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19 décembre 2017
Le point sur les négociations de l’ALENA
Malgré le pessimisme entourant les négociations de l’ALENA, nous maintenons toujours qu’aucun des pays ne se retirera de l’accord parce que les coûts économiques et politiques seraient tout simplement trop élevés.
Ce rapport analyse :
Les principaux secteurs qui feront l’objet d’une renégociation
Les changements possibles de l’ALENA
Pourquoi M. Trump n’essaiera pas de retirer les États-Unis de l’ALENA
Pourquoi le Canada et le Mexique ne peuvent pas se permettre d’abandonner les négociations
Les principaux secteurs qui feront l’objet d’une renégociation
Règles d’origine
Les États-Unis veulent augmenter considérablement la proportion d’un produit qui doit être fabriquée dans la zone de l’ALENA pour que celui-ci bénéficie d’une exonération de droits de douane. Par exemple, ils veulent rehausser le seuil de contenu pour les automobiles de 62,5 %, le niveau actuel, à 85 %. L’administration Trump veut aussi que la moitié des composants d’un véhicule proviennent des États-Unis. Cela forcerait les constructeurs soit à réduire la quantité de composants qu’ils importent de l’extérieur de la zone de l’ALENA soit à payer plus de droits de douane.
Le Canada et le Mexique ont indiqué qu’ils sont prêts à augmenter les critères de contenu, mais que tout changement doit s’appliquer de la même manière à tous les trois pays.
Agriculture
Les États-Unis veulent mettre fin au système de gestion de l’offre de l’agriculture au Canada, ce qui comprend les quotas de production de lait, d’œufs et de volaille et des droits de douane pouvant atteindre 300 % sur les importations. Nous pensons que le Canada finira par faire certaines concessions, comme par le passé. En voici quelques exemples :
Dans le Partenariat transpacifique, qui s’est, depuis, effondré, le Canada avait accepté d’augmenter de 3,25 % la quantité de produits laitiers entrant au Canada en exonération des droits de douane. Les producteurs laitiers auraient touché une compensation financière pour leurs pertes1.
Le Canada s’est engagé à accepter plus de produits laitiers européens dans le cadre de l’Accord économique et commercial global avec l’Union européenne. Cela implique que les importations de fromage sans droits de douane passeront de 5 % du marché actuel du fromage du Canada à 9 % au cours des prochaines années2.
Comme la relation commerciale du Canada avec les États-Unis est beaucoup plus importante que sa relation commerciale avec l’Europe, la logique voudrait qu’il fasse également des concessions à son partenaire américain. L’Union européenne ne représente qu’un peu moins de 10 % du commerce extérieur du Canada comparativement à 76 % pour les États-Unis.
1 « U.S. dairy takes aim at Canada’s supply management system in NAFTA talks », The Globe and Mail, 23 septembre 2017 2 « Canada carves out more European cheese for retailers after EU concerns », CBC, 1er août 2017
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Clause d’extinction quinquennale
Les États-Unis veulent une clause qui prévoirait l’expiration de l’ALENA tous les cinq ans à moins que les trois pays n’en décident autrement. Un compromis possible serait de s’entendre sur des réexamens réguliers sans le risque que l’accord soit annulé en cas d’impasse.
Nous pensons que l’argument américain de la clause d’extinction est un stratagème pour obtenir davantage de concessions dans d’autres domaines.
Mécanisme de règlement des différends commerciaux
Les États-Unis veulent éliminer le groupe binational de règlement des différends commerciaux (chapitre 19), qui est utilisé lorsqu’un pays conteste la légalité des barrières commerciales d’un autre. Les décisions de ce groupe ne peuvent pas faire l’objet d’un appel devant des tribunaux nationaux. L’administration Trump maintient que le groupe enfreint la souveraineté de son pays et veut plutôt soumettre le règlement des différends aux tribunaux américains. Le Canada et le Mexique s’y sont opposés avec véhémence.
Il sera difficile de trouver un terrain d’entente sur ce sujet, mais une solution de compromis consisterait à accepter qu’il y ait plus d’arbitres américains dans ces groupes. Les États-Unis pourraient s’engager à garder ce groupe de règlement des différends intact en échange de concessions ailleurs.
Contrats d’achat du gouvernement
L’administration Trump cherche à limiter l’accès mexicain et canadien aux contrats d’achat du gouvernement américain aux montants monétaires des contrats mexicains et canadiens que peuvent obtenir les sociétés américaines. Étant donné la taille beaucoup plus importante de l’économie américaine, l’adoption de cette règle réduirait considérablement l’accès du Canada et du Mexique aux contrats d’achat américains. Nous pensons que le but ultime de cette position extrême est de servir de monnaie d’échange pour obtenir des concessions ailleurs.
Salaires
Si le Canada et les États-Unis s’opposent sur bien des points, ils semblent s’entendre tacitement sur le fait que les salaires au Mexique sont trop bas et constituent donc un avantage concurrentiel inéquitable. Par exemple, malgré des milliards de dollars d’IDE injectés au cours de la dernière décennie, l’industrie automobile du Mexique paie toujours des salaires qui représentent 12 % à 18 % de ceux des États-Unis3. En outre, le salaire minimum au Mexique n’équivaut actuellement qu’à 88 pesos (4,74 $ US) par jour4. On peut s’attendre à ce que le Canada et les États-Unis poussent le Mexique à augmenter les salaires et à resserrer les normes de travail.
M. Trump se retirerait-il de l’ALENA (ou pourrait-il même le faire)?
La capacité du président de mettre fin à l’ALENA a fait l’objet d’intenses débats. Certains experts maintiennent que le président peut unilatéralement décider une sortie de l’ALENA après un préavis d’à peine six mois alors que d’autres estiment que seul le Congrès a le pouvoir constitutionnel nécessaire pour dénoncer des accords commerciaux. Quoi qu’il en soit, nous croyons qu’il est très peu probable que le président Trump prenne effectivement des mesures pour retirer les États-Unis de l’ALENA. Voici pourquoi :
Il provoquerait une rébellion au Congrès, qui pourrait comprendre des tentatives de retarder la disparition de l’ALENA par une multiplication des audiences publiques. En outre, même si M. Trump réussissait à mettre fin à l’ALENA par un décret présidentiel, il faudrait des mesures législatives pour mettre en place une nouvelle réglementation commerciale. Le Congrès pourrait menacer de n’adopter aucune nouvelle législation commerciale.
Toute tentative de M. Trump de mettre fin unilatéralement à l’ALENA déclencherait une vague de poursuites en contestation de la légalité de son geste. L’affaire pourrait faire l’objet d’appels allant jusqu’en Cour suprême. Tout cela créerait une longue période d’incertitude, et les entreprises retarderaient probablement leurs investissements en attendant que le brouillard se lève sur les questions d’ordre juridique.
3 « Labor Wants to Make NAFTA Its Friend. Here’s the Problem.” New York Times, 22 août 2017 4 « The U.S.-Mexico Wage Gap Is Actually Widening Under Nafta », Bloomberg, 28 novembre 2017
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Le président Trump n’a pas besoin de recourir à l’option nucléaire que serait l’annulation des accords commerciaux pour mettre en œuvre des mesures protectionnistes. Il a le pouvoir légal d’imposer des droits de douane et des quotas dans pratiquement tous les secteurs de l’économie sans l’aval du Congrès.
Le retrait de l’ALENA risquerait de susciter une tourmente sur les marchés et de perturber les activités de sociétés dont les chaînes d’approvisionnement s’étendent à toute la zone commerciale. Cela pourrait mettre en péril ce que M. Trump considère comme une de ses principales réalisations : une croissance économique forte et des valorisations boursières records.
Beaucoup d’États, y compris parmi ceux qui ont voté pour M. Trump, ont des liens profonds avec le Mexique et le Canada. Ces deux pays représentent environ 25 % du commerce international des États-Unis et près de 10 % de leur stock entrant et sortant d’IDE.5
Sources : « What if NAFTA ended? The Imperative of a Successful Renegotiations » Atlantic Council, octobre 2017, et American Enterprise Institute, 2017
Enfin, une sortie de l’ALENA ne ferait qu’aggraver encore la situation d’une présidence déjà aux prises avec une enquête pour collusion, des luttes intestines, une très faible cote de popularité, un programme législatif en panne et diverses difficultés de politique étrangère, dont la Corée du Nord.
Le Canada peut-il se permettre d’abandonner les négociations de l’ALENA?
Malgré de nombreux rapports à l’effet contraire, la réalité toute nue est que le Canada ne peut pas se permettre un échec des négociations. Pour commencer, les retombées économiques potentielles sont trop importantes. Environ 76 % des exportations du Canada (qui représentent 30 % de son PIB) vont aux États-Unis. Les États-Unis représentent approximativement 24 % de l’économie mondiale par comparaison à seulement 2 % pour le Canada. Le fait que la grande majorité des Canadiens vivent à moins de 150 km environ de la frontière américaine ne fait que renforcer l’importance de cette relation commerciale.
5 « What if NAFTA ended? The Imperative of a Successful Renegotiations », Atlantic Council, octobre 2017
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Source : « Trade Profile: Canada Negotiates Its Diversity », Stratfor, 9 octobre 2017
Réalité : Le libre-échange avec la Chine n’est pas une option viable
Beaucoup d’observateurs ont récemment avancé l’idée d’un pacte de libre-échange avec la Chine pour compenser la perte possible de l’ALENA. Cette idée n’est pas viable, pour plusieurs raisons :
Malgré les négociations difficiles de l’ALENA, il est important de noter que le climat économique de la Chine est beaucoup plus restrictif que celui de l’Amérique. Les entreprises qui cherchent à accéder au marché chinois doivent souvent conclure des accords de coentreprise avec des sociétés chinoises et partager leur propriété intellectuelle avec elles. De plus, beaucoup de secteurs sont tout simplement fermés aux sociétés occidentales. Il y a de bonnes chances qu’un accord commercial ne modifie pas cette dynamique. La vaste majorité des exportations du Canada vers la Chine consiste en produits tirés des ressources naturelles alors que les principales importations du Canada en provenance de la Chine sont des machines, du mobilier et des biens de consommation6.
Le Canada qui a privatisé de grands secteurs de son économie au cours des dernières décennies les verrait tomber entre les mains d’entreprises d’État chinoises, ce qui n’aurait pas de sens. En outre, les États-Unis auraient, semble-t-il, averti que des sociétés canadiennes achetées par des entreprises d’État chinoises risqueraient de se voir restreindre l’accès au marché américain. Deux projets de loi très similaires limitant l’investissement chinois dans certains secteurs stratégiques tels que le TI et les infrastructures ont récemment été introduits par la Chambre des représentants et par le Sénat aux États-Unis et renforcent encore cet argument. Le solide soutien
6 « Canada’s State of Trade: Trade and Investment Update – 2017 », gouvernement du Canada
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bipartisan à une ligne plus dure à l’égard de la Chine implique que la possibilité qu’une combinaison de cette législation prenne force de loi est très grande7.
Le gouvernement américain réagirait négativement à ce que la Chine obtienne un accès accru au marché nord-américain par le biais du Canada au moment même où il s’efforce d’imposer des règles de contenu local plus élevé.
Alors que le commerce de la Chine avec le Canada a nettement augmenté au cours de la dernière décennie, cependant il ne représente encore qu’environ 4 % des exportations canadiennes8.
L’Accord de libre-échange Canada‐États‐Unis peut‐il être une planche de salut?
Ramener les négociations de l’ALENA à l’Accord de libre-échange (ALE) initial entre le Canada et les États-Unis est plus vite dit que fait. Pour commencer, beaucoup de spécialistes estiment que pour ranimer l’accord il faudrait une proclamation présidentielle9. Il serait aussi hautement probable que le président Trump exige des concessions supplémentaires avant d’accepter de remettre l’ALE en vigueur. Tout cela nous conforte dans l’idée que le Canada a peu d’autres choix que de poursuivre les négociations de l’ALENA et ultimement de faire certaines concessions pour parvenir à une entente.
Le Mexique a le plus à perdre en cas d’échec des négociations de l’ALENA
Le Mexique dépend économiquement encore plus des États-Unis que le Canada. Plus de 80 % de ses exportations partent aux États-Unis. Le commerce extérieur compte pour 38 % du PIB du Mexique contre seulement 12 % du PIB américain.
Cela dit, la vulnérabilité du Mexique est son plus grand atout dans la négociation.
Si l’ALENA était déchiré, il y aurait de fortes chances que le Mexique replonge dans la récession. Comme le Mexique est le troisième partenaire commercial des États-Unis (la valeur du commerce bilatéral est de US$586 milliards), cela pourrait avoir une incidence négative sur la performance économique des États-Unis.
L’effondrement de l’ALENA pourrait aussi réduire la volonté du Mexique de coopérer dans la lutte contre le trafic de drogue et l’immigration illégale. « Il est bon pour le Mexique que nous coopérions avec les États-Unis en matière de sécurité, de migration et sur bien d’autres sujets, mais il est indéniable, et c’est une réalité politique, qu’une issue négative des négociations de l’ALENA aurait des conséquences sur ce plan », a dit récemment le ministre mexicain des Affaires étrangères, Luis Videgaray10. Plus de 90 % de l’héroïne circulant aux États-Unis sont soit produits par le Mexique soit transitent par ce pays. Le Mexique est aussi un important point de transit pour le fentanyl, un opioïde dangereux entrant aux États-Unis11.
Entretemps, un rejet de l’ALENA pourrait avoir pour conséquence politique d’ajouter du vent dans les voiles d’Andrés Manuel Lόpez Obrador, le candidat d’extrême gauche à la prochaine élection présidentielle (juillet 2018), actuellement en tête dans les sondages. La rhétorique parfois incendiaire de M. Trump contre le Mexique lui a déjà valu beaucoup d’adhésions. Obrador s’est positionné comme un grand critique de l’ALENA et a exigé que les renégociations soient reportées jusqu’après l’élection. Récemment, pour paraître plus modéré, il a affirmé que l’ALENA avait apporté certains avantages, mais pourrait être nettement amélioré. Obrador s’est déjà présenté deux fois aux élections présidentielles, et a frôlé la victoire les deux fois.
Le paysage politique de plus en plus fragmenté du Mexique et le fait que le suffrage soit à un seul tour impliquent que quelqu’un pourrait gagner l’élection présidentielle avec 30 % des voix à peine. La montée du sentiment anti-américain, une augmentation des assassinats due à une plus grande violence des trafiquants de drogues et la récente vague de scandales de corruption du gouvernement ne font qu’ajouter à l’incertitude politique.
7 « U.S. readies Trade Sledgehammer for China », Wall Street Journal, 11 novembre 2017 8 « Nafta Tensions Simmer, Canada Pursues Trade With Asia », Wall Street Journal, 1er décembre 2017 9 « The North American Free Trade Agreement (NAFTA) », Congressional Research Service, Mai 2017 10 « Bad Nafta Outcome Could Hit Cooperation on Security, Mexico Says », Bloomberg, 11 novembre 2017 11 « Nafta’s Renegotiation Risks National Security », New York Times, 20 octobre 2017
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Le risque accru d’un revers économique et l’instabilité politique finiront par forcer l’administration Trump à mettre un bémol à ses propos à l’égard du Mexique.
Le retour à la structure tarifaire de l’OMC n’est pas acquis
Il a souvent été dit que la résiliation de l’ALENA entraînerait un retour automatique aux tarifs douaniers établis par l’OMC, ce qui résulterait en une augmentation des tarifs aux taux moyens suivants : 7.1 % (Mexique), 3.8 % (États-Unis) et 4.2 % (Canada). Mais les négociateurs américains auraient averti leurs contreparties qu’elles ne devraient pas s’attendre à ce que les droits de douane américains suivent automatiquement les lignes directrices de l’OMC12. Les États-Unis pourraient aussi employer de nombreuses barrières non tarifaires pour restreindre l’accès au marché. Cela pourrait prendre la forme de quotas, d’exigences sanitaires et de spécifications techniques. Enfin, les États-Unis pourraient invoquer les longs antécédents de non-respect de multiples règles de l’OMC par la Chine pour justifier leur action.
Conclusion
Malgré des craintes croissantes que l’ALENA soit déchiré, nous pensons qu’une telle tournure des événements est très improbable. Les conséquences économiques et politiques seraient beaucoup trop négatives pour une administration déjà aux prises avec des enquêtes pour collusion, une faible cote de popularité et de nombreux défis de politique étrangère, dont celui de la Corée du Nord. Cette incertitude serait amplifiée par les inévitables batailles juridiques qui s’étaleraient sur des mois pour déterminer si le président a le pouvoir de mettre officiellement fin à l’ALENA sans l’aval du Congrès.
Qui plus est, l’incertitude économique créée par la disparition de l’ALENA risquerait d’anéantir un des principaux arguments de M. Trump, à savoir la solide performance de l’économie et des marchés financiers sous sa présidence.
Quant au Canada et au Mexique, malgré leurs récentes bravades publiques, leur dépendance économique des États-Unis leur laisse peu d’autres choix que de continuer à négocier et de faire des concessions pour parvenir à une entente.
Dans le cas du Canada, à l’absence d’une solution de rechange s’ajoutent deux facteurs additionnels :
le recours généralisé à des mesures protectionnistes restreindra l’accès des sociétés canadiennes au marché chinois dans un avenir prévisible;
l’accord de libre-échange original du Canada avec les États-Unis ne serait probablement pas réinstauré sans négociations difficiles.
Le scénario le plus probable est que les trois partis parviennent à une entente au plus tard au début du printemps 2018 (historiquement, la plupart des accords commerciaux sont conclus au tout dernier moment). Tout dépassement de cette date augmenterait le risque que les négociations de l’ALENA deviennent un enjeu majeur de la campagne électorale. Les électeurs se rendront aux urnes au Mexique en juillet 2018, alors que les élections de mi-mandat du Congrès américain sont prévues en novembre 2018. Les républicains du Congrès ne veulent pas aborder ces élections alors que l’incertitude en matière de commerce extérieur risque de devenir un des enjeux majeurs.
12 « Trump’s Trade Endgame Could Be the Undoing of Global Rules », New York Times, 31 octobre 2017
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Le scénario négatif
Cependant, si aucun accord n’était conclu d’ici le début du printemps 2018, les chances d’une issue couronnée de succès diminueraient nettement. Dans ce scénario, il existe un risque majeur que Donald Trump lance le préavis de six mois nécessaire pour résilier l’ALENA. Ensuite, à mesure que les contestations juridiques et les inévitables délais s’accumuleraient, Donald Trump pourrait utiliser ses vastes pouvoirs exécutifs pour imposer de plus lourdes restrictions au commerce international afin de tenter de forcer les deux autres pays à revenir à la table de négociation. Par ricochet, cela engendrerait un revers politique à la fois au Canada et au Mexique, et rendrait encore plus difficile la conclusion de tout accord.
Angelo Katsoras
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