parlement sestimait lui-mme confondu au pouvoir excutif, comme en tmoignent les

propos du tout premier Prsident de lAssemble nationale ivoirienne16. De ce fait, le

contrle parlementaire tait effectu dans une complaisance absolue quand les

parlementaires se dcidaient lexercer. Dans ce contexte, la loi de rglement, acte par

excellence du contrle financier parlementaire sur lexcutif, na t que trs souvent

ignore.

Ainsi, aprs avoir vot pour la premire fois en 1978 (soit 18 ans aprs sa cration) la loi

de rglement pour lexercice budgtaire 1976, il a fallu attendre pratiquement en 1997

pour que le Parlement ivoirien vote une nouvelle fois la loi de rglement. Le Parlement

burkinab la votera pour la premire fois en 2000 (soit 40 ans aprs laccession

lindpendance) avec le sentiment davoir t la premire Assemble ouest-africaine

15 Jean-Pierre DUPRAT, La formation et lvolution du droit financier en Afrique francophone

subsaharienne , Op.cit., p.464.

16 Le prsident Philippe Grgoire YAC affirmait en 1965 dans le contexte du parti unique ivoirien qu Il

nexiste pas de diffrence de nature entre Gouvernement et Assemble ; la diffrence est de degr.

Cest que ces deux institutions ne constituent que deux manifestations dun mme processus

densemble qui trouve sa source dans le parti . Cit par J-M BRETON, Le contrle de ltat sur le

continent africain, Op.cit., p.409.

Introduction gnrale


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avoir rempli cette obligation constitutionnelle17. Cette croyance errone des dputs

burkinab a le mrite de souligner que le dsintrt des parlementaires pour la loi de

rglement ispso facto pour le contrle budgtaire et financier concernait lensemble des

tats de la sous-rgion. Le Sngal faisait lexception. Ds 1967, lon avait commenc

voter dans ce pays les lois de rglement. Cependant, certains spcialistes y ont vu des actes

de complaisance dune Assemble nationale la solde dun excutif confort par une large

majorit lgislative et une discipline de parti indfectible18.

Le contrle politique des finances publiques na eu, en fin de compte, aucune porte

significative, en dehors de celle symbolique, en raison du contexte de parti unique ou de

parti dominant. Ds lors, cest lexcutif et notamment au chef de ltat quil est revenu

empiriquement le pouvoir ultime du contrle financier, ce qui va se traduire par une

prolifration des instances administratives de contrle dont linfluence sur lutilisation

rgulire des finances publiques sera in fine limite.

B. UN CONTROLE ADMINISTRATIF SURABONDANT ET INEFFICIENT

Inspir du systme franais et notamment de lordonnance organique du 2 janvier 1959, le

contrle administratif dans les tats africains francophones a t bti sur plusieurs

chelons. Il a t men par des organes intgrs aux administrations et aux ministres.

Ctait notamment le cas du contrle opr par le contrleur financier ainsi que du contrle

opr par le comptable public sur lordonnateur dans le cadre de lapplication du principe

de la sparation des ordonnateurs et des comptables. A ceux-l sajoutent les contrles

effectus dans chaque ministre par des inspections techniques dites ministrielles dont la

plus prestigieuse est lInspection gnrale des finances (IGF), rattache au ministre des

Finances. Mais la surpolitisation au sommet et la sous administration la base , pour

reprendre les mots de J-M BRETON, devaient rendre presque sans intrt tous ces

mcanismes de contrle.

17 Salif YONABA, Les finances de ltat burkinab, Ouagadougou, Collection prcis de droit burkinab,

dcembre 2006, p.278.

18 Abdoulaye BALD, Le contrle des finances publiques au Sngal, Thse, Facult de droit de Perpignan,

1996, p.37.


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Conscients nanmoins de limprieuse ncessit dun contrle de leurs maigres finances

publiques, les chefs dtat africains vont mettre en place une superstructure administrative

charge de veiller au bon fonctionnement des administrations publiques et lutilisation

rgulire des finances publiques. Ce contrle administratif bnficiant de lautorit du chef

de ltat, cl de vote de linstitution tatique, prendra les airs dun vritable contrle

externe, hors hirarchie administrative. Cette modalit de contrle par un super corps

administratif rattach au chef de ltat sera incarne par lInspection gnrale dtat (IGE)

dans la plupart des tats africains francophones. Ces diffrentes IGE ont, elles-mmes, t

cres sur une ancienne institution coloniale charge doprer le contrle des

administrations coloniales, savoir lInspection gnrale des affaires administratives

(lIGAA).

Si lonction du Chef de ltat a t perue par J-M BRETON comme un lment

fondamental pour assurer une effectivit et une efficacit ce contrle administratif, il

apparat que le bilan de ces corps a t bien modeste et parfois difficile faire. Ainsi, au

Sngal, on sest finalement tonn que la multiplication des corps de contrle ait produit

des rsultats largement en de des esprances places en eux 19. Alors que le

professeur YONABA estimait quil apparaissait difficile et alatoire de pouvoir dresser le

bilan de lIGE burkinab20.

Le contrle administratif na pas davantage t salvateur pour lancrage des pratiques de

bonne gestion financire. Or, celui-ci, dans un rgime politique domin par le chef de

ltat, devait constituer le pionnier dun systme de contrle o le Parlement et le juge des

comptes ont t relgus au second plan. Plus encore, le juge des comptes, commis aux

fonctions de contrleur financier externe, nexistait que thoriquement dans ce dispositif de

contrle.

19 Abdoulaye BALD, Le contrle des finances publiques au Sngal, Op.cit., p.36.

20 Salif YONABA, Les finances de ltat burkinab, Op.cit., p.278.

Introduction gnrale


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C. LA CHAMBRE DES COMPTES DE LA COUR SUPREME : LA BELLE AU BOIS

DORMANT DU DISPOSITIF DE CONTROLE DES FINANCES PUBLIQUES

Lhistoire des Chambres des comptes dans les pays africains francophones rappelle bien le

conte de La Belle au bois dormant . Telle cette princesse plonge dans un sommeil

sculaire par la jettatura, lexistence des Chambres des comptes charges doprer le

contrle juridictionnel des finances publiques, au lendemain de laccession des tats

lindpendance, a t thorique et, pour ainsi dire, textuelle. Intgre comme quatrime

Chambre de la Cour suprme, la juridiction financire na pas connu une effectivit

comparable celle des trois autres Chambres. Il nest pas exagr daffirmer quelle a t

marginalise et sacrifie au profit des Chambres constitutionnelle, judiciaire et

administrative de la Cour suprme. Lorsquelle nest pas reste longtemps sans avoir t

installe, elle a fonctionn, soit avec des annes de retard, soit de manire intermittente et

rudimentaire, et dans tous les cas, avec de maigres moyens.

Au Bnin, aucune activit notable na t enregistre lactif de la Chambre des comptes

de 1960 1991. Il a fallu attendre lanne 1995 pour que la Chambre des comptes produise

ce qui reste ce jour son seul et unique rapport public, savoir le rapport public pour

199421.

Au Burkina Faso, la Chambre des comptes, prvue depuis 1962 dans les diffrents textes

constitutionnels, a d attendre lanne 1984 pour passer de lexistence thorique et

textuelle celle effective22. Si elle a russi produire un rapport public en 199123 et un

arrt unique en 1989 dapurement des comptes de la gestion de ltat des annes 1963

1984, elle a d rapidement replong dans son sommeil cause dun manque de moyens

humains caractris notamment par une quipe squelettique de trois membres, dont deux

provenaient de lAdministration financire nationale.

21 Maxime B. AKAKPO, Une Cour des comptes au Bnin pour quoi faire ? , Quotidien bninois

dinformations, Le Matinal n830 du 04 novembre 2000, pp.7-8.

22 Pour une tude exhaustive sur la Chambre des comptes burkinab, V. Salif YONABA, La Chambre des

comptes dhier demain et aprs-demain , RBD, n9, janvier 1986, pp.17-34 ; et Ph.

QUERTAINMONT, La Chambre des comptes burkinab , RBD, n5, 1984, p.15.

23 Salif YONABA, Le premier rapport public de la chambre des comptes de la Haute Cour dtat , RBD,

n, 1992, pp.51-59 et La Revue du Trsor, n8-9, septembre 1992, p.558.


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Au Mali, aprs la Constitution de la Rpublique de lex-Soudan franais, la Section des

comptes prvue dans les diffrentes lois constitutionnelles et lois portant organisation

judiciaire, a d attendre la loi de novembre 1990 pour fonctionner compter de lanne

1991. La Section des comptes semble mme avoir t ignore comme composante de la

Cour suprme. Il aura fallu attendre lanne judiciaire 2007-2008 pour quelle prsente

pour la premire fois le thme de la rentre judiciaire24.

Au Niger, aprs son institution en 1960, la Chambre des comptes de la Cour suprme na

t effective qu partir du second semestre de lanne 199025. Jusquau moins en 1999,

elle navait, selon Moussa ZAKI, rendu aucun arrt sur les comptes des comptables

publics26. Au Togo, la Chambre na jamais connu dexistence effective. La Cour des

comptes, institue en 1998 la place de cette Chambre, attendra lanne 2009 pour tre

installe.

Les Chambres des comptes ivoirienne et sngalaise ont toutefois constitu une exception

notoire dans cet environnement peu propice lexpression et lpanouissement du juge

financier. Elles ont notamment connu un rythme dactivit particulirement soutenu. Au

dbut des annes 1990, la Chambre des comptes ivoirienne avait rendu environ six cents

(600) arrts (provisoires et dfinitifs) soit une moyenne de vingt (20) arrts par an27. Ce

bilan particulirement remarquable avait fait dire un spcialiste que la Chambre des

comptes ivoirienne pouvait utilement servir de modle bon nombre dautres pays

africains pour son organisation et le travail accompli 28. La jurisprudence de la Chambre

24 Mamadou M. DIARRA, Rapport sur le thme de la rentre judiciaire 2007-2008 sur le : rle du juge des

comptes dans la bonne gouvernance , in Cour suprme du Mali, Bulletin dinformation, juin 2011,

pp.6-24.

25 Rpublique du Niger, Cour des comptes, Rapport public 2010-2011, p.6.

26 Moussa ZAKI, Le contrle des finances publiques en Afrique : exemple du Sngal et du Niger, Universit

des sciences sociales de Toulouse I, 1999, p.272.

27 Christiane DJE-BI-DJE, Les attributions juridictionnelles de la Chambre des comptes de la Cour

suprme de Cte dIvoire , in Grard CONAC, Les Cours suprmes en Afrique, Tome II, Paris,

Economica, 1989, p.234 et Revue ivoirienne de droit, n hors srie, 1986, 150, p.

28 Robert LUDWIG, La Chambre des comptes ivoirienne , La Revue du Trsor, n2, fvrier 1991, p.97.

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des comptes sngalaise tait relativement bien fournie pour faire lobjet dune analyse

synthtique29.

Mais ces deux juridictions ivoirienne et sngalaise allaient finir par subir le mme sort

que les autres de la sous-rgion, pour connatre aussi leur temps de sommeil. Ainsi le

professeur de GAUDUSSON faisait-il remarquer que le nombre de magistrats la

Chambre des comptes ivoirienne est pass entre 1975 et 1978, de trois zro, une situation

qui lempchait ipso facto de fonctionner30. Cela explique quen cette priode, le

professeur Jacqueline de la ROCHRE ait constat que les dossiers saccumul(ai)ent

dans les locaux de la Chambre des comptes qui, faute de personnel comptent en nombre

suffisant nglige(ait) les comptes des socits dtat 31. Par la suite de 1978 1999,

malgr un effort de recrutement, les effectifs ont t rduits cinq (05) magistrats et deux

(02) vrificateurs32. Au Sngal, la Chambre des comptes de la Cour suprme, qui a t

transforme en Section des comptes du Conseil dtat en 1992, restera sans relle activit

jusqu la cration et linstallation de la Cour des comptes en 2000. La Cour de discipline

budgtaire qui existait au Sngal est elle aussi reste sans relle activit, au point o la

situation de ces magistrats a t assimile celle de magistrats en chmage technique

ou constamment en vacances prolonges 33.

En attendant que nous revenions plus longuement dans les dveloppements qui suivront sur

le bilan bien insignifiant de ces Chambres des comptes des anciennes Cours suprmes (2e

Partie-Chapitre IV), il faut prciser que la situation lthargique de la juridiction financire

jusqu au dbut des annes 1990 a t bien rsume par Robert LUDWIG : Un grand

nombre de Chambres des comptes du continent devait connatre par la suite la mme

29 Bocar Sy YORO, La jurisprudence financire de la Cour suprme du Sngal et droit financier , in

CONAC Grard, Les Cours suprmes en Afrique, Op.cit., p.240.

30 Jean du Bois de GAUDUSSON, Ltat et les entreprises publiques en Afrique noire , RFAP 1984,

p.617.

31 Jacqueline DUTHEIL de la ROCHRE, Ltat et le dveloppement conomique de la Cte dIvoire, Paris,

Pedone, 1976, p.80.

32 Rpublique de Cte dIvoire, Cour suprme, Chambre des comptes, Rapport spcial dactivits 1998-

2009, p.5.

33 Moussa ZAKI, Le contrle des finances publiques en Afrique : exemple du Sngal et du Niger, Op.cit.,

p.272.


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destine : celle dune existence purement textuelle ou au mieux, dans lhypothse o leurs

membres avaient t effectivement nomms, dune structure marginalise, non

oprationnelle, au profit de police politiques (au sens non ncessairement pjoratif) des

comptes relevant troitement de lexcutif suprme que lon vit rapidement prolifrer 34.

Le caractre inoprant des mcanismes de contrle dfinis par les tats membres appelait

une ncessaire remise en ordre, comme devait faire remarquer Moussa ZAKI la

conclusion de sa thse35. La cration de lUEMOA36 et laction des partenaires financiers

au dveloppement vont constituer le facteur dclencheur de la redynamisation du contrle

des finances publiques. Laxe majeur de cette rforme va donner lieu la substitution des

Chambres des comptes, longtemps endormies au sein de la Cour suprme, par une

Cour des comptes dite autonome.

2. LIMPULSION A LA CRATION D'UNE COUR DES COMPTES AUTONOME

Les tats francophones dAfrique avaient fait le choix de constituer une Cour suprme,

incarnant le pouvoir judiciaire, avec quatre Chambres charges respectivement dexercer,

des nuances prs, le rle dvolu, en France, au Conseil constitutionnel, la Cour de

cassation, au Conseil dtat et la Cour des comptes. Dune manire gnrale, cette

architecture, qui rpondait des raisons matrielles et financires, na pas permis un bon

fonctionnement de linstitution judiciaire. Ce faisant, la faveur de lair dmocratique qui

a souffl sur laire francophone africaine, au dbut des annes 1990, on a assist une

autonomisation des instances charges de garantir le respect des rgles du jeu

34 Robert LUDWIG, Sur le systme de contrle des finances publiques burkinab , La Revue du Trsor,

n8-9, septembre 1992, p.555.

35 En dfinitive, le contrle des finances publiques dans les tats d'Afrique noire francophone, aussi bien

dans sa dimension statique classique (contrle de rgularit, contrle des budgets et des comptes,

contrle des deniers) que dans sa dimension dynamique (contrle de la qualit du document budgtaire,

contrle de la drive des dficits publics et de la qualit des gestions), reste encore, concrtement,

construire et installer . Moussa ZAKI, Le contrle des finances publiques en Afrique : exemple du

Sngal et du Niger, Op.cit., p.388.

36 LUEMOA (Union conomique et montaire ouest-africaine) a t cre par le Trait de Dakar, sign le

10 janvier 1994 par sept pays francophones dAfrique de lOuest ayant le FCFA pour monnaie

commune. Ces tats sont le Bnin, le Burkina Faso, la Cte dIvoire, le Mali, le Niger, le Sngal et le

Togo. Ils sont rejoints le 2 mai 1997 par la Guine Bissau, qui a la particularit dtre le seul tat

lusophone de lUnion. LUnion se fixe comme objectif principal la cration dun march commun et

lharmonisation des politiques budgtaires des tats membres.

Introduction gnrale


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dmocratique. Cest ainsi que furent cres des Commissions lectorales nationales dites

indpendantes ou autonomes, charges dorganiser des lections libres et transparentes, en

lieu et place du ministre de lIntrieur ou du ministre de lAdministration territoriale. Au

plan juridictionnel, les Chambres constitutionnelles des Cours suprmes sont extirpes de

cette dernire et lon assiste la cration de Cours et Conseils constitutionnels autonomes.

Cette autonomisation de la Chambre constitutionnelle a permis, nen point douter, un

dveloppement de la justice constitutionnelle en Afrique noire francophone 37. Ce qui a

dmontr que lautonomisation organique tait le moyen indiqu pour permettre aux

diffrentes composantes du pouvoir judiciaire de bnficier des moyens adquats pour leur

fonctionnement. On assiste ainsi, au dbut des annes 2000, dans plusieurs tats africains

francophones, une rforme judiciaire en vue de lclatement dfinitif de la Cour suprme

en plusieurs juridictions suprmes et autonomes : Cour de cassation, Conseil dtat et Cour

des comptes38.

Tirant, pour sa part, les leons de lautonomisation organique de la juridiction

constitutionnelle, lUEMOA a vu, dans lautonomisation de la juridiction financire le

baiser princier pouvant sortir cette belle endormie dun sommeil qui navait peut-tre

que trop dur. Le trait dUnion sign en janvier 1994 oblige alors les tats membres la

cration dune Cour des comptes indpendante (A). Toutefois, lUEMOA na peut tre fait

que traduire en obligation juridique lincitation des partenaires financiers la cration de

structures performantes et crdibles de contrle des finances publiques (B). Tout compte

fait, la cration des Cours des comptes autonomes dans les tats membres sexplique par

lintervention combine de lUEMOA et des partenaires au dveloppement. Ce quattestent

37 Papa Mamour SY, Le dveloppement de la justice constitutionnelle en Afrique noire francophone : les

exemples du Bnin, du Gabon et du Sngal, Thse Universit Cheikh Anta Diop de Dakar, 1998.

38 V. Les actes du colloque de Cotonou 14-16 mai 2002 sur lopportunit de lclatement de Cours suprmes,

in Les cahiers de lassociation ouest-africaine des Hautes juridictions francophones, 2002.


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bien les premiers rapports publics de la Cour des comptes, au Burkina Faso39 et au

Niger40.

A. UNE OBLIGATION DERIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE

A la fin de son ouvrage sur Le contrle dtat sur le continent africain, J-M BRETON

suggrait que les organisations sous-rgionales puissent jouer un rle dans lancrage des

principes du contrle. LUEMOA, ne sur les cendres de la CEAO41, semble avoir entendu

cette suggestion. Elle fait de la cration dune Cour des comptes indpendante une

exigence communautaire. Cette exigence trouve son fondement dans deux actes : elle est,

dans un premier temps, prvue dans le trait constitutif (acte de droit primaire) et ; dans un

second temps, confirme dans les directives (acte de droit driv) portant code de

transparence.

Le constat fait trs tt par certains auteurs dune fdralisation du droit financier 42 dans

lespace UEMOA traduisait lamorce dun processus dharmonisation de ce droit dans les

tats membres, comme annonc dans le prambule du trait dUnion43. Cette intention a

t entrine dans le corps du trait par la mise en place dun cadre de surveillance

multilatrale44 des politiques budgtaires nationales ; la surveillance tant perue comme

le mcanisme communautaire de dfinition et de contrle des politiques conomiques entre

les tats membres. Pour mener bien cette procdure de surveillance multilatrale, la mise

39 Il convient de relever que ces innovations traduisent la volont des autorits burkinab dtre en phase

tant avec lenvironnement institutionnel sous-rgional, en loccurrence les directives de lUEMOA,

quavec les exigences des partenaires au dveloppement , Rapport public 2003-2004, p.19.

40 Les autoritsdevaient dune part rpondre aux exigences des rformes qui tendent depuis quelque

temps rendre indpendantes dans lespace francophone les juridictions financires du systme

judiciaire classique, tel que prconis par le trait instituant lUEMOA , Rapport public 2010-2011,

p.6.

41 Eloi DIARRA, Les aspects financiers de la Communaut conomique de lAfrique de lOuest (CEAO),

Thse ? Paris 2, 1982.

42 Jean-Pierre DUPRAT, La formation et lvolution du droit financier en Afrique francophone

subsaharienne , Op.cit., p. 445.

43 Les Parties affirment dans ce prambule : la ncessit de lharmonisation de leurs lgislationsdans

les secteurs essentiels de leurs conomies,.. et reconnaissent la ncessit d'assurer leur convergence .

44 Larticle 67-1 du trait dispose que lUnion harmonise les lgislations et les procdures budgtaires afin

dassurer notamment la synchronisation de ces dernires avec la procdure de surveillance multilatrale

de lUnion

Introduction gnrale


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en place dune structure de contrle apparaissait ncessaire. Pour ce faire, le trait enjoint

chaque tat membre de prendre les dispositions ncessaires [afin que] lensemble de ses

comptes puisse tre contrl selon des procdures offrant les garanties de transparence et

dindpendances requises 45. Le trait laisse, dans ce sens, une alternative aux tats, qui

consiste, soit recourir au contrle de la Cour des comptes de lUnion , soit

instituer une Cour des comptes nationale 46.

En ralit, cette alternative laisse aux tats pour le choix de lorgane de contrle de leurs

finances publiques nen tait pas forcment une, y regarder de prs. En effet, il est de

tradition que les tats sont peu enclins se soumettre aux contrles dorganismes

internationaux, fussent-ils communautaires47, prfrant le contrle effectu par des

instances nationales. Lalternative ainsi prvue par le lgislateur communautaire devait, en

ralit, apparatre comme une forme de pression pour stimuler la mise en place dune Cour

des comptes nationale, sous peine pour les tats qui ne se plieraient pas cette exigence,

de se voir soumettre au contrle de la Cour des comptes de lUnion. Prenant en compte ces

prescriptions, le lgislateur burkinab semble tre le seul dans lUnion navoir pas cart

la possibilit de se rfrer la Cour des comptes de lUEMOA pour oprer le contrle

juridictionnel de ses finances publiques, en cas notamment de dchance de la Cour des

comptes nationale48.

Lobligation de crer une Cour des comptes nationale est encore plus forte si lon

considre quelle est assortie dune contrainte de temps. Larticle 68.1 enjoint, ce propos,

aux tats, ladoption de ces dispositions pour qu'au plus tard un (1) an aprs l'entre

en vigueur du prsent Trait l'ensemble de ses comptes puisse tre contrl . Dans la

45 Art 68-1 Trait rvis UEMOA.

46 Ibid.

47 A ce propos, M. Jean ALOTOUNOU , ancien conseiller la Cour des comptes de lUEMOA, fait le

constat qu Aucun tat na sollicit le concours de la Cour des comptes communautaire pour le contrle

de ses comptes, en dpit des nombreuses difficults auxquelles sont confrontes les juridictions

financires nationales , avant de conclure que Compte tenu de lexprience vcue, il ne semble pas que

les tats soient disposs confier le contrle de leurs comptes la Cour communautaire. Il semble plus

indiqu que chaque tat se dote dune Cour des comptes indpendante , V. Jean ALOTOUNOU,

Prsentation de la Cour des comptes de lUEMOA , in Sminaire rgional sur les contrles et les

audits des finances publiques organis par la Banque mondiale, Cotonou 29 mars-1er

avril 2004.

Disponible sur info.worldbank.org/etools/docs/Library. 48 Article 64 al.3 de la loi n 2003-06 du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances.


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mme optique, lart. 68.3 prcise que Les tats membres tiennent le Conseil et la

Commission informs des dispositions qu'ils ont prises pour se conformer sans dlai

cette obligation .

Ces dispositions, issues du droit primaire, apparaissent comme la matrice de cette

obligation qui pesait sur les tats membres de lUEMOA, en vue de linstitution dans les

ordres juridiques internes dune Cour des comptes. Pour acclrer le processus de cration

de Cour des comptes autonome dans les tats membres, le Conseil des ministres devait

raffirmer cette obligation dans une directive de 200049. La directive de 2000, aprs avoir

rappel qu il ny a pas de bonne gestion des finances publiques sans un contrle a

posteriori efficace dvolu une juridiction financire indpendante et dote de pouvoirs et

de capacits dinvestigation tendus 50, raffirme lobligation selon laquelle les tats

membres devront crer des Cours des comptes autonomes au plus tard le 31 Dcembre

2002 51.

Plus dune dcennie aprs ladoption de cette directive, certains tats52 ne se sont toujours

pas dots dune Cour des comptes autonome. Cet tat de chose est inquitant et force

reconnatre, avec le professeur Alioune SALL, lexistence dune insuffisante culture du

droit dans lordre communautaire ouest-africain. En tout tat de cause, cette situation vient

encore souligner la difficile intgration des rgles budgtaires communautaires dans les

tats membres53. Ce qui traduit aussi limpuissance des autorits communautaires

amener les tats remplir leurs obligations. Ce constat allait tre malheureusement

corrobor par le Conseil des ministres de lUnion. En effet, la directive de 200954,

renforant la directive de 2000, souligne de nouveau lobligation de cration de la Cour

des comptes dans chaque tat membre mais reste muette sur la question du dlai ventuel

49 Directive n02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant Code de transparence dans la gestion des

finances publiques dans lespace UEMOA. 50Point E-2-2 du Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA

51 Ibid.

52 Le Bnin et le Mali tardent encore se conformer cette obligation. V. Chapitre I, Section I.

53 Salif YONABA, La difficile intgration des rgles budgtaires et comptables des tats membres de

lUEMOA , RFFP, n79, 2002, p.221 ; Les contraintes de lharmonisation dun droit budgtaire

rnov dans la zone UEMOA , RFFP, n98, p.69.

54 Directive n01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des

finances publiques dans lespace UEMOA. V. art.5.6 de lAnnexe.

Introduction gnrale


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requis pour leur mise en place. Ce silence intrigant pourrait apparatre, finalement, comme

une sorte dimpuissance du lgislateur communautaire.

Avant de revenir sur les raisons de la survivance de certaines Chambres des comptes

(Chapitre I, Section I), lon signalera que lexigence communautaire de la cration dune

Cour des comptes va se trouver quelque peu consolide par linsistance des partenaires

financiers au dveloppement.

B. UNE INCITATION DES PARTENAIRES FINANCIERS INTERNATIONAUX

La mutation des juridictions financires dans les pays africains en gnral et ceux de

lUEMOA en particulier trouve son sens dans leur relation avec les partenaires au

dveloppement, notamment les institutions de Brettons Wood et lUE.

Aprs lchec des PAS, les institutions de Brettons Wood, principaux soutiens au

dveloppement dans les pays pauvres, ont la faveur de linitiative PPTE, appel les tats

ladoption dun Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) ou de Documents

stratgiques de rduction de la pauvret (DSRP). Ces documents sanalysent comme des

engagements par lesquels lesdits tats semploient mener des actions pour lutter contre

la pauvret dune part, et mener des rformes institutionnelles pour favoriser lancrage de

la culture de bonne gouvernance, dautre part. Ces documents labors par les tats

ligibles linitiative PPTE sont soumis lapprobation des conseils dadministration du

FMI et de la Banque mondiale. Le contenu de ces actes laisse alors entrevoir une

incursiondes institutions financires internationaleslimite au renforcement de la

transparence financire 55. Dune manire gnrale, laction des bailleurs de fonds est

axe principalement sur la rforme des institutions budgtaires. Lobtention de laide

financire de ces bailleurs se trouve alors lie la conduite de ces rformes.

Dans le cadre de ces rformes conditionnant lobtention de laide financire et technique

des partenaires au dveloppement, la promulgation de la loi organique fixant

55 Gabriel NOUPOYO, Les nouvelles conditions de la politique budgtaire de sous-zones : tude des

nouveaux instruments de rationalisation budgtaire, le poids des conditionnalits externes , RFFP,

n98, juin 2007, p.83 et s.


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lorganisation et le fonctionnement de la Cour des comptes constitue lun des principaux

lments dclencheurs pour lapprobation par le FMI dune Facilit pour la rduction de la

pauvret (FRPC) et pour laccession de la Cte dIvoire au point de dcision de linitiative

PPTE 56. Au vu de ces diffrents actes, il est indniable que les partenaires financiers ont

contribu ce mouvement de transformation des juridictions financires nationales,

dautant que le manuel de transparence du FMI57 recommande aux tats doprer des

rformes dans le sens des lignes directrices de lINTOSAI. Fort de ce constat, le professeur

Loc PHILIP affirme logiquement que les bailleurs de fonds exercent dsormais de plus

en plus de pression sur les pays bnficiaires afin quils intgrent, dans leur politique

interne, les meilleures pratiques qui sont dj appliques dans certains pays. Dune manire

gnrale, ils soutiennent activement les actions en faveur dun renforcement de la

transparence financire et toutes les rformes de la gestion des finances publiques 58.

Laide au dveloppement tant conditionne la concrtisation effective de ces injonctions,

il ny a donc rien dtonnant que la plupart des rformes caractre budgtaire et

financier, si ce ne sont toutes, soient davantage le rsultat de linitiative des partenaires au

dveloppement que de la volont propre des tats 59. Ce que confirme le ministre togolais

des Finances dans son discours tenu lors de la sance dinstallation de la Cour des

comptes60.

On peut galement justifier cette autonomisation des juridictions financires sur le

continent par la volont dalignement sur les standards internationaux. Il en est ainsi de la

56 V. Conclusion du Rapport PEMFAR pour la Cte dIvoire.

57 Ce manuel recommande que chaque tat soumette lexamen de ses finances publiques une instance

nationale appele institution suprieure daudit avant de renvoyer la dclaration de Lima pour

prciser que Dans les pays francophones, cette instance est la Cour des comptes , V. FMI, Manuel

sur la transparence des finances publiques, 2007, p.130.

58 Loc PHILIP, Panorama du contrle des finances publiques dans le monde , RFFP, n101, mars 2001,

p.23.

59 Salif YONABA, Lexprience africaine du modle franais du contrle juridictionnel des finances

publiques : traits communs et diversit , Op.cit, p.71-72.

60 Aujourd'hui, vos efforts doivent s'orienter beaucoup plus vers la recherche de la fiabilit des donnes

budgtaires ncessaires l'affermissement de la confiance entre nous et nos principaux

partenaires techniques et financiers ; V. Les bons comptes font les bons amis ,

www.republicoftogo.com, publi le 24/09/2009.

http://www.republicoftogo.com/

Introduction gnrale


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participation des instances de contrle des tats lINTOSAI. La dclaration de Lima61

dispose que les ISC des finances publiques doivent pouvoir jouir de lindpendance

fonctionnelle et organisationnelle ncessaire laccomplissement de leurs tches . Or,

lon a pu constater que les Chambres et Sections des comptes des Cours suprmes ne

disposaient pas des garanties de cette indpendance. Cela est dailleurs corrobor dans la

conclusion du rapport 2008/2009 de la Chambre des comptes ivoirienne, qui exprimait son

amertume, au vu du constat du manque denthousiasme des parlementaires adopter le

projet de loi organique qui devait sanctionner sa transformation en une Cour des comptes

autonome62.

A la lumire de ces lments, on peut expliquer ce processus dautonomisation des

juridictions financires dans lespace UEMOA par linfluence lie la participation des

tats lINTOSAI ainsi que son dmembrement rgional, savoir lAFROSAI. Cette

influence rpond dailleurs la devise de cette organisation : Lexprience mutuelle est au

service de tous.

Ce facteur dinfluence rciproque est aussi observable au sein des organisations

francophones telles que lAISCCUF (Association des institutions suprieures de contrle

ayant en commun lusage du franais) ou lAHJUCAF (Association des Hautes juridictions

de cassation des pays ayant en commun lusage du franais). Cette dernire, lors du

colloque international tenu en juillet 2002 au Bnin, appelait la transformation des

Chambres des comptes des Cours suprmes en Cour des comptes63.

Dans le cadre plus gnral de lOIF, on peut trouver, dans la dclaration adopte par les

tats membres le 3 novembre 2000 Bamako, parmi les lments devant concourir la

Consolidation de ltat de droit 4. 4-5. , un engagement des tats mettre en uvre

le principe de transparence comme rgle de fonctionnement des institutions (et de)

61 Dclaration de Lima doctobre 1977 sur les lignes directrices du contrle des finances publiques, II-2.

62 La Chambre y affirme La loi organique dterminant les attributions, la composition, lorganisation et

les modalits de fonctionnement de la Cour des Comptes, telle que prvue par la Constitution, nest

toujours pas vote par le Parlement et le fait de rester encore une des Chambres de la Cour suprme

constitue un facteur de dmotivation de tous les professionnels y exerant . V. Rpublique de Cte

dIvoire, Cour suprme, Chambre des comptes, Rapport 2008/2009, p.10. Disponible sur

www.courdescomptesci.com/loi/html.

63Document disponible sur http://democratie.francophonie.org/IMG/pdf/22.pdf .

http://www.courdescomptesci.com/loi/htmlhttp://democratie.francophonie.org/IMG/pdf/22.pdf


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gnraliser et accrotre la porte du contrle, par des instances impartiales, sur tous les

organes et institutions, ainsi que sur tous les tablissements, publics ou privs, maniant des

fonds publics .

Ce sont des facteurs externes aux tats membres de lUEMOA qui expliquent, pour une

grande part, la mutation, amorce la fin des annes 90, des Chambres et Sections des

comptes en Cours des comptes autonomes. Parmi ces facteurs, lexigence principale, sur le

terrain juridique, dcoule du droit communautaire dont la supriorit sur les ordres

juridiques nationaux est reconnue par les textes communautaires64. Pour sa part, la Cour de

justice de lUEMOA devait confirmer pour la premire fois cette force contraignante,

loccasion dune demande davis forme par la Commission de lUEMOA. Cette dernire

reprenait une interrogation des autorits maliennes, qui se demandaient sil y avait une

obligation pour ltat malien de crer une Cour des comptes autonome65. La force

contraignante des actes communautaires est, du reste, reconnue dans lexpos des motifs,

tant des lois constitutionnelles66 que des lois organiques relatives lorganisation et au

fonctionnement de la Cour des comptes, notamment en Cte dIvoire67 et au Sngal68.

64 Lart.6 du trait UEMOA dispose que Les actes arrts par les organes de l'Union pour la ralisation des

objectifs du prsent Trait et conformment aux rgles et procdures institues par celui-ci, sont

appliqus dans chaque Etat membre nonobstant toute lgislation nationale contraire, antrieure ou

postrieure .

65 Nous reviendrons plus en dtails dans le chapitre I du titre I de la premire partie sur cet avis n03/2003

de la Cour de justice de lUEMOA et des questions qui taient souleves.

66 Par exemple, au Sngal, lexpos des motifs de la loi n99-02 du 29 janvier 1999 (sur la Cour des

comptes) portant rvision de la Constitution retient que Cette autonomie forte est dailleurs requise

par les instances de lUEMOA , JO n5842 du 30/1/1999. Disponible sur

http://www.courdescomptes.sn/index.php.

67 le prsent projet de loi enrichit et remanie sur quelques points le dispositif antrieur, dans les

directions suivantes : [] prendre en compte les standards internationaux telles les directives de

lUEMOA ; le contenu du projet de loi organique soumis votre approbation rpond pleinement aux

directives de lUEMOA, notamment de celle n02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 20009 portant Code

de Transparence qui demande la cration dune juridiction financire indpendante dote de pouvoirs et

de capacits dinvestigation tendus et dont la date limite de cration avait t fixe au 31 dcembre

2002. , Expos des motifs du Projet de loi organique dterminant les attributions, la composition,

lorganisation et les modalits de fonctionnement de la Cour des comptes. Disponible sur

www.courdescomptesci.com/loi/html.

68 Le prsent projet de loi s'inscrit dans le cadre du respect des recommandations induites dans les

directives de l'Union conomique et Montaire Ouest-Africaine (UEMOA) n05/97/CM/UEMOA du 16

dcembre 1997 relative aux lois de finances et n06/97/CM/UEMOA du 16 dcembre 1997 portant

http://www.courdescomptes.sn/index.phphttp://www.courdescomptesci.com/loi/html

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Lautonomisation des juridictions financires, que lon peut bien rapprocher, avec un

auteur69, de celle des juridictions constitutionnelles amorce au dbut des annes 90, vient

confirmer lattrait des tats membres de lUEMOA pour le modle napolonien de

contrle juridictionnel des finances publiques, qui avait dtermin, auparavant,

lorganisation et le fonctionnement des Chambres et Sections des comptes.

SECTION II

LES COURS DES COMPTES DE LUEMOA AU CUR DU

DBAT SUR LES MODLES DE CONTROLE

Il existe une diversit dinstances reconnues universellement pour oprer le contrle

suprieur des finances publiques. Traditionnellement, la typologie des ISC rpond un

triptyque distinguant les modles anglo-saxon, allemand et franais de contrle des

finances publiques. Il convient de prsenter et de distinguer ces diffrents modles (I)

avant de montrer lattractivit du modle franais dans lespace UEMOA (II).

1. LA DIVERSIT DES MODLES DE CONTROLE

Sil est possible de faire une distinction des modles de contrle (A), force est de

reconnatre que cette typologie a des limites, dans la mesure o la mission des ISC rpond

un mme objet : celui dassurer le contrle de la bonne utilisation des ressources

publiques (B).

rglement gnral sur la comptabilit publique des tats membres... , Expos des motifs de la Loi

organique n99-70 du 17 fvrier 1999 sur la Cour des comptes. JO n5845 du 20/2/1999. Disponible sur

http://www.courdescomptes.sn/index.php. 69 LUEMOA a suscit et rendu possible la cration des Cours des comptes comme la renaissance

dmocratique a provoqu la prolifration de Cours constitutionnelles dans les annes 1990 , V. Nicaise

MD, LUEMOA et le dveloppement des Cours des comptes en Afrique de lOuest , Op.cit.,

p.287.

http://www.courdescomptes.sn/index.php


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A. LA DISTINCTION DES MODLES DE CONTROLE

Il existe une concurrence des modles de contrle70 qui nest pas trangre la

concurrence des diffrents systmes juridiques, que lon observe travers lopposition

classique entre les systmes de Common Law et de Civil Law ou de droit continental.

Ainsi, bien que les ISC prsentent des formes trs diverses71, elles sont en gnral

regroupes sur trois (3) catgories : le modle de Westminster72 ou anglo-saxon, le modle

mixte ou du conseil (allemand73) et le modle napolonien ou franais. Elles ont au moins

en commun, selon la dclaration de Lima sur les lignes directrices du contrle des finances

publiques, de contrler la conformit aux lois et la rgularit de la gestion financire et la

comptabilit 74.

Le modle anglo-saxon est en usage dans les pays de culture anglophone, notamment

membres du Commonwealth. Dans ce modle, lISC est un organe administratif

indpendant plac sous la responsabilit du Parlement75. Il est gnralement connu sous le

nom de Bureau national de Vrification, qui est un organe unipersonnel, en ce sens que la

personne place la tte de linstitution76 dispose exclusivement des pouvoirs et que cest

elle seule que bnficie la garantie de lindpendance, bien quelle soit assiste de

vrificateurs adjoints. Cet organe ne dispose pas de pouvoirs juridictionnels, quoique les

70 Sur la concurrence des modles de contrle, V. Jean Claude MARTINEZ, Pierre DI MALTA, Droit

budgtaire, Op.cit., p.878-883.

71 Sur la diversit des modles de contrle, V. Marine PORTAL, Les Institutions Suprieures de Contrle,

une tude comparative internationale des pratiques , Gestion et Finances publiques n3, mars 2012,

pp.118-123 ; Luc SAIDJ, Le modle des Cours des comptes : traits communs et diversit , RFFP

n101, mars 2008, p.45 ; Jacques MAGNET, Classification des ISC financier , RFFP, 2002, p.8. ;

Jean-Franois BERNICOT, Quelle diversit de concept de contrle en Europe ? , in Michel

BOUVIER (sous dir.), Rforme des finances publiques : la conduite du changement, Actes de la IIIe

Universit de printemps du GERFIP, Paris, LGDJ, 2007, p.143 ; et RFFP, n36, Les institutions de

contrle des comptes publics ltranger, 1991. 72 Sur le modle anglo-saxon, V. Jean-Franois BERNICOT, Les bureaux de vrification et les auditeurs

gnraux , RFFP n101, mars 2008, p.91.

73V. Dr Hedda von WEDEL Le modle de lAllemagne , RFFP n101, mars 2008, p.81 ;

Bundesrechnungshof, La Cour Fdrale des comptes et ses services rgionaux,

www.bundesrechnungshof.de.

74 Dclaration de Lima, Section 4-1 voir http://www.intosai.org . 75 Il est gnralement prsent comme un organe auxiliaire du Parlement. Sa nomination et sa destitution

dpendent pour une large part, du Parlement. V. Jacques MAGNET, Classification des ISC

financier , Op.cit., p.8.

76 Jean-Franois BERNICOT, Les bureaux de vrification et les auditeurs gnraux , Op.cit., p.91.

http://www.bundesrechnungshof.de/http://www.intosai.org/

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rsultats de ses contrles puissent tre transmis aux autorits judiciaires pour quelles

engagent des poursuites en cas de besoin. Le Parlement reste le principal destinataire de

ses rapports priodiques sur les tats financiers et les oprations gouvernementales. Dune

manire gnrale, lon observe la prsence de ces bureaux de vrification dans les tats o

le Parlement a une prpondrance dans le fonctionnement des institutions politiques

nationales.

Le modle du conseil ou modle allemand est celui dans lequel lorgane de contrle se

prsente comme une Cour, en ce que ses dcisions sont collgiales77. Toutefois, cette Cour

ne constitue pas une juridiction puisquelle ne dispose pas dattribution juridictionnelle.

Elle sen approche par le fait quelle bnficie (ainsi que ses membres) du statut reconnu

une juridiction ; afin de garantir son indpendance. Elle se prsente comme un organe

quidistance du Parlement et de lexcutif : ses observations annuelles sont transmises au

Parlement et lexcutif et le Parlement sappuie sur les observations de la Cour pour

accorder ou non dcharge lexcutif. Parce que prsentant des traits qui rappellent le

modle de Westminster et le modle napolonien, le modle allemand est souvent prsent

comme un hybride78. M. de Marc rsume bien cette hybridit : La Cour et les Chambres

(des Lnder) des comptes allemandes ne sont pas des Cours de justice puisque dpourvues

des pouvoirs propres et ne pouvant rendre des arrts. Selon la formule, elles font des

critiques et non des jugements. Elles critiquent les comptes pour le compte des autorits

administratives. Elles critiquent la gestion ministrielle pour le compte du souverain 79.

Enfin, il convient de prsenter le modle napolonien ou latin80, connu sous lappellation

de Cour, qui a le statut de juridiction et est dot la fois dattributions juridictionnelles et

non juridictionnelles. Il sagit, dans la plupart des cas, dune instance qui fait partie

intgrante du pouvoir judiciaire. Son statut juridictionnel lui garantit une indpendance qui

la situe quidistance des pouvoirs excutif et lgislatif. Ses dcisions sont prises de

manire collgiale. Jean Claude MARTINEZ et Pierre Di MALTA font le constat dun

77 Bundesrechnungshof, La Cour Fdrale des comptes et ses services rgionaux, Op.cit, p.8.

78 Dr Hedda von WEDEL Le modle de lAllemagne , Op.cit., p.89.

79 Jean-Claude MARTINEZ, Pierre DI MALTA, Droit budgtaire, Op.cit., p.876.

80 Wemo-DJUNGA, Contrle externe des finances publiques, type latin, dit. Bruylant, Bruxelles, 1993.


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modle qui se trouve tre le plus diffus, au niveau international, et que lon a export

comme un produit succs de la technologie financire franaise 81.

Ce dernier modle peut se dcliner sous une forme embryonnaire, reprsente par une

Chambre des comptes englobe dans une juridiction plus vaste dont elle constitue en

quelque sorte une section. Tel fut le choix des pays dAfrique francophone, au lendemain

des indpendances, avec la cration de juridictions des comptes intgres aux des Cours

suprmes. Cette forme embryonnaire connat une forme acheve, qui rside dans la

cration dune juridiction part entire. Ainsi on ne peut parler, dans le cadre dune

Chambre des comptes intgre une Cour suprme, dune vritable juridiction financire

ds lors que lautonomie et la spcialisation font dfaut. Cest, en effet, lexistence dune

juridiction financire autonome et spcialise qui constitue la particularit du modle

franais de contrle. Cela pourrait expliquer le choix de lUEMOA et des institutions

financires internationales dimposer aux tats la cration dune Cour des comptes

autonome et indpendante.

La prsentation de cette distinction revt cependant un caractre sommaire dans la mesure

o elle prsente des incertitudes et o, par ailleurs, les ISC poursuivent le mme objectif de

la garantie de transparence dans la gestion de largent public.

B. LES LIMITES DE LA DISTINCTION

La distinction des modles de contrle comporte certaines incertitudes qui enlvent un peu

de son intrt. En effet, la diversit des formes institutionnelles prises par les ISC cache

en ralit une relle homognit de conception du contrle externe des finances

publiques 82. Il apparat que sur un point de vue fonctionnel, chacun des modles

prsents ne comporte pas de relle diffrence. Chaque ISC poursuit la mission de garant

de la bonne gestion des fonds publics. Indpendamment de la structure organique, on peut

remarquer que chaque ISC a une comptence juridictionnelle et administrative. Ainsi, la

81 Jean Claude MARTINEZ, Pierre DI MALTA, Droit budgtaire, Op.cit., p.878.

82 Jean-Franois BERNICOT, Quelle diversit de conception du contrle en Europe ? , in Michel

BOUVIER (sous dir.), Rforme des finances publiques : la conduite du changement, Paris, LGDJ,

2007, p.144.

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Cour des comptes franaise, qui organiquement se prsente comme une juridiction, exerce

des comptences administratives dans le cadre du contrle de la bonne utilisation des fonds

ou de contrle de qualit. La rvision constitutionnelle de 2008 lui reconnat par ailleurs un

rle dvaluation des politiques publiques qui rejoint, bien des gards, laudit de

performance qui est prsent comme la mission naturelle des ISC inspires du modle

anglo-saxon.

Par ailleurs, la Bundesrechnungshof allemande prsente comme un modle mixte, remet

en cause la dichotomie juridiction /organisme daudit.