Le rôle de l’ONU

Les Nations-Unies jouent un rôle de catalyseur en matière de développement durable. Ceci apparaît lors des grands sommets qui ponctuent la vie internationale. Mais c’est la capacité de l’ONU à coordonner et impulser les actions sur le terrain entre les sommets qui est le volet le plus déterminant.

La Conférence de Stockholm sur l’environnement

La première Conférence des Nations-Unies sur l’environnement se tint à Stockholm en juin 1972. Elle réunissait que deux des trois composantes du monde tripolaire alors en place, en l’absence du bloc soviétique peu désireux de débats et de transparence sur l’écologie. Cette conférence a introduit trois innovations dans la vie internationale:

- une déclaration en vingt-six principes assortie de cent neuf recommandations qui constitue encore aujourd’hui le texte fondateur en matière de droit international de l’environnement;

- Une réelle impulsion auprès des Etats participants en matière de prise en compte des contraintes écologiques: seuls dix pays disposaient d’un ministère de l’environnement avant la conférence de Stockholm; ils étaient cent dix en 1982;

- la création du programme des Nations-Unies pour l’environnement (PNUE), qui joue depuis un rôle d’impulsion en matière de développement durable.

Les élans du Sommet de la Terre de Rio

Le Sommet de la Terre de Rio s’est tenu vingt ans après celui de Stockholm, en 1992. Il a donné un coup d’accélération à la législation internationale en matière de protection de l’environnement avec l’approbation de la convention cadre sur les changements climatiques et celle sur la protection de la biodiversité.

Le Sommet de la Terre de Rio fut la première conférence internationale ouverte sur la société civile. Le programme d’action qui en découla, dénommé « Action 21 », vise à mobiliser l’ensemble des acteurs et non plus les seuls gouvernements. Ce programme intègre les objectifs de préservation du capital écologique à ceux du développement économique et de l’équité sociale. Il ne comprend pas de véritable dispositif d’évaluation et de suivi de sa mise en œuvre.

Les résultats en demi-teinte de Johannesburg

Réunissant en 2002 plus de quarante mille participants dans un pays récemment libéré de l’apartheid, le Sommet de Johannesburg portait des attentes fortes. Son bilan est resté en demi-teinte. Le sommet a posé les jalons d’un dispositif de protection des ressources halieutiques mondiales. Avec la promotion du partenariat public/privé, il a donné une impulsion nouvelle aux entreprises, en compléments des actions volontaires engagées dans le cadre du « Global Compact », sorte de contrat proposé par l’ONU aux entreprises en 1999.

En contrepoint de ces progrès, beaucoup d’insuffisances et de multiples incertitudes sur la capacité de passage à l’acte. Le sommet n’est par parvenu à relancer la dynamique multilatérale, un an après les attentats du 11 septembre 2001. Par ailleurs, la machine onusienne peine à mettre en place un dispositif de suivi des engagements pris par les acteurs. Pour ne pas perdre son rôle de catalyseur, l’ONU doit apprendre à gérer des processus plus complexes qui font intervenir un nombre croissant de parties prenantes.

Agenda 21 et territoires

Les Agendas 21, à l’initiative des Nations-Unies, constituent des outils de concertation pour planifier le développement durable aux différentes échelles géographiques. Cependant, la diversité des interprétations locales de ce qu’est un Agenda 21 et leur manque de visibilité en limitent la portée.

Des principes aux réalisations

« Agenda 21 » est le titre d’un document publié par les Nations-Unies lors du Sommet de la Terre (1992). Il décrit les priorités de l’ONU en matière de développement durable pour le XXIe siècle. Dans ce texte, l’ONU incite les pouvoirs publics à définir à chaque échelon géographique leur propre Agenda 21. Ainsi, chaque pays, région, ville est incité à définir, à travers un dialogue avec ses habitants, un projet territorial de développement durable.

Du point de vue de l’ONU, les collectivités locales sont un relais essentiel dans la mise en place des Agendas 21, puisqu’ « elles jouent, au niveau administratif le plus proche de la population, un rôle essentiel dans l’éducation, la mobilisation et la prise en compte des vues du public en faveur d’un développement durable ».

Au niveau des collectivités locales, l’Agenda 21 peut avoir de nombreuses fonctions: instrument de planification à long terme, outil de dialogue et concertation avec les citoyens, levier de promotion d’approches intégrées de développement… Les Agendas visent à faciliter la prise de décision concertée et à permettre l’appropriation par les habitants des solutions adoptées, afin de gagner leur adhésion.

Lors de la préparation du Sommet mondial de Johannesburg, la Commission de l’ONU a recensé l’existence de 6 416 projets d’Agendas 21 dans 113 pays. La plupart de ces initiatives concernaient des pays développés, l’Allemagne en comptant à elle seule 2 042, principalement axées sur des questions d’environnement.

Les limites du concept d’Agenda 21

Elles sont de trois ordres.- les textes de l’ONU donnent peu de précisions sur les modalités pratiques de

mise en œuvre des Agendas 21. C’est ce qui explique la grande diversité des initiatives se réclamant de cette démarche à travers le monde. En théorie, l’Agenda 21 devrait intégrer l’ensemble des thèmes du développement durable, qu’ils soient de nature économique, sociale ou environnementale, voire culturels. Dans la réalité, les thèmes abordés varient grandement.

- Les Agendas 21 sont souvent affectés par l’alternance politique, une équipe ne voulant pas reprendre, et donc légitimer, un outil mis en place par une autre. De plus, les Agendas 21 ne sont pas suffisamment connus des élus comme le grand public pour s’imposer comme un des moyens nécessaires de l’action des pouvoirs publics.

- Chaque échelon géographique étant autonome pour définir son Agenda 21, il n’y a pas de garantie que les différents Agendas 21 s’emboitent pour former un tout cohérent.

• Il est donc difficile de diagnostiquer l’impact effectif de l’outil sur le comportement des acteurs locaux, d’autant qu’il n’existe pas de dispositif fiable d’évaluation.

La stratégie européenne

L’Union européenne doit concilier les actions locales de ses pays membres et une vision globale des enjeux planétaires. Dans sa stratégie de développement durable, elle cherche à transformer le besoin de préservation écologique et de cohésion sociale en perspectives de croissance et en création d’emplois.

Une implication communautaire forte

L’Union européenne a intégré le concept du développement durable dans ses textes fondateurs. Le Traité de Maastricht de 1997 mentionne la nécessité d’une stratégie de développement durable et ce concept a été reconnu comme un objectif fondamental de l’UE par le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999.

La volonté forte des Etats de s’impliquer dans cette démarche a permis à l’UE d’aller au-delà de ses simples obligations internationales. En matière de biodiversité par exemple, les progrès réalisés sont supérieurs aux objectifs formulés pour l’année 2010 lors du Sommet de Johannesburg. De même, l’UE a lancé début 2005 un marché de quotas d’émission de carbone trois ans avant le démarrage de la première période couverte par le protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

L’adoption d’une stratégie à Göteborg

Le Conseil européen (CE) de Göteborg des 15 et 16 juin 2001a marqué le lancement de la Stratégie européenne de développement durable (SEDD). Celle-ci s’inscrit dans la démarche plus générale de faire de l’Europe une zone de croissance et d’innovation. Le CE a identifié des tendances insoutenables menaçant l’avenir de l’Europe (effet de serre, pauvreté, gestion des ressources naturelles, vieillissement de la population, santé publique, etc.) et a fixé des objectifs pour contrer ces tendances. De plus, il a définit le principe d’une évaluation annuelle des progrès en matière de développement durable. Le CE de Barcelone de juin 2002 a complété la travail amorcé à Göteborg en intégrant à la SEDD un volet international qui a été présenté lors du Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg.

Le CE a préconisé, en mars 2003, l’intégration systématique des préoccupations de développement durable au sein de chaque politique communautaire et la réalisation d’études su les impacts sociaux et environnementaux, préalablement à chaque prise de décision communautaire.

En juin 2006, la SEDD a été réorganisée par la CE sous forme de sept domaines d’actions ciblées et deux domaines d’actions transversales (éducation et recherche).

Les difficultés de mise en œuvre

La mise en œuvre de la stratégie européenne de développement durable se heurte dans la pratique à deux difficultés principales.

- La faiblesse des performances économiques de l’Union est le véritable talon d’Achille du dispositif: comment promouvoir auprès des citoyens le développement durable s’il n’y a ni croissance ni emplois à court terme?

- Comme beaucoup de politiques communautaires, la stratégie de développement durable n’a pas de véritable légitimité populaire; elle a du reste fait l’objet de très peu de débats entre les parties prenantes sur le terrain.

Les écotaxes

Les écotaxes visent à incorporer dans les prix des biens et services les dommages causés à l’environnement. C’est un instrument que les gouvernements utilisent en application du principe du pollueur-payeur pour inciter à la protection de l’environnement.

Qu’est ce que les écotaxes

L’écofiscalité consiste à faire reposer des taxes sur la valeur estimée ou calculée d’une nuisance écologique pour inciter à sa réduction. Cette définition connaît deux acceptions statistiques.

• Eurostat définit cette fiscalité comme un ensemble de taxes «dont l’assiette est basée sur une nuisance environnementale». Les dispositions fiscales peuvent être des mesures « positives » comme les crédits d’impôts ayant des incidents sur les prix des produits et services.

• L’OCDE appelle « fiscalité environnementale » les impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un polluant, ou plus généralement par un produit ou un service qui détériore l’environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles renouvelables ou non renouvelables.

Amélioration de la fiscalité environnementale

L’écofiscalité dans de nombreux pays s’est construite par strates successives, engendrant une complexité, une dispersion et un manque de lisibilité des objectifs visés. Les actions de réforme de l’écofiscalité visent deux objectifs.

• Renforcer la fiscalité environnementale à niveau de prélèvements constant. L’alourdissement des écotaxes sur les engrais, l’eau, les emballages, etc., permet dans ce cas d’abaisser les autres taxes. L’OCDE recommande ainsi de « verdir » la fiscalité pour réduire les prélèvements pesant sur le coût du travail.

• Corriger des distorsions fiscales en faveur du principe pollueur-payeur. Les agriculteurs français consomment par exemple 68% de la ressource en eau mais ne contribuent à l’écotaxe qu’à hauteur de 4% alors que les particuliers, qui ne consomment que 24% de la ressource, y contribuent à 72%.

La mobilisation de la société civile

La préoccupation du développement durable est portée par des acteurs de la société civile: communauté scientifique, mode du travail, organisations non gouvernementales. Les progrès vers le développement durable sont donc tributaires de la capacité de nos sociétés à mobiliser ces différentes composantes.

Qu’est ce que la société civile? La société civile est parfois associée, voire identifiée, aux réseaux

d’organisations non gouvernementales (ONG) qui contestent la mondialisation libérale, au mouvement altermondialiste. Comme l’a montré le sommet de l’organisation mondiale du commerce (OMC) de Seattle en 1999, ces ONG ne font plus partie du seul décor: leur mobilisation peut faire échouer une rencontre internationale organisée par le président des Etats-Unis.

Pourtant, si les ONG font incontestablement partie de la société civile, elles n’en composent pas la totalité. Les contours de la société civile sont plus larges et renvoient à l’ensemble des formes d’expression citoyenne. Pour le philosophe allemand Hegel, l’un des premiers à avoir utilisé ce concept, la société civile regroupe tout ce qui est en dehors de l’Etat. Cette définition est très large. On peut considérer que la société civile se compose de trois groupes d’acteurs: le monde de la recherche; le monde syndical; le monde des ONG.

Ce champ exclut les entreprises dont le comportement est subordonné à des impératifs de rentabilité. Il exclut les partis politiques et les mouvements religieux dont les positions sont liées à l’exercice du pouvoir temporel ou spirituel.

Contribution de la société civile au développement durable

Le monde de la recherche produit des connaissances qui permettent de fournir les bons diagnostics et de donner les alertes: sans la mise en place en 1988 par l’ONU d’un réseau international de scientifiques pour l’étude du climat, la communauté internationale ne se serait par exemple pas engagée à agir contre le changement climatique dans le cadre du Protocole de Kyoto. Les scientifiques jouent également un rôle majeur dans l’élaboration des solutions: dans le domaine du climat, les programmes de recherche sur la production d’énergie renouvelable, les méthodes de séquestration des émissions de dioxyde de carbone ou les technologies de piles à l’hydrogène pour remplacer le moteur thermique classique des véhicules sont des supports indispensables à l’action de long terme.

Le monde du travail est la partie prenante la plus directement impliquée dans le volet social du développement durable. L’une des difficultés réside dans la faiblesse des organisations syndicales représentant les travailleurs du Sud. Par ailleurs, ce sont les salariés bien intégrés dans les circuits économiques qui sont les mieux représentés par les Syndicats. La majorité des travailleurs les plus exploités sont très peu défendus.

Les ONG ont rempli les espaces vides laissées par les corps intermédiaires traditionnels. Elles ont joué un rôle crucial dans la prise de conscience des enjeux écologiques et de ceux liés à l’intégration des minorités. Deux dimensions essentielles du développement durable.

Les trois grandes familles d’ ONG

ONG militantes et contestataires ONG d’information et de veille ONG de terrain et de coopération

Greenpeace140 M0 $, 2,9 millions d’adhérents présents dans 160 pays. Origine: créée en 1971 (campagne contre les essais nucléaire en Alaska, interrompu en 1972)Siège mondial: Amsterdam

Amnesty International 19,5 M0 $; 420 permanents et plus d’un million d’adhérents (monde).Origine: créée en 1961 à Londres.Campagnes multiformes contre les atteintes aux droits de l’Homme. Partenariats ponctuels avec les entreprises.

Oxfam international187 M0 $, ONG d’origine britannique fédérant 12 organisations nationales. Présence dans plus de 80 pays.Origine: créée en 1942 à Oxford.Combine actions de coopération et campagnes de dénonciation (industrie pharmaceutique, aide alimentaire)

CorpwatchSite d’information sur les pratiques multinationales et forte présence sur les réseaux. Présence aux Etats-Unis et en Inde. Origine: campagne contre Nike et sa politique de délocalisation en Asie.

Transparency international 3,7 M0 $, 40 permanents à Londres; présence dans 40 pays.Lutte contre la corruption par la mise à disposition du public des informations recueillis. Confection depuis 1995 d’un indice de perception de la corruption. Rapport annuel sur la corruption dans le monde.

World Wildlife Fund60,7 M0 $; 4,7 millions d’adhérents, projets dans 96 pays dans le monde. Origine: créé en 1961 en Suisse pour la protection de l’environnement. Nombreux partenariats avec entreprises et pouvoirs publics.Participations aux normes environnementales.

L’action des ONG

Les organisations non gouvernementales (ONG) exercent une influence croissante dans la protection de l’environnement, le respect des droits de l’Homme et la défense des minorités. Leur consultation et la recherche de leur adhésion facilitent la mise en œuvre du développement.

Qu’est ce qu’une ONG

Il n’existe pas définition « officielle » qui permettrait de donner le label ONG à telle organisation plutôt qu’à telle autre. La plupart des ONG se reconnaîtraient dans les trois critères suivants:

- les ONG reposent sur des initiatives privées de citoyens qui choisissent volontairement de se regrouper en fonction d’objectifs communs;

- les ONG ont un but non lucratif, leur activité ne doit pas être tributaire du marché, leur indépendance financière repose sur les cotisations des adhérents et les contributions du public et des partenaires;

- les ONG suivent des buts d’intérêt public dans l’indépendance des partis politiques et des gouvernements; leurs trois champs d’intervention majeurs sont la protection de l’environnement, le respect des droits de l’Homme et la défense des minorités.

Une force de frappe reposant sur les réseaux

On comptait en 2002 environ dix-sept milles ONG engagées dans les actions internationales. Leur montée en puissance constitue l’une des nouvelles donnes de la vie internationale. Elle a été facilitée par les fonctionnalités d’Internet: les ONG ont acquis une aptitude à utiliser la toile pour accroître leur réactivité et élargir leur force de frappe à l’échelle internationale. Elles peuvent par exemple très rapidement faire circuler un message dans le monde auprès de plusieurs millions d’internautes.

Intervention des ONG dans le développement durable

Les ONG sont des interlocuteurs réguliers des organisations internationales. Deux mille ONG sont accréditées auprès de l’ONU. Des institutions qui ont fait l’objet de campagnes de contestation comme le FMI ou l’OMC ont mis en place des procédures de consultations réguliers des ONG.

Elles participent à de nombreuses coalitions d’acteurs à l’origine d’outils en faveur du développement durable. La Global Reporting Initiative (GRI) qui est à l’origine du standard international le plus reconnu pour les rapports de développement durable, a par exemple été lancée en 1997 par une coalition d’acteurs regroupant des ONG, le PNUE et des entreprises.

Les ONG utilisent leurs réseaux et leurs notoriétés pour participer à des opérations de labellisation de certains pratiques ou produits.

Elles jouent un rôle d’aiguillon en utilisant leur maîtrise croissante des réseaux de communication pour intervenir dans le débat public et influencer les décideurs.

La contestation altermondialiste

Depuis le sommet de l’Organisation mondiale du commerce à Seattle en 1999, le mouvement altermondialiste se réunit lors de grands rendez-vous internationaux. Il tente d’introduire une vision citoyenne dans les enceintes de la négociation internationale.

Les origines du mouvement

Début 1998 fut rendu publique la proposition d’un Accord multilatéral d’investissements (dit AMI) devant être signé par les pays les plus riches du monde avant d’être diffusé aux autres pays. Cet accord élaboré au sein de l’OCDE, constituait une charte mondiale du capital, jugée dangereuse par des associations ou institutions au regard des déséquilibres sociaux et environnementaux actuels sur la planète. En réaction à cette initiative naquit un mouvement social de contestation qui culmina lors du sommet de l’OMC à Seattle en 1999, dont l’échec bloquera les négociations commerciales du round de Doha. Ce mouvement allait donner naissance au Forum social mondial.

À contre-pied de ces réunions économiques officiels, il fut décidé d’organiser une rencontre alternative mondiale, où seraient présentes toutes les organisations défendant le progrès social. Pour renforcer sa démission symbolique, cette manifestation devrait chaque année avoir lieu à la même date que celle des décideurs à Davos. Ainsi naquit le Forum social mondial, dont la première édition eut lieu à Porto Alegre au Brésil du 25 au 30 janvier 2001.

Un forum social mondial, rendez-vous de la contestation

Le premier Forum social mondial (FSM) eut pour première édition en 2001 et réunit environ vingt mille personnes; elles seront plus de cinquante mille au FSM de 2002. Le FMS s’organise en espace de réflexion et de rencontres pour des organisations, de réseaux et des mouvements de la société civile, qui débattent à la recherche d’actions concrètes au niveau mondial pour la construction d’un modèle social économique respectant l’environnement et contestant le modèle économique actuel de commerce international.

L’organisation du FMS s’est structuré en 2003 et 2004 avec un secrétariat exécutif, dont le siège est à Sao Paulo (Brésil) et qui règle les questions opérationnelles. Un Conseil international discute de l’évolution du FSM et règle les questions politiques d’ordre général et les méthodologies des manifestations annuelles.

Des Forums sociaux régionaux et thématiques

Le succès du premier FSM souligna la capacité de mobilisation de la société civile. Constatant cette mobilisation, le secrétaire du FMS proposa sa reconduction chaque année, ainsi que la mise en place de forums sociaux thématiques et régionaux. Ces derniers sont des espaces de dimension internationale, où sont discutées et débattues en profondeur des questions d’ordre régional touchant la construction d’une société plus juste, plus égalitaire et centrée sur l’être humain. Le FSM 2002 a été précédé du Forum social de Gênes et du Forum social africain au Mali. On peut aussi citer le Forum social de la Méditerranée de 2005, le Forum social des Caraïbes ou encore le Forum social européen de 2006.

La participation des citoyens

L’écoute des parties prenantes est une condition de mise en œuvre du développement durable. Appliquée aux institutions publiques, elle se traduit par une meilleure prise en compte du point de vue des citoyens et par leur participation active aux décisions qui les concernent.

Les quatre niveaux de la démocratie participative locale

Dans une démocratie représentative, les citoyens élisent des représentants qui exercent le pouvoir en leur nom. À l’inverse, dans les démocraties participatives, le pouvoir est exercé par les citoyens. Le champ d’application privilégié de la participation directe des citoyens aux choix collectifs est la ville ou le niveau local. On y distingue quatre niveaux d’implication des citoyens:

• L’information. En dehors des dispositions légales concernant le droit à l’information des citoyens, de multiples initiatives peuvent être prises par le pouvoir local pour informer ses citoyens : création d’un site internet dédié, d’un magazine de la ville, de lettres aux citoyens…

• La consultation. Les citoyens sont invités à donner leur avis lors de réunions d’information, d’enquêtes publiques, ou via un site Internet. Les élus peuvent ainsi connaître l’opinion de leurs électeurs, mais rien ne garantit que l’avis de ceux-ci sera pris en compte.

• La concertation. Les élus, les techniciens et des habitants travaillent en commun sur un projet public. In fine, le pouvoir de décision appartient toutefois aux seuls élus.

• La participation. C’est un véritable partage du pouvoir: les décisions sont prises en commun par les élus et les habitants.

Les lignes directrices de la convention d’Aarhus

L’Union européenne a tenté de formaliser les règles que les pouvoirs publics doivent s’efforcer de respecter dans les projets concernant l’environnement dans la charte d’Aarhus, signée par trente-cinq pays européens sous l’égide de l’ONU et entrée en vigueur en 2001. Ce texte reprend les quatre piliers de la démocratie participative locale. Il pose comme principe la systématisation de la consultation des parties prenantes et le renforcement du droit des citoyens pour l’accès à l’information, leur participation au processus de décision et les recours en justice auxquels ils ont droit.

La mise en application de ces principes est souvent difficile. Les citoyens sont en effet souvent touchés par le syndrome du NIMBY, qui signifie Not in My Back Yard (littéralement « pas dans mon jardin »): l’intérêt collectif d’une commune est par exemple de disposer d’un dispositif de traitement des déchets, mais personne ne souhaite l’avoir à côté de chez soi. Pour être efficace, la démocratie participative doit parvenir à accroître l’acceptabilité sociale des projets de développement.

La consomm’action

Le consomm’acteur prend en compte les processus de fabrication des produits qu’il achète. Si le concept n’est pas récent, il s’est fortement développé avec l’avènement d’une information spécialisée et de réseaux de distribution ad hoc. Est-ce pour autant une solution à la hauteur du défi de la surconsommation ?

La consomm’action, un principe ancien

La consomm’action consiste à aligner ses achats avec ses convictions. Elle consiste en un boycott (contraction de boycott, et de buy) de certaines enseignes ou de certains marques, en raison de leurs pratiques jugées contraires aux convictions du consomm’acteur. Celui-ci utilise son « vote économique » pour favoriser l’entreprise ou le produit respectant ses convictions et pour inciter les entreprises concurrentes à améliorer leurs pratiques. Ce n’est certes pas nouveau: Martin Luther King boycottait le bus pratiquant la discrimination, Gandhi boycottait le coton anglais.

Une montée en puissance récente

L’ouvrage Shopping for a Better World, publié aux Etats-Unis en 1992, marque l’avènement de la consomm’action moderne. Ce livre présente les pratiques sociales et environnementales des entreprises américaines commercialisant les produits les plus vendus aux Etats-Unis. Grâce à lui, un consomm’acteur peut par exemple comparer les politiques en matière de tests sur les animaux de différents groupes cosmétiques. Les thèmes abordés couvrent la promotion des femmes, la politique environnementale, les conditions de travail…

La non consommation, seule consommation responsable

• Si la consommation constitue un progrès sur une consommation « irréfléchie », elle ne permet en rien de résoudre le problème de fond des sociétés occidentales: la surconsommation. Tel est le discours des défenseurs du mouvement de la décroissance, qui attaquent aussi les notions de développement durable ou de responsabilité sociétale des entreprises, en ce qu’il cherche à mieux produire, alors que le défi serait de moins produire.

• Leur point de vue est simple et s’appuie notamment sur le concept d’empreinte écologique: la Terre ne pourra physiquement pas subvenir aux besoins de 7 milliards d’êtres consommant comme des Américains ou des Européens. Ceux-ci doivent donc dès aujourd’hui moins consommer pour anticiper sur des niveaux de consommation qui pourront être soutenables pour la population planétaire. Par ailleurs, ils souhaitent une Terre « avec moins de biens et plus de liens », l’abondance de biens des sociétés occidentales nuisant à la qualité des relations humaines, les valeurs essentielles de l’humanisme reculant au profit du matérialisme.