Le politiche per la qualità dei servizi pubblicidel capitolo 4. Le politiche per la qualità dei servizi pubblici Le politiche per la qualità dei servizi pubblici Rubbettino Rubbettino

ANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONEI RAPPORTI

L’esigenza di potenziare sia in termini d’efficienza ched’efficacia il livello delle prestazioni erogate ai cittadinied alle imprese ha attribuito alla ricerca della qualitànei servizi pubblici un ruolo fondamentale. I processidi cambiamento che si sono in questi anni manifestatisul piano economico e sociale, hanno modificato sia loscenario di riferimento entro il quale le pubblicheamministrazioni operano sia l’orientamento strategicodei soggetti che erogano servizi pubblici. Il diffondersianche in ambito pubblico di strumenti atti amonitorare ed implementare la qualità dei servizierogati è un chiaro segnale dell’importanza che taletematica ha assunto non più solo in ambito privato.Dall’esperienza maturata dalle imprese industriali intema di miglioramento della qualità possono trarsiindicazioni utili a meglio comprendere quali possonoessere le importanti ricadute sul processo dimodernizzazione della pubblica amministrazionedall’implementazione di politiche di qualità. Il quadrodi riferimento che oggi va delineandosi è variegatopoiché le soluzioni adottate dalle pubblicheamministrazioni che si sono orientate in questadirezione sono le più diverse. Questa varietà è direttaconseguenza della capacità del concetto stesso diqualità di assolvere più ruoli e più funzioni; se da unlato il miglioramento della qualità nell’erogazione diun servizio pubblico risponde ad un’esigenza espressadai cittadini, dall’altro lo stesso può rappresentarel’espressione dell’amministrazione pubblica in terminid’indirizzo, di controllo ed orientamento politico.L’adozione del concetto di qualità nell’ambito delsettore pubblico non può limitarsi conseguentementealla sola rilevazione e misura del risultato finale bensìè essenziale che l’azione d’intervento posta in esseresia in grado di monitorare l’organizzazione nel suoinsieme. Perché possa radicarsi l’orientamento allaqualità è necessario il coinvolgimento e l’impegnodell’intera organizzazione che consente l’erogazionedel servizio.

In questo quadro si pone il lavoro d’indagine avviatodal Dipartimento della Funzione Pubblica: un’ampia edapprofondita ricognizione sul grado di diffusione dellepolitiche per qualità nel settore pubblico, sullemodalità attraverso le quali l’orientamento alla qualitàdiviene parte integrante nella definizionedell’orientamento strategico delle amministrazioni. Inquesti anni di trasformazione e di ridefinizione delruolo del settore pubblico diviene essenziale avviareuna riflessione che consenta, partendo dallaricognizione dello stato dell’arte, di meglio delineareun percorso orientato alla crescita della cultura dellaqualità dei servizi pubblici quale elemento fondante ilmiglioramento stesso della qualità della pubblicaamministrazione in tutte le sue articolazioni.

L’indagine, risultato delle attività dell’Osservatorio sullamodernizzazione del Dipartimento della FunzionePubblica, è stata realizzata dal Consorzio Pavese perStudi post Universitari dell’Università degli studi diPavia.

Hanno contribuito alla stesura del volume:

CARLA BRUNA CATTANEO Professore associato all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato il volumeed è autore dell’introduzione, dei capitoli 1, 2, 3 e 5 edel paragrafo 4.3;

SILVIA BRUZZIProfessore associato all’Università degli Studi diSalerno, Dipartimento Studi e ricerche aziendali,Facoltà di Farmacia, è autore dei paragrafi 4.1 e 4.2;

STEFANIA PRIMAVERAAssegnista di ricerca all’Università degli Studi diBrescia, Dipartimento di Economia aziendale, Facoltàdi Economia, è autore del paragrafo 4.4;

ENRICA PAVONERicercatrice all’Università degli Studi dell’Insubria,Dipartimento di Economia, Facoltà di Economia, èautore del paragrafo 4.5;

LAURA BOTTINELLIDottore di ricerca all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato la predisposizione e la redazione dei box relativi ai casidel capitolo 4.

Le politiche per la qualità dei servizi pubblici

Le politiche perla qualità deiservizi pubblici

Ru

bbettino Rubbettino

La collana Analisi e strumenti per l’innovazione nasce per rendere disponibili a tutti coloro che sono interessati al cambiamento nelle amministrazioni pubblichegli strumenti di azione e di conoscenzarealizzati dal Dipartimentodella Funzione Pubblica,anche attraverso il Programma Cantieri.

La collana comprende:

I MANUALI, che contengono linee guida e metodi di interventoaccompagnati da esempi di realizzazioni;

GLI APPROFONDIMENTI, che propongono studi di casoe riflessioni su argomentidi interesse particolare;

I RAPPORTI, che presentano analisi basate sulla raccolta di dati, sia qualitativi, sia quantitativi, per far conoscere e comprendere le trasformazioni che riguardano le pubbliche amministrazioni;

LE ESPERIENZE, che raccolgono casi nazionali ed internazionali con cui confrontarsi;

LE PROPOSTE, che contengonostrategie e politiche per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche.

DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICACorso Vittorio Emanuele, 11600186 ROMA

www.funzionepubblica.it

www.cantieripa.it

www.magellanopa.it

per il cambiamento

nelle amministrazioni pubbliche

Copertina 19-02-2008 15:25 Pagina 1

L’indagine, risultato delle attività dell’Osservatorio sullamodernizzazione del Dipartimento della FunzionePubblica, è stata realizzata dal Consorzio Pavese perStudi post Universitari dell’Università degli studi di Pavia.


CARLA BRUNA CATTANEO Professore associato all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato il volume edè autore dell’introduzione, dei capitoli 1, 2, 3 e 5 e delparagrafo 4.3;

SILVIA BRUZZIProfessore associato all’Università degli Studi di Salerno,Dipartimento Studi e ricerche aziendali, Facoltà diFarmacia, è autore dei paragrafi 4.1 e 4.2;

STEFANIA PRIMAVERAAssegnista di ricerca all’Università degli Studi di Brescia,Dipartimento di Economia aziendale, Facoltà diEconomia, è autore del paragrafo 4.4;

ENRICA PAVONERicercatrice all’Università degli Studi dell’Insubria,Dipartimento di Economia, Facoltà di Economia, è autoredel paragrafo 4.5;

LAURA BOTTINELLIDottore di ricerca all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato la predisposizione e la redazione dei box relativi ai casi delcapitolo 4.

L’esigenza di potenziare sia in termini d’efficienza ched’efficacia il livello delle prestazioni erogate ai cittadinied alle imprese ha attribuito alla ricerca della qualità neiservizi pubblici un ruolo fondamentale. I processi dicambiamento che si sono in questi anni manifestati sulpiano economico e sociale, hanno modificato sia loscenario di riferimento entro il quale le pubblicheamministrazioni operano sia l’orientamento strategicodei soggetti che erogano servizi pubblici. Il diffondersianche in ambito pubblico di strumenti atti a monitorareed implementare la qualità dei servizi erogati è un chiarosegnale dell’importanza che tale tematica ha assuntonon più solo in ambito privato. Dall’esperienza maturatadalle imprese industriali in tema di miglioramento dellaqualità possono trarsi indicazioni utili a megliocomprendere quali possono essere le importantiricadute sul processo di modernizzazione della pubblicaamministrazione dall’implementazione di politiche diqualità. Il quadro di riferimento che oggi va delineandosiè variegato poiché le soluzioni adottate dalle pubblicheamministrazioni che si sono orientate in questadirezione sono le più diverse. Questa varietà è direttaconseguenza della capacità del concetto stesso di qualitàdi assolvere più ruoli e più funzioni; se da un lato ilmiglioramento della qualità nell’erogazione di un serviziopubblico risponde ad un’esigenza espressa dai cittadini,dall’altro lo stesso può rappresentare l’espressionedell’amministrazione pubblica in termini d’indirizzo, dicontrollo ed orientamento politico. L’adozione delconcetto di qualità nell’ambito del settore pubblico nonpuò limitarsi conseguentemente alla sola rilevazione emisura del risultato finale bensì è essenziale che l’azioned’intervento posta in essere sia in grado di monitorarel’organizzazione nel suo insieme. Perché possa radicarsil’orientamento alla qualità è necessario il coinvolgimentoe l’impegno dell’intera organizzazione che consentel’erogazione del servizio.

In questo quadro si pone il lavoro d’indagine avviato dalDipartimento della Funzione Pubblica: un’ampia edapprofondita ricognizione sul grado di diffusione dellepolitiche per qualità nel settore pubblico, sulle modalitàattraverso le quali l’orientamento alla qualità divieneparte integrante nella definizione dell’orientamentostrategico delle amministrazioni. In questi anni ditrasformazione e di ridefinizione del ruolo del settorepubblico diviene essenziale avviare una riflessione checonsenta, partendo dalla ricognizione dello statodell’arte, di meglio delineare un percorso orientato allacrescita della cultura della qualità dei servizi pubbliciquale elemento fondante il miglioramento stesso dellaqualità della pubblica amministrazione in tutte le suearticolazioni.

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A CURA DI CARLA CATTANEO

Le politiche per la qualitàdei servizi pubblici


Rubbettino

01frontespizio-indice 19-02-2008 15:12 Pagina 3

© 2007 – Rubbettino Editore Srl88049 Soveria Mannelli – Viale Rosario Rubbettino, 10

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Impaginazione e dtp Studio Kromia • Roma

Mi sia consentito, come curatrice della ricerca, rivolgere un personale ringraziamento allepersone che si sono confrontate ed hanno partecipato alla riflessione contenuta in questo volu-me. In particolare, ai colleghi accademici Silvia Bruzzi, Franco Osculati, Gabriele Pelissero,Giuseppe Usai, Vittorio Vaccari e Dario Velo; al gruppo di giovani ricercatori: Laura Bottinelli,Cristina Cordoni, Maria Laura Giagnorio, Enrica Pavione, Stefania Primavera, Andrea Zatti.

Desidero inoltre ringraziare tutte le persone, Amministratori, Dirigenti e Funzionari chehanno partecipato alla rilevazione. Sarebbe troppo complicato citare tutte le centinaia di ammi-nistrazioni che hanno aderito al nostro progetto. Tra questi, mi sia consentito ricordare chi hapreso parte all’indagine qualitativa, ricordandone il nome e la carica ricoperta al momento del-l’indagine. In particolare Remo Zunino, Sindaco di Celle Ligure, Francesco Zoccali, Capo diGabinetto del Comune di Reggio Calabria, Valentina Sansone, Dirigente dell’INPS,Mariantonietta Mallamaci, Funzionario dell’Inail, Alessio Pezzali, Dirigente dell’Agenzia delleEntrate, Marina Sabatini, Dirigente del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimentodel Tesoro, Massimo Macchia, Dirigente del Ministero dell’Economia e delle Finanze –Dipartimento Politiche Fiscali, Vincenzo Caprile, Presidente della Comunità Montana delleValli Curone, Grue e Ossona, Carlo Desogus, Segretario Generale della Camera di Commerciodi Cagliari, Luigi Vanetti, Capo Ufficio di ASPEM S.p.A., Manfredo Maifredi di AEMCremona S.p.A, Stefano Del Missier, Direttore Generale dell’ASL di Pavia, Francesco DellaCroce, responsabile della qualità della Fondazione IRCCS Ospedale Maggiore, Mangiagalli eRegina Elena di Milano, Ambrogio Bertoglio, Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliera SanGerardo di Monza.

Il merito di aver creduto ed aver fortemente supportato il progetto va ovviamente alDipartimento della Funzione Pubblica ed all’Ufficio per l’Innovazione nelle PubblicheAmministrazioni che ha reso possibile la realizzazione del presente volume.

Carla Cattaneo


Presentazione di Antonio Naddeo 7

Introduzione 11

1. Alla ricerca della qualità 171.1 Il percorso innovativo a sostegno del cambiamento 171.2 Le esperienze di qualità nelle amministrazioni

pubbliche 20

2. Il concetto qualità nelle amministrazioni pubbliche 292.1 Il servizio di qualità 292.2 Un primo approccio definitorio 302. 3 La dimensione organizzativa della qualità nella

pubblica amministrazione 33

3. Le dimensioni della qualità 373.1 Il lungo percorso verso la qualità 433.2 Dalla qualità programmata alla qualità percepita 483.3 Il ruolo dell’utente 513.4 L’analisi degli scostamenti 533.5 Le risorse umane 553.6 Le funzioni coinvolte 59

4. Lo sviluppo della qualità nel servizio pubblico 634.1 La qualità ed il servizio pubblico 634.2 L’orientamento delle amministrazioni pubbliche 664.3 L’indagine empirica 684.4 I risultati dell’indagine qualitativa 714.5 Gli strumenti ed i progetti avviati 78

5. L’interpretazione dei dati della ricerca 895.1 L’indagine campionaria 895.2 La costruzione del campione per l’indagine

quantitativa 925.3 Le tematiche oggetto d’indagine 5.4 Le amministrazioni coinvolte: la redemption della

rilevazione 94

Indice


5.5 Gli ambiti di sviluppo delle politiche per la qualità 99

5.6 Gli strumenti d’implementazione delle politiche per la qualità 103

5.7 I percorsi di certificazione della qualità 1115.8 L’adattamento organizzativo 1185.9 I sistemi di controllo e di valutazione dei

risultati raggiunti 131

Appendice - Questionario 137

Riferimenti bibliografici 149


PRESENTAZIONE 7

Nel corso degli ultimi anni il comparto pubblico è stato oggetto diprocessi di profonda trasformazione: come accaduto in tutte le mag-giori economie mondiali, la spinta al cambiamento è da collegarsi aicambiamenti epocali in atto nella sfera sociale, economica e politica.

Ciò non basta, però, a spiegare il perché e le modalità con cui taliforze sono state in grado di generare dei processi di trasformazionecosì ampi, quali si sono riscontrati nel settore pubblico.

È nostra convinzione che ciò sia stato reso possibile dalla presenza,nelle amministrazioni, di un terreno fertile, della capacità di elaborare etrasformare in azioni concrete gli input provenienti dall’esterno. A ren-dere tutto questo possibile è stata la capacità delle persone che operanonelle amministrazioni pubbliche di raccogliere la sfida loro lanciata,proponendosi come laboratorio di innovazione e rispondendo

alle istanze di chi chiedeva una crescita in termini gestionali, cul-turali ed organizzativi e di chi auspicava un rafforzamento e miglio-ramento del rapporto con i cittadini.

Le amministrazioni hanno conseguito importanti risultati. Talitraguardi sono stati in parte conseguiti grazie all’adozione di modellistrategici e gestionali innovativi, in grado di fare evolvere le istituzionipubbliche verso configurazioni organizzative maggiormente orientateall’efficienza interna ed all’efficacia dell’azione nei confronti dei citta-dini. Ma ancora di più ha potuto la capacità di adottare in modo cri-tico tali strumenti, collocandoli all’interno di un processo di miglio-ramento della capacità di programmare e pianificare le politiche diintervento nell’esercizio delle proprie funzioni di indirizzo, controlloed orientamento.

Più soluzioni, più approcci metodologici, sono stati adottati daisoggetti coinvolti, a tutti i livelli. È proprio l’ampiezza di tali processi,e la possibilità di rendere conto di percorsi di sviluppo differenti, cherichiede di soffermarsi ad indagare sui modi con cui le amministra-zioni hanno risposto alle sollecitazioni loro rivolte. In questo quadro,si colloca il lavoro di ricerca promosso dalla Presidenza del Consigliodei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica sul tema dellepolitiche per la qualità nella gestione dei servizi pubblici.

La scelta di avviare un progetto di ricerca sulla qualità nei serviziparte proprio dalle considerazioni di fondo sopra accennate: da un

Presentazione

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8 LE POLITICHE PER LA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI

lato è dato osservare come nelle moderne economie occidentali i ser-vizi abbiano assunto un ruolo sempre più importante, e di come taletendenza abbia interessato anche il settore pubblico nelle sue diversearticolazioni. Dall’altro con sempre maggior consapevolezza e forzagli utenti, privati cittadini od imprese, richiedono sia nuovi servizi, inrisposta a nuovi bisogni, sia l’erogazione di servizi a maggiore conte-nuto di qualità, affidabilità ed economicità. In questo quadro, l’inte-resse per un’indagine sul campo trova origine anche da altre conside-razioni, dalla constatazione di come il processo di modernizzazione etrasformazione costituzionale in atto abbia coinvolto le istituzioni atutti i livelli, favorendo l’attribuzione ai diversi enti di una maggioreautonomia organizzativa e gestionale ed una più diretta responsabi-lità in termini di risultati raggiunti e di performance realizzate.

Ciò si è tradotto in un maggior coinvolgimento e in una più diret-ta responsabilizzazione della singola organizzazione, che ha portato aconcepire soluzioni eterogenee alle problematiche ed alle sfide daaffrontare.

In questi anni le amministrazioni si sono così dotate di nuovistrumenti d’intervento, dalle iniziative in materia di semplificazione etrasparenza amministrativa all’esternalizzazione d’attività, segnali diun progressivo riorientamento strategico che riconosce nella ricercadel miglioramento continuo della qualità il suo momento centrale.

Gli studi e le ricerche condotti nel corso degli anni rendono evi-dente tale percorso, mostrando come soprattutto nell’ambito dei ser-vizi pubblici tali azioni richiedano sempre più di essere supportatedallo sviluppo di politiche adeguate.

Tale considerazione assume valenza ancora maggiore per la qua-lità, in quanto è divenuta strumento fondamentale dell’azione politi-ca, economica e sociale dell’amministrazione pubblica. L’adozione deiprincipi che ispirano l’approccio alla qualità, la condivisione deglistessi da parte di tutti i soggetti ai diversi livelli coinvolti e la loro par-tecipazione attiva alle iniziative in tema di qualità sono sempre piùpassaggio obbligato per gli operatori del servizio pubblico.

Eppure, a fronte dell’evidenza ormai da più parti riconosciuta del-l’importanza che riveste oggi il perseguire obiettivi di miglioramentocontinuo della qualità nell’erogazione di servizi pubblici, risulta anco-ra difficile delineare quale sia attualmente lo stato dell’arte, il quadrodi riferimento generale in ordine all’adozione di metodologie che sirifanno ai principi dell’approccio alla qualità. S’impone in altri termi-ni una riflessione sul come l’orientamento alla qualità divenga parteintegrante del processo politico-decisionale degli enti.

Oggi, si rende sempre più necessaria la definizione di una politicaper la qualità atta a stimolare, in una prospettiva di medio lungo ter-mine, tutte quelle iniziative che consentano di aumentare la diffusio-ne di scelte e di pratiche innovative, a sostegno del miglioramentoqualitativo dei servizi, un’azione programmata e coordinata che dalcentro si diffonde verso la periferia.


INTRODUZIONE 9

In questa logica si colloca il progetto di ricerca qui presentato, chesi è proposto due obiettivi principali: acquisire il maggior numeropossibile di dati ed informazioni in merito allo stato d’avanzamentodel processo d’implementazione di metodologie e strumenti dimiglioramento della qualità da parte delle amministrazioni pubblicheoperanti su tutto il territorio nazionale e, nel contempo, dotarsi diuna base informativa, quanto più possibile ampia ed articolata, daassumere quale riferimento per ogni futuro intervento. L’ipotesi cheha guidato la ricerca è che l’esperienza già maturata dalle ammini-strazioni centrali e periferiche possa costituire la migliore base di par-tenza per identificare le criticità delle diverse opzioni e per formularepossibili linee di indirizzo per migliorare, in prospettiva, la qualità deiservizi, ovvero la qualità dell’amministrazione tout court.

I casi presentati in questa indagine sono un esempio di come ilpubblico sia in grado di offrire un contributo concreto nell’ammoder-namento del Paese, partendo proprio da ciò che costituisce il legamepiù profondo fra apparati dello Stato e cittadino: i servizi pubblici.

In tale quadro, questo volume si colloca come il tentativo di ren-dere conto del processo di trasformazione positiva delle amministra-zioni pubbliche.

Si è più volte cercato di identificare se i casi di eccellenza, più voltecitati nei rapporti di ricerca, costituissero delle isole felici, ma isolate,all’interno del panorama nazionale, o piuttosto fossero un segnale diuna tendenza ampia e sempre più diffusa.

Il quadro che emerge dal rapporto di ricerca è eterogeneo, emostra come molto ci sia ancora da fare per diffondere metodologie ebest practice ai vari livelli dell’amministrazione. Ancora non possiamoaffermare che l’eccellenza sia diventata la regola.

Ciò nonostante, i risultati del rapporto rafforzano la convinzioneche la strada intrapresa dal Dipartimento della Funzione Pubblica, edin particolare dall’Ufficio per l’Innovazione nelle PubblicheAmministrazioni che ha avviato il progetto di ricerca, sia quella giu-sta. È il nostro impegno per agire al servizio delle amministrazioni,contribuendo a creare e diffondere l’innovazione.

Antonio NaddeoCapo del Dipartimentodella Funzione Pubblica



INTRODUZIONE 11

Esiste ampio consenso su una definizione, in termini generali, di“qualità di un servizio”. Tale concordanza diminuisce se si cerca diidentificare con precisione le dimensioni che compongono la qualitàdi un servizio. Per sviluppare un’analisi più mirata, occorre fare ricor-so ad una struttura concettuale complessa: non appena ci si avviaverso l’approfondimento di questo concetto, si pongono alla nostraattenzione alcuni quesiti rilevanti.

È innanzitutto necessario, per poter definire il livello qualitativo diun servizio, cercare di ricondurre tutte le azioni che nel loro insiemedanno vita al “sistema di erogazione” ad una catena di eventi, di ope-razioni chiaramente identificabili. Ciò non è agevole, in virtù dellacaratteristica d’immaterialità che caratterizza i servizi; quest’aspettodistingue i servizi da qualsiasi processo di produzione industriale, ilcui esito è un prodotto fisico.

Una definizione precisa di qualità di un servizio richiede di analiz-zare il suo processo d’erogazione, in quanto i due elementi sonoinscindibili. Ci si trova dunque nella posizione di dover esprimere ungiudizio non soltanto sull’esito finale del processo ma su tutta l’orga-nizzazione che ne ha consentito la realizzazione.

La definizione di qualità è una procedura complessa che si articolain diverse fasi, in modo sequenziale. In questo quadro, la definizionedei criteri attraverso i quali misurare la qualità costituisce un obiettivoche richiede di essere perseguito con specifica attenzione al servizioanalizzato. È necessario interrogarsi su quali sono gli elementi delsistema d’erogazione più rilevanti, quali siano determinanti per unosservatore che voglia formulare un giudizio, ovvero per un utente chedeve scegliere un servizio in base alle proprie esigenze e preferenze.

Questa stessa problematica può essere affrontata dal punto di vistadi un osservatore esterno; essa si sviluppa simmetricamente anche dalpunto di vista interno, dell’organizzazione che eroga il servizio, conimplicazioni altrettanto importanti. Da questo punto di vista, la qua-lità non corrisponde solo ad un risultato ma, in modo inseparabile,

Introduzione



essa si costituisce come processo, ovvero come percorso integrato digestione della qualità. Per un’organizzazione porsi come obiettivo laqualità impone di rimettere in discussione profondamente il propriomodo di operare e non solo di porsi degli obiettivi in termini di qua-lità dell’esito finale.

Da questa impostazione della problematica trattata, deriva che ilprimo passo per valutare la qualità di un sistema di erogazione di unservizio (indifferentemente, che sia gestito da un soggetto privato opubblico, offerto in modo gratuito o a pagamento) è l’analisi dellasua capacità di rispondere a dei bisogni specifici.

Nel caso dei servizi privati, offerti in condizioni di mercato, il qua-dro d’analisi che si prospetta appare in parte semplificato. Sono lanatura stessa del servizio, il carattere di escludibilità dal consumo, ilvalore economico rappresentato dal prezzo che rendono più agevoleconfrontare qualità del servizio con utilità acquisita dal cliente outente.

Nel caso di un servizio pubblico, al contrario, la definizione diqualità è di assai più difficile determinazione. In primo luogo, inmolti casi il sistema di erogazione prevede la non escludibilità dalconsumo. I destinatari del servizio, molteplici, sono caratterizzati daaspirazioni, bisogni, esigenze diverse. In molti casi, l’utente non pagadirettamente il prezzo per la prestazione al soggetto che l’ha erogata.Il venir meno, almeno parzialmente, di meccanismi di mercato, rendemeno agevole identificare con chiarezza in tutte le sue componenti ilprocesso di erogazione, il livello di efficienza dell’erogatore e, nonultimo, l’onere sopportato dalla collettività per disporre del servizio.

I servizi pubblici, da un lato rispondono ad esigenze individualidei cittadini, dall’altro lato costituiscono strumenti principali dell’ini-ziativa degli organi di governo, in tutte le loro articolazioni.Attraverso i servizi, le istituzioni possono esercitare la loro funzionedi indirizzo, controllo ed orientamento dell’evoluzione di un Paese.

Il concetto di qualità assume in quest’ottica un significato piùampio. In virtù della sua capacità di assolvere a molteplici funzioni, siampliano, parallelamente, le dimensioni che possono essere prese inconsiderazione per formulare il giudizio di qualità.

È questo uno dei motivi fondamentali per cui la qualità di un ser-vizio pubblico deve essere valutata secondo un approccio multidi-mensionale. Il referente europeo della qualità, il CAF, ha individuatotre aspetti fondamentali, che devono essere opportunamente integratinella valutazione della qualità di un servizio. Essi sono: il costo, larispondenza alle attese legittime dei soggetti che erogano e ricevono ilservizio, gli effetti sulla coesione sociale.


INTRODUZIONE 13

Questa impostazione conferma che la nozione di qualità non puòessere riferita al solo momento della valutazione del servizio erogato.Essa deve necessariamente essere ricondotta al processo, agli elementiche ne consentono la realizzazione, alle modalità organizzative messein atto, alle scelte allocative di tutte le risorse utilizzate.

Rifacendosi all’esperienza delle imprese industriali, che da piùdecenni sono oggetto di studio per quanto riguarda politiche e strate-gie per la qualità, è possibile individuare alcuni spunti utili al fine diestendere ai servizi, e quindi ai servizi pubblici, metodologie digestione e valutazione della qualità.

La tendenza verso la produzione di beni e servizi di qualità si èsviluppata nelle imprese industriali, sotto la pressione della concor-renza, ormai da molti anni. Per migliorare la propria capacità di con-solidare i rapporti con la clientela, le imprese hanno cercato di fareleva sulla possibilità di definire standard e di aderire a sistemi di certi-ficazione anche per evidenziare, agli occhi dei potenziali clienti, l’at-tenzione alla qualità. Il fenomeno ha registrato ampia diffusione e ciòha consentito di sviluppare e perfezionare metodologie per la gestio-ne e certificazione della qualità.

In sintesi, i principi fondamentali che ispirano quest’esperienza,possono essere così schematizzati:

• la forte attenzione verso i destinatari dei servizi. Anche se essi noncostituiscono il solo punto di riferimento, è indubbio che unapproccio orientato alla qualità implichi la necessità di riconoscerecentralità ai destinatari finali dei servizi. Ciò comporta la ricercadi modalità ottimali per realizzare uno scambio continuo con ipropri utenti, perseguendo un loro coinvolgimento attivo;

• la ricerca di un miglioramento continuo. Ciò implica un’azionevolta al miglioramento, costantemente sottoposta a verifica econtrollo. L’orientamento verso la qualità si colloca sicuramenteall’interno di processi finalizzati al miglioramento della perfor-mance; esso si fonda sull’individuazione di obiettivi verificabili.Al fine di implementare un processo di miglioramento conti-nuo, occorre verificare se la qualità promessa viene effettiva-mente conseguita e soprattutto, accertare in che misura si siastati in grado di avviare il processo stesso di miglioramentocontinuo;

• il coinvolgimento del management a cui spetta affiancare e moti-vare i propri collaboratori, sia sugli obiettivi a breve che a lungotermine. Ciò può implicare, nel caso dell’amministrazione pubbli-ca, la ridefinizione dei rapporti fra struttura burocratica ed organipolitici, ovvero l'aggiornamento degli schemi organizzativi e deiprocessi interni in essere, tanto più ove ancorati a soluzioni tradi-zionali;



• l’elevata attenzione alla gestione per processi, così da coinvolgerela percentuale più elevata possibile dei dipendenti. L’orientamentoalla qualità può essere rafforzato adottando un approccio sistemi-co. Esso difficilmente può radicarsi sulla base dell’iniziativa indivi-duale; per essere efficace, deve svilupparsi come impegno colletti-vo dell’organizzazione;

• il coinvolgimento del personale fondato sulla condivisone degliobiettivi perseguiti. Questo presuppone la di possibilità di fareleva sui programmi di incentivazione, di formazione e riqualifica-zione del personale;

• il coinvolgimento dei fornitori e dei prestatori di beni o servizi,estendendo l’area entro la quale viene adottato un orientamento almiglioramento continuo;

• da ultimo, la formulazione esplicita dei valori. Anche se definitiimplicitamente, il rispetto dei valori assume il connotato di requi-sito basilare per la coesione in qualsiasi organizzazione.

Questo modo di concepire la qualità ha spinto le imprese a mette-re in discussione i modelli organizzativi e gestionali sviluppati e con-solidati nel tempo. L’esperienza vissuta dalle imprese industriali nonpuò essere trasposta meccanicamente nell’amministrazione pubblica.Gli aspetti sopra ricordati valgono come spunti per una riflessionemirata, che tenga conto delle specificità dell’amministrazione pubbli-ca stessa. Nel caso delle amministrazioni pubbliche i meccanismiburocratici che ne governano il funzionamento e la tradizionale rigi-dità organizzativa, rendono impegnativa e al tempo stesso importan-tissima la diffusione di un approccio orientato verso la qualità.

Il miglioramento della qualità dei servizi offerti dalla pubblicaamministrazione può generare risultati positivi anche in misura mag-giore rispetto al settore industriale. Sul piano sociale la qualità deiservizi pubblici può contribuire a migliorare la qualità di vita indivi-duale e la coesione sociale. Nella misura in cui il miglioramento dellaqualità dei servizi ha un impatto positivo sul contesto sociale, essogenera, con effetto a cascata, un impatto positivo a livello economicocontribuendo a migliorare la competitività del sistema economico.L’introduzione di politiche per la qualità pone in discussione unatteggiamento riformista nella misura in cui genera attese, nel sensodi un aggiornamento dell’amministrazione.

In questo modo può generarsi una tensione verso il recupero diritardi relativi accumulati dalla pubblica amministrazione nazionalerispetto ad esperienze più avanzate a livello europeo ed internazionale.

Il confronto con l’esperienza internazionale conferma chiaramen-te la rilevanza delle politiche per la qualità. Esempi d’iniziative volte amigliorare la capacità delle amministrazioni pubbliche di assolvere alloro compito migliorandone la qualità si possono ritrovare, in misura


INTRODUZIONE 15

più o meno intensa, con modalità convergenti, in tutti i Paesi occi-dentali, europei in primis.

Esempi di questo percorso intrapreso dai Paesi avanzati sononumerosi.

Le iniziative volte a migliorare la qualità dei servizi pubblici hannoorigine antica soprattutto nei Paesi del Nord Europa. In questi Paesi,nel corso del tempo, in alcuni casi anticipando le soluzioni adottatedal mondo delle imprese, il settore pubblico ha sviluppato propriemetodologie di gestione, di verifica dei risultati conseguiti e del livellodi soddisfazione dell’utente.

L’elemento che appare nuovo, in questi stessi Paesi che vantanopiù antiche tradizioni di modernizzazione dell’amministrazione pub-blica, è il tentativo di sistematizzare l’approccio verso la qualità, cer-cando di aumentare le potenziali sinergie fra gli strumenti già adotta-ti in passato. Ciò facilita il tentativo di aumentare la diffusione discelte e pratiche innovative, in grado di far fronte all’evoluzione che lasocietà e l’economia stanno vivendo; fenomeno questo che sostieneun processo di cambiamento sociale ed economico senza precedenti.

La certificazione secondo standard internazionali è senza dubbioun obiettivo concreto, verso cui le amministrazioni pubbliche si stan-no orientando. In alcuni casi, la certificazione appare come l’esitofinale di un processo già iniziato, attraverso l’introduzione di sistemidi monitoraggio della customer satisfaction o di azioni volte ad intro-durre cambiamenti organizzativi. In altri casi, l’avvio di processi dicertificazione può essere considerato come l’occasione per avviareuna riflessione ampia, il cui punto focale è la comprensione di qualedirezione l’amministrazione pubblica possa fare propria per migliora-re la qualità dei servizi, ovvero la qualità dell’amministrazione toutcourt.

Ciò che forse ha più rilevanza sottolineare, è la dinamicità di que-sti processi che rende inadeguata l’adozione di schemi di valutazionerigidi. Per influenzare tali processi, occorre in primo luogo dare adessi pieno riconoscimento.

Carla Cattaneo



ALLA RICERCA DELLA QUALITÀ 17

1.1 Il percorso innovativo a sostegno del cambiamento

A partire dagli anni ’90, ai diversi livelli istituzionali della pubblicaamministrazione hanno preso avvio esperienze orientate al migliora-mento della qualità. I risultati conseguiti sono ampiamente evidenzia-ti dall’indagine promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri– Dipartimento della Funzione Pubblica. Essi rappresentano, nel loroinsieme, una base di riferimento per formulare alcune considerazionisulle possibili iniziative da intraprendere per perseguire l’obiettivodella massima diffusione della qualità quale fattore strategico d’inno-vazione e modernizzazione della pubblica amministrazione.

I possibili punti d’osservazione da cui prendere avvio in questa fased’analisi sono diversi. Una prima riflessione merita l’aspetto normativo,spesso assunto quale fattore esplicativo di modificazioni a livello orga-nizzativo ed istituzionale. In questo senso, è dato rilevare come l’inter-vento legislativo nel corso di questi anni abbia certamente sostenuto eforse anche accelerato taluni importanti cambiamenti in tema di qua-lità a livello di settore pubblico, agendo sull’assetto dei poteri e dellecompetenze delle diverse istituzioni, sui rapporti tra livelli amministra-tivi od ancora sulla capacità d’ascolto e di risposta alle istanze prove-nienti dai cittadini. Tuttavia, come da più parti viene osservato, la nor-mativa in quanto fattore esogeno alle organizzazioni (in questo caso leamministrazioni pubbliche) non può assumersi nella sua specificitàquale fattore determinante l’avvio di percorsi orientati al miglioramen-to continuo. Da quanto è emerso dall’analisi delle risposte fornite daipartecipanti all’indagine, a tutti i livelli istituzionali, lo sviluppo d’azio-ni coordinate e programmate è il risultato di un più ampio processo dicambiamento che permea l’organizzazione in tutte le sue componenti.

L’azione a livello legislativo si dimostra di fondamentale impor-tanza al fine di una maggiore sistematizzazione degli interventi manon si ha innovazione a livello d’ente se questi si limita alla sola cor-retta applicazione della norma. In altri termini, ciò che è dato desu-mere dai risultati della ricerca è che dall’applicazione della stessanorma, nel medesimo contesto istituzionale, si può pervenire a risul-tati finali che spesso presentano differenze molto significative tra loro.

1. Alla ricerca della qualità

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In particolare, è dato osservare come in molti casi l’esigenza di proce-dere all’adeguamento normativo rappresenta uno degli elementi ingrado di fare emergere potenzialità insite nell’organizzazione.Competenze professionali, conoscenze, capacità d’ascolto delladomanda, reti di relazioni con il territorio non ancora pienamenteespresse, possono trovare nel cambiamento normativo occasione permeglio manifestarsi. Conseguentemente, l’intervento a livello legisla-tivo di per sè non può assumersi quale garanzia dell’avvio di processid’innovazione e modernizzazione. Perché la qualità possa realmentedivenire fattore strategico nell’ambito di un’organizzazione è necessa-rio vi sia coinvolgimento, disponibilità al cambiamento da parte ditutti i soggetti che operano ai diversi livelli e, soprattutto, attenzioneai bisogni espressi dalla collettività.

Un’ulteriore considerazione porta ad evidenziare come sullo svi-luppo di percorsi innovativi di cambiamento agiscano in modo coor-dinato una pluralità di fattori di natura sia esogena che endogenaall’organizzazione. Perché si manifestino gli effetti tangibili dell’avviodi una politica della qualità a livello d’amministrazione sono necessa-ri più interventi programmati in un arco temporale di medio termi-ne, attività che chiamano in causa una pluralità di soggetti operantisia nel ristretto ambito organizzativo interno che all’esterno dellastessa istituzione. In altri termini, un’esperienza isolata in materia diqualità non è certo si traduca in effettivo cambiamento, nell’avvio diun processo d’innovazione destinato ad evolvere nel tempo1.L’osservazione di una pluralità di casi consente di individuare possibi-li elementi comuni all’affermarsi di un orientamento alla qualità edeventuali tratti caratteristici che più di altri possono sostenere l’im-plementazione di politiche per la qualità.

Un aspetto che è utile considerare nel tentativo di individuare ipercorsi di sviluppo delle amministrazioni pubbliche è rappresentatodal livello d’informazione e di formazione in materia di qualità, dalgrado di diffusione, ai diversi livelli organizzativi, di conoscenze sulconcetto stesso di qualità. In altri termini, si potrebbe parlare di unsecondo punto d’osservazione da cui dare avvio all’analisi, che siaffianca alle precedenti osservazioni proposte in ordine alla valenzaattribuibile all’intervento normativo in materia di qualità.

Da quanto emerge dalla rilevazione, come verrà nel corso delvolume esplicitato, sia nella prima fase d’indagine qualitativa che hacoinvolto un più ristretto numero di testimoni privilegiati che nellasuccessiva fase quantitativa rivolta ad un predefinito campione d’am-ministrazioni si è registrata la progressiva estensione delle iniziativeinformative sulla qualità. A tutti livelli amministrativi, nella generalitàdei casi sono state proposte attività di sensibilizzazione su tematichecollegate al miglioramento della qualità delle prestazioni.

Assumendo quale ipotesi di lavoro che l’implementazione dellepolitiche della qualità, e soprattutto il successo delle stesse, dipenda inlarga parte dal comportamento delle persone, dal loro agire nel quoti-diano si può ritenere che ad oggi sussista nell’ambito delle ammini-

1 Come si vedrà solo il 9%dei partecipanti all’indagi-ne dichiara esplicitamenteche l’agire dell’ente non èin alcun modo orientatoalla qualità. Tra le restantiamministrazioni è di pocosuperiore a 70 la percen-tuale di quelle che hannoattivato nel corso degliultimi anni almeno dueiniziative o strumenti pro-pri delle politiche d’im-plementazione della qua-lità.



strazioni un livello informativo di base comune; 85 volte su 100 tra isoggetti coinvolti nella rilevazione sono state promosse riunioni fina-lizzate ad introdurre i concetti generali sulla qualità. Il dato, seppurpositivo ed in gran parte risultato di un’azione diffusa di sensibilizza-zione alla qualità promossa dal centro verso la periferia, non può tut-tavia considerarsi sufficiente per il successivo affermarsi dei principipropri dell’orientamento alla qualità.

Dall’analisi dell’attuale contesto in cui operano le amministrazionipubbliche, è dato rilevare che perchè si manifestino gli effetti di unapproccio alla qualità è necessario che il livello di attenzione sia sem-pre elevato e che vi sia continuità negli interventi. Le risposte fornitenel corso dell’indagine consentono d’osservare che nei casi in cui adoggi può dirsi implementata una politica della qualità le iniziative pro-poste non si sono limitate alla sola informazione ma hanno cercato dicoinvolgere le persone, di fornire loro occasioni per verificare in mododiretto gli effetti del loro agire quotidiano sul perseguimento d’obietti-vi definiti. L’introduzione a livello d’amministrazione del concetto diqualità comporta modificazioni spesso d’impatto significativo su ruoli,mansioni, competenze, responsabilità degli addetti del front office cosìcome del back office e, ciò che più è importante, il cambiamento inte-ressa tutti i livelli dell’organigramma, dal vertice politico sino alla base.

Una politica di miglioramento della qualità difficilmente può esse-re imposta poiché nella gran parte dei casi per poter innalzare la qua-lità della prestazione è necessario intervenire sulle componenti imma-teriali di un’organizzazione, che trovano proprio nelle risorse umanela loro principale manifestazione: capacità relazionali, disponibilitàall’ascolto, cortesia, tempestività nella risposta od ancora immagine.In questo senso è importante ricordare che l’utilizzatore, il cittadinodestinatario di un servizio misura la qualità in funzione di un propriosistema di riferimento ed il suo grado di soddisfazione presenta ele-menti di forte soggettività. Uno stesso servizio sarà oggetto di valuta-zione in differenti momenti, da parte di soggetti che adottano criteridi valutazione che sono tra loro diversi e che possono variare neltempo (in funzione ad esempio delle esperienze pregresse o del mag-gior grado d’informazione)2. Da qui la centralità delle risorse umanequale punto di contatto, trait d’union tra l’amministrazione ed i citta-dini in grado di dare concretezza a quello che può ritenersi momentofondamentale di un percorso d’innovazione: il passare da un approc-cio culturale che vede l’erogazione del servizio quale mero adempi-mento allo sviluppo di una mentalità, una cultura che riconosce lacentralità dei cittadini e la soddisfazione dei bisogni della collettivitàdi riferimento quale propria ragion d’essere.

L’esperienza maturata in questi anni dagli enti pubblici confermal’importanza dell’intervenire prioritariamente sulle risorse umaneattraverso l’informazione, la formazione, il coinvolgimento, la parteci-pazione e, non ultimo, l’adeguamento della dotazione di capitale stru-mentale. L’avvio di un percorso innovativo parte da una prima e fon-damentale osservazione: implementare una politica della qualità signi-

2 Le componenti utilizzatedall’utente per valutare laqualità della prestazione,definite come dimensionidella qualità, possonoavere natura tecnica, rela-zionale, economica e/od’immagine, sono identi-ficabili in: performance,affidabilità, conformità,durata, estetica, attributitangibili, assistenza e per-cezione. Per un’analisi didettaglio delle dimensionidella qualità si rinvia aicapitoli successivi.



fica fare una scelta d’investimento di medio termine sulle componentiessenziali di un’organizzazione, sia sugli elementi che fanno parte delcapitale intangibile che sulle componenti più tangibili. La sporadicitàdegli interventi, l’agire in modo non coordinato, la mancata definizio-ne degli obiettivi da realizzare e degli strumenti disponibili, lo scarsocoinvolgimento delle risorse umane hanno spesso portato (e porteran-no anche nel futuro) a registrare risultati di sostanziale fallimento.Fallimenti che hanno indotto (e tutt’oggi inducono) le amministrazio-ni pubbliche a sviluppare nei confronti della qualità una sostanzialediffidenza, un atteggiamento passivo considerandone i soli aggravi alivello burocratico ed amministrativo, l’impatto in termini di costo eda non percepire il valore della politica della qualità quale investimento.

L’instaurarsi di situazioni di diffidenza, se non anche di conflittua-lità tra le diverse parti coinvolte nei programmi di miglioramento dellaqualità, dal vertice politico agli addetti di front office, trova spesso origi-ne nella non adeguata valutazione del ruolo che può svolgere la comu-nicazione, nelle sue più diverse forme. La consapevolezza dell’impor-tanza che ha assunto la comunicazione è oggi patrimonio comune diquelle amministrazioni che da più tempo hanno avviato programmi dimiglioramento della qualità. La comunicazione rappresenta il mezzoattraverso il quale fare conoscere gli strumenti e gli obiettivi della qua-lità, costruire solide relazioni e sviluppare, tra i diversi livelli gerarchici,un continuo feedback, secondo un approccio non solo di tipo top downma sempre più bottom up. Nel contempo, la comunicazione diviene ilmezzo attraverso il quale l’ente può concretamente manifestare la pro-pria attenzione nei confronti degli stakeholder, interni ed esterni, la pro-pria disponibilità ad ascoltare le istanze che da questi provengono ed acoinvolgerli nello stesso processo d’ideazione ed erogazione dei servizi.Dall’analisi delle esperienze maturate in questi anni dagli enti coinvoltinell’indagine, come verrà più volte ricordato nel corso dei capitoli, èdato rilevare che il successo di una politica della qualità è riconducibilealla capacità dell’organizzazione di agire in modo coordinato, e spessoin parallelo, su una pluralità d’attività e soggetti. Conseguentemente, ilbuon esito della stessa sarà correlato alla disponibilità di risorse ade-guate a supportare gli interventi, le iniziative necessarie alla sua com-pleta implementazione. E se, come verrà evidenziato, fare qualità signi-fica fare una scelta d’investimento di medio termine, l’ente che fa pro-prio questo orientamento sarà chiamato ad investire sulle proprie risor-se umane, intellettuali, strutturali e relazionali.

1.2 Le esperienze di qualità nelle amministrazioni pubbliche

L’avvio di un processo di miglioramento della qualità rappresentaun momento fondamentale della vita di ogni organizzazione, sia essapubblica o privata, profit o no profit. La scelta di intraprendere unpercorso di sviluppo orientato alla qualità molto spesso è all’origine



di una serie di trasformazioni che coinvolgono sia le relazioni e leinterazioni tra soggetti interni ed esterni all’organizzazione sia il siste-ma d’ideazione, progettazione, produzione e controllo dell’offerta.

La qualità è un fenomeno complesso: i tempi e le modalità d’imple-mentazione di un approccio al miglioramento della qualità sono di dif-ficile previsione e standardizzazione poiché se da un lato il fattore qua-lità interviene a tutti i livelli del processo decisionale di un’organizzazio-ne, dalla definizione dei contenuti e delle caratteristiche dei prodotti eservizi offerti alla formulazione dello stesso orientamento strategico,dall’altro lato la qualità è caratteristica permeabile all’ambiente econo-mico, sociale, culturale, politico e normativo. Ogni realtà operativa dise-gna un proprio originale percorso di sviluppo e crescita nel segno dellaqualità, tuttavia è dato osservare (e le numerose indagini empiriche rea-lizzate in questi anni hanno fornito conferme in questo senso) come esi-stano delle pre-condizioni, delle caratteristiche comuni che possonosostenere e guidare i processi di implementazione della qualità.

L’avvio del progetto di ricerca sulla qualità promosso dallaPresidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della FunzionePubblica, muove da questa prima osservazione di fondo. Attraversol’analisi di dettaglio di un significativo numero di realtà chiamate siaad erogare direttamente servizi agli utenti sia a definire ed a diffonde-re linee d’indirizzo e scelte di policy a livello di sistema, è stato possi-bile individuare diversi percorsi, strumenti e metodologie d’imple-mentazione di un processo orientato al miglioramento della qualitànell’ambito della pubblica amministrazione.

I risultati a cui si è pervenuti nel corso delle interviste dirette atestimoni privilegiati, stante la peculiarità delle singole realtà istitu-zionali coinvolte, divengono un utile riferimento per la pianificazionee la programmazione di future azioni orientate a diffondere, a tutti ilivelli amministrativi, i principi propri dell’approccio al miglioramen-to continuo.

L’analisi qualitativa ha evidenziato come la diffusione degli stru-menti e dei progetti finalizzati al miglioramento della qualità rivelinoche l’attenzione verso gli utenti, la consapevolezza dell’importanzadella comunicazione sono ormai patrimonio comune dei soggetti cheerogano servizi pubblici. Il ruolo attribuito e riconosciuto agli stru-menti finalizzati al miglioramento della qualità dei servizi può esserericondotto ad alcuni percorsi strategici, identificabili in primaapprossimazione, nell’attenzione verso i destinatari dei servizi e versola riorganizzazione interna, nell’implementazione di un sistema divalutazione degli effetti delle politiche per la qualità, nell’attenzioneverso la rendicontazione e la comunicazione esterna e, infine, nelladiffusione dell’innovazione.

Alla decisione di intraprendere uno di questi percorsi è possibilericondurre la scelta di implementare specifici strumenti. Alcuni diessi assumono inoltre un significato trasversale, in quanto riconduci-bili a più finalità strategiche. Entrando maggiormente nel dettaglio, è



dato rilevare come l’implementazione di sistemi di customer satisfac-tion, l’attivazione di canali d’ascolto, la redazione di carte dei servizisiano rintracciabili congiuntamente nella quasi totalità delle organiz-zazioni analizzate.

Allo stesso modo, tutti i soggetti coinvolti nella prima fase dell’in-dagine hanno fatto propria la scelta di avviare progetti di certificazio-ne della qualità; l’adesione a standard internazionali di qualità3 inte-ressa almeno un ambito d’intervento per soggetto analizzato e nonsono rari i casi in cui il processo di certificazione si è esteso, progres-sivamente, ad un più ampio numero di linee d’attività.

Ad assumere maggiore rilievo in questa fase, e significativo per ilsuccessivo approfondimento, è la constatazione di come i soggettianalizzati siano stati in grado di interiorizzare le conoscenze e glistrumenti per la gestione della qualità. In molti casi la diffusione distrumenti per la qualità è avvenuta grazie al ricorso a competenzeesterne, ma è altrettanto vero che dall’avvio di processi di certificazio-ne grazie a società di consulenza esterne le organizzazioni osservate,nella gran parte dei casi, hanno poi dato vita a progetti di migliora-mento della qualità in forma del tutto autonoma, ovvero facendoproprie metodologie e tecniche acquisite in un primo momento dal-l’esterno. A testimonianza di quanto in precedenza rilevato, l’ideazio-ne e la successiva realizzazione di strumenti informatici specifici infunzione delle esigenze interne delle organizzazioni. Allo stesso modo,si colloca la riflessione sulle modalità con cui sono gestite le iniziativedi formazione del personale, che hanno assunto il carattere d’azionestrutturata e costante.

Si è quindi di fronte a processi di progressiva estensione dell’inno-vazione e dell’orientamento al miglioramento della qualità. Più nellospecifico ciò che appare ad una lettura trasversale dei fenomenioggetto d’analisi, è la tendenza a trasmettere e diffondere l’attenzioneagli strumenti ed alle metodologie proprie del miglioramento dellaqualità anche all’esterno dell’organizzazione, coinvolgendo con inten-sità sempre maggiore non solo utenti e stakeholder che prendonodirettamente parte al processo d’ideazione ed erogazione dei servizi,ma anche altri soggetti e altri ambiti applicativi, dando così vita ad unprocesso di graduale apprendimento e diffusione dell’approccio allaqualità.

I casi di studio presentati in questa fase d’indagine sono ricondu-cibili alle seguenti macro classi di riferimento: Amministrazione pub-blica locale, Amministrazione centrale, Comunità montana, Cameradi commercio, industria, agricoltura ed artigianato, Azienda multiser-vizi, Azienda sanitaria locale ed Azienda ospedaliera, Autorità,Università, Impresa sociale. Sono state oggetto d’analisi quegli stru-menti e quelle metodologie la cui presenza può ritenersi in largaparte indipendente dalla natura dell’ente proponente ma non altret-tanto svincolata dall’obiettivo strategico perseguito, dall’approccio alconcetto di qualità fatto proprio dall’organizzazione. Così come verràevidenziato nel corso della trattazione, ben difficilmente si può giun-

3 Ad eccezione del solocaso della Comunitàmontana, per la quale ilprogetto analizzato, giàavviato, non è ancora con-cluso.



gere a definire il modello standard d’implementazione della politicaper la qualità nella pubblica amministrazione. Tuttavia attraverso lasperimentazione e lo studio dell’esperienza maturata nell’ambito diprogetti pilota si è ritenuto possibile disegnare alcuni percorsi di cre-scita utili a guidare l’amministratore pubblico nel suo duplice ruolodi erogatore di servizi da un lato e di policy maker dall’altro.

Tali considerazioni sono state adottate nel prosieguo della ricerca,che è coincisa con l’ampliamento della rilevazione ad un campionerappresentativo d’amministrazioni su tutto il territorio nazionale.

Ciò che emerge dall’analisi quantitativa è certamente il fatto chel’avvio d’iniziative in tema di miglioramento della qualità può trovareorigine nell’esigenza avvertita dall’amministrazione pubblica dimeglio conoscere i propri utenti, i bisogni e le aspettative di quei sog-getti a cui l’ente in forma diretta è chiamato ad erogare uno o più ser-vizi. È dato in particolare osservare come dal riconoscimento dellacentralità del ruolo dell’utente, quale cliente di un’amministrazionepubblica, possano avere origine processi di profonda riorganizzazioneche impattano sia sull’attività di produzione - erogazione dei servizisia sull’organizzazione interna, sui compiti, sulle responsabilità, sullaformazione e, non ultimo, sulle competenze del personale.

Assumendo quale angolo visuale di lettura ed interpretazione del-l’avvio di processi di miglioramento della qualità il cliente-utente sipuò dunque rilevare come il percorso che viene a delinearsi presentialcuni tratti comuni, del tutto indipendenti dalla dimensione operati-va, dalla natura istituzionale così come dalla competenza territorialedella struttura osservata. Da quanto emerso nel corso delle intervistein profondità realizzate, l’avvio del processo presenta in questi casi,quale pre-condizione, la messa in atto di un sistema di rilevazione deirequisiti attesi, delle esigenze ed aspettative implicite ed esplicite, delgrado di soddisfazione degli attuali (ma anche dei potenziali) fruitoridei servizi. Gli strumenti di rilevazione e monitoraggio che le ammi-nistrazioni hanno sperimentato in questi ultimi anni sono tra lorodifferenti: dalla realizzazione d’indagini periodiche (nella forma dirilevazioni campionarie, interviste qualitative, panel clienti) all’attiva-zione di call center, contact center, uffici per le relazioni con il pubbli-co, numeri verdi, pagine web, servizio reclami.

L’implementazione di uno o più strumenti di rilevazione e moni-toraggio della soddisfazione del cliente - utente è molto spessoaccompagnata dall’introduzione e/o dall’aggiornamento di canali e dimezzi di comunicazione. Nel corso dell’indagine è emersa in modoevidente la correlazione che esiste tra la sensibilità e l’attenzione cheun’amministrazione manifesta nei confronti dei destinatari dei propriservizi e l’uso e la diffusione, a tutti i livelli organizzativi, di strumentidi comunicazione esterna così come interna.

Nel suo progressivo articolarsi, il percorso di miglioramento dellaqualità nell’ottica del cliente-utente riconosce nella comunicazione lostrumento fondamentale per veicolare le informazioni non più e non



solo in forma unidirezionale (dall’ente all’utente) bensì bi-direzionale(dall’ente all’utente, agli stakeholder e viceversa). È inoltre importan-te evidenziare come l’esigenza di comunicare legata all’obiettivo delmiglioramento del grado di soddisfazione del cliente-utente portil’amministrazione ad introdurre supporti tecnologici innovativi asostegno di una migliore interazione tra le parti coinvolte, per realiz-zare un sistema d’interfaccia utente-organizzazione integrato.

Gestione condivisa di progetti, diffusione della conoscenza, traspa-renza informativa, omogeneità di linguaggio sono alcuni degli elemen-ti che alimentano un circuito virtuoso che si fonda sul dialogo e sulconfronto tra livelli organizzativi. Questo si dimostra un passaggiofondamentale, al fine del raggiungimento dell’obiettivo della qualitàtotale; fase che a sua volta condurrà l’organizzazione a riconoscerenella struttura interna, in particolare nel personale, la componente cri-tica, il fattore chiave di successo verso cui orientare risorse ed energie.

Le diverse esperienze maturate in questi anni nell’ambito del-l’amministrazione pubblica in tema di qualità, confermano comeproprio le peculiarità dell’offerta di questi soggetti siano da conside-rarsi causa e, nel contempo, effetto dell’importanza via via crescenteattribuita alle risorse umane e, soprattutto, alle interazioni personali.I servizi, per definizione intangibili ed immateriali, attraverso il con-tributo delle risorse umane (intese in senso lato quale personaleaddetto alla produzione-erogazione ma anche clienti-utenti destina-tari dell’offerta) divengono componente essenziale dello sviluppo dipolitiche della qualità, dello stesso approccio alla qualità da parte diun’organizzazione.

Analogamente a quanto evidenziato in ordine allo sviluppo diprocessi di miglioramento della qualità, che partono dall’analisi edalla conoscenza del cliente-utente, è dato osservare come sia possibi-le riconoscere nel personale il punto di avvio di percorsi di crescitaverso la qualità. Numerose, in questo senso, sono le evidenze empiri-che che anche nel corso dell’indagine qualitativa in questa sede pro-posta, è stato possibile rilevare.

Il legame tra la qualità dell’offerta così come percepita dal destina-tario, dal fruitore dei servizi erogati, e la qualità dell’ambiente e dellerelazioni tra addetti all’organizzazione risulta molto forte. Nello spe-cifico, nel corso della fase d’indagine qualitativa è emerso in modochiaro come il percorso di sviluppo seguito dalle amministrazionipubbliche possa trovare proprio negli interventi a favore del persona-le la propria origine. Coinvolgimento del personale sin dalla fase d’av-vio di percorsi di miglioramento della qualità, valorizzazione delruolo del personale - in modo particolare del personale di contatto -attivazione di canali di comunicazione a sostegno dello scambioinformativo e formativo, ri-definizione degli strumenti e dei processidi lavoro in stretta collaborazione con il personale addetto, diffusionedi un linguaggio comune in grado di alimentare un circuito virtuosoche si basa sul dialogo e sul confronto tra i responsabili della qualità e



i diversi livelli organizzativi, interventi formativi a sostegno della rior-ganizzazione dell’ente - interventi che hanno origine dalla consapevo-lezza che i principali agenti di cambiamento sono la conoscenza,l’informazione e la loro socializzazione - sono esemplificazioni dicome le amministrazioni osservate hanno in questi anni sviluppatoprogrammi orientati alla qualità. Il principale contributo innovativo,in molti tra i casi indagati, ha natura organizzativo-gestionale; i pro-getti muovono nel senso della re-ingegnerizzazione delle procedure digestione e dei processi organizzativi in funzione delle esigenze emer-genti, della massima trasparenza delle informazioni e, non ultimo,della condivisione degli obiettivi a tutti i livelli organizzativi.

Le amministrazioni pubbliche, da quanto emerso nel corso del-l’indagine, tendono ad approcciare il tema del miglioramento dellaqualità in una duplice prospettiva: quella interna, che riconosce nellagestione delle risorse e dei flussi informativi i momenti fondamentalil’affermarsi di una cultura della qualità; quella esterna, che coincidecon il concetto di qualità dei servizi erogati ed è direttamente correla-ta alla soddisfazione dell’utenza.

L’indagine ha posto in evidenza un ulteriore percorso evolutivoche riconosce nello strumento della certificazione il metodo perintrodurre un modus operandi uniforme, un modello virtuoso la cuiimplementazione comporta (o forse anche impone) cambiamenti dallato sia strategico che organizzativo e gestionale. L’individuazione e ladefinizione di un modello virtuoso di comportamento che possaessere replicato, si dimostra in molti casi essenziale per alimentare lacrescita culturale nell’ottica della qualità di tutti i corpi amministrati-vi, consentendo l’avvio di processi imitativi di best practice da diffon-dere a tutti i livelli.

L’avvio d’iniziative volte al perseguimento della certificazione, nellesue più diverse forme, rappresenta certamente il tratto che accomunala gran parte delle realtà amministrative indagate. È tuttavia interes-sante osservare come a fronte dell’adozione di un comune strumentodi miglioramento della qualità, la diffusione di logiche improntate allaqualità, le azioni, i comportamenti che da esso derivano risultano traloro molto differenziati. Il conseguimento della certificazione non solopuò avere diversa motivazione in origine ma (ed è ciò che assumemaggiore rilievo ai fini del presente lavoro) può diversamente orienta-re le stesse scelte strategico - gestionali dell’organizzazione. Analizzarecome l’obiettivo del perseguimento della certificazione viene propostonell’ambito dell’amministrazione e, nel contempo, quali cambiamentiesso determina è certamente passaggio fondamentale per poter diffon-dere a livello di sistema la cultura della qualità.

Il conseguimento della certificazione può rappresentare il primoobiettivo concreto di un più ampio progetto di ridisegno di un entenell’ottica del miglioramento qualitativo, l’esperienza della certifica-zione può interessare solo alcuni processi specifici, individuati comeprogetti pilota (che poi potranno estendersi, in modo omogeneo e



coerente, a livello più ampio) o, al contrario, coinvolgere sin dall’av-vio l’organizzazione nel suo insieme. L’obiettivo della certificazione èin grado di evidenziare elementi di criticità nell’amministrazione(elementi che possono pre-esistere all’avvio del processo di certifica-zione o che, al contrario, possono avere origine dallo stesso). È datoin particolare osservare come nelle amministrazioni ove si riconosco-no più livelli gerarchici suddivisi tra centro e periferia, si renda neces-sario, contestualmente all’avvio della certificazione, il monitoraggiodell’attività condotta a livello decentrato4, a questo può affiancarsi l’e-sigenza di coinvolgere tutti i livelli gerarchici, dando origine ad unprocesso a cascata che, attraverso le direzioni presenti a livello regio-nale e/o provinciale, raggiunga i livelli periferici demandati all’eroga-zione dei servizi agli utenti.

Il conseguimento della certificazione, diversamente da quantoprecedentemente osservato, può essere conseguenza (e non origine)di un più ampio percorso d’implementazione diffusa delle politicheper la qualità che si sviluppa dall’interno dell’amministrazione attra-verso la definizione di manuali, di procedure di auto-valutazione, didirettive, di sistemi di monitoraggio della qualità (rispetto alla misu-razione del grado di soddisfazione del cliente - utente, della qualitàdei processi e/o dei servizi erogati), di sistemi di revisione e di audi-ting. L’elemento innovativo (o inteso come tale) introdotto dalla cer-tificazione è certamente da ricondurre all’obbligo che si pone all’am-ministrazione di rivedere in modo continuo le metodologie, le pro-cedure e gli strumenti adottati avviando un percorso di migliora-mento continuo.

Aspetto non secondario è il ruolo che la certificazione può assu-mere a supporto dello spirito d’appartenenza all’ente; come più voltesottolineato l’avvio d’iniziative di qualità trova nella spinta interna,nella disponibilità del personale ad apprendere e a sperimentare l’in-novazione di processo uno dei fattori chiave di successo.

L’ottenimento della certificazione comporta infine una serie divantaggi la cui portata risulta spesso evidente solo con la messa aregime del processo. In particolare, nel corso dell’indagine è stato piùvolte osservato come vantaggi in termini di maggiore efficienza, diminor spreco di risorse, di trasparenza informativa siano percepitidall’amministrazione solo in una fase successiva all’avvio della certifi-cazione.

L’obiettivo della certificazione impone, da un lato, l’implementa-zione di un diverso sistema di misurazione e valutazione dei livelli diqualità per processi realizzabile attraverso un sistema informativo surete interna in grado di monitorare l’intero sistema di certificazione e,dall’altro, il progressivo adattamento dei programmi di miglioramen-to della qualità all’impostazione dell’ente certificatore che tende avalorizzare il ruolo del professionista. Tale ri-orientamento rappre-senta un’occasione per motivare maggiormente tutte le figure profes-sionali coinvolte nel processo di produzione - erogazione dell’offertadi servizi e, nel contempo, per indurre le stesse ad una più ampia

4 È questo il caso, a titoloesemplificativo, di I.N.P.S.;la necessità di monitorarein modo continuo l’atti-vità svolta dai livelli peri-ferici non è riconducibileai soli percorsi di certifica-zione: essa nasce dall’esi-genza di governare unastruttura ampia ed artico-lata. Questa esigenza hadato vita al progetto digestione congiunta di tuttigli strumenti che, neglianni, sono stati imple-mentati da I.N.P.S. e cheoggi rappresentano unarealtà consolidata.


2 ALLA RICERCA DELLA QUALITÀ 27

riflessione sulle iniziative da porre in essere per favorire il cambia-mento culturale all’interno dell’organizzazione.

Tematiche quali la valorizzazione del contributo delle risorseumane nell’ambito di realtà organizzative complesse, la definizionedel ruolo d’indirizzo delle strutture centrali nei confronti delle unitàlocali, la promozione dello sviluppo di canali di comunicazione inno-vativi, il favorire il monitoraggio continuo delle attività al fine di unamigliore pianificazione strategica sono state adottate come filo con-duttore della ricerca.

Su questi temi il presente volume ambisce a fornire un contributoconoscitivo in grado di guidare la riflessione futura. Si è convinti cheda quest’ampia base di dati possano scaturire indicazioni preziose percomprendere in quale modo le amministrazioni abbiano intrapresoquesti percorsi di crescita e per evidenziare le scelte strategiche chestanno oggi guidando le amministrazioni più sensibili ed attente versol’implementazione di politiche per il miglioramento della qualità.



IL CONCETTO QUALITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 29

2.1 Il servizio di qualità

Nell’economia moderna i servizi rivestono un ruolo d’estremorilievo; l’accresciuta importanza loro attribuita negli anni più recentiè certamente riconducibile ai cambiamenti, talora radicali, intervenutinel generale quadro di riferimento. Le tendenze macro-ambientalid’ordine demografico, economico e sociale; le modificazioniquali/quantitative nella domanda riconducibili a sollecitazioni dinatura macro-ambientale, congiunturale e strutturale; il più ampiofenomeno di modernizzazione e di diversificazione dal lato dei con-sumi; la crescita di concorrenzialità tra soggetti pubblici e privati; icambiamenti tecnologici e professionali, nel senso di un’evoluzioneculturale che provoca cambiamenti nella stessa scala dei bisogni, sonosolo alcuni dei fattori di stimolo all’avvio di processi di cambiamentoche vedono nei servizi una componente essenziale.

Le imprese di servizi, pur con intensità diversa in funzione dellaloro natura giuridica pubblica, privata profit o no profit, sono acco-munate dall’esigenza di affrontare ogni tematica che consenta loro dirispondere in modo sempre più efficiente ed efficace alle crescenti esi-genze dell’utenza ed ai cambiamenti che in essa intervengono. Consempre maggior consapevolezza e forza gli utenti, privati cittadini,amministrazioni od imprese, richiedono nell’erogazione dei servizipiù alti livelli di qualità, affidabilità ed economicità delle prestazioni.

Ne consegue che anche per la pubblica amministrazione, forse inmisura ancora maggiore rispetto alle altre imprese che offrono servi-zi, diviene esigenza pressante porre in essere condizioni e comporta-menti volti a riqualificare ed a rafforzare la politica dei servizi versorisultati tangibili, nel senso del pieno soddisfacimento dei bisogni del-l’utenza, grazie ad una più elevata qualità delle prestazioni ed unaprogressiva estensione della gamma servizi offerta.

Nei Paesi industrializzati lo sviluppo del sistema economico sicaratterizza per la forte crescita del ruolo dei servizi; gli indicatoriquantitativi e qualitativi del progresso economico di una Nazione tro-vano sempre più spesso origine nell’attività di soggetti che offronobeni intangibili, cioè servizi. È essenziale sottolineare che l’importan-

2. Il concetto qualità nelle amministrazioni pubbliche

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5 Nell’ambito del settoreterziario risulta media-mente occupato più del60% del totale addetti.

6 Problematica per altroquesta comune all’interosettore secondario che haportato, negli anni, al pro-liferare di definizioni eapprocci al concetto dimiglioramento della qua-lità; ponendo l’accento sudifferenti dimensioni dellaqualità, le definizioni pro-poste risultano in molticasi tra loro in contrasto.

za dei servizi non è ricollegabile a puri dati quantitativi, quali adesempio la capacità di assorbimento di forza lavoro5, bensì all’impattoche il livello qualitativo dei servizi, di cui si può godere all’interno diun Paese o di una comunità, ha sul “livello qualitativo della vita”. Dapiù parti viene osservata la tendenza verso una perfetta corrisponden-za di valutazione tra qualità dei servizi e qualità della vita.

La rilevanza sociale della qualità dei servizi deve indurre, soprattut-to nell’ambito dei servizi pubblici, al decollo di una specifica culturadella qualità che riesca a sostituirsi alla prevalente cultura di sempliceerogazione del servizio che si realizza applicando in modo meccanici-stico rigidi e spesso superati regolamenti. La cultura della qualità neiservizi è certamente risultato difficile da conseguire data la compresen-za di elementi tra loro contrastanti e nel contempo essenziali e la ogget-tiva difficoltà nell’effettuare misurazioni della qualità della prestazioneerogata. Tuttavia, l’avvio d’iniziative volte a gestire nella sua complessitàla qualità nei servizi è una vera e propria sfida per il futuro. Per megliocomprendere qual è oggi il processo in atto e quali i passaggi essenzialinel senso dello sviluppo di politiche della qualità nei servizi è necessa-rio comprendere qual è l’origine di tale complessità.

La complessità nella gestione della qualità nei servizi deriva diret-tamente da due elementi distintivi: da un lato le peculiarità propriedel concetto di servizio e dall’altro il significato attribuibile al terminequalità6. Per meglio comprendere quali sono gli ostacoli, anche cultu-rali, che s’incontrano lungo il cammino della qualità è importantecercare di analizzare nel dettaglio queste due importanti componenti.Nel prosieguo del lavoro si affronterà prioritariamente il difficile pas-saggio della definizione del concetto stesso di qualità per poi soffer-marsi sulle caratteristiche distintive dei servizi, per meglio chiarirenon solo come queste possano influire sulla qualità degli stessi maanche quali siano le possibili forme e modalità d’intervento.

2.2 Un primo approccio definitorio

La qualità è divenuta nell’arco di pochi anni strumento di compe-titività, motore propulsivo del continuo miglioramento. Per taleragione vari sono stati i tentativi di giungere ad una sua esaustivadefinizione tuttavia le differenti formulazioni proposte tendono ariflettere la dimensione applicativa assunta quale riferimento e non, alcontrario, la natura multi-disciplinare propria del concetto qualità.

Secondo un approccio filosofico la qualità è sinonimo di eccellen-za connaturata, è assoluta ed universalmente riconoscibile tuttavianon può essere definita in modo puntuale e può essere riconosciuta ecapita solo con l’esperienza.

Dall’altro lato l’economia propone un approccio che ha originedall’analisi del servizio offerto, commisurando la qualità alla quantitàdi attributi misurabili che si possono riconoscere nel servizio stesso. Laqualità, secondo quest’approccio, risulta valutabile in modo oggettivo;



l’accento è posto sulle caratteristiche intrinseche del bene, sul grado diconformità ad una specifica secondo un’ottica essenzialmente funzio-nale. Tuttavia risulta sempre più evidente come questo approccio chetende ad enfatizzare gli elementi tangibili non sia più adeguato adescrivere quello che oggi è l’approccio alla qualità da parte dell’uten-te. La percezione della qualità è un processo complesso ed articolatoche tiene conto sia degli attributi oggettivi sia della rispondenza alleaspettative ed ai bisogni e, non ultimo, della proporzionalità tra prezzoe livello delle prestazioni. L’utente misura la qualità in funzione di unproprio sistema di riferimento e, conseguentemente, il grado di soddi-sfazione presenta elementi di forte soggettività.

Adottare una logica d’analisi che assuma quale punto di riferi-mento l’utente significa riconoscere la qualità come un insieme dicaratteristiche che saranno oggetto di valutazione in differentimomenti, da parte di soggetti tra loro diversi e che adottano criteri divalutazione che variano continuamente.

Il problema di più difficile soluzione è l’individuazione di unmodello di riferimento, sia concettuale che operativo, che comprendae descriva le componenti di valutazione da parte dell’utente, definitecome dimensioni della qualità, sulla base delle quali orientare strate-gie, azioni e verifiche e delineare un processo di gestione della qualità.

È possibile provare ad ipotizzare uno schema d’analisi, in mododa guidare la riflessione nelle pagine che seguiranno.

I servizi pubblici, come tutti i servizi, si caratterizzano per la rile-vanza della dimensione immateriale, ovvero per la difficoltà neldescrivere l’attività che verrà resa agli utenti delle amministrazioniprima che i servizi stessi vengano erogati.

Come l’ampia letteratura in materia propone, un servizio si con-cretizza nel momento in cui viene erogato: esiste nell’istante in cuidue o più soggetti danno vita ad un’interazione e le caratteristiche delservizio dipendono direttamente dall’esito dell’interazione7. In altreparole, perché il processo d’erogazione del servizio possa avere luogo,due soggetti dovranno trovarsi nella condizione di poter comunicarel’uno con l’altro, di scambiarsi informazioni e di interagire tra loro,eventualmente utilizzando strumenti o ausili.

Tradizionalmente si era soliti indicare come uno dei requisitiessenziali all’interazione l’incontro delle persone coinvolte nel proces-so d’erogazione in un ambiente fisico, in cui coesistevano per unperiodo più o meno lungo di tempo. Le tecnologie attualmentedisponibili consentono di dare vita a processi di erogazione di servizia distanza. Nello specifico, grazie all’ausilio di mezzi informatici nonè più necessario trovarsi nello stesso luogo, nello stesso istante; oggi èpossibile differire nel tempo e/o allontanare nello spazio le parti chedanno vita al processo d’erogazione (gli utenti, da un lato, e l’erogato-re dall’altro). Ciò che, al contrario, resta immutato e non risultamodificabile dalla tecnologia e dai supporti informatici è l’esito del-l’interazione fra l’erogatore del servizio (nel caso specifico un serviziopubblico) ed il suo fruitore, in altri termini non è possibile conoscere

7 Per una più ampia trat-tazione della problematicarelativa alla relazione tralivello qualitativo del ser-vizio e sviluppo dell’inte-razione si rinvia al terzocapitolo.



a priori quale sarà il risultato finale, il livello qualitativo del serviziodi cui l’utente fruisce.

I servizi non esistono prima che essi stessi vengano erogati: posso-no esistere gli utenti potenziali, può esistere una struttura fisica ingrado di supportare il processo di erogazione, possono esistere dellepersone dotate di conoscenze e professionalità in grado di offrire unservizio, possono esistere metodologie e regole in grado di guidare ilprocesso d’interazione fra i soggetti coinvolti, ma sino a quando l’in-terazione fra tutti questi elementi non ha luogo il servizio non esi-sterà ancora. Se e solo quando tale processo avrà luogo il servizioassumerà una dimensione concreta, diverrà, in altre parole, tangibile epotrà essere analizzato e valutato compiutamente.

L’elemento fondante il processo d’erogazione dei servizi costitui-sce, per questo, il tratto caratteristico su cui concentrare al massimol’attenzione: cercare di definire, costruire, migliorare la qualità deiservizi, ben sapendo che gli stessi esisteranno solo nel momento incui si avrà interazione tra l’utente che richiede una prestazione ed ilsoggetto in grado di fornirla, nello specifico un’amministrazione pub-blica attraverso il proprio personale addetto.

Un’ulteriore notazione può essere anticipata. Come verrà illustra-to nel seguito del volume, uno degli aspetti evidenziati dall’indagine èil diverso ruolo, la diversa percezione delle caratteristiche che contri-buiscono al formarsi della qualità dei servizi pubblici agli occhi degliutenti. Specifici fattori possono concorrere a determinare la qualitàdel servizio a seconda che lo stesso sia erogato daun’Amministrazione comunale, da una Struttura sanitaria, daun’Università o da un’Amministrazione centrale. L’errore in cui sipuò incorrere è quello di essere influenzati nell’attività d’analisi evalutazione dall’importanza relativa assunta da alcuni fattori nell’am-bito di specifici comparti, per tale ragione può risultare utile cercaredi identificare gli elementi che appaiono come unificatori. Una possi-bile chiave di lettura è rappresentata dalla possibilità di declinare laqualità dei servizi pubblici lungo due dimensioni principali: la capa-cità di rispettare uno standard e la possibilità di sviluppare discrezio-nalmente un approccio innovativo.

Queste due dimensioni definiscono in modo diverso, e comple-mentare, l’orientamento alla qualità delle amministrazioni pubbliche,pur riferendosi ad aspetti diversi sono entrambe della massima rile-vanza. La capacità di rispettare uno standard identifica la dimensione“amministrativa” o “burocratica” della qualità, dimensione che coin-cide con il rispetto formale degli adempimenti. Nel caso specificodella pubblica amministrazione, il rispetto di detta dimensione è lacondizione essenziale perché si possa parlare non solo di qualità mad’esistenza del servizio stesso.

Una volta che tale requisito è rispettato, è possibile intervenire al finedi sviluppare discrezionalmente un approccio innovativo, di diffonderemetodologie d’intervento volte ad incrementare sia la qualità percepitadall’utente che la qualità del processo di erogazione del servizio.



È su questa seconda dimensione che l’indagine si concentra, inda-gando sulle capacità di ampliare, migliorandolo, il ruolo e l’attivitàsvolta dalle amministrazioni, perseguendo un più efficiente ed effica-ce utilizzo delle risorse, una maggiore soddisfazione degli utenti.

Questa riflessione porta ad assumere una definizione di qualitàdei servizi pubblici complessa, in grado di cogliere tutti questi ele-menti. L’analisi della qualità nel settore pubblico, secondo l’approccioproposto in questo volume, tiene conto non solo dell’esito del proces-so d’erogazione di un servizio all’utente bensì di come agisce la “mac-china” dell’amministrazione, di come è organizzata, di come i proces-si produttivi ed i meccanismi di definizione delle linee strategichevengono formulati, del ruolo che viene affidato alle risorse umane, dicome queste ultime vengono valorizzate.

La qualità di un servizio e il suo processo d’erogazione costitui-scono due elementi inscindibili. Non si può avviare una politica perla qualità di un servizio pubblico senza occuparsi congiuntamentedell’esito finale del processo ma ancor di più di tutta l’organizzazioneche ne ha consentito la realizzazione. Soprattutto considerando ilruolo sempre più rilevante che il settore pubblico è chiamato oggi adassumere, risulta fondamentale soffermarsi sulle regole, sul ruolo delpersonale che opera all’interno della pubblica amministrazione e larappresenta nei confronti dell’utenza.

Diverse e differenti sono le modalità con cui l’attenzione verso laqualità può prendere e ha preso forma nella pubblica amministrazio-ne negli ultimi anni. L’occasione di un’indagine sulle politiche per laqualità costituisce per questo anche un’opportunità per realizzare lasistematizzazione di questa materia, evidenziando il ruolo che i diver-si strumenti a supporto della qualità hanno assunto nel settore pub-blico, qual è stata la loro diffusione e con quali modalità sono statiimplementati ed utilizzati concretamente dalle amministrazioni.

2.3 La dimensione organizzativa della qualità nella pubblica amministrazione

La qualità, come si è già avuto modo di specificare e come piùvolte sarà ricordato nel corso della trattazione, può essere consideratada differenti punti di vista. Uno degli aspetti che merita sin d’ora unapprofondimento, è collegato alla dimensione organizzativa dellaqualità che costituirà un riferimento lungo tutto il percorso di svilup-po del volume. In particolare, la qualità ha natura composita, rispon-de a molteplici esigenze e, non ultimo, gli aspetti nei quali si articolasono evidentemente interconnessi tra loro. Le amministrazioni pub-bliche identificano differenti “qualità”: a livello di servizi prestati agliutenti ma anche in ogni altra prestazione richiesta all’Ente; in ambitoorganizzativo, come dimensione degli elementi che concorrono adefinire l’organizzazione stessa, ed anche a livello di gestione, inun’ottica di funzionamento.



È ancora da notare che la qualità è strettamente connessa con larazionalità esistente nelle entità volta per volta considerate; il perse-guimento della qualità dell’organizzazione, della gestione, del servi-zio, degli altri output è essa stessa espressione di razionalità. D’altrocanto, se ogni entità considerata può essere definita “una collettivitàdi soggetti umani che svolgono l’attività finalizzata”, la razionalitàorganizzativa coinciderà con la razionalità di ogni soggetto umanoche la compone, come si esprime nell’organizzazione, cioè nell’insie-me di soggetti umani aggregati per superare le limitazioni dell’agireindividuale. Da ciò consegue che se si attribuisce alla razionalità orga-nizzativa un “grande valore” da perseguire con decisione in ogni orga-nizzazione (sia essa impresa privata profit, amministrazione pubblicaod unità del terzo settore), considerare un imperativo il perseguimen-to della qualità nella pubblica amministrazione è assolutamentenecessario, così come lo è per chi opera nel privato. Pur riconoscendoche la razionalità organizzativa è, di fatto, perseguita in modo diffe-rente nelle diverse categorie organizzative è tuttavia importante osser-vare come essa sia indispensabile per ogni organizzazione, indipen-dentemente dalla categoria alla quale appartiene, e faccia registrareper ogni organizzazione un significativo divario tra le esigenze e lepossibilità, da un lato, ed il livello conseguito, dall’altro lato.

È dato inoltre osservare come esista una forte consonanza trarazionalità organizzativa e qualità dell’organizzazione e, quindi, qua-lità degli output prodotti venduti ed erogati dall’organizzazione, siaessa impresa profit o unità della pubblica amministrazione o del terzosettore. Il conseguimento di una congrua qualità è esigenza fonda-mentale per ogni organizzazione per molteplici motivi, tra i qualipare opportuno sottolineare l’importanza del conseguimento dellaqualità al fine della migliore utilizzazione delle risorse economichedisponibili. Sarebbe irrazionale impiegare male tali risorse ed utiliz-zarne di più di quanto è indispensabile; l’utilizzazione incongruadelle risorse determina, oltre che un irrazionale spreco, anche l’irra-zionale concorso al consumo di talune risorse umane non riproduci-bili, a danno delle future generazioni.

L’approccio alla qualità che permea le amministrazioni pubblichesi fonda, come più volte sottolineato, su una prospettiva composita:quella interna, centrata sulla gestione delle risorse e dei flussi infor-mativi, e quella esterna, che coincide con la qualità dei servizi erogatied è legata in primo luogo alla soddisfazione dell’utenza.

Nel caso delle amministrazioni che agiscono come aziende digoverno, si pensi a titolo esemplificativo alle ASL, la prospettiva ester-na assume un significato particolare; ciò non solo con riferimentoall’utenza che, comprendendo tutti i cittadini residenti nel territoriodi competenza, si estende anche alla domanda potenziale ma anchecon riferimento agli erogatori sanitari e socio-sanitari che operanosul territorio.

In un quadro di crescente complessità, il rafforzamento della retedi servizi in una logica territoriale si pone quale soluzione organizza-



tiva potenzialmente efficace. La logica del network consente la mag-giore specializzazione di ciascun attore del sistema e il conseguentemiglioramento della qualità complessiva dei servizi erogati.

Per quanto riguarda la prospettiva interna, nelle amministrazionila politica di miglioramento continuo della qualità può essere intesaquale processo che permea in modo trasversale l’intera attività. Ciò èevidenziato, ad esempio, dall’attenzione prestata alla dimensionegestionale dell’attività svolta. Si pensi in particolare ai casi in cui ilprocesso di trasformazione interna, sulla scia delle disposizioni nor-mative recenti, ha fornito lo stimolo per una riflessione sugli obiettivie sull’identità dell’organizzazione, portando all’elaborazione di unavision e di una mission ugualmente centrate sul perseguimento dellaqualità, che viene a rappresentare il fine ultimo dell’azienda. In questaprospettiva gli aspetti gestionali sono quindi concepiti in una logicastrumentale.

Particolare criticità assume in questo quadro la gestione dellerisorse umane; nelle amministrazioni si confrontano diverse animeculturali, spesso portatrici d’interessi potenzialmente contrapposti.Nel lungo periodo, la sostenibilità di un processo di cambiamentoorientato a promuovere la qualità non può prescindere dall’integra-zione delle diverse “prospettive” espresse dal personale al fine di giun-gere alla costruzione di una base culturale comune. Considerando, atitolo esemplificativo, il contesto socio-sanitario, non è poco frequen-te il verificare come risorse umane fortemente orientate all’innovazio-ne si confrontano con personale medico ancora legato ad una visionetradizionale dell’amministrazione, funzionante secondo logiche buro-cratiche ben radicate nella storia dell’ente.

Per questa ragione la realizzazione dei progetti qualità implicasovente la re-ingegnerizzazione delle procedure di gestione e dei pro-cessi organizzativi. Ciò può essere al tempo stesso occasione per far sìche la ri-organizzazione dei processi favorisca la trasparenza delleinformazioni e la condivisione degli obiettivi aziendali da parte delpersonale. La diffusione di un linguaggio comune può alimentare uncircuito virtuoso fondato sul dialogo e sul confronto tra i responsabilidei diversi livelli organizzativi, anche grazie al tramite di un ventagliocrescente di strumenti finalizzati all’implementazione delle politicheper la qualità.

In questo quadro, a svolgere un ruolo rilevante è l’attività di forma-zione e d’informazione realizzata a favore sia dei soggetti direttamentecoinvolti nell’implementazione delle politiche della qualità che di tuttoil personale, in modo diffuso, per favorire il maggior grado di cono-scenza e di condivisione degli strumenti introdotti. Tale approccioappare necessario al fine di favorire una gestione decentrata del sistemaqualità coerente con le esigenze di coinvolgimento del personale.

Inoltre, il monitoraggio della domanda e il miglioramento conti-nuo delle relazioni con l’utenza costituiscono obiettivi specifici dellepolitiche per la qualità. Significativo, a questo proposito, è l’osservarecome nelle amministrazioni, a tutti i livelli8, siano diventati patrimo-

8 Tendenza che emergechiaramente dai risultatidell'indagine condotta trale amministrazioni pub-bliche e che sarà oggettodi più ampia trattazionenei successivi capitoli dellavoro.



nio consolidato i sistemi organici di customer satisfaction e di gestionedel rapporto con l’utenza, ruolo tipicamente svolto dagli URP.

Ultimo, ma non meno importante, è il rilievo della tendenza, cre-scente, ad ampliare progressivamente il ventaglio degli strumenti delsistema qualità in parallelo all’emergere di nuove esigenze e al pro-gressivo ampliamento delle competenze acquisite. Si pensi in partico-lare all’avvio di progetti di misurazione della customer satisfactioninterna e di sistemi di Balance Scorecard nell’ambito del controllo digestione. L’impegno a sperimentare strumenti gestionali innovativiappare evidente soprattutto considerando le amministrazioni che dapiù anni, è il caso del settore sanitario, hanno introdotto strumenti etecniche gestionali e di controllo. In questi contesti, le specifiche com-petenze in campo informativo hanno consentito l’avvio di progettiper la realizzazione di sistemi di Balanced Scorecard mettendo a siste-ma le capacità di gestire in modo integrato un sistema informativocomplesso e l’opportunità di ampliare le proprie competenze in temadi organizzazione e gestione delle risorse umane.


LE DIMENSIONI DELLA QUALITÀ 37

La dimensione della qualità possono avere natura tecnica, relazio-nale, economica e/o d’immagine. Il generale quadro di riferimentoper l’analisi strategica della qualità tende a riconoscere otto dimensio-ni: performance, affidabilità, conformità, durata, estetica, attributi tan-gibili, assistenza, percezione.

È prioritariamente interessante osservare come alcune dimensionipossono coesistere e reciprocamente consolidarsi in altri casi, al con-trario, il miglioramento dell’una può realizzarsi solo a discapito dialtre. Ogni dimensione della qualità presenta proprie peculiari carat-teristiche, alcune riflettono preferenze individuali, altre risultanooggettivamente misurabili, altre ancora sono suscettibili di continuoadattamento ai cambiamenti del contesto micro e macro ambientale.In seguito si propone una breve disamina delle dimensioni della qua-lità, utile a meglio delineare i possibili percorsi di sviluppo di quellache precedentemente è stata definita la cultura della qualità.

La performance è la dimensione che riguarda gli attributi misura-bili di un prodotto-servizio e che si riconduce a quelle che si possonodefinire le caratteristiche operative primarie9. In base alle performan-ce-prestazioni osservate è possibile ordinare in modo oggettivo uninsieme di prodotti-servizi, tuttavia tale classificazione non è in gradodi evidenziare qual è la qualità percepita dall’utente. Ogni utentetende a valutare in modo assolutamente soggettivo le singole caratte-ristiche. Conseguentemente, tale dimensione della qualità basandosiesclusivamente su requisiti funzionali non è in grado, se singolarmen-te considerata, di fornire indicazione in merito alla preferenza sogget-tiva dell’utilizzatore.

L’affidabilità è un termine a cui vengono attribuiti differenti signi-ficati quali ad esempio l’attitudine di un prodotto-servizio a adem-piere alle funzioni richieste in un prefissato periodo temporale; l’atti-vità pratico-organizzativa in grado di prevedere e controllare il com-portamento degli oggetti nel tempo e di garantire il raggiungimentodi prefissati livelli di prestazione. Ciò che in questa sede è importanteosservare è che, con particolare riferimento al settore dei servizi, perl’utilizzatore l’affidabilità è una proprietà essenziale, assunta qualeindicatore dell’effettiva capacità dell’organizzazione di realizzare

3. Le dimensioni della qualità

9 A titolo esemplificativo sipossono considerarecaratteristiche primarie lamanovrabilità o la velocitàper un veicolo, la rapiditàper un servizio di ristora-zione o ancora la fedeltàdella riproduzione disuono ed immagini perun apparecchio divideo/registrazione.

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10 Sullo specifico tema del-l’affidabilità, data l’impor-tanza che questa assumenel campo dei servizi, siritornerà in seguito.

11 Data la specificità èl’importanza della relazio-ne tra valutazione qualita-tiva del servizio e attributitangibili, il tema saràoggetto di più approfon-dita trattazione nel prosie-guo del lavoro.Approfondimento al qualesi rinvia.

quanto promesso (o se letta in senso negativo, l’indicatore della pro-babilità di mancata erogazione di servizio in un determinato lassotemporale). In altre parole, il livello delle prestazioni dichiarate deveessere sempre coerente con quanto realmente offerto10.

La conformità è una dimensione della qualità strettamente collega-ta all’affidabilità; indica il grado di corrispondenza della caratteristicafunzionale di un prodotto-servizio alle specifiche e/o a standard pre-fissati. Sia l’affidabilità che la conformità sono dimensioni che posso-no essere oggetto di misura, sono tipicamente utilizzate nello svilup-po di processi di miglioramento della qualità che assumono qualeriferimento l’approccio alla produzione. Gli indicatori più comune-mente utilizzati sono la percentuale di difetti riscontrati, la frequenzadelle riparazioni, la tempestività e/o l’accuratezza d’intervento del ser-vizio d’assistenza.

La durata è una dimensione che ha natura sia economica che tec-nica; indica essenzialmente l’intervallo temporale entro il quale non sipresentano guasti e vi è perfetta funzionalità del prodotto-servizio. Inparticolare, si osserva una correlazione positiva tra le dimensionidurata e affidabilità; più nello specifico la durata è soggetta a conti-nue variazioni nel tempo a causa sia dell’evoluzione del livello tecno-logico che del mutare del contesto economico di riferimento.

L’estetica è la dimensione della qualità che si riferisce più diretta-mente all’immagine del prodotto e/o del servizio; la sua misurazioneè connessa a valutazioni strettamente soggettive e riflette preferenzeindividuali. L’estetica è considerata la tipica dimensione dell’approc-cio alla qualità secondo l’ottica dell’utente, la sua definizione è legataall’individuazione di combinazioni d’attributi atte a rispondere adaspettative e bisogni degli utenti considerati nella loro specificità. Inparticolare, la dimensione estetica, diversamente da quanto si puòosservare nella definizione delle performance, non risulta applicabilesimultaneamente ad una pluralità d’utilizzatori bensì la migliore effi-cacia si rileva quando gli obiettivi sono particolari e ben definite lenicchie di mercato.

Gli attributi tangibili rappresentano una componente, per certiversi secondaria, della dimensione performance (in realtà risulta diffi-cile tracciarne la linea di demarcazione); sono una serie d’elementiche vanno a sommarsi alle caratteristiche base del prodotto-servizio ene completano il funzionamento o la fruibilità. Gli attributi sono unadimensione oggettiva e misurabile che, in base alle preferenze espressedai singoli utilizzatori, possono tradursi in valutazioni di tipo qualita-tivo. È interessante infine osservare che il giudizio complessivoespresso dall’utente può derivare non tanto e non solo dalla presenzadi particolari attributi quanto dalla varietà ed ampiezza della gammadegli stessi, dalla possibilità di scelta e di diversa loro combinazione.Più in particolare, il grado di soddisfazione dell’utente, la risponden-za dal punto di vista qualitativo del servizio alle aspettative, può inlarga parte derivare proprio dalla valutazione degli attributitangibili11.



L’assistenza è la dimensione della qualità che misura la tempesti-vità, la cortesia, la competenza, la facilità d’accesso agli interventiofferti all’utente dopo che il processo d’erogazione ha avuto luogo.Tra gli elementi che compongono la dimensione assistenza è possibilericonoscere componenti la cui valutazione è fortemente soggettiva edaltre, di natura strettamente funzionale, la cui misurazione risultamaggiormente oggettiva. Più in particolare, il giudizio dell’utenterisulta fortemente condizionato da una grandezza definita “tempopassivo”; componente oggettivamente misurabile, indica l’intervallotemporale che intercorre tra il verificarsi del problema e la sua solu-zione.

La percezione è una dimensione della qualità la cui valutazione èdirettamente collegata alla tipologia ed alla quantità d’informazioniche l’utente possiede. Così come la dimensione estetica, precedente-mente analizzata, la percezione è il riflesso delle preferenze individua-li, una dimensione della qualità essenzialmente soggettiva, assuntaquale riferimento nell’approccio al miglioramento della qualità cheassume quale punto di riferimento l’utente. Infine, è dato osservarecome nella generalità dei casi l’utilizzatore del prodotto e/o il fruitoredel servizio non disponga di un’informazione completa, condizionequesta che induce l’utente a ricercare ed utilizzare nel proprio proces-so di valutazione elementi indirettamente collegati al prodotto-servi-zio quali il nome di marca, l’immagine o la comunicazione.

Le dimensioni della qualità rappresentano il punto di partenza perrealizzare una gestione strategica nell’ottica della qualità. Più nellospecifico, in un contesto in continua evoluzione, diviene fattore deter-minante la capacità di disaggregare lo stesso concetto di qualità intanti sotto elementi, ossia le dimensioni della qualità, al fine di foca-lizzare l’attenzione e le risorse su alcune specifiche dimensioni, quellepiù direttamente correlate al raggiungimento degli obiettivi prefissati,e così meglio definire e realizzare adattamenti e modificazioni sia alivello funzionale che organizzativo.

Come precedentemente si ha avuto modo di osservare, l’agire nel-l’ambito dei servizi comporta una ancor più attenta definizione dellearee critiche verso cui l’erogatore è essenziale indirizzi la propriaattenzione. Avendo quale punto di riferimento le possibili dimensionidella qualità, così come precedentemente delineate, è interessanteosservare il diverso ruolo che le stesse tendono ad assumere nel setto-re pubblico. Più nello specifico le dimensioni della qualità che risulta-no più incisive ed efficaci possono schematicamente individuarsi nel-l’affidabilità del servizio, nella capacità di fornire risposte e di ispirarefiducia, nel miglioramento degli aspetti tangibili del servizio, nellacomunicazione. Ogni singola “dimensione” della qualità è il risultatodel combinarsi di una pluralità di fattori a cui l’utente, nel momentoin cui fruisce di un servizio, attribuisce valenza diversa.

Considerando più nello specifico la dimensione affidabilità, defi-nibile come l’effettiva capacità dell’erogatore di realizzare quanto pro-messo, è dato osservare che qualora la promessa sia priva di contenu-



ti, le conseguenze in termini di percezione del livello qualitativo delservizio da parte dell’utente possono essere assai rilevanti. La criticitàdi quest’area d’intervento rende opportuna un’attenta analisi dei piùfrequenti errori che l’erogatore di servizi rischia di commettere neldefinire la propria politica qualitativa.

Nella fase di pianificazione degli interventi i responsabili del pro-gramma qualità è essenziale abbiano un’esatta percezione delle aspet-tative dell’utente e conoscano, nel contempo, quali sono gli obiettivida raggiungere e le risorse disponibili. Il rischio maggiore è quello didefinire programmi che sono in contrasto con le risorse o le capacitàoperative disponibili, risorse che possono talora risultare insufficientiod inadeguate. Tale situazione può essere determinata dalla tendenzada parte dei vertici a promuovere sempre nuove iniziative orientatealla qualità, atteggiamento imputabile molto spesso ad una sostanzia-le confusione in ordine alle aspettative dell’utente. Il risultato puòessere l’abbandono di precedenti programmi, seppure non realizzati,e l’inutile dispendio d’energie e risorse. L’accurata formulazione diuna politica della qualità, che assuma quale obiettivo la soddisfazionedell’utente, è essenziale identifichi le priorità verso cui orientare l’at-tenzione e le risorse.

È importante infine ricordare che l’affidabilità di un’organizzazio-ne che opera nell’ambito dei servizi (sia essa di natura pubblica o pri-vata), in termini qualitativi, è strettamente correlata alla capacità orga-nizzativa della stessa. Più nello specifico, nella fase d’attuazione deiprogrammi di qualità secondo gli standard e le specifiche predefinite,risulta fondamentale instaurare un adeguato sistema di comunicazio-ne tra le diverse funzioni, chiarire e standardizzare per quanto possibi-le ruoli e compiti del personale e, non ultimo, ridefinire il sistema divalutazione delle performance dei componenti la struttura operativa.

Aspettative e percezioni dell’utente, organizzazione interna, dispo-nibilità e modalità d’impiego delle risorse, definizione delle aree d’in-tervento, coinvolgimento del personale, affidabilità del servizio, feno-meni apparentemente distanti tra loro sono, al contrario, elementifortemente interdipendenti ed inscindibili. La qualità della prestazio-ne erogata è il risultato del corretto svolgimento dell’intero processoche porta alla produzione del servizio (e non del solo momento del-l’erogazione), partendo dalla fase a monte d’attenta analisi ed indivi-duazione delle aspettative dell’utente sino a valle, fase di verifica econtrollo delle prestazioni e della rispondenza alle attese

Tornando ora all’analisi delle diverse dimensioni della qualità,quali indicatori dei possibili criteri di valutazione e giudizio dell’utiliz-zatore, è interessante rilevare come l’attenzione dell’utente di serviziessenzialmente si concentri, oltre che sull’affidabilità, sulla capacità dirisposta e di rassicurazione dell’ente, sugli aspetti più tangibili del ser-vizio e sul grado d’identificazione del destinatario con lo stesso eroga-tore. Può risultare utile a questo punto procedere ad una breve disami-na delle diverse componenti la qualità precedentemente individuate.

Il giudizio sulla qualità del servizio formulato dall’utente è forte-



mente condizionato da come questi valuta la reazione dell’organizza-zione alle richieste d’assistenza e di consulenza. La capacità di rispostadiviene per l’utente segnale della sensibilità dell’erogatore nel risolve-re problemi di natura ed importanza diversa, con attenzione partico-lare ai tempi d’intervento.

L’importanza attribuita dall’utente a questa specifica dimensionedella qualità, può dirsi correlata al terzo criterio di valutazione primaindicato e definito come la capacità di rassicurazione. Con questo ter-mine viene indicato il risultato del combinarsi di una pluralità difenomeni tra cui, ad esempio la competenza, la cortesia, la credibilità,la sicurezza. La percezione della qualità del servizio risulta diretta-mente collegabile all’atteggiamento del personale nei confronti dell’u-tente. Il tramite tra l’ente ed l’utente, cioè il personale di front-line,viene identificato con la stessa unità erogatrice. La professionalità dichi opera nell’ambito dei servizi risulta elemento cardine nella defini-zione del livello qualitativo della prestazione erogata.

Le ultime due dimensioni della qualità generalmente considerate sicollocano agli estremi opposti in termini di misurabilità e specificazio-ne; da un lato gli aspetti tangibili del servizio e dall’altro il grado d’i-dentificazione dell’utente con l’erogatore. Nel primo caso il riferimentoè dato da un insieme di fattori spesso di supporto alla vera e propriaerogazione del servizio quali ad esempio i locali adibiti, le attrezzatureutilizzate e non ultimo l’aspetto degli addetti. Questi caratteri risultanostandardizzabili, definibili in modo oggettivo in base a parametri misu-rabili e per ciò confrontabili tra loro. All’estremo opposto si collocal’ultima dimensione della qualità: il grado d’empatia. In questo caso glielementi di riferimento sono le diverse forme di comunicazione tra leparti del rapporto ed il livello di personalizzazione della prestazione.

Come inizialmente osservato, per poter agire nel senso dello svi-luppo di politiche di gestione strategica della qualità nell’ambito dellapubblica amministrazione, è necessario prioritariamente delinearequelle che sono le peculiarità dei servizi e, conseguentemente, le pos-sibili ripercussioni in ordine allo sviluppo di processi di migliora-mento della qualità.

Eterogeneità, inseparabilità tra momento della produzione emomento del consumo, intangibilità, impossibilità di procedere aduna standardizzazione sono solo alcune delle peculiarità proprie diun’attività di servizio che devono essere attentamente considerate perpoter conseguire l’obiettivo della gestione strategica della qualità.

Schematicamente è possibile cercare di delineare, in un’ottica diqualità, le tipiche problematiche che l’erogatore di servizi deve affron-tare12. In particolare, è d’estremo interesse osservare come lo strettolegame che intercorre tra il comportamento del personale di contatto,il contributo di chi fruisce del servizio, i fattori ambientali contestualiall’erogazione da un lato ed il servizio offerto dall’altro renda impos-sibile poter prevedere quale sarà l’effettivo livello qualitativo del servi-zio erogato all’utilizzatore finale.

12 È essenziale osservareche l’ordine seguito nelproporre tali elementi nonè da considerarsi indicato-re di priorità.



La tendenza più recente tra gli erogatori di servizi è quella di cer-care di individuare quante più componenti standardizzabili possibile.La qualità del servizio può considerarsi allora come la risultante diuna pluralità di componenti, talune definiti di tipo “hard” ed altre dinatura “soft”. Del primo gruppo fanno parte quei fattori che possonoessere valutati rispetto a standard prefissati. La costante verifica dellarispondenza di queste componenti agli standard garantisce un livelloqualitativo relativamente stabile nel tempo e, tendenzialmente, piùelevato.

Sono, al contrario, definite soft quelle componenti per cui risultaimpossibile la fissazione di uno standard poiché direttamente legatealla soggettiva valutazione del singolo utente. La qualità attribuita allecomponenti soft dipende in altre parole dalle attese dell’utente, dallepassate esperienze, dall’importanza da questo assegnata a quella spe-cifica componente; più in generale può dirsi correlata a fattori econo-mico sociali ed ambientali che non possono essere totalmente previ-sti, controllati e/o condizionati dal soggetto erogatore.

Una seconda peculiarità essenziale nell’analisi del settore dei servi-zi (nel caso servizi pubblici) è rappresentata dal poter verificare illivello qualitativo dell’erogazione e constatare l’eventuale presenza dinon qualità solo contestualmente al consumo. Il ritardo con cui èdato rilevare e verificare il livello qualitativo raggiunto, rappresentacertamente un grosso limite in termini d’efficacia dell’azione dimiglioramento ed, in molti casi, obbliga l’ente a gestire una situazio-ne di disservizio. Il verificarsi di un disservizio nella relazione con l’u-tente, comporta la predisposizione di tutta una serie d’interventi attia limitare, per quanto possibile, gli effetti negativi legati all’evento. Ildisservizio per certi versi, ed entro certi limiti, è normale si verifichi,questo in ragione della sostanziale impossibilità di prevedere il risul-tato finale e dell’elevato grado d’aleatorietà che si accompagna allosviluppo della relazione tra l’addetto all’erogazione del servizio ed ilbeneficiario dello stesso, fattore questo ultimo che rappresenta unpotenziale rischio per l’ente. L’attenzione per questa ragione è essen-ziale sia rivolta non solo ad evitare il verificarsi di disservizi ma anchea recuperare l’utente, nel senso dell’agire tempestivamente per ridurreil differenziale esistente tra percezione ed attesa qualitativa.Indipendentemente dal settore d’intervento (Amministrazione pub-blica centrale o locale, Università o Azienda sanitaria), è avvertita inmodo sempre più pressante l’esigenza di ridurre lo spazio che inter-corre tra la qualità attesa dall’utente e la qualità che lo stesso percepi-sce all’atto dell’erogazione. L’individuazione dei possibili scostamentitra attese ed effettive prestazioni è un punto cruciale nella definizionedella politica, degli interventi orientati alla qualità.

Per poter giungere alla migliore definizione del livello qualitativodel servizio, l’azione intrapresa deve superare il tradizionale ambitointerno d’analisi ed intervento, la qualità vista quale mera fissazionedi standard tecnici e d’indici di riferimento, per orientarsi maggior-mente verso all’esterno, verso i destinatari attuali e potenziali del ser-



vizio. Da ciò consegue che per realizzare realmente un approccioorientato alla qualità è essenziale procedere nella rilevazione dei biso-gni degli utenti per finalizzare gli sforzi alla loro soddisfazione e, nelcontempo, agire nel senso della verifica sistematica dei programmid’intervento di miglioramento posti in essere.

3.1 Il lungo percorso verso la qualità

Nel corso degli anni il concetto di qualità e le metodologie ad essocorrelate sono state (e sono tuttora) oggetto di costante evoluzione.L’analisi dei cambiamenti intervenuti risulta particolarmente interes-sante ed utile al fine di comprendere l’attuale contesto, per megliodelineare i possibili ambiti d’ulteriore sviluppo. Conoscere i passaggicruciali del processo evolutivo che ha portato oggi a riconoscere nel-l’analisi e valutazione delle aspettative e dei bisogni dell’utente l’ele-mento centrale per l’implementazione di politiche di gestione dellaqualità risulta essenziale per poter delineare possibili nuovi ambitid’applicazione.

È interessante osservare come dall’esame delle principali tappe ditale sviluppo si evidenzia il progressivo all’allargamento dell’orizzonted’applicazione dei principi propri della qualità. Da un approccio cheprivilegia il controllo a posteriori dei processi produttivi e che assimi-la la qualità alla verifica della conformità del prodotto-servizio a pre-fissati standard tecnici, si registra il passaggio ad un approccio chevede coinvolto l’ente nel suo complesso e che giunge a definire laqualità come l’attitudine di un prodotto o di un servizio a soddisfare ibisogni e le aspettative dell’utente.

Gli elementi salienti di tale sviluppo possono così essere descritti:la qualità da aspetto settoriale diviene sempre più aspetto generaleche coinvolge e condiziona il sistema economico e sociale nella suacomplessità; da sistema chiuso diviene sistema aperto; dall’essere con-cetto relegato a visione specialistica, per soli tecnici altamente specia-lizzati, assume una dimensione globale con il conseguente coinvolgi-mento di un numero sempre più ampio di soggetti e funzioni; dall’es-sere orientata al passato all’affermarsi di un orientamento che ricercanel futuro le possibili risposte e nuovi spazi di miglioramento; da unapproccio che enfatizza le componenti di costo correlate al raggiungi-mento di più elevati livelli qualitativi al riconoscere in essa la naturad’investimento; dall’ottica che ricerca ed applica la qualità a livello diproduzione all’approccio orientato al mercato; dall’orientamento allaqualità come concetto assoluto ad una sua visione in senso relativo;dalla percezione della qualità come fenomeno di natura essenzial-mente burocratica allo sviluppo di un approccio funzionale e dinami-co che riconosce come la qualità muti nel tempo e nello spazio; dallaqualità vista come strumento di ricerca dell’ottimo in ambito internoall’istituzione all’attribuirle un ruolo strategico nell’ottica della ricer-ca di sinergie in ambiti d’intervento sempre più ampi.



Il percorso che delinea lo sviluppo dell’approccio al miglioramen-to qualitativo si compone di una serie di fasi. Il settore che sperimen-ta e formula i primi approcci in termini di miglioramento della qua-lità è quello manifatturiero, già a partire dagli anni ’60; in seguito laqualità interessa e coinvolge anche in senso propositivo il settore deiservizi sia in ambito pubblico che privato profit e no profit. Nella suc-cessiva parte sono illustrate le diverse fasi di sviluppo dal punto divista teorico dell’approccio alla qualità, fasi destinate a manifestarsi,seppure con tempi e modalità d’attuazione differenti, in tutti i settorid’attività.

In una prima fase, al termine qualità viene attribuito il significatodi conformità alle specifiche; la qualità è sostanzialmente il risultatodi una serie di controlli a livello di produzione-erogazione.L’attenzione è principalmente rivolta a definire nuovi sistemi di misu-razione, nuove tecniche di controllo al fine di rilevare l’entità degliscostamenti tra quanto previsto in progettazione ed il prodotto-servi-zio finale; in questa fase taluni osservano come, data l’importanzaassunta dalle metodologie statistiche, sia più corretto parlare di con-trollo statistico della qualità.

In una seconda fase, il concetto di qualità va via via assumendo unsignificato sempre più ampio; ad affermarsi con maggior vigore èl’approccio alla qualità inteso come nuovo modo di governare un’or-ganizzazione (indipendentemente dalla sua natura pubblica o priva-ta). La qualità del prodotto è il risultato del corretto agire lungo tuttoil processo d’erogazione-produzione e, conseguentemente, non puòlimitarsi al solo controllo, tramite ispezioni e collaudi, delle sole fasifinali. Questo nuovo modo di affrontare il problema, pone in eviden-za come la verifica del livello qualitativo abbia inizio già con la pro-grammazione e la progettazione e si concluda solo nel momento incui l’utente si dichiara soddisfatto della prestazione del prodotto-ser-vizio. Tale approccio riconosce un ruolo essenziale alla totalità dellefunzioni più strettamente legate all’amministrazione e, nel contempo,alla struttura organizzativa nel suo complesso poiché il controllo dellaqualità diviene strumento di gestione.

L’operare nell’ottica del più ampio coinvolgimento delle diversecomponenti l’attività d’amministrazione porta ad una sorta di ri-organizzazione interna volta ad identificare le modalità, i tempi e,non ultimo, i compiti e le responsabilità degli addetti alle diverse fasidel processo produttivo e/o d’erogazione del servizio.

I molti studi dedicati alla qualità e le numerose verifiche empiri-che hanno portato nel corso degli anni all’identificazione di una seriedi condizioni base, tra le quali: la diffusione all’interno dell’organizza-zione indagata ed a tutti i livelli del personale di un accentuato orien-tamento alla qualità, da più parti definita la cultura della qualità; ilperseguimento da parte del management d’obiettivi di miglioramentodell’uso delle risorse disponibili (la tendenza si manifesta sia a livellodi management pubblico che privato) attraverso un’attenta politicadella qualità secondo una prospettiva di medio lungo termine (e non,



al contrario, avendo quale riferimento temporale il breve se non bre-vissimo termine); la definizione di un sistema organizzativo e gestio-nale impostato sul decentramento e sul progressivo snellimento delleprocedure sia interne che esterne; l’instaurarsi di rapporti con idipendenti che tendono a premiare il raggiungimento di risultatilegati agli obiettivi di miglioramento della qualità e non, al contrario,alla mera produttività; l’incentivare la nascita di gruppi di lavoro traloro organizzati al fine di realizzare la qualità a livello di procedure,processi e prodotti; lo studio e l’adozione di metodi statistici e diricerca per il conseguimento ed il controllo della qualità; il riconosce-re un ruolo primario all’innovazione non solo del prodotto-servizioma anche del processo in un’ottica di perseguimento del migliora-mento qualitativo; il passaggio da una logica d’ispezione passiva delleforniture (materiali, parti e componenti) allo sviluppo di un rapportofinalizzato al coinvolgimento attivo dei fornitori al fine di instaurarecon gli stessi rapporti di collaborazione stabili nel tempo.

Tuttavia l’approccio alla qualità, brevemente delineato nei suoitratti essenziali, nelle fasi di sviluppo iniziali non attribuisce alcunruolo a quella che si è in realtà dimostrata essere la variabile determi-nante l’affermarsi ed il consolidarsi di una vera e propria politica digestione strategica della qualità: i clienti nel loro ruolo di consumato-ri, utenti, destinatari finali del prodotto-servizio.

Il passaggio evolutivo destinato a modificare radicalmente la stessaprospettiva di sviluppo di una cultura, di una filosofia della qualità simanifesta solo a partire dalla terza fase, quando al centro del sistemadella qualità vengono posti aspettative e bisogni dei destinatari finali,riconoscendo come per qualità non si possa intendere altro che lasoddisfazione dell’utente.

In quest’ottica, la qualità di un prodotto-servizio non può piùriferirsi a fenomeni di natura tecnica ed endogeni all’organizzazioneconsiderata bensì è sempre più il risultato d’attività di valorizzazioned’elementi intangibili e simbolici che si riferiscono sia al prodotto-servizio in senso stretto che al produttore-erogatore nel suo insieme.L’ampliarsi del concetto stesso di qualità che ne deriva comportacambiamenti che vedono coinvolti tutti i livelli organizzativi e le fun-zioni dell’ente. In particolare, porre al centro l’utente implica la capa-cità di: procedere nella preventiva valutazione dei bisogni espressi daspecifici segmenti di clienti-utenti; individuare obiettivi di migliora-mento della qualità che siano in grado di massimizzare, agli occhidegli attuali e potenziali destinatari, il valore del portafoglio prodotti-servizi offerto; predisporre quegli interventi d’adattamento della stes-sa struttura organizzativa che consentono di governare in modo otti-male i flussi informativi e produttivi all’interno dei processi al finedella soddisfazione dell’utente; coinvolgere tutti i livelli dell’organiz-zazione al fine di conseguire la massima diffusione e condivisione dicomportamenti orientati al cliente-utente.

Le conseguenze di questo nuovo approccio sono molteplici; piùnello specifico, l’organizzazione avverte l’esigenza di assicurare il rag-



13 Il maggior rischio perun’organizzazione è quel-lo di ritenere che esista unlivello di difettosità consi-derabile come accettabilecondizione questa cheporta a convivere con idifetti cronici e, soprattut-to, con i costi ad essa rela-tivi.14 È tuttavia importanteosservare che l’approccioalla qualità è fenomenoche deve maturare pro-gressivamente all’internodell’organizzazione, ècomportamento chenecessariamente deveessere fatto proprio dal-l’intera organizzazione eche, proprio per questo,non può essere impostodall’esterno. Perché talenuova cultura sia piena-mente condivisa puòrisultare essenziale perl’ente seguire un percorsoper tappe, partendo da unconcetto di qualità intesocome controllo, per giun-gere nel tempo ed attra-verso la verifica diretta alriconoscimento del benpiù ampio ruolo attribui-bile alla qualità.

giungimento di un determinato livello di qualità; per fare ciò devesviluppare al proprio interno un sistema d’assicurazione totale dellaqualità in grado di gestire in modo coordinato e coerente le diversevariabili correlate alla qualità. Assicurare la qualità significa da un latoagire nel senso della prevenzione, attraverso la pianificazione di con-trolli e collaudi sistematici e documentati, dall’altro perseguire l’o-biettivo della massima integrazione tra funzioni ed il pieno coinvolgi-mento delle risorse umane.

La nuova cultura della qualità permea l’intera vita dell’organizza-zione e ne orienta le scelte nel breve così come nel medio e lungo ter-mine. Il continuo confronto con l’utente, la verifica costante della capa-cità di fornire risposte in grado di soddisfare aspettative e bisognimutevoli nel tempo portano il produttore-erogatore a ricercare quelloche può definirsi un principio cardine dell’approccio strategico allaqualità: il miglioramento continuo, in altre parole la ricerca di un livel-lo ideale di non difettosità da perseguire in qualunque area o funzionee rispetto alla totalità dei prodotti e dei servizi offerti13. Agire in talesenso porta come conseguenza all’identificazione di tutte quelle com-ponenti di costo, ed alla valutazione del loro effettivo impatto econo-mico, legate alla presenza di situazioni di non qualità che possono esse-re eliminate, o quanto meno controllate, attraverso la ricerca d’ognipossibile forma d’intervento in fase di pianificazione, di rilevazione e digestione volta a conseguire il miglioramento continuo della qualità.

La continua evoluzione, da un lato, del concetto stesso di qualità e,dall’altro, il progressivo trasformarsi delle organizzazioni nei lororapporti con le diverse componenti interne ed esterne con le qualiquotidianamente sono chiamate ad interagire ed a confrontarsi por-tano oggi a riconoscere la qualità quale leva strategica, fenomeno chepervade la struttura a tutti i livelli. Oggi le caratteristiche dell’approc-cio alla qualità, diversamente da quanto era dato osservare in passa-to14, sono l’agire in modo ampio ed articolato su almeno due compo-nenti essenziali: il personale ed il cliente-utente. Analizzando nel det-taglio gli aspetti più direttamente collegati al personale, è dato osser-vare come questi, a tutti i livelli, debba assumere quale principale efondamentale motivazione del proprio agire la soddisfazione dell’u-tente. Le risorse umane divengono conseguentemente una risorsa davalorizzare costantemente poiché dal grado di partecipazione e condi-visione degli obiettivi dipende la possibilità di conseguire l’obiettivodi miglioramento continuo. La stessa formazione del personalerichiede un’accurata programmazione e, soprattutto, deve coinvolgereil personale a tutti i livelli. Infine, è essenziale aumenti tra gli addettila consapevolezza che le persone in quanto parti componenti il pro-cesso di sviluppo, di produzione e/o d’erogazione del prodotto e/oservizio assumono il duplice ruolo di fornitore e di cliente.

La seconda componente oggi sempre più essenziale allo sviluppodi un approccio strategico alla qualità è il cliente-utente inteso, diver-samente da quanto si è soliti ritenere, come qualunque soggetto che,sia dall’interno che dall’esterno, interagisce con l’ente.



Il termine cliente assume un significato ben più ampio e, conse-guentemente, l’idoneità all’uso (di un servizio, di un prodotto, di unacomponente, di un’attività di supporto) deve essere perseguita nonsolo nei confronti dell’utente finale ma anche all’interno della stessaorganizzazione. Il cliente, nel suo più ampio significato, è chiunque sipone a valle di una qualsiasi fase del processo di produzione e/o eroga-zione. L’ente può vedersi come una catena i cui anelli sono rappresen-tati da una molteplicità di clienti-utenti e da altrettanti fornitori. Ilpersonale nel perseguire l’obiettivo del miglioramento della qualità,per quanto prima evidenziato, nel momento in cui assume il ruolo difornitore sarà chiamato a tradurre in specifiche le aspettative ed i biso-gni di colui che è destinatario di quella particolare funzione; nel con-tempo l’addetto a valle, nella sua veste di cliente-utente, deve essere ingrado di delineare e, ancor più, di comunicare a monte sia le esigenzee le attese sia gli eventuali scostamenti rilevati. Il miglioramento quali-tativo si realizza attraverso una sorta di scomposizione, individuando eperseguendo obiettivi intermedi, e, nel contempo, tramite la responsa-bilizzazione di tutti i soggetti che a vario titolo sono coinvolti.

Un ulteriore passaggio fondamentale di quello che precedente-mente è stato definito come il lungo percorso verso la qualità, è certa-mente rappresentato dalla progressiva valorizzazione della fase degliapprovvigionamenti, dallo sviluppo di un approccio che si fondi sullacollaborazione con le imprese fornitrici. L’esigenza di sviluppo inquesta direzione deriva dal constatare come l’affidabilità, o meglio, laqualità del prodotto finale così come di un servizio sia sempre più ilrisultato del contributo attivo di tutte le componenti coinvolte nel-l’intero processo di produzione-erogazione.

Da più parti viene osservato come la qualità di un prodotto-servi-zio dipenda in modo sempre più rilevante dal maggior o minor gradodi coinvolgimento dei fornitori, dalla disponibilità ad avviare un rap-porto che si basi sulla collaborazione. L’agire nel senso del migliora-mento delle qualità richiede da parte d’entrambe le parti coinvolte laricerca di una zona d’interessi comuni. Il passaggio, in altre parole, daun rapporto di sostanziale contrapposizione tra fornitore e acquirentead un’integrazione operativa (sin anche ad un’integrazione di naturastrategica), da un rapporto che privilegia il minor prezzo della forni-tura ad un rapporto che ricerca nella fornitura il livello qualitativocoerente con gli obiettivi del produttore-erogatore, termini di conse-gna allineati ai tempi di produzione, affidabilità nel tempo, flessibi-lità, capacità innovativa, stabilità della relazione. L’ente dal propriofornitore non acquista semplicemente un prodotto o un semilavoratobensì un insieme di servizi di cui il bene materiale rappresenta l’ele-mento tangibile ed il suo prezzo è una delle componenti il costo com-plessivo.

Naturalmente il livello di coinvolgimento può raggiungere gradid’intensità differenti: da un rapporto di collaborazione che si sviluppaprettamente a livello operativo e che si manifesta nelle forme dellastabilità del rapporto di fornitura, della qualità garantita ed auto-cer-



15 La responsabilità delraggiungimento di prede-finiti livelli di qualità, cosìcome del controllo, puòessere attribuita al vendi-tore o all’acquirente;diversi possono essere gliapprocci le metodologieapplicate, tra queste: l’o-mologazione iniziale di uncampione, il collaudo inaccettazione, la certifica-zione del prodotto, la cer-tificazione del sistema diqualità del fornitore, ladichiarazione di confor-mità del prodotto e delprocesso d’erogazione delservizio rilasciata dal for-nitore.

tificata in base a criteri concordati, di rifornimenti diretti ai reparti diproduzione in piccoli lotti e con consegne frequenti ad un secondolivello d’integrazione. Integrazione che, oltre a coinvolgere le parti intermini operativi, è essenziale preveda la definizione di forme di coo-perazione e di coinvolgimento dell’ente acquirente e del fornitore giànella fase di progettazione di nuovi prodotti, nell’adozione di nuovetecnologie e/o nel ridisegno dello stesso processo produttivo. Nonultimo, l’integrazione può realizzarsi grazie all’instaurarsi di un cana-le di continuo scambio d’informazioni tra quelli che divengono glianelli di una catena del valore in termini di qualità15. Il risultato finalea cui l’avvio di un rapporto di sempre più intensa collaborazioneconsente di giungere è lo stabilirsi di un rapporto che si fonda sullafiducia completa e reciproca.

Un ulteriore passaggio nella direzione della realizzazione dell’o-biettivo del miglioramento della qualità muove nel senso del piùampio coinvolgimento dell’utente (simmetricamente a quanto si puòrealizzare a livello di rapporti con le parti fornitrici). Ogni attività,dall’ideazione alla produzione-erogazione, è focalizzata sull’utente,più in particolare le sue aspettative ed i suoi bisogni vengono tradottigià in fase di progettazione in caratteristiche di prodotto-servizio.Obiettivo è realizzare un’offerta che dalla sua formulazione inizialesia perfettamente conforme alle richieste del segmento d’utenza a cuiè destinata. L’aspetto critico, che nel contempo è anche fattore dicompetitività, è certamente rappresentato dalla capacità di esprimerele richieste qualitative dell’utenza in caratteristiche oggettive, di valu-tarne il grado di razionalità, la riproducibilità e l’adeguatezza.

L’attenzione all’utente, come più volte è stato rilevato, rappresentacertamente il passaggio determinante nel processo di sviluppo delconcetto di qualità nell’ambito dei settori sia secondario che terziario,sia in ambito pubblico che privato profit e no profit. Da ciò conseguenon solo il progressivo modificarsi del significato attribuito al termi-ne qualità ma anche l’ampliarsi delle funzioni coinvolte e le compe-tenze professionali che progressivamente devono essere acquisite daisoggetti che ai diversi livelli organizzativi vengono chiamati a parteci-pare, a condividere ed a fare proprie le scelte in tema di politica dellaqualità.

3.2 Dalla qualità programmata alla qualità percepita

Sviluppare la logica della qualità significa agire sia a livello strate-gico che operativo al fine di individuare i possibili punti critici diverifica e d’intervento. Un possibile modello di riferimento identificain almeno cinque sottosistemi le aree verso cui concentrare l’attenzio-ne. Tali sottosistemi rappresentano, secondo un differente angolovisuale, il concetto di qualità nelle sue diverse componenti, più neldettaglio si può distinguere tra: qualità programmata (definita anchequalità progettata); qualità erogata (o qualità prestata); qualità relati-



va (o qualità paragonata); qualità attesa (o qualità prevista); qualitàpercepita16. L’identificare distinti sottosistemi di riferimento puòrisultare utile per meglio comprendere in quale direzione l’ente deveorientare la propria azione in una nuova dimensione della qualità. Inaltre parole, significa riconoscere come possa essere diverso il puntodi riferimento da cui partire per raggiungere il comune obiettivo delmiglioramento qualitativo. Nel prosieguo del lavoro si focalizzerà l’at-tenzione sull’adozione di detto modello interpretativo da parte direaltà operative erogatrici di servizi; come precedentemente è statoricordato, il settore dei servizi, di natura pubblica o privata, presentapeculiarità che ne rendono più complessa ed articolata la definizionedi qualità.

Parlare di qualità nell’ambito delle organizzazioni erogatrici diservizi significa essenzialmente fare riferimento ai concetti di qualitàprogrammata e qualità erogata. Punto di riferimento dell’analisi inquesto caso è la situazione “interna”, ponendo l’accento sui processiorganizzativi ed operativi. I quesiti a cui l’organizzazione intende for-nire una risposta sono essenzialmente due: che cosa intende proporreal potenziale cliente-utente in termini di caratteristiche e modalitàd’erogazione del servizio e quali sono realmente i contenuti della pre-stazione offerta.

La soluzione al primo quesito presuppone la definizione deglistandard di riferimento in funzione della tipologia d’utenza conside-rata quale target obiettivo, in altri termini la fissazione del rapportoprezzo/prestazione (nei casi in cui sia previsto un contributo siadiretto che indiretto da parte del beneficiario). La risposta al secondoquesito comporta il confronto tra standard prefissati e risultato effet-tivo ottenuto nel momento dell’erogazione. L’obiettivo è manteneresotto monitoraggio il fenomeno al fine di individuare eventualisituazioni d’incoerenza e predisporre tempestivamente interventicorrettivi.

L’agire internamente all’organizzazione non è tuttavia sufficientepoiché risulta fondamentale il riferimento con l’esterno, da un lato l’u-tente e dall’altro altri erogatori di servizi sostitutivi, qualora ne esistano.

Considerando, innanzitutto, il sottosistema di riferimento rappre-sentato dalla qualità relativa, il confronto avviene tenendo conto delposizionamento dell’ente nell’ambiente di riferimento. Il quesito a cuiil soggetto tenta di dare risposta fa riferimento essenzialmente all’in-dividuazione delle possibili differenze che si possono verificare tra ilservizio erogato ed il livello qualitativo del servizio d’altri erogatori(siano essi altre istituzioni pubbliche o realtà del privato profit o noprofit). Il confronto consente di valutare se i fattori critici di successoindicati quali base dell’orientamento strategico possano mantenersitali nel corso del tempo o se, al contrario, si dimostrino necessaricambiamenti e in quale direzione.

Il confronto con altri soggetti, qualora possibile, è essenziale sirealizzi sia in fase di definizione degli standard di qualità dei servizisia nel momento della verifica finale, quando l’organizzazione si pro-

16 Si può in realtà pensaread un sesto sottosistema diriferimento rappresentatodalla qualità promessa.



17 Tematiche che sarannooggetto di più ampia trat-tazione in quanto diimportanza fondamentalenel definire la qualità delservizio.

18 L’utente talvolta esprimeun giudizio sul servizioindipendentemente dallapropria esperienza perso-nale; si vedrà in seguitocome l’influenza esercitatada terzi risulti determi-nante nella formulazionedel giudizio finale e sullestesse scelte future.

pone all’utente. Così facendo, essa è in grado da un lato di individua-re i possibili fattori distintivi e dall’altro di verificare come e se questisono considerati e percepiti dall’utente finale.

L’ultimo aspetto da sviluppare, certamente il più importante, è rap-presentato dal rapporto organizzazione-utente; i sottosistemi di riferi-mento sono essenzialmente due, la qualità attesa e la qualità percepita17.

Il termine qualità attesa viene solitamente adottato per definire leaspettative dell’utente, attese in base alle quali lo stesso esprimerà unavalutazione, un giudizio complessivo sul livello qualitativo del servi-zio erogato18.

Diverso il problema se oggetto d’osservazione è la qualità per-cepita, l’obiettivo, in questo caso, è comprendere cosa esattamentel’utente ritiene di ottenere. Nel momento in cui fruisce di un servi-zio, l’utente esprime una personale valutazione, frutto ad esempiodell’esperienza personale, del confronto con altri o del particolarecontesto e/o della specifica situazione in cui l’individuo si trova.L’elemento di maggiore criticità è proprio rappresentato dall’eleva-to grado di soggettività della valutazione, peculiarità che rendequasi del tutto impossibile procedere nel senso della standardizza-zione dell’offerta. L’ente erogatore di servizi, per tale ragione, nellagran parte dei casi può agire solo indirettamente intervenendo suquegli elementi che maggiormente possono incidere sul grado disoddisfazione dell’utente, tra questi assumono certamente unruolo fondamentale i rapporti con i front-line e le fasi del pre epost servizio.

Lo sviluppo di una politica di miglioramento continuo dellaqualità si traduce in una serie d’interventi tra loro coordinati checoinvolgono tutti i partecipanti al processo d’erogazione del servi-zio, considerando quale parte integrante del processo lo stesso clien-te-utente. L’utente, in altre parole diviene sia elemento di riferimen-to essenziale nella fase di definizione dei contenuti del servizio, siaparte integrante del processo d’erogazione, alla stregua di un fattoreproduttivo. Il processo evolutivo del concetto di qualità, così comeprecedentemente proposto, ha determinato un profondo cambia-mento nel rapporto organizzazione-utente. Più nello specifico, èdato osservare un’importante differenza rispetto a quanto tenden-zialmente si è verificato nell’ambito dell’articolato settore seconda-rio: nel caso di un’impresa manifatturiera il cliente, secondo i piùattuali approcci alla qualità, si colloca a monte ed a valle del proces-so produttivo; diversamente accade nel caso di un’organizzazioneche eroga servizi, in questo caso l’utente interviene nello stesso pro-cesso di produzione-erogazione, divenendo componente attiva dalcui agire dipende la stessa qualità.

Data l’influenza, la stretta relazione che si viene ad instaurare tra ilcomportamento dell’utente e la qualità erogata, può risultare oppor-tuno procedere, con maggior dettaglio, nell’analisi del ruolo che l’u-tente assume nel processo d’erogazione dei servizi.



3.3 Il ruolo dell’utente

Riconoscere nell’utente l’elemento da cui può dipendere l’evol-vere di un ente, significa modificare radicalmente il modo di gestiree di organizzare i rapporti interni ed esterni, di costruire e sviluppa-re relazioni tra l’organizzazione, nelle sue diverse componenti, el‘ambiente esterno. I cambiamenti in atto impongono sempre piùspesso alle organizzazioni (ed il fenomeno coinvolge in egualemodo soggetti pubblici e privati di natura profit e no profit) di iden-tificarsi nelle esigenze ed attese dell’utente, di ricercare il continuomiglioramento dei rapporti con essi, di ottenere il massimo coinvol-gimento nella politica di miglioramento continuo della qualità sianei confronti dell’utenza che del personale addetto, a qualunquelivello.

Il servizio, come più volte è stato ricordato, sin dal momento dellasua progettazione deve cercare di rispondere non solo ai bisogniespliciti dell’utente ma anche a quelli impliciti e latenti. È indispensa-bile che i singoli attori del sistema siano consapevoli che il migliora-mento del livello qualitativo del servizio, il raggiungimento dell’eccel-lenza, può realizzarsi solo a patto di un radicale cambiamento cultu-rale interno. La cultura della qualità si muove orizzontalmente; tuttele funzioni, non solo quelle a più diretto contatto con l’utenza, devo-no fare proprio l’orientamento all’utilizzatore finale, proiettandosiverso l’esterno, contribuendo a realizzare il miglioramento in funzio-ne delle specifiche richieste che provengono dagli attuali e potenzialidestinatari.

Cambiamenti negli stili di comportamento, nelle forme di comu-nicazione interna ed esterna, negli atteggiamenti tra le parti fanno siche a tutti i livelli si realizzi quella che è stata definita una “attivitàdiagnostica” riguardo a difetti d’erogazione, ad inefficienze organizza-tive ed a possibili situazioni d’incoerenza.

È sempre più avvertita da parte d’enti erogatori di servizi l’esigen-za di introdurre nuove metodologie d’analisi dell’ambiente esterno diriferimento, in cui ogni elemento dell’organizzazione diviene parteattiva del programma di miglioramento qualitativo. Punto di parten-za di ogni intervento volto a conseguire il miglioramento della qualitàdel servizio è la definizione di un criterio da adottare per valutare emisurare la qualità dal punto di vista dell’utente.

Come già è stato accennato nella parte iniziale del lavoro, le pecu-liarità proprie delle attività di servizio, quali l’intangibilità, l’insepara-bilità tra produzione e consumo, l’eterogeneità, non consentono ditrasferire e di adattare i principi e le logiche di controllo normalmen-te applicate alla produzione di beni tangibili che risultano sostanzial-mente inadeguati. Per l’utente risulta estremamente complesso valu-tare il livello qualitativo delle prestazioni di cui fruisce, per tale ragio-ne i criteri da questi adottati possono risultare per certi versi anomalie di difficile comprensione, tuttavia l’ente erogatore è essenziale con-sideri vincolanti i risultati che ne scaturiscono.



Tra le diverse definizioni da più parti proposte risulta particolar-mente interessante considerare quale punto di partenza l’approccioche considera la qualità del servizio nell’ottica dell’utente come ladistanza che esiste tra le aspettative e la percezione, da parte dellostesso utente, del livello qualitativo. La differenza, in altre parole, tral’effettiva prestazione, così come viene percepita e valutata, e le attese.Da ciò consegue che nel definire le linee d’intervento al fine di perse-guire l’obiettivo del miglioramento continuo, risulta essenziale cerca-re di individuare quali sono e/o possono essere i fattori determinati leaspettative dell’utente.

I risultati ottenuti nel corso di ricerche empiriche in materia,hanno consentito di osservare come ad assumere un ruolo determi-nante nella formazione delle attese dell’utente sono fattori qualil’esperienza passata, le forme di comunicazione esterna sia diretteche indirette, le esigenze personali nonché l’eventuale prezzo-tariffaprevisto.

Tra le possibili aree critiche d’intervento individuate, risulta inte-ressante soffermarsi in questa sede sui problemi legati alla comunica-zione; ciò che più nello specifico risulta importante rilevare è il pesoche la comunicazione interpersonale può assumere nel processo divalutazione dell’utente. Come precedentemente ricordato, una dellepeculiarità dei servizi è l’immaterialità; questa caratteristica contri-buisce a rendere più complesso il trasferimento d’informazioniriguardo alle specificità ed ai contenuti propri della prestazione inoggetto. Nel processo di comunicazione interno ed esterno l’ente puòfruire dei tradizionali media e, nel contempo, può sfruttare le oppor-tunità che offre la comunicazione interpersonale. Il giudizio comples-sivo che l’utente esprime deriva dall’incrocio di queste due forme dicomunicazione; la prima contribuisce a definire le aspettative dell’u-tente, la seconda ha grande influenza sulla percezione del livello qua-litativo del servizio.

Con riferimento alla comunicazione interpersonale è dato rilevarecome sia nell’ipotesi di contatto con effettivi fruitori, cioè coloro chesono già parte attiva del processo d’erogazione del servizio, sia nell’i-potesi di comunicazione non contestuale all’erogazione, l’informazio-ne, il messaggio viene veicolato da persone e perciò, seppure originaleed incisivo, risulta di difficile gestione. Il personale assume un ruolocruciale nel processo di scambio d’informazioni poiché non solo rap-presenta l’istituzione agli occhi dell’utente ma diviene anche il trami-te, il canale privilegiato per l’avvio di relazioni stabili e durature traente ed utente. Da ciò consegue come sia indispensabile la ricerca e ladefinizione di sempre nuove soluzioni atte ad ottimizzare le procedu-re di gestione dei rapporti con il personale, a coinvolgere maggior-mente e rendere sempre più partecipi i dipendenti delle scelte in temadi qualità.

Un ulteriore elemento che, come precedentemente rilevato, condi-ziona la percezione dell’utente è il grado d’identificazione dello stessocon la prestazione. Più nello specifico, la contestualità tra produzione



e consumo rende l’utente attore del sistema assumendo, nel contem-po, il ruolo di produttore e fruitore e, assieme agli altri clienti-utenticon i quali interagisce nel corso del processo d’erogazione, influenzale caratteristiche dell’ambiente in cui si realizza la prestazione. In altreparole, la qualità nei servizi risulta fortemente condizionata non solodalla natura e dal tipo di relazioni che si vengono ad instaurare tral’utente ed il personale addetto, relazioni che almeno in parte posso-no essere controllate e gestite dal soggetto erogatore, ma anche dallerelazioni tra utenti. La presenza contemporanea di più utenti rappre-senta così una forma di comunicazione interpersonale che si manife-sta secondo modalità e tempi che l’ente può solo in parte prevedere ecercare di gestire ma i cui effetti possono fortemente contribuire alraggiungimento degli obiettivi di miglioramento della qualità o, alcontrario, pregiudicarne la realizzazione.

Uno degli aspetti critici dell’implementazione di qualunque politi-ca orientata alla qualità è rappresentato dalla gestione della partecipa-zione dell’utente, poiché come più volte osservato è da considerarsi atutti gli effetti parte attiva del sistema, fattore produttivo. L’ente cheeroga servizi tende a ricercare e, per certi versi, a favorire la partecipa-zione dell’utente nel processo di produzione del servizio. Tale orienta-mento è giustificabile dai vantaggi che derivano dal raggiungimentosia di una maggiore autonomia dell’utente sia di un più elevato livellod’identificazione dello stesso utente con la prestazione in oggetto e,soprattutto, con l’erogatore. Livello d’identificazione a cui è correlatala stessa percezione dell’utente rispetto alla rispondenza del servizioalle sue aspettative. La partecipazione dell’utente può realizzarsi conmodalità differenti e riguardare la fase di specificazione, di realizza-zione e di controllo finale della prestazione. Le forme di partecipazio-ne possono essere di natura diversa, ad esempio di tipo fisico, intellet-tuale e/o affettiva. L’avvio di un programma che prevede la maggiorepartecipazione dell’utente richiede naturalmente il sussistere di talunepre-condizioni, quali ad esempio l’effettiva possibilità di conseguiredei vantaggi dal modificarsi del ruolo dell’utente, l’adeguata prepara-zione del personale che dovrà proporsi in modo differente e svolgerediversamente i propri compiti nell’assistere l’utente, la possibilità dimantenere stabili e/o sviluppare gli aspetti caratteristici dell’offerta, ladisponibilità da parte dell’utente a modificare le proprie abitudini e,non ultimo, a svolgere talune attività.

3.4 L’analisi degli scostamenti

Sino ad ora l’attenzione è stata rivolta ad individuare e definire, inbase ai criteri di valutazione adottati dall’utente, quali sono le aree dipossibile intervento per realizzare una migliore qualità dei servizi.Tuttavia, la ricerca del miglioramento deve portare l’istituzione a con-durre una costante autoanalisi; la semplice valutazione e definizionedelle aspettative dell’utente, nella generalità dei casi, non risulta suffi-



ciente. A questa deve necessariamente accompagnarsi una fase d’at-tenta verifica delle possibili cause interne all’origine d’eventuali sco-stamenti tra aspettative dell’utente e livello qualitativo del servizioeffettivamente erogato.

L’individuazione delle possibili carenze nelle prestazioni che l’u-tente può rilevare nel corso della fruizione del servizio, viene indicatoda taluni Autori come il punto da cui partire per procedere ad unavalutazione critica dell’intero sistema d’erogazione. In altre parole,viene ipotizzata l’esistenza di un nesso di causa effetto tra il livelloqualitativo insufficiente percepito dall’utente e l’inadeguatezza orga-nizzativa e gestionale interna. Le ricerche condotte in questa direzionehanno portato all’identificazione di una possibile casistica di scosta-menti tra percezioni, attese, effettive prestazioni e specifiche di qua-lità. All’origine di tali scostamenti possono riconoscersi alcune causea cui corrispondono una serie d’interventi di tipo correttivo o pre-ventivo.

Tra aspettative dell’utente e prestazione effettiva può esistere ungap, che può derivare, ad esempio, da un’errata interpretazione o daun inadeguato utilizzo delle informazioni provenienti dall’ambienteesterno, informazioni che possono essere acquisite tramite indaginiempiriche e/o valutazioni del personale di contatto. Il motivo allabase dello scostamento può trovare origine all’interno della strutturaorganizzativa e/o essere determinata dalle difficoltà di comunicazionetra i diversi livelli gerarchici, soprattutto dal basso verso l’alto. Si può,in particolare, osservare che frequentemente i più alti dirigenti nonriescono ad instaurare un rapporto continuo con il personale di con-tatto, con la fonte primaria d’informazioni. Al contrario, l’organizza-zione orientata alla qualità è fondamentale si attivi per migliorare ilsistema di comunicazione ricercando e creando nuove occasioni dicontatto e di confronto tra chi quotidianamente può misurare ilgrado di rispondenza delle prestazioni alle aspettative e chi, al contra-rio, è preposto a definire le caratteristiche del servizio.

Lo scostamento tra livelli delle prestazioni ed aspettative, oltre chederivare da un’errata valutazione da parte dei dirigenti delle esigenzedell’utente, può essere determinato dall’impegno inadeguato delmanagement, dalla difficoltà a definire obiettivi in termini di qualità,dall’atteggiamento sostanzialmente perdente dei responsabili dei pro-grammi di miglioramento. L’ente per poter superare situazioni qualiquelle precedentemente evidenziate, deve procedere ad un’attentaanalisi interna per individuare nuove opportunità, nuove idee da svi-luppare che possono dare nuovo stimolo ai programmi d’intervento.

Un ulteriore aspetto da valutare quale possibile causa d’insoddi-sfazione degli utenti rispetto al livello qualitativo della prestazioneerogata è una sostanziale difformità tra servizi promessi e l’effettivacapacità d’erogazione dell’organizzazione. Le attese dell’utenza risul-tano in molti casi sovra-dimensionate rispetto alla realtà a causa diun’errata comunicazione a livello sia orizzontale, tra le diverse funzio-ni ed in particolare tra chi si occupa della comunicazione ed il perso-



nale di contatto, sia verticale, a livello di comunicazione tra l’istituzio-ne e l’ambiente esterno. In entrambe i casi, il giudizio negativoespresso dall’utente, la sua insoddisfazione derivano da una situazio-ne di sostanziale chiusura delle singole funzioni. Più nello specifico, ilpersonale di contatto non risulta sufficientemente informato, motiva-to coinvolto od addestrato per poter erogare un servizio così comeprogrammato.

Il superamento di una situazione quale quella sopra descritta, pre-suppone un maggior coordinamento tra i responsabili dei diversireparti. Il problema si propone in termini ancora più evidenti quandol’erogazione del servizio sia affidata ad unità operative esterne dotated’autonomia gestionale ed organizzativa. Nel campo dei servizi, comegià precedentemente ricordato, risulta estremamente complesso pro-cedere ad una standardizzazione delle prestazioni, per tale ragionel’amministrazione, al fine di raggiungere una più elevata omogeneitàall’atto dell’erogazione, è necessario individui il più elevato numeropossibile di fasi che possono essere scomposte in attività codificabili alivello di specifiche di servizio, d’erogazione e/o di controllo.

La standardizzazione dei compiti può realizzarsi sia agendo sulletecnologie applicate sia sui metodi di lavoro; entrambe gli interventihanno quale presupposto base la ripetitività, la routine dell’operazio-ne; molteplici sono gli esempi che possono essere proposti al riguardotra questi si consideri l’automazione di determinate funzioni, l’intro-duzione di sistemi computerizzati per la gestione delle informazioni,la definizione di liste di controllo per garantire una sufficiente infor-mazione a chi opera in contatto con l’utente.

3.5 Le risorse umane

L’individuazione e l’analisi dei possibili scostamenti tra reale livel-lo qualitativo delle prestazioni ed aspettative confermano la centralitàdel fattore umano. Nelle organizzazioni che operano nel settore deiservizi le competenze, le capacità professionali del personale ed il lorodiverso combinarsi possono considerarsi fattori determinanti il livelloqualitativo complessivo della prestazione erogata.

Il rilievo assunto dalla componente umana induce ad una piùattenta valutazione della possibile evoluzione in termini di professio-nalità del personale ai diversi livelli. Risulta, in particolare, interessan-te cercare di individuare quali possono essere le interrelazioni che sivengono ad instaurare tra qualità del servizio e professionalità degliaddetti al sistema d’erogazione. Il riconoscere la causalità tra qualitàglobale del servizio e comportamento del personale consente di indi-viduare specifiche aree d’interesse verso cui focalizzare l’attenzione edorientare il programma d’intervento.

L’approccio globale alla qualità nei servizi comporta la definizioneex novo della struttura organizzativa interna all’ente. In particolare,assumere l’utente quale punto di partenza e, nel contempo, quale



punto d’arrivo delle scelte strategiche significa modificare radical-mente la cultura dell’organizzazione, nelle sue stesse fondamenta. Iltermine cliente-utente assume un significato più ampio, compren-dendo l’insieme di rapporti che si vengono ad instaurare non solo traente e utenti ma anche tra gli attori delle diverse fasi del complessoprocesso d’erogazione. Com’è già stato in altra sede osservato, ognioperatore è nel contempo fornitore e cliente dell’unità operativa chesi colloca a monte o a valle. Operare secondo quella che è definita lalogica del cliente interno comporta un diverso coinvolgimento dellerisorse umane ed il riconoscimento da parte di tutti i soggetti cheintervengono lungo le fasi di definizione ed erogazione del serviziodel ruolo determinante del loro agire sul risultato finale.

L’orientamento alla qualità comporta un’attenta gestione dellapartecipazione dei clienti-utenti ma anche del personale sia nel casoabbia diretto contatto con il destinatario finale, sia svolga le tipichefunzioni di back-office.

L’azione intrapresa può interessare l’organizzazione interna in termi-ni di modalità di lavoro e/o di tecnologia applicata. Nel primo caso l’o-biettivo è coinvolgere maggiormente il personale, motivare diversamentei singoli attori, coinvolgerli sin dalla fase d’ideazione e progettazione permigliorare l’interazione a livello inter-funzionale e intra-funzionale.

Gli interventi a livello gestionale ed organizzativo, definiti in altraparte del lavoro di natura hard, sono finalizzati ad individuare quelleoperazioni di routine in cui l’uomo può essere facilmente sostituitoda una macchina. Sostituzioni di questo tipo consentono di distoglie-re risorse umane da attività ripetitive e standardizzabili ed assegnarele stesse a compiti per i quali è richiesta una maggiore partecipazione,un impegno diretto dei singoli. Si tratta nella generalità dei casi d’at-tività che possono modificare anche radicalmente il livello qualitativodel servizio erogato e, di conseguenza, la percezione dell’utente.

Tra le aree d’intervento di maggior interesse vi è certamente l’indi-viduazione dei caratteri salienti delle diverse figure professionali inordine al miglioramento qualitativo dei servizi.

Si è precedentemente osservato come il livello qualitativo del ser-vizio percepito dall’utente sia il risultato del combinarsi di una plura-lità di dimensioni della qualità; la professionalità del personale vieneda più parti indicata come uno dei fattori più importanti.L’interazione di un insieme di componenti determina la professiona-lità di un sistema operativo, le principali componenti sono rappresen-tate da: conoscenze specialistiche di natura operativa e gestionale deisingoli soggetti in relazione al ruolo all’interno dell’organizzazione;capacità direzionale e/o manageriale che si traducono in scelte di pro-grammazione, di coordinamento, di gestione economica; capacitàrelazionali, con questo termine viene indicata l’attitudine dei singoliindividui a porsi in relazione con la controparte, sia essa un utentefinale, un fornitore od un addetto, di confrontarsi ed interagire conaltri; capacità analitiche che esprimono la creatività, l’originalità, lacapacità di sintesi e di valutazione dei soggetti.



Le dimensioni determinanti la professionalità e, conseguentemen-te il livello qualitativo della prestazione, possono trasformarsi da ele-menti di forza in fattori di debolezza. La criticità è correlabile ad unanon chiara definizione dei ruoli dei singoli individui all’interno del-l’organizzazione che può condurre ad una situazione di conflittointerno e/o esterno, tra i dirigenti ed il personale di contatto e/o tra ilpersonale di front line e l’utente. Gli strumenti di cui l’ente disponeper superare tali circostanze sono da ricercare nella comunicazione,nel feed-back informativo, sia in senso verticale che orizzontale, nellaformazione tecnica degli addetti (aree d’azione devono essere le com-petenze specialistiche) e, non ultimo, nello sviluppo di capacità rela-zionali, soprattutto tra il personale di front-line.

Le difficoltà a livello di professionalità degli operatori possonoderivare anche dalla scarsa attitudine di un soggetto ad assolvere par-ticolari compiti. In particolare, osservando il personale di contatto sipuò rilevare come questi svolga un duplice ruolo: un ruolo operativoed un ruolo relazionale (in molti casi per il soggetto risulta difficileassolverli entrambe). La gestione ottimale dei due ruoli presupponeun’attenta selezione del personale che deve accompagnarsi all’accura-to sviluppo della tecnologia e, contestualmente, anche alla ricercadegli spazi, delle occasioni d’interazione della stessa organizzazionecon gli addetti alle singole fasi.

L’interdipendenza tra professionalità e qualità del servizio è incon-futabile; la valorizzazione e la differenziazione dei compiti nonché laformazione del personale e la definizione di una linea di condottacomune, limitando almeno in parte la discrezionalità dell’agire deisingoli,19 sono interventi di primaria importanza in un programmache abbia quale obiettivo il miglioramento continuo della qualità.

Le elevate prestazioni fornite dal personale di supporto interno (ilback-office) al proprio cliente naturale, il personale di contatto, si tra-ducono o meglio sono pre-condizione per l’innalzamento del livelloqualitativo del servizio erogato all’utente finale.

Gli interventi sino ad ora individuati presuppongono l’esistenzad’adeguati sistemi di controllo e di valutazione delle prestazioni delpersonale addetto. È opportuno rilevare che l’inadeguatezza o l’insuf-ficienza degli stessi possono pregiudicare il risultato del programmad’attività di miglioramento nel suo complesso. I sistemi di controlloin taluni casi per coinvolgere e motivare maggiormente gli individuipossono prevedere incentivi o ricompense di natura finanziaria enon; si considerino, a titolo esemplificativo, i premi forfetari, i com-pensi mensili di squadra o ancora gli incentivi a fronte del raggiungi-mento d’obiettivi programmati. La verifica della rispondenza delleprestazioni del personale agli standard è essenziale sia continua ed irisultati e le valutazioni conseguenti è importante vengano diffusi trail personale perchè vi sia la possibilità di un effettivo riscontro delcambiamento in atto (ad esempio correlando i compensi al raggiun-gimento, tramite comportamenti e prestazioni adeguati, degli obietti-vi di qualità del servizio programmati).

19 La limitazione dell’ini-ziativa del personale attra-verso la definizione pun-tuale di un sistema d’ero-gazione, rappresenta dasempre un argomento didiscussione tra chi si occu-pa di problemi organizza-tivi. Secondo taluni Autoriè importantissimo che levalutazioni ed i suggeri-menti provenienti dal per-sonale, soprattutto dal per-sonale di contatto, diven-gano, attraverso forme dicollaborazione quali adesempio i circoli di qualità,elementi d’impulso per l’e-voluzione dell’intero siste-ma organizzativo.



20 Con il termine estensio-ne del contatto viene indi-cata la percentuale ditempo trascorsa dal clien-te-utente in diretto con-tatto con l’erogatore delservizio (macchina o per-sona) rispetto al tempototale di erogazione.

La tendenza tra chi si occupa di problemi della qualità nei servizi èquella di giungere a definire le linee guida di un possibile modellod’identificazione delle aree critiche d’intervento in base al tipo di pro-fessionalità richiesto dal servizio erogato. Dall’incrocio di due variabi-li determinanti la qualità del servizio, le modalità d’erogazione delservizio (impianti o persone) e l’estensione del contatto20 (alto obasso), è possibile individuare le componenti della professionalitàverso cui l’ente è importante rivolga la propria attenzione. In partico-lare, si possono considerare quattro quadranti (quattro diverse tipolo-gie di servizi): nell’ipotesi d’erogazione del servizio essenzialmentetramite persone in cui sia molto limitato il contatto diretto dell’utentecon il personale addetto risulta fondamentale lo sviluppo delle com-petenze specifiche per migliorare in termini sia d’efficacia sia d’effi-cienza la prestazione. Diversa la situazione nell’ipotesi d’erogazionedel servizio con personale ad alto contatto; il risultato finale, in que-sto caso, sarà condizionato dalla capacità degli addetti ad interagirecon l’utente, il livello qualitativo percepito risulta per tale ragionedirettamente collegabile al comportamento del personale. Nel caso diservizi erogati tramite attrezzature diverse è la macchina che deveinteragire con l’utente poiché manca del tutto il contatto con il per-sonale e risulta perciò fondamentale la capacità del personale (inparticolare degli addetti al back-office) di indicare possibili interventiatti a risolvere situazioni complesse spesso imprevedibili, a facilitarel’accesso.

Il posizionamento del servizio in termini di professionalità è ilprimo stadio di un più ampio e complesso programma qualità; le fasisuccessive sono rappresentate dalla definizione di un’azione di forma-zione tesa a sviluppare le aree professionali individuate come critiche(capacità relazionali, comportamentali, specialistiche) e dallo svilup-po di forme di comunicazione interna, per un maggior coinvolgimen-to del personale, ed esterna, per una migliore informazione dellaclientela.

La professionalità del personale (sia di front line che di backoffice) rappresenta oggi il fattore discriminante l’affermazione ed ilsuccesso di chi opera nel campo dei servizi. È sempre più avvertital’esigenza di ricercare e di formare persone che affianchino alleelevate capacità organizzative e manageriali competenze speciali-stiche. I cambiamenti in atto portano sempre più ad accentuare ilprocesso di globalizzazione della competenza professionale degliaddetti. Uno dei più importanti punti di forza dell’attività d’ero-gazione diviene così l’attitudine e la capacità del personale di inte-ragire ed integrarsi con l’utente. Risulta conseguentemente impor-tante la ricerca di formule operative che garantiscano la flessibilitàe l’adattabilità dell’intera struttura organizzativa al modificarsi delcontesto di riferimento, rappresentato dall’insieme dei clienti-utenti, dei fornitori e d’ogni altro soggetto in grado di fornireeguali prestazioni (ad esempio operatori del privato profit o noprofit).



3.6 Le funzioni coinvolte

L’analisi sino ad ora condotta ha consentito di porre in evidenzacome il processo di sviluppo di un approccio orientato al raggiungi-mento dell’obiettivo del miglioramento continuo della qualità coin-volga una molteplicità di soggetti e, soprattutto, modifichi le stesselogiche di produzione-erogazione e d’organizzazione. I cambiamentirisultano ancora più evidenti, se si considerano le singole funzioniall’interno di un ente. Tra queste meritano un cenno particolare lefunzioni marketing, acquisti, progettazione poiché, assieme alla vera epropria fase di produzione-erogazione, sono da considerarsi quellemaggiormente coinvolte.

La funzione marketing, nelle amministrazioni pubbliche, non èsolitamente riconducibile ad un servizio o divisione ad hoc. Essa,piuttosto, richiama ad una serie d’attività che vengono svolte dal livel-lo apicale, tipicamente dalle direzioni generali o dalle strutture di ver-tice dell’amministrazione. È importante isolare questa funzione, chepuò farsi coincidere nello specifico con l’attività di direzione e piani-ficazione strategica: utilizzare il termine marketing può generare equi-voci, soprattutto in virtù del significato che esso assume nel mondodelle imprese private. Nell’accezione in questa sede proposta, è possi-bile parlare di funzione marketing in un’amministrazione pubblicaogni qualvolta s’intervenga a livello organizzativo e/o operativo conl’intento di modificare il rapporto fra ente ed ambiente esterno. È pertale ragione che le peculiarità proprie dell’attività di marketing lapongono al centro dello sviluppo, in senso strategico, della variabilequalità. Più nello specifico, alla funzione marketing è attribuito ilruolo fondamentale di acquisire le informazioni, input informativiche provengono sia dall’esterno che dall’interno dell’organizzazione,di rielaborarle e poi di trasmetterle ai diversi livelli dell’amministra-zione nella forma di piani, di programmi, d’obiettivi od ancora dicompiti ed attività da porre in essere. In ordine al ruolo di ricettored’informazioni, è dato osservare come nello svolgere la sua funzioneconsultiva la funzione marketing possa muoversi nel senso dellaricerca attiva e/o passiva delle informazioni. La raccolta passivad’informazioni risulta generalmente di minore efficacia; si tratta adesempio d’informazioni relative alle lamentele ed ai reclami degliutenti, ai costi sostenuti per interventi d’assistenza ex post. La funzio-ne marketing, al contrario, è chiamata a ricercare attivamente leinformazioni per poter analizzare in un’ottica qualitativa i flussi d’e-rogazione, le aspettative ed i bisogni dei destinatari finali, la rispon-denza del servizio alle funzione ad esso attribuite.

Obiettivo prioritario di chi svolge l’attività di marketing è favori-re il contatto, l’instaurarsi di relazioni tra l’ambiente esterno e lostesso ente. Per tale ragione è necessario ricercare tutte le informa-zioni che possono aiutare: a comprendere quali sono gli attributi, ole combinazioni d’attributi in base ai quali l’utente beneficiario dellaprestazione giunge a formulare la sua valutazione finale di soddisfa-



21 Si consideri come un’a-deguata campagna dicomunicazione, l’esattadefinizione del contenutodel messaggio possano farmeglio percepire all’uten-za qual è il contenutoqualitativo del serviziocontribuendo alla forma-zione delle sue aspettative.Compito della funzionemarketing è evitare che lacomunicazione, nelle suepiù diverse forme, facciapromesse che non potran-no poi essere mantenute;l’obiettivo è limitare ilrischio che si verifichi ungap tra qualità attesa equalità percepita e quindiche gli utenti esprimanoun giudizio sostanzial-mente negativo, di insod-disfazione.

zione od insoddisfazione; ad individuare quali siano le possibilicause alla base di scostamenti che si registrano tra le aspettative del-l’utenza e la percezione nel momento dell’utilizzo del prodotto o delservizio; a riconoscere su quali elementi tangibili e/o intangibili del-l’offerta sia più opportuno intervenire. Per poter gestire in otticastrategica la qualità è necessario valorizzare la capacità di collabora-re, di dialogare delle funzioni ed in questo senso molto dipende dacome i soggetti preposti all’attività di marketing sono in grado diinteragire con esse. Si consideri, a titolo esemplificativo, la relazionetra il marketing e la progettazione; più nello specifico compito delmarketing è comprendere quali siano i bisogni, le aspettative dell’u-tente e quindi, quali siano effettivamente le funzione d’uso che idestinatari finali della prestazione ricercano. Il disporre di questotipo d’informazioni consentirà a chi si occupa dell’ideazione e pro-gettazione di meglio definire le caratteristiche e le prestazioni delservizio, di effettuare osservazioni sperimentali attraverso test ingrado di simulare le condizioni ambientali di fruizione dello stesso.Chi svolge le tipiche attività di marketing sarà anche chiamato a tra-smettere ai responsabili dell’ideazione e progettazione del serviziotutte quelle indicazioni che provengono dagli addetti al front-lineche possono suggerire adattamenti utili per poter intervenire sullecause all’origine di eventuali scostamenti.

Il marketing svolge anche un importante ruolo operativo; iresponsabili di tale funzione possono influenzare in modo determi-nante le decisioni riguardanti la comunicazione21. Come più volte èstato ricordato il giudizio che l’utente formula sul contenuto qualita-tivo dell’erogazione è, nella generalità dei casi, il risultato dell’analisi edella valutazione di una serie di variabili, definite anche dimensionidella qualità, il cui contenuto è propriamente da considerarsi come ilrisultato dell’agire coordinato di tutte le funzioni presenti all’internodell’organizzazione.

Tra le funzioni coinvolte nelle politiche di miglioramento dellaqualità, svolgono un ruolo importante (spesso trascurato o sottovalu-tato) funzioni quali la logistica e gli approvvigionamenti. Com’èemerso nel corso dell’analisi del processo evolutivo del concetto stessodi qualità, è dato rilevare come qualunque organizzazione (indipen-dentemente dalla natura pubblica o privata) nel perseguire la qualitàè chiamata in primo luogo a promuovere una politica degli acquistiche si basi, oltre che sui controlli in accettazione o sulla selezione deifornitori, anche sulla collaborazione del fornitore.

A livello d’approvvigionamenti si possono realizzare le condizionibase per poter perseguire obiettivi quali la flessibilità, l’elasticità o lamaggior specializzazione, condizioni che potranno consentire dimeglio rispondere alle attese dei destinatari finali. Il gestire gli acqui-sti, in un’ottica di miglioramento della qualità, comporta l’analisi e lavalutazione di una serie di fattori relativi alla tempestività della forni-tura, alle politiche di negoziazione, al sistema di trasmissione degliordini, ai criteri di scelta e valutazione dei fornitori, ai controlli sui



materiali e sui servizi. I responsabili degli approvvigionamenti hannoruoli sempre più complessi, in particolare rispetto alla definizione ealla gestione di possibili rapporti di collaborazione con i fornitori e dipiani di miglioramento e controllo della qualità concordati preventi-vamente con gli stessi fornitori22.

22 La scelta del fornitore inmolti casi può derivaredall’attenta valutazione edal confronto non tantodel costo unitario bensìdel costo globale che com-prende i costi relativi allagamma di servizi offertidal fornitore e di cui l’u-nità di prodotto-servizio èsolo una componente. Leprincipali componenti dicosto che in modo direttood indiretto contribuisco-no al formarsi del costoglobale possono essere atitolo esemplificativo: icosti di prevenzione, tracui la formazione e laverifica delle capacità deifornitori; i costi di verifi-ca, di cui fanno parteeventuali costi di ispezio-ne a priori; i costi per l’e-liminazione della nonqualità, appartengono aquesta componente i costidi rettifica e di ri-lavora-zione ed i costi intangibililegati alla insoddisfazionedei destinatari e/o al peg-gioramento dell’immaginedell’organizzazione.



LO SVILUPPO DELLA QUALITÀ NEL SERVIZIO PUBBLICO 63

4.1 La qualità ed il servizio pubblico

Nel terzo capitolo del lavoro si è posta particolare attenzione sugliorientamenti e sugli elementi tecnici che contraddistinguono l’ap-proccio alla qualità. Un ulteriore aspetto che deve essere attentamentevalutato, prima di procedere nella descrizione dei risultati dell’indagi-ne, è l’individuazione di alcune peculiarità proprie del servizio pub-blico che si sommano e combinano a quelle tipiche dei servizi, prece-dentemente proposte e che, conseguentemente, possono fortementecondizionare la definizione e le modalità d’introduzione di politichedi miglioramento della qualità.

Un elemento di differenziazione è certamente rappresentato dal-l’orizzonte di riferimento che nel caso di servizio pubblico è partico-larmente ampio, poiché i potenziali fruitori del servizio erogato sonoindistintamente tutti i cittadini di una comunità23. I servizi erogatidalle strutture di natura pubblica sono destinati a rispondere a biso-gni diffusi tra la collettività. Da ciò consegue una seconda importanteconsiderazione: il servizio erogato deve rispondere ad un’esigenza col-lettiva che deriva dal combinarsi delle richieste che provengono dauna molteplicità d’individui.

Problema centrale dell’agire nel campo dei servizi pubblici è,conseguentemente, il poter individuare quello che potrebbe definirsiil denominatore comune, nel senso dell’identificazione di caratterid’omogeneità nella domanda espressa dalla collettività degli indivi-dui considerati. La dimensione del mercato di riferimento24 è moltoampia e, soprattutto, mutevole. La dinamicità che caratterizza ladefinizione stessa del settore, quale conseguenza dell’evolvere deiprocessi di sviluppo economico-sociale e tecnico-scientifico, deter-mina il continuo modificarsi della tipologia di servizi erogati e la ri-definizione dei ruoli e dei compiti propri attribuiti all’operatorepubblico.

Nel corso degli ultimi anni è così andata consolidandosi unadiversa modalità d’approccio al settore dei servizi pubblici che rico-nosce nei concetti di razionalizzazione, controllo dell’efficacia, culturad’azienda, efficienza, miglioramento qualitativo, gestione

4. Lo sviluppo della qualità nel servizio pubblico

23 Principi ispiratoridevono necessariamenteessere l’equità, la socialità,la sussidiarietà.

24 Mercato di riferimentoall’interno del quale spessoa prevalere sono condizio-ni di tipo monopolistico.

07 capitolo IV 19-02-2008 15:16 Pagina 63


25 Il raggiungimento diuna situazione di equili-brio a livello di gestionedelle diverse attività nondeve intendersi comesemplice riduzione dellespese, delle risorse dedica-te bensì come introduzio-ne di procedure che con-sentano una miglioregestione.

26 Controllo dell’efficacia,razionalizzazione, efficien-za, miglioramento quali-tativo sono concetti consi-derati nel recente passatoin netto contrasto con ilruolo sociale attribuitoall’operatore pubblico.

27 Taluni osservano comela diffusione di un sistemadi gestione burocraticadelle operazione, fenome-no che si è manifestato giàa partire dall’ottocento,possa in realtà considerar-si un tentativo di miglio-ramento della qualità.

manageriale25 alcuni dei principali obiettivi da realizzare e verso iquali orientare le risorse umane, tecniche ed economiche26.

La via della qualità, quale approccio strategico, organizzativo egestionale ormai radicato nel mondo produttivo e dei servizi di natu-ra privata, si dimostra una scelta sempre più spesso obbligata nel set-tore dei servizi pubblici per perseguire un reale orientamento al mer-cato. L’utente da soggetto passivo delle politiche d’intervento realizza-te dalle istituzioni pubbliche è chiamato a divenire progressivamentesoggetto attivo, in grado di condizionare e modificare le scelte stessedell’operatore, rappresentando non più solo il punto di arrivo maanche il punto di partenza del processo d’erogazione di servizi attra-verso un’azione di controllo ex-post e d’indirizzo ex-ante. Il cambia-mento culturale va nel senso della ricerca di formule operative chegarantiscano, nel contempo, flessibilità ed elasticità dell’intera struttu-ra organizzativa a cui necessariamente deve accompagnarsi un radica-le cambiamento in termini di risorse umane. Nel settore dei pubbliciservizi è sempre più avvertita l’esigenza di ricercare e di formare per-sonale che affianchi ad elevate capacità organizzative e managerialil’attitudine e la capacità di interagire ed integrarsi con l’utente.

Come precedentemente osservato, lo sviluppo di un approccio allaqualità pone necessariamente sotto esame e, inevitabilmente indiscussione, i modelli organizzativi e gestionali; più nello specificonell’ambito delle amministrazioni pubbliche a causa sia dei meccani-smi burocratici che ne governano il funzionamento sia della tradizio-nale rigidità nell’assumere quali immodificabili punti fermi compiti,responsabilità o equilibri ormai consolidati, la diffusione di un inno-vativo approccio alla qualità spesso non è privo di tensioni. Le sfide egli obiettivi che nell’ambito del servizio pubblico si propongono sonotutti di primaria rilevanza e si caratterizzano per la loro natura socia-le, economica, amministrativa.

La natura sociale degli obiettivi è connaturale al servizio pubblico,la qualità dei servizi è direttamente responsabile della capacità dimigliorare la qualità di vita degli individui, la stessa coesione sociale.L’operatore pubblico nel suo agire persegue il miglioramento continuodella società nel suo insieme, assumendo quale riferimento proprio isoggetti in prima persona coinvolti. Il migliorare la qualità consente direalizzare anche obiettivi di natura economica, attraverso la qualità neiservizi è possibile sostenere la competitività del sistema economico.L’introduzione di politiche della qualità può assumere anche un carat-tere amministrativo rappresentando l’occasione per il possibile rilanciodi riforme dello Stato e/o della stessa pubblica amministrazione.

Le iniziative volte ad agire nel senso del miglioramento della qua-lità nell’ambito della pubblica amministrazione si sono manifestatenel corso degli anni con sempre maggior frequenza e stabilità27. Lemetodologie adottate in alcuni casi sono sviluppate internamente,sulla base delle specificità organizzative e gestionali e dell’esperienza,in altri casi si tratta di adattamento di soluzioni già applicate e conso-lidate in ambito privato. È importante osservare come l’orientamento



che attualmente tende a prevalere, muove nel senso del sistematizza-zione delle azioni in materia di qualità al fine di agire in senso incre-mentativo sulle potenziali sinergie fra strumenti già adottati e diffusitra le amministrazioni pubbliche. Nel contempo numerosi sono gliinterventi volti a favorire la diffusione di scelte e pratiche innovative,in grado di far fronte ai repentini cambiamenti della società.

Così come in altri ambiti d’attività, dove ormai l’esperienza matura-ta nel corso di questi ultimi anni ha ampiamente dimostrato l’impor-tanza dello sviluppo d’iniziative tese a coinvolgere tutti i soggetti cheinteragiscono con l’organizzazione, anche a livello di pubblica ammini-strazione sono ormai molte le realtà che hanno promosso l’avvio diprogetti pilota in tema di qualità28. Si tratta di forme di sperimentazio-ne che si basano sull’idea di base che il riordino di strutture, proceduree tecniche di gestione può avvenire procedendo per piccoli passi; glielementi innovativi, una volta applicati ed adattati, possono poi esseretrasferiti ad altre aree operative od estese a differenti procedure.

Obbiettivo prioritario, e punto di forza, di questa modalità d’in-tervento è la possibilità di introdurre elementi di cambiamento ingrado di coinvolgere progressivamente un sempre maggior numero disoggetti e funzioni, evitando (o quantomeno limitando) il manife-starsi di situazioni di conflitto tra le parti, di non condivisione degliinterventi, fin anche d’ostacolo alla stessa implementazione. In altreparole, con l’adozione della logica di miglioramento a piccoli passi sipossono conseguire risultati che hanno un impatto immediato sul-l’organizzazione aziendale, elemento questo che favorisce la progressi-va e rapida diffusione delle innovazioni e lo sviluppo di una maggiorecapacità progettuale da parte dei soggetti coinvolti che vedono rico-nosciuto il loro contributo. L’avvio di progetti pilota può inoltre esse-re un’opportunità per sostenere e stimolare sia a livello centrale cheperiferico la ricerca di soluzioni organizzative e gestionali che muovo-no nella direzione di un maggior decentramento. L’attenta analisi deiprogetti pilota a livello di pubblica amministrazione, seppur promossida realtà operative tra loro molto differenziate29, consente di rilevarecome questi siano tendenzialmente orientati ad affrontare proprio gliaspetti di maggior criticità nell’erogazione dei servizi pubblici. Lacomunanza d’obiettivi d’intervento osservata (che risulta sostanzial-mente indipendente dal settore di riferimento), favorisce l’applicazio-ne, anche nel settore dei pubblici servizi, di uno dei più consolidatistrumenti d’indagine e di valutazione dei programmi di migliora-mento della qualità: l’albero della qualità. Questo strumento interpre-tativo, articolato su due livelli, evidenzia in modo chiaro le possibilicause all’origine di disservizi, le interdipendenze che si vengono acreare tra i diversi partecipanti al processo d’erogazione nonché lepossibili linee guida per il miglioramento del servizio. L’albero dellaqualità, applicato ai diversi settori della pubblica amministrazione, èin grado in primo luogo di evidenziare le diverse fasi in cui ogni ser-vizio si articola: accesso dell’utente, erogazione e fruizione del servi-zio, controllo e correzione degli errori e dei disservizi, innovazione ed

28 Una delle possibili vie diintervento che la pubblicaamministrazione puòintraprendere per realizza-re gli obiettivi propri del-l’avvio di processi dimiglioramento della qua-lità è rappresentata dallasperimentazione per pro-getti pilota così come haespressamente previsto illegislatore con l’emanazio-ne della L. 537/93. In parti-colare, è dato rilevare comeil legislatore abbia attribui-to al Dipartimento dellaFunzione Pubblica il com-pito di mettere in atto gliindirizzi generali della spe-rimentazione per progettiprevedendo nel dispostolegislativo, tra gli altri, icriteri di selezione e difinanziamento dei progetti.

29 Sono oggi numerose leiniziative in campo sanita-rio, educativo od ancoraAmministrazioni centralicosì come Enti locali.



arricchimento del servizio. Individuati i momenti di contatto trautente ed erogatore e le aree coinvolte, il modello propone alcunemodalità di azione che possono consentire di realizzare, secondo lalogica del miglioramento per piccoli passi, servizi di qualità più eleva-ta o, comunque, maggiormente rispondenti alle aspettative ed ai biso-gni del cliente.

Più nello specifico è dato osservare come: informazione, acco-glienza e trasparenza siano le aree d’intervento identificate comeprioritarie per facilitare l’accesso degli utenti ai servizi pubblici; velo-cità, comodità, chiarezza, personalizzazione e gestione delle attesesono, le aree critiche che l’amministrazione pubblica, sia a livello cen-trale che periferico, dovrebbe essere in grado di gestire per un’azionemirata nel corso dell’erogazione del servizio; affidabilità, fissazione distandard, capacità di risposta ed ascolto caratterizzano la fase tipicadel controllo e dell’intervento correttivo; arricchimento del servizioed ampliamento dell’utenza, individuazione d’utenze particolari, con-tinua innovazione in ordine al ruolo del servizio pubblico sono infinele modalità d’intervento per una sempre maggiore valorizzazione emiglioramento del servizio erogato.

4.2 L’orientamento delle amministrazioni pubbliche

La qualità è un concetto d’ampia applicazione, fatto proprio da unnumero sempre più elevato d’organizzazioni operanti nei più diffe-renti settori d’attività, dal manifatturiero ai servizi, dal privato al pub-blico. Il significato attribuibile al concetto di qualità ha subito unacontinua evoluzione, adattandosi progressivamente al mutare delsistema politico, economico e sociale ed alla sua complessità. Le stessemetodologie d’intervento in tema di controllo, valutazione e miglio-ramento della qualità tendono a divenire rapidamente obsolete ed icontinui cambiamenti impongono la ricerca e l’implementazione disempre nuove soluzioni.

Gli studi e le ricerche condotti nel corso degli anni hanno resosempre più evidente come lo sviluppo di un approccio che si fondasulla multidisciplinarietà sia condizione essenziale per poter consegui-re risultati premianti in termini qualitativi. Tale orientamento appareancora più determinante nell’ambito dei servizi pubblici dove caratte-ristiche, ruoli e scopi dell’erogazione di servizi richiedono lo sviluppodi un approccio alla qualità secondo una logica sistemica. Più nellospecifico, nell’erogare i servizi lo Stato persegue un duplice scopo:rispondere alle esigenze ed ai bisogni individuali dei cittadini e, nelcontempo, attraverso i servizi esercitare le funzioni che gli sono pro-prie d’indirizzo, di controllo e d’orientamento dell’evoluzione di unPaese. La qualità, in quanto componente essenziale nell’erogazione diun servizio, diviene strumento in grado di rendere più agevole l’azionepolitica, economica e sociale dell’amministrazione pubblica.L’adozione dei principi ispiratori l’approccio alla qualità, la condivisio-



ne degli stessi da parte di tutti i soggetti ai diversi livelli coinvolti e laloro partecipazione attiva alle iniziative in tema di qualità sono semprepiù passaggio obbligato per gli operatori del servizio pubblico.

A fronte dell’evidenza, ormai da più parti riconosciuta, dell’im-portanza che riveste oggi il perseguire obiettivi di miglioramentocontinuo della qualità nell’erogazione di servizi pubblici, risulta anco-ra difficile delineare quale sia attualmente lo stato dell’arte, il quadrodi riferimento generale in ordine all’adozione di metodologie che sirifanno ai principi dell’approccio alla qualità. Particolarmente nume-rose sono le iniziative promosse in questi anni, a tutti i livelli dellapubblica amministrazione, per stimolare e sostenere l’avvio di pro-grammi orientati alla qualità così come di fondamentale importanzarisulta l’intervento a livello legislativo al fine di una maggiore siste-matizzazione degli interventi.

Ad una prima analisi dello stato d’attuazione e diffusione di sceltee pratiche orientate alla qualità, l’elemento che risulta oggi caratteriz-zare il settore dei servizi pubblici è l’estrema frammentarietà e spora-dicità delle attività promosse. Ad esempi d’eccellenza nell’adozionedelle più innovative metodologie di gestione strategica del fattorequalità, si affiancano realtà che non hanno ancora pienamente com-preso l’importanza dell’operare scelte orientate alla qualità. Il feno-meno coinvolge, in eguale misura, tutte le componenti del serviziopubblico; più nello specifico ciò che caratterizza l’attuale contesto èl’estrema varietà di situazioni rilevabili. In prima approssimazione, sipuò ritenere che tra le cause all’origine dello sviluppo a macchia dileopardo non siano annoverabili né la dimensione operativa dell’or-ganizzazione, né la natura del servizio erogato così come la localizza-zione. L’avvio di politiche orientate alla qualità nell’ambito dei servizipubblici, al contrario, è il risultato del diverso combinarsi di una mol-teplicità di fattori di natura endogena ed esogena di difficile identifi-cazione.

A fronte di una realtà così complessa ed articolata, si rende semprepiù necessaria la definizione di azioni mirate, atte a stimolare in unaprospettiva di medio lungo termine tutte quelle iniziative che consen-tano di aumentare la diffusione di scelte e di pratiche innovative, asostegno del miglioramento qualitativo dei servizi. Pur essendo rico-nosciuto come essenziale alla buona riuscita di qualsiasi iniziativa intema di qualità la motivazione interna, la condivisione degli obiettivida parte di tutta l’organizzazione, è nel contempo dato osservarecome, in un particolare contesto qual è il settore dei servizi pubblici,sia fondamentale un’azione programmata e coordinata che dal centrosi diffonde verso la periferia.

In questa logica si pone il progetto di ricerca sulle politiche per laqualità nelle amministrazioni pubbliche promosso dalla Presidenzadel Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica.

Il progetto di ricerca si propone un duplice obiettivo: acquisire ilmaggior numero possibile di dati ed informazioni in merito allo statod’avanzamento del processo d’implementazione di metodologie e



30 Fase oggetto di una piùampia trattazione in que-sto capitolo.

strumenti di miglioramento della qualità da parte delle amministra-zioni pubbliche operanti su tutto il territorio nazionale e, nel contem-po, dotarsi di una base informativa, quanto più possibile ampia edarticolata, da assumere quale riferimento per ogni futuro intervento.L’attività di ricerca ha preso avvio assumendo quale ipotesi di lavoroche sia proprio l’esperienza già maturata nell’ambito dei servizi pub-blici la migliore base di partenza per delineare quale direzione l’am-ministrazione pubblica possa, in prospettiva, seguire per migliorare laqualità dei servizi, ovvero la qualità dell’amministrazione tout court.

4.3 L’indagine empirica

Per riconoscere la diffusione delle politiche per la qualità e, nelcontempo, comprendere quali sono gli strumenti e le metodologiesviluppate da chi è chiamato ad erogare servizi pubblici è necessario,in primo luogo, definire qual è il campo d’indagine, la dimensione el’articolazione interna della popolazione di riferimento. Questa primafase del progetto di ricerca ha assunto un ruolo determinante e daessa in larga parte sono derivate le risultanze, le conclusioni a cui illavoro di ricerca ha condotto.

Per arrivare alla definizione della popolazione di riferimento èstato necessario, a priori, definire in modo puntuale l’oggetto d’inda-gine; la riflessione condotta in stretta collaborazione con ilDipartimento della Funzione Pubblica ha nel contempo delimitato edampliato l’ambito di riferimento. In particolare, l’assumere la naturagiuridica pubblica dell’organizzazione quale elemento discriminato-rio la formazione della popolazione, si è dimostrata, fin dall’inizio,scelta non adeguata a rappresentare, nella sua complessità, l’attivitàd’erogazione di servizi pubblici. La rapida evoluzione che oggi stavivendo la società ha creato spazi d’intervento per nuovi soggetti;sempre più spesso la risposta alle mutate esigenze ed ai bisogni di cit-tadini ed imprese in termini di servizi pubblici proviene anche daorganizzazioni che hanno natura giuridica privata sia profit che noprofit. Questo primo elemento di riflessione ha indotto ad articolarein due distinte ma tra loro coordinate fasi il lavoro di ricerca: unaprima fase strutturata nella forma d’indagine empirica di naturaessenzialmente qualitativa; una seconda fase di rilevazione definita subasi quantitative.

La scelta operata ha condotto ad articolare in modo differente ledue distinte fasi dell’indagine, sia definendo campioni di dimensionee caratteristiche tra loro diverse in ragione degli obiettivi prefissati, siapredisponendo due distinti strumenti di rilevazione.

La prima fase del lavoro di ricerca di contenuto prettamente quali-tativo30 ha privilegiato la profondità d’analisi; lo strumento adottato, inquanto valutato più d’altri idoneo a condurre una rilevazione finaliz-zata a delineare nel dettaglio scelte ed orientamenti in tema d’eroga-zione di servizi pubblici, è l’intervista diretta ad un predefinito e più



limitato campione di realtà operative d’eccellenza. Le unità d’indagineindividuate si caratterizzano per l’accentuata eterogeneità, soggettiattivi sia nell’erogazione diretta dei servizi agli utenti che nella defini-zione delle scelte strategiche, a livello di vaste aree territoriali, in meri-to alla definizione dei requisiti dei servizi offerti agli utenti. Fra di essesi rileva la presenza di enti pubblici così come privati, di enti chehanno intrapreso da anni un processo di gestione della qualità, comedi soggetti che solo recentemente hanno dato vita a progetti destinatiad incidere profondamente sulla qualità dei servizi offerti.

Nella fase di definizione del campione si è tenuto conto, in parti-colare, del duplice ruolo che questi soggetti sono chiamati a svolgere.Più nello specifico sono soggetti le cui scelte strategiche hanno riper-cussioni a livello organizzativo e gestionale interno, consentendo direalizzare un miglioramento in termini di qualità dei servizi erogati,nel contempo con il loro agire si fanno carico della diffusione a livellodi sistema di un approccio strategico maggiormente orientato allaqualità. Per questa ragione, la rilevazione qualitativa ha previsto unapprofondimento specifico per gli enti appartenenti alla pubblicaamministrazione, nelle sue articolazioni territoriali a livello centrale elocale, e per i soggetti che erogano servizi pubblici alle imprese comeai cittadini. Con riguardo a questa seconda categoria, ovvero i soggettierogatori di servizi, è stata introdotta un’ulteriore distinzione suddivi-dendo le organizzazioni che erogano servizi alle imprese e ai cittadini.La proposta metodologica nasce dall’esigenza di isolare i percorsi evo-lutivi e le scelte che hanno caratterizzato questi comparti e che hannoportato a formulare originali soluzioni applicative in tema di miglio-ramento della qualità. Un’attenzione particolare è stata riservata alleorganizzazioni che erogano servizi sanitari, in quanto negli ultimianni hanno dimostrato di aver sviluppato una forte propensione afare delle politiche per la qualità dei servizi uno degli elementi su cuibasare le proprie scelte strategiche. Il settore sanitario si dimostraspesso il precursore di molti processi innovativi.

Gli enti coinvolti nell’indagine qualitativa appartengono alleseguenti macro classi di riferimento: Amministrazione pubblica loca-le, Amministrazione centrale, Comunità montana, Camera di com-mercio, industria, agricoltura ed artigianato, Azienda multiservizi,Azienda sanitaria locale ed Azienda ospedaliera, Autorità, Università,Impresa sociale.

Il procedere, inizialmente, attraverso la forma dell’intervista diret-ta a testimoni privilegiati ha consentito di acquisire una serie d’infor-mazioni utili al prosieguo del lavoro; in particolare ha consentito dimeglio definire le criticità della tematica oggetto d’indagine, di iden-tificare le aree di maggiore interesse verso le quali concentrare l’atten-zione nella seconda fase della ricerca, di individuare gli strumenti e lemetodologie di miglioramento della qualità più diffuse. Le risultanzedelle interviste, una volta aggregate e rielaborate, hanno fornito unabase informativa importante al fine della progettazione della rileva-zione di natura quantitativa della seconda parte della ricerca31. In par-

31 Le risultanze della fasedi indagine quantitativasono proposte nel detta-glio nel quinto capitolo.



ticolare, le conclusioni cui la prima parte ha consentito di giungerehanno guidato la scelta sia del campione d’indagine che dello stru-mento di rilevazione e dei contenuti della stessa rilevazione.

Per meglio comprendere lo sviluppo successivo del lavoro èopportuno anticipare, già in questa sede, quelle che sono le principaliconclusioni derivanti dalle interviste qualitative realizzate nella faseiniziale della ricerca.

Il quadro che emerge dalla rilevazione qualitativa mostra come ladiffusione di strumenti e tecniche per la gestione della qualità facciaoggi parte del patrimonio degli enti che offrono servizi pubblici. Leproblematiche strategiche che questi soggetti affrontano si legano alladuplice esigenza di assecondare l’evoluzione quantitativa e qualitativadei bisogni degli utenti e di fornire risposte alle necessità proprie delcontesto organizzativo ed istituzionale nel quale rientrano le entitàanalizzate.

L’attributo della qualità è considerato dai partecipanti alla rileva-zione da differenti punti di vista e può per questo essere declinato inrelazione alla:

• qualità degli elementi che concorrono a definire l’organizzazionedell’entità considerata, l’attitudine dell’organizzazione a realizzarela missione e le finalità, gli obiettivi e i risultati attesi;

• qualità della gestione dell’entità considerata, intesa come funzio-namento efficiente ed efficace e, comunque, congruo rispetto alleaspettative;

• qualità dei servizi prestati agli utenti;• qualità d’ogni altra prestazione richiesta all’ente, al di là dei servizi

per gli utenti.

Da quanto emerso nel corso della rilevazione, il perseguire la qua-lità costituisce una priorità per tutte le macro classi di riferimento.L’esigenza della qualità corrisponde all’esigenza di operare sulla basedella razionalità organizzativa, cioè nel rispetto della razionalitàumana che si esprime nell’organizzazione. Esiste una forte consonan-za tra razionalità organizzativa e qualità dell’organizzazione, dal com-binarsi di queste dipende la qualità degli output prodotti ed erogatidall’organizzazione.

L’analisi di realtà fra loro diverse ha consentito di meglio com-prendere i fenomeni oggetto di studio; la via percorsa, in questaprima fase d’indagine, ha consentito di isolare ed approfondire pro-blematiche specifiche, in relazione alle differenze esistenti fra i sogget-ti coinvolti. L’analisi è stata condotta ed applicata creando delle parti-zioni in ragione della funzione e delle finalità perseguite dai soggetticoinvolti nell’indagine. Questo modo di procedere ha consentito diindividuare al meglio non solamente le peculiarità, ma anche il ruoloche questi soggetti sono oggi chiamati ad assumere.

Come precedentemente ricordato, la ripartizione utilizzata tende amettere meglio in luce gli effetti di scelte strategiche su soggetti chia-



mati non solo a migliorare la qualità dei servizi erogati ma a farsicarico, come nel caso della pubblica amministrazione, della diffusionedi un approccio strategico a livello di sistema.

Nello stesso soggetto pubblico si combinano i ruoli d’erogatore diservizi e di decisore, le funzioni di gestione ed indirizzo delle politi-che pubbliche. L’attenzione per la qualità assume per questo piùsignificati, coinvolgendo l’organizzazione, la finalità, l’azione ammini-strativa come quella economica.

4.4 I risultati dell’indagine qualitativa

L’approfondimento più ampio dell’analisi qualitativa è stato dedi-cato alle Amministrazioni locali e centrali dello Stato, condotto attra-verso l’identificazione e l’analisi qualitativa diretta di otto diversi casidi studio. Focus dell’indagine è stata l’individuazione delle scelte,delle strategie, degli strumenti utilizzati e sviluppati dalle ammini-strazioni: l’importanza di queste amministrazioni è palese, ed è diret-ta conseguenza del loro ruolo, in quanto chiamate non solo a definirema anche a diffondere a livello ampio l’innovazione, in senso oriz-zontale e verticale.

Un’attenzione particolare è stata inoltre rivolta al settore sanitario:la sua importanza, è stata nelle fasi successive dell’indagine conferma-ta dall’evidenza empirica e dalle risultanze dell’analisi quantitativa. Isoggetti che operano nel settore sanitario dimostrano di aver svilup-pato, negli ultimi anni, una forte propensione a fare delle politicheper la qualità dei servizi uno degli elementi su cui basare la propriastrategia. Questa scelta è certamente stata determinata anche dall’evo-luzione del sistema sanitario nazionale, che a partire dalla riforma del1978 ha assunto il ruolo di precursore di molti processi innovativi,diffusisi negli anni in tutte le amministrazioni pubbliche. Questo pro-cesso è in continua evoluzione: il settore sanitario ad oggi continuaad anticipare alcune trasformazioni che, per quanto ancora in diveni-re, probabilmente diventeranno tematiche di confronto di primariointeresse in molti altri settori. L’erogazione di servizi di qualità agliutenti, alla luce dell’evoluzione del quadro normativo e competitivo,ha rappresentato per il settore sanitario un’opzione obbligata.L’introduzione di meccanismi di competizione, la crescita e lo svilup-po di meccanismi di controllo e regolamentazione, unitamente all’esi-genza di gestire risorse finanziarie scarse, hanno obbligato gli attoriche operano in questo settore a confrontarsi con le attese degli utenti.

Il confronto con i competitor è avvenuto non solo attraverso ilperseguimento di più elevati standard qualitativi dei servizi offerti maanche attraverso una ri-definizione delle logiche operative aziendali.Gli operatori sanitari hanno dovuto sviluppare un approccio strategi-co e gestionale innovativo, sviluppando metodologie in grado di sup-portare il perseguimento della mission aziendale. Basti ricordare, aquesto proposito, l’esperienza dell’introduzione di meccanismi di



controllo di gestione e più in generale di strumenti manageriali voltia migliorare l’efficienza ed efficacia delle prestazioni.

Sono queste considerazioni che hanno guidato la scelta diapprofondire in particolare modo l’analisi del settore sanitario. Adintegrazione di questo studio, si è scelto di offrire un ulterioreapprofondimento specifico, attraverso l’analisi dell’Autorità francesedeputata a monitorare e governare il sistema sanitario nazionale fran-cese. All’Haute Autorité de Santé è assegnata la funzione di valutarel’efficacia dell’insieme delle prestazioni erogate nell’ambito del siste-ma di finanziamento pubblico, di implementare il processo di certifi-cazione di tutti gli erogatori di servizi sanitari e di valutare le buonepratiche in campo medico, promovendone nel contempo la diffusio-ne. Non ultimo, la Haute Autorité nasce con l’intento di rafforzarel’impegno dello Stato francese nel perseguimento di politiche per laqualità, ponendosi quale strumento di coordinamento di diverseAgenzie a diverso titolo impegnate sul fronte qualità. In considerazio-ne della crescente attenzione per il tema della qualità, in Italia comeall’estero, si offre per questo una lettura dell’esperienza dell’Autoritàfrancese, convinti che questo caso possa costituire l’esempio di unbenchmark nella definizione delle politiche per la qualità.

Le Amministrazioni pubbliche localiAccostare realtà territoriali caratterizzate da problematiche sociali

ed economiche differenti impone in primo luogo una riflessione sucome, nella definizione di politiche per la qualità, non sia neutralel’appartenenza a specifici contesti ambientali.

L’analisi delle politiche per la qualità, all’interno delle amministra-zioni pubbliche, ha colto empiricamente come il contesto ambientalesia rilevante:

• in funzione di un’azione più incisiva in merito ai compiti specificidell’ente pubblico e dei servizi direttamente offerti;

• in funzione della capacità di generare, nei soggetti che sono chia-mati ad operare in associazione all’ente, una maggiore attenzionealla qualità.

Gli enti locali oggetto d’analisi non hanno perseguito percorsiomogenei bensì strategie diverse, che hanno agito in modo differentesul cambiamento dell’ente. Ciò emerge chiaramente dal confrontodelle esperienze considerate, diverse fra loro in funzione sia delladimensione delle singole amministrazioni che dell’ambito territorialedi riferimento.

Una prima osservazione, comune a tutti gli enti analizzati, è tuttaviarelativa alla scelta di implementare strumenti e progetti destinati adimpattare in modo orizzontale sull’organizzazione ed il funzionamentodell’amministrazione, legata ad iniziative mirate a migliorare la qualitàin specifici ambiti d’intervento. Nei casi in cui l’avvio di specifici pro-getti, finalizzati ad esempio al conseguimento di una certificazione di



qualità, ha portato ad un apprendimento progressivo da parte di tuttala struttura, i progetti avviati si sono rivelati occasione di diffusionedell’innovazione all’interno come all’esterno dell’ente pubblico.

Le Amministrazioni centraliIl dato più rilevante che emerge dall’analisi delle politiche per la

qualità avviate dalle Amministrazioni centrali si collega alle peculia-rità di questi enti, ed in particolare alla possibilità di coniugare unorientamento alla qualità con il rafforzamento del ruolo, propriodelle Amministrazioni centrali, d’orientamento e definizione di lineed’indirizzo e scelte di policy.

Date le specificità di questi soggetti, non è immaginabile un con-fronto diretto ed una comparazione fra le azioni e le iniziative specifi-camente avviate dai soggetti che erogano direttamente servizi pubbli-ci sul territorio (quali gli enti locali) e le Amministrazioni centrali,per le quali assume importanza assai maggiore il ruolo di governo diun sistema amministrativo complesso e per le quali il contatto conl’utente finale avviene solo a livello periferico.

Ciò che invece accomuna, e rende significativo il confronto frasoggetti fra loro eterogenei, è la constatazione di come l’attenzioneverso la qualità permei oggi in profondità le Amministrazioni centra-li, al pari degli altri enti considerati nell’indagine.

Il diffondersi di una visione strategica orientata alla qualità si con-cretizza, per questo motivo, nella definizione da parte di questeamministrazioni delle direttive e delle azioni in grado di orientare l’a-zione dell’amministrazione nel suo insieme, ed al tempo stesso di farrecepire ai livelli periferici gli indirizzi definiti a livello centrale.

Le finalità sono molteplici e non si esauriscono nella ricerca tenden-ziale dell’erogazione di un servizio migliore agli utenti, siano essi intesicome utenti interni o finali. La possibilità di definire a livello centraledirettive e linee guida per l’implementazione di politiche per la qualitàsi rivela, in questo contesto, un potente strumento per rendere omoge-nea l’azione dei livelli periferici dell’amministrazione sul territorio.

Assume per questo particolare rilievo non solo l’attenzione verso laqualità del servizio erogato ma anche verso il miglioramento continuodell’organizzazione interna. La possibilità di diffondere l’innovazioneall’interno dei vari livelli delle amministrazioni si coniuga, in questocontesto, con l’adozione di modelli virtuosi, introdotti quasi sempre invia sperimentale in alcuni uffici “pilota”, che possono considerarsicome esempio di best-practice da diffondere a tutta l’amministrazione.

I soggetti erogatori di servizi alle imprese: le Camere di Commercio, Industria, Agricoltura e ArtigianatoIl ruolo dei soggetti pubblici che erogano servizi alle imprese è

identificabile certamente nell’imperativo di favorire congrue relazionitra i soggetti umani, di svolgere compiti di interesse generale per ilsistema delle imprese, in modo che essi possano operare insieme,costituire una “collettività di soggetti”. La collettività diviene il tramite



per realizzare effettivamente il superamento quantitativo e qualitativodell’agire individuale nonché il presupposto per superare gli ostacoliemergenti dalle situazioni di complessità, in relazione alla naturaprima della missione d’ogni organizzazione.

Coerentemente con queste osservazioni, l’analisi ha colto comel’orientamento alla qualità si traduca nell’esigenza di favorire la cre-scita dei saperi a disposizione dei dipendenti nel massimo grado pos-sibile, posto che essi costituiscono la “leva” più importante affinché idipendenti stessi, quali componenti dell’organizzazione, operino almeglio. Ci si riferisce al sapere generale, che aiuta a capire e interpre-tare ogni espressione della realtà, al saper fare o sapere professionale,occorrente per affrontare congruamente e risolvere i problemi dell’o-perare, e al sapere essere o relazionale che soddisfa l’indispensabileesigenza di agire insieme agli altri soggetti umani dell’organizzazione.

L’approfondimento dell’analisi di un sistema camerale ha assuntogrande rilevanza, proprio in funzione delle caratteristiche strutturalidi questo ente. Come soggetto fortemente radicato sul territorio, ed altempo stesso inserito in una rete istituzionale nazionale, esso è partedi un processo di generazione e diffusione dell’innovazione che legafra loro differenti livelli, locale e sovralocale. Il ricorso a metodologiee strumenti nonché l’avvio di progetti finalizzati al miglioramentodella qualità dei servizi erogati si presta per questo ad una duplice let-tura, in funzione della capacità delle iniziative di impattare sul tessutolocale e di agire su di una vasta area, evidenziando non solo le possi-bilità di diffusione interna ma di propagazione all’interno di una retee di un sistema.

Il sistema universitarioIn ambito universitario, l’avvio di politiche per la qualità si lega in

anni recenti alla definizione di programmi nazionali e comunitari;programmi che hanno avuto un forte impatto sulle scelte strategichedegli Atenei. Nel febbraio 1996, con il lancio del Progetto CAMPUS esuccessivamente del Progetto CAMPUS-ONE, la C.R.U.I. -Conferenza dei Rettori delle Università Italiane – ha invitato tutticoloro che sarebbero stati coinvolti nel Progetto ad accogliere la sfidadella valutazione della qualità dell’insegnamento universitario, intro-ducendo i principi ed i metodi di gestione di un sistema organizzativoche assume quale riferimento i modelli ISO 9000 e più in generale imetodi di gestione globali o totali (Total Quality Management -TQM). Questo modello si articola in due fasi separate ma strettamen-te connesse tra loro: una prima fase di auto-valutazione interna eduna seconda fase di valutazione esterna.

Il progetto ha assunto le caratteristiche d’azione profonda su tuttoil sistema della formazione, anche in considerazione dei legami fral’avvio di queste iniziative e la fissazione di requisiti specifici (certifi-cazioni, progetti di miglioramento della qualità) per l’accesso a risor-se, finanziamenti e la partecipazione ad iniziative patrocinate dalleistituzioni nazionali ed europee. In questo contesto, la diffusione di



progetti di riformulazione dell’offerta formativa e dei servizi didattici,l’introduzione dei Nuclei di Valutazione della didattica e della ricerca(incaricati di valutare la qualità dei processi e dei prodotti delle atti-vità universitarie), si sono combinate con l’avvio d’iniziative mirate amigliorare il rapporto fra studenti ed Università, fra Università emondo del lavoro.

Le Aziende multiserviziL’analisi delle Aziende multiservizi ha dato indicazioni significati-

ve in diretta relazione all’evoluzione, subita in anni recenti, da questosettore, sulla spinta di profonde trasformazioni in atto a livello socialeed economico, e di radicali interventi che hanno interessato il quadronormativo di riferimento. L’esigenza, per le aziende ex municipalizza-te, di trasformarsi in soggetti di diritto privato, indipendenti daglienti pubblici, si è accompagnata in questo contesto con la necessità diconfrontarsi sul mercato, definendo nuove scelte strategiche.

Dopo un decennio dall’avvio di questo processo, il quadro cheemerge dall’analisi mostra come queste aziende, che erogano servizipubblici, siano state in grado di introdurre e di far propri strumentigestionali, come di avviare percorsi di miglioramento della qualità.

Il carattere industriale di questi servizi ha portato, in modoquasi naturale, ad una tensione verso l’adesione a standard di qua-lità definiti e nati in ambito privatistico. In anni più recenti, la con-sapevolezza della necessità di raggiungere livelli più elevati d’effica-cia è coincisa con l’avvio d’iniziative volte a migliorare il rapportocon l’utenza, potenziando i canali di ascolto, la customer satisfaction,l’attività di comunicazione e rendicontazione. Allo stesso modo,l’inserimento in meccanismi competitivi si è tradotto nella necessitàdi perseguire livelli più elevati d’efficienza, organizzativa e gestiona-le. In questa direzione, si collocano l’introduzione di strumenti dicontrollo strategico e gestionale quale l’introduzione della BalancedScorecard, ed in generale tutte le iniziative rivolte al miglioramentointerno, dallo sviluppo di strumenti informatici alla formazionecontinua del personale.

Le realtà del privato no profitNell’ambito delle politiche di riforma del welfare state le realtà del

privato no profit hanno via via assunto un ruolo sempre più determi-nante. Questi soggetti nei più diversi settori d’attività, dal sanitario alsociale, dalla cultura all’educazione, si affiancano ed integrano l’offer-ta di servizi da parte dell’operatore pubblico. Il ruolo d’erogatore diservizi rende questi soggetti di particolare interesse nell’ambito di unlavoro di ricerca dedicato alle politiche per la qualità. Per la loro stes-sa natura divengono soggetti altamente innovativi e particolarmenteattenti al modificarsi delle aspettative e dei bisogni della collettività,da un lato e, dall’altro, interlocutori prioritari della amministrazionepubblica locale e delle istituzioni che operano a livello regionale,nazionale ed europeo.



Le organizzazioni no profit ormai da alcuni anni hanno ampia-mente sviluppato ed adottato i più importanti strumenti di migliora-mento della qualità, carta dei servizi, bilancio sociale sino alla certifi-cazione del sistema qualità. Taluni cambiamenti possono considerarsiindotti da richieste provenienti dal soggetto pubblico così comerisposta a specifici vincoli normativi; in una molteplicità di casi l’agi-re nel senso del miglioramento della qualità è il risultato di sollecita-zioni che provengono dall’interno della stessa organizzazione e/odalla collettività di riferimento. La centralità assunta dal cliente-uten-te ha favorito il diffondersi di tutte quelle iniziative che favoriscono losviluppo di relazioni e di occasioni di scambio e confronto. L’analisidegli stakeholder, la loro mappatura sono momenti fondamentalidelle scelte strategiche di medio e lungo termine.

Il settore sanitarioL’analisi delle aziende che operano in ambito sanitario è emblema-

tica in quanto ha fatto emergere come questo settore consideri oggi“scontato” il ricorso ad iniziative e strumenti quali carte dei servizi,iniziative rivolte a migliorare la customer satisfaction, attività formativedel personale od il coinvolgimento d’attori esterni quali associazioni dicategoria ed altre istituzioni pubbliche od operatori privati.

Questi strumenti sono diventati patrimonio consolidato delleimprese che operano in ambito sanitario, in conseguenza del grado dimaturità del percorso di ridefinizione, avviato da più di un decennio,del sistema sanitario nazionale. Percorso orientato secondo i principidel miglioramento dell’efficacia delle cure, del contenimento e dell’ef-ficienza nell’uso delle risorse a disposizione.

L’introduzione di questi strumenti, avvenuta in parte come conse-guenza di specifici requisiti imposti dalle istituzioni nazionali e regio-nali per l’accreditamento delle strutture sanitarie, è oggi parte inte-grante di un sistema di gestione e monitoraggio della qualità dei ser-vizi, condiviso dagli enti che controllano il sistema e dalle aziende cheerogano le prestazioni ai cittadini.

In questo comparto l’attenzione per la qualità si sta estendendo dalmonitoraggio clinico delle prestazioni offerte ai pazienti ai processigestionali ed amministrativi, implementando ad esempio sistemi digestione della qualità nella definizione della programmazione e del bud-get economico e finanziario, attivando ed estendendo a tutte le unitàdell’azienda processi di autovalutazione e miglioramento, favorendo laveicolazione e la promozione degli strumenti a livello decentrato.

La Haute Autorité de SantéLa Haute Autorité de Santé è un’organismo pubblico indipendente

a carattere scientifico, creato dalla legge del 13 agosto 2004 relativaalla riforma dell’assurance maladie. Tale istituzione si colloca al centrodella più ampia riforma del sistema sanitario francese, che assegnaalla qualità uno spazio centrale nella politica sanitaria di questoPaese. L’istituzione della Haute Autorité de Santé risponde, nella logica



delle autorità francesi, ad uno obiettivo specificamente individuatodal Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie nel Rapporto del23 gennaio 2004, nel quale si evidenziava la necessità di “structurerdavantage le fonctionnement du système de soins, d’éprouver la qualitéet l’utilité de ce que l’on rembourse et d’entrer dans des démarches exi-geantes d’évaluation des pratiques et d’accreditation”.

In questo quadro, all’Haute Autorité è assegnata la funzione divalutare l’efficacia dell’insieme di prestazioni erogate nell’ambito delsistema di finanziamento pubblico, di implementare il processo dicertificazione di tutti gli erogatori di servizi sanitari e di valutare lebuone pratiche in campo medico, promovendone nel contempo ladiffusione. La Haute Autorité rafforza l’impegno dello Stato francesenel perseguimento di politiche per la qualità, ponendosi quale stru-mento di coordinamento di diverse Agenzie a diverso titolo impegna-te sul fronte qualità.

La Francia rappresenta uno dei primi paesi che ha assegnato adun’autorità pubblica responsabilità di promozione per la qualità deiservizi sanitari. Ciò attraverso la previsione di un sistema d’accredita-mento obbligatorio per tutti gli erogatori ospedalieri pubblici e priva-ti attivi nell’ambito del sistema pubblico. L’accreditamento si fonda suuna prospettiva di processo: l’oggetto di riferimento è rappresentatodall’attività sanitaria analizzata in alcuni elementi considerati essen-ziali. L’accreditamento francese si ispira ad una logica di migliora-mento continuo più che ad una logica autorizzativa, assegnando unaposizione centrale al paziente e alla sua sodisfazione, al percorso dia-gnostico-terapeutico e al coordinamento delle prestazioni.

L’ampiezza del campo di applicazione dell’accreditamento emergein modo evidente considerando i sei obiettivi che esso persegue: lavalutazione della qualità e della sicurezza delle cure; la valutazionedella capacità della struttura di migliorare in modo continuo la qua-lità delle cure e la complessiva presa in carico del paziente; la formu-lazione di raccomandazioni; il coinvolgimento dei professionisti intutte le fasi della “démarche qualité”; il riconoscimento del livello qua-litativo delle cure da parte di un’autorità esterna; il continuo poten-ziamento della fiducia del pubblico nel sistema sanitario.

La periodicità della procedura d’accreditamento, definita in fun-zione dei risultati della procedura stessa, evidenzia le finalità di que-sto sistema; non si tratta tanto di definire condizioni minime per l’ac-

Le fasi della proceura di accreditamento

• Avvio della procedura presso l’ente sanitario

• Realizzazione di un percorso di auto-valutazione da parte dell’ente

• Sopraluogo e redazione di un rapporto da parte di esperti esterni

• Formulazione d’osservazioni da parte dell’ente sanitario sul rapporto degli esperti esterni

• Esame del rapporto degli esperti esterni e delle osservazioni dell’ente

• Elaborazione del rapporto d’accreditamento da parte del Collegio di Accreditamento

• Elaborazione del resoconto finale del processo di accreditamento da parte del Direttore de l’ANAES



cesso al servizio sanitario pubblico, ma di avviare un processo virtuo-so di miglioramento continuo della qualità e quindi un processo dirinnovamento culturale che concepisca la qualità secondo una pro-spettiva trasversale, interdisciplinare e flessibile in pieno accordo allespecificità proprie dei servizi sanitari. In seguito sono proposti i pos-sibili risultati della procedura di accreditamento:

4.5 Gli strumenti ed i progetti avviati

Dall’analisi qualitativa emergono taluni elementi comuni, alcuniprincipali percorsi strategici che riconoscono nell’attenzione verso idestinatari dei servizi, nella riorganizzazione interna, nell’implemen-tazione di un sistema di valutazione degli effetti delle politiche per laqualità, nella rendicontazione e comunicazione esterna e, non ultimo,nella diffusione dell’innovazione i passaggi fondamentali di un piùampio ed articolato processo di sviluppo e diffusione dei principipropri dell’approccio alla qualità. Si è quindi di fronte a processi diprogressiva estensione dell’innovazione e dell’orientamento alla qua-lità, che nel tempo si sono tradotti dall’attenzione alla qualità dei ser-vizi erogati all’attenzione verso la qualità totale, influenzando l’agire

Indicazioni Modalità di realizzazione Intervallo temporale frala realizzazione delle

due procedure

SSeennzzaa oosssseerrvvaazziioonnii

CCoonn oosssseerrvvaazziioonnii

CCoonn rriisseerrvvaa

CCoonn rriisseerrvvee ddii mmaaggggiioorree

eennttiittàà

IIll CCoolllleeggiioo ddii AAccccrreeddiittaammeennttoo iinnccoorraaggggiiaa

ll’’eennttee aa ppeerrsseegguuiirree nneellllee ddiinnaammiicchhee aavvvviiaattee,,

nneellllaa pprroossppeettttiivvaa ddii uunnaa nnuuoovvaa pprroocceedduurraa ddii

aaccccrreeddiittaammeennttoo

LL’’eennttee ssaanniittaarriioo mmeettttee iinn aattttoo llee mmiissuurree iinnddii--

vviidduuaattee ee ggaarraannttiissccee iill rriissppeettttoo ddeellllee rraaccccoo--

mmaannddaazziioonnii ffoorrmmuullaattee ddaall CCoolllleeggiioo ddii

AAccccrreeddiittaammeennttoo,, iinn vviissttaa ddeellllaa ssuucccceessssiivvaa

pprroocceedduurraa ddii aaccccrreeddiittaammeennttoo

LL’’eennttee ssaanniittaarriioo pprroodduuccee uunn rraappppoorrttoo ddeellllee

mmiissuurree aaddoottttaattee iinn sseegguuiittoo,, oo èè ffaattttoo ooggggeettttoo

ddii aannaalliissii mmiirraattaa ssuuii ppuunnttii ooggggeettttoo ddii rriisseerrvvaa,,

eennttrroo uunn ppeerriiooddoo ddii tteemmppoo lliimmiittee ffiissssaattoo ddaall

CCoolllleeggiioo ddii AAccccrreeddiittaammeennttoo..

LL’’eennttee ssaanniittaarriioo ddeevvee aappppoorrttaarree ddeellllee ssoolluuzziioo--

nnii aallllee pprroobblleemmaattiicchhee ppiiùù sseevveerree,, iinn pprreevviissiioo--

nnee ddii uunn ssoopprraalllluuooggoo aadd hhoocc ddeell CCoolllleeggiioo ddii

AAccccrreeddiittaammeennttoo

55 aannnnii

55 aannnnii

MMeennoo ddii 55 aannnnii

MMeennoo ddii 55 aannnnii,, oollttrree aaii

ssoopprraalllluuoogghhii mmiirraattii aadd eessaa--

mmiinnaarree ggllii eelleemmeennttii ddii mmaagg--

ggiioorree ccrriittiicciittàà aa ssccaaddeennzzee ffiissssee



dell’organizzazione a livello strategico, gestionale ed amministrativo.Tale tendenza risulta maggiormente evidente nei soggetti che da piùtempo hanno fatto propria questa scelta strategica, e che sono oggi ingrado di implementare sistemi d’auto-valutazione e monitoraggio deiprogetti avviati.

Ciò che è apparso come rilevante, e significativo per il successivoapprofondimento, è la constatazione di come i soggetti analizzatisiano stati in grado di interiorizzare le conoscenze e gli strumenti perla gestione della qualità. Se in molti casi la diffusione di strumenti perla qualità è avvenuta grazie al ricorso a competenze esterne, è altret-tanto vero che essi hanno poi dato vita a progetti di miglioramentodella qualità anche autonomamente, ovvero facendo proprie metodo-logie e tecniche acquisite in un primo momento dall’esterno. A testi-monianza di questo fatto è la costruzione di strumenti informaticispecifici in funzione delle esigenze interne delle organizzazioni. Allostesso modo, si colloca la riflessione sulle modalità con cui sono gesti-te le iniziative di formazione del personale, che hanno assunto ilcarattere d’azione strutturata e costante.

Ad una lettura trasversale, ciò che accomuna tutti i soggetti analiz-zati è la tendenza a trasmettere e diffondere l’attenzione verso la qua-lità anche all’esterno, attraverso il coinvolgimento non solo d’utenti edi stakeholder che prendono direttamente parte al processo di defini-zione dei servizi erogati ma portando l’innovazione anche verso altrisoggetti o in altri ambiti applicativi, dando così vita ad un processo digraduale apprendimento e diffusione della conoscenza e dell’orienta-mento alla qualità. Su questo punto l’esempio certamente di maggio-re rilievo coincide con le iniziative avviate dalle amministrazioni pub-bliche, in particolare con i progetti d’implementazione di tavoli diconfronto e di programmazione territoriale.

Su questo specifico punto, vengono qui proposte alcune riflessionie alcune sintetiche considerazioni. Oggetto d’analisi sono quegli stru-menti e quelle metodologie la cui presenza può ritenersi in largaparte indipendente dalla natura dell’ente proponente ma non altret-tanto svincolata dall’obiettivo strategico perseguito, dall’approccio alconcetto di qualità fatto proprio dall’organizzazione. Così come evi-denziato nel corso della trattazione, ben difficilmente si può giungerea definire il modello standard d’implementazione della politica per laqualità nella pubblica amministrazione, pur tuttavia attraverso la spe-rimentazione e lo studio dell’esperienza maturata nell’ambito di pro-getti pilota è possibile disegnare alcuni percorsi di crescita utili a gui-dare l’amministratore pubblico nel suo duplice ruolo d’erogatore diservizi da un lato e di policy maker dall’altro.

L’analisi dei casi di studio ha evidenziato come l’avvio d’iniziativein tema di miglioramento della qualità può trovare origine nell’esi-genza avvertita dall’amministrazione pubblica di meglio conoscere ipropri utenti, i bisogni e le aspettative di quei soggetti a cui l’ente informa diretta è chiamato ad erogare uno o più servizi. È dato in par-ticolare osservare come dal riconoscimento della centralità del ruolo



dell’utente, possano avere origine processi di profonda riorganizza-zione che impattano sia sull’attività di produzione - erogazione deiservizi sia sull’organizzazione interna, sui compiti, sulle responsabi-lità, sulla formazione e, non ultimo, sulle competenze del personale.

Assumendo quale angolo visuale di lettura ed interpretazione del-l’avvio di processi di miglioramento della qualità il cliente-utente sipuò rilevare come il percorso che viene a delinearsi presenti alcunitratti comuni, del tutto indipendenti dalla dimensione operativa,dalla natura istituzionale così come dalla competenza territoriale dellastruttura osservata. Da quanto emerso nel corso delle interviste inprofondità realizzate, l’avvio del processo presenta in questi casi,quale pre-condizione, la messa in atto di un sistema di rilevazione deirequisiti attesi, delle esigenze ed aspettative implicite ed esplicite, delgrado di soddisfazione degli attuali (ma anche dei potenziali) fruitoridei servizi.

L’Osservatorio della soddisfazione del contribuente è una struttura nata nel 2002 ed inserita all’interno

dell’Ufficio comunicazione istituzionale del Dipartimento delle Politiche Fiscali del Ministero dell’Economia e

delle Finanze. Il Dipartimento, non operando a contatto con la collettività, si è posto quale missione fondamenta-

le l’attivazione d’iniziative volte a favorire l’ascolto attivo del contribuente. È uno dei primi esempi d’introduzione

della misura della qualità percepita e della valorizzazione di questa misura all’interno dei processi di migliora-

mento della qualità erogata.

L’iniziativa interviene sulla capacità funzionale e strategica del Dipartimento e sulla capacità di coordinamento

dei dipartimenti operativi. Le informazioni raccolte confluiscono in una banca dati il cui scopo è offrire uno stru-

mento di diffusione della conoscenza.

Fin dalla sua istituzione, nel 2002, l’Osservatorio è affiancato da un comitato guida, il cui scopo è individuare le

linee guida in grado di orientare l’organizzazione ed il funzionamento dell’amministrazione. L’approccio seguito

ha portato il comitato ad individuare un insieme di metodologie, strumenti (come carta dei servizi, certificazione,

circoli della qualità) e parametri per valutare la qualità. Obiettivo fondamentale delle linee guida è la sistematizza-

zione dell’approccio alla qualità, in modo da indirizzare ogni azione avviata verso un processo di miglioramento

continuo. Le linee guida hanno lo scopo di rafforzare la funzione d’indirizzo attraverso la partecipazione, quale

momento di riflessione e crescita condivisa, che si inserisce nel processo di definizione e programmazione.

L’attività svolta è di supporto alla politica fiscale (non d’indirizzo e definizione delle scelte in materia di politica

fiscale); la finalità è migliorare l’utilizzo di quegli strumenti le cui potenzialità d’intervento sono oggi limitate

dalla mancanza di un’attenzione verso la qualità sistemica dell’amministrazione. Rilevante in questo senso è stata

l’attività di studio e confronto anche con amministrazioni pubbliche estere, al fine di individuare casi e best prac-

tice, in area OCSE, da rapportare alle esigenze proprie del sistema fiscale italiano.

L’idea guida dell’avvio di tali iniziative è la possibilità di avviare un volano del miglioramento qualitativo, indiriz-

zando il sistema di valutazione verso un utilizzo più efficace. Una delle iniziative più importanti, da questo punto

di vista, è l’avvio del progetto Macroscopio. L’iniziativa si propone di migliorare le relazioni tra contribuenti e

uffici dell’Amministrazione finanziaria (partecipano oltre al Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero

dell’Economia e delle Finanze, le quattro Agenzie fiscali del Demanio, Dogane, Entrate, Territorio) promuovendo

l’ascolto attivo del cittadino. Suo scopo è comprendere e interpretare i livelli di percezione della qualità dei servizi

fiscali da parte dei contribuenti. Questa attenzione, insieme con una migliore comunicazione, può aiutare effica-

Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento delle Politiche fiscaliOsservatorio della soddisfazione del contribuente



Gli strumenti di rilevazione e monitoraggio che le amministrazio-ni hanno sperimentato in questi ultimi anni sono tra loro differenti:dalla realizzazione d’indagini periodiche (nella forma di rilevazionicampionarie, interviste qualitative, panel clienti) all’attivazione di callcenter, contact center, uffici per le relazioni con il pubblico, numeriverdi, pagine web, servizio reclami.

L’implementazione di uno o più strumenti di rilevazione e moni-toraggio della soddisfazione del cliente - utente è molto spessoaccompagnata dall’introduzione e/o dall’aggiornamento di canali e dimezzi di comunicazione. Nel corso dell’indagine qualitativa è emersain modo evidente la correlazione che esiste tra la sensibilità e l’atten-zione che un’amministrazione manifesta nei confronti dei destinataridei propri servizi e l’uso e la diffusione, a tutti i livelli organizzativi, distrumenti di comunicazione esterna così come interna.

La A.S.L. di Pavia, coerentemente con le disposizioni della Regione Lombardia, è dotata di un sistema organi-

co di valutazione della customer satisfaction. In tale quadro, l’azienda provvede ad eseguire indagini campio-

narie presso gli utenti pavesi su specifiche tematiche. Tra queste, l’indagine sulla customer satisfaction relativa

ai servizi di prevenzione (in primis, le vaccinazioni) e ai voucher. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, è

l’intero sistema dei voucher che appare finalizzato al monitoraggio e al miglioramento della qualità del siste-

ma. Gli erogatori sono chiamati a fornire alla A.S.L. e ai medici di base tutte le informazioni necessarie per

consentire all’utente di compiere la scelta. Tale modo di procedere garantisce alla A.S.L. che il cittadino sia

effettivamente preso in carico dal sistema sanitario e socio-sanitario e che esso benefici di prestazioni caratte-

rizzate da un livello qualitativo in linea con gli obiettivi stabiliti. In caso contrario, si attiva un canale di

Azienda Sanitaria Locale della Provincia di PaviaGli strumenti per la qualità

cemente le istituzioni fiscali ad aprirsi completamente verso la comunità socio-economica affiancando il contri-

buente nei rapporti con il Fisco, nel rispetto della legislazione e dell’equità fiscale. L’Osservatorio per il migliora-

mento delle relazioni con i contribuenti, attraverso i questionari di Macroscopio, intende raccogliere le opinioni

dei contribuenti su alcuni degli aspetti più significativi del sistema fiscale e dei suoi servizi, per renderli sempre

più vicini alle esigenze dei cittadini e delle imprese.

Momento fondamentale è il relazionare le misure adottate con la capacità di comprendere le aspettative e le esi-

genze del cliente, ovvero un matching fra iniziative avviate e possibilità di incidere sulle esigenze dell’utente.

I nuovi progetti avviati in questi anni sono tutti finalizzati non solo a migliorare la capacità d’indirizzo dell’am-

ministrazione ma anche ad introdurre in fase di programmazione un riferimento forte alle priorità individuate a

livello politico-istituzionale.

Il progetto nasce in conseguenza della riorganizzazione in Agenzie delle strutture operative del Ministero che

ha portato le stesse a sviluppare un’attenzione forte alle esigenze del proprio cliente finale. Per il Dipartimento

è divenuto importante lo sviluppo di un sistema di rilevazione autonomo, distinto da quello implementato

dalle Agenzie, offrendo al cittadino la possibilità di esprimere il proprio giudizio in modo generale sul funzio-

namento dell’amministrazione. Il sistema di rilevazione consente al Dipartimento di acquisire una visione più

ampia delle problematiche e di definire, di conseguenza, meccanismi di supporto all’attività di pianificazione e

gestione strategica.



Nel suo progressivo articolarsi, il percorso di miglioramentodella qualità nell’ottica del cliente-utente riconosce nella comunica-zione lo strumento fondamentale per veicolare le informazioni nonpiù e non solo in forma unidirezionale (dall’ente all’utente) bensìbi-direzionale (dall’ente all’utente, agli stakeholder e viceversa). Èinoltre importante evidenziare come l’esigenza di comunicare legataall’obiettivo del miglioramento del grado di soddisfazione del clien-te-utente porti l’amministrazione ad introdurre supporti tecnologiciinnovativi a sostegno di una migliore interazione tra le parti coin-volte, per realizzare un sistema d’interfaccia utente-organizzazioneintegrato.

Gestione condivisa di progetti, diffusione della conoscenza, tra-sparenza informativa, omogeneità di linguaggio sono alcuni deglielementi che alimentano un circuito virtuoso che si fonda sul dialo-go e sul confronto tra livelli organizzativi. Questo si dimostra unpassaggio fondamentale, al fine del raggiungimento dell’obiettivo

comunicazione (dal cittadino al medico di base e, infine, alla A.S.L.) che consente l’avvio del necessario pro-

cesso di miglioramento.

Per quanto riguarda la comunicazione e il dialogo con gli assistiti, l’A.S.L. della Provincia di Pavia ha anche attiva-

to dei canali di ascolto, si è dotata di un servizio reclami e di un ufficio relazioni con il pubblico.

L’azienda sta inoltre valutando il progetto d’attivazione di un call/contact center, finalizzato ad integrare le diverse

modalità d’interfaccia azienda-utenti (centralino, numeri verdi, sito web, sportelli, ecc.) sfruttando supporti tec-

nologici innovativi. In questa fase, il progetto di realizzazione consente di delineare uno scenario in grado di

mostrare gli elementi di criticità, sotto il profilo dell’organizzazione del lavoro e delle tecnologie, sui quali interve-

nire seguendo una logica d’adattamento incrementale al fine di giungere alla realizzazione del progetto, pur in

una situazione di risorse scarse.

Un ruolo di crescente rilievo ai fini della comunicazione è assunto dalla pagina web, che presenta sezioni distinte

in funzione delle esigenze informative dei destinatari. La sezione dedicata agli utenti fornisce informazioni relati-

ve all’organizzazione della rete di servizi che l'A.S.L. è chiamata a governare. La parte specificamente dedicata ai

professionisti sanitari contiene una sezione con aggiornamenti normativi (per esempio nell’area della farmaceuti-

ca) e informazioni di tipo sanitario oggetto in particolare di una Newsletter su temi specifici (es. farmaci, gruppi

di cure primarie).

Il sito internet è anche utilizzato come strumento fondamentale di comunicazione dei contenuti della Carta dei

servizi sanitari, che viene aggiornata in tempo reale dai singoli operatori dell’azienda attraverso la rete informati-

ca. Tale modo di procedere garantisce l’aggiornamento continuo delle informazioni fornite agli utenti. Più in par-

ticolare, la procedura di modifica e d’aggiornamento della Carta dei servizi prevede il coinvolgimento dei Capi

dipartimento e dei responsabili di distretto, che approvando la modifica in via telematica, attivano il processo d’a-

dattamento della Carta mediante comunicazione all’URP e di parallelo aggiornamento della pagina web.

La produzione e diffusione d’informazione costituisce un elemento centrale della strategia di qualità dell’azienda;

in questo senso di inserisce il progetto “Banca dati assistiti”, ideato dal servizio Sistemi informativi per raccogliere

ed elaborare tutte le informazioni sanitarie dei cittadini residenti nel territorio dell’ASL. La banca dati, un archi-

vio d’informazioni relative agli iter terapeutici e le patologie dei singoli pazienti, costituisce il supporto informati-

vo necessario per monitorare le prestazioni erogate ai paziente e la relativa appropriatezza. Date le potenzialità di

questo database, il progetto dell’ASL di Pavia è divenuto un progetto regionale che sta trovando applicazione

anche in altre ASL lombarde.



della qualità totale32; fase che a sua volta condurrà l’organizzazione ariconoscere nella struttura interna, in particolare nel personale, lacomponente critica, il fattore chiave di successo verso cui orientarerisorse ed energie.

Le diverse esperienze maturate in questi anni nell’ambito del-l’amministrazione pubblica in tema di qualità, confermano comeproprio le peculiarità dell’offerta di questi soggetti siano da consi-derarsi causa e, nel contempo, effetto dell’importanza via via cre-scente attribuita alle risorse umane e, soprattutto, alle interazionipersonali. I servizi, per definizione intangibili ed immateriali,attraverso il contributo delle risorse umane (intese in senso latoquale personale addetto alla produzione-erogazione ma ancheclienti-utenti destinatari dell’offerta) divengono componenteessenziale dello sviluppo dell’approccio alla qualità da parte diun’organizzazione.

Analogamente a quanto precedentemente evidenziato in ordineallo sviluppo di processi di miglioramento della qualità che partonodall’analisi e dalla conoscenza del cliente- utente, è dato osservarecome sia possibile riconoscere nel personale il punto di avvio dipercorsi di crescita verso la qualità. Numerose, in questo senso,sono le evidenze empiriche che anche nel corso dell’indagine quali-tativa è stato possibile rilevare. Il legame tra la qualità dell’offertacosì come percepita dal destinatario, dal fruitore dei servizi erogati,e la qualità dell’ambiente e delle relazioni tra addetti all’organizza-zione risulta molto forte. Nello specifico, nel corso della fase d’in-dagine qualitativa è emerso in modo chiaro come il percorso di svi-luppo seguito dalle amministrazioni pubbliche possa trovare pro-prio negli interventi a favore del personale la propria origine.Coinvolgimento del personale sin dalla fase d’avvio di percorsi dimiglioramento della qualità, valorizzazione del ruolo del personale- in modo particolare del personale di contatto - attivazione dicanali di comunicazione a sostegno dello scambio informativo eformativo, ri-definizione degli strumenti e dei processi di lavoro instretta collaborazione con il personale addetto, diffusione di un lin-guaggio comune in grado di alimentare un circuito virtuoso che sibasa sul dialogo e sul confronto tra i responsabili della qualità e idiversi livelli organizzativi, interventi formativi a sostegno dellariorganizzazione dell’ente - interventi che hanno origine dalla con-sapevolezza che i principali agenti di cambiamento sono la cono-scenza, l’informazione e la loro socializzazione - sono esemplifica-zioni di come le amministrazioni osservate hanno in questi annisviluppato programmi orientati alla qualità.

Il principale contributo innovativo, in molti tra i casi indagati, hanatura organizzativo-gestionale; i progetti muovono nel senso dellare-ingegnerizzazione delle procedure di gestione e dei processi orga-nizzativi in funzione delle esigenze emergenti, della massima traspa-renza delle informazioni e, non ultimo, della condivisione degli obiet-tivi a tutti i livelli organizzativi.

32 Risulta in questo sensod’estremo interesse, tra leorganizzazioni coinvoltenella fase qualitativa d’in-dagine, l’analisi del siste-ma qualità sviluppato darealtà complesse qualil’Agenzia delle entrate,l’ASPEM SpA, l’Aziendaospedaliera San GerardoMonza, la FondazioneIRCCS OspedaleMaggiore, Mangiagalli eRegina Elena, la Cameradi Commercio, Industria,Agricoltura ed Artigianatodi Cagliari, ilDipartimento delle politi-che fiscali, la ComunitàMontana delle ValliCurone, Grue e Ossola,l’I.N.A.I.L.



L’evidenza empirica rileva un ulteriore percorso evolutivo chericonosce nello strumento della certificazione il metodo per introdur-re un modus operandi uniforme, un modello virtuoso la cui imple-mentazione comporta (o forse anche impone) cambiamenti dal latosia strategico che organizzativo e gestionale. L’individuazione e ladefinizione di un modello virtuoso di comportamento che possaessere replicato, si dimostra in molti casi essenziale per alimentare lacrescita culturale nell’ottica della qualità di tutti i corpi amministrati-vi, consentendo l’avvio di processi imitativi di best practice da diffon-dere a tutti i livelli.

L’avvio d’iniziative volte al perseguimento della certificazione, nellesue più diverse forme, rappresenta certamente il tratto che accomunala gran parte delle realtà amministrative indagate. È tuttavia interes-sante osservare come a fronte dell’adozione di un comune strumentodi miglioramento della qualità, la diffusione di logiche improntate allaqualità, le azioni, i comportamenti che da esso derivano risultano traloro molto differenziati. Il conseguimento della certificazione non solopuò avere diversa motivazione in origine ma (ed è ciò che assume

La politica per la qualità dell’Ospedale Maggiore ruota intorno al processo di certificazione ISO 9001-2000. Dal

punto di vista organizzativo, le politiche di qualità sono coordinate da un’unità dedicata - l’Ufficio qualità – in

staff alla Direzione Strategica. L’implementazione degli strumenti e l’attivazione dei flussi informativi necessari

allo sviluppo del sistema sono invece stati affidati ad un “referente qualità”, individuato dal primario di ciascuna

Unità operativa.

Nell’esperienza dell’Ospedale Maggiore, il progetto qualità ha assunto sin dalle origini una forte valenza strategi-

ca, ponendosi l’obiettivo di sviluppare un sistema di gestione delle attività che consentisse, attraverso la logica ISO

e tutti gli strumenti ad essa connessi (per esempio il Manuale qualità), la re-ingegnerizzazione delle procedure di

gestione e dei processi organizzativi in funzione delle esigenze emergenti. Il principale contributo di quest’innova-

zione ha quindi natura organizzativo-gestionale e attiene in particolare alla trasparenza delle informazioni e alla

condivisione degli obiettivi aziendali da parte del personale. In tale direzione, l’Ufficio qualità dell’Ospedale

Maggiore ha svolto un’importante funzione di supporto a favore delle singole Unità operative, nella fase d’imple-

mentazione del sistema di qualità. La ri-organizzazione dei processi per lo sviluppo del sistema ha consentito la

diffusione di un linguaggio comune, che alimenta un circuito virtuoso fondato sul dialogo e sul confronto tra i

responsabili della qualità dei diversi livelli organizzativi.

Per quanto riguarda l’attività di misurazione e valutazione della qualità, il sistema è stato gestito in modo decen-

trato, affidando alle singole Unità operative il compito di definire gli standard di valutazione del proprio operato.

Tali standard sono oggetto di revisione e affinamento, in un’ottica di miglioramento continuo. In particolare, gli

sforzi di miglioramento dell’Ufficio qualità si focalizzano sull’utilizzo degli indicatori nell’area del governo clini-

co; ciò allo scopo di rendere esplicita l’utilità dello strumento ai fini della programmazione e del controllo dell’at-

tività sanitaria. La condivisione degli obiettivi si manifesta anche in fase di verifiche esterne (previste dalla certifi-

cazione ISO). Tali verifiche, che coinvolgono le singole Unità operative, sono interpretate dai referenti qualità più

che come modalità di controllo, come occasione di riconoscimento del lavoro svolto e di confronto tra i responsa-

bili della qualità dell’intera organizzazione.

Fondazione IRCCS Ospedale Maggiore, Mangiagalli e Regina ElenaLa re-ingegnerizzazione



maggiore rilievo ai fini del presente lavoro) può diversamente orienta-re le stesse scelte strategico - gestionali dell’organizzazione. Analizzarecome l’obiettivo del perseguimento della certificazione viene propostonell’ambito dell’amministrazione e, nel contempo, quali cambiamentiesso determina è certamente passaggio fondamentale per poter diffon-dere a livello di sistema la cultura della qualità.

Il conseguimento della certificazione può rappresentare il primoobiettivo concreto di un più ampio progetto di ridisegno di un entenell’ottica del miglioramento qualitativo, l’esperienza della certifica-zione può interessare solo alcuni processi specifici, individuati comeprogetti pilota (che poi potranno estendersi, in modo omogeneo ecoerente, a livello più ampio) o, al contrario, coinvolgere sin dall’av-vio l’organizzazione nel suo insieme.

Nel corso della rilevazione è emerso come l’obiettivo della certifi-cazione sia in grado di evidenziare elementi di criticità nell’ammini-strazione (elementi che possono pre-esistere all’avvio del processo dicertificazione o che, al contrario, possono avere origine dallo stesso).È dato in particolare osservare come nelle amministrazioni ove si

Il progetto qualità, avviato nel 1998, ha previsto inizialmente un’attività di mappatura delle norme che disciplina-

vano le azioni concrete in materia di qualità; sulla base dell’analisi del disegno normativo ha preso avvio l’attività

di definizione del progetto di qualità che ha richiesto il coordinamento di tutti i livelli della struttura, in particola-

re coinvolgendo i livelli periferici, regionali, definendo modelli di relazione funzionale in merito agli obiettivi per-

seguiti. Tra le iniziative promosse dall’Istituto la realizzazione di un sistema per la rilevazione periodica del grado

di soddisfazione dell’utenza in merito ai servizi erogati. Il sistema inizialmente progettato e sperimentato in quat-

tro sedi pilota è stato via via esteso alle sedi dislocate su tutto il territorio nazionale. Per realizzare il progetto qua-

lità l’Istituto si è trovato nella necessità di coinvolgere tutti i livelli gerarchici, a cascata attraverso le direzioni

regionali e provinciali, sino a raggiungere i livelli periferici, incaricati di erogare i servizi agli utenti. Le sperimen-

tazioni attivate riguardano, in particolare, la standardizzazione dei processi, la rilevazione della customer satisfac-

tion e la certificazione di qualità. Queste azioni sono state accompagnate dall’avvio di un’attività di potenziamen-

to delle competenze del personale, in modo tale da rafforzare competenze e skill professionali delle risorse umane

chiamate a gestire il cambiamento.

Più specificamente, per quanto riguarda l’avvio di processi di certificazione, INAIL ha avviato nel 1999, nella Sede

di Rieti - individuata per la sperimentazione - la certificazione secondo le norme ISO EN UNI SERIE 9000, dei

primi due processi: Accertamento Medico Legale per Infortunio ed Accoglienza. La Certificazione è stata ottenuta

nel maggio del 2000 e confermata nelle verifiche ispettive di mantenimento condotte, dallo stesso Organismo di

Certificazione TUV Italia, negli anni successivi.

L’esperienza pilota ha mostrato la fattibilità del percorso di certificazione, evidenziando i punti di forza (la com-

prensione dell’utente, l’avvicinamento alle sue esigenze) che ne giustificavano un’implementazione a livello

ampio. Aspetto non secondario, la certificazione sembra aver agito a supporto dello spirito d’appartenenza

all’Istituto. Il ruolo di coordinamento, svolto da parte della direzione centrale, si è tradotto in questo quadro nel-

l’implementazione delle linee guida destinate a diffondere l’orientamento della qualità ai livelli periferici, in parti-

colare alle direzioni regionali ed alle sedi, cui è deputata l’erogazione dei servizi all’utenza.

I.N.A.I.L.La sperimentazione in sedi pilota



riconoscono più livelli gerarchici suddivisi tra centro e periferia, sirenda necessario, contestualmente all’avvio della certificazione, ilmonitoraggio dell’attività condotta a livello decentrato, a questo puòaffiancarsi l’esigenza di coinvolgere tutti i livelli gerarchici, dando ori-gine ad un processo a cascata che, attraverso le direzioni presenti alivello regionale e/o provinciale, raggiunga i livelli periferici deman-dati all’erogazione dei servizi agli utenti.

Il conseguimento della certificazione, diversamente da quanto pre-cedentemente osservato, può essere conseguenza (e non origine) di unpiù ampio percorso d’implementazione diffusa delle politiche per laqualità che si sviluppa dall’interno dell’amministrazione attraverso ladefinizione di manuali, di procedure d’auto-valutazione, di direttive,di sistemi di monitoraggio della qualità (rispetto alla misurazione delgrado di soddisfazione del cliente - utente, della qualità dei processie/o dei servizi erogati), di sistemi di revisione e di auditing. L’elementoinnovativo (o inteso come tale) introdotto dalla certificazione è certa-mente da ricondurre all’obbligo che si pone all’amministrazione dirivedere in modo continuo le metodologie, le procedure e gli strumen-ti adottati avviando un percorso di miglioramento continuo.

Il ridisegno complessivo dell’Istituto ha portato nel 2004 all’avvio del progetto volto ad introdurre l’esperienza

della certificazione in alcuni processi, specifici, individuati come progetto pilota: i processi “pensione di reversibi-

lità” e “sostegno alla disoccupazione”.

Il primo obiettivo concreto è identificato nel conseguimento della certificazione ISO 9000: l’esigenza, più profon-

da, è quella di diffondere uno standard qualitativo di prestazioni erogate, definendo un modus operandi uniforme,

a livello nazionale, nelle sedi periferiche.

L’esperienza della certificazione consente di evidenziare le implicazioni e le istanze peculiari che investono un’am-

ministrazione centrale, in cui sono presenti più livelli gerarchici, suddivisi fra centro e periferia del territorio

nazionale.

Nel caso di I.N.P.S. i processi coinvolti nella certificazione sono processi produttivi. Essi dunque riguardano le

sole sedi periferiche, dato che i livelli centrale e regionali svolgono esclusivamente funzioni d’indirizzo strategico

ed operativo, ma non sono operativi. Per questo, si rende necessario, contestualmente all’avvio della certificazione,

monitorare l’attività condotta a livello decentrato: a questo scopo, è stato definito un processo d’auditing delle

esperienze periferiche, al fine di monitorare il processo di diffusione dell’innovazione e, al tempo stesso, di indivi-

duare e diffondere le esperienze più significative, o best practice.

La necessità di monitorare in modo continuo l’attività svolta dai livelli periferici non è riconducibile ai soli per-

corsi di certificazione: essa nasce dall’esigenza di governare una struttura ampissima ed articolata. È questa esi-

genza che ha dato vita al progetto di gestione congiunta di tutti gli strumenti che, negli anni, sono stati imple-

mentati da I.N.P.S., e che rappresentano oggi una realtà consolidata. Fra essi, ruolo fondamentale è senza dubbio

svolto dal sistema di controllo di gestione e dalle iniziative di customer satisfaction. Con la definizione del piano di

“monitoraggio continuo dei processi”, l’obiettivo che l’Istituto si pone è sistematizzare e strutturare tutte l’attività

che già vengono svolte, al di là della gestione dei documenti, dell’audit sull’attività, ovvero le novità introdotte

dalla normativa ISO.

I.N.P.S.Il monitoraggio dal centro verso la periferia



Aspetto non secondario è il ruolo che la certificazione può assu-mere a supporto dello spirito d’appartenenza all’ente; come più voltesottolineato l’avvio d’iniziative di qualità trova nella spinta interna,nella disponibilità del personale ad apprendere e a sperimentare l’in-novazione di processo uno dei fattori chiave di successo.

L’ottenimento della certificazione comporta infine una serie di van-taggi la cui portata risulta spesso evidente solo con la messa a regimedel processo. In particolare, nel corso dell’indagine è stato più volteosservato come vantaggi in termini di maggiore efficienza, di minorspreco di risorse, di trasparenza informativa siano percepiti dall’ammi-nistrazione solo in una fase successiva all’avvio della certificazione.

Con particolare riferimento al settore sanitario, la rilevazione qua-litativa ha evidenziato come il percorso sino ad ora realizzato al finedel conseguimento della certificazione ISO costituisca per alcunerealtà, la base per l’avvio del processo d’accreditamento presso la JointCommission on Accreditation. Tale obiettivo impone, da un lato, l’im-plementazione di un diverso sistema di misurazione e valutazione deilivelli di qualità per processi realizzabile attraverso un sistema infor-mativo su rete interna in grado di monitorare l’intero sistema di cer-tificazione e, dall’altro, il progressivo adattamento dei programmi dimiglioramento della qualità all’impostazione della Joint Commissionche tende a valorizzare il ruolo del professionista. Tale ri-orientamen-to rappresenta un’occasione per motivare maggiormente tutte le figu-re professionali coinvolte nel processo di produzione - erogazionedell’offerta di servizi e, nel contempo, per indurre le stesse ad una piùampia riflessione sulle iniziative da porre in essere per favorire il cam-biamento culturale all’interno dell’organizzazione.

Il livello di complessità della gestione ospedaliera del San Gerardo è andato rapidamente aumentando in relazione

all’inserimento della Facoltà di Medicina e Chirurgia dell’Università Milano-Bicocca, che ha attivato presso l’o-

spedale 28 nuove scuole di specialità e sei lauree triennali delle Professioni sanitarie e tecniche.

L’inserimento dell’Università ha favorito l’avvio di un processo di graduale trasformazione dell’ospedale da strut-

tura territoriale ad ospedale universitario d’insegnamento di secondo livello, in grado di sviluppare specifiche aree

d’eccellenza. La volontà di sostenere tale trasformazione ha fortemente inciso sull’orientamento strategico della

Direzione generale, che ha posto la qualità al centro dei processi gestionali. Un aspetto evidente del processo di

trasformazione in atto nell’ambito dell’Azienda ospedaliera San Gerardo è l’avvicinamento fisico della Direzione

aziendale e del suo staff al cuore della struttura ospedaliera. Ciò è coerente con gli obiettivi di rinnovamento della

conduzione e di crescente integrazione delle differenti componenti dell’azienda. L’avvicinamento della Direzione

all’ospedale viene quindi a rappresentare un importante elemento di stimolo del cambiamento culturale imposto

dall’attuale fase di transizione.

Un passo importante verso l’implementazione della politica della qualità, così come definita dalla Direzione gene-

rale, è rappresentato dalla decisione di giungere nei prossimi anni alla certificazione dell’azienda presso la Joint

Commission International. A questo fine un rilevante ruolo di coordinamento compete all’Unità qualità; si tratta

di un’unità operativa semplice in staff alla Direzione generale che attualmente coordina anche le attività di comu-

Azienda Ospedaliera San Gerardo di MonzaLa certificazione presso la Joint Commission International



Da quanto osservato nel corso della prima fase del progetto diricerca, emerge come i percorsi di crescita che stanno oggi guidandole amministrazioni più sensibili ed attente all’implementazione dipolitiche per il miglioramento della qualità tendano a valorizzare ilcontributo delle risorse umane, ad accentuare, nell’ambito di realtàorganizzative complesse, il ruolo d’indirizzo delle strutture centralinei confronti delle unità locali, a promuovere lo sviluppo di canali dicomunicazione innovativi, a favorire il monitoraggio continuo delleattività al fine di una migliore pianificazione strategica.

nicazione sia interna che verso il paziente, le attività di formazione e l’Ufficio Relazioni con il Pubblico. L’Unità

qualità è stata istituita nel 2000 con l’obiettivo di dare corso a quelle iniziative legislative volte a favorire l’imple-

mentazione dei sistemi di qualità all’interno delle aziende ospedaliere pubbliche attraverso il finanziamento di

sistemi di certificazione centrati su alcuni specifici settori dell’ospedale. Tali iniziative si sono nello specifico con-

cretizzate nella realizzazione di un sistema di qualità aziendale certificato ISO 9000 che attualmente coinvolge le

Direzioni di presidio, vale a dire tutte le attività organizzative delle Direzioni sanitarie e amministrative dei due

presidi San Gerardo e Bassini, tutti i settori amministrativi, una parte del settore tecnico, i servizi diagnostici, il

Dipartimento di salute mentale, la fisica sanitaria, l’Ufficio prevenzione e protezione e alcune altre unità critiche,

quali le pediatrie, l’oncologia, la medicina riabilitativa.

Dal punto di vista operativo, il percorso già realizzato ai fini della certificazione ISO 9000 è stato utilizzato come

base per avviare il processo d’adesione alla logica di Joint Commission. L’adesione alla JC implica tuttavia la neces-

sità di riorientare il sistema di misurazione e valutazione dei livelli di qualità per processi e per filiere d’attività. È

dato osservare che, diversamente dalla certificazione ISO 9000 in cui l’enfasi è posta sugli aspetti amministrativo -

procedurali, la JC appare maggiormente orientata alla valorizzazione del ruolo del professionista, coerentemente

con l’orientamento strategico di questa Direzione generale. Il processo d’adesione ai nuovi criteri viene dunque

implementato in forma decentrata, assegnando ai singoli responsabili di Dipartimento il compito di definire i

percorsi di miglioramento e le modalità d’adattamento ai criteri della certificazione. È inoltre compito dei singoli

responsabili assicurare che tali decisioni si traducano in azioni concrete e condivise.

Il processo d’adesione alla logica di Joint Commission è interpretato sia come occasione per motivare i professionisti a

riflettere sull’attività svolta sia come leva per favorire il cambiamento culturale all’interno dell’organizzazione.

L’ambizioso obiettivo della Direzione aziendale di giungere a coprire tutti i 380 standard fissati da Joint Commission

(contro i 60 richiesti dalla Regione Lombardia) ha imposto la progettazione di un sistema informativo su rete

interna (Server Quality) attraverso il qual è oggi possibile monitorare l’intero sistema di certificazione. Le unità

certificate mettono a disposizione dell’azienda tutta la documentazione prodotta ai fini della certificazione.

Tale sistema s’inserisce in un più ampio processo di costruzione di una rete informatica innovativa, finalizzata a

supportare il miglioramento continuo della qualità. In particolare, la rete informatica ha per oggetto la progetta-

zione dei percorsi clinici ed è volta ad aumentare il grado di trasparenza informativa delle decisioni che trovano

espressione nella cartella clinica.

Nel complesso, la presenza di un sistema di certificazione e la progressiva adesione ai criteri di Joint Commission

ha favorito il miglioramento dell’efficienza globale e la riduzione dei tempi dei processi terapeutici. Appare inoltre

significativo il fatto che laddove un sistema di certificazione esista o sia in fase di realizzazione tutte le richieste di

informazione/documentazione vengono oggi soddisfatte in modo tempestivo e puntuale. In altre parole, il siste-

ma di certificazione ha effettivamente ampliato il livello di trasparenza informativa, contribuendo nel contempo

alla creazione di un linguaggio comune e di un sistema condiviso di gestione organizzativa. L’azienda è oggi

impegnata ad estendere il sistema di qualità al governo clinico, che impatta più direttamente sulla qualità terapeu-

tica.


L'INTERPRETAZIONE DEI DATI DELLA RICERCA 89

5.1 L'indagine campionaria

La ricerca sulle politiche per la qualità nelle amministrazioni pub-bliche, come evidenziato nel precedente capitolo, si articola in duefasi d’indagine tra loro distinte per metodologia di rilevazione adotta-ta, ma fortemente correlate in termini di contenuti. Obiettivo del pre-sente capitolo è proporre, con un maggior grado di dettaglio, le risul-tanze a cui la rilevazione nel suo insieme ha consentito di pervenire.Oggetto della trattazione sono i risultati dell’indagine quantitativa,che ha interessato quasi trecento amministrazioni pubbliche distri-buite su tutto il territorio nazionale.33

Come precedentemente ricordato, l’indagine è stata strutturata sudue livelli. In una prima fase il gruppo di ricerca si è concentrato sul-l’analisi di alcuni, selezionati, casi di studio.

Si è proceduto, come più ampiamente descritto nei precedenticapitoli, a svolgere interviste dirette ad alcuni testimoni privilegiati,scelti fra le Amministrazioni locali e centrali. Fanno parte di questoprimo gruppo ristretto d’amministrazioni i Comuni di Celle Ligure eReggio Calabria, l’INPS, l’Inail, l’Agenzia delle Entrate, il Ministerodell’Economia e delle Finanze – Dipartimento del Tesoro, il Ministerodell’Economia e delle Finanze – Dipartimento Politiche Fiscali, laComunità Montana delle Valli Curone, Grue e Ossona, la Camera diCommercio di Cagliari, due aziende che erogano servizi pubblicilocali, ASPEM S.p.A. ed AEM Cremona S.p.A, l’ASL di Pavia, laFondazione IRCCS Ospedale Maggiore, Mangiagalli e Regina Elena diMilano, l’Azienda Ospedaliera San Gerardo di Monza.

Lo scopo di questa prima parte dell’indagine, qualitativa, è statoquello di delineare le trasformazioni in atto nell’ambito dei servizipubblici in tema di miglioramento della qualità, contribuendo a deli-neare il metodo di lavoro su cui impostare una rilevazione più ampia,rivolta ad un elevato numero d’amministrazioni.

La seconda parte dell’indagine, quantitativa, è coincisa con la pre-disposizione di un questionario, da inviare ad un numero molto piùampio d’amministrazioni. Il questionario è stato inviato a più di 3000

5. L'interpretazione dei datidella ricerca

33 La rilevazione quantitati-va ha avuto inizio nel mesedi Luglio 2005 con l'inviodei questionari alle ammi-nistrazioni campione d'in-dagine. La rilevazione si èconclusa nel mese dinovembre 2005 con larestituzione dei questionaricompilati da parte delleAmministrazioni coinvolte.

08 capitolo V 19-02-2008 15:17 Pagina 89


amministrazioni. In tale campione erano comprese fra le altre: la tota-lità delle Amministrazioni centrali, regionali e provinciali; la totalitàdelle Camere di Commercio, più di 2300 Amministrazioni comunali,oltre ad un’estesa parte del sistema sanitario, nelle sue componentiistituzionali locali (le ASL) ed aziendali, nonché tutti gli Atenei italiani.

Lo scopo delle due indagini, qualitativa e quantitativa, pur traen-do origine da due metodologie di rilevazione differenti può essereconsiderato come il medesimo: individuare e definire il possibile per-corso di sviluppo seguito dalle amministrazioni pubbliche verso l’im-plementazione di politiche orientate alla qualità. Inoltre, le due inda-gini che compongono la ricerca offrono la possibilità di raccogliere leriflessioni, le indicazioni e le proposte fornite dai rispondenti: questeinformazioni rappresentano un importante punto di partenza percomprendere le potenzialità, i limiti e le opportunità delle azioni chein futuro potranno agire a sostegno del cambiamento.

È opportuno anticipare sin d’ora una riflessione sulla redemptiondella rilevazione, tema che sarà oggetto di specifico approfondimen-to nelle pagine seguenti. I questionari raccolti sono stati in totale280, poco meno del 10% dei questionari inviati: tali risposte costitui-scono la base di dati sulla quale sono state effettuate le elaborazionidell’indagine.

È un dato significativo, sia in positivo che in negativo, la cui lettu-ra verrà condotta in dettaglio, con riferimento alla diversa attenzioneverso la tematica dell’indagine riscontrata nelle diverse classi d’ammi-nistrazioni.

5.2 La costruzione del campione per l’indagine quantitativa

La rilevazione aveva quale fine principale il delineare come nelcorso degli anni le amministrazioni pubbliche sia centrali che localihanno affrontato il complesso problema dello sviluppo di politiche dimiglioramento della qualità, nonché mostrare qual è oggi la sensibi-lità verso tale tematica.

Il coinvolgimento di un elevato numero d’amministrazioni è statoriconosciuto condizione necessaria per poter arrivare ad ottenererisultati utili, non solo a descrivere l’attuale contesto ma anche a deli-neare possibili scenari di sviluppo futuro ed a programmare eventualiazioni d’intervento.

Prioritari all’avvio dell’indagine si sono dimostrati due aspetti traloro fortemente correlati: la definizione del campione sia in terminidimensionali (numero di soggetti coinvolti) sia nella sua composizio-ne qualitativa; la scelta dello strumento di rilevazione e della suamodalità di somministrazione.

In ordine alla formazione del campione d’indagine, la numerositàdella popolazione di riferimento e l’estrema varietà dei soggetti chene fanno parte hanno imposto da subito alcune scelte. In primoluogo, per poter garantire la massima rappresentatività del campione



che si andava a delineare, rispetto all’ampia popolazione di riferimen-to, si è stabilito di coinvolgere le Amministrazioni centrali così comele Amministrazioni locali. L’estendere l’indagine dal centro alla peri-feria è elemento che ha consentito di acquisire informazioni utili arappresentare le diverse realtà territoriali e, nel contempo, ad eviden-ziare le differenze che proprio dalle peculiarità dell’area territorialed’intervento possono derivare.

Una volta identificate e classificate, in stretta collaborazione con ilDipartimento della Funzione Pubblica, le diverse tipologie d’ammini-strazioni da considerare quale popolazione di riferimento sono statidefiniti i criteri di formazione del campione. La popolazione di riferi-mento è stata ricondotta a dieci macro classi di riferimento: Ministerie Presidenza del Consiglio, Organi costituzionali, Amministrazioniregionali, Amministrazioni provinciali, Amministrazioni comunali ecittà metropolitane, Camere di Commercio, Industria, Agricoltura edArtigianato, Aziende sanitarie locali, Enti ed Aziende ospedaliere pub-bliche, Università e, in fine, altre Amministrazioni34.

La definizione della dimensione del campione d’indagine e la scel-ta dello strumento di rilevazione sono fasi tra loro fortemente corre-late. L’esigenza di estendere l’indagine ad un ampio numero d’ammi-nistrazioni pubbliche ha portato a scegliere, tra le diverse opzionipossibili, il questionario auto-compilato quale strumento idoneo aconseguire gli obiettivi propri della ricerca.

Un ulteriore aspetto critico è rappresentato dalla scelta dellamodalità di somministrazione del questionario. Nello specifico, èstata adottata prioritariamente la modalità d’invio telematico e, informa residuale, l’invio a mezzo fax e/o sistema postale. Il supportoinformatico riduce non solo i tempi d’invio ma anche la probabilitàdi smarrimento del documento, rende più agevole e rapida la rispostanonché il contatto tra le parti e, soprattutto, consente il contempora-neo coinvolgimento di un elevato numero di soggetti35.

Differenti risultano le modalità di restituzione dei questionariauto-compilati adottate dai partecipanti alla ricerca36: telematica,postale e a mezzo fax. Infine, è dato osservare come per rendere piùagevole l’adesione all’indagine, è stata messa a disposizione dei com-pilatori un’unità di segreteria in grado di fornire chiarimenti sia sullefinalità dell’indagine che sul contenuto della stessa, segreteria contat-tabile tramite e-mail e telefono.

La rilevazione, come precedentemente evidenziato, ha coinvoltocomplessivamente più di 3000 amministrazioni; come specificato inuna precedente nota metodologica, all’interno del campione è presen-te l’intera popolazione dei Ministeri e delle strutture della Presidenzadel Consiglio, degli Organi costituzionali, delle Amministrazioniregionali e provinciali, delle Università, delle Aziende sanitarie locali,delle Camere di commercio.

Una notazione è necessaria nel caso delle classi Amministrazionicomunali e città metropolitane e altre Amministrazioni; nello specifi-

34 Le classi identificate sidifferenziano significativa-mente in termini dimen-sionali, elemento questoche ha indotto ad operareuna prima distinzione:• per le macro classi

Ministeri e Presidenzadel Consiglio; Organicostituzionali;Amministrazioni regio-nali; Amministrazioniprovinciali; C.C.I.A.A.;Aziende sanitarie locali;Enti ed Aziende ospe-daliere pubbliche edUniversità, la più limi-tata ampiezza numericadelle stesse ha consenti-to di considerare qualicomponenti il campio-ne la totalità degli ele-menti appartenenti allapopolazione;

• per le macro classiAmministrazioni comu-nali e città metropolitanee altre Amministrazioni,la numerosità dellapopolazione di riferi-mento ha reso necessarioprocedere ad un cam-pionamento casuale stra-tificato.

35 In tutti i casi in cui nonera disponibile un indiriz-zo e-mail o l’amministra-zione coinvolta lo abbiaespressamente richiesto, siè provveduto all’invio delquestionario nelle formepiù tradizionali.È infine dato rilevare comenel caso di coinvolgimentod’Amministrazioni centralisi è provveduto ad un inviopersonalizzato, prevedendoil preventivo contatto diret-to con il destinatario e ladefinizione di lettere d’ac-compagnamento dedicate.

36 Un’analisi a parte meri-tano le problematicheemerse sia in fase di invioche di restituzione questio-nario in quanto indicativedel grado di diffusione e diutilizzo delle nuove tecno-logie. Nel corso dell’inda-gine è emersa una certadiffidenza e difficoltà nel-



l’utilizzo dello strumentodella posta elettronica; giànella fase d’invio è emersocome in molte ammini-strazioni pur essendodisponibile un indirizzo e-mail e, in molti casi, attivauna pagina web dedicata alcontatto con gli utenti èstata formulata la specificarichiesta di invio delladocumentazione via fax.L’utilizzo del fax così comedel più tradizionale siste-ma postale è stato ancorapiù significativo in fase direstituzione del questiona-rio da parte delle ammini-strazioni coinvolte.

co nel definire l’ampiezza e la composizione del campione si è proce-duto secondo il metodo della stratificazione, risultando essenzialedefinire un campione d’indagine in grado di rappresentare nelle stes-se proporzioni della popolazione di riferimento le diverse caratteristi-che che da questa si evidenziano. Per la classe Amministrazionicomunali e città metropolitane sono stati assunti quali elementi diriferimento per la stratificazione la localizzazione geografica e l’am-piezza demografica delle amministrazioni interessate. Con riferimen-to a questa macro classe, l’indagine ha coinvolto più di 2300 enti, dif-fusi su tutto il territorio nazionale. La classe “altre Amministrazioni”comprende al suo interno un’ampia varietà di soggetti quali Enti astruttura associativa, Enti produttori di servizi culturali, Autoritàamministrative indipendenti, Enti ed Istituzioni di ricerca non stru-mentale, Istituti e Stazioni sperimentali per la ricerca, Enti di regola-zione dell’attività economica, Enti produttori di servizi economici,Autorità portuali. Nel formulare il campione si è tenuto conto delladiversa numerosità, all’interno della popolazione di riferimento, delletipologie d’amministrazioni così da mantenere la stessa distribuzionedi frequenza.

5.3 Le tematiche oggetto d’indagine

I risultati emersi nel corso dell’indagine qualitativa si sono dimo-strati di estremo interesse nella fase di definizione dei contenuti edella struttura del questionario auto-compilato inviato alle realtàcampione per la verifica empirica di natura quantitativa.

I casi di studio hanno evidenziato come per comprendere il gradodi diffusione delle politiche della qualità nelle amministrazioni pub-bliche non sia sufficiente, seppur necessario, conoscere il dato relativoal tipo di strumento implementato dall’ente indagato. A dimostrarsifondamentale alla comprensione del fenomeno è il disporre d’infor-mazioni in merito alle motivazioni ed agli obiettivi all’origine dellascelta dell’avvio d’iniziative che si rifanno alla qualità. Dall’analisidelle diverse esperienze maturate dalle organizzazioni coinvolte nellafase qualitativa, è dato inoltre rilevare come per il positivo sviluppo diun orientamento alla qualità siano determinanti il coinvolgimento delpersonale e l’adeguamento dal punto di vista organizzativo dell’ente.La struttura della rilevazione quantitativa tiene conto di questi ele-menti di criticità; lo strumento d’indagine prescelto, il questionarioauto-compilato, si articola in sei distinte parti dedicate ad approfon-dire specifiche tematiche a cui si aggiunge una prima sezione in cuisono raccolti i dati del Compilatore.

Il questionario utilizza prevalentemente la forma della domanda arisposta chiusa, prevedendo la possibilità di risposta multipla e, soloin un più limitato numero di casi a vantaggio del contenuto informa-tivo, uno spazio di dialogo tramite la formulazione di domande arisposta aperta. In altre parole, è stata data la possibilità al compilato-



re, in forma del tutto facoltativa e discrezionale, di approfondire alcu-ni aspetti chiave delle politiche d’implementazione della qualità.

La prima parte del questionario “Scheda introduttiva” ha lo scopodi acquisire le informazioni necessarie a classificare le unità rispon-denti in ordine alla localizzazione geografica, alla natura giuridica edalla dimensione in termini di addetti.

La seconda parte “Le strategie per la qualità” propone una serie diquesiti atti a delineare il profilo delle unità indagate in ordine allemotivazioni ed agli obiettivi alla base dello sviluppo di politiche perla qualità, agli strumenti attraverso i quali tali politiche vengonoimplementate e, non ultimo, al grado di coinvolgimento delle diversefigure professionali e delle strutture interne dell’amministrazione nel-l’attività di definizione delle politiche per la qualità.

La terza parte “La certificazione” è di primo approfondimento;obiettivo è il poter distinguere tra amministrazioni che hanno giàavviato percorsi di certificazione e realtà che, pur implementandopolitiche per il miglioramento della qualità, non hanno seguito (onon hanno ancora avviato) percorsi di certificazione. La rilevazioneconsente di acquisire informazioni in merito sia al tipo di certificazio-ne acquisita dalle amministrazioni (o in via d’acquisizione) sia al tipod’attività certificata ed all’anno di conseguimento delle stessa.L’amministrazione, nell’ultima sezione d’indagine di questa terzaparte, è chiamata ad esprimere una prima valutazione sugli effettidella certificazione e sul grado d’implementazione della stessa all’in-terno dell’unità indagata.

La quarta parte “Modalità di coinvolgimento del personale” ponein evidenza lo stretto legame tra l’agire del personale e lo sviluppo dipolitiche per la qualità, particolare attenzione viene rivolta alle azioniposte in essere per sensibilizzare gli addetti ed agli incentivi a favoredel personale attivati.

La quinta parte “L’organizzazione per la gestione della qualità” èdedicata ad una più dettagliata analisi delle diverse componenti l’orga-nizzazione che a livello centrale o periferico sono responsabili delle poli-tiche per la qualità nonché le loro competenze. Ulteriore oggetto di rile-vazione sono la disponibilità di risorse finanziarie dedicate ed il numerod’addetti impegnati nello sviluppo delle politiche per la qualità.

La sesta parte “I sistemi di controllo e valutazione dei risultatidelle politiche per la qualità” si pone il problema di verificare se allascelta di implementare politiche per la qualità corrispondono poiazioni volte a valutare ed a controllare l’efficacia delle iniziative pro-mosse. Alle amministrazioni coinvolte è stato chiesto di fornire indi-cazioni relativamente agli strumenti di misura normalmente attivatied all’utilizzo delle informazioni raccolte.

Il questionario si conclude con una settima sessione di lavoro chesi compone di quattro domande a risposta aperta, la cui compilazioneè stata lasciata alla totale discrezionalità del Compilatore. Obiettivo èconsentire alle unità coinvolte di esprimere un giudizio complessivorispetto ad alcuni aspetti chiave delle politiche d’implementazione



37 Il primo dato emerso infase di raccolta è stato labassa percentuale dirisposta da parte dellaclasse Amministrazionicomunali e città metropo-litane; elemento questoche ha indotto ad incre-mentare in modo signifi-cativo sia i solleciti sia ilnumero di amministra-zioni contattate nei suc-cessivi invii di documen-tazione. A fine rilevazionela percentuale di risposteottenute dalle ammini-strazioni della classe inoggetto risulta più bassarispetto alle altre classid’indagine, pur tuttavia siè ritenuta adeguata la suarappresentazione e quindisignificativa l’analisi ai finidella ricerca.

della qualità, più nello specifico l’impatto sul processo di produzio-ne/erogazione, l’impatto sull’organizzazione, l’impatto sul cliente edinfine l’impatto sulle altre amministrazioni.

5.4 Le amministrazioni coinvolte: la redemption della rilevazione

Prima di procedere nell’analisi di dettaglio dei risultati emersi nelcorso dell’indagine si ritiene d’interesse proporre alcune notazioni inmerito alla composizione dell’insieme dei rispondenti. Dall’analisidella composizione dell’insieme dei rispondenti si evidenziano talunepeculiarità, che saranno poi oggetto di più specifica trattazione nelprosieguo del capitolo37.

Un’indicazione preliminare è già offerta, ad esempio, dall’analisidella diversa percentuale di adesione alla rilevazione delle diverseclassi d’amministrazioni. Se assumiamo che il tasso di risposta rap-presenti un indicatore di sensibilità ed attenzione alle tematiche dellaqualità, appare chiaramente come per alcune tipologie d’amministra-zioni la percentuale d’adesione registrata rappresenta un vero e pro-prio dato record.

Più del 50% dei componenti la classe Enti e Aziende ospedalierecontattati ha aderito alla ricerca fornendo un dettaglio informativod’estremo interesse. In seconda posizione, con un tasso di rispostasignificativo, si collocano i Ministeri e le strutture Centrali dellaPresidenza del Consiglio con una percentuale d’adesione di circa il30%. Il dato sulle Amministrazioni centrali è da considerarsi comemolto rilevante, in virtù del fatto che questi soggetti svolgono unafunzione d’indirizzo e governo e, solo in parte, svolgono una funzio-ne d’erogazione diretta di servizi.

Ugualmente si può dire per la percentuale di rispondenti delle classiC.C.I.A.A., ed Università, che risulta mediamente superiore al 25%; alcontrario, la percentuale di rispondenti appartenenti alle classiAmministrazioni regionali e Amministrazioni provinciali è di circa diecipunti inferiore; ancora diverso il tasso di risposta delle Amministrazionicomunali e città metropolitane che, a fine indagine, rappresentano il 4%dell’insieme dei rispondenti.

Tali dati meritano un approfondimento, soprattutto in relazione aquanto avviene usualmente nel corso delle rilevazioni statistiche strut-turate con metodologie analoghe. Il dato sul tasso di risposta delleAmministrazioni comunali e città metropolitane rispecchia la mediadella redemption delle ricerche empiriche, di solito pari a circa il 5%dei questionari inviati. In linea di massima, dunque, il risultato otte-nuto non può essere considerato di per sé negativo. Merita comunqueuna riflessione il fatto che per altre tipologie d’amministrazioni, inparticolare per gli enti appartenenti al settore sanitario così come perle Amministrazioni centrali, il sistema camerale e le Università, l’atten-zione alla rilevazione abbia davvero superato le aspettative.

È comunque prudente porsi degli interrogativi sui motivi di un



tasso di redemption inferiore alle aspettative nella classe delleAmministrazioni comunali. Ciò può forse essere ricondotto ad unadiffusione ancora limitata di un orientamento verso la qualità nel-l’ambito di alcuni comparti dell’amministrazione pubblica38, di unaminore disponibilità di risorse umane da dedicare alla gestione di talitematiche, o ancora alla difficoltà di distogliere unità di personaledalle attività istituzionali ed amministrative.

In base alla prima interpretazione, ovvero leggendo il dato in fun-zione di una minore attenzione da parte delle Amministrazionicomunali alle tematiche oggetto di rilevazione, il tasso di rispostainferiore alle aspettative può essere interpretato come un “non dato”significativo, e quasi suggerire di redigere una “classifica” fra le diversetipologie d’amministrazioni. L’analisi più di dettaglio mostra come inrealtà la situazione sia frammentata e differenziata all’interno d’ogniclasse considerata, e di come sia diffuso tra tutte le tipologie d’ammi-nistrazioni un approccio non univoco alla qualità.

Il confronto fra le diverse amministrazioni considerate, che saràoggetto di più ampio esame nei successivi paragrafi, si propone dievidenziare proprio la presenza di un differente grado di maturità, diuna cultura dell’amministrazione nonché di una sensibilità diversa aqueste tematiche, e renderà in questo quadro possibili più letture.

Tali considerazioni, nel loro insieme, rendono necessaria un’ulte-riore premessa.

Le risposte raccolte offrono certamente una rappresentazionesignificativa di ciò che oggi avviene a tutti i livelli delle amministra-zioni pubbliche, anche se fotografano e si concentrano sui cluster piùvirtuosi. Ciò nonostante, non si può assumere che solo le ammini-strazioni più attive nello sviluppare politiche per la qualità abbianoaderito alla rilevazione. Ne sono testimonianza i dati che verranno nelseguito rappresentati, che mostrano inequivocabilmente come in ognicategoria d’amministrazione siano presenti modalità di approccio alleproblematiche della qualità molto differenti.

A ciascun livello sembra possibile riscontrare la presenza di unnumero ristretto d’amministrazioni che persegue l’innovazione e cheè stato in grado di sviluppare strumenti e scelte strategiche finalizzateal miglioramento della qualità dei servizi erogati, come dell’organiz-zazione. La rilevazione mostra la presenza di un numero non trascu-rabile d’amministrazioni che hanno avviato percorsi di crescita ed èsu di esse che si può basare la riflessione sulle azioni e sulle sperimen-tazioni già avviate e sulle iniziative che potranno portare a far cresce-re a livello diffuso le politiche per la qualità nel prossimo futuro.

Allo stesso modo, si è verificata per alcune amministrazioni un’a-desione solo parziale a percorsi di miglioramento. Le ragioni sonodiverse, e si legano alla tempistica con cui i vari progetti d’orienta-mento alla qualità sono stati introdotti e si sono sviluppati negli ulti-mi anni, alle caratteristiche specifiche delle organizzazioni, come allerisorse disponibili.

38 Più nello specifico èdato rilevare come il tassodi redempion, che rag-giunge complessivamenteil 9% rispetto al campioned’indagine utilizzato,superi il 27% nel caso incui non vengano conside-rati quali componenti ilcampione di indagine leAmministrazioni comu-nali e città metropolitane.



Ciò ha senza dubbio avuto un riflesso non solo sulla decisione diaderire o meno alla rilevazione ma anche sulla scelta di rispondere atutti i quesiti proposti nel questionario. È tale considerazione che puògiustificare, come si vedrà in seguito nell’analisi delle risposte alle sin-gole domande, la variabilità del numero totale delle amministrazionirispondenti.

Natura giuridica % di risposta aiquestionari inviati

numero questionaritotali inviati

Tabella 5.1 La definizione de campione d'indagine

MMiinniisstteerrii ee PPrreessiiddeennzzaa ddeell CCoonnssiigglliioo 3300,,0000%% 3300

RReeggiioonnii 1133,,6644%% 2222

PPrroovviinnccee 1166,,3333%% 9988

CCoommuunnii ee CCiittttàà MMeettrrooppoolliittaannee 44,,2222%% 22334488

AAssll 2233,,0044%% 119911

EEnnttii ee AAzziieennddee OOssppeeddaalliieerree 4499,,3388%% 8811

CCaammeerree ddii CCoommmmeerrcciioo 3366,,1177%% 9944

UUnniivveerrssiittàà eedd IIssttiittuuttii ddii IIssttrruuzziioonnee UUnniivveerrssiittaarriiaa 2266,,3399%% 7722

AAllttrree AAmmmmiinniissttrraazziioonnii 2222,,5533%% 7711

TToottaallee ccoommpplleessssiivvoo 33000077

Natura giuridica Valori % n. assoluto

Tabella 5.2 La composizione del campione d'indagine per natura giuridica

MMiinniisstteerrii ee PPrreessiiddeennzzaa ddeell CCoonnssiigglliioo 33,,2211%% 99

EEnnttii ddii RReeggoollaazziioonnee ddeellll''aattttiivviittàà EEccoonnoommiiccaa 00,,3366%% 11

EEnnttii PPrroodduuttttoorrii ddii SSeerrvviizzii EEccoonnoommiiccii 00,,3366%% 11

AAuuttoorriittàà AAmmmmiinniissttrraattiivvee IInnddiippeennddeennttii 00,,3366%% 11

EEnnttii eedd IIssttiittuuzziioonnii ddii RRiicceerrccaa nnoonn SSttrruummeennttaallee 00,,3366%% 11

IIssttiittuuttii ee SSttaazziioonnii SSppeerriimmeennttaallii ppeerr llaa RRiicceerrccaa 22,,1144%% 66

RReeggiioonnii 11,,0077%% 33

PPrroovviinnccee 55,,7711%% 1166

CCoommuunnii ee CCiittttàà MMeettrrooppoolliittaannee 3355,,3366%% 9999

AAssll 1155,,7711%% 4444

EEnnttii ee AAzziieennddee OOssppeeddaalliieerree 1144,,2299%% 4400

CCaammeerree ddii CCoommmmeerrcciioo 1122,,1144%% 3344

AAuuttoorriittàà PPoorrttuuaallii 11,,0077%% 33

UUnniivveerrssiittàà eedd IIssttiittuuttii ddii IIssttrruuzziioonnee UUnniivveerrssiittaarriiaa 66,,7799%% 1199

AAggeennzziiee RReeggiioonnaallii PPrrootteezziioonnee AAmmbbiieennttee 11,,0077%% 33

TToottaallee CCoommpplleessssiivvoo 110000,,0000%% 228800



Elementi di diversità si riscontrano anche analizzando le risposterispetto alla localizzazione dei partecipanti all’indagine; in particolarequesto dato può aiutare a comprendere meglio le motivazioni deltasso di risposta, soprattutto per le amministrazioni diffuse sul terri-torio, introducendo come variabile determinante l’appartenenza adifferenti aree geografiche. Esso mostra come più del 67% dei rispon-denti sia rappresentato da amministrazioni con sede nelle regioni delnord Italia (nord ovest 41% e nord est 26%). La presenza d’ammini-strazioni localizzate nel centro Italia è pari a circa il 17%; dato questoultimo influenzato dalla presenza di molte Amministrazioni centrali,la cui sede è nella città di Roma. Le amministrazioni localizzate nelsud Italia e nelle isole sono pari a circa il 15% dei rispondenti.

Il differente tasso di risposta può considerarsi indicativo di unadifferente diffusione, a livello nazionale, della sensibilità verso il temadella qualità fra le amministrazioni locali; sensibilità che sembra averoriginato un maggiore tasso di adesione all’invito a partecipare allarilevazione. Esso, tuttavia, non può essere oggetto di una lettura auto-noma: il suo significato deve essere declinato, come verrà fatto nelseguito, aggiungendo successivi livelli di profondità all’analisi.

Regione Valori % Valori assoluti

Tabella 5.3 La localizzazione geografica delle amministrazioni per Regione d'appartenenza

PPiieemmoonnttee 1111,,4433%% 3322

VVaallllee DD''AAoossttaa 11,,0077%% 33

LLoommbbaarrddiiaa 2244,,6644%% 6699

TTrreennttiinnoo AAllttoo AAddiiggee 44,,6644%% 1133

VVeenneettoo 1111,,7799%% 3333

FFrriiuullii VVeenneezziiaa GGiiuulliiaa 22,,8866%% 88

LLiigguurriiaa 44,,2299%% 1122

EEmmiilliiaa RRoommaaggnnaa 66,,7799%% 1199

TToossccaannaa 44,,2299%% 1122

UUmmbbrriiaa 11,,0077%% 33

MMaarrcchhee 33,,2211%% 99

LLaazziioo 77,,5500%% 2211

AAbbrruuzzzzoo 11,,4433%% 44

MMoolliissee 00,,7711%% 22

CCaammppaanniiaa 44,,2299%% 1122

PPuugglliiaa 22,,5500%% 77

BBaassiilliiccaattaa 11,,4433%% 44

CCaallaabbrriiaa 11,,4433%% 44

SSiicciilliiaa 22,,8866%% 88

SSaarrddeeggnnaa 11,,7799%% 55

TToottaallee ccoommpplleessssiivvoo 110000,,0000%% 228800



Un ulteriore dato da considerare in sede d’analisi delle ammini-strazioni partecipanti è relativo al numero di addetti. Il numero totaleaddetti è stato riclassificato in base a 10 macro classi di riferimento, inmodo da offrire una più immediata leggibilità del dato. La scelta ècaduta sull’utilizzo delle classi d’addetti utilizzate nella classificazionedelle attività economiche operata dall’ISTAT. Quanto emerge dall’a-nalisi offre lo spunto per una prima riflessione.

Ad aderire alla rilevazione sono sia amministrazioni di dimensio-ne piccola o piccolissima, il cui numero d’addetti è anche inferiorealle 20 unità, sia amministrazioni il cui personale totale può di moltosuperare le 3000 unità (è il caso di alcune Amministrazioni centrali e,a livello decentrato, delle Amministrazioni comunali di più ampiadimensione come degli enti che operano in campo sanitario).

Da quanto emerge da una prima lettura dei dati, la dimensioneoperativa non risulta essere elemento in grado di condizionare le sceltein tema di politiche della qualità, in particolare la ridotta dimensionenon sembra precludere alle amministrazioni pubbliche l’avvio di pro-getti di miglioramento della qualità. L’avvio di processi di certificazio-ne, d’iniziative volte a migliorare la customer satisfaction (come sivedrà nei successivi approfondimenti) è orientamento diffuso a tutti ilivelli e, solo in parte, correlato alla disponibilità di risorse umane.

Nel prosieguo del volume vengono proposte le risultanze di quan-to emerso dall’elaborazione dei dati raccolti, identificando le princi-pali aree d’interesse, gli elementi di criticità ed i possibili ambiti d’in-tervento. Per rendere più agile la lettura si è scelto di analizzare inmodo distinto le diverse tematiche d’approfondimento proposte nelquestionario.

Più nello specifico, un primo paragrafo è dedicato a meglio com-prendere motivazioni ed obiettivi delle unità rispondenti, nel succes-

Classi di addetti Valori % Valori assoluti

Tabella 5.4 La ripartizione per classe d'addetti delle amministrazioni(addetti totali)

ddaa 00 aa 99 99,,9966%% 2244

ddaa 1100 aa 1199 66,,6644%% 1166

ddaa 2200 aa 4499 99,,1133%% 2222

ddaa 5500 aa 9999 1100,,3377%% 2255

ddaa 110000 aa 224499 1111,,6622%% 2288

ddaa 225500 aa 449999 99,,1133%% 2222

ddaa 550000 aa 999999 88,,3300%% 2200

ddaa 11000000 aa 11999999 1155,,7777%% 3388

ddaa 22000000 aa 22999999 88,,7711%% 2211

oollttrree 33000000 1100,,3377%% 2255

TToottaallee ccoommpplleessssiivvoo 110000,,0000%% 224411



sivo paragrafo sono analizzati gli strumenti d’implementazione dellepolitiche di miglioramento della qualità, segue poi l’analisi di detta-glio dei percorsi di certificazione della qualità sviluppati dalle ammi-nistrazioni (distinguendo tra coloro che hanno già avviato percorsiper l’ottenimento della certificazione da coloro che sono ancora nellafase di studio di fattibilità). Un quarto paragrafo è dedicato ad unodegli aspetti più critici nello sviluppo delle politiche per la qualità: ilgrado di coinvolgimento delle risorse umane ed il conseguente adat-tamento organizzativo. Una quinta tematica d’approfondimento èfinalizzata a verificare se, a fronte dell’implementazione di politichedella qualità, le amministrazioni hanno predisposto sistemi di con-trollo e di valutazione dei risultati raggiunti.

5.5 Gli ambiti di sviluppo delle politiche per la qualità

Il primo ambito di rilevazione è rappresentato dall’acquisizioned’informazioni in merito alle motivazioni ed agli obiettivi che l’unitàrispondente ritiene siano alla base dello sviluppo di politiche e distrategie orientate alla qualità. Questa prima parte dell’indagine sipropone di comprendere qual è il grado di programmazione e di pia-nificazione delle scelte in tema di miglioramento della qualità e qualisono gli ambiti d’intervento ed i soggetti coinvolti. Le informazioniacquisite in questa sede si dimostrano utili riferimenti per le successi-ve parti d’approfondimento.

Un primo dato di sintesi che emerge è l’elevata percentuale d’am-ministrazioni che dichiara di essere orientata verso la qualità in modosignificativo. Sono 150 le amministrazioni che evidenziano come laloro azione sia fortemente caratterizzata dall’adesione a percorsi strate-gici di crescita qualitativa (più del 53% dei partecipanti). Centoquattroamministrazioni dichiarano che l’approccio verso la qualità ha ad oggiinteressato solo una parte dell’ente, agendo su singoli processi o lineed’attività. Questo dato si presta ad una duplice lettura.

Da un lato indica come in molte realtà sussista una modalità digestione che mira a mantenere distinti i processi operativi ed erogati-vi, e non considera l’amministrazione come un soggetto unitario. Ciòrende difficile, il molti casi, immaginare di poter avviare iniziativeinnovative in grado di agire simultaneamente a tutti i livelli dell’am-ministrazione.

Dall’altro lato, il dato fotografa una situazione in cui esistonoamministrazioni che hanno raggiunto un’elevata maturità, e chequindi sono state in grado di sviluppare un approccio verso la qualitàtotale, ed amministrazioni nelle quali l’introduzione di meccanismi estrumenti di miglioramento della qualità non è ancora stata in gradodi diffondersi a tutti i livelli. Possiamo immaginare, per questo, comeall’interno dell’insieme dei rispondenti siano presenti amministrazio-ni “in crescita”, soggetti la cui esperienza in tema di qualità risultaessere molto recente.



39 Ove indicata comerisposta “in nessunmodo”, la compilazionedel questionario dovevaritenersi conclusa. Questascelta, effettuata dal 26amministrazioni su 280, èun dato significativo,soprattutto perché mostracome, pur a fronte di unadebole attenzione verso latematica della qualità, siapresente una percentualenon marginale di ammi-nistrazioni che ha comun-que voluto fornire unarisposta al questionario,anche se in un certo qualmodo ciò implicava l’asse-gnare una valutazionenon positiva al propriooperato.

40 Nel caso di domanda arisposta multipla si ritienedi particolare interesseproporre il dato relativoalla frequenza con la qualele amministrazioni hannoscelto una specifica rispo-sta. A titolo esemplificati-vo si consideri quantoproposto nel Grafico 5.1:le amministrazioni adaver identificato nellarisposta “le relazioni conl’utente/cliente” l’ambitoin cui si sviluppano lepolitiche per la qualitàsono complessivamente188 su 251, equivalente al74,9% dei rispondenti.

Infine, è importante osservare come poco più del 9% dei rispon-denti ha dichiarato che in nessun modo l’agire dell’ente può dirsiorientato alla qualità39.

Per riuscire a delineare il grado di diffusione dell’orientamentoalla qualità, è stato chiesto alle amministrazioni coinvolte di indicare,rispetto alla loro esperienza, in quali fasi del normale operare dell’or-ganizzazione si sviluppano le politiche per la qualità. L’alto tasso dirisposta (pari al 98,82%) e l’articolazione delle risposte fornite è unchiaro segnale di come chi sviluppa politiche per la qualità abbia benchiaro l’ambito d’influenza ed il ruolo che le stesse possono assumere.

Dall’analisi di dettaglio delle risposte fornite emerge come le poli-tiche per la qualità abbiano come loro naturale ambito di sviluppo lerelazioni con l’utente/cliente e l’analisi delle aspettative e dei bisognidello stesso. È tuttavia interessante osservare come l’orientamento allaqualità impatti in modo significativo anche su fasi cruciali dellagestione delle amministrazioni indagate quali la definizione dellepolitiche e delle strategie o la stessa attività di produzione ed eroga-zione di servizi. Al contrario, non risulta pienamente valorizzato ilruolo della qualità nella gestione delle risorse umane40.



Grafico 5.1

Un ulteriore aspetto essenziale nello sviluppo di politiche per laqualità è rappresentato dalle condizioni e/o dai fattori che stimolanol’agire in questa direzione. Le risposte fornite dalle amministrazionicoinvolte risultano d’estremo interesse anche in una prospettiva dipossibili future azioni di stimolo all’implementazione di politicheorientate alla qualità. È in primo luogo importante osservare come arispondere al quesito siano sostanzialmente il 100% dei partecipanti;rispetto alla precedente domanda le risposte paiono concentrarsimaggiormente su un più limitato numero di alternative.

Coerentemente con quanto rilevato al punto precedente, le ammi-nistrazioni riconoscono nelle sollecitazioni provenienti dalla doman-da finale la più frequente motivazione alla base dello sviluppo di poli-tiche per la qualità (157 intervistati); significativa la frequenza con laquale gli intervistati identificano in motivazioni interne la sollecita-zione a promuovere azioni orientate alla qualità. Risulta inoltre inte-ressante osservare come i vincoli normativi, seppure importanti, nonsiano indicati come la causa più frequente alla base delle scelte inmateria di qualità. Importante anche il ruolo di stimolo svolto dallapartecipazioni a progetti (risposta fornita da 118 amministrazioni).

6,37%

29,08%

43,82%

43,82%

51,79%

52,19%

62,55%

66,93%

67,73%

74,90%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00%

Altro

i rapporti con i fornitori (di prodotti e/o servizi)

la gestione delle risorse finanziarie estrumentali

la gestione dei sistemi informativi

la gestione delle risorse umane

la progettazione, l'ideazione di prodotti/servizi

la definizione delle politiche e delle strategie

i processi di produzione/erogazione di servizi

l'analisi dei bisogni e delle aspettativedell'utente/cliente

le relazioni con l'utente/cliente (188)

(170)

(168)

(157)

(131)

(130)

(110)

(110)

(73)

(16)

Grafico 5.1 Gli ambiti in cui si sviluppano le politiche per la qualità - percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 251)



La qualità assume ruoli diversi nell’ambito delle organizzazionianche in funzione degli obiettivi che le stesse politiche perseguono.Con particolare riferimento alle modalità di fissazione degli obietti-vi, tra le amministrazioni coinvolte a risultare prevalente è la defini-zione di progetti ad hoc (per 147 intervistati) a cui può dirsi stretta-mente correlata la definizione di progetti pluriennali (103 ammini-strazioni); importante anche il ruolo della programmazione genera-le annuale rappresentando questa un momento cruciale per la defi-nizione e fissazione di obiettivi di miglioramento (per il 57% degliintervistati).

In merito all’analisi per obiettivi, dalla lettura disaggregata dellerisposte fornite dai partecipanti emerge come, coerentemente con laposizione precedentemente osservata di stretto collegamento tra scel-te orientate alla qualità e relazioni con l’utente/cliente, gli intervistatiindicano quale obiettivo più frequente il soddisfare la domanda del-l’utente/cliente (per l’87% degli intervistati). Parimenti le ammini-strazioni si propongono quale obiettivo di ottimizzare l’utilizzo dellerisorse. Un’attenzione particolare merita anche il dato relativo all’o-biettivo “migliorare le relazioni interne, coinvolgere e motivare il per-sonale”, risposta indicata da 184 amministrazioni; la frequenza con laquale è stato indicato questo obiettivo da parte degli intervistati è unchiaro segnale di come le amministrazioni che hanno implementatopolitiche per la qualità riconoscano nel coinvolgimento del personalecosì come nella promozione delle relazioni interne un elementodeterminante lo sviluppo di questo nuovo e diverso orientamento.

7,91%

12,25%

22,53%

22,92%

30,43%

46,64%

51,78%

55,34%

57,31%

62,06%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00%

altro

sollecitazioni provenienti da istituzionipreposte alla pianificazione

sollecitazioni provenienti dall'amministrazionecentrale

partecipazione a progetti comunitari

confronto con operatori di altreamministrazioni

partecipazione a progetti promossi in ambitolocale o nazionale

sollecitazioni della struttura

obblighi normativi, direttive ministeriali,regionali

sollecitazioni dal vertice politico

sollecitazioni provenienti dalla domanda finale (157)

(145)

(140)

(131)

(118)

(77)

(58)

(57)

(31)

(20)

Grafico 5.2 Le motivazioni alla base dello sviluppo delle politiche per la qualità - percentualesul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 253)



5.6 Gli strumenti di implementazione delle politiche per laqualità

Nella parte d’indagine dedicata alla definizione delle strategie perla qualità assume un ruolo importante, ai fini interpretativi, l’analisisia in forma aggregata che disaggregata delle risposte fornite dalleamministrazioni coinvolte alla domanda relativa agli strumenti d’im-plementazione delle politiche per la qualità (già in uso o ancora infase di definitiva definizione) che sono stati adottati dall’organizza-zione. Gli obiettivi perseguiti nel porre questo tipo di quesito sono traloro molto differenti. Per meglio comprendere l’attuale stato dell’artee meglio identificare possibili future azioni d’intervento, può essereinteressante conoscere non solo quali sono le tipologie di strumentipiù frequentemente implementati dalle amministrazioni che sidichiarano orientate alla qualità ma anche l’anno d’introduzione e lastruttura alla quale è stata attribuita la responsabilità della loro imple-mentazione.

Un primo dato interessante da rilevare è relativo alla percentualedi rispondenti: sono ben 214 le amministrazioni intervistate chehanno dichiarato di aver introdotto (o di essere in procinto di intro-durre) almeno uno strumento (complessivamente l’84,25%). Tracoloro che non hanno fornito risposta, si possono riconoscere leAmministrazioni comunali e le città metropolitane e le Camere diCommercio. Significativamente bassa la percentuale di non rispostada parte delle Aziende Sanitarie Locali e degli Enti ed Aziende ospe-

7,57%

18,33%

25,90%

35,86%

45,02%

73,31%

86,85%

87,25%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00%

altro

uniformare l’attività delle sedi periferichedell’amministrazione

poter accedere a nuove fonti di finanziamentoo a stanziamenti ad hoc

adeguamento a standard nazionali e/ointernazionali

conseguire la certificazione di qualità

migliorare le relazioni interne, coinvolgere emotivare il personale

soddisfare la domanda dell’utente/cliente

ottimizzare l’uso delle risorse (219)

(218)

(184)

(113)

(90)

(65)

(46)

(19)

Grafico 5.3 Gli obiettivi delle politiche per il miglioramento della qualità - percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 251)



41 L’analisi nel dettagliodella voce “altro” risultainteressante evidenziandoalcuni orientamenticomuni. Nello specifico èdato rilevare come nel 6%dei casi le amministrazionihanno segnalato l’introdu-zione dello strumento“gruppi di miglioramentodella qualità”, rivolti sia alpersonale sia a rappresen-tanze degli utenti”, 4 voltesu 100 gli intervistatihanno dichiarato l’intro-duzione dello strumento“accreditamento istituzio-nale (regionale, nazionale,internazionale)”, in quasi il4% dei casi un generico“altri centri e/o iniziativeper la qualità” ed infinenell’1% dei casi è statointrodotto lo strumentoJoint Commission.

daliere. Da segnalare, al contrario, il peso in termini relativi delle nonrisposte a carico d’amministrazioni quali gli Istituti e le Stazioni spe-rimentali per la ricerca e le Autorità portuali.

Con riferimento agli strumenti introdotti per attuare le scelte intema di qualità i partecipanti hanno indicato: EFQM, CAF, VIC, per-corsi di certificazione, customer satisfaction, servizio reclami, circolidella qualità, sistema d’indicatori della qualità, carta dei servizi, bilan-cio sociale, Balanced Scorecard, altro41.

Prima di procedere nell’analisi di dettaglio dei singoli strumentirisulta interessante un breve accenno al numero d’iniziative che lediverse tipologie d’amministrazione partecipanti all’indagine hannodichiarato di aver introdotto in questi anni. Il caso estremo è rap-presentato da una realtà appartenente alla classe Enti ed Aziendeospedaliere che ha indicato l’attivazione di ben dieci diversi stru-menti. Nel 50% dei casi il numero di strumenti introdotti è compre-so tra 1 e 3; si collocano in questa fascia le Regioni, le Azienderegionali di protezione dell’ambiente, le Autorità portuali, gli Enti ele Istituzioni di ricerca non sperimentale, le Autorità amministrativee gli Enti di regolazione economica. Ad introdurre un elevatonumero di strumenti e ad utilizzare strumenti tra loro differentisono più frequentemente le Aziende Sanitarie Locali e gli Enti edAziende ospedaliere.

Con riferimento al dato relativo alla tipologia di struttura internaall’amministrazione principalmente coinvolta nelle iniziative in mate-ria di qualità questi evidenzia la presenza d’approcci fra loro moltodiversi: per il 55% dei rispondenti la struttura deputata allo sviluppodelle politiche per la qualità è il vertice dell’amministrazione; in 139amministrazioni (pari al 54% dei rispondenti) alla definizione deiprogetti partecipano le strutture interne direttamente coinvolte nelleiniziative; per il 43% dei rispondenti ad occuparsi dell’implementa-zione dei progetti è un ufficio preposto esclusivamente allo sviluppodelle politiche per la qualità; infine nel 39% dei casi ad essere coinvol-to è l’ufficio per il controllo di gestione e nel 37% dei casi l’ufficio perle relazioni con il pubblico.

I risultati ottenuti possono aiutare ad identificare i percorsi svi-luppati dalle amministrazioni distinguendo da un lato, realtà operati-ve che hanno definito percorsi strategici che si esplicitano nella diffu-sione di un sistema decisionale verticistico, ove preponderante è lacapacità d’indirizzo delle strutture apicali dell’amministrazione; dal-l’altro lato, si collocano i sistemi basati sulla diffusione ai livelli perife-rici di responsabilità e compiti.

È inoltre possibile evidenziare come in quasi la metà delle ammi-nistrazioni rispondenti sia stato istituito un ufficio preposto ad occu-parsi d’aspetti inerenti la qualità, mentre in altre amministrazioniquesto compito sia stato affidato o alla struttura incaricata del con-trollo di gestione, o all’ufficio relazioni con il pubblico.

Accentramento - decentramento delle decisioni strategiche o dal-l’altro lato specializzazione - diffusione delle competenze sembrano



essere le direzioni verso le quali si muovono le amministrazioni chehanno risposto a questo quesito.

Data la varietà di strumenti che le amministrazioni implementanoper realizzare gli obiettivi di miglioramento della qualità si ritieneopportuno procedere ad un’analisi di dettaglio, considerando gli stes-si singolarmente. Per i diversi strumenti saranno oggetto di più speci-fica trattazione i dati relativi all’anno d’implementazione ed allastruttura responsabile dello sviluppo dello strumento. Come prece-dentemente osservato, risulta inoltre molto spesso significativo il dif-ferente grado di diffusione, a livello di singola tipologia d’ammini-strazione, degli strumenti di miglioramento della qualità. Per taleragione, si procederà nell’esame della relazione che viene ad instau-rarsi tra la natura dell’amministrazione e lo strumento di sviluppo dipolitiche per la qualità.

Il primo strumento oggetto d’analisi è l’EFQM; complessivamen-te, dalla lettura delle risposte fornite dai partecipanti all’indagine, leamministrazioni che nel corso di questi anni hanno introdotto lostrumento rappresentano poco più del 5% delle realtà indagate (invalore assoluto 13 amministrazioni).

L’introduzione dello strumento si registra a partire dal 1999, laprima amministrazione ad introdurlo è una Camera di Commercio;il maggiore sviluppo in termini temporali si registra a partire dal2002, anno in cui le amministrazioni a dichiararne l’implementazionerappresentano più del 30% del totale.

La struttura che con maggior frequenza è dedicata allo sviluppoed all’implementazione dell’EFQM è identificabile “nell’area qualità”(complessivamente 8 casi); tra le altre strutture coinvolte l’area piani-ficazione, programmazione e controllo strategico, l’area risorseumane, organizzazione e formazione, la direzione generale (o lo staffdella direzione generale) e, infine, la segreteria generale.

Analizzando il dato relativo alla distribuzione dello strumentoEFQM per singola classe d’amministrazione, è dato rilevare comesiano soprattutto le Aziende Sanitarie Locali e gli Enti ed Aziendeospedaliere ad introdurlo; altre amministrazioni che nel corso deglianni hanno promosso l’implementazione dell’EFQM sono leAmministrazioni comunali e le città metropolitane e le Camere diCommercio.

Il secondo strumento oggetto d’indagine è il CAF; le amministrazioniche nel corso di questi anni lo hanno introdotto corrispondono a pocopiù del 8% delle realtà indagate (complessivamente 22 partecipanti).

La prima amministrazione che dichiara di aver adottato il CAFappartiene alla classe Amministrazioni provinciali; dal punto vistadello sviluppo in termini temporali l’anno in cui si registra il maggiornumero di avvii è il 2005, anno in cui le amministrazioni a dichiarar-ne l’implementazione rappresentano circa il 41% del totale.



Il CAF trova “nell’area qualità” (6 casi) la tipologia di strutturache con maggior frequenza è dedicata al suo sviluppo. Rispetto al pre-cedente strumento analizzato, risulta tuttavia più varia la scelta inordine all’attribuzione di responsabilità d’implementazione ad unaspecifica area; dall’area amministrativa, finanza e controllo di gestio-ne alla direzione generale (o staff della direzione generale).

Lo strumento CAF risulta variamente distribuito a livello di singo-la classe Amministrativa; dall’analisi delle risposte fornite dagli inter-vistati emerge come siano soprattutto le Amministrazioni comunali ele città metropolitane ad introdurlo; altre realtà che nel corso deglianni hanno promosso l’implementazione del CAF sono leAmministrazioni provinciali e le Università (in queste due ultimerealtà amministrative il CAF, rispetto alla totalità degli strumentiintrodotti, occupa una posizione di rilievo).

Il terzo strumento oggetto d’analisi è identificato con l’acronimoVIC; complessivamente, dalla lettura dei dati forniti dai rispondenti,le amministrazioni che hanno nel corso di questi anni introdotto lostrumento sono complessivamente 9 (il 3,5% delle realtà indagate).

L’introduzione dello strumento è molto recente; il 2003 è l’annod’avvio ed anche l’anno di più ampia attivazione. Ad introdurre lostrumento nel 2003 sono sia le Amministrazioni provinciali che leAmministrazioni comunali e città metropolitane.

La struttura che con maggior frequenza è dedicata allo sviluppoed all’implementazione del VIC è la direzione generale (o lo staffdella direzione generale); tra le altre strutture coinvolte l’area pianifi-cazione, programmazione e controllo strategico e l’area qualità risul-tano egualmente presenti.

Un ulteriore strumento oggetto d’analisi è lo sviluppo di Percorsidi certificazione; dalla lettura delle risposte fornite, le amministrazio-ni che hanno nel corso di questi anni introdotto i percorsi di certifi-cazione corrispondono a quasi il 50% delle realtà indagate (in valoreassoluto 124 amministrazioni).

L’introduzione dello strumento ha registrato il suo maggior svilup-po a partire dall’inizio del nuovo secolo, mentre il suo avvio è ricondu-cibile al 1996; le prime due amministrazioni ad introdurlo appartengo-no alla classe degli Enti ed Aziende ospedaliere. Il maggiore sviluppo siregistra nel 2001, anno in cui le amministrazioni a dichiararne l’imple-mentazione sono circa il 22% del totale. Diversamente da quanto emer-so nelle precedenti analisi, i Percorsi di certificazione sono strumento lacui diffusione, prima lenta, ha registrato a partire dal 2001 una rapidaaccelerazione (in soli tre anni risultano avviati più del 50% del totalepercorsi di certificazione in questa sede rilevati).

L’area qualità è in assoluto la struttura che con maggior frequenzarisulta dedicata allo sviluppo ed all’implementazione dei Percorsi dicertificazione; tra le altre strutture coinvolte l’area pianificazione, pro-grammazione e controllo strategico, l’area risorse umane, organizza-



zione e formazione e la direzione generale (o lo staff della direzionegenerale). È opportuno rilevare come, rispetto a quanto sino ad oraosservato, la gamma di strutture d’appoggio all’introduzione ed allosviluppo di Percorsi di certificazione sia molto più ampia; in partico-lare può essere responsabile dell’implementazione un singolo labora-torio piuttosto che l’area ambiente.

Analizzando il dato relativo alla distribuzione dei Percorsi di certi-ficazione per singola classe di amministrazione, è dato rilevare comesiano soprattutto le Aziende Sanitarie Locali e gli Enti ed Aziendeospedaliere ad introdurlo (rispettivamente 23% e 26% dei casi). Ciòche differenzia questo strumento rispetto ad altri, è la sua ampia dif-fusione ed il rappresentare per alcune amministrazioni l’unico stru-mento attivato ai fini dell’implementazione di politiche per la qualità.

Il quinto strumento oggetto d’analisi è riconducibili alle azionivolte al perseguimento della Customer satisfaction; tra le amministra-zioni rilevate quelle che nel corso di questi anni hanno dichiarato diaver introdotto lo strumento sono complessivamente 145 realtà (il57% dei rispondenti).

Il primo caso d’introduzione dello strumento in oggetto è rappre-sentato da un Ente o Azienda ospedaliera che ne ha dichiarato l’im-plementazione già a partire dal 1993. Il diffondersi di questa metodo-logia d’intervento, dal punto vista dello sviluppo in termini tempora-li, superata una prima fase di lento avvio compresa tra il ‘93 ed il ‘97,ha registrato un significativo incremento a cavallo tra gli anni ‘90 e iprimi anni del 2000.

Avendo quale riferimento la struttura delegata alla gestione delleiniziative di Customer satisfaction, è dato rilevare come l'ufficio per lerelazioni con il pubblico sia stato indicato da 46 intervistati; elevata lapercentuale d’amministrazioni che attribuiscono la responsabilitàall’area qualità (22%). Come già rilevato nel corso dell’analisi del pre-cedente strumento (percorsi di certificazione), risulta ampia la sceltain ordine all’attribuzione di responsabilità d’implementazione ad unaspecifica area; l’introduzione e l’implementazione dello specifico stru-mento può essere attribuita “ad ogni unità organizzativa” così comepossono essere creati “nuclei interni di valutazione” ai quali vieneattribuito tra gli altri anche questo ruolo.

Le iniziative di tipo Customer satisfaction risultano diversamenteattuate a livello di singola classe Amministrativa; l’utilizzo risultasignificativamente più frequente tra le Aziende Sanitarie Locali e gliEnti ed Aziende ospedaliere

Un ulteriore strumento oggetto d’analisi è il Servizio reclami; dallalettura dei dati forniti dai rispondenti, le amministrazioni che hannonel corso di questi anni introdotto lo strumento sono 114 (il 45%delle unità rispondenti).

Interessante rilevare, in primo luogo, come il Servizio reclami sialo strumento in assoluto più consolidato nella tradizione delle ammi-



nistrazioni pubbliche; la sua introduzione si registra già a partire1985. La prima amministrazione ad introdurlo appartiene alla classeComuni e città metropolitane e la responsabilità della sua implemen-tazione, come poi avverrà nella maggioranza dei casi negli anni dimaggiore diffusione, è affidata all’ufficio per le relazioni con il pub-blico. In termini temporali si evidenziano due picchi: il primo nel1995 anno in cui il 16% delle amministrazioni dichiara l’introduzio-ne del Servizio reclami ed il 2003 anno in cui si segnala l’11% delleattivazioni.

Come precedentemente osservato, la struttura che con maggior fre-quenza è dedicata allo sviluppo ed all’implementazione del Servizioreclami è l’U.R.P.; tra le altre strutture coinvolte l’area qualità risultauna possibile alternativa anche se significativamente meno frequente.

Analizzando il dato relativo alla distribuzione dello strumento persingola classe di amministrazione, è dato rilevare come le sole treclassi Comuni e città metropolitane, Aziende Sanitarie Locali ed Entio Aziende ospedaliere rappresentino nel loro insieme quasi l’80 per-cento dei casi rilevati.

Il settimo strumento oggetto d’analisi è rappresentato dai Circolidella qualità; tra le amministrazioni rilevate quelle che nel corso diquesti anni hanno dichiarato di utilizzare detto strumento sono com-plessivamente 33 (il 13% realtà osservate).

Il primo caso d’introduzione dello strumento in oggetto è rappre-sentato da un Ente o Azienda ospedaliera che ha dichiarato l’imple-mentazione già a partire dal 1992. Il diffondersi di questa metodologiad’intervento, dal punto vista dello sviluppo in termini temporali, appa-re sostanzialmente lineare; si evidenzia un solo picco, riferibile all’anno2001, anno in cui le segnalazioni d’attivazione rappresentano il 24% deltotale e sono principalmente riferibili ad Enti o Aziende ospedaliere.

La struttura più frequentemente delegata alla gestione dei Circolidi qualità è “l’area qualità”; l’attribuzione di responsabilità viene poisegnalata a carico della direzione generale (o staff della direzionegenerale). Rispetto ai diversi strumenti precedentemente analizzati (invirtù anche della minore diffusione a livello d’amministrazioni),risulta più limitata la scelta sull’attribuzione di responsabilità d’im-plementazione ad una specifica area.

L’attivazioni di Circoli della qualità è diversamente presente alivello di singola classe Amministrativa; l’utilizzo risulta significativa-mente concentrato a livello di due tipologie amministrative, nellospecifico le Aziende Sanitarie Locali e gli Enti ed Aziende ospedaliere(le due classi da sole rappresentano il 78% dei casi segnalati).

Un ulteriore strumento oggetto d’analisi è rappresentato dalladefinizione di un Sistema d’indicatori della qualità; dalla lettura dellerisposte fornite, le amministrazioni che hanno nel corso di questianni introdotto lo strumento sono complessivamente 117 (il 46%delle unità osservate).



Interessante notare come per la maggior parte degli strumenti(fatta salva l’eccezione rappresentata dal servizio reclami, è del 1985 ilprimo caso rilevato) l’implementazione dello strumento in oggetto hainizio a partire dai primi anni ‘90, nel caso specifico nel 1992 si ha ilprimo caso d’introduzione ad opera di un Ente o Azienda ospedalie-ra. Dopo un periodo di lento ma costante sviluppo (tra il ‘92 ed il2000), a partire dal 2001 la frequenza con la quale il Sistema d’indica-tori viene introdotto risulta particolarmente significativa. Tra il 2001ed il 2004 si registra l’avvio del 60% delle iniziative in questo campo.Interessante rilevare, come già in altri casi analoghi, risulti significati-vo il numero d’amministrazioni che hanno indicato di aver avviato ilprocesso di adozione dello strumento che sarà in uso entro i prossimidue anni.

Passando all’analisi più di dettaglio della struttura preposta allagestione dello strumento si osserva come le aree qualità e ammini-strazione, finanza e controllo di gestione siano quelle più frequente-mente segnalate dagli intervistati. Così come nel caso di sviluppo d’i-niziative di customer satisfaction, in taluni casi la struttura chiamata aimplementare il Sistema d’indicatori della qualità è rappresentata da“nuclei interni di valutazione”.

Un ulteriore strumento oggetto d’analisi è la Carta dei servizi;dalla lettura dei dati forniti dai rispondenti, risulta che tra le ammini-strazioni intervistate quelle che hanno nel corso di questi anni intro-dotto lo strumento sono complessivamente 112 (pari al 44% dei par-tecipanti).

I primi casi d’introduzione da parte delle amministrazioni osser-vate della Carta dei servizi sono rilevabili a partire dalla metà deglianni ‘90, in particolare nell’ambito del settore sanitario.

L’affermarsi ed il diffondersi di questo strumento risulta sostan-zialmente regolare nel corso di questi ultimi anni; il 2005 si distingueper l’elevata numerosità delle attivazioni. Con riferimento alle classiamministrative coinvolte, le nuove introduzioni registrate nel corsodel 2005 sono riferibili ad Amministrazioni provinciali e a Camere diCommercio.

Ampia e variegata la scelta in ordine alla struttura a cui è attribui-ta l’introduzione e l’implementazione dello strumento; particolar-mente significativa la frequenza con la quale la gestione della Cartadei servizi viene attribuita all’ufficio per le relazioni con il pubblico,ad indicare questa struttura sono 44 rispondenti. La seconda areacoinvolta, sulla base dell’analisi delle risposte fornite, risulta essere l’a-rea qualità; interessante anche il ruolo attribuito ad aree quali comu-nicazione e promozione e istruzione, cultura e servizi sociali.

Con riferimento allo sviluppo nel tempo dello strumento si osservacome poco meno del 2% dei rispondenti abbia segnalato di aver pro-grammato l’introduzione della Carta dei servizi entro i prossimi 2 anni.

Analizzando il dato relativo alla diffusione della Carta dei serviziper singola classe d’amministrazione, è dato rilevare come, coerente-



mente con quanto già segnalato nei punti precedenti, le amministra-zioni che in numero maggiore utilizzano la Carta dei servizi sono leASL e gli Enti o Aziende ospedaliere. È però importante rilevare comea partire dal 2000 anche a livello d’Amministrazioni comunali e cittàmetropolitane abbiano preso avvio un significativo numero di azionivolte ad introdurre la Carta dei servizi tra gli strumenti d’implemen-tazione di politiche per la qualità; tra il 2000 ed il 2005 è complessiva-mente il 64% dei Comuni intervistati ad avere introdotto lo strumen-to (si consideri che negli anni precedenti solo in due casi era statasegnalata l’introduzione di Carte dei servizi).

Il decimo strumento oggetto d’analisi è rappresentato dal Bilanciosociale; tra le amministrazioni rilevate quelle che nel corso di questianni hanno dichiarato di utilizzare detto strumento sono circa il 22%dei rispondenti (complessivamente 55 casi).

Il primo caso d’introduzione dello strumento in oggetto è rappre-sentato da un’Azienda Sanitaria Locale che ha dichiarato l’utilizzo dal1980. Il diffondersi di questa metodologia d’intervento, dal puntovista dello sviluppo in termini temporali, appare sostanzialmentemolto limitata sino ai primi anni del 2000. In particolare è dal 2003che le amministrazioni intervistate segnalano un maggior ricorso allastrumento del Bilancio sociale.

La struttura più frequentemente delegata all’implementazione delBilancio sociale è l’area amministrazione, finanza e controllo digestione (complessivamente 34,5 volte su 100) e la direzione generale(o lo staff della direzione generale).

L’utilizzo del Bilancio sociale è diversamente presente a livello disingola tipologia amministrativa; l’utilizzo risulta significativamenteconcentrato a livello d’Amministrazioni comunali e Camere diCommercio (le due classi da sole rappresentano più del 58% dei casisegnalati).

L’ultimo strumento oggetto d’analisi è l’innovativa BalancedScorecard; dalla lettura dei dati forniti dai rispondenti, le amministra-zioni che nel corso di questi anni hanno introdotto lo strumentosono complessivamente l’11% delle realtà indagate (in valore assoluto28 amministrazioni).

Il primo caso d’introduzione da parte delle amministrazioniosservate di detto strumento è rilevabile nel 1993, ad attivarlo è unaCamera di Commercio che delega all’U.R.P. la sua implementazione.Ma il vero sviluppo si osserva a partire dal 2003, in particolare il 75%dei casi d’introduzione dello strumento si osservano tra il 2003 ed il2005. Con riferimento alla tipologia d’amministrazione che adotta lostrumento è dato rilevare come le nuove introduzioni siano prevalen-temente riferibili a Camere di Commercio, ASL ed Enti o Aziendeospedaliere.

Così come rilevato nel corso dell’analisi relativa all’implementa-zione del bilancio sociale, anche nel caso della Balance Scorecard la



struttura più frequentemente coinvolta è l’area amministrazione,finanza e controllo di gestione (quasi 36 volte su 100), la secondastruttura per numero di casi segnalati e l’area qualità.

Infine, risultando importante conoscere la natura degli strumentiadottati e le diverse forme d’intervento promosse in questi anni dalleamministrazioni intervistate in tema d’implementazioni di politicheper la qualità, il questionario prevedeva uno spazio di risposta apertoquale dodicesimo strumento. La risposta aperta identificata come“Altro” consente di rilevare la presenza di strumenti differenti rispettoa quelli pre-codificati ad avvio indagine. La risposta “Altro” è statascelta dal 16% degli intervistati (complessivamente 40 amministrazio-ni). Tra queste risultano più numerosi i casi nell’ambito delle classiEnti o Aziende ospedaliere, Aziende Sanitarie Locali, Amministrazionicomunali, Amministrazioni provinciali, Camere di Commercio,Università e, in fine, Regioni. Poiché la lettura e l’interpretazione dellerisposte fornite non risulta sempre agevole, le stesse sono state ricon-dotte ad alcune macro-categorie di riferimento: accreditamento isti-tuzionale (indicato da 8 realtà), Joint Commission (complessivamente3 casi segnalati), gruppi di miglioramento della qualità (in valoreassoluti 12 casi) e, in fine, altri centri e/o iniziative per la qualitàrivolti sia al personale sia a rappresentanze degli utenti (attivati da 8delle amministrazioni intervistate).

Le differenti tipologie di strumenti indicate dagli intervistatihanno prevalentemente quale struttura di riferimento “l’area qualità”,seguono poi per numerosità delle segnalazioni la direzione generale(o lo staff della direzione generale) e l’area amministrazione, finanzae controllo di gestione.

5.7 I percorsi di certificazione della qualità

Dopo aver analizzato la tipologia di strumenti implementati peravviare i processi di miglioramento della qualità, si ritiene opportunoanalizzare con maggior dettaglio quelle realtà che hanno già conse-guito la certificazione o che sono in fase d’avvio. Obiettivo prioritarioè cercare di definire qual è il percorso seguito da queste amministra-zioni, quali i tempi d’implementazione e, non ultimo, il grado di dif-fusione delle logiche proprie della certificazione all’interno dellastruttura.

Per meglio analizzare i percorsi di certificazione della qualità si èreso necessario inizialmente distinguere le amministrazioni coinvoltein due macro-classi: un gruppo identificato da tutti i soggetti chehanno già avviato percorsi volti all’ottenimento della certificazione;un secondo gruppo in cui confluiscono quelle realtà che, alla datadell’indagine, non hanno ancora avviato tale percorso. L’analisi dellerisposte risulta interessante se riferita alla tipologia d’amministrazio-ne coinvolta. Nello specifico è dato osservare come a fornire un’indi-



cazione è stata la totalità dei partecipanti, significativo inoltre ilnumero di realtà che dichiara di aver già avviato il percorso di certifi-cazione, complessivamente più del 60% degli intervistati. Il risultatoemerso è interessante anche se letto a livello di classi amministrative:la certificazione coinvolge con maggior frequenza le Aziende SanitarieLocali, gli Enti o Aziende ospedaliere e le Università. La certificazioneè percorso meno frequente a livello di Comuni e città metropolitanecosì come tra i rispondenti delle classi Ministeri e Amministrazioniregionali.

0% 50% 100%

AGENZIE REGIONALI PROTEZIONEAMBIENTE

AUTORITA' AMMINISTRATIVEINDIPENDENTI

ENTI PRODUTTORI DI SERVIZIECONOMICI

ENTI DI REGOLAZIONE DELL'ATTIVITA'ECONOMICA

COMUNI E CITTA' METROPOLITANE

PROVINCE

REGIONI

MINISTERI E PRESIDENZA DELCONSIGLIO

hanno avviato percorsi di certificazione non hanno avviato percorsi di certificazione

(2) (7)

(1) (2)

(10) (6)

(25) (52)

(1)

(1)

(1)

(3)

Grafico 5.4a L’avvio di percorsi di certificazione della qualità (rispondenti: 252)



A livello di singola amministrazione risulta differente l’orienta-mento che in qualche forma ha guidato l’avvio dei processi di certifi-cazione. Così come già in altre sedi osservato, per meglio delineare ilquadro di riferimento, i rispondenti sono stati chiamati, attraverso laforma della domanda a risposta multipla, ad indicare tutti quegliambiti interessati dall’avvio del processo di certificazione.

Complessivamente ha fornito indicazioni utili ai fini propri dell’e-laborazione il 60% delle realtà indagate. L’avvio dei percorsi di certifi-cazione risulta guidato essenzialmente da due fattori: il perseguire laqualità a livello di servizi finali erogati agli utenti (complessivamente116 amministrazioni) e a livello di processi interni. Le amministrazio-ni che hanno fornito un diverso dettaglio (risposta “altro”) nella tota-lità dei casi hanno evidenziato come l’avvio di percorsi di certificazio-ne sia stato il risultato di forti pressioni provenienti dagli utenti.Seppure significativo, risulta ancora bassa la percentuale di soggettiche riconosce come la qualità, e più nello specifico la certificazione,sia un fenomeno che pervade ogni fase dell’agire dell’organizzazione(risposta indicata da 64 amministrazioni).

0% 50% 100%

totale complessivo

UNIVERSITA' ED ISTITUTI DI ISTRUZIONEUNIVERSITARIA

AUTORITA' PORTUALI

CAMERE DI COMMERCIO

ENTI E AZIENDE OSPEDALIERE

ASL

ISTITUTI E STAZIONI SPERIMENTALI PERLA RICERCA

ENTI ED ISTITUZIONI DI RICERCA NONSTRUMENTALE

hanno avviato percorsi di certificazione non hanno avviato percorsi di certificazione

(1)

(2) (4)

(38) (5)

(34) (5)

(21) (10)

(2) (1)

(13) (5)

(154) (98)

Grafico 5.4b L’avvio di percorsi di certificazione della qualità



Un’ulteriore area d’interesse in fase di analisi di dettaglio è certa-mente lo stato d’avanzamento della certificazione della qualità nel-l’ambito delle amministrazioni.

Complessivamente fornisce una risposta utile all’elaborazionepoco meno del 60% delle amministrazioni osservate. Così come pre-cedentemente evidenziato, a fronte di classi amministrative che aderi-scono nella loro totalità a questa fase della rilevazione si osserva alcontrario un basso tasso di risposta tra gli appartenenti alle classiComuni ed alle città metropolitane, Regioni e Ministeri.

In merito allo stato d’avanzamento, gli intervistati dichiarano divalutare i percorsi di certificazione “in fase d’avanzata introduzione”nel 43,6% dei casi; mentre a considerare la certificazione come “ormaiuna realtà consolidata” è poco meno del 30% delle amministrazioni(tra questi la totalità degli appartenenti alla classe Ministeri ePresidenza del Consiglio).

12,42%

41,83%

47,06%

50,98%

63,40%

75,82%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00%

la qualità nei confronti dei servizi offerti daaltri enti

la qualità come aspetto che pervade ognifase dell'agire dell'organizzazione

la qualità come orientamento e crescitaculturale del personale

la qualità dell'organizzazione interna

la qualità dei processi interni

la qualità dei servizi finali, erogati agli utenti (116)

(97)

(78)

(72)

(64)

(19)

Grafico 5.5 L’orientamento alla qualità alla base dell’avvio di percorsi di certificazione - percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 153)



Una volta assunta la decisione di avviare un processo di certifica-zione può risultare radicalmente differente la modalità di sviluppo.Essenzialmente lo sviluppo può prevedere il totale affidamento dellediverse fasi del processo d’implementazione a soggetti esterni o, alcontrario, può essere il risultato di azioni promosse totalmente all’in-terno dell’amministrazione o, ancora, il risultato dell’agire combinatodi soggetti interni in stretta collaborazione con consulenti terzi. A for-nire indicazioni utili è il 58% degli intervistati.

Risulta immediatamente evidente come la modalità in assolutoprevalente è riconducibile all’avvio di forme di collaborazione conesterni. Del tutto marginale il caso d’affidamento a soggetti terzi, cosìcome lo sviluppo affidato alle sole forze interne. Il dato sull’avvio diforme di collaborazione viene confermato anche dalla lettura dellerisposte “altro”, tra le quali a prevalere è un dettaglio che identifica nellavoro coordinato con consulenti e/o altre amministrazioni la moda-lità d’implementazione più frequente.

L’analisi condotta a livello disaggregato per natura giuridica deirispondenti evidenzia come il percorso seguito dalle amministrazioninon sia del tutto indipendente dalla classe d’appartenenza. Nello spe-cifico, lo “sviluppo interno” risulta essere la modalità seguita a livellodi Ministeri, d’Enti e Aziende ospedaliere, di ASL. Al contrario, la“collaborazione” si presenta con maggior frequenza tra gli Enti diregolazione, gli Enti di produzione servizi, le Amministrazioni pro-vinciali e le Agenzie regionali di protezione dell’ambiente, le Cameredi Commercio ed i Comuni e città metropolitane.

Si stanno valutando le possibili alternative (sviluppo interno,

consulenza esterna)15%

È in fase di introduzione4%

È in fase di avanzata introduzione43%

La certificazione è stata avviata solo in determinati settori

4%

È ormai una realtà consolidata30%

Altro4%

Grafico 5.6 Stato d’avanzamento della certificazione della qualità nell’ambito dell’amministrazione (rispondenti: 149)



L’ultimo quesito della terza parte del questionario, dedicata intera-mente all’analisi di dettaglio della certificazione, è finalizzato a rileva-re come e se le amministrazioni coinvolte nell’indagine percepisconogli effetti, sia diretti che indiretti, dell’avvio e dello sviluppo di percor-si di certificazione. Analizzando le diverse risposte formulate, emergecome l’avvio del processo di certificazione e/o il conseguimento dellacertificazione abbiano determinato per l’80% dei rispondenti al que-sito “un più diffuso orientamento alla qualità” e per il 73% “un mag-gior coinvolgimento”. Un giudizio sostanzialmente negativo, ricondu-cibile alla risposta “nessun tipo d’effetto”, viene fornito solo dal 2%dei rispondenti; bassa risulta complessivamente anche la percentualedi soggetti che ritengono che la certificazione abbia quale effetto lamaggiore burocratizzazione. Non trascurabile la percentuale d’ammi-nistrazioni che ritiene la certificazione solo un primo passo utileall’avvio di nuove iniziative e che valuta quale effetto del percorsoavviato una maggiore responsabilizzazione del personale a fronte delmaggior controllo che la certificazione in se determina.

E' stato sviluppato all'interno18%

E' il risultato di una collaborazione con consulenti esterni

71%

E' stato interamente affidato a terzi3%

E' il risultato dello scambio di pareri con altre realtà a noi simili

1%

Altro 7%

Grafico 5.7 Modalità con cui è stato sviluppato il processo dicertificazione dell’amministrazione (rispondenti: 147)



I dati e le informazioni che emergono dalla rilevazione sono ingrado di fotografare una situazione in divenire e di descrivere la ten-denza che si sta in quest’ambito oggi delineando.

Le amministrazioni che hanno partecipato all’indagine si colloca-no all’interno di un percorso, che dallo studio di fattibilità conducesino al conseguimento ed alla “metabolizzazione” dei processi di cer-tificazione. È un quadro dinamico, quello che emerge dai dati; essomostra come un significativo numero di soggetti abbia avviato unariflessione su questo tema, e come altrettante amministrazioni (consi-derando complessivamente tutte le tipologie d’amministrazione) con-seguiranno a breve una certificazione di qualità.

Questa indicazione emerge ancora più chiaramente dall’analisidella diffusione temporale dei percorsi di certificazione, da cui sideduce come la certificazione sia un percorso avviato in tempi moltorecenti, in un arco temporale di soli sei anni.

Alla luce del confronto con altre esperienze di diffusione dell’in-novazione, si può certamente affermare come questo sia un tempotroppo breve per consentire un bilancio consolidato dell’esperienzadella certificazione nelle AAPP.

Nel compiere questo percorso, le amministrazioni hanno dovutofar ricorso a competenze esterne. Il ricorso a consulenti esterni, appa-re sintomo della difficoltà, almeno in fase iniziale, ad affrontare inautonomia il processi di certificazione.

Questo dato può avere più spiegazioni: come avvenuto per le

2,00%

3,33%

33,33%

42,00%

47,33%

73,33%

80,67%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%

Nessun tipo di effetto indotto

altro

La sensazione di maggiore burocratizzazione(onere aggiuntivo ...)

Un maggiore controllo che induce nelpersonale maggiore attenzione

L'avvio di nuove iniziative a sostegnodell'approccio al miglioramento

Un maggior coinvolgimento ed una maggiorepartecipazione del personale

Un più diffuso orientamento alla qualità (121)

(110)

(71)

(63)

(50)

(5)

(3)

Grafico 5.8 Effetti diretti ed indiretti più evidenti del conseguimento della certificazione -percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 150)



imprese private, che negli scorsi decenni si sono avvicinate alla certifi-cazione, nelle amministrazioni pubbliche sono oggi ancora carenti lecompetenze specifiche per sviluppare questa tipologia di percorso. È,dunque, un problema di acquisizione di know how specifico che haportato le amministrazioni a sviluppare negli anni passati un pro-gramma di collaborazione con soggetti esterni. Tale collaborazionenon ha determinato peraltro una delega esclusiva dei processi di cer-tificazione. Ciò fa presumere, come molte amministrazioni hannodichiarato, che l’affiancamento di consulenti esterni, previsto in fased’avvio, non si manterrà necessariamente in futuro.

Altri due dati appaiono, a questo proposito, significativi. In primoluogo, è presente una quota significativa d’amministrazioni chedichiarano di aver avviato il processo di certificazione in totale auto-nomia.

È invece quasi nulla (solo un caso) la percentuale di rispondentiche dichiara di aver affrontato un percorso di certificazione in colla-borazione con un’amministrazione della stessa tipologia. Ciò che, inqualsiasi caso, appare evidente è che attraverso la certificazione leamministrazioni hanno trovato un’occasione per motivare e diffon-dere, al proprio interno, l’attenzione verso la qualità.

È quanto emerge dal dato sugli effetti conseguiti attraverso la cer-tificazione, ove più dell’80% dei rispondenti ha indicato come attra-verso questo strumento si sia riusciti a far diffondere, in modo ampio,un orientamento alla qualità all’interno dell’amministrazione.

Riguardo alla tipologia d’attività certificata, soprattutto con riferi-mento alla distinzione fra processi interni e servizi erogati agli utenti,il dato più significativo che emerge è come siano molto numerose leamministrazioni che (in modo esclusivo o in associazione alla certifi-cazione di servizi rivolti all’utente finale) abbiano avviato una rifles-sione più generale sui processi interni.

È questo un segnale forte della diffusione, all’interno delle AAPP,di un approccio orientato verso la qualità totale, che pervade tutti gliaspetti dell’amministrazione, e non si limita ad un solo segmento.

5.8 L’adattamento organizzativo

Uno degli aspetti più critici nello sviluppo delle politiche per laqualità è certamente rappresentato dal grado di coinvolgimento dellerisorse umane (indipendentemente dalla posizione occupata in orga-nico) e dal conseguente sviluppo organizzativo.

Al fine di meglio comprendere come le amministrazioni intervi-state si stanno muovendo nella definizione dei propri rapporti con ilpersonale, è stata prevista una sessione specifica. In modo particolare,l’analisi tende a distinguere a livello di singola tipologia professionale(e quindi diversa responsabilità in ordine all’implementazione dellepolitiche stesse) qual è il grado di coinvolgimento percepito. Nel pro-sieguo del volume saranno fornite le risposte di dettaglio che all’in-



terno di una scala di misura42 che va da “non rilevante” sino a “moltorilevante” sono state fornire dalle amministrazioni coinvolte rispettoal tipo di soggetto rilevato (vertice politico, top management, altridirigenti, altre figure professionali) ed alla forma giuridica dello stes-so rispondente.

La prima categoria professionale analizzata nel dettaglio è rappre-sentata dal vertice politico; più nello specifico il grado di coinvolgi-mento di soggetti che, pur non essendo direttamente coinvolti qualecomponente operativa nell’ambito della gestione delle diverse realtàamministrative considerate nel coso dell’indagine, sono certamentechiamati a delineare l’orientamento strategico di medio lungo perio-do delle unità osservate.

Il ruolo del vertice politico in una fase d’introduzione e sviluppodi politiche per la qualità risulta essenziale e può, almeno in parte,condizionare il grado di successo delle iniziative implementate. Ilgrado di coinvolgimento di questa particolare componente, la parte-cipazione e la condivisione delle motivazione alla base delle iniziativepromosse dalle amministrazioni possono favorire o meno il raggiun-gimento degli obiettivi prefissati.

A fornire un’indicazione in ordine al grado di coinvolgimento delvertice politico, così come percepito dai rispondenti, è complessiva-mente l’82% delle amministrazioni indagate.

Analizzando le risposte nel loro insieme è dato osservare comepoco più del 31% dei rispondenti valuta “molto rilevante” il coin-volgimento del vertice politico; tale risposta viene fornita con fre-quenza significativamente superiore alla media a livello di Istituti estazioni sperimentali per la ricerca, Amministrazioni regionali,Università.

La seconda posizione analizzata è rappresentata dal top manage-ment, figura professionale a cui viene attribuito il ruolo centrale diguida e sostegno nel processo di pianificazione e sviluppo d’iniziativeorientate al miglioramento della qualità. Il grado di coinvolgimentodel top management ha un impatto particolarmente importante, nonsolo nella definizione dell’orientamento strategico di medio lungotermine della singola realtà amministrativa, ma anche nella successivaattribuzione di compiti e responsabilità ai diversi livelli gerarchici del-l’organizzazione ed alle specifiche figure professionali coinvolte.

A fornire una valutazione in merito al grado di coinvolgimento deltop management è complessivamente l’86,6% delle realtà osservate.

Considerando nel loro insieme le risposte fornite si osserva comeper il 44% dei partecipanti il grado di coinvolgimento del top mana-gement risulta “molto rilevante”. A fornire una valutazione significati-vamente superiore al dato medio sono le amministrazioni delle classiEnti produttori di servizi economici, Istituti e stazioni sperimentali,Autorità portuali, Agenzie regionali di protezione ambientale. Tra lepiù basse frequenze di risposta quelle relative alla classeAmministrazioni provinciali ed Enti e Aziende ospedaliere.

42 Ai fini della rilevazioneè stato predisposto unrighello graduato; allaposizione non rilevante èstato riconosciuto peso 1,all’estremo opposto“molto rilevante” vieneattribuito peso 5; alleposizioni intermedie ivalori compresi tra i dueestremi.



Con riferimento alla valutazione “non rilevante” si osserva come afornire questo tipo di risposta siano amministrazioni appartenentialla sola classe Comuni e città metropolitane.

Il terzo ambito d’analisi è rappresentato da altre figure dirigenziali(diverse da quelle prima definite top management). A fornire unavalutazione è complessivamente l’83,8% delle amministrazioni parte-cipanti. Come già in precedenza osservato, risulta essenziale com-prendere il grado di coinvolgimento della dirigenza, la valutazionepercepita in merito all’importanza della partecipazione al migliora-mento della qualità di queste diverse figure professionali. La frequen-za con la quale le amministrazioni intervistate valutano “molto rile-vante” il grado di coinvolgimento dei dirigenti è pari al 31%. Adesprimere con frequenza inferiore alla media il giudizio “molto rile-vante” sono gli intervistati appartenenti alla classe Università. Al con-trario, a collocarsi in posizioni al disopra del dato medio sono le clas-si Ministeri e Presidenza del Consiglio, Istituti e stazioni sperimentali,Camere di Commercio.

Si osservi infine che ad esprimere, almeno in un caso, la valutazio-ne “non rilevante” sono le sole amministrazioni delle classi Comuni ecittà metropolitane e Università.

L’ultimo livello d’indagine è riferibile ad un generico aggregato“altre figure professionali”, tale aggregazione è motivata dalla troppoampia varietà di professionalità che a vario titolo sono parti attive deiprocessi d’implementazione di politiche per la qualità, elemento que-sto che non consente di procedere ad un’analisi disaggregata.

Complessivamente ha fornito indicazioni utili il 74% degli intervi-stati. Analizzando le risposte nell’insieme emerge come sia la catego-ria d’indagine a cui corrisponde il più basso tasso di risposta nellapozione “molto rilevante”, solo nel 21,6% dei casi i partecipanti all’in-dagine valutano molto rilevante il grado di coinvolgimento d’altrefigure professionali. Diffusa risulta la valutazione “non rilevante” che,al contrario, era solo un’eccezione nel caso delle figure professionaliprecedentemente analizzate.

Una volta delineato il grado di coinvolgimento ed il ruolo attri-buito alle diverse posizioni professionali, risulta interessante conosce-re come le amministrazioni che hanno aderito alla rilevazione valuta-no il coinvolgimento nello sviluppo delle politiche per la qualità dellediverse strutture interne alla stessa amministrazione.

Il primo dato da rilevare è l’altissima percentuale di risposta(100%). La domanda prevedeva per gli intervistati la possibilità diesprimere una pluralità di risposte (si tratta di una domanda a rispo-sta multipla), elemento questo che consente di avere la più ampiarappresentazione di tutte quelle che sono le componenti interne avario titolo coinvolte. Gli intervistati hanno in media indicato almenodue strutture interne come principalmente coinvolte. Analizzandole



nel dettaglio è dato rilevare come le due strutture più frequentementeindicate siano lo staff della direzione generale e gli uffici ed i servizidell’amministrazione. Più limitato il coinvolgimento dell’ufficio qua-lità, dell’ufficio per il controllo e la gestione ed in fine dell’ufficio perle relazioni con il pubblico.

Come da più parti osservato, nella fase d’implementazione dellepolitiche per la qualità ad assumere un ruolo che può divenire deter-minante sono anche i soggetti esterni alla struttura. Particolari figureprofessionali non presenti all’interno dell’organizzazione, rappresen-tanze di categoria od associazioni che raggruppano gli utenti, posso-no essere chiamate ad esprimere una valutazione in merito allemodalità d’avvio e sviluppo d’azioni mirate al miglioramento dellaqualità. Interessante risulta, conseguentemente, conoscere come e sele amministrazioni oggetto di rilevazione riconoscono un ruolo asoggetti esterni e, non marginale, quali sono i soggetti che più fre-quentemente vengono, a vario titolo, coinvolti.

I soggetti che più volte vengono coinvolti ed ascoltati sono le “rap-presentanze degli utenti”, leggermente inferiore la frequenza d’ascoltodi “altre amministrazioni” e le “associazioni di categoria”. Interessanteosservare come il 10% degli intervistati dichiari esplicitamente come“nessun” soggetto esterno venga ascoltato ai fini della definizione dipolitiche per la qualità. Tra le risposte “altro” a prevalere sono le figu-re professionali riconducibili a consulenti d’impresa.

5,51%

37,40%

39,37%

43,31%

54,72%

55,12%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00%

altro

URP

ufficio per il controllo di gestione

ufficio qualità

uffici e servizi dell’amministrazione (struttureinterne)

staff della direzione generale (140)

(139)

(110)

(100)

(95)

(14)

Grafico 5.9 Le strutture interne principalmente coinvolte nella definizione delle politiche per la qualità - percentuale su totale rispondenti (domanda a risposta multipla)(rispondenti: 254)



Un aspetto cruciale dell’implementazione delle politiche dimiglioramento delle qualità è certamente rappresentata dal coinvolgi-mento del personale, a tutti livelli dell’organizzazione. Nello specifico,obiettivo di questa sezione è comprendere quali siano le iniziativepromosse a livello di singole amministrazioni che possono conside-rarsi finalizzate ad aumentare il grado di coinvolgimento delle risorseumane. L’ipotesi di partenza è che l’implementazione delle politicheper la qualità, il loro sviluppo ed il loro diffondersi all’interno dellarealtà organizzativa, sia in larga parte riconducibile alla predisposizio-ne del personale a fare proprie le attività conseguenti a tali politiche.In altre parole i risultati ottenuti, gli obiettivi realizzati in molti casipossono ritenersi direttamente legati al grado di coinvolgimento dellepersone che nella e con l’organizzazione lavorano quotidianamente.

Il primo aspetto indagato fa riferimento agli interventi rivolti alpersonale per una sua maggiore sensibilizzazione. Si è ritenuto impor-tante analizzare distintamente, e non solo a livello aggregato per natu-ra del destinatario, le diverse tipologie d’intervento promosse.

Complessivamente a fornire almeno una risposta è poco più del97% delle amministrazioni coinvolte. Si può in primo luogo osservarecome le realtà amministrative rispetto alle quali non si segnali la pre-senza di almeno un’iniziativa di sensibilizzazione siano, sia numerica-mente che percentualmente, molto poche.

Le iniziative promosse coinvolgono nella più parte dei casi le figu-re professionali dei dirigenti e il personale amministrativo mentre le

5,65%

10,48%

10,89%

25,00%

37,10%

43,55%

55,65%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00%

altro

nessuno

mass media

sindacati

associazioni di categoria

altre amministrazioni

rappresentanze degli utenti (138)

(108)

(92)

(62)

(27)

(26)

(14)

Grafico 5.10 Soggetti esterni all’amministrazione ascoltati nella definizione delle politiche perla qualità - percentuale su totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 248)



altre figure professionali solo in alcuni casi paiono destinatarie, con lamedesima frequenza, d’iniziative mirate alla loro sensibilizzazione equindi al loro maggior coinvolgimento. Nel dettaglio i dirigenti sonocoinvolti in media nell’80% dei casi, il personale amministrativo, 78volte su 100 ed infine le altre figure solo nel 41% dei casi.

A seguito dell’analisi in termini generali del dato relativo al tipod’iniziative promosse, appare interessante l’esame disaggregato pertipologia di figura professionale coinvolta.

Prima area d’approfondimento è quella che raggruppa i dirigenti.Le amministrazioni che hanno fornito indicazioni in merito alle atti-vità promosse a favore dei dirigenti rappresentano complessivamentepoco più dell’80% dei rispondenti; di queste l’85% ha realizzato con idirigenti riunioni per introdurre i concetti generali, il 58% ha realiz-zato programmi articolati di formazione che hanno visto coinvolti idirigenti. Rispetto al dato medio a livello aggregato l’attenzione allasensibilizzazione dei dirigenti, avendo quale riferimento tutte le diver-se tipologie d’iniziative, risulta percentualmente meno alta.

45,85%

45,85%

58,08%

69,43%

85,15%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%

altre iniziative di comunicazione

programmi articolati di formazione rivolti aisoli addetti alla qualità

riunioni periodiche di processo

programmi articolati di formazione

riunioni per introdurre i concetti generali (195)

(159)

(133)

(105)

(105)

Grafico 5.11 Tipologia d’interventi di sensibilizzazione. Interventi programmati per tutte lecategorie professionali - percentuale sul totale rispondenti (domanda a rispostamultipla) (rispondenti: 229)



Avendo quale riferimento il personale amministrativo, complessiva-mente hanno dato indicazioni utili all’elaborazione 81% delle realtàcoinvolte; l’iniziativa più frequentemente attuata a favore del personaleamministrativo è rappresentata, come nei precedenti casi esaminati,dalle riunioni per introdurre i concetti in generale, seguono i program-mi articolati di formazione. Seppur simili per tipologia, a differenziarele diverse categorie professionali è la frequenza di realizzazione.

31,71%

40,49%

50,24%

58,05%

85,37%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%






(119)

(103)

(83)

(65)

Grafico 5.12 Tipologia d’interventi di sensibilizzazione. Interventi programmati per i dirigenti -percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 205)



L’ultima categoria professionale analizzata fa riferimento, in modoresiduale ed aggregato, a tutte quelle figure non comprese nei prece-denti due casi. Le iniziative fanno riferimento con maggiore frequen-za alle tipologie “riunioni per introdurre i concetti generali” e “pro-grammi articolati di formazione”. È tuttavia interessante osservarecome la distribuzione di frequenza rilevata a livello di “altre figureprofessionali”, con la sola esclusione dell’iniziativa riunioni (in assolu-to la più bassa percentuale di realizzazione registrata), si avvicinimolto al dato medio e, conseguentemente, per singole iniziative si dif-ferenzi in modo significativo dalle precedenti categorie professionaliconsiderate.

38,50%

41,00%

47,50%

66,50%

74,00%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00%






(133)

(95)

(82)

(77)

Grafico 5.13 Tipologia d’interventi di sensibilizzazione. Interventi programmati per il personaleamministrativo (non dirigenti) - percentuale su rispondenti (domanda a rispostamultipla) (rispondenti: 200)



42 Per le amministrazioniche hanno fornito questidue ultimi tipi di rispostaera previsto un rinvio allasuccessiva parte quinta delquestionario.

Un aspetto di particolare interesse è rappresentato dalla verificadell’esistenza di sistemi d’incentivazione specifici ai fini del persegui-mento degli obiettivi di miglioramento della qualità. In seguito ver-ranno analizzate le risposte fornite a due domande tra loro stretta-mente correlate; in questa fase della rilevazione si è valutato nel detta-glio non solo la frequenza con la quale le amministrazioni attivanoincentivi specifici ai fini del perseguimento di obiettivi di migliora-mento ma, nel contempo, le caratteristiche di questi ultimi.

Complessivamente ha fornito un’indicazione utile il 97% delleamministrazioni rispondenti; gli intervistati che hanno segnalato lapresenza di una qualche forma d’incentivo sono complessivamente il38%; nei restanti casi l’incentivo è o collegato al raggiungimento d’altriobiettivi definiti in sede di programmazione o del tutto inesistente42.

36,19%

47,62%

53,33%

68,57%

73,33%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00%






(72)

(56)

(50)

(38)

Grafico 5.14 Tipologia d’interventi di sensibilizzazione. Interventi programmati per altre figureprofessionali - percentuale sul totale rispondenti (risposta multipla) (rispondenti: 105)



0% 50% 100%

AGENZIE REGIONALI PROTEZIONEAMBIENTE

AUTORITA' AMMINISTRATIVEINDIPENDENTI

ENTI PRODUTTORI DI SERVIZIECONOMICI

ENTI DI REGOLAZIONE DELL'ATTIVITA'ECONOMICA

COMUNI E CITTA' METROPOLITANE

PROVINCE

REGIONI

MINISTERI E PRESIDENZA DELCONSIGLIO

SI No, incentivi legati ad altri obiettivi definiti in sede di programmazione Non esiste alcun sistema di incentivazione

(3) (3) (2)

(1) (2)

(5) (8) (3)

(23) (41) (11)

(1)

(1)

(1)

(1) (1) (1)

Grafico 5.15a Esistenza di sistemi d’incentivazione specifici ai fini del perseguimento degli obiettivi di miglioramento della qualità (rispondenti: 247)

0% 50% 100%

UNIVERSITA' ED ISTITUTI DI ISTRUZIONEUNIVERSITARIA

AUTORITA' PORTUALI

CAMERE DI COMMERCIO

ENTI E AZIENDE OSPEDALIERE

ASL

ISTITUTI E STAZIONI SPERIMENTALI PERLA RICERCA

ENTI ED ISTITUZIONI DI RICERCA NONSTRUMENTALE

SI No, incentivi legati ad altri obiettivi definiti in sede di programmazione Non esiste alcun sistema di incentivazione

(1)

(3) (2)

(18) (20) (5)

(24) (12) (4)

(13) (13)

(1)

(6) (6) (6)

(4)

(1)

Grafico 5.15b Esistenza di sistemi di incentivazione specifici ai fini del perseguimento degli obiettivi di miglioramento della qualità (rispondenti: 247)



Le amministrazioni che hanno segnalato l’esistenza di forme d’in-centivi specifici volti al perseguimento degli obiettivi di miglioramen-to della qualità, sono state chiamate a fornire un’informazione dimaggiore dettaglio in ordine alle caratteristiche degli stessi. Come inaltri casi, ai fini di una maggior informativa, la domanda prevedevauna risposta multipla.

Le risposte elaborate evidenziano come nel 60% dei casi le ammi-nistrazioni hanno dichiarato che gli incentivi sono attribuiti in modosistematico al raggiungimento d’obiettivi fissati e, solo in forma resi-duale, l’incentivo è attribuito una tantum od in fase d’avvio progetti.

Per poter analizzare il fenomeno dello sviluppo di politiche dimiglioramento della qualità è stato più volte osservato come la strut-tura organizzativa assuma un ruolo rilevante. Si è per questa ragioneritenuto opportuno cercare di identificare quali siano i soggetti e/o learee più direttamente coinvolti nei processi d’implementazione dipolitiche per la qualità e, più in particolare, se esistono o meno delleunità a cui è delegata la responsabilità.

A rispondere è il 98% delle realtà osservate. Analizzando il dato alivello aggregato si può osservare come la presenza di una specificaunità che si occupa esclusivamente d’aspetti inerenti la qualità è alter-nativa indicata dal 21,6% delle amministrazioni coinvolte nell’indagi-ne; a prevedere una specifica unità che si occupa prevalentemente, manon esclusivamente, d’aspetti inerenti la qualità è il 35,74% delle unitàrispondenti. In tutti i casi in cui le amministrazioni hanno segnalato la

6,36%

16,36%

17,27%

60,00%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00%

altro

gli incentivi sono attribuiti in fase di avvioprogetti

gli incentivi sono attribuiti una tantum

gli incentivi sono attribuiti in modo sistematicoal raggiungimento di obiettivi fissati (66)

(19)

(18)

(7)

Grafico 5.16 Le caratteristiche dei sistemi d’incentivazione - percentuale sul totale rispondenti (rispondenti: 110)



non presenza o la delega a responsabili d’area o dipartimenti il que-stionario prevedeva il rinvio a domande successive (non essendo pos-sibile l’analisi di dettaglio mancando i presupposti organizzativi),complessivamente di poco superiore al 40% dei rispondenti.

Un ulteriore campo d’indagine è rappresentato dal tentativo44 di evi-denziare qual è il numero d’addetti, sia complessivamente che distintiper figura professionale, in qualche forma dedicati all’unità responsabiledella qualità. I profili professionali individuati sono: dirigenti, altro per-sonale amministrativo (non dirigenziale) e altre figure professionali.

Passando all’analisi di dettaglio delle diverse figure professionali èinteressante osservate come la figura dirigenti sia presente all’internodelle organizzazioni nella più parte dei casi con una sola unità di per-sonale (situazione che in media si registra 77 volte su 100). Eccezionisi riscontrano in quelle classi amministrative dove più ampio risulta ildimensionamento medio (in termini di addetti) per unità indagata,nello specifico Aziende Sanitarie Locali ed Enti e Aziende ospedaliere(in alcune realtà il numero di dirigenti preposti alle politiche per laqualità possono anche superare le 50 unità).

Con riferimento alla presenza d’altre figure professionali di tipoamministrativo (in posizione non dirigenziale) si rileva una maggiorevarietà di situazioni; dai dati medi osservati si evince come nel 43%dei casi nell’unità organizzativa responsabile delle politiche della qua-lità è occupato un solo addetto con questa specifica competenza pro-fessionale, nel 28% dei casi gli addetti possono essere due e nel 10,6%dei casi all’unità possono essere dedicati fino a tre addetti. Per alcunetipologie d’amministrazioni la percentuale di addetti con una compe-tenza amministrativa risulta superiore al dato medio; si tratta piùnello specifico delle Camere di Commercio, degli Enti e Aziendeospedaliere e delle Università.

L’ultima categoria professionale è, come prima ricordato, unamiscellanea (in essa confluiscono in forma residuale le figure che nonappartengono alle precedenti due categorie evidenziate): nel 46% deicasi rilevati all’unità organizzativa responsabile delle politiche dellaqualità è addetta almeno una unità di personale che non sia un diri-gente e neppure una figure amministrativa; nel 18,5% questa tipolo-gia d’addetti è presente con due unità di personale; nel 14,81% deicasi le unità di personale possono essere tre. Come precedentementeosservato la distribuzione in termini d’unità di personale rilevatarisulta variegata e funzionale alla dimensione operativa della classeamministrativa considerata; particolare è la situazione nell’ambitodella classe Università dove per la totalità dei rispondenti gli addettiall’unità organizzativa responsabile delle politiche per la qualità dellagenerica categoria “altro” sono pari a 10.

Dopo aver analizzato in termini qualitativi oltre che quantitativi lastruttura interna dell’unità organizzativa responsabile delle politiche

44 A questo quesito hannofornito risposta le soleamministrazioni chehanno precedentementeevidenziato la presenza diuna unità responsabiledella qualità (sia in modoesclusivo che non esclusi-vo), amministrazioni chesono state sono state invi-tate ad indicare gli addetti.



per la qualità, risulta interessante verificare se detta unità è ancheincaricata delle attività di controllo correlate ad ogni intervento intema di miglioramento della qualità. Tra le amministrazioni rispon-denti il 47,5% segnala una situazione di coincidenza tra unità respon-sabile della qualità e unità di controllo. Per alcune tipologie d’ammi-nistrazioni risulta più frequente la coincidenza di ruoli e competenze;è il caso degli Enti e Aziende ospedaliere, delle Università, delle ASL.

Nel caso in cui l’amministrazione indagata non presenti un’unitàorganizzativa responsabile delle politiche per la qualità, si è procedutoalla rilevazione delle iniziative oggi promosse a livello organizzativo alfine di definire o meno un’unità dedicata (il quesito era rivolto allesole amministrazioni che non presentano unità preposte alla qualità).

Analizzando le risposte fornite in termini aggregati, risulta chepoco più del 20% di queste amministrazioni sta avviando interventiper l’identificazione di un’unità organizzativa preposta alla qualità;solo il 5,83% è in fase avanzata la realizzazione di un’unità organizza-tiva preposta alla qualità e ben il 73,79% non ha ancora programma-to interventi in materia.

Aspetto di particolare interesse è l’analisi di dettaglio della struttu-ra organizzativa adottata dalle amministrazioni osservate. Dall’esamedelle risposte che le amministrazioni hanno fornito, poco più del96% dei partecipanti, emerge come a prevalere sia la forma organiz-zativa che presenta una struttura centrale e più strutture periferichediffuse sul territorio, nel 55,10% dei casi esaminati, nei restanti casi èpresente la sola struttura centrale.

L’analisi a livello di singola classe Amministrativa evidenzia comela presenza di una sola struttura centrale sia significativamente supe-riore alla media nel caso d’Enti produttori di servizi economici,Istituti e stazioni sperimentali, Comuni e città metropolitane edAutorità portuali. Assolutamente prevalente risulta, al contrario, l’or-ganizzazione con strutture diffuse sul territorio nel caso di: Enti diregolazione, Autorità amministrative autonome, Enti ed istituti diricerca, Regioni, Province, ASL ed Università.

Nella successiva parte del volume si è approfondita l’analisi diquelle realtà che hanno dichiarato di aver adottato una strutturaorganizzativa che prevede la presenza di una struttura centrale e dipiù strutture periferiche distribuite sul territorio. Nello specifico èstato chiesto ai partecipanti di fornire indicazioni in merito alla loca-lizzazione delle unità che si occupano di qualità. Ad essere oggettod’analisi in questa fase sono le sole amministrazioni che hanno forni-to un’informazione di dettaglio in merito alle unità periferiche (com-plessivamente il 48% dei rispondenti).

Dall’analisi delle risposte emerge come nel 46,28 % dei casi esisteun’unità nella sede centrale chiamata a coordinare l’attività delleunità periferiche; in 50 casi su 100 l’unità che si occupa di qualità èpresente solo nella sede centrale ed infine nel 3,3% dei casi le unitàche si occupano di qualità sono presenti solo nelle sedi periferiche.



A livello di classe amministrativa si possono distinguere talunepeculiarità; la presenza di unità dedicate nelle sole sedi periferiche èmodalità segnalata esclusivamente dai Comuni, dalle ASL, dalleCamere di Commercio e dalle Università.

La presenza di unità dedicate nella sola sede centrale è, dall’altrolato, prerogativa di Ministeri e Presidenza del Consiglio ed Autoritàamministrative indipendenti; a segnalare con frequenza superiore allamedia questa formula organizzativa sono amministrazioni apparte-nenti alle classi Comuni, ASL, Camere di Commercio ed Università.

L’organizzazione che prevede il coordinamento in sede centraledelle unità periferiche è prerogativa degli Enti di regolazione, degliEnti e Istituti di ricerca e le Agenzie regionali di protezione dell’am-biente; a segnalare questo tipo di struttura sono in valore percentualesuperiore alla media le Amministrazioni universitarie, gli Enti eAziende ospedaliere, le Province, le Regioni, e gli Istituti di ricercasperimentale.

L’attenzione, in questa sessione d’indagine, è rivolta ad identificarea quale livello vengono formulate le politiche per la qualità, se in sedecentrale o a livello di struttura periferica o, non ultimo, in modocoordinato tra centro e periferia (a questa fase di rilevazione parteci-pano le sole amministrazioni che hanno strutture periferiche).

Nel 60,6% dei casi la politica per la qualità è definita a livello cen-trale e poi diffusa alle sedi periferiche, nel 33,59% dei casi la politicaper la qualità è concordata fra livello centrale e periferia e, infine,poco più di 6 volte su 100 la politica per la qualità è formulata adiscrezione delle singole sedi periferiche.

L’analisi disaggregata per classe d’amministrazione consente diosservare come la formulazione della politica per la qualità “a discre-zione delle singole sedi periferiche” sia prassi consolidata a livello diComuni e città metropolitane e Ministeri e Presidenza del Consiglio edè modalità di programmazione segnalata anche da Università e ASL.

La definizione a livello centrale delle politiche per la qualità risultaprerogativa d’Enti di regolazione, Autorità amministrative autonome,Istituti sperimentali, Camere di Commercio e Amministrazioni pro-vinciali (in questi casi ad indicarla come modalità di programmazio-ne è più dell’80% dei rispondenti per classe).

L’ipotesi di coordinamento tra centro e periferia risulta significati-va tra gli Enti ed istituti di ricerca (100% dei casi), a livello regionale,tra le ASL e gli Enti e Aziende ospedaliere.

5.9 I sistemi di controllo e di valutazione dei risultati raggiunti

Questa parte d’indagine si pone il problema di verificare se allascelta di implementare politiche per la qualità corrispondono poiazioni volte a valutare ed a controllare l’efficacia delle iniziative pro-mosse. Alle amministrazioni coinvolte è chiesto di fornire indicazioni



non solo relativamente agli strumenti di misura normalmente attivatima anche all’utilizzo delle informazioni raccolte.

Più nello specifico ai partecipanti all’indagine è stato chiesto diindicare se esistono sistemi di controllo e valutazione dei risultatidelle politiche per la qualità e, in caso di risposta affermativa, di iden-tificare nel dettaglio i sistemi previsti. A rispondere al quesito è il 98%dei partecipanti.

A livello d’insieme a segnalare la presenza di sistemi di controllo edi valutazione è l’85% dei soggetti che hanno fornito una risposta alquesito; tra questi a prevalere è l’ipotesi d’organizzazione ed utilizzodi sistemi di controllo e valutazione di natura sia interna che esterna.Del tutto marginale risulta la presenza di sistemi di valutazione e con-trollo d’esclusiva natura esterna, in poco meno del 3% dei casi analiz-zati; la presenza di soli sistemi interni è segnalata dal 39,36% delleunità osservate.

I sistemi di tipo esterno sono indicati esclusivamente dai Comunie città metropolitane, dalle ASL, dagli Enti ed Aziende ospedaliere edalle Camere di Commercio. La presenza coordinata di sistemi internied esterni è segnalata in percentuale superiore alla media da ammini-strazioni quali: Enti e istituti di ricerca, ASL, Enti ed Aziende ospeda-liere, Camere di Commercio, Università ed Agenzie regionali di prote-zione ambientale.

Analizzato nel dettaglio il dato relativo alla presenza di sistemi dicontrollo, risulta interessante verificare se detta scelta è imposta danormative, dal sistema di certificazione o se, al contrario, si tratta diun’autonoma scelta.

Il quesito ha coinvolto complessivamente le sole amministrazioniche nella domanda precedente avevano indicato la presenza di sistemidi controllo e valutazione.

Per un maggior approfondimento, è stata data la possibilità agliintervistati di fornire contemporaneamente più risposte (si tratta diuna domanda a risposta multipla); complessivamente ogni ammini-strazione ha fornito una risposta e mezzo. La modalità d’adozione piùfrequente è rappresentata dallo sviluppo autonomo di sistemi di con-trollo e valutazione (58 volte su 100), di poco inferiore la frequenzad’adozione in virtù d’obblighi collegati alla certificazione (54 volte su100); in fine solo per il 39% degli intervistati l’introduzione deriva daobblighi normativi.



Infine, è stato chiesto ai partecipanti di indicare quali sono le tipo-logie di strumenti utilizzati ai fini del controllo (come nel caso prece-dente è stata adottata la forma della domanda a riposta multipla aifini di un maggior grado d’informativa). Complessivamente a fornireuna risposta è poco meno del 99% delle amministrazioni che hannodichiarato la presenza di sistemi di controllo; le risposte complessiva-mente analizzate equivalgono a 2,6 risposte per unità osservata.

Analizzando il dato in termini aggregati emerge con chiarezzacome gli strumenti di controllo utilizzati dalla maggioranza degliintervistati siano il report (poco meno di 73 volte su 100) e le indaginiquantitative ex post.

Pur essendo significativa, risulta inferiore la percentuale d’ammi-nistrazioni che introduce strumenti di controllo quali le indaginequalitative ex post (40% dei casi), il sistema di budget (poco meno del42% dei rispondenti) e i documenti di programmazione (42 volte su100).

2,35%

39,44%

54,46%

58,22%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00%

altro

previsti da disposizioni normative

previsti dal sistema di certificazione (seadottato)

definiti autonomamentedall'amministrazione/azienda (124)

(116)

(84)

(5)

Grafico 5.17 Le modalità con cui sono definiti i sistemi di controllo e valutazione - percentualesul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 213)



Un secondo tema d’approfondimento nell’ambito dell’analisidegli strumenti di valutazione e controllo è rappresentato dalla defi-nizione da parte delle amministrazioni intervistate di standardmisurabili del grado di raggiungimento degli obiettivi in ordine allaqualità.

Tra le amministrazioni che hanno fornito indicazioni, il 64,6% hadichiarato di avere fissato standard misurabili di qualità.

Le amministrazioni che in misura superiore al dato medio intro-ducono lo strumento degli standard di misura sono: gli Enti di rego-lazione dell’attività economica, le Regioni, le ASL, gli Enti ed Aziendeospedaliere, le Agenzie regionali di protezione ambientale.

Direttamente collegata alla precedente, la domanda finalizzata aconoscere il grado di diffusione delle informazioni all’esterno dellarealtà in oggetto. In questa sede sono considerate le sole realtà chehanno dichiarato di fissare standard di misura (poco meno del 65%delle realtà che hanno fornito indicazioni utili in questa sessioned’indagine). In quasi il 57% dei casi vi è una comunicazione versol’esterno; a segnalare il dato all’esterno sono in misura più significa-tiva gli Enti e le Aziende ospedaliere (78 volte su 100) e le ASL(circa 67 volte su 100). Ad escludere completamente la comunica-zione verso l’esterno sono gli Enti di regolazione economica e gliIstituti sperimentali; elevata la percentuale d’amministrazioni nelleclassi Università, Camere di Commercio, Comuni e Ministeri chenon prevedono la diffusione verso l’esterno degli standard di misu-razione definiti.

8,06%

40,28%

41,71%

42,18%

61,61%

72,99%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00%

altro

indagini qualitative ex post (interviste, focusgroup)

sistema di budget

documenti di programmazione

indagini quantitative ex post (analisi dei datisull'attività)

report (154)

(130)

(89)

(88)

(85)

(17)

Grafico 5.18 Gli strumenti utilizzati per il controllo e la valutazione - percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 211)



L’ultima domanda di questa sessione di lavoro è dedicata a verifi-care se l’amministrazione, nel caso in cui abbia introdotto standard dimisura, preveda la periodica verifica del raggiungimento degli obietti-vi prefissati. La verifica periodica è segnalata dal 97% dei rispondenti.Le sole classi amministrative all’interno delle quali si verificano casi dinon verifica sono i Comuni e le città metropolitane, le AziendeSanitarie Locali e le Università (in questo caso con un tasso di ripostaparticolarmente elevato e pari al 12,50% contro un dato medio dipoco inferiore al 3%).

Un ulteriore tema d’indagine è rappresentato dagli indicatori diperformance, la loro implementazione e l’utilizzo delle informazioniche possono essere ottenute. Come in altri casi analoghi, per megliocomprendere le differenze che possono manifestarsi tra le ammini-strazioni, si è ritenuto opportuno chiedere agli intervistati di indicarein modo completo le possibili combinazioni di strumenti utilizzatinormalmente per valutare la performance.

Complessivamente ha compilato questa parte del questionariol’83,46% delle realtà indagate. Dall’analisi di dettaglio emerge comenella generalità dei casi siano utilizzati indicatori d’attività (indicatoriche misurano la quantità di prestazioni o servizi erogati), ad indicarlacome ipotesi è l’81% dei rispondenti, seguono gli indicatori d’effica-cia gestionale (complessivamente quasi 78 volte su 100) e gli indicato-ri d’efficienza (nel 70% dei casi).

1,89%

41,51%

47,64%

69,81%

77,83%

81,60%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%

altro

indicatori di efficacia sociale

specifici indicatori di qualità

indicatori di efficienza

indicatori di efficacia gestionale

indicatori di attività (misurano la quantità diprestazioni o servizi erogati) (173)

(165)

(148)

(101)

(88)

(4)

Grafico 5.19 Gli indicatori di performance normalmente utilizzati - percentuale sul totale rispondenti (domanda a risposta multipla) (rispondenti: 212)



Infine è stato chiesto alle amministrazioni coinvolte nell’indaginedi indicare le modalità d’utilizzo delle informazioni ottenute appli-cando gli indicatori di performance sopra analizzati. Sono state forni-te indicazioni utili da circa il 99% dei rispondenti a questa parted’indagine.

Le informazioni ottenute dall’applicazione degli indicatori diperformance vengono utilizzate nella più parte dei casi quale base diriferimento per riformulare gli obiettivi e i programmi (la risposta èfornita da 77 intervistati su 100); il secondo strumento per frequenzadi utilizzo è rappresentato dai comunicati ai diretti responsabili diprogetto (nel 55,92% dei casi); sostanzialmente equivalente la fre-quenza di utilizzo delle informazioni ottenute per la diffusione al per-sonale coinvolto, per analisi nell’ambito di riunioni ristrette e, in fine,come base di riferimento per attribuire eventuali incentivi (in tuttiquesti casi l’utilizzo viene segnalato da più del 40% degli intervistati).

3,32%

41,71%

46,45%

47,39%

55,92%

77,25%

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%

altro

sono utilizzati per definire ed attribuire glieventuali incentivi

sono diffusi a tutto il personale coinvolto

sono oggetto di discussione in riunioniristrette

sono comunicati ai diretti responsabili diprogetto

sono base di riferimento per riformulare gliobiettivi e i programmi (163)

(118)

(110)

(98)

(88)

(7)

Grafico 5.20 Le modalità di utilizzo delle informazioni ottenute applicando gli indicatori di performance - percentuale sul totale rispondenti (domanda a riposta multipla) (rispondenti: 211)


APPENDICE 137

Questionario

Dati del compilatore

AppendiceIndagine sulle Politiche per la qualità nelle amministrazioni pubbliche

Denominazione amministrazione

Dati del compilatore

Nome Cognome

Carica ricoperta

Recapito telefonico

Recapito Fax

Indirizzo e-mail

09 questionario 19-02-2008 15:18 Pagina 137


Parte prima SCHEDA INTRODUTTIVA

A1. Denominazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A2. Indirizzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A3. Comune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A4. CAP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A5. Natura giuridica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Ministero 5.2 Amministrazione Nazionale 5.3 Agenzia 5.4 ASL

5.5 Università 5.6 Regione 5.7 Provincia 5.8 Comune

5.9 Azienda Osp. Pubblica 5.10 Altro specificare tipologia

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A6. Area geografica di riferimento (è possibile indicare più risposte)

6.1 comunale 6.2 provinciale 6.3 regionale

6.4 nazionale 6.5 altra specificare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A7. Numero addetti totali amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Parte secondaLE STRATEGIE PER LA QUALITA’

B1. L’agire e le scelte dell’amministrazione possono dirsi orientate alla qualità

1.1 in modo significativo

1.2 solo in parte

1.3 in nessun modo

AAVVVVEERRTTEENNZZAA:: ssee llaa rriissppoossttaa èè ““iinn nneessssuunn mmooddoo”” ((BB 11..33))llaa ccoommppiillaazziioonnee ddeell qquueessttiioonnaarriioo èè tteerrmmiinnaattaa..

B2. In quali ambiti si sviluppano le politiche per la qualità?(è possibile indicare più risposte)

2.1 la definizione delle politiche e strategie

2.2 l’analisi dei bisogni e delle aspettative dell’utente/cliente

2.3 la progettazione, l’ideazione di prodotti/servizi

2.4 i processi di produzione/erogazione di servizi

2.5 le relazioni con l’utente/cliente

2.6 i rapporti con i fornitori (di prodotti e/o servizi)

2.7 la gestione delle risorse umane

2.8 la gestione delle risorse finanziarie e strumentali

2.9 la gestione dei sistemi informativi

2.10 altro specificare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


APPENDICE 139

B.3 Lo sviluppo di politiche di miglioramento della qualità è motivato da(è possibile indicare più risposte)

3.1 sollecitazioni del vertice politico

3.2 sollecitazioni della struttura amministrativa

3.3 sollecitazioni provenienti dalla domanda finale (utente/cliente)

3.4 sollecitazioni provenienti dall’amministrazione centrale

3.5 sollecitazioni provenienti da istituzioni preposte alla pianificazione, al coordinamento locale (ASL, direzione scolastica, ecc.)

3.6 obblighi normativi, direttive ministeriali, regionali

3.7 partecipazione a progetti comunitari

3.8 partecipazione a progetti promossi in ambito locale o nazionale

3.9 confronto con operatori di altre amministrazioni


B.4 In che modo vengono fissati gli obiettivi di miglioramento della qualità

4.1 programmazione generale annuale (direttiva del Ministro, PEG, o simili)

4.2 programmazione di settore

4.3 definizione di progetti pluriennali o periodici

4.4 definizione di progetti ad hoc

4.5 altro

B5. Quali sono gli obiettivi perseguiti (è possibile indicare più risposte)

5.1 soddisfare la domanda dell’utente/cliente

5.2 ottimizzare l’uso delle risorse

5.3 conseguire la certificazione di qualità

5.4 poter accedere a nuove fonti di finanziamento o a stanziamenti ad hoc

5.5 migliorare le relazioni interne, coinvolgere e motivare il personale

5.6 adeguamento a standard nazionali e/o internazionali

5.7 uniformare l’attività delle sedi periferiche dell’amministrazione




B6. Per l’implementazione di politiche di miglioramento della qualità quali strumenti sonooggi utilizzati e quali sono in fase di definizione/avvio? (indicare, se il progetto non è anco-ra stato realizzato, l’anno in cui si presume verrà avviato)Quale struttura ne è responsabile?

B7. Nella definizione delle politiche per la qualità qual è il grado di coinvolgimento del

molto rilevante non rilevante

7.1 vertice politico

7.2 top management

7.3 altri dirigenti

7.4 altre figure professionali(consulenti, ecc.)

B8. Quali strutture interne dell’amministrazione sono principalmente coinvolte,nella definizione delle politiche per la qualità (è possibile indicare al massimo 3 risposte)

8.1 ufficio qualità

8.2 URP

8.3 ufficio per il controllo di gestione

8.4 staff della direzione generale

8.5 uffici e servizi dell’amministrazione (strutture interne)

8.6 altro specificare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B9. Quali soggetti esterni all’amministrazione sono principalmente ascoltati nella definizionedelle politiche per la qualità (è possibile indicare al massimo 3 risposte)

9.1 altre amministrazioni

9.2 associazioni di categoria

9.3 rappresentanze degli utenti

9.5 media

9.6 sindacati


9.8 nessuno

Tipologia strumento annointroduzione

struttura responsabile

EEFFQQMM

CCAAFF

VVIICC

ppeerrccoorrssii ddii cceerrttiiffiiccaazziioonnee

ccuussttoommeerr ssaattiissffaaccttiioonn

sseerrvviizziioo rreeccllaammii

cciirrccoollii ddeellllaa qquuaalliittàà

ssiisstteemmaa ddii iinnddiiccaattoorrii ddeellllaa qquuaalliittàà

ccaarrttaa ddeeii sseerrvviizzii

bbiillaanncciioo ssoocciiaallee

bbaallaanncceedd ssccoorreeccaarrdd

aallttrroo ssppeecciiffiiccaarree


APPENDICE 141

Parte TERZALA CERTIFICAZIONE

C1. Sono stati avviati percorsi di certificazione della qualità?

SI NO passare alla sezione successiva (domanda D1)

C2. Qual è l’orientamento alla qualità che ha guidato l’avvio di percorsi di certificazione

2.1 la qualità dei processi interni

2.2 la qualità dei servizi finali, erogati agli utenti

2.3 la qualità nei confronti dei servizi offerti da altri enti

2.4 la qualità dell’organizzazione interna

2.5 la qualità come orientamento e crescita culturale del personale

2.6 la qualità come aspetto che pervade ogni fase dell’agire dell’organizzazione

2.7 altro specificare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C3. Quali certificazioni sono state conseguite o sono in via di acquisizione? Indicare quale tipologia di attività è stata certificata, (specificare se la certificazione ha avutoper oggetto un processo interno o un servizio finale erogato agli utenti) e in quale anno èstata conseguita (nel caso la certificazione sia in via di acquisizione, non indicare l’anno)

Certificazione Entecertificatore

attività certificata

ISO 9000:2000

ISO 9001:2000

ISO 9004:2000

ISO 14000

ISO 14001:1996

ISO 14991:2004

ISO 19011:2002

OHSAS 18001

BS 7799

SA 8000

EMAS

EMAS II

EN 9100

EN 46000

processo servizio anno



C4. La certificazione della qualità nell’ambito della sua amministrazione

4.1 è ormai una realtà consolidata

4.2 è in fase di avanzata introduzione

4.3 si stanno valutando le possibili alternative (sviluppo interno, consulenza esterna)


C5. Il processo di certificazione dell’amministrazione

5.1 è stato sviluppato all’interno

5.2 è il risultato di una collaborazione con consulenti esterni

5.3 è stato interamente affidato a terzi

5.4 è il risultato dello scambio di pareri con altre realtà a noi simili


C6. Quali sono gli effetti diretti ed indiretti più evidenti del conseguimento della certificazione (o dell’avvio del processo di certificazione) (è possibile indicare più risposte)

6.1 un maggior coinvolgimento ed una maggiore partecipazione del personale

6.2 un più diffuso orientamento alla qualità

6.3 la sensazione di maggiore burocratizzazione (onere aggiuntivo ...)

6.4 nessun tipo di effetto indotto

6.5 l’avvio di nuove iniziative a sostegno dell’approccio al miglioramento della qualità

6.6 un maggiore controllo che induce nel personale maggiore attenzione


Parte QUARTAMODALITA’ DI COINVOLGIMENTO DEL PERSONALE

D1. Per sensibilizzare il personale al tema della qualità quali interventi sono stati realizzati

indicare la tipologia dei destinatari D = dirigenti ND = altro personale amministrativo nondirigenziale A = altre figure professionali, ad esempio: docenti per le Università, personalemedico per le strutture sanitarie…

D ND A

1.1. riunioni per introdurre i concetti generali

1.2. riunioni periodiche di processo

1.3. altre iniziative di comunicazione

1.4. programmi articolati di formazione

1.5. programmi articolati di formazione

rivolti ai soli addetti alla qualità

1.6. non sono previsti interventi


APPENDICE 143

D2. Esistono sistemi di incentivazione specifici ai fini del perseguimento degli obiettivi dimiglioramento della qualità?

2.1 SI

2.2 No, poiché gli incentivi sono legati al raggiungimento di altri obiettivi definiti in sede di

programmazione (passare alla domanda E1).

2.3 Non esiste alcun sistema di incentivazione (passare alla domanda E1).

D3. Se esistono sistemi di incentivazione, quali sono le loro caratteristiche?

3.1 gli incentivi sono attribuiti una tantum

3.2 gli incentivi sono attribuiti in fase di avvio progetti

3.3 gli incentivi sono attribuiti in modo sistematico al raggiungimento di obiettivi fissati in

sede di programmazione annuale


Parte QUINTAL’ORGANIZZAZIONE PER LA GESTIONE DELLA QUALITA’ (indicare i dati relativi alla sede oveopera il compilatore)

E1. Esiste all’interno dell’amministrazione un’unità organizzativa responsabile delle politichedella qualità?

1.1 esiste una specifica unità che si occupa esclusivamente di aspetti inerenti la qualità

1.2 esiste una specifica unità che si occupa prevalentemente, ma non esclusivamente, di

aspetti inerenti la qualità

1.3 è prevista delega a responsabili di area/dipartimenti che fanno capo a diverse unità

organizzative (passare alla domanda E4)

1.4 non esiste alcuna unità che si occupi di aspetti inerenti la qualità (passare alla domanda E4)

E2. Quanti addetti, per profilo professionale, sono occupati nell’unità organizzativa? (indicare per ogni tipologia professionale il numero di addetti)

2.1 Dirigenti

2.2 Altro personale amministrativo non dirigenziale

2.3 Altre figure professionali (ad es. docenti, personale medico …)

E3. L’unità che si occupa di qualità è la stessa che si occupa dell’attività di controllo?

SI NO



E4. L’amministrazione (rispondere solo se non esiste una specifica unità organizzativapreposta - risposta E1.3 o E1.4)

4.1 sta avviando interventi per la identificazione di un’unità organizzativa preposta alla qualità

4.2 è in fase avanzata la realizzazione di un’unità organizzativa preposta alla qualità

4.3 non ha programmato interventi in materia

E5. Dal punto di vista finanziario sono stanziate risorse dedicate agli interventi per la qualità?

SI NO (passare alla domanda E7).

E6. Lo stanziamento finanziario è

6.1 periodico 6.2 una tantum

6.3 su progetto 6.4 altro specificare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E7. L’amministrazione/azienda è organizzata in una struttura centrale e più struttureperiferiche, diffuse sul territorio?

SI NO (passare alla domanda F1).

E8. Sono presenti unità che si occupano di politiche per la qualità

8.1 esiste un’unità nella sede centrale, che coordina l’attività delle unità periferiche

8.2 l’unità che si occupa di qualità è presente solo nella sede centrale

8.3 le unità che si occupano di qualità sono presenti solo nelle sedi periferiche

E9. La formulazione delle politiche per la qualità

9.1 è definita a livello centrale e poi diffusa alle sedi periferiche

9.2 è concordata fra livello centrale e periferia

9.3 è a discrezione delle singole sedi periferiche


APPENDICE 145

Parte SESTAI SISTEMI DI CONTROLLO E VALUTAZIONE DEI RISULTATI DELLE POLITICHE PER LAQUALITA’

F1. Esistono sistemi di controllo e valutazione dei risultati raggiunti con l’implementazionedegli interventi di miglioramento della qualità?

1.1 Si, sono previsti sistemi di controllo e valutazione interni

1.2 Si, sono previsti sistemi di controllo e valutazione esterni

1.3 Si, sono previsti sistemi di controllo e valutazione sia interni che esterni

1.4 No, non esistono sistemi di controllo e valutazione (passare alla domanda G1).

F2. I sistemi di controllo sono (è possibile indicare più risposte)

2.1 previsti da disposizioni normative

2.2 previsti dal sistema di certificazione (se adottato)

2.3 definiti autonomamente dall’amministrazione/azienda

2.4 altro specificare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F3. Quali strumenti sono utilizzati principalmente ai fini del controllo e valutazione deirisultati raggiunti (è possibile indicare più risposte)

3.1 report

3.2 indagini qualitative ex post (interviste, focus group)

3.3 indagini quantitative ex post (analisi dei dati sull’attività)

3.4 sistema di budget

3.5 documenti di programmazione


F4. L’amministrazione fissa standard misurabili di qualità

SI NO (passare alla domanda F7).

F5. Se fissa standard misurabili di qualità, l’amministrazione li comunica all’esterno

SI NO

F6. L’amministrazione verifica periodicamente il raggiungimento degli standard prefissati

SI NO



F7. Quali sono gli indicatori di performance normalmente utilizzati (è possibile indicare più

risposte)

7.1 indicatori di attività (misurano la quantità di prestazioni o servizi erogati)

7.2 indicatori di efficienza (misurano in termini quantitativi il rapporto: numero di servizi o

prestazioni erogati / risorse utilizzate)

7.3 indicatori di efficacia gestionale (misurano il rapporto: obiettivi raggiunti / obiettivi

predefiniti in sede di programmazione)

7.4 indicatori di efficacia sociale (misurano in termini qualitativi l’impatto sui bisogni, sulla

soddisfazione dei clienti-utenti)

7.5 specifici indicatori di qualità (es. standard indicati nelle Carte dei Servizi ecc. )


F8. Le informazioni ottenute applicando gli indicatori di performance come vengonoutilizzati (è possibile indicare più risposte)

8.1 sono comunicati ai diretti responsabili di progetto

8.2 sono oggetto di discussione in riunioni ristrette

8.3 sono base di riferimento per riformulare gli obiettivi e i programmi

8.4 sono diffusi a tutto il personale coinvolto

8.5 sono utilizzati per definire ed attribuire gli eventuali incentivi



APPENDICE 147

La compilazione della successiva parte del questionario è facoltativa eda totale discrezione del compilatore.

In questa sessione è data la possibilità al compilatore di esprimere un giudizio complessivoin ordine a quattro aspetti chiave delle politiche di implementazione della qualità: il processo diproduzione/erogazione, l’organizzazione interna, il cliente/utente, le altre amministrazioni. Lametodologia utilizzata è quella della domanda a risposta aperta a vantaggio del contenutoinformativo

G1. Rispetto alle attese qual è l’impatto registrato sul processo di produzione/erogazione

G2. Rispetto alle attese qual è l’impatto sull’organizzazione interna

G3. Rispetto alle attese qual è l’impatto registrato sul cliente/utente

G4. Rispetto alle attese qual è l’impatto registrato su altre amministrazioni



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VOLUMI PUBBLICATI 151

I MANUALI

Ripensare il lavoro pubblico Come gestire le risorse umane e la contrattazione nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2001

SemplifichiamoGuida alle novità del testo unicoSulla documentazione amministrativaRubbettino, aprile 2001

Manuale operativo per il controllo di gestioneRubbettino, novembre 2001

Lavoro pubblico e flessibilitàRubbettino, aprile 2002

Benessere organizzativoPer migliorare la qualità del lavoronelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003

Il call center nelle amministrazioni pubblicheMigliorare la gestione dei contatti con i cittadiniRubbettino, aprile 2003

La customer satisfaction nelle amministrazioni pubblicheValutare la qualità percepita dai cittadiniRubbettino, aprile 2003

Manuale di finanza innovativa per le amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003

Strumenti per la pianificazione integratadel cambiamento nelle amministrazionipubblicheRubbettino, aprile 2003

Guida operativa sponsorizzazioni nelleamministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003

Regole e regolamenti di organizzazionenelle amministrazioni pubblicheRubbettino, dicembre 2003

Rendere conto ai cittadiniIl bilancio sociale nelle amministrazionipubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2004

Il piano di comunicazione nelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2004

A più vociAmministrazioni pubbliche, imprese,associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusiviEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2004

L'esternalizzazione strategica nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2006

Analisi e strumentiper l’innovazioneVolumi pubblicati

11 volumi pubblicati 19-02-2008 15:19 Pagina 151


La gestione per competenze nelle amministrazioni pubblicheUn approccio innovativo alle politiche del personaleRubbettino, maggio 2006

La pianificazione strategica per lo sviluppo dei territori Rubbettino, maggio 2006

Misurare per decidereLa misurazione delle performance per migliorare le politiche pubbliche e i serviziRubbettino, novembre 2006

I RAPPORTI

Urp on lineIndagine sullo stato di attuazione degli Ufficiper le relazioni con il pubblicoRubbettino, settembre 2001

Donne e leadershipPer lo sviluppo di una cultura organizzativa delle amministrazioni pubbliche in ottica di genereRubbettino, giugno 2003

La dirigenza pubblica: il mercato e le competenze dei ruoli managerialiRubbettino, dicembre 2003

Persone al lavoroPolitiche e pratiche per il benessere organizzativo nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, dicembre 2003

I rapporti di lavoro flessibile nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, maggio 2004

Formazione e sviluppo del personale Indagine sulla formazione del personale nelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, marzo 2005

Semplificazione e trasparenzaIndagine sullo stato di attuazione della Legge n. 241 del 1990Edizioni Scientifiche Italiane, aprile 2005

Le esternalizzazioni nelle amministrazionipubbliche Indagine sulla diffusione delle pratiche di out-sourcingEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2005

La governance degli enti locali nella gestione dei servizi pubbliciRubbettino, marzo 2007

Amministrazioni pubbliche e volontariatoStato e attuazioneRubbettino, aprile 2007

Amministrare con i cittadiniViaggio tra le pratiche di partecipazione inItaliaRubbettino, ottobre 2007

L'organizzazione dello Stato tra autonomia epolicy capacityRubbettino, novembre 2007

L'adozione della multicanalità e l'erogazionedei servizi nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, dicembre 2007

Le politiche per la qualità dei servizi pubblici Rubbettino, dicembre 2007

Amministrazioni e cultura dei serviziIndagine sullo stato di attuazione della diretti-va del Ministro per la Funzione pubblica del24 marzo 2004 sulla customer satisfactionRubbettino, dicembre 2007

GLI APPROFONDIMENTI

La valutazione dei costi e benefici nell'analisi dell'impatto della regolazioneRubbettino, ottobre 2001


VOLUMI PUBBLICATI 153

La consultazione nell'analisi dell'impattodella regolazioneRubbettino, novembre 2001

Il controllo di gestione nelle amministrazioni centraliEsperienze italiane e internazionalia confrontoRubbettino, aprile 2002

Le agenzie pubblicheModelli istituzionali e organizzativi Rubbettino, marzo 2006

LE ESPERIENZE

La valutazione e la retribuzione delle prestazioniEsperienze e materialiRubbettino, aprile 2001

L'analisi di impatto della regolazione in prospettiva comparataRubbettino, ottobre 2001

Il controllo di gestione nell'amministrazio-ne finanziaria dello Stato: l'esperienzadell'Agenzia entrate Rubbettino, settembre 2002

La valutazione del lavoro nelle amministrazioni pubblicheCasi di studio sulla valutazione delle posizioni, delle prestazioni e del potenzialeEdizioni Scientifiche Italiane, novembre 2004

Amministrazioni in ascoltoEsperienze di customer satisfaction nelleamministrazioni pubbliche Edizioni Scientifiche Italiane, marzo 2005

Amministrazioni alla ricerca del benessereorganizzativo Esperienze di analisi del clima organizzativonelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2005

Sperimentare in ottica di genere Le amministrazioni pubbliche verso una cultura organizzativa che valorizza le differenzeEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2005

LE PROPOSTE

Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2002




Finito di stampare nel mese di dicembre 2007

dalla Rubbettino Industrie Grafiche ed Editoriali

per conto della Rubbettino Editore Srl

88049 Soveria Mannelli (Catanzaro)



L’esigenza di potenziare sia in termini d’efficienza ched’efficacia il livello delle prestazioni erogate ai cittadinied alle imprese ha attribuito alla ricerca della qualitànei servizi pubblici un ruolo fondamentale. I processidi cambiamento che si sono in questi anni manifestatisul piano economico e sociale, hanno modificato sia loscenario di riferimento entro il quale le pubblicheamministrazioni operano sia l’orientamento strategicodei soggetti che erogano servizi pubblici. Il diffondersianche in ambito pubblico di strumenti atti amonitorare ed implementare la qualità dei servizierogati è un chiaro segnale dell’importanza che taletematica ha assunto non più solo in ambito privato.Dall’esperienza maturata dalle imprese industriali intema di miglioramento della qualità possono trarsiindicazioni utili a meglio comprendere quali possonoessere le importanti ricadute sul processo dimodernizzazione della pubblica amministrazionedall’implementazione di politiche di qualità. Il quadrodi riferimento che oggi va delineandosi è variegatopoiché le soluzioni adottate dalle pubblicheamministrazioni che si sono orientate in questadirezione sono le più diverse. Questa varietà è direttaconseguenza della capacità del concetto stesso diqualità di assolvere più ruoli e più funzioni; se da unlato il miglioramento della qualità nell’erogazione diun servizio pubblico risponde ad un’esigenza espressadai cittadini, dall’altro lo stesso può rappresentarel’espressione dell’amministrazione pubblica in terminid’indirizzo, di controllo ed orientamento politico.L’adozione del concetto di qualità nell’ambito delsettore pubblico non può limitarsi conseguentementealla sola rilevazione e misura del risultato finale bensìè essenziale che l’azione d’intervento posta in esseresia in grado di monitorare l’organizzazione nel suoinsieme. Perché possa radicarsi l’orientamento allaqualità è necessario il coinvolgimento e l’impegnodell’intera organizzazione che consente l’erogazionedel servizio.

In questo quadro si pone il lavoro d’indagine avviatodal Dipartimento della Funzione Pubblica: un’ampia edapprofondita ricognizione sul grado di diffusione dellepolitiche per qualità nel settore pubblico, sullemodalità attraverso le quali l’orientamento alla qualitàdiviene parte integrante nella definizionedell’orientamento strategico delle amministrazioni. Inquesti anni di trasformazione e di ridefinizione delruolo del settore pubblico diviene essenziale avviareuna riflessione che consenta, partendo dallaricognizione dello stato dell’arte, di meglio delineareun percorso orientato alla crescita della cultura dellaqualità dei servizi pubblici quale elemento fondante ilmiglioramento stesso della qualità della pubblicaamministrazione in tutte le sue articolazioni.

L’indagine, risultato delle attività dell’Osservatorio sullamodernizzazione del Dipartimento della FunzionePubblica, è stata realizzata dal Consorzio Pavese perStudi post Universitari dell’Università degli studi diPavia.


CARLA BRUNA CATTANEO Professore associato all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato il volumeed è autore dell’introduzione, dei capitoli 1, 2, 3 e 5 edel paragrafo 4.3;

SILVIA BRUZZIProfessore associato all’Università degli Studi diSalerno, Dipartimento Studi e ricerche aziendali,Facoltà di Farmacia, è autore dei paragrafi 4.1 e 4.2;

STEFANIA PRIMAVERAAssegnista di ricerca all’Università degli Studi diBrescia, Dipartimento di Economia aziendale, Facoltàdi Economia, è autore del paragrafo 4.4;

ENRICA PAVONERicercatrice all’Università degli Studi dell’Insubria,Dipartimento di Economia, Facoltà di Economia, èautore del paragrafo 4.5;

LAURA BOTTINELLIDottore di ricerca all’Università degli Studi di Pavia,Dipartimento di Ricerche aziendali “RiccardoArgenziano”, Facoltà di Economia, ha curato la predisposizione e la redazione dei box relativi ai casidel capitolo 4.

Le politiche per la qualità dei servizi pubblici

Le politiche perla qualità deiservizi pubblici

Ru

bbettino Rubbettino

La collana Analisi e strumenti per l’innovazione nasce per rendere disponibili a tutti coloro che sono interessati al cambiamento nelle amministrazioni pubblichegli strumenti di azione e di conoscenzarealizzati dal Dipartimentodella Funzione Pubblica,anche attraverso il Programma Cantieri.

La collana comprende:

I MANUALI, che contengono linee guida e metodi di interventoaccompagnati da esempi di realizzazioni;

GLI APPROFONDIMENTI, che propongono studi di casoe riflessioni su argomentidi interesse particolare;

I RAPPORTI, che presentano analisi basate sulla raccolta di dati, sia qualitativi, sia quantitativi, per far conoscere e comprendere le trasformazioni che riguardano le pubbliche amministrazioni;

LE ESPERIENZE, che raccolgono casi nazionali ed internazionali con cui confrontarsi;

LE PROPOSTE, che contengonostrategie e politiche per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche.

DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICACorso Vittorio Emanuele, 11600186 ROMA

www.funzionepubblica.it

www.cantieripa.it

www.magellanopa.it

per il cambiamento

nelle amministrazioni pubbliche

Copertina 19-02-2008 15:25 Pagina 1

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Le politiche per la qualità dei servizi pubblicidel capitolo 4. Le politiche per la qualità dei servizi pubblici Le politiche per la qualità dei servizi pubblici Rubbettino Rubbettino