LECCIÓN °4

Responsabilidad de la Administración y

del servidor público

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN (Art. 190 LGAP)

La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero.

Daño: menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso.

Legítimo o ilegítimo: Se refiere a la conducta jurídica de la Administración (cumplimiento de normas del ordenamiento jurídico.

Normal o anormal: Examen atinente a la actividad material o de prestación de servicios de la Administración (conducta material). Se manifiesta en un mal funcionamiento, un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento.Anormalidad en función administrativa es una fuente de imputación: si causa una lesión surge deber compensatorio.

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN (Art. 190 LGAP)

RESPONSABILIDAD OBJETIVA: Se prescinde de la culpa, dolo, negligencia o impericia en su funcionamiento. Se limita a la mera constatación del daño y que el mismo se haya producido por la actividad de la Administración. Sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración preminentemente objetivo.

“…la omisión se centra en el concepto de anormalidad, por ende, constituye un funcionamiento anormal, y en tanto desatiende una obligación que le impone el Ordenamiento (construcción y mantenimiento de obras públicas), además es ilícita, particularmente por el hecho de que lesiona las normas de la sana administración. De este modo, resulta incuestionable que la omisión es un criterio de imputación, con lo cual, la Administración es responsable por los daños o lesiones que esa disfunción pueda llegar a producir. (…) no toda inacción genera responsabilidad, sino solo aquella que sea determinante para causar el detrimento, ya que si no guarda esa particularidad, no existe nexo causal ni razones de imputación.” José Roberto Garita.

DAÑO FUNCIONAMIENTOADMINISTRATIVO

NEXOCAUSAL

CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO PARA SER RECONOCIDO

Daño debe ser efectivo (cierto, actual o futuro), evaluable (tasación en términos evaluables que permitan su determinación o fijación) e individualizable (daño concreto) en relación con una persona o grupo. (Art. 196 LGAP)

Responsabilidad por daño moral: padecimiento moral (psicológico) y el dolor físico causados por la lesión inferida respectivamente. (Art. 197 LGAP)

Prescripción del derecho de reclamar indemnización a la Administración: 4 años contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.Prescripción del derecho de reclamar indemnización contra los servidores públicos: 4 años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso. (Art. 198 LGAP)

“No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir: Para tal efecto, han de confluir, básicamente, las siguientes características para ser un daño indemnizable:

A) Debe ser cierto, real y efectivo, y no meramente eventual o hipotético, no puede estar fundado en realizaciones supuestas o conjeturables. El daño no pierde esta característica si su cuantificación resulta incierta, indeterminada o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la certeza con la actualidad, pues es admisible la reparación del daño cierto pero futuro. En lo relativo a la magnitud o monto (seriedad) del daño, ello constituye un extremo de incumbencia subjetiva única del damnificado.

B) Debe mediar lesión a un interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo. Así puede haber un damnificado directo y otro indirecto: el primero es la víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la víctima.

C) Deberá ser causado por un tercero. D) Debe mediar una relación de causalidad entre el hecho ilícito y el daño."

Sala 1º de Casación, sentencia Nº 14 de 16 horas del 2 de marzo de 1993.

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN (Art. 190 LGAP)

NEXO DE CAUSALIDAD: Entre la actuación u omisión administrativa y el daño ocurrido.

La supuesta víctima debe:• Señalar la conducta que en su tesis produjo el daño.•Demostrar la ocurrencia de esta lesión.• Vincular la conducta con el daño.•.Nexo de causalidad solo se rompe cuando converge una causal eximente de responsabilidad (fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero).

EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD:Fuerza mayor: hecho imprevisible, inevitable, de la naturaleza, extraño y exterior.Culpa de la víctima: es el propio sujeto pasivo del daño, quien produce –por negligencia o imprudencia inexcusable- la lesión, o se coloca en posición propicia para ello.Hecho de un tercero: es producido por la acción u omisión de un sujeto totalmente ajeno a la relación triangular entre Administración-funcionario-afectado.

Concurrencia de responsabilidades: Eximente de responsabilidad opera de forma parcial, porque en conjunto con un acto lesivo produjo el daño. Libera solo en parte el deber compensatorio.

“…En términos simples, la responsabilidad pública requiere de un daño que debe ser efectivo, evaluable e indemnizable (art. 196 LGAP), un funcionamiento administrativo (activo u omisivo), legítimo, ilegítimo, normal o anormal (190-194-195 LGAP) y una vinculación o nexo causal entre ambos hechos. Esto es elemental para atribuir la responsabilidad a quien, en teoría, lo causó. Así visto, para que el daño sea indemnizable, debe ser de posible atribución mediante esta vinculación, a una persona distinta de la víctima. Es decir, sin la demostración del nexo causal no puede darse la imputabilidad del daño, son factores que concurren y se relacionan, pues acreditado el nexo causal, surge, de manera inmediata, la imputación.” José Roberto Garita, Responsabilidad de la Administración.

“…la Administración responde si en su actuación causa un daño, derivándose así tres presupuestos básicos: conducta administrativa (activa u omisiva), daño efectivo y entre ambos un vínculo de causa-efecto, o bien, nexo de causalidad. Todas estas precisiones elementales son indispensables a fin de concluir que no todo el funcionamiento ilegítimo o irregular del Estado genera –a priori- su responsabilidad, dado que el interesado debe acreditar, además el daño efectivo y una relación de causa-efecto entre ambos fenómenos. Dicho de otro modo, la declaratoria de nulidad de los actos impugnados no genera “de manera automática” el deber de indemnizar, pues este es consecuencia de la acreditación fehaciente de los menoscabos alegados, como derivados de la actuación anulada. ” SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia N° 000901-F-S1-2011 de las nueve horas veinte minutos del once de agosto de dos mil once.

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN (Art. 190 LGAP)

RESPONSABILIDAD POR CONDUCTA ILÍCITA

Tiende a reparar cualquier tipo de daño o perjuicio sufrido por el administrado.

Administración debe responder por el daño causado a los derechos subjetivos de los administrados por faltas cometidas por sus servidores en el desempeño de sus funciones (Art.191 LGAP), o cuando suprima o limite derechos subjetivos usando ilegalmente sus potestades para ello. (Art. 192 LGAP)

RESPONSABILIDAD POR CONDUCTA LÍCITA

Conlleva la obligación de indemnizar por los daños sufridos, no así los perjuicios.

Administración será responsable por sus actos lícitos o funcionamiento normal que causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por pequeña proporción de afectados o intensidad excepcional de lesión. (Art. 194 LGAP)

El daño especial: es tan ajeno a la generalidad de resultados que obliga a la indemnización del mismo.

No cabe responsabilidad cuando el interés lesionado no sea legítimo o sea contrario al orden público o a las buenas costumbres. (Art. 195 LGAP)

Supone una específica valoración de la lesión que causa el actuar de la Administración.

“Régimen de Responsabilidad de la Administración Pública . El Estado de Derecho presupone la responsabilidad del Estado, y en general de la Administración, por los daños que ocasionen con su actuar, siempre que la víctima no tenga el deber de soportarlo. En el ordenamiento jurídico costarricense este principio encuentra arraigo constitucional. Se contempla expresamente en la Carta Magna, numeral 9, que establece la responsabilidad del Gobierno de la República, y se complementa con los principios de legalidad (artículo 11) e igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (ordinales 18 y 33); el resguardo de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas (canon 34); el derecho a la resarcibilidad plena de los daños (artículo 41); la protección de la propiedad privada (precepto 45); la personificación de los entes públicos y la tutela de los derechos subjetivos e intereses legítimos (mandato 49); la responsabilidad por daños ambientales (artículo 50); la solidaridad social (numeral 74); el establecimiento de la responsabilidad del Presidente de la República, Poder Ejecutivo, Consejo de Gobierno, Poder Judicial y de los directores de las instituciones autónomas (ordinales 148 y 149, 154, 166 y 188); y el derecho al buen funcionamiento del servicio público (preceptos 139 inciso 4), 140 y 191). El sistema así construido, obliga a la Administración a la reparación integral de las lesiones que se produzcan de sus conductas activas u omisivas (en este sentido, puede consultarse la resolución no. 308-F-2006 de las 10 horas 30 minutos del 25 de mayo de 2006). El derecho a la resarcibilidad plena del daño y el sistema de responsabilidad delineado por la Constitución Política, encuentra concreción legal en el artículo 190 de la LGAP, que obliga a los entes públicos a responder por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o a normal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. Con este precepto el legislador sentó la base del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración preminentemente objetivo, por cuanto se mantienen criterios de imputación, que permiten establecer supuestos en los no procede la indemnización.” Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia N°839-F-S1-2009 de 10 :10 horas de 13 de agosto de 2009.

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA (Art. 191 LGAP)

La Administración responde de manera solidaria por los daños cometidos por los actos u omisiones de sus funcionarios, sea en el cumplimiento de sus labores o bien, con ocasión del cargo, aprovechando las oportunidades y medios que este le ofrece.

“Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. Desde este plano, el numeral 191 de la Ley General de la Administración Pública vincula la responsabilidad objetiva del Estado por las actuaciones de sus servidores, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar el daño en la esfera vital de una tercera persona, lesionando su situación jurídica preexistente o potencial, que por ende, da pie a la resarcibilidad. De esta forma, el cargo y los instrumentos de trabajo, se constituyen en puentes de la ocasionalidad causal, que determinan la responsabilidad pública. Esto viene dicho de la aplicación de los artículos 191, 199.4 y 203 ibidem.” Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia N°702 de las 10 horas 25 minutos del 27 de septiembre del 2007.

RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR ANTE TERCEROS(Art. 199 a 202 LGAP)

RESPONSABILIDAD SUBJETIVA: El servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo será responsable personalmente ante terceros, aunque solo haya utilizado los medios y oportunidades que ofrece el cargo. (Art. 40 párrafo final del CNPT)

Tanto el funcionario que emita actos manifiestamente ilegales como el que los obedezca incurrirá en responsabilidad personal, por cuanto el deber de obediencia no debe atenderse tratándose de actos manifiestamente arbitrarios (Art. 108 LGAP).

Cuando la Administración se aparte de dictámenes u opiniones consultivos que dejen en evidencia la ilegalidad, y si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones indicadas en el dictamen, habrá ILEGALIDAD MANIFIESTA.

Cabe responsabilidad solidaria entre el servidor y la Administración frente al ofendido.

La autoridad que declare la invalidez de actos administrativos deberá pronunciarse si la ilegalidad era manifiesta o no. En caso afirmativo deberá iniciar de oficio el procedimiento que corresponda para determinar la responsabilidad (Art. 308 y ss LGAP).

El ofendido no tendrá derecho a más de una indemnización por el daño causado, por lo que la Administración o el servidor público culpable podrá rebajar de la deuda lo pagado por el otro.

TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA. Sentencia N°47-2012 de las diez y treinta horas del ocho de mayo del año dos mil doce.-

“…Por su parte, tratándose de un servidor público su responsabilidad ante terceros se rige por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de la Ley General de la Administración Pública, en los cuales se dispone que el funcionario público responderá en forma personal cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus deberes y funciones o con ocasión del mismo, tratándose en realidad de una responsabilidad subjetiva. A su vez, se establece que sin perjuicio de la calificación de la conducta del servidor, la Administración responderá en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo o in vigilando. En mérito de ello, para que responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el servidor, se requiere que haya actuado en el ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad subjetiva de su conducta al haber incurrido en dolo o culpa grave.”

Artículo 170- CNPT.- Responsabilidad del servidor público

Incurren en responsabilidad personal, sin perjuicio de la responsabilidad objetiva de la Administración, a tenor de lo preceptuado en el artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública , los servidores públicos de la Administración Tributaria que violen el ordenamiento jurídico, cuando hayan actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión de este.

(Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de fortalecimiento de la Gestión Tributaria")

LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA (LEY N°8422)

Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.

Artículo 38.-Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que:(…)f) Con inexcusable negligencia, asesore o aconseje a la entidad donde presta sus servicios, a otra entidad u órgano públicos, o a los particulares que se relacionen con ella.

TIPOS DE RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR POR LA EJECUCIÓN O ADOPCIÓN DE ACTOS INVÁLIDOS

RESPONSABILIDAD PENAL: Procede cuando se ejecuta un acto ineficaz o absolutamente nulo o cuando se omita cumplir con el deber legal. (Art. 146 inciso 3 y 4 LGAP)

•Abuso de autoridad: art. 329 Código Penal: “Será reprimido con prisión de tres meses a dos años, el funcionario público, que, abusando de su cargo, ordenare o cometiere cualquier acto arbitrario en perjuicio de los derechos de alguien.”

•Incumplimiento de deberes: art. 332 del Código Penal: "Será reprimido con pena de inhabilitación de uno a cuatro años, el funcionario público que ilegalmente omita, rehuse hacer o retarde algún acto propio de su función. Igual pena se impondrá al funcionario público que ilícitamente no se abstenga, se inhiba o se excuse de realizar un trámite, asunto o procedimiento, cuanto esta obligado a hacerlo.“

CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS

Artículo 98.—Responsabilidad penal del funcionario público por acción u omisión dolosa. Será sancionado con prisión de tres a diez años, y con inhabilitación, de diez a quince años, para el ejercicio de cargos y empleos públicos, cualquier servidor público que, directa o indirectamente, por acción u omisión dolosa, colabore o facilite en cualquier forma, el incumplimiento de la obligación tributaria y la inobservancia de los deberes formales del sujeto pasivo. La misma pena se le impondrá al servidor público que, sin promesa anterior al delito, ayude de cualquier modo a eludir las investigaciones de la autoridad sobre el incumplimiento o la evasión de las obligaciones tributarias, a substraerse de la acción de estas, u omita denunciar el hecho cuando esté obligado a hacerlo. Asimismo, será reprimido con prisión de ocho a quince años, y con inhabilitación de quince a veinticinco años para ejercer cargos y empleos públicos, el servidor público que, por sí o por persona física o jurídica interpuesta, reciba dádivas, cualquier ventaja o beneficios indebidos, de carácter patrimonial o no, o acepte la promesa de una retribución de cualquier naturaleza, para hacer, no hacer o para un acto propio de sus funciones, en perjuicio directo o indirecto del cumplimiento oportuno y adecuado de las obligaciones tributarias.(Así reformado por el inciso g) del artículo 27 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias de 4 de julio del 2001).

Artículo 98 bis.—Responsabilidad penal del funcionario público por acción u omisión culposa. Será sancionado con prisión de uno a tres años y con inhabilitación de diez a veinte años para ejercer cargos y empleos públicos, el servidor público que por imprudencia, negligencia o descuido inexcusable en el ejercicio de sus funciones, posibilite o favorezca en cualquier forma, el incumplimiento de las obligaciones tributarias, o entorpezca las investigaciones en torno a dicho incumplimiento. (Así adicionado por el inciso h) del artículo 27 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias de 4 de julio del 2001).

RESPONSABILIDAD CIVIL: Se presenta en la ejecución de cualquier acto inválido, ya sea absoluta o relativamente nulo cuando se compruebe que existió dolo o culpa grave en el desempeño de los deberes del servidor. (Art. 170.1 y 177 LGAP)

• Afecta la esfera patrimonial del servidor, quien estará obligado a indemnizar a la Administración o a un tercero, cuando su actuación haya producidos daños o perjuicios a estos. (Art. 203 LGAP)

• El tercero afectado podría optar libremente por dirigir su acción contra la Administración titular del servicio o contra el propio funcionario, o bien, contra ambos a la vez (solidaridad). De darse la primera situación, la Administración está facultada para cobrar al funcionario, o funcionarios, lo pagado por los daños ocasionados por su conducta dolosa o culposa, previo procedimiento iniciado al efecto.

TIPOS DE RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR POR LA EJECUCIÓN O ADOPCIÓN DE ACTOS INVÁLIDOS

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA: Surge por sus acciones, actos o contratos contrarios al ordenamiento, cuando el superior y/o inferiores hayan actuado con dolo o culpa grave.

Debe imponerse respetando el debido proceso (formación de expediente, audiencia al servidor, etc. - Art. 212 LGAP)

Si el incumplimiento de la función obedece al ejercicio de una facultad delegada, el delegante será responsable si ha incurrido en culpa grave en la vigilancia o en la elección del delegado. (Art. 212 LGAP)

La existencia y el grado de culpa o negligencia del funcionario debe determinarse según la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas. (Art. 213 LGAP)

• Artículo 193 CNPT.- Responsabilidad de los titulares de las oficinas que controlen ingresos o créditos. Los titulares de las oficinas que controlen ingresos o créditos a favor del Poder Central, deben cumplir las obligaciones que le señala el artículo anterior, bajo pena de amonestación en caso de que incumplan por la sola vez; de suspensión de sus puestos sin goce de salario hasta por ocho días, cuando haya reincidencia, y de destitución en la hipótesis de multireincidencia. Estas sanciones deben aplicarse conforme a lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil.