ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย

ศภกร ฮนตระกล

วทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรนตศาสตรมหาบณฑต สาขาวชานตศาสตร คณะนตศาสตรปรด พนมยงค

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย พ.ศ. 2557

DPU

Legal Problems Associated with Solid Waste Management in Thailand

Supakorn Hantrakul

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Laws

Department of Law Pridi Banomyong Faculty of Law, Dhurakij Pundit University

2014

DPU

ฆ

หวขอวทยานพนธ ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย ชอผเขยน ศภกร ฮนตระกล อาจารยทปรกษา รองศาสตราจารย ดร.วระ โลจายะ สาขาวชา นตศาสตร ปการศกษา 2556

บทคดยอ

วทยานพนธนมงศกษาถงกฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอย อ านาจหนาทของหนวยงานทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย สทธและการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย ส าหรบกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย แบงเปน 2 ลกษณะ กลาวคอ กฎหมายทเกยวกบการรกษาความสะอาด การหามทงขยะมลฝอยในทหาม และการอนรกษสงแวดลอม และกฎหมายทเกยวกบการจดการและก าหนดหนาทของผรบผดชอบในการจดการขยะมลฝอย นอกจากน ไดศกษาและวเคราะหในเรองสทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ และหลกการส าคญในการบรหารจดการสงแวดลอม

จากการศกษาขอเทจจรงในปจจบนพบวา เรองการจดการขยะมลฝอยมกฎหมายทใหอ านาจหนวยงานตาง ๆ ในการจดการขยะมลฝอยหลายฉบบ และกฎหมายแตละฉบบมวตถประสงคบงคบใชแตกตางกน อกทงหนวยงานทบงคบใชกฎหมายกมไดอยในสงกดเดยวกน ท าใหวธด าเนนงานหรอแนวทางปฏบตแตกตางกน โดยเฉพาะอยางยงการจดการขยะมลฝอยไมมบทบญญตทครอบคลมเกยวกบการบรหารจดการขยะมลฝอยทงระบบ อกทงกฎหมายทใหอ านาจหนวยงานตาง ๆ กไมปรากฏวามการก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการจดการขยะมลฝอยของราชการสวนทองถนวาควรจะตองด าเนนการอยางไร เปนผลใหประเทศไทยประสบกบปญหาขยะและของเสยมจ านวนเพมขนอยางรนแรงและตอเนอง ปญหาดงกลาวท าใหกระทบตอสงแวดลอมและชวตความเปนอยของประชาชนเปนอยางมาก อนเนองมาจากกฎหมายทใชบงคบมไดมการปรบปรงแกไขใหเกดความเหมาะสมและทนกบสภาพการณการปฏบตภารกจของรฐในการทจะพทกษรกษาและคมครองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน

DPU

ง

ภายหลงทไดศกษาถงหลกแนวความคดทฤษฎตาง ๆ เปรยบเทยบกบกฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอยของตางประเทศทยกระดบปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยเปนปญหาระดบชาต และมการจดการขยะมลฝอยทมมาตรฐานและมประสทธภาพ ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน ผเขยนจงเสนอใหมกฎหมาย การจดการขยะมลฝอยเพอเปนกฎหมายหลกในการวางหลกเกณฑการจดการขยะมลฝอยทกประเภท ก าหนดวธการ หรอมาตรการจดการขยะมลฝอยทถกหลกสขาภบาล ก าหนดใหมหนวยงานกลางเพอท าหนาทตรวจสอบการท างานและการจดการขยะมลฝอยของประเทศอยางเปนระบบ ก าหนดสทธและในการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย รวมทงก าหนดบทลงโทษเพอเปนมาตรการบงคบใหหนวยงานทมหนาทตองด าเนนการ ตลอดจนมาตรการบงคบกบประชาชนทกระท าผดกฎหมายหรอทไมใหความรวมมอกบภาครฐในการจดการขยะมลฝอย เพอใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปตามหลกการบรหารจดการสงแวดลอมสากล และสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญทมหลกในการคมครองสทธของประชาชนและชมชนทจะไดรบการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอมจากภาครฐ เพอใหประชาชนและชมชนในทองถนสามารถด ารงชพไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทด

DPU

จ

Thesis Title Legal Problems Associated with Solid Waste Management in Thailand Author Supakorn Hantrakul Thesis Advisor Associate Professor Dr. Vira Lochaya Department Law Academic Year 2013

ABSTRACT

This thesis examines the issues related to the Thai Law on Solid Waste Management, powers and duties of the bodies which are responsible for solid waste management and people’s rights and participation in solid waste management. The Law on Solid Waste Management has a dual focus. Firstly there is law a focus on cleanliness, the prohibition of disposal of solid waste in prohibited areas and environmental conservation. Secondly the law focusses on functions and management of the authorities involved in solid waste management. In addition, the thesis also focus on the people’s rights and liberties under the Constitution, people’s participation in natural resource and environmental conservation, government functions (or public services) and major principles of environmental management.

In fact, the major problems concerning the law on solid waste management nowadays are that there are various laws governing the bodies related to solid waste management. These laws have different purposes and are enforced under different authorities with various legal procedures or operational methods. There is no provision under the law on solid waste management that focuses on the whole system of solid waste management. Moreover, under the mandate of law there are no criteria, standards, technical provisions as well as the inspection mechanism on solid waste management of local administrative bodies. This means that there are continuing, severe problems of garbage and waste disposal in Thailand. Likewise, it also impacts on the environment and the livelihood of the people as the law is outdated and incompatible with the current government mandate in preserving and protecting the natural resources and environment sustainably.

DPU

ฉ

A comparative study was undertaken of various theories and Laws on solid waste management in other countries which consider solid waste management to be a national issue as well as maintaining the standard and effectiveness of solid waste management, e.g. U.S.A., Germany and Japan. As a result the thesis proposes the Law on Solid Waste Management be the principle law to set the legal regulations on all types of solid waste management as well as to set the sanitary waste disposal regulations and to establish the central body to inspect and manage the waste disposal systematically. In addition, the provisions on the rights of the people to participate in the solid waste management as well as the ability to prosecute bodies and persons who violate the law penalty should be prescribed. This will enhance the system of solid waste management so that it conforms to the principles of the international environmental management best practice, as well as the legislative intent of the Constitution on the protection of rights of the people and community in which the environment shall be protected, promoted and preserved by the public sector for the well-being of the people and local community.

DPU

ช

กตตกรรมประกาศ

วทยานพนธฉบบนส าเรจลลวงดวยด ดวยความเมตตาและความอนเคราะหจาก รองศาสตราจารย ดร. วระ โลจายะ อาจารยทปรกษา ผชวยศาสตราจารย ดร. พรชย เลอนฉว ประธานกรรมการสอบวทยานพนธ ศาสตราจารย ดร. ไพศษฐ พพฒนกล และอาจารย ดร. ประสาท พงษสวรรณ กรรมการสอบวทยานพนธ ทไดกรณาสละเวลาอนมคา ใหความร ค าแนะน า และขอสงเกตตาง ๆ ทเปนประโยชนอยางยง ตลอดจนตรวจสอบความเรยบรอยของวทยานพนธฉบบนจนแลวเสรจ ผเขยนจงขอกราบขอบพระคณเปนอยางสงมา ณ โอกาสน

ผเขยนขอกราบขอบพระคณตอบดา มารดา อนเปนผใหก าเนดและเปนทรกเคารพของผเขยน ทไดสงเสรมและใหการสนบสนนในดานการศกษา ตลอดจนเปนก าลงใจทดยงใหแกผเขยนเสนอมา ขอขอบพระคณครบาอาจารยทกทานทไดประสทธประสาทวชาแกผเขยน ขอขอบคณอาจารยจรวฒ ลปพนธ คณพสธร พนธสวรรณ และเพอนสมาชกคลนกวชาการทกทานส าหรบค าแนะน าอนเปนประโยชนอยางยงในการจดท าวทยานพนธ

ขอขอบคณผบ งคบบญชาและเพอนรวมงานกลมงานคณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎรทเขาใจและใหโอกาสในการศกษาแกผเขยน ขอขอบคณ คณอศรวรรณ นลประพนธ ทชวยเหลอคนควาขอมล รวมทงดแล คอยกระตน และเปนก าลงใจทดใหแกผเขยน

อนง หากวทยานพนธฉบบนมคณคาและเปนประโยชนตอการศกษาคนควาของผทมความสนใจอยบาง ผเขยนขอมอบความดนใหแกบพการ คณาจารย ตลอดจนผแตงต ารา และบทความตาง ๆ ทผเขยนไดใชในการศกษาคนควา หากมความบกพรองประการใดผเขยนขอนอมรบไว แตเพยงผเดยว

ศภกร ฮนตระกล

DPU

ฌ

สารบญ

หนา บทคดยอภาษาไทย ..................................................................................................................... ฆ บทคดยอภาษาองกฤษ ................................................................................................................. จ กตตกรรมประกาศ ....................................................................................................................... ช บทท

1. บทน า .............................................................................................................................. 1 1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา ................................................................... 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา ...................................................................................... 6 1.3 สมมตฐานของการศกษา .......................................................................................... 6 1.4 ขอบเขตของการศกษา.............................................................................................. 6 1.5 วธด าเนนการศกษา .................................................................................................. 7 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ ...................................................................................... 7

2. แนวคด ทฤษฎและหลกการพนฐานทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย ...................... 8 2.1 ทฤษฎสทธและเสรภาพ ........................................................................................... 8

2.1.1 ความหมายของสทธและเสรภาพ ................................................................... 8 2.1.2 ลกษณะทส าคญของสทธและเสรภาพ ........................................................... 10 2.1.3 ประเภทของสทธและเสรภาพ ........................................................................ 11 2.1.4 สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ.................................................................. 12 2.1.5 การรบรองและคมครองสทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ ............................ 15

2.2 แนวคดและหลกการมสวนรวมของประชาชน ........................................................ 16 2.2.1 ความหมายของการมสวนรวมของประชาชน ................................................ 16 2.2.2 รปแบบของการมสวนรวมของประชาชน ..................................................... 17 2.2.3 เงอนไขพนฐานของการมสวนรวมของประชาชน ......................................... 18 2.2.4 ความส าคญของการมสวนรวมของประชาชน ............................................... 19 2.2.5 หลกการการมสวนรวมของประชาชนในระบอบประชาธปไตย ................... 19 2.2.6 การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาต

และสงแวดลอม ............................................................................................. 25

DPU

ญ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา 2.3 แนวคดและทฤษฎภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะ ............................................ 28

2.3.1 ความหมายของบรการสาธารณะ ................................................................... 28 2.3.2 ประเภทภารกจของรฐ .................................................................................... 31 2.3.3 หลกเกณฑส าคญของการจดท าบรการสาธารณะ ........................................... 32

2.3.4 องคกรทมหนาทในการจดท าบรการสาธารณะ .............................................. 35 2.4 หลกการส าคญในการบรหารจดการสงแวดลอม ..................................................... 39

2.4.1 หลกสทธการรบรขอมลขาวสารของประชาชน (Right to Know) ................. 40 2.4.2 หลกการมสวนรวมของประชาชน (Public/Citizen Participation) ................. 41 2.4.3 หลกการพฒนาทย งยน (Sustainable Development) ...................................... 41 2.4.4 หลกการปองกนลวงหนา (Precautionary Principle) ...................................... 44 2.4.5 หลกผกอมลพษเปนผจาย (Polluter Pays Principle ) ..................................... 45

2.5 ขอมลพนฐานเกยวกบขยะมลฝอย ............................................................................ 46 2.5.1 ความหมายของขยะมลฝอย ............................................................................ 46 2.5.2 ประเภทของขยะมลฝอย................................................................................. 48 2.5.3 วธการจดการขยะมลฝอย ............................................................................... 51 2.5.4 ความเสยหายอนเกดจากขยะมลฝอย .............................................................. 55

3. กฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยและตางประเทศ ................... 57 3.1 กฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย ..................................... 58

3.1.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ................................... 58 3.1.2 กฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย ......................................................... 61 3.1.3 กฎหมายเกยวกบการหามทงขยะมลฝอย ........................................................ 68 3.1.4 กฎหมายเกยวกบการจดการของเสยอนตราย ................................................. 71 3.1.5 กฎหมายเกยวกบการระงบหรอเยยวยาความเสยหายจากขยะมลฝอย............. 76 3.1.6 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของ

ประชาชน พ.ศ. 2548 ..................................................................................... 79 3.1.7 การจดการขยะมลฝอยในประเทศไทย ........................................................... 82

DPU

ฎ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา 3.2 กฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ ...................................... 90

3.2.1 ประเทศสหรฐอเมรกา .................................................................................... 91 3.2.2 สหพนธสาธารณรฐเยอรมน .......................................................................... 98 3.2.3 ประเทศญปน ................................................................................................. 105

4. วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยและแนวทางการแกไข ........................................................................................................... 119 4.1 ปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย และแนวทาง

การแกไข............................................................................................................................... 120 4.1.1 วเคราะหปญหาการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย .................. 120 4.1.2 แนวทางการแกไขปญหาการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะ

มลฝอย ........................................................................................................... 129 4.2 ปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอยและแนวทางการแกไข ........ 135

4.2.1 วเคราะหปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย................. 135 4.2.2 แนวทางการแกไขปญหาเกยวกบการขาดหนวยงานกลางในการจดการ

ขยะมลฝอย .................................................................................................... 138 4.3 ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย

และแนวทางการแกไข ......................................................................................................... 143 4.3.1 วเคราะหปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะ

มลฝอย ........................................................................................................... 143 4.3.2 แนวทางการแกไขปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการ

จดการขยะมลฝอย ......................................................................................... 151 5. บทสรปและขอเสนอแนะ ................................................................................................ 156

5.1 บทสรป .................................................................................................................... 156 5.2 ขอเสนอแนะ ............................................................................................................ 157

บรรณานกรม ............................................................................................................................... 160 ประวตผเขยน .............................................................................................................................. 167

DPU

บทท 1 บทน ำ

1.1 ทมำและควำมส ำคญของปญหำ

พจนานกรมฉบบราชบณฑตสถาน พ.ศ. 2542 ไดใหค าจ ากดความของค าวา “ขยะ” หมายถง หยากเยอ มลฝอย สวนค าวา “มลฝอย” หมายถง เศษสงของททงแลว หยากเยอ จงเหนไดวาทงสองค านมความหมายเหมอนกน และใชแทนกนได บางครงอาจใชควบกนเปน “ขยะมลฝอย”

พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ไดใหค าจ ากดความค าวา “มลฝอย” หมายความวา เศษกระดาษ เศษผา เศษอาหาร เศษสนคา เศษวตถ ถงพลาสตก ภาชนะทใสอาหาร เถา มลสตว ซากสตว หรอสงอนใดทเกบกวาดจากถนน ตลาด ทเลยงสตว หรอทอน และหมายความรวมถงมลฝอยตดเชอ มลฝอยทเปนพษหรออนตรายจากชมชน1

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11 (พ.ศ. 2555 – 2559) รายงานผลสถานการณการเปลยนแปลงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมวาไดรบผลกระทบจากการเปลยนแปลงในบรบทโลกและปจจยภายในประเทศ ทงเรองการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ การเพมขนของประชากร การพฒนาเศรษฐกจทมงการเจรญเตบโตและการแขงขนทางดานการคา และการลงทน ท าใหมการใชประโยชนทรพยากรธรรมชาตเกนศกยภาพในการรองรบของระบบนเวศ ในขณะทขดความสามารถของการบรหารจดการและเครองมอทางนโยบาย เชน ฐานขอมล กฎระเบยบ การบงคบใชกฎหมาย และเครองมอทางเศรษฐศาสตร ยงไมสามารถน ามาใชไดอยางมประสทธภาพ น าไปสความเสอมโทรมของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และสงผลตอความสมดลของระบบนเวศโดยรวมอยางตอเนอง2 ในรายงานดงกลาว ขยะนบวาเปนปญหาทงในชมชนเมองและทองถนทกระดบ โดยปรมาณกากของเสยทงขยะและของเสยอนตรายมแนวโนมเพมขนอยางตอเนอง เหนไดจากรายงานของกรมควบคมมลพษประมาณการปรมาณมลฝอยเกดขน 24.73 ลานตน หรอ 67,577 ตนตอวน โดยปรมาณมลฝอยชมชนทถกน ามาทงในถงประมาณ 15.9 ลานตน

1 มาตรา 3 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข (ฉบบท 2) พ.ศ. 2550 2 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11 ( พ.ศ. 2555 – 2559), ส านกงานคณะกรรมการ

พฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

DPU

2

องคกรปกครองสวนทองถนสามารถเกบขนไดประมาณ 11.90 ลานตน และสามารถน าไปก าจดอยางถกตองตามหลกวชาการ 5.83 ลานตน ถกน ากลบมาใชประโยชน 5.28 ลานตน สวนทเหลอ 13.62 ลานตน เปนมลฝอยตกคางทองคกรปกครองสวนทองถนรวบรวมน าไปก าจดโดยวธการท ไมถกตอง เชน เทกอง หรอเผากลางแจง เปนตน นอกจากน ยงมมลฝอยทตกคางในพนทตาง ๆ หรอการลกลอบน าไปทงในบอดนเกาหรอพนทรกรางโดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกและในพนทหางไกลซงยงมระบบการเกบรวบรวมไมครอบคลมพนทบรการและก าจดยงไมถกหลกวชาการ3 รวมไปถงการลกลอบน าขยะไปทงในพนทใกลเคยงท าใหเปนผลกระทบกบประชาชนในพนทนน และเปนภาระกบพนทไดรบผลกระทบจากการน าขยะมาทงในพนทของตนเองดวย

การจดการขยะมลฝอยถอเปนการจดท าบรการสาธารณะอยางหนง ซงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ก าหนดอ านาจหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะ โดยใหเทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบลมหนาทก าจดสงปฏกล มลฝอย และน าเสย4 สวนหนวยงานอน ๆ มหนาทสนบสนนดานนโยบายและมาตรการใหกบการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนตามทกฎหมายก าหนด ส าหรบกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย แบงเปน 2 ลกษณะ กลาวคอ กฎหมายทเกยวกบการรกษาความสะอาด การหามทงขยะมลฝอยในทหามและการอนรกษสงแวดลอม ไดแก พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535 พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม และพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 อกลกษณะหนง คอ กฎหมายทเกยวกบการจดการและก าหนดหนาทของผรบผดชอบในการจดการขยะมลฝอยในเขตทตนมอ านาจหนาทเชน พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 และ เปนตน สวนขยะอนตรายมกฎหมายก าหนดไวเปนการเฉพาะ เชน ขยะจากโรงงานอตสาหกรรมมกฎหมายโรงงาน กฎหมายวตถอนตราย และกฎหมายเกยวกบมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม ก ากบดแลแลวแตกรณ

3 จาก รายงานสถานการณมลพษในประเทศไทย, (น. 9), กรมควบคมมลพษ, 2555. 4 พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

2542 มาตรา 16 ใหเทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจและหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง ดงน (18) การก าจดมลฝอย สงปฏกล และน าเสย

DPU

3

จากการศกษาสถานการณปญหาการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยปจจบนพบวา มความแตกตางกนไปในแตละพนทเนองจากสาเหตหลายประการ เชน ปญหาการขาดแคลนทดนซงเปนขอจ ากดในการกอสรางศนยก าจดขยะมลฝอยทถกสขลกษณะ ท าใหเกดการตอตานคดคานของประชาชนในพนทและบรเวณรอบพนท ปญหาเกยวกบวธการก าจดขยะมลฝอยขององคกรปกครองสวนทองถนสวนใหญยงไมไดมาตรฐานและไมเปนไปตามหลกสขาภบาล และทพบเหนเปนอยางมากในปจจบนคอ การเกบขนขยะมลฝอยไปทงกองไวในทดนรกราง วางเปลา กอใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอมและเหตร าคาญตอชมชนทอยรอบขาง และในบางพนทยงมการน าขยะ มลฝอยทเกบขนไดในทองถนหนงไปทงไวในพนทของทองถนอน กอใหเกดปญหาความขดแยงของคนระหวางชมชน และระหวางหนวยงานรฐดวยกนอกดวย นอกจากน ยงมปญหาการขาดอปกรณเครองมอเครองใช และเทคโนโลยในการด าเนนการ ปญหาขอจ ากดในดานงบประมาณการด าเนนการ รวมไปถงปญหาเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในพนททเปนผมสวนไดเสยหรอจะไดรบผลกระทบจากการจดการขยะมลฝอยในชมชน ซงเปนสวนหนงทท าใหการจดการขยะ มลฝอยขาดประสทธภาพ กรณตวอยางทประชาชนมการตอตาน เชน กรณการน าขยะของกรงเทพมหานครมาฝงกลบทบอขยะราชาเทวะ อ าเภอบางพล จงหวดสมทรปราการ ท าใหประชาชนทอาศยอยบรเวณนนตองทนกบสภาพกลนเนาเหมนนานหลายป จนเมอป พ.ศ. 2544 แกนน าชาวบานออกมาคดคาน สรางความขดแยงระหวางผมสวนไดสวนเสย และท าใหมแกนน าเสยชวต จนกระทง ศาลปกครองจงมค าสงใหยกเลกสถานทฝงกลบขยะราชาเทวะ เนองจากมระบบการฝงกลบไมไดมาตรฐาน (ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.79/2547) เปนตน และปจจบนยงคงพบวามการตอตานจากประชาชนตอกรณการก าจดขยะทกรปแบบ ดงน น จงจ าเปนทจะตองท าการศกษากฎหมายทเกยวของ และขอก าหนดตาง ๆ เพอประโยชนในการวเคราะหปญหาและหาแนวทางการจดการขยะมลฝอยใหเปนระบบและเกดประโยชนสงสด ทงน สามารถสรปประเดนปญหาได ดงน

1. ปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย การจดการขยะมลฝอยถอวาเปนภารกจของรฐทจะตองด าเนนการเพอดแลรกษาความ

สะอาด และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง และเพอใหประชาชนไดอยในสงแวดลอมและสขอนามยทด การจดการขยะมลฝอยมการด าเนนการหลายขนตอน ตงแตขนตอนการวางแผน การจดเกบขยะ การคดแยกขยะ การขนสงขยะ การก าจดขยะ และการตดตามตรวจสอบ ซงมาตรการในการด าเนนการทดนนจะตองมการด าเนนการใหครอบคลมทกขนตอน แตจากการศกษากฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยพบวา ในเรองการจดการขยะมลฝอย

DPU

4

มกฎหมายทแยกกนเปน 2 สวน คอ กฎหมายทเกยวกบการก าหนดอ านาจหนาทของราชการ และกฎหมายเกยวกบการหามทงขยะในทสาธารณะส าหรบประชาชนทวไป

จากการศกษาขอเทจจรงในปจจบนพบวา ในเรองการจดการขยะมลฝอยมกฎหมายทใหอ านาจหนวยงานตาง ๆ ในการจดการขยะมลฝอยหลายฉบบ และกฎหมายแตละฉบบมวตถประสงคในการบงคบใชแตกตางกน อกทง หนวยงานทบงคบใชกฎหมายกมไดอยในสงกดเดยวกน ท าใหวธด าเนนงานหรอแนวทางปฏบตแตกตางกน นอกจากน การบงคบใชกฎหมายยงมความซ าซอนในดานภารกจเกยวกบการจดการขยะมลฝอยขององคกรปกครองสวนทองถนกบหนวยงานอนดวย กลาวไดวาบทบญญตกฎหมายใหอ านาจราชการสวนทองถนมหนาทดแลรกษาความสะอาดและก าจดมลฝอยทเกดขนในทองถนของตนเองใหหมดไป และเมอพจารณาพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 แลว ไมมบทบญญตทครอบคลมในเรองการควบคมและจดการขยะมลฝอยทงระบบ ประกอบกบอ านาจราชการสวนทองถนสามารถออกขอก าหนดทงในเรองระเบยบ กฎเกณฑ มาตรฐานและแนวทางปฏบตทชดเจน นอกจากน กฎหมายทใหอ านาจหนวยงานตาง ๆ กไมปรากฏวามการก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการจดการขยะมลฝอยของราชการสวนทองถน วาควรจะตองด าเนนการอยางไร เปนผลใหวธการจดการขยะมลฝอยในปจจบนยงไมมทศทาง และเปนไปในลกษณะของ แตละทองถนด าเนนการเพยงก าจดขยะมลฝอยในทองถนของตนเองหมดไป โดยไมไดค านงถงผลกระทบทางดานสงแวดลอม จงท าใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปอยางไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะกฎหมายทใชบงคบมไดมการปรบปรงแกไขใหเกดความเหมาะสมและทนกบสภาพการณการปฏบตภารกจของรฐในการทจะพทกษรกษาและคมครองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน

2. ปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย ในปจจบนการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย พระราชบญญตการสาธารณสข

พ.ศ. 2535 ก าหนดใหราชการสวนทองถนซงไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานคร และเมองพทยา เปนหนวยงานทมหนาทด าเนนการจดเกบ การขน และการก าจด ทงน แตละหนวยงานสามารถออกขอก าหนดของแตละทองถนเพอก าหนดวธการด าเนนการ โดยใหแตละทองถนพจารณาก าหนดวธการตามความเหมาะสมของแตละทองถนเอง ซงราชการสวนทองถนอาจมอบหมายใหบคคลอนด าเนนการโดยอยในความควบคมดแลของตน และผลจากการปฏรประบบราชการเมอป พ.ศ. 2545 ไดเปลยนแปลงหนวยงานก ากบดแลราชการสวนทองถน และมหนวยงานอนทท าหนาทสนบสนนและเกยวของกบการด าเนนการในเรองการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกลอกหลายหนวยงาน เชน กระทรวงสาธารณสข กระทรวง

DPU

5

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กรมควบคมมลพษ ส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงอตสาหกรรม เปนตน ท าใหเหนวาในเรองการจดการขยะมลฝอยจงไมสามารถบรณาการและเปนการจดการแบบองครวม เนองจากไมมหนวยงานกลางทมหนาทดแลรบผดชอบ รวมทง เปนกลไกควบคมและตรวจสอบการจดการขยะมลฝอยใหเปนไปตามหลกการทถกตอง

3. ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย การจดการและการพทกษรกษาธรรมชาตและ สงแวดลอม ตามบทบญญตของ

รฐธรรมนญนน ถอไดวาเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการปองกนและปราบปรามการกระท าอนเปนการท าลายทรพยากรธรรมชาตและกอใหเกดมลพษไวชดเจน อกทงยงไดรบรองและคมครองสทธทจะไดรบขอมลขาวสาร สทธในการมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษา และการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตอยางสมดลและย งยน โดยเฉพาะอยางยงการด าเนนโครงการหรอกจกรรมใด ๆ ของรฐ ทจะมผลกระทบตอตนเอง หรอชมชนทตนอยอาศย รฐตองจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนซงเปนผมสวนไดเสยดวย ทงยงรบรองสทธใหประชาชนสามารถฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคลเพอใหปฏบตตามกฎหมายดวย นอกจากน ในหมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ นโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม รฐธรรมนญยงไดรบรองแนวคดตามหลกการพฒนาทย งยน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมสวนรวมก าหนดแนวทางการด าเนนงาน จงเหนไดวา ในเรองการพทกษรกษาคณภาพสงแวดลอม รฐธรรมนญไดใหความส าคญกบกระบวนการมสวนรวมของประชาชนเปนอยางมาก

การแกไขปญหาและการจดการเรองขยะมลฝอย กฎหมายก าหนดบทบาท อ านาจหนาท และความรบผดชอบในการดแลรกษา จดการขยะมลฝอยและสงปฏกลในพนทโดยใหองคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ เปนผรบผดชอบ เนองจากเปนองคกรทมความใกลชดกบประชาชนในพนทจะตองด าเนนการและจดใหประชาชนไดมสวนรวมอยางกวางขวาง แตปญหาการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย สวนใหญมกประสบปญหาการคดคานจากประชาชนในชมชน เพราะการสรางสถานทก าจดในพนทใดยอมเปนผลกระทบตอสงแวดลอม และสขภาพอนามยของประชาชน ทงน เนองจากการไมสามารถสอสารใหทกฝายมความเขาใจและมสวนรวมในการวางแผนและตดสนใจโครงการ ทงน สวนใหญเกดจากประชาชนขาดการรบรขอมลการด าเนนการเพอจดหาสถานทจ ากดขยะมลฝอย วธการก าจดขยะมลฝอย รวมไปถงขอมลผลกระทบตาง ๆ ตลอดจนไมไดมสวนรวมในระดบการตดสนใจ

DPU

6

1.2 วตถประสงคของกำรศกษำ

1. เพอศกษาถงทฤษฎและแนวคดเกยวกบสทธและเสรภาพ การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองระบอบประชาธปไตย การจดท าบรการสาธารณะของรฐ และหลกการบรหารจดการสงแวดลอม

2. เพอศกษาถงสถานการณปญหาขยะมลฝอยทมผลกระทบตอสงแวดลอม และหลกการบรหารจดการสงแวดลอมทสอดคลองกบการจดการขยะมลฝอย

3. เพอศกษาถงประสทธภาพและความแตกตางของการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยและตางประเทศ

4. เพอศกษาปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย

1.3 สมมตฐำน เนองจากประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยหลายฉบบ

ซงแบงเปนกฎหมายทเกยวของกบการรกษาความสะอาดและการหามทงขยะมลฝอยในทหามและการอนรกษสงแวดลอม และกฎหมายทเกยวกบการจดการและก าหนดหนาทของผรบผดชอบ แตไมไดก าหนดหลกเกณฑ วธการทางเทคนคในการจดการขยะมลฝอย และขาดหนวยงานกลางทมหนาทและเปนกลไกควบคม ตรวจสอบการจดการขยะมลฝอยใหเปนไปตามหลกการทถกตอง อกทง ในการจดการขยะมลฝอยยงไมเปดโอกาสหรอมกระบวนการใหประชาชนมสวนรวมในการจดการตามหลกการบรหารจดการสงแวดลอม ซงปญหาดงกลาวเปนผลใหการบรหารจดการขยะ มลฝอยของประเทศไทยขาดกฎหมายหลกทจะน ามาบงคบใช ดงนน หากมการตรากฎหมายการจดการขยะมลฝอย มหนวยงานกลางทมหนาทรบผดชอบดแล และควบคมตรวจสอบการจดการขยะมลฝอยโดยรวม และก าหนดกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยตามสทธอนพงมตามรฐธรรมนญตลอดจนก าหนดโทษบงคบกบหนวยงาน ผ ประกอบการภาคเอกชน และประชาชนทวไปทมสวนเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย กจะเปนการแกไขปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยไดอยางมประสทธภาพ

1.4 ขอบเขตของกำรศกษำ

การศกษาครงนมงศกษาถงกฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอย อ านาจหนาทของหนวยงานทเกยวของในการจดการขยะมลฝอย สทธและการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย โดยศกษาเปรยบเทยบกบกฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอยของตางประเทศทม

DPU

7

การจดการขยะมลฝอยซงเปนแบบอยางทมประสทธภาพ ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน เพอน ามาวเคราะหปญหา และสรปขอเสนอแนะหรอแนวทางในการแกไขกฎหมายเพอใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปตามหลกการบรหารจดการสงแวดลอมสากล และสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญทมหลกในการคมครองสทธของประชาชนและชมชนทจะไดรบการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอมจากภาครฐ เพอใหประชาชนและชมชนในทองถนสามารถด ารงชพไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทด

1.5 วธกำรด ำเนนกำรศกษำ

วทยานพนธฉบบนเปนการศกษาขอมลโดยวจยเอกสาร (Documentary Research) กลาวคอ เปนการใชวธการศกษาจากเอกสารทเปนตวบทกฎหมาย ต าราทางวชาการ งานวจย วทยานพนธ บทความทเกยวของ ความเหนของนกนตศาสตร เอกสารการประชม และขอมลจากหองสมด แหลงขอมลอเลกทรอนกส ทงภาษาไทยและภาษาตางประเทศ

1.6 ประโยชนทคำดวำจะไดรบ

1. เพอใหทราบถงทฤษฎและแนวคดเกยวกบสทธและเสรภาพ การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองระบอบประชาธปไตย และหลกเกณฑส าคญในการจดท าบรการสาธารณะของรฐ

2. เพอใหทราบถงสถานการณปญหาขยะมลฝอยทมผลกระทบตอสงแวดลอม และหลกการบรหารจดการสงแวดลอมทสอดคลองกบการจดการขยะมลฝอย

3. เพอใหทราบถงประสทธภาพและความแตกตางของการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยและตางประเทศ

4. ท าใหไดแนวทางในการแกไขปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย

DPU

บทท 2 แนวคด ทฤษฎ และหลกการพนฐานทเกยวของกบ

การจดการขยะมลฝอย

ในปจจบนพบวาการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยประสบกบปญหาในดานการจดการตาง ๆ ทงสวนทมาจากการทกฎหมายก าหนดใหอ านาจ และสวนทยงเปนชองวางของกฎหมาย สงผลท าใหการจดการขยะมลฝอยไมมประสทธภาพ ดงนน ในบทนจะศกษาถงแนวคด ทฤษฎและหลกการพนฐานทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย วามแนวคดและทฤษฎใดทเกยวของกบปญหาทางกฎหมายในจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย

2.1 ทฤษฎสทธและเสรภาพ

สงคมทอยรวมกนอยางสนตและสงบนน นอกจากจะมกฎหมายเปนเครองมอส าหรบใชในการจดระเบยบแลว ขนบธรรมเนยม ประเพณ และวฒนธรรมยงเปนแนวทางทใชยดโยงใหสงคมมความมนคงเขมแขง เมอสงคมมการพฒนา เจรญเตบโต และมความสลบซบซอนมากยงขน กลไกตาง ๆ ทจะใชจดการใหสงคมมความสงบสขเกดขนนนจงตองมการพฒนาตามไปดวย และสทธเสรภาพถอเปนอกกลไกหนงทส าคญในสงคมทจะก าหนดวาสงคมนน ๆ มความสข สงบ และสนตเพยงใด 2.1.1 ความหมายของสทธและเสรภาพ

สทธ ตามความหมายทวไป หมายถง อ านาจทกฎหมายรบรองคมครองใหแกบคคลในอนทจะเรยกรองใหบคคลอนกระท าการอยางใดอยางหนง สทธจงกอใหเกดหนาทแกบคคลอนดวย5

สทธ (Right) หมายถง ประโยชนทกฎหมายรบรองและคมครองให กฎหมายในทนกคอรฐธรรมนญ เมอกลาวถงสทธในรฐธรรมนญจงหมายถงสทธในทางมหาชน (Public Rights) ซงมหลกเกณฑคลมถงสทธในทางเอกชน (Private Rights) เชน สทธในครอบครว สทธในทรพยสน

5 จาก กฎหมายรฐธรรมนญ, (น. 640 - 641), โดย วษณ เครองาม, 2530, คณะนตศาสตร จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย, กรงเทพฯ : นตบรรณการ.

DPU

9

สทธในการรบมรดกดวย แตกวางออกไปมากกวานน เชน คลมถงสทธเลอกตง สทธในชวตรางกาย เปนตน6

สทธ (Right) หมายถง อ านาจหรอประโยชนทกฎหมายรบรองคมครองและบงคบให เชน สทธในการรบมรดก เปนตน เปนสทธทบคคลอนมหนาทตองเคารพตอสทธของเรา ความหมายของสทธดงกลาว เปนความหมายส าหรบกลมประเทศเสรโดยทวไป แตในกลมประเทศคอมมวนสตนน ไดตความหมายของค าวา สทธ วาหมายถง การทบคคลเลอกกระท าการใด ๆ ไดทงสน เพอประโยชนของชนกรรมาชพ7

สทธตามรฐธรรมนญนน ถอวาเปนสทธตามกฎหมายมหาชน หมายถง อ านาจตามทรฐธรรมนญหรอกฎหมายสงสดไดบญญตใหการรบรอง คมครองแกปจเจกบคคลในอนทจะกระท าการใด หรอไมท าการใด การใหอ านาจแกปจเจกบคคลดงกลาวไดกอใหเกดสทธเรยกรองทจะไมใหองคกรของรฐแทรกแซงสทธตามรฐธรรมนญของตน ในบางกรณการรบรองดงกลาวไดกอใหเกดสทธเรยกรองตอรฐใหด าเนนการอยางใดอยางหนงอกดวย และสทธตามรฐธรรมนญน ยงหมายรวมถง การใหหลกประกนในทางหลกการซงหมายถงการมงคมครองตอสถาบนในทางกฎหมาย ในเรองใดเรองหนง ดงนน สทธในทางรฐธรรมนญจงเปนสทธทผกพนองคกรผใชอ านาจรฐทจะตองใหการเคารพปกปองและคมครองสทธตามรฐธรรมนญมผลในทางปฏบต8

เสรภาพ หมายถง สภาพการณทบคคลมอสระในการทจะกระท าการอยางใดอยางหนงตามความประสงคของตน9

เสรภาพ หมายถง สถานภาพของมนษยทจะไมตกอยภายใตการบงคบบญชาของใครหรอกลาวอกนยหนง คอ เปนอ านาจทจะกระท าการอยางใดหรอทจะไมกระท าการอยางใด อยางหนง10

เสรภาพ (Liberty) หมายถง ความมอสระทจะกระท าการหรองดเวนกระท าการ เสรภาพจงมความหมายตางกบสทธ อยางไรกตาม ถาเสรภาพใดมกฎหมายรบรองและคมครองเสรภาพนนก

6 จาก สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ, (น. 21), โดย วรพจน วศรตพชญ, 2538, กรงเทพฯ :วญญชน. 7 จาก กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง , (น. 151), โดย พรชย เลอนฉว, 2553, กรงเทพฯ :

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย, พมพครงท 9. 8 จาก หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยตามรฐธรรมนญ, (น. 58), โดย บรรเจด

สงคะเนต, 2547, กรงเทพฯ : วญญชน. 9 สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ. (น. 22). เลมเดม. 10 จาก หลกกฎหมายมหาชน, (น. 139), โดย โภคน พลกล, 2539, กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง.

DPU

10

อาจเปนสทธดวย ดงทมกมผเรยกรวม ๆ กนไปวาสทธและเสรภาพหรอสทธในเสรภาพ (Right to Liberty)11

ค าวา “สทธ” และ “เสรภาพ” โดยทวไปมกเปนค าทใชรวม ๆ ไปดวยกนวา “สทธเสรภาพ” แตในทางวชาการค าวา สทธและเสรภาพ มความหมายแตกตาง12 กลาวคอ สทธ หมายถงประโยชนในทางใดทางหนง ท งทเปนรปธรรมจบตองไดและทเปนนามธรรม หากกฎหมายโดยเฉพาะอยางยงกฎหมายสงสดคอ รฐธรรมนญคมครองและรบรองสทธใดกจะกอใหเกดหนาทแกรฐ หนวยงานของรฐ และเจาหนาทของรฐทจะตองเคารพสทธนน รวมถงกอใหเกดหนาทแกประชาชนทจะตองเคารพสทธซงกนและกนดวย และหากเปนสทธประเภททโดยสภาพไมอาจใชไดทนทแตตองมกลไก หรอวธการบางประการ หรอตองมกฎหมายออกมารองรบ รฐยอมมหนาททจะตองด าเนนการเพอใหประชาชนสามารถใชสทธนน ๆ ได

เสรภาพ หมายถง ความมอสระทจะกระท าการหรองดเวนกระท าการในเรองใดเรองหนง เมอรฐธรรมนญคมครองเสรภาพใดกจะกอใหเกดหนาทแกรฐ หนวยงานของรฐ และเจาหนาทของรฐทจะตองไมละเมดเสรภาพนน ความมอสระทจะกระท าการหรองดเวนกระท าการนเปนประโยชนชนดหนง ดงนน เสรภาพจงเปนสทธประเภทหนง เมอกลาวถงค าวา “สทธ” โดยไมเจาะจง จงหมายความรวมถง “เสรภาพ” ดวย 2.1.2 ลกษณะทส าคญของสทธและเสรภาพ

(1) สทธเปนประโยชนตอเจาของสทธทจะเลอกใชสทธ สทธจะเปนการรบรองใหเจาของมสทธมอ านาจ สามารถใชสทธนนได หรออาจจะไมใชสทธนนไดตามเจตจ านงของเจาของสทธ ในบางกรณกอาจจะใหผอนใชสทธของตนแทนได

(2) สทธนนเรยกรองใหผอนมหนาทตองเคารพสทธของตน คอ ถาเปนสทธในทางแพง จะสามารถเรยกรองตอทรพย (ทรพยสทธ) บคคลอนมหนาทตองยอมรบและไมละเมดตอสทธในทรพยของผอนทมสทธอยนน หรอเรยกรองใหบคคลด าเนนการหรอไมด าเนนการใด ๆ (บคคลสทธ) หรอในทางกฎหมายมหาชน สทธนนจะเรยกรองใหรฐโดยหนวยงานของรฐกระท าการ หรอไมกระท าการใด ๆ เพอตนได กรณนนแสดงถงหนาททผอนจะกระท าตอสทธนน กลาวคอ ในทกสทธจะมหนาทตอผอนเสมอ สทธจะเกดขนไดกแตโดยกฎหมายบญญตไวเทานน เนองจากสทธเปนเรองของอ านาจและหนาททจะบงคบตอบคคลอนหรอรฐ ปจเจกชนทวไปจะบงคบตอบคคลอน

11 กฎหมายรฐธรรมนญ. (น. 641). เลมเดม. 12 จาก สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดสทธเสรภาพ เรอง 6. สทธเสรภาพ

และการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน, (น. 7), โดย ปรญญา เทวานฤมตรกล, 2545, กรงเทพฯ : องคการคา ครสภา.

DPU

11

หรอรฐได กตอเมอมกฎหมายรบรองสทธของตน และก าหนดหนาทตอบคคลอนเทานน แมในทางแพง บคคลจะมสทธท านตกรรมผกพนไดโดยเสร และนตกรรมนนกอาจจะเกดทางแพงขนกได แตการทบคคลสามารถท านตกรรมกนไดนนกตองชอบดวยเงอนไขทกฎหมายไดก าหนดไวดวย 2.1.3 ประเภทของสทธและเสรภาพ

สทธและเสรภาพแบงออกเปน 2 ประเภท ดงน 1) สทธและเสรภาพขนมลฐาน เปนสทธและเสรภาพทส าคญยงซงบคคลมมาตงแต

เกด เชน สทธและเสรภาพในรางกาย สทธและเสรภาพในความเปนสวนตว สทธและเสรภาพในครอบครว เปนตน

2) สทธและเสรภาพของพลเมอง เปนสทธทไดมาเพราะการเปนพลเมองของรฐนน ๆ สทธของพลเมอง เปนสทธในอนทจะเขาไปมสวนรวมในกระบวนการสรางเจตนารมณของรฐ หรออกนยหนงคอบรรดาสทธและเสรภาพทางการเมอง อนไดแก สทธเสรภาพในการรวมตวกนเปนพรรคการเมอง เพอด าเนนกจกรรมทางการเมอง สทธในการเลอกตงหรอสมครรบเลอกตง เปนตน

นอกจากน ในเรองของสทธสามารถแบงออกเปน 2 กลมใหญ ๆ คอ สทธตามกฎหมายมหาชน กบสทธตามกฎหมายเอกชน กลาวคอ

(ก) สทธตามกฎหมายมหาชน คอ สทธทเกดจากอ านาจของกฎหมายมหาชนรบรองและคมครอง เชน สทธตามรฐธรรมนญ สทธตามกฎหมายปกครอง โดยสามารถแบงสทธตามกฎหมายมหาชนไดเปน 3 ประเภท13 ไดแก

ประเภทแรก คอ สทธปฏเสธ (Status negativus) หมายถง สทธทจะปองกนแดนสทธเสรภาพสวนบคคลจากการใชอ านาจรฐ ซงโดยสทธน ราษฎรยอมมสทธเรยกรองใหรฐและ เจาพนกงานของรฐละเวนทจะไมกล ากลายหรอลวงล าสทธน สทธดงกลาวนไดแก สทธตามรฐธรรมนญและสทธมนษยชน (Human Right)

ประเภททสอง คอ สทธกระท าการ (Status activus) หมายถง สทธทจะเขามามสวนชวยในการปกครองประเทศซงเปนสทธทราษฎรทจะมตอรฐ สทธประเภทนไดมการบญญตรบรองออกมาในรปของ “สทธพลเมอง” เชน สทธเลอกตง ซงเปนสทธทใหไวแกราษฎรในการทจะกอตงชวตในทางการเมองของรฐ เปนตน

ประเภททสาม คอ สทธเรยกรองใหรฐด าเนนการ (Status postivus) หมายถง กลมของสทธทใชสทธปจเจกบคคลมอาจจะบรรลความมงหมายไดหากปราศจากการเขามาด าเนนการอยาง

13 หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540. (น.20).

เลมเดม.

DPU

12

ใดอยางหนงจากฝายรฐ สทธประเภทนแสดงออกมาในรปของสทธประเภท “สทธเรยกรอง” สทธเรยกรองใหกระท าการ สทธในการด าเนนคด

(ข) สทธตามกฎหมายเอกชน คอ สทธของความเปนเจาของ ความมอ านาจหรอความสามารถเหนอวตถแหงสทธ เชน สทธความเปนเจาของทรพย เปนตน 2.1.4 สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ

แตเดมนนแนวความคดในเรองสทธและเสรภาพเปนแนวความคดทางการเมอง ซงหมายถง สทธและเสรภาพของบคคลทตองไดรบจากรฐ รฐมหนาททจะตองงดเวนการกระท า โดยไมเขาแทรกแซงในสทธและเสรภาพสวนบคคล ซงไดแก สทธในชวต สทธทจะไมตองถกทรมานหรอถกกระท าทโหดราย สทธทจะมเสรภาพและความมนคงปลอดภยในรางกาย สทธทจะไมถกจบ คมขง และลงโทษ สทธทจะไดรบการพจารณาคดโดยเทยงธรรม สทธทจะลงคะแนนเสยงเลอกตงผแทนไปใชอ านาจอธปไตย เปนตน ตอมาแนวคดดงกลาวมไดหมายถงแตเฉพาะแนวความคดทางการเมองทรฐตองงดเวนการกระท าเทานน แตรฐยงมหนาททจะตองกระท าการ อกดวย กลาวคอ ประชาชนมสทธเรยกรองใหรฐจดใหมหลกประกนแกประชาชนเพอทประชาชนจะไดมสงทจ าเปนในการด ารงชวตอยางนอยตามมาตรฐานขนต าสด สทธดงกลาวเรยกวา สทธทางเศรษฐกจและสงคม ซงสทธทางเศรษฐกจและสงคม ตามแนวความคดใหมนท าใหประชาชนมสทธเรยกรองตอรฐใหด าเนนมาตรการตาง ๆ อนท าใหประชาชนอยดกนด ดงนน รฐจงมหนาทตองกระท าหรอมพนธะในการทจะตองสงเสรมฐานะทางเศรษฐกจและทางสงคม เพอใหประชาชนด ารงชวตอยไดดวยความผาสกสะดวกสบาย14

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช 2475 ไดน าเรอง การคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนมาบญญตไวเปนครงแรกวา “บคคลยอมมเสรภาพบรบรณในการถอศาสนาหรอลทธใด ๆ และมเสรภาพในการปฏบตพธกรรมตามความเชอถอของตน เมอไมเปนปฏปกษตอหนาทของพลเมองและไมเปนการขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมของประชาชน” และ “ภายในบงคบแหงกฎหมาย บคคลยอมมเสรภาพบรบรณในรางกาย เคหสถานทรพยสน การพด การเขยน การโฆษณา การศกษาอบรม การประชมโดยเปดเผย การตงสมาคม การอาชพ” แมวาจะวางหลกไวอยางกวาง ๆ เพอเปนแนวทางปฏบต แตในเมอไมมกฎหมาย มารองรบในบางเรองจงมการละเมดจนเกดผลเสยตอการปกครองบานเมอง เชน การตงสมาคมคณะราษฎร ทมกจกรรมในทางการเมองประหนงเปนพรรคการเมองทมงเนนสงผสมครรบเลอกตง จนกระทงน าไปสความขดแยงทางการเมองระหวางคณะราษฎรกบขนนางชนสง เปนตน นบแตนนมาในการจดท ารฐธรรมนญแตละฉบบ ผทเกยวของจะค านงถงการคมครองสทธและเสรภาพของ

14 กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง. (น. 159). เลมเดม.

DPU

13

ประชาชนเปนประการส าคญเสมอ เพราะมองวาสทธและเสรภาพเปนเกยรตยศและศกดศรของความเปนมนษย และประเทศทปกครองในระบอบประชาธปไตยหากละเลยหรอไมคมครองเรองเหลาน ยอมสงผลตอเกยรตภมของประเทศชาตอกดวย ดงจะเหนไดจากในการจดท ารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 สภารางรฐธรรมนญไดก าหนดกรอบการจดท าไววา “...มสาระส าคญเปนการสงเสรมคมครองสทธและเสรภาพของประชาชน ใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอ านาจรฐเพมขน...” และในการจดท ารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 สภารางรฐธรรมนญกไดยดกรอบดงกลาว และไดขยายขอบเขตการคมครองสทธเสรภาพใหกวางขวางขนโดยไดก าหนดสทธและเสรภาพออกมาเปน สวน ๆ เพอความชดเจนและความเขาใจของประชาชนผไดรบการรบรองและคมครองโดยรฐธรรมนญ ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดแสดงใหเหนถงความกาวหนาในการรบรองและคมครองสทธเสรภาพและหนาทของปวงชนชาวไทย15 สรปไดดงน คอ

1. สทธในครอบครว เกยรตยศ ชอเสยง ตลอดจนความเปนอยสวนตว (มาตรา 35) 2. สทธในกระบวนการยตธรรม บคคลยอมมสทธในกระบวนการยตธรรม (มาตรา 40)

ดงตอไปน สทธเขาถงกระบวนการยตธรรมไดโดยงาย สะดวก รวดเรว และทวถง สทธพนฐานในกระบวนพจารณา ซงอยางนอยตองมหลกประกนขนพนฐานเรองการไดรบการพจารณาโดยเปดเผยการไดรบทราบขอเทจจรงและตรวจเอกสารอยางเพยงพอ สทธทจะใหคดของตนไดรบการพจารณาอยางถกตอง รวดเรว และเปนธรรม สทธทจะไดรบการปฏบตทเหมาะสมในการด าเนนการตามกระบวนการยตธรรม รวมทงสทธในการไดรบการสอบสวนอยางถกตอง รวดเรว เปนธรรม และการไมใหถอยค าเปนปฏปกษตอตนเอง สทธทจะไดรบความคมครอง และความชวยเหลอทจ าเปนและเหมาะสมจากรฐ สวนคาตอบแทน คาทดแทน และคาใชจายทจ าเปน ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต สทธของเดก เยาวชน สตร ผสงอาย หรอผพการหรอทพพลภาพมสทธไดรบความคมครองในการด าเนนกระบวนพจารณาคดอยางเหมาะสม และยอมมสทธไดรบการปฏบตทเหมาะสมในคดทเกยวกบความรนแรงทางเพศ สทธในคดอาญาของผตองหาหรอจ าเลยมสทธไดรบการสอบสวนหรอการพจารณาคดทถกตอง รวดเรว และเปนธรรม มโอกาสในการตอสคดอยางเพยงพอ การตรวจสอบหรอไดรบทราบพยานหลกฐานตามสมควร การไดรบความชวยเหลอในทางคดจากทนายความ และการไดรบการปลอยตวชวคราว และสทธในคดแพง บคคลมสทธไดรบความชวยเหลอทางกฎหมายอยางเหมาะสมจากรฐ

15 จาก สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดสทธเสรภาพ เรอง 6. สทธเสรภาพและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน. (น.17 - 18). เลมเดม.

DPU

14

3. สทธในทรพยสน บคคลจะไดรบการคมครองสทธในการครอบครองทรพยสนของตนและการสบทอดมรดก (มาตรา 41)

4. สทธไดรบหลกประกนความปลอดภยในการท างาน (มาตรา 44) 5. สทธในการรบการศกษา บคคลยอมมความเสมอภาคในการเขารบการศกษา

ขนพนฐาน 12 ป อยางมคณภาพและทวถงโดยไมเสยคาใชจาย กลาวคอ ผยากไร ผพการ หรอ ผทพพลภาพตองไดรบการสนบสนนใหไดรบการศกษาโดยทดเทยมกบบคคลอน (มาตรา 49)

6. สทธในการรบบรการทางดานสาธารณสขอยางเสมอภาคและไดมาตรฐาน ส าหรบ ผยากไรจะไดรบสทธในการรกษาพยาบาลจากสถานบรการสาธารณสขของรฐโดยไมเสยคาใชจาย ประชาชนมสทธเทาเทยมกนในการรบบรการสาธารณสขจากรฐอยางทวถงและมประสทธภาพ และมสทธไดรบการปองกนและขจดโรคตดตออนตรายจากรฐอยางเหมาะสม โดยไมเสยคาใชจายและทนตอเหตการณ (มาตรา 51)

7. สทธทจะไดรบการคมครองโดยรฐ เดก เยาวชน สตร และบคคลในสงคมทไดรบการปฏบตอยางรนแรงและไมเปนธรรมจะไดรบการคมครองโดยรฐ (มาตรา 52)

8. สทธผสงอาย บคคลทมอายเกนหกสบปบรบรณ และไมมรายไดเพยงพอตอการ ยงชพ มสทธไดรบความชวยเหลอจากรฐ (มาตรา 53)

9. สทธผพการหรอทพลภาพ บคคลซงพการหรอทพพลภาพมสทธเขาถงและใชประโยชนจากสวสดการ สงอ านวยความสะดวกอนเปนสาธารณะและความชวยเหลอทเหมาะสมจากรฐ (มาตรา 54)

10. สทธของผยากไร บคคลซงไรทอยและไมมรายไดเพยงพอแกการอาชพ ยอมมสทธไดรบความชวยเหลอจากรฐ (มาตรา 55)

11. สทธทจะไดรบทราบขอมลขาวสารจากหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจหรอราชการสวนทองถนอยางเปดเผย เวนแตการเปดเผยขอมลนนจะมผลตอความมนคงของรฐหรอความปลอดภยของประชาชนสวนรวม หรอเปนสวนไดสวนเสยของบคคลซงมสทธไดรบความคมครอง (มาตรา 56)

12. สทธในการไดรบขอมลและแสดงความคดเหนในเรองทมผลเกยวกบตนหรอชมชนในทองถน (มาตรา 57)

13. สทธในกระบวนพจารณาของเจาหนาทรฐในการปฏบตราชการทางปกครองอนมผลกระทบหรออาจมผลกระทบตอสทธและเสรภาพของตน (มาตรา 58)

14. สทธเสนอเรองราวรองทกขโดยไดรบแจงผลการพจารณาภายในเวลาอนควรตามบทบญญตของกฎหมาย (มาตรา 59)

DPU

15

15. สทธทบคคลสามารถฟองรองหนวยงานราชการ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรของรฐหรอเจาหนาทของรฐภายในหนวยงานนน ๆ ทเปนนตบคคลใหรบผดชอบจากการกระท าหรอละเวนการกระท าตามกฎหมาย (มาตรา 60)

16. สทธในการรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดม บคคลมสทธอนรกษ ฟนฟจารตประเพณ ภมปญญาทองถน ศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและชาต และมสวนรวมในการจดการ บ ารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม (มาตรา 66)

17. สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชน ในการบ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต เปนสทธทรวมกบรฐและชมชนในการบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาต ความหลากหลายทางชวภาพ สทธในการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหอยอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตนเอง หามมใหรฐด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบอยางรนแรงตอคณภาพสงแวดลอม เวนแตจะไดมการศกษาถงผลกระทบ และใหมองคกรอสระทประกอบดวย ผแทนองคกรเอกชนดานสงแวดลอมหรอสถาบนอดมศกษาทจดการศกษาดานสงแวดลอมใหความเหนประกอบ (มาตรา 67)

18. สทธพทกษรฐธรรมนญ (มาตรา 68) 2.1.5 การรบรองและคมครองสทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ

การบญญตรบรองสทธและเสรภาพเปนสทธขนพนฐานในรฐธรรมนญ มพนฐานความคดจากกฎหมายวาดวยสทธและเสรภาพ (Bill of Rights) ซงมความมงหมายเพอการคมครองสทธและเสรภาพบคคลอนเปนสทธขนพนฐานมใหผใชอ านาจรฐละเมดตอสทธ แตอยางไรกด สทธและเสรภาพทรฐธรรมนญรบรองไวมใชสทธเดดขาด หากวาสทธน นเปนการขดตอผลประโยชนมหาชนหรอความปลอดภยสาธารณะอนเกยวดวยความสงบเรยบรอย การด ารงชพ พลานามย สงแวดลอม อนมผลเปนการกระทบตอประโยชนสวนรวมหรอเปนภยสาธารณะ สทธและเสรภาพทรฐธรรมนญรบรองอาจถกจ ากดได

ผลของการรบรองสทธและเสรภาพ เมอบคคลในรฐมสทธและเสรภาพอยางใดอยางหนง โดยมบทกฎหมายรบรองและคมครองใหแลว ในสวนทเกยวกบรฐ รฐยอมมหนาทเอออ านวยใหบคคลในรฐไดรบประโยชนสมดงสทธนน หนาทของรฐดงกลาวแยกไดเปน 2 ประการ คอ

ประการแรก หนาทกระท าการ เมอบคคลในรฐมสทธอยางใดอยางหนง สทธนนจะสมประโยชนไดกแตดวยการกระท าการของรฐ (State’ s action) บคคลยอมสามารถบงคบใหรฐกระท าการเพอใหสทธของตนสมประโยชนได เชน สทธในความเทาเทยมกน ตามบทบญญตแหง

DPU

16

รฐธรรมนญ ท าใหรฐมหนาทแกไขกฎหมายภายในอนทขดหรอแยงกบบทบญญตตามรฐธรรมนญน เปนตน

ประการทสอง หนาทงดเวนกระท าการ ส าหรบสทธและเสรภาพบางประการเมอบคคลในรฐใดมสทธและเสรภาพในการกระท าการใด บคคลในรฐนนยอมกระท าการนนไดโดยอสระปราศจากการแทรกแซงของรฐ กลาวอกนยหนงคอรฐเปนฝายตองงดเวนกระท าการ (State’ s inaction) เชน เสรภาพในการแสดงความคดเหน เสรภาพในการนบถอศาสนา หากไดมกฎหมายบญญตรบรองไว รฐยอมตองมหนาทละเวนการเขาแทรกแซงหรอปราบปราม แตทงนการตความบทบญญตในกฎหมายกเปนสงส าคญซงจะตองค านงถง เพราะรฐอาจใชการตความกฎหมายเปนเครองมอในการวางหลกเกณฑตลอดจนระดบความหนกเบาแหงการงดเวนกระท าการได 2.2 แนวคดและหลกการมสวนรวมของประชาชน 2.2.1 ความหมายของการมสวนรวมของประชาชน

การมสวนรวมของประชาชน คอ กระบวนการทความกงวล ความตองการ และคณคาของประชาชน ไดรบการบรณาการในกระบวนการตดสนใจของภาครฐผานกระบวนการสอสารแบบสองทาง โดยมเปาหมายโดยรวมเพอทจะท าใหเกดการตดสนใจทดขนและไดรบการสนบสนนจากประชาชน16 ปจจยส าคญหนงทจะท าใหการมสวนรวมของประชาชนมประสทธภาพนน ไดแก การไดรบขอมลขาวสารอยางเพยงพอ เพอใหประชาชนมขอมลเกยวกบทางเลอกและผลกระทบตาง ๆ ทอาจประกอบการตดสนใจได อยางไรกตาม การมสวนรวมของประชาชนมความหมายครอบคลมมากกวาการเปนเพยงกระบวนการใหความร ขอมล ขาวสารตาง ๆ ตอสาธารณชนเพยงดานเดยว ซงเปนการสอสารแบบทางเดยว (One-way Communication) เทานน และประเดนส าคญคอ เปาหมายของกระบวนการมสวนรวมของประชาชน คอการใหขอมล ขาวสารทครอบคลมตอสาธารณชน และการเปดโอกาสใหประชาชนและผมสวนไดเสยจากนโยบาย กจกรรมและโครงการพฒนา สามารถแสดงความคดเหนและมสวนรวมในการแกไขปญหา น าไปสกระบวนการสรางฉนทามต (Consensus Building) เพอหาทางออกทดทสดและไดรบการยอมรบจากทกฝาย17

16 จาก การวเคราะหหลก “การมสวนรวมของประชาชน” ในบรบทประเทศไทย, (น.126), โดย

จฑารตน ชมพนธ, 2555, จาก วารสารการจดการสงแวดลอม ปท 8 ฉบบท 1 มกราคม – มถนายน. 17 แหลงเดม. (น. 127).

DPU

17

2.2.2 รปแบบของการมสวนรวมของประชาชน การมสวนรวมของประชาชนเปนการเปดโอกาสใหประชาชนและผทเกยวของทกภาค

สวนของสงคมไดเขามามสวนรวมกบภาคราชการนน ๆ ทงน International Association for Public Participation ไดแบงรปแบบของการสรางการมสวนรวมของประชาชนเปน 5 รปแบบ18 ดงน

รปแบบท 1 การรบรขอมลขาวสาร ถอเปนการมสวนรวมของประชาชนในระดบต าทสด แตเปนระดบทส าคญทสด เพราะเปนกาวแรกของการทภาคราชการจะเปดโอกาสใหประชาชนเขาสกระบวนการมสวนรวมในเรองตาง ๆ วธการใหขอมลสามารถใชชองทางตาง ๆ เชน เอกสารสงพมพ การเผยแพรขอมลขาวสารผานทางสอตาง ๆ การจดนทรรศการ จดหมายขาว การจดงานแถลงขาว การตดประกาศ และการใหขอมลผานเวบไซต เปนตน การมสวนรวมในรปแบบน ประชาชนผมสวนไดเสยและบคคลหรอหนวยงานทเกยวของจะตองไดรบการแจงใหทราบถงรายละเอยดของโครงการทจะด าเนนการ รวมทงผลกระทบทคาดวาจะเกดขน ทงน การไดรบแจงขาวสารดงกลาว จะตองเปนการแจงกอนทจะมการตดสนใจด าเนนโครงการ

รปแบบท 2 การปรกษาหารอ เปนรปแบบการมสวนรวมทมการจดหารอระหวางผด าเนนการโครงการกบประชาชนทเกยวของและไดรบผลกระทบ เพอทจะรบฟงความคดเหนและตรวจสอบขอมลเพมเตมหรอประกอบการจดท ารายงานการศกษา นอกจากน การปรกษาหารอยงเปนอกชองทางหนงในการกระจายขอมลขาวสารไปยงประชาชนทวไปและหนวยงานทเกยวของ เพอใหเกดความเขาใจในโครงการหรอกจกรรมมากขน และเพอใหมการใหขอเสนอแนะเพอประกอบทางเลอกในการตดสนใจ

รปแบบท 3 การรบฟงความคดเหน เปนกระบวนการทเปดใหประชาชนมสวนรวมในการใหขอมลขอเทจจรงและความคดเหนเพอประกอบการตดสนใจของหนวยงานภาครฐดวยวธ ตาง ๆ เชน การรบฟงความคดเหน การส ารวจความคดเหน การจดเวทสาธารณะ การแสดงความคดเหนผานเวบไซต เปนตน

อนง การรบฟงความคดเหนยงแยกออกไดเปนอกหลายรปแบบ ไดแก การประชมรบฟงความคดเหนในระดบชมชน การประชมรบฟงในลกษณะนจะตองจด

ขนในชมชนทไดรบผลกระทบจากโครงการ โดยเจาของโครงการหรอกจกรรมจะตองสงตวแทนเขารวม เพออธบายใหทประชมทราบถงลกษณะโครงการและผลกระทบทคาดวาจะเกดขนและ

18 จาก โครงการศกษาพฒนาการด าเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม, (น. 2-6 – 2-7), โดย สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย รวมกบ สถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย กองวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม ส านกงานนโยบายและแผนสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม, 2544.

DPU

18

ตอบขอซกถาม การประชมในระดบนอาจจะจดในระดบทกวางขนได เพอรวมหลาย ๆ ชมชนในคราวเดยวกน ในกรณทมหลายชมชนไดรบผลกระทบ

การประชมรบฟงความคดเหนในเชงวชาการ โครงการทมขอโตแยงในเชงวชาการ จ าเปนจะตองมการจดประชมรบฟงความคดเหนในเชงวชาการ โดยเชญผเชยวชาญเฉพาะสาขาจากภายนอกมาชวยอธบายซกถาม และใหความเหนตอโครงการ การประชมอาจจะจดในทสาธารณะทวไป ผลการประชมจะตองน าเสนอตอสาธารณะและผรวมประชมตองไดรบทราบผลดงกลาวดวย

การประชาพจารณ เปนการประชมรบฟงทมขนตอนการด าเนนการทชดเจนมากขน เปนเวทในการเสนอขอมลอยางเปดเผยไมมการปดบง ทงฝายเจาของโครงการและฝายผมสวน ไดเสยจากโครงการ การประชมและคณะจดการประชมจะตองมองคประกอบของผเขารวมทเปน ทยอมรบ มหลกเกณฑและประเดนในการพจารณาทชดเจนและแจงให ทกฝายทราบทวกน ซงอาจมาจากการรวมกนก าหนดขน ทงน รปแบบการประชมไมควรจะเปนทางการมากนก และไมเกยวของกบนยของกฎหมายทจะตองมการชขาดเหมอนการตดสนในทางกฎหมาย การจดประชมจงอาจจดในหลายวนและไมจ าเปนวาจะตองมการชขาดเหมอนการตดสนในทางกฎหมาย และไมจ าเปนวาจะตองจดเพยงครงเดยวหรอสถานทเดยวตลอดไป

รปแบบท 4 การรวมในการตดสนใจ เปนการเสรมอ านาจใหแกประชาชนและเปนขนทใหบทบาทแกประชาชนในระดบสงทสด การรวมในการตดสนใจถอเปนเปาหมายสงสดของการมสวนรวมของประชาชน ซงในทางปฏบตทจะใหประชาชนเปนผตดสนใจตอประเดนปญหานน ๆ ไมสามารถด าเนนการใหเกดขนไดงาย อาจด าเนนการใหประชาชนทไดรบผลกระทบ เลอกตวแทนของตนเขาไปนงในคณะกรรมการใดคณะหนงทมอ านาจตดสนใจ รวมทงไดรบเลอกในฐานะทเปนตวแทนขององคกรทท าหนาทเปนผแทนประชาชนในพนท ซงประชาชนจะมบทบาทชน าการตดสนใจไดเพยงใดนนขนอยกบองคประกอบของคณะกรรมการพเศษนน ๆ วาจะมการวางน าหนกของประชาชนไวเพยงใด

รปแบบท 5 การใชกลไกทางกฎหมาย รปแบบนไมถอวาเปนการมสวนรวมของประชาชนโดยตรงในเชงของการปองกนแกไข แตเปนลกษณะของการเรยกรองและปองกนสทธของตนเอง อนเนองมาจากการไมไดรบความเปนธรรมและเพอใหไดมาซงผลประโยชนทตนเอง คดวาควรจะไดรบ

2.2.3 เงอนไขพนฐานของการมสวนรวมของประชาชน ม 3 ประการ คอ ประการทหนง ตองมอสรภาพ หมายถง ประชาชนมอสระทจะเขารวมหรอไมกได การ

เขารวมตองเปนไปดวยความสมครใจ การถกบงคบใหรวมไมวาจะในรปแบบใดไมถอวาเปนการมสวนรวม

DPU

19

ประการทสอง ตองมความเสมอภาค ประชาชนทเขารวมในกจกรรมใดจะตองมสทธเทาเทยมกบผเขารวมคนอน ๆ

ประการทสาม ตองมความสามารถ ประชาชนหรอกลมเปาหมายจะตองมความสามารถพอทจะเขารวมในกจกรรมนน ๆ หมายความวา ในบางกจกรรมแมจะก าหนดวาผเขารวมมเสรภาพและเสมอภาค แตกจกรรมทก าหนดไวมความซบซอนเกนความสามารถของกลมเปาหมาย การมสวนรวมยอมเกดขนไมได 2.2.4 ความส าคญของการมสวนรวมของประชาชน

ความส าคญของการมสวนรวมเปนทยอมรบกนโดยทวไปวามบทบาทส าคญตอกระบวนการพฒนาประเทศ กลาวคอ การมสวนรวมเปนกระบวนการทางสงคมทเปดโอกาสใหผทมสวนเกยวของในฐานะทเปนผมสวนไดเสยไดเขามามสวนในการรบรขอมลขาวสาร การวเคราะหปญหา การแสดงความคดเหน การด าเนนการ การประสานความรวมมอ การตดตามตรวจสอบผลกระทบของการด าเนนการ ตลอดจนการมสวนรวมในการด าเนนการในเรองหนงเรองใด อนเปนการแกไขปญหาของชมชนหรอทองถนของตน เพอใหบรรลตามความตองการทแทจรงของประชาชน และสอดคลองกบนโยบายรฐ เพอใหเกดการปองกน แกไข และจดการไดอยางถกตองและมประสทธภาพ

การมสวนรวมของประชาชนมความส าคญในการสรางประชาธปไตยอยางย งยนและสงเสรมธรรมาภบาลตลอดจนการบรหารงานหากการมสวนรวมของประชาชนมากขนเพยงใดกจะชวยใหมการตรวจสอบการท างานของผบรหารและท าใหผบรหารมความรบผดชอบตอสงคมมากยงขน อกทงยงเปนการปองกนนกการเมองจากการก าหนดนโยบายทไมเหมาะสมกบสงคมนน ๆนอกจากน การมสวนรวมของประชาชนยงเปนการสรางความมนใจวาเสยงของประชาชนจะมคนรบฟงอกทงความตองการหรอความปรารถนาของประชาชนกจะไดรบการตอบสนอง

2.2.5 หลกการมสวนรวมของประชาชนในระบอบประชาธปไตย การปกครองในระบอบประชาธปไตยจ าเปนอยางยงทจะตองใหประชาชนเขามาม

สวนรวมในทางการเมอง ทงน เนองจากการใหประชาชนเขามามสวนรวมในทางการเมองจะชวยท าใหการปกครองในระบอบประชาธปไตยมการพฒนามากขน สาเหตเพราะจะท าใหผใชอ านาจปกครองและผถกปกครองมการสอสารหรอมความสมพนธระหวางกนเกดขน เนองจากประชาชนสามารถแสดงถงความตองการของตนตอผใชอ านาจปกครองท าใหการปกครองเปนไปตามเจตนารมณของประชาชน ทงยงเปนการสงเสรมใหเกดการกระจายอ านาจ หากไมเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในทางการเมองการใชอ านาจกจะรวมศนยอยทนกการเมอง แตหากเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในทางการเมอง การใชอ านาจกจะไมรวมศนยอยทนกการเมองแต

DPU

20

เพยงอยางเดยว ท าใหประชาชนสามารถเขามามสวนรวมในกจกรรมทางการเมองและกอใหเกดความรสกในความเปนเจาของอ านาจอธปไตยเพราะประชาชนมสวนรวมในกจกรรมทางการเมองและการด าเนนงานของรฐบาล ฉะนน การมสวนรวมของประชาชนจงเปนการยนยนหลกการในเรองของอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน อกทงยงท าใหมความเปนประชาธปไตยมากขน การมสวนรวมในทางการเมองของประชาชนจงเปนหวใจของการปกครองในระบอบประชาธปไตย

การมสวนรวมทางการเมองจะตองเปนไปดวยความสมครใจ เนองจากจะตองเปนไปตามความตองการอนแทจรงของประชาชนในการก าหนดความเปนไปของสงคม ทงน เพราะตนเปนสวนหนงของสงคมไมวาจะใชวธการทถกตองตามกฎหมายหรอไมกตาม โดยมความมงหมายเพอทจะมอทธพลตอการก าหนดนโยบายหรอการด าเนนงานสาธารณะ หรอการเลอกผน าทางการเมองทงในระดบชาตและระดบทองถน แมวาความมงหมายในทางการเมองนนในความเปนจรงอาจไมมผลตอการตดสนใจของรฐบาลกตาม ซงในทางตรงกนขามหากการกระท าน นไมมความ มงหมายในทางการเมองแลว การกระท านนกไมถอวาเปนการมสวนรวมในทางการเมองแตอยางใด ดงนน พนฐานของการมสวนรวมของประชาชนอยางนอยตองมความสมครใจทจะเขารวมในกจกรรมน นโดยปราศจากการบงคบข เขญมเชนนนกไมอาจถอวาเปนการมสวนรวม อกท งประชาชนทเขามามสวนรวมจะตองมสทธเทาเทยมกบบคคลอน นนหมายถง จะตองมความ เสมอภาคในระหวางประชาชนทเขารวมดวยกนเองโดยไมมการเลอกปฏบต และประชาชนทเขามามสวนรวมจะตองมความร ความสามารถพอทจะเขารวมในกจกรรมนน ๆ กลาวคอ ประชาชนทเขารวมในกจกรรมจะตองมความรในเรองนน ๆ เพราะหากกจกรรมทเขามามสวนรวมมความสลบซบซอนเกนความสามารถของผเขารวมกจกรรมการมสวนรวมยอมเกดขนไมได19 นอกจากนประชาชนทเขามามสวนรวมตดสนใจในกจกรรมนน ๆ กจะตองยอมรบถงผลกระทบของเรองทไดตดสนใจดงกลาวดวย

ลกษณะการมสวนรวมทางการเมอง20 การมสวนรวมในทางการเมองเปนสทธของประชาชนทกฎหมายไดรบรองเอาไวให

ประชาชนสามารถกระท าไดภายใตหลกเกณฑทก าหนด แตในบางกรณการมสวนรวมในทาง

19 จาก รายงานการวจย เรอง แนวทางการเสรมสรางประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามรฐธรรมนญแหง

ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 : ปญหา อปสรรค และทางออก, (น. 13), โดย คะนงนจ ศรบวเอยม และคณะ, 2545, กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา, พมพครงท 1.

20 จาก การมสวนรวมของประชาชนในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ : ศกษากรณตามมาตรา 291 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550, (น. 47 – 49), โดย ขจรชย ชยพพฒนานนท, 2553,วทยานพนธปรญญามหาบณฑต กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

21

การเมองของประชาชนกอาจมไดกระท าภายใตบทบญญตของกฎหมาย ดงนน การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนจงอาจมไดหลายวธ แตท งนตางกมจดมงหมายรวมกนทส าคญ คอ ตองการมอทธพลตอการตดสนใจหรอการด าเนนงานของรฐบาล ดงนน จงสามารถแบงลกษณะของการมสวนรวมทางการเมองได 2 ประเภท คอ

ประเภททหนง การมสวนรวมทางการเมองแบบทเปนทางการ การมสวนรวมประเภทนเปนรปแบบการมสวนรวมซงเปนทยอมรบกนโดยทวไป เนองจากเปนลกษณะการมสวนรวมทมกฎหมายบญญตรบรองเอาไวใหสามารถกระท าได และเปนรปแบบการมสวนรวมของประเทศทพฒนาแลวทปกครองในระบอบประชาธปไตยใชกนอยางแพรหลาย เชน การแสดงความคดเหนของบคคลหรอสอมวลชนโดยการพด การเขยน หรอการโฆษณา อนเปนการแสดงออกถง ความตองการของประชาชนซงมอทธพลตอการก าหนดนโยบายในทางการเมองของรฐบาล หรอการชมนมในทสาธารณะ ถอวาเปนการมสวนรวมทางการเมองทส าคญอกรปแบบหนงทมอทธพลตอการตดสนใจของรฐบาล เนองจากผชมนมจะแสดงออกถงความตองการของตนโดยการประกาศขอเรยกรองใหรฐบาลปฏบตตามหรอเรยกรองใหรฐบาลแกไขปญหาทเกดขนของผชมนม หรอการออกเสยงลงประชามต ถอเปนการมสวนรวมของประชาชนอกประเภทหนง ซงเปนทรจกกนดของประเทศในแถบยโรป เชน สวตเซอรแลนด ซงเปนตนแบบของการออกเสยงลงประชามตทเกดขนในประเทศนมานานแลวและไดมการใชวธการออกเสยงลงประชามตมาแลวหลายครง โดยเปนการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมเกยวกบการตดสนใจในรางกฎหมายเรองใดเรองหนงหรอทงฉบบหรอเพยงหลกการบางอยาง หรอรางรฐธรรมนญทงฉบบหรอบางสวนของรฐธรรมนญวาจะยอมใหรางกฎหมายหรอรางรฐธรรมนญมผลบงคบใชหรอไม ถาประชาชนผมสทธออกเสยงลงประชามตสวนใหญเหนดวยรางกฎหมายหรอรางรฐธรรมนญกใชบงคบได แตถาประชาชนผมสทธออกเสยงลงประชามตสวนใหญไมเหนดวยรางกฎหมายหรอรางรฐธรรมนญกเปนอนตกไป หรอควบคมการท างานของรฐบาล เปนการใหสทธแกประชาชนในการควบคมการท างานของรฐบาล ไมวานายกรฐมนตร คณะรฐมนตรหรอรฐมนตร ใหปฏบตหนาทดวยความซอสตยสจรต หากมการตรวจสอบพบวานายกรฐมนตร คณะรฐมนตร หรอรฐมนตรปฏบตหนาทโดยทจรตประชาชนกสามารถเขาชอกนเสนอถอดถอนบคคลดงกลาวได ซงการควบคมตรวจสอบการท างานของรฐบาลนเองทประชาชนสามารถมสวนรวมในการท าหนาทของตนภายหลงการลงคะแนนเสยงเลอกตงผแทน หรอการรเรมเสนอกฎหมาย ถอเปนการมสวนรวมของประชาชนทส าคญอกประเภทหนงทประชาชนสามารถแสดงเจตนารมณหรอความตองการทแทจรงของตน ท งน เนองจากฝาย นตบญญตทท าหนาทในการบญญตกฎหมายอาจมผลประโยชนกบพรรคการเมองหรอบคคลอนทตนเองเกยวของ ซงผลประโยชนดงกลาวอาจขดกบผลประโยชนของประชาชนท าใหกฎหมายท

DPU

22

ออกมาไมเปนไปตามความตองการทแทจรงของประชาชนและอาจกอใหเกดความเสยหายแกประโยชนสวนรวม ดงนน การใหสทธแกประชาชนในการรเรมเสนอกฎหมายจงถอเปนการม สวนรวมทสามารถแกไขขอบกพรองดงกลาวไดดวธการหนง

ประการทสอง การมสวนรวมทางการเมองแบบทไมเปนทางการ หมายถง รปแบบการรบฟงความคดเหนทไมมลกษณะของการเผชญหนาระหวางคกรณทเกยวของ เพอหกลางขอมลซงกนและกน หรอเพอใหไดมาซงขอยตทเดดขาด ในทางตรงกนขาม กระบวนการรบฟงแบบไมเปนทางการมลกษณะเปนกระบวนการในทางปรกษาหารอรวมกน เปดโอกาสใหประชาชนทวไปทอาจไดรบผลกระทบจากโครงการของรฐไดแสดงออกซงความคดเหนและขอเสนอแนะของตน 21 การมสวนรวมประเภทนนยมใชกนมากในประเทศก าลงพฒนา แตไมเปนทยอมรบในประเทศพฒนาแลวทปกครองในระบอบประชาธปไตยและวธการทกฎหมายไมใหการรบรอง เชน การกอความวนวายทางการเมองหรอการใชความรนแรง ถอเปนการมสวนรวมทางการเมองแบบทไมเปนทางการประเภทหนง อนเปนการแสดงออกของประชาชนทไมเหนดวยกบการด าเนนงานของรฐบาลหรอเกดจากความรสกทไมไดรบความเปนธรรมจากการปฏบตหนาทของรฐบาล จงเกดการปลกระดมมวลชนเรยกรองใหรฐบาลแกไขปญหาโดยใชวธการนอกเหนอจากทกฎหมายใหการรบรอง เชน การนดหยดงานของกลมอาชพ โดยเฉพาะการรถไฟ การประปา หรอการนดหยดงานขององคการขนสงมวลชนซงเปนองคกรทท าหนาทในการใหบรการสาธารณะ โดยมการขมขรฐบาลใหตองปฏบตตามค าเรยกรองของตน และหากไมปฏบตตามกจะมการหยดการใหบรการสาธารณะดงกลาว ซงกอใหเกดความเดอดรอนแกประชาชนทตองใชบรการดงกลาว หรอการปฏวต ถอวาเปนการมสวนรวมทางการเมองแบบทไมเปนทางการทส าคญมาก เพราะผลของการปฏวตหากส าเรจกจะเปนการเปลยนแปลงการปกครองและโครงสรางพนฐานของรฐทงหมด เนองจากอ านาจในการปกครองจะตกมาเปนของผทท าการปฏวตส าเรจ รวมถงองคกรผใชอ านาจทงหมดจะไมใชเปนของรฐบาลเดมอกตอไป เชน อาจเกดจากสภาพเศรษฐกจทถดถอยท าใหประชาชนเกดความ อดอยากจนไมสามารถทนในสภาพอยางทเปนอย หรอเกดจากแรงกดดนตางๆ ของรฐบาลจนท าใหประชาชนเกดความไมพอใจและกอการจลาจล

นอกจากน การมสวนรวมยงอธบายไดในหลายมต คอ ประการแรก การมสวนรวมในความหมายทแคบ คอ การพจารณาถงการมสวน

ชวยเหลอโดยสมครใจโดยประชาชนตอโครงการใดโครงการหนงของโครงการสาธารณะตาง ๆ ท

21 จาก รายงานการศกษาวจย เรอง การรบฟงความคดเหนของประชาชน (Public Hearings) ตาม

กฎหมายของสหรฐอเมรกา, (น. 3), โดย ศรพร เอยมธงชย, ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

DPU

23

คาดวาจะสงผลตอการพฒนาชาตแตไมไดหวงวาจะใหประชาชนเปลยนแปลงโครงการ หรอวจารณเนอหาของโครงการ

ประการทสอง การมสวนรวมในความหมายทกวาง หมายถง การใหประชาชนในชนบทรสกตนตวเพอทจะทราบถงการรบความชวยเหลอและตอบสนองตอโครงการพฒนา ขณะเดยวกนกสนบสนนความคดรเรมของคนในทองถน

ประการทสาม ในเรองของการพฒนาชนบท การมสวนรวม คอ การใหประชาชนเขามาเกยวของในกระบวนการตดสนใจ กระบวนการด าเนนการ และรวมรบผลประโยชนจากโครงการพฒนา นอกจากนยงเกยวของกบความพยายามทจะประเมนผลโครงการนน ๆ ดวย

ประการทส การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนานนอาจเขาใจอยางกวาง ๆ ไดวา คอ การทประชาชนไดเขารวมอยางแขงขนในกระบวนการตดสนใจตาง ๆ ในเรองทจะมผลกระทบตอประชาชนนน ๆ

ประการทหา การมสวนรวมในชมชน หมายถง การทประชาชนจะมทงสทธและหนาท ทจะเขารวมในการแกปญหาของเขา มความรบผดชอบมากขนทจะส ารวจตรวจสอบความจ าเปนในเรองตาง ๆ การระดมทรพยากรทองถน และเสนอแนวทางแกไขใหม ๆ เชนเดยวกบการกอตงและด ารงรกษาองคกรตาง ๆ ในทองถน

ประการทหก การมสวนรวมนนจะตองเปนกระบวนการด าเนนการอยางแขงขน ซงหมายถงวา บคคลหรอกลมทมสวนรวมนนไดเปนผมความรเรมและไดมงใชความพยายามตลอดจน ความเปนตวของตวเองทจะด าเนนการตามความรเรมนน

ประการทเจด การมสวนรวม คอ การทไดมการจดการทจะใชความพยายามทจะเพมความสามารถทจะควบคมทรพยากรและระเบยบในสถาบนตาง ๆ ในสภาพสงคมนน ๆ ทงน โดยกลมทด าเนนการ และความเคลอนไหวทจะด าเนนการนไมถกควบคมโดยทรพยากรและระเบยบตาง ๆ

อยางไรกด กระบวนการมสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสอสารสองทางทมเปาหมายโดยรวมเพอทจะใหเกดการตดสนใจทดขนและไดรบการสนบสนนจากสาธารณชน ซงเปาหมายของกระบวนการการมสวนรวมของประชาชน กคอ การใหขอมลตอสาธารณชนและใหสาธารณชนแสดงความคดเหนตอโครงการทน าเสนอหรอนโยบายรฐ และมสวนรวมในการแกปญหาเพอหาทางออกทดทสดส าหรบทก ๆ คน การมสวนรวมของประชาชนยงจดเปนรปแบบหนงของแนวความคดในการกระจายอ านาจจากสวนกลางมาสสวนทองถน เพราะประชาชนในทองถน คอ ผทรปญหาและความตองการของทองถนตนเองดกวาผอน การมสวนรวมของ

DPU

24

ประชาชนจงเปนการเปดกวางในความคดเหนโดยการสอสารสองทางในประเดนทเกยวของกบประชาชน ซงในแตละประเดนนนไมสามารถใชเกณฑใดเกณฑหนงมาตดสนใจไดเหมอนกน

การมสวนรวมของประชาชนจงเปนกระบวนการซงประชาชนหรอผมสวนไดสวนเสยไดมโอกาสแสดงทศนะและเขารวมในกจกรรมตางๆ ทมผลตอชวตความเปนอยของประชาชน รวมทงมการน าความคดเหนดงกลาวไปประกอบการพจารณาก าหนดนโยบายและการตดสนใจ ของรฐ การมสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสอสารในระบบเปด กลาวคอ เปนการสอสารสองทางทงอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซงประกอบไปดวยการแบงสรรขอมลรวมกนระหวางผมสวนไดสวนเสยและเปนการเสรมสรางความสามคคในสงคม ทงน เพราะการมสวนรวมของประชาชนเปนการเพมคณภาพของการตดสนใจ การลดคาใชจายและการสญเสยเวลา เปนการสรางฉนทามต และท าใหงายตอการน าไปปฏบต อกทงชวยหลกเลยงการเผชญหนาในกรณทรายแรงทสดชวยใหเกดความนาเชอถอและความชอบธรรม และชวยใหทราบความหวงกงวลของประชาชนและคานยมของสาธารณชน รวมท งเปนการพฒนาความเชยวชาญและความคดสรางสรรคของสาธารณชน

การมสวนรวมของประชาชนมความส าคญในการสรางประชาธปไตยอยางย งยนและสงเสรมธรรมาภบาลตลอดจนการบรหารงาน หากการมสวนรวมของประชาชนมากขนเพยงใดกจะชวยใหมการตรวจสอบการท างานของผบรหาร และท าใหผบรหารมความรบผดชอบตอสงคมมากยงขน อกทงยงเปนการปองกนนกการเมองจากการก าหนดนโยบายทไมเหมาะสมกบสงคมนน ๆ นอกจากน การมสวนรวมของประชาชนยงเปนการสรางความมนใจวาเสยงของประชาชนจะมคนรบฟง อกทงความตองการหรอความปรารถนาของประชาชนกจะไดรบการตอบสนอง

กลาวโดยสรป ระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวมซงเปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงทศนะและมสวนรวมในการตดสนใจเรองตาง ๆ ทจะมผลตอชวตความเปนอยของประชาชน นอกจากจะชวยใหการตดสนใจของผเสนอโครงการหรอรฐบาลมความรอบคอบ และสอดรบกบปญหาและความตองการของประชาชนมากยงขนแลว ยงเปนการควบคมการบรหารงานของรฐบาลใหมความโปรงใส (Transparency) ตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน (Responsiveness) และมความรบผดชอบหรอสามารถตอบค าถามของประชาชนได (Accountability) ซงเทากบเปนการสงเสรมการปกครองระบอบประชาธปไตยใหสมบรณมากยงขนอกดวย

DPU

25

2.2.6 การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 1) สทธในสงแวดลอม ค าวา “สงแวดลอม” หมายถง สงตาง ๆ ทมลกษณะทางกายภาพและชวภาพทอยรอบตว

มนษย ซงเกดขนโดยธรรมชาตและสงทมนษยสรางขน แตถาเปนความหมายตามกฎหมาย เชน กฎหมายคมครองสงแวดลอมของประเทศแคนาดา ค.ศ. 1988 ไดใหความหมายของค าวา “สงแวดลอม” หมายถง สวนประกอบของโลกและหมายความรวมถง

(1) อากาศ พนดนและน า (2) บรรยากาศทกชน (3) อนทรยและอนนทรยสารและสงมชวตทงหลาย และ (4) ระบบทางธรรมชาตทรวมสวนประกอบในขอ (1) – (3)

กฎหมายคณภาพสงแวดลอมของมาเลเซยไดใหความหมายของค าวา “สงแวดลอม” หมายถง ปจจยทางกายภาพของสงตาง ๆ ทอยรอบตวมนษย ประกอบไปดวย ดน น า อากาศ เสยง กลน รส และปจจยทางภาพของความสวยงาม22 สวนพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 ไดใหความหมายของค าวา “สงแวดลอม” วาหมายถง สงตาง ๆ ทมลกษณะทางกายภาพและชวภาพทอยรอบตวมนษยและเกดขนโดยธรรมชาตและสงทมนษยไดท าขน ดงนน จะเหนไดวาแตละประเทศจะใหความหมายของค าวา “สงแวดลอม” แตกตางกนออกไป

แนวคดเรอง “สทธในสงแวดลอม” ไดเกดขนมาพรอมกบพฒนาการดานสทธมนษยชนซงมวว ฒนาการเมอไมนานมาน อนเปนผลมาจากความวตกกงวลของมนษยชาตตอการเปลยนแปลงของสภาพสงแวดลอมทอาจจะตองสญเสยไปเนองจากการกระท าของมนษย ประกอบกบการทโลกไดรบผลกระทบจากปญหาสงแวดลอมทเกดขนอยางตอเนองซงไดสรางความเสยหายแกมนษยและสงแวดลอมอยางมหาศาล จงเปนทมาของแนวความคดทวา “สงแวดลอมถอวาเปนสมบตรวมกนของมนษยชาต” (Common Heritage Mankind) และถอเปนหนาทของมนษยทกคน ทจะตองอนรกษและรกษาสงแวดลอมนใหด ารงอยกบมนษยตลอดไป ทงน เพอทมนษยจะไดใชประโยชนในทรพยากรอยางย งยน และสามารถด ารงชวตอยในสงแวดลอมทดและเหมาะสม ทงในปจจบนและอนาคต23 ดงนน สทธในสงแวดลอม หมายถง สทธทจะอยในสงแวดลอมทด สะอาด

22 จาก การมสวนรวมของประชาชนโดยการใชสทธฟองคดสงแวดลอม, (น.29 - 30),โดย ยทธศกด ดอราม,

2551, วทยานพนธปรญญามหาบณฑต กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย. 23 จาก รฐธรรมนญกบการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม, (น.1), โดย อาชว สมทรานนท และ

อดมศกด สนธพงษ, 2546, บทบณฑตย, 59(1), มหาวทยาลยรงสต.

DPU

26

ปราศจากมลพษ และมทรพยากรธรรมชาตและมความหลากหลายทางชวภาพใหไดใชประโยชนอยางเพยงพอแกความจ าเปนขนพนฐานในการด ารงชวต สทธในสงแวดลอมเปนสทธมนษยชนขนพนฐานทพงไดรบการคมครองจากรฐ การเรยกรองของประชาชนทจะใหมสทธในสงแวดลอมกเพอทจะไมใหรฐไดใชอ านาจและหนาทอยางไรขดจ ากด จนเปนเหตใหเกดการท าลายหรอสรางความเสอมแกสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาตขนและสงผลกระทบมาถงประชาชน รฐมหนาทจะใชอ านาจทางปกครองทจะสรางหลกประกนขนต าสดทจะคมครองใหประชาชนไดอยในสงแวดลอมทด ซงสทธในสงแวดลอมนจะตองไดรบการยนยนดวยการรบรองไวในกฎหมาย24

สทธในสงแวดลอมมหลกเกณฑส าคญวา สงแวดลอมเปนสงจ าเปนส าหรบชวตความเปนอยของมนษยและบคคลแตละคนเปนผทรงสทธทจะสงวน รกษา และควบคมคณภาพของสงแวดลอมเพอความสขสบายของตนเอง เมอคณภาพสงแวดลอมถกคกคามเนองจากมลพษหรอการท าลายทรพยากรธรรมชาตกสามารถบงคบการตามวตถแหงสทธไดโดยไมจ าตองค านงวาไดเกดความเสยหายหรอภยนตรายขนกบชวต ทรพยสน และสขภาพอนามยของผนนมากนอยเพยงใดหรอไม25

แมจะยอมรบกนวารฐมหนาทสงวนรกษาสงแวดลอมเพอใหประชาชนสามารถมชวตอยในสงแวดลอมทด แตกไมชดเจนวาสทธในสงแวดลอมทดนนหมายถง สงแวดลอมทมคณภาพระดบใดและสามารถแตกตางกนไปในแตละประเทศตามระดบของการพฒนาไดหรอไม นกวชาการบางทานมความเหนวา สทธในสงแวดลอมทดมไดหมายถงสงแวดลอมทสะอาดบรสทธ แตหมายถง สงแวดลอมทมมาตรฐานไมต ากวาขนต าทจะเอออ านวยใหสามารถด ารงชวตอยางมสขภาพดได ความส าคญของสทธในสงแวดลอมทดจงอยทการมสทธในการมสวนรวมในการตดสนใจมากกวาการเรยกรองใหรฐตองคมครองสทธในสงแวดลอมทดโดยตรง26

2) แนวความคดเ กยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษ รกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

24 จาก รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชน ในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม, (น.62), โดย สนย มลลกะมาลย, 2545, กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย. 25 จาก รายงานวจยเรอง การศกษาความเปนไปไดในการจดตงกองทนทดแทนความเสยหายตอสขภาพ

จากมลพษ, (น. 91), โดย สนย มลลกะมาลย และคณะ, 2531, คณะนตศาสตรรวมกบสถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย ทนอดหนนการวจยจากมลนธญปน (Japan Foundation).

26 จาก พฒนาการของหลกกฎหมายสงแวดลอมและสทธชมชน, (น. 30 - 31), โดย กอบกล รายะนาคร, 2545, เวทสงแวดลอม เอกสารวชาการหมายเลข 25.

DPU

27

แนวความคดการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในปจจบนน สวนใหญเกดจากแรงผลกดนของกลมองคการพฒนาเอกชน (Non – Governmental Organization : NGO) ดานสงแวดลอมภายในประเทศ ซงจากการทองคการพฒนาเอกชนเปนองคการทเกดจากประชาชนจงมบทบาทหนาทหลกในการใหความรและความชวยเหลอเพอปกปองคมครองประโยชนของประชาชน เชน การเรยกรองสทธทจะไดรบการคมครองหรอเยยวยาจากรฐ และเปนตวแทนของประชาชนในการเขาไปมสวนรวมในการแสดงความคดเหนตอโครงการหรอกจกรรมตาง ๆ ของรฐทจะเกดขนแลวสงผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมนน ท าใหสทธการเขาถงขอมลขาวสารของราชการ การมสวนรวมแสดงความคดเหน รวมวเคราะห วพากษวจารณโครงการหรอกจกรรมทสงผลกระทบตอทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนสงทจ าเปนและเปนวธการทจะท าใหเจาของโครงการ รวมทงหนวยงานของรฐทเกยวของเพมความระมดระวงและรอบคอบในการด าเนนการเพอมใหเกดผลกระทบทรนแรงตอคณภาพสงแวดลอม

3) การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมถอเปนสทธอยางหนงทมการยอมรบกนโดยทวไป ส าหรบปญหาดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจะสามารถปองกนหรอแกไขไดโดยอาศยความรวมมอของประชาชนเปนฝายดแล จบจอง และตดตาม ทงน เพราะประชาชนเปนผทมความใกลชดกบสงแวดลอมและเปนผทจะไดรบผลกระทบจากสงแวดลอมมากทสด ฉะนน การเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมเปนหนาทโดยตรงของรฐทจะสรางกลไกเอออ านวยและใหสทธนแกประชาชนในรฐของตน การใหประชาชนเขามามสวนรวมจะตองเรมจากรฐใหประชาชนไดรบรขอมลขาวสารเกยวกบทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจะท าไดดทสดกดวยการมสวนรวมของประชาชนทเกยวของทกคน และในระดบประเทศถอเปนหนาทของรฐ ทจะตองจดท าและจดเตรยมขอมลขาวสารดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเพอพรอมทจะใหประชาชนไดเขาถง เพอจะไดใชเปนขอมลในการมสวนรวมรบร รวมแสดงความคดเหน และรวมตดสนใจ และบางครงรวมในกระบวนการด าเนนการดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในกจกรรมหรอโครงการทสงผลกระทบตอสงแวดลอมดวย27

ในเรองการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมแตเดมนนเปนอ านาจหนาทโดยตรงขององคกรของรฐเทานน แตเมอมความขดแยงระหวางองคกรของรฐกบประชาชน

27 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. (น. 40). เลมเดม.

DPU

28

ในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตหรอการด าเนนกจกรรมหรอโครงการทสงผลกระทบตอคณภาพของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมากขน ยอมชชดถงปญหา ความส าคญ และความจ าเปนทจะตองใหประชาชนเขามามสวนรวมโดยตรงในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เพอสงวนไวซงสทธในสงแวดลอมทจะด ารงชวตอยในคณภาพสงแวดลอมทด อนเปนสทธมนษยชนขนพนฐานของประชาชนทรฐควรรบรองและคมครองดวย

การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมนนเปนสวนหนงของบทบาทประชาชนในกระบวนการของการพฒนา คอ การมสวนรวมดวยการเขารวมอยางมความกระตอรอรน มพลงของประชาชนในกระบวนการตดสนใจเพอก าหนดเปาหมายของสงคมและการจดการทรพยากรเพอบรรลเปาหมายนน และการปฏบตตามแผนการหรอโครงการตาง ๆ ดวยความสมครใจ สรปความชดเจนกคอ การใหสทธแกประชาชนทจะมโอกาสไดเขารวมในโครงการหรอกจกรรมทรฐหรอเอกชนเปนเจาของโครงการหรอผรบผดชอบโครงการโดยความยนยอมของพวกเขาเหลานนโดยมกฎหมายใหการรบรองสทธน การมสวนรวมของประชาชนจงเปนบทบาททถาวรมใชเพยงชวครงชวคราว

2.3 แนวคดและทฤษฎภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ

ภารกจของรฐมมาตงแตเรมมรฐและไดมการพฒนาเปลยนแปลงมาโดยตลอด การจดท าบรการสาธารณะ (Public Service) นบไดวาเปนภารกจทส าคญประการหนงของรฐสมยใหมทตองจดท าใหกบประชาชนภายในรฐนน ภารกจของรฐซงด าเนนไปเพอประโยชนสาธารณะนนแยกออกไดเปน 2 ลกษณะ คอ ภารกจของรฐดานการรกษาความสงบเรยบรอยของบานเมอง และภารกจของรฐดานการจดท าบรการสาธารณะเพอสนองตอบความตองการของประชาชน 2.3.1 ความหมายของการบรการสาธารณะ

ภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะไดมนกวชาการใหค าจ ากดความไว ดงน ศาสตราจารย Rene Chapus นกวชาการฝรงเศส กลาววา กจกรรมใดจะเปนบรการ

สาธารณะไดกตอเมอนตบคคลมหาชนเปนผ ด าเนนการหรอดแลกจกรรมนนเพอสาธารณะประโยชน28

28 จาก หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ, (น. 29), โดย นนทวฒน บรมานนท, 2547,

กรงเทพฯ : วญญชน, พมพครงท 3.

DPU

29

ศาสตราจารย ออรยร นกกฎหมายมหาชนชาวฝรงเศสไดใหค าจ ากดความในรปของบรการสาธารณะไววาเปนบรการทางเทคนค (Le service technique) เพอสาธารณะ เปนบรการทสม าเสมอและตอเนอง เพอสนองความตองการของสวนรวมโดยองคกรของรฐทมไดมงหาก าไร29

ศาสตราจารย ฌอง รเวโร อธบายวา นอกจากกจกรรมต ารวจทางปกครองแลว องคกรของรฐฝายบรหารยงมอ านาจหนาทในการจดท ากจกรรมทเรยกวา “บรการสาธารณะ” (Service Public) คอ การตอบสนองความตองการของสงคมและปจเจกชนทเปนสมาชกของสงคมในอนทจะไดรบบรการจากรฐในเรองทเอกชนหรอวสาหกจเอกชนไมอาจตอบสนองได ไมวาจะเปนการจดใหมบรการสาธารณะในดานใหความคมครองปลอดภยในชวตและทรพยสน การจดใหม สงสาธารณปโภคตาง ๆ30 เปนตน

ศาสตราจารย ดร. ประยร กาญจนดล ใหความหมายวา บรการสาธารณะ (Public Service) หมายความถง กจการทอยในความอ านวยการหรออยในความควบคมของฝายปกครองทจดท าขนเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน31

รองศาสตราจารย มานตย จมปา ใหความหมายวา บรการสาธารณะ หมายถง กจกรรมทฝายปกครองกระท าเพอประโยชนสาธารณะอนเปนการสนองความตองการของประชาชน เชน การคมนาคมขนสง การศกษา การสาธารณสข32 เปนตน

ศาสตราจารย ดร. นนทวฒน บรมานนท ใหความหมายวา บรการสาธารณะนนจะตองประกอบดวยเงอนไขสองประการ คอ

1) บรการสาธารณะเปนกจการทอยในความอ านวยการหรอความควบคมของฝายปกครอง ลกษณะทส าคญทสดของบรการสาธารณะ คอ ตองเปนกจการทรฐจดท าขนเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน นนกคอ เปนกจการทอยในความอ านวยการของรฐ แตเนองจากปจจบนภารกจของรฐมมากขน กจกรรมบางอยางตองใชเทคโนโลยในการจดท าสงใชเงนลงทนหรอบคลากรจ านวนมากมาจดท า ซงรฐกไมมความพรอมทจะท า ดงนน จงเกดการมอบบรการสาธารณะอนอยในอ านาจหนาทของรฐใหบคคลอนซงอาจเปนหนวยงานของรฐหรอเอกชนเปนผด าเนนการ ซงเมอรฐมอบหนาทในการจดท าบรการสาธารณะใหบคคลอนท าแลว บทบาท

29 จาก ทฤษฎบรการสาธารณะในประเทศฝรงเศส, (น. 55), โดย รงสกร อปพงศ, 2531, จาก วารสาร

นตศาสตร 18 กนยายน 2531. 30 จาก ค าอธบายกฎหมายปกครอง, (น. 63), โดย ชาญชย แสวงศกด, 2547, กรงเทพฯ : วญญชน, พมพครงท 9. 31 จาก ค าบรรยายกฎหมายปกครอง, (น. 108), โดย ประยร กาญจนดล, 2549, กรงเทพฯ : จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย, พมพครงท 5. 32 จาก คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง, (น. 77 - 78), โดย มานตย จมปา, 2546, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

30

ของรฐในฐานะผจดท าหรอผอ านวยการกจะเปลยนไปเปนผควบคม โดยรฐจะเขาไปควบคมมาตรฐานของบรการสาธารณะ ควบคมความปลอดภยรวมทงควบคมอตราคาบรการ ทงน เพอใหประชาชนไดรบประโยชนตอบแทนมากทสดและเดอดรอนนอยทสด

2) บรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน ความตองการสวนรวมของประชาชน อาจแบงไดเปนสองประเภท คอ ความตองการทจะมชวตอยอยางสขสบายและความตองการทจะใชชวตอยในสงคมอยางปลอดภย ดงนน บรการสาธารณะทรฐจดท าจงตองมลกษณะทสนองความตองการของประชาชนทงสองประการดงกลาวขางตนน กจการใดทรฐเหนวามความจ าเปนตอการอยอยางปลอดภยหรอการอยอยางสบายของประชาชน รฐกตองเขาไปจดท ากจการนน นอกจากน ในการจดท าบรการสาธารณะของรฐ รฐไมสามารถจดท าบรการสาธารณะเพอประโยชนของบคคลหนงบคคลใดหรอกลมหนงกลมใดได รฐจะตองจดท าบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนทกคนอยางเสมอภาคและเทาเทยมกน33

จากค าจ ากดความภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะ สามารถแยกองคประกอบได 2 ประการ คอ

ประการทหนง บรการสาธารณะเปนกจการทจดท าโดยฝายปกครองหรอมอบใหบคคลอนเปนผจดท า

ประการทสองบรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน คอ เพอใหสวนรวมมชวตอยอยางสขสบายและใชชวตอยในสงคมอยางปลอดภย

บรการสาธารณะเปนกจการเกยวกบประโยชนสาธารณะทรฐหรอองคกรของรฐเขารบภาระในการเขาด าเนนการหรอควบคมดแล ดงนน การบรการสาธารณะจงเปนหวใจส าคญของกฎหมายมหาชน และเปนกฎเกณฑทเขามาก ากบฝายปกครองใหด าเนนการอยภายในขอบเขตทเหมาะสมเพอใหการบรการสาธารณะด าเนนไปไดดวยด ดงเปนททราบและยอมรบกนทวไปวา บรการสาธารณะตองมงเพอการตอบสนองตอความตองการของสวนรวม แตกจการทเกยวของกบประโยชนสาธารณะทกประเภทไมจ าตองเปนบรการสาธารณะเสมอไป ความตองการของสวนรวมเหลานจะอยในสถานะเปนบรการสาธารณะกตอเมอเปนกจการทปจเจกชนไมอาจจะตอบสนองไดดพอ และการปลอยใหการด าเนนการเปนไปตามหลกการแขงขนเสรหรอหลกอปสงคอปทานของลทธทนนยมจะท าใหคนสวนใหญตองเดอดรอน จงจ าเปนทรฐจะตองแทรกแซงเขาจดการหรอเขาควบคมเพอมใหประโยชนสาธารณะเสยหาย

33 หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ. (น. 142 - 143). เลมเดม.

DPU

31

2.3.2 ประเภทภารกจของรฐ ภารกจของรฐสมยใหม เปนภารกจทรฐทกรฐจ าเปนตองกระท าเพอการด ารงอยของรฐ

ภารกจนจงเปนภารกจทเนนสาระส าคญตองกระท าเพอการด ารงอยของรฐทเรยกวา “ภารกจพนฐาน” และภารกจทรฐอาจจะท ากไดไมกระท ากไดทเรยกวา “ภารกจล าดบรอง”

1) ภารกจพนฐานของรฐ (Primary Function) หมายถง ภารกจทจะท าใหรฐด ารงอยไดไมถกท าลายหรอสญสลายไปทเรยกวา ความมนคงของรฐหรอความปลอดภยของประเทศ หากพจารณาในแงนรฐมภารกจ 2 ดาน คอ ก. ภารกจตอภายนอก ไดแก กจการทหารและกจการตางประเทศ ส าหรบกจการทหาร รฐตองจดตงหนวยงาน คอ กระทรวงกลาโหมและกองทพ ขนมารบผดชอบเพอปฏบตภารกจดงกลาว สวนกจการดานตางประเทศ เปนกจการทเกยวของกบการด ารงอยของรฐ เพราะหากรฐใดมความสมพนธทางการทตทดกบนานาประเทศ รฐนนกจะมความมนคงและปลอดภย เพราะไมมศตรมารกราน

ข. ภารกจภายใน คอ การด าเนนการเพอท าใหเกดความสงบเรยบรอยและมสนตสขภายในชมชนตาง ๆ รฐมหนาทคมครองสทธหรอประโยชนอนพงมพงไดของประชาชนแตละคนไมใหถกละเมดโดยมกฎหมายเปนกลไกของรฐในการท าหนาทดงกลาว รฐตองจดตงหนวยงานขนมาเพอรกษากฎหมาย คมครองชวต รางกาย ทรพยสนและเสรภาพของประชาชน

2) ภารกจล าดบรอง (Secondary Function) หมายถง ภารกจทจะท าใหชวตความเปนอยของประชาชนดขนหรอไดมาตรฐานขนต าในฐานะเปนมนษย เปนภารกจดานท านบ ารงชวตความเปนอยของประชาชนใหกนดอยด จงเปนงานดานการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของรฐ

ภารกจล าดบรองของรฐ สามารถแบงแยกออกไดเปน 2 ประเภท34 คอ ก. ภารกจทางดานเศรษฐกจ คอ ภารกจดานอตสาหกรรมและพาณชยกรรม ไดแก

การผลตสนคาอปโภคบรโภคตาง ๆ การคาขาย งานบรการ การสอสารรปแบบตาง ๆ ซงรฐด าเนนการเองหรอมอบใหเอกชนด าเนนการ

ข. ภารกจทางดานสงคม ไดแก การใหบรการสาธารณะทางสงคมหรอการจดท าบรการสาธารณะเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน เชน การรกษาพยาบาล การกฬา การคมนาคม การศกษา การสงเสรมและอนรกษศลปวฒนธรรมของชาต การสงคมสงเคราะห แรงงานและสวสดการสงคม เปนตน ซงรฐอาจด าเนนการเองหรอใหเอกชนด าเนนการแทนเชนเดยวกบภารกจดานเศรษฐกจกได

34 จาก ขอพจารณาบางประการเกยวกบนตกรรมทางปกครอง, (น. 58), โดย ชาญชย แสวงศกด, เอกสารส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โครงการอบรมนตกรหลกสตรสญญาทางปกครอง วนท 28 กนยายน 2531.

DPU

32

ภารกจล าดบรองตางจากภารกจพนฐาน เพราะภารกจพนฐานรฐตองด าเนนการเองโดยการจดต งหนวยงานทเรยกวา “สวนราชการ” เปนผดแลรบผดชอบ เพราะเปนภารกจอนเปนสาระส าคญทแสดงลกษณะความเปนรฐ และภารกจดงกลาวตองใชอ านาจมหาชนของรฐเขาด าเนนการและบงคบการหรอนยหนงเปน “ภารกจทางปกครอง” นนเอง องคการเอกชนอน ๆ จงด าเนนการแทนมได แตภารกจล าดบรองไมเปนเชนนน กลาวคอ รฐอาจมอบหมายหรอยอมใหองคการของเอกชน หรอชมชนอน ๆ ท าภารกจล าดบรองได เพราะภารกจล าดบรองเปนกจกรรมเพอปรบปรงชวตความเปนอยของประชาชนใหดยง ๆ ขน ซงเปนงานพฒนาเพอท าใหประชาชน “กนดอยด มความสข” ดวยเหตนจงไมจ าเปนตองใชอ านาจมหาชนเขาจดการหรอด าเนนการเหมอนภารกจพนฐานซงเปนภารกจหลกของรฐ ภารกจล าดบรองนนยมเรยกวา “Positive Function of State” และถารฐใดเนนปฏบตภารกจล าดบรองเปนพเศษ รฐนนจะมลกษณะเปนรฐสวสดการ (Welfare State)35 2.3.3 หลกเกณฑส าคญในการจดท าบรการสาธารณะ

กจกรรมซงจดวาเปนบรการสาธารณะไมวาจะเปนบรการสาธารณะประเภทใดหรอ เปนบรการสาธารณะทจดท าโดยผใด ยอมจะตองตกอยภายใตกฎเกณฑหรอหลกเกณฑเดยวกนทงสน ทงน ในทางทฤษฎไมปรากฏวามหลกเกณฑขนพนฐานส าหรบการจดท าบรการสาธารณะทกประเภท แตอยางไรกตาม มหลกเกณฑบางประการทพอจะถอไดวาเปนหลกเกณฑขนพนฐานระหวางบรการสาธารณะแตละประเภททแมจะมบางอยางแตกตางกน แตกปรากฏวามหลกเกณฑดงกลาวนแทรกอยภายใน ซงตอมานกกฎหมายมหาชนเรยกวา “กฎหมายของบรการสาธารณะ” ซงหลกเกณฑดงกลาวน ามาใชกบบรการสาธารณะทกประเภท ประกอบดวยหลกการ 3 ประการ คอ หลกวาดวยความเสมอภาค หลกวาดวยความตอเนอง และหลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลง36

1) หลกวาดวยความเสมอภาค (The Principle of Equal) หลกวาดวยความเสมอภาคทมตอการบรการสาธารณะเปนหลกเกณฑส าคญประการ

แรกในการจดท าบรการสาธารณะ ทงน เนองจากการทรฐเขามาจดท าบรการสาธารณะนน รฐมไดมจดมงหมายในการทจะจดท าขนเพอประโยชนของผหนงผใดโดยเฉพาะ แตเปนการจดท าเพอประโยชนของประชาชนทกคน กจการใดทรฐจดท าเพอบคคลใดโดยเฉพาะจะไมมลกษณะเปนบรการสาธารณะ หลกวาดวยความเสมอภาคทมตอการบรการสาธารณะน เปนหลกทมทมาจากหลกความเสมอภาคกนทางกฎหมาย ซงบญญตไวในค าประกาศสทธมนษยชนและพลเมอง ลงวนท 26 สงหาคม ค.ศ. 1789 และเปนหลกการทเปนการรบรองสทธขนพนฐานของสทธทจะเสมอภาค

35 หลกกฎหมายมหาชนเบองตน. (น. 136 - 137). เลมเดม. 36 หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ. (น. 43 - 44). เลมเดม.

DPU

33

กนทางกฎหมายอนหมายถงความเสมอภาคทางดานสถานภาพของผใชบรการและความเสมอภาคในระหวางคสญญา37

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตไวในมาตรา 30 วาบคคลยอมเสมอกนในกฎหมายและไดรบความคมครองตามกฎหมายเทาเทยมกน ดงนน บรการสาธารณะเปนกจการทรฐจดท าขนโดยอาศยอ านาจทางกฎหมาย ประชาชนจงตองมสทธและโอกาสไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะหรอเขาสบรการสาธารณะอยางเทาเทยมกน รฐจะจดท าบรการสาธารณะเพอประโยชนของบคคลหนงบคคลใดโดยเฉพาะไมได

2) หลกวาดวยความตอเนอง (The Principle of Continuous) หลกวาดวยความตอเนองของบรการสาธารณะเปนผลทเกดขนโดยตรงจากหลกทวา

ดวยความตอเนองของรฐ และถกกลาวถงเปนครงแรกในค าวนจฉยศาลปกครองสงสดคด Winkell ลงวนท 7 สงหาคม ค.ศ. 1909 โดยพนกงานผรบผดชอบส านวนชอ Tardieu ไดกลาวไววา “ความตอเนองเปนหวใจส าคญของบรการสาธารณะ” หลงจากนนค าวนจฉยของศาลปกครองทตามมา ตางกใหความส าคญกบหลกวาดวยความตอเนอง จนกระทงในปจจบนหลกวาดวยความตอเนองของบรการสาธารณะจงไดกลายมาเปนหลกการขนพนฐานของบรการสาธารณะทมคณคาเปนหลกกฎหมายทวไป

การจดท าบรการสาธารณะเปนกจการทจ าเปนส าหรบประชาชน ดงนน หากบรการสาธารณะหยดชะงกไมวาดวยเหตใดกตาม ประชาชนผใชบรการสาธารณะยอมไดรบความเดอดรอนหรอไดรบความเสยหายได ดวยเหตน บรการสาธารณะจงตองมความตอเนอง38

หลกวาดวยความตอเนองนยงไดรบการยอมรบจากศาลรฐธรรมนญวา ความตอเนองของบรการสาธารณะมลกษณะเปนหลกตามรฐธรรมนญ เพราะหลกวาดวยความตอเนองของบรการสาธารณะ คอ นตบคคลผมหนาทจดท าบรการสาธารณะจะตองด าเนนการจดท าบรการสาธารณะอยางสม าเสมอและตอเนองตลอดเวลา หากมกรณทเกดการหยดชะงกจะตองมการรบผดชอบ และในกรณเกดการหยดชะงกขององคกรปกครองทองถน องคการมหาชน องคกรอสระทท าหนาทก ากบดแลจะตองเขาด าเนนการเพอเปนหลกประกนการตอเนองของบรการสาธารณะ

หลกในเรองทวาบรการสาธารณะตองมความสม าเสมอและตอเนองนมไดใชเฉพาะกบบรการสาธารณะทจดท าโดยรฐเทานน แตยงรวมไปถงการทเอกชนผไดรบมอบอ านาจจากฝายปกครองใหจดท าบรการสาธารณะแทนไมวาจะเปนการมอบอ านาจโดยผลของกฎหมายหรอโดย

37 แหลงเดม. (น. 44 - 45). 38 แหลงเดม. (น. 47 - 48).

DPU

34

สญญากตาม และหากเอกชนผจดท าบรการสาธารณะด าเนนกจการบรการสาธารณะไปอยางไมสม าเสมอหรอไมตอเนอง เอกชนผจดท าบรการสาธารณะนนกตองถกลงโทษตามทก าหนดไวในเงอนไขของสญญาเชนกน สวนเอกชนผไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะยอมมสทธเรยกรองใหฝายปกครองจดการแกไขบรการสาธารณะทขดของนนเพอใหด าเนนไปตามปกตไดเพราะฝายปกครองยอมตองรบผดในสวนน39

3) หลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลง (The Principle of Adaptation) หลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลงหมายถง การปรบปรงเปลยนแปลงบรการ

สาธารณะใหทนกบความตองการของผใชบรการอยเสมอเพอใหบรการสาธารณะทฝายปกครองจดท ามความสอดคลองกบความตองการของประชาชนหรอประโยชนมหาชน

หลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลงมลกษณะแตกตางจากหลกวาดวยความตอเนองและหลกวาดวยความเสมอภาคทมลกษณะเปนหลกกฎหมายทวไป หลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลงไมไดเกดขนอยางชดแจงจากค าวนจฉยทางปกครอง แตมการกลาวพาดพงหรอใหขอคดเหนไวในค าวนจฉยของศาลปกครองวา โดยสภาพของการจดท าบรการสาธารณะทว ๆ ไป ทมวตถประสงคในการสนองความตองการของประชาชน เมอเกดเหตการณทความตองการของประชาชนเปลยนแปลงไปบรการสาธารณะนนกนาจะไดรบการเปลยนแปลงตามความตองการของประชาชนไปดวย40

การแกไขเปลยนแปลงเชนวาน ผใดจะถอวาท าใหเสยหายหรอเสยสทธอยางใดไมได ทงน เพราะการจดท าบรการสาธารณะจ าเปนจะตองปรบปรงแกไขอยเสมอเพอใหเหมาะสมกบสถานการณและความจ าเปนในทางปกครองทจะรกษาประโยชนสาธารณะ เชน รฐอาจแกไขเปลยนแปลงฐานะตามกฎหมายของขาราชการไดทกเมอโดยบทกฎหมายดวยการกระท าของรฐ ฝายเดยวโดยไมตองขอรบความยนยอมจากขาราชการกอน และแมแตการจดระเบยบบรหารราชการกมการแกไขอยเสมอ ๆ เชน การแกไขกฎหมายปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม เพอจดตงกระทรวง ทบวง กรมขนใหม หรอยบเลกกระทรวง ทบวง กรมเดม เปนตน ดวยเหตนในปหนง ๆ จงมกฎหมายเปนจ านวนมากทไดตราขนใหมเพอแกไขเปลยนแปลงการจดระเบยบในทางปกครอง

การด าเนนบรการสาธารณะนนจะตองค านงถงความเปลยนแปลงเนองจากความจ าเปนในการรกษาประโยชนสาธารณะอยเสมอ และจะตองปรบปรงใหเขากบววฒนาการของความตองการสวนรวมของประชาชน สทธและประโยชนทบคคลไดรบจากบรการสาธารณะไมเปนสงทจะขดขวางไมใหมการแกไขเปลยนแปลงเมอมความจ าเปนตองท าเพอประโยชนสาธารณะ หลกการ

39 คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง. (น. 79). เลมเดม. 40 หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ. (น. 52 – 53). เลมเดม.

DPU

35

อนนยอมมผลบงคบแกบคคลทกคนทเกยวของกบบรการสาธารณะ ไมวาจะเปนขาราชการหรอบคคลผเปนคสญญากบฝายปกครองหรอเอกชนผรบประโยชนจากบรการสาธารณะ41 2.3.4 องคกรทมหนาทในการจดท าบรการสาธารณะ

เดมบรการสาธารณะเปนกจการทอยในอ านาจการจดท าของรฐ แตตอมาเมอมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน จงไดมการมอบบรการสาธารณะบางประเภทใหองคกรปกครองสวนทองถนไปจดท า หรอในบางกรณรฐ (สวนกลาง) อาจรวมกนจดท าบรการสาธารณะกบองคกรปกครองสวนทองถนได โดยมรายละเอยดดงน

(1) บรการสาธารณะทจดท าโดยรฐ บรการสาธารณะทอยในอ านาจรฐจะตองเปนบรการสาธารณะทมความส าคญตอความ

เปนเอกภาพของรฐ ซงตองพจารณาถงลกษณะส าคญ 2 ประการ คอ ก. เปนภารกจทประชาชนทวทงประเทศมสวนไดเสยเหมอน ๆ กน จงตองมองคกร

กลางเปนผปฏบตหนาทใหสอดคลองเปนอนหนงอนเดยวกนทวทงประเทศเพอใหเกดความเปนเอกภาพ

ข. เปนภารกจทรฐสามารถจดท าไดอยางมประสทธภาพมากกวา กลาวคอ เปนกจการทตองอาศยงบประมาณและวธการในการด าเนนการระดบสง จงตองใชงบประมาณของรฐในการด าเนนการเพอเหตผลในเรองของความประหยด

จากหลกเกณฑทงสองประการดงกลาว จะเหนไดวาบรการสาธารณะทอยในอ านาจรฐไดแก บรการสาธารณะทเปนภารกจพนฐาน (Primary Function) ซงบรการสาธารณะทอยในอ านาจรฐอาจแบงไดเปน 4 ประเภท คอ

1. หนาทในการปองกนประเทศ เพอใหเกดความสงบสขและความมนใจแกประชาชนของรฐทจะไดรบการคมครองจากฝายปกครองวาจะไมถกรฐอนเขามารกรานท าลายลางชวตและทรพยสน

2. หนาทในดานการรกษาความสงบภายใน จะตองจดใหมระบบกระบวนการยตธรรมและระบบควบคมสงคม (social control) ใหเกดความปลอดภยในชวตและทรพยสน การเยยวยาเมอถกละเมดหรอรบกวนสทธของประชาชนในรฐซงตองด าเนนการคาบเกยวกนในทองถนแตละแหงทวประเทศ

3. หนาทในการรกษาความมนคงและเสถยรภาพในทางเศรษฐกจ เปนภารกจทส าคญอกประการหนงทรฐมอ านาจในการจดท า เชน การก าหนดหลกเกณฑรายละเอยดเกยวกบเงนตราและการรกษาเสถยรภาพของเงนตรา เปนตน

41 ค าบรรยายกฎหมายปกครอง. (น. 112 - 113). เลมเดม.

DPU

36

4. หนาทเปนตวแทนของประชาชนในรฐเกยวกบความสมพนธระหวางประเทศ เชน กจการดานการทต เปนตน

นอกจากน อ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะของรฐยงหมายความรวมถงหนาทในการจดท าบรการสาธารณะทเปนภารกจล าดบรอง (Secondary Function) ซงโดยทวไปภารกจล าดบรองนรฐสามารถกระจายอ านาจใหทองถนด าเนนการไดหากภารกจนนเปนเรองเกยวกบผลประโยชนมหาชนของทองถน แตหากภารกจนนเปนการด าเนนกจการทครอบคลมทงประเทศ กจะตองเปนหนาทของรฐทจดท า เชน กจการไปรษณย การสอสาร การคมนาคม เปนตน

บรการสาธารณะทจดท าโดยองคกรปกครองสวนทองถน ไดแก บรการสาธารณะทเกยวของกบภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนและสอดคลองกบความตองการของคนในทองถน ไดแก บรการสาธารณะทมลกษณะดงตอไปน

ก. เปนกจการทเปนไปเพอสนองความตองการของคนในทองถนนนทสามารถแยกออกหรอมลกษณะแตกตางไปจากทองถนอน เชน การก าจดขยะมลฝอย การจดใหมและบ ารงรกษาทางบก ทางน า การจดการศกษาชนตน เปนตน

ข. เปนกจการทใกลชดกบคนในทองถน อนไดแก การใหบรการทเกยวของกบชวตของคนในทองถน เชน การฌาปนกจ การจดใหมน าสะอาด ไฟฟา การดแลทสาธารณะในเขตทองถน เปนตน

2) บรการสาธารณะทจดท าโดยรฐวสาหกจ รฐวสาหกจถกสรางขนมาเพอสรางความคลองตวใหกบรฐในการจดท าบรการ

สาธารณะ และแกปญหาเกยวกบขอจ ากดหลาย ๆ ประการทเกดจากระบบราชการ เชน ระเบยบแบบแผนตาง ๆ ของทางราชการทไมกอใหเกดความคลองตวในการด าเนนงานและเกดความลาชาในการปฏบตงาน อกทงระบบราชการกไมเหมาะสมส าหรบการจดท าบรการสาธารณะบางประเภททมลกษณะกงการด าเนนธรกจเชนเดยวกบการด าเนนธรกจของภาคเอกชน ดวยเหตนรฐจงต งรฐวสาหกจขนมาแตกตางจากระบบราชการเพอใหสามารถจดท าบรการสาธารณะบางประเภทเพอใหเกดประสทธภาพสงสด หากพจารณาโดยทวไปรฐวสาหกจ (Public Enterprise) มลกษณะของตนเองดงน42 คอ

ก. มฐานะเปนนตบคคลแยกออกไปตางหากจากรฐและสวนราชการทมอยแตเดม มความเปนอสระทงในทางการเงน การบรหารงาน และการบรหารบคคล

42 จาก องคการมหาชนและหนวยงานบรการรปแบบพเศษ : หนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและ

รฐวสาหกจ, (น. 99 - 100), โดย ชาญชย แสวงศกด, ข 2549, กรงเทพฯ : นตธรรม.

DPU

37

ข. มหนาทรบผดชอบด าเนนภารกจในทางอตสาหกรรมและการพาณชย อนเปนภารกจทรฐสมยใหมถกเรยกรองใหเขาไปรบผดชอบด าเนนการตามความเปลยนแปลงและพฒนาการของอตสาหกรรมและการคาทเตบโตอยางรวดเรวในสงคมสมยใหม

ค. เนองจากภารกจดงกลาวเปนภารกจทมคาตอบแทนการใหบรการและผไดรบประโยชนจะเปนผไดรบประโยชนยงกวาบคคลอน ๆ จากการด าเนนการขององคกรของรฐ ดงนน ผไดรบประโยชนจงตองจายคาตอบแทนแกรฐตามสดสวนทตนไดรบประโยชนเพอมใหประชาชนผเสยภาษอากรตองมารวมรบผดชอบคาใชจายในการบรการทตนอาจไมเคยใชบรการเลย ดงนน องคกรผรบผดชอบภารกจเหลานจงตองด าเนนการในเชงพาณชย คอ เรยกคาตอบแทนจากการขายสนคาหรอบรการของตนโดยไมตองพงพาเงนจากรฐ

ง. รฐวสาหกจจะตองอยภายใตการควบคมตรวจสอบจากรฐ เนองจากสวนใหญแลวในเวลาทรฐกอตงรฐวสาหกจขนมากจะใหเงนลงทนซงมาจากภาษอากรของประชาชน ดงนน จงตองมการก ากบดแลเพอเปนหลกประกนมใหเงนรวไหลหรอใชเงนผดวตถประสงค

3) บรการสาธารณะทจดท าโดยองคการมหาชน เนองจากหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ แตเปนหนวยงานรปแบบ

อนทจดต งขนมาเพอจดท าบรการสาธารณะนนมขอแตกตางกนหลายประการ เชน ระบบการบรหารงาน รปแบบ ความสมพนธกบรฐ ความแตกตางท งหลายจงท าใหเกดความไดเปรยบเสยเปรยบของหนวยงานแตละหนวยงานซงสงผลใหการจดท าบรการสาธารณะของบางหนวยงานไมไดผลดเทาทควร ดงนน จงมแนวความคดทจะใหมกฎหมายกลางออกมารองรบหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ โดยก าหนดขอบเขต อ านาจหนาท ระบบการบรหารงานและความสมพนธกบรฐไวใหเปนมาตรฐานเดยวกน โดยในป พ.ศ. 2542 ไดมการตรากฎหมายชอ พระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 ขน เพอก าหนดสถานะทางกฎหมายเกยวกบหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจเอาไว

ส าหรบการจดตงองคการมหาชนนนมพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 เปนกฎหมายกลางทก าหนดเงอนไข หลกเกณฑ และวธการในการจดตงและการด าเนนงานขององคการมหาชนเอาไว โดยมาตรา 5 วรรคแรกของกฎหมายดงกลาวไดก าหนดใหรฐบาลเปนผรเรมใหมการจดตงองคการมหาชนโดยการตราเปนพระราชกฤษฎกา “เมอรฐบาลมแผนงานหรอนโยบายดานใดดานหนงโดยเฉพาะเพอจดท าบรการสาธารณะ และมความเหมาะสมทจะจดตงหนวยงานบรหารขนใหมแตกตางไปจากสวนราชการหรอรฐวสาหกจโดยมความมงหมายใหมการใชประโยชนทรพยากรและบคลากรใหเกดประสทธภาพสงสด จะจดตงเปนองคการมหาชนโดยตราเปนพระราชกฤษฎกา

DPU

38

ตามพระราชบญญตนกได” ดงนน องคประกอบในการพจารณาจดตงองคการมหาชนสามารถแยกออกได 3 ประการ43 ดงน

1. เมอรฐบาลมแผนงานหรอนโยบายดานใดดานหนงโดยเฉพาะเพอจดท าบรการสาธารณะ ซงอาจเปนแผนงานหรอนโยบายเฉพาะกจได

2. แผนงานการจดท าบรการสาธารณะนน มความเหมาะสมทจะจดตงหนวยงานบรหารขนใหมทแตกตางจากสวนราชการหรอรฐวสาหกจซงจะตองพจารณาประเภทของบรการสาธารณะตามมาตรา 5 วรรคสอง และปญหาความซ าซอนหรอขดแยงในการด าเนนกจการกบหนวยงานอนตามมาตรา 8 และมาตรา 9

3. การจดต งหนวยงานบรหารขนใหมนนมความมงหมายใหมการใชประโยชนทรพยากรและบคลากรใหเกดประสทธภาพสงสด

4) บรการสาธารณะทจดท าโดยเอกชน แมบรการสาธารณะเปนกจกรรมทรฐตองเปนผจดท า แตเพอใหเกดประโยชนแก

สาธารณะชนอยางสงสด หากรฐพจารณาเหนวาบรการสาธารณะใดเอกชนสามารถจดท าได รฐกสามารถมอบใหเอกชนเปนผจดท าบรการสาธารณะนนได เดมเอกชนไดเขามามสวนรวมในการจดท าบรการสาธารณะมาตงแตสมยสมบรณาญาสทธราชยแลว โดยเขามามสวนในการขดคลองและทางน า ตอมากเรมเขามามบทบาทมากขนในศตวรรษท 19 โดยเฉพาะอยางยงในดานทเกยวกบการใหความสวางบนถนนหนทางและการขนสง

การมอบอ านาจใหเอกชนเปนผจดท าบรการสาธารณะนน หมายความถง การทรฐมอบใหเอกชนเปนผจดท าบรการสาธารณะทงหมดหรอบางสวน ทงน โดยสภาพแลวเอกชนไมไดมหนาททจะจดท าบรการสาธารณะเพราะบรการสาธารณะเปนเรองทอยในอ านาจหนาทของรฐ ดงนน เมอรฐตดสนใจอนมตหรออนญาตใหเอกชนเขามามสวนรวมในการจดท าบรการสาธารณะ เอกชนจงสามารถเขามาด าเนนการได การมอบอ านาจโดยทวไปนนอาจท าไดโดยกฎหมายระดบ รฐบญญตทก าหนดไวใหฝายปกครองสามารถ “อนญาต” ใหเอกชนเขามาจดท าบรการสาธารณะได หรออาจท าโดยนตกรรมทางปกครองกได ซงนตกรรมทางปกครองทวานสวนใหญแลวจะเปนนตกรรมทางปกครองสองฝายซงกสญญานนเอง

43 องคการมหาชนและหนวยงานบรการรปแบบพเศษ : หนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและ

รฐวสาหกจ. (น. 211). แหลงเดม.

DPU

39

2.4 หลกการส าคญในการบรหารจดการสงแวดลอม กระบวนการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนหลกการทไดรบการ

ยอมรบในระดบสากลมากวาสองทศวรรษนบแตการประชมสงแวดลอมโลก (United Nations Conference on the Human Environment : UNCHE) ครงแรกทกรงสตอกโฮม เมอป ค.ศ. 1972 และหลงการประชมขององคการสหประชาชาตวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา (United Nations Conference on Environment and Development : UNCED) ทนครรโอ เดอ จาเนโร (Rio de Janeiro)ประเทศบราซล44

การประชมสหประชาชาตวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา (The United Nations Conference on Environment and Development : UNCED) หรอ Earth Summit จดขนทนครรโอ เดอ จาเนโร ประเทศบราซล ในเดอนมถนายน ค.ศ. 1992 เพอแกไขปญหาของสงคมโลก โดยไดมการลงนามรบรองเอกสารส าคญ 5 ฉบบ45 คอ

1) ปฏญญารโอวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา (The Rio Declaration on Environment and Development) ประกอบดวยหลกการ 27 ประการ เกยวกบสทธและความรบผดชอบของประชาชาตในการด าเนนงานพฒนาเพอปรบปรงความเปนอยของประชาชนใหดขน

2) แผนปฏบตการในศตวรรษท 21 หรอ Agenda 21 เปนแผนแมบทของโลกส าหรบการด าเนนงานทจะท าใหเกดการพฒนาอยางย งยนทงในดานสงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอม

3) ค าแถลงการณเกยวกบหลกการในเรองปาไม (Statement of Principle on Forest) เพอเปนแนวทางในการจดการ การอนรกษ และการพฒนาอยางย งยนส าหรบปาไมทกประเภท อนเปนสงส าคญส าหรบการพฒนาเศรษฐกจและการรกษาไวซงสงมชวตทกรปแบบ

4) กรอบอนสญญาสหประชาชาตวาดวยการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (UN Framework Convention on Climate Change ) มวตถประสงคทจะรกษาระดบกาซเรอนกระจก (greenhouse gases) ในบรรยากาศทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสภาวะอากาศทวโลก โดยลดปรมาณการปลอยกาซบางชนดขนสอากาศ เชน กาซคารบอนไดออกไซด ซงเกดจากเผาไหมเชอเพลงเพอใชเปนพลงงาน

5) อนสญญาวาดวยความหลากหลายทางชวภาพ (Convention on Biological Diversity) เพอใหประเทศตาง ๆ ยอมรบเอาวธการทจะอนรกษความหลากหลายชนดพนธของสงมชวต (living

44 จาก รายงานสถานการณคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2543, ส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาต

และสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. 45 จาก แผนปฏบตการ 21 เพอการพฒนาทยงยน, (น. 9 - 10), กระทรวงการตางประเทศ, 2537.

DPU

40

species) และเพอใหเกดการแบงปนผลตอบแทนอยางเปนธรรมและเทาเทยมกนจากการใชประโยชนความหลากหลายทางชวภาพ 2.4.1 หลกสทธการรบรขอมลขาวสารของประชาชน (Right to Know )

สทธของสาธารณชนในการ “รบร” หรอ “เขาถง” ขอมลขาวสารเปนสทธขนพนฐานทส าคญประการหนงของประชาชนสงคมประชาธปไตย การรบรองสทธเขาถงขอมลขาวสารนน นอกจากจะเปนการรบรองสทธขนพนฐานทสอดคลองกบการรบรองเสรภาพในการแสดงออกซงความคดเหนแลว การรบรองสทธของสาธารณชนในการรบรขอมลขาวสารโดยเฉพาะขอมลขาวสารของทางราชการ ยงเปนการรบรองสทธของสาธารณชนในการทจะไดตรวจสอบหรอควบคมการใชอ านาจรฐ และเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในกระบวนการการตดสนใจ หรอการบรหารงานดานตาง ๆ ของรฐอกดวย ทงยงเปนไปเพอปองกนตนเองจากการใชอ านาจโดยมชอบของรฐทอาจกระทบตอสทธและเสรภาพของตนดวย46

สทธเขาถงขาวสารดานสงแวดลอม (Right to Access Environment Information) เปนรปแบบหนงในการจดการสงแวดลอมโดยใหประชาชนหรอชมชนมสวนรวมในการดแลรกษาสงแวดลอมของตนเองตามหลกการมสวนรวมของประชาชนและหลกความรวมมอระหวางกนทจะรวมกนรกษาสงแวดลอม เปนสวนหนงทท าใหกระบวนการรบฟง การปรกษาหารอ การควบคมตรวจสอบ ซงการด าเนนการใด ๆ เ กยวกบสงแวดลอม ตลอดจนถงสทธในการฟองรอง ใหด าเนนการเกยวกบสงแวดลอมเปนไปอยางถกตอง (ทงในทางเนอหาและทางกระบวนการ) และเปนไปไดจรง อนจะน าไปสสภาวะอนพงประสงคททางกฎหมายสงแวดลอม เรยกกนวา “ความยตธรรมเชงกระบวนการ” (Procedural Justice)47

สทธในการรบรขอมลขาวสารของประชาชนเปนสทธทเกยวโยงและสมพนธกบหลกการมสวนรวมของประชาชน ( Public Participation ) อยางแยกกนไมออก เพราะประชาชนทไมไดรบขอมลขาวสารจากทางราชการแลว ยอมไมอาจจะรวมกบทางราชการในการพจารณาใหความเหนในเรองใด ๆ ได เนองจากประชาชนไมมขอมลขาวสารนนเอง ดงนน ประเทศทมความเจรญกาวหนาในการปกครองระบอบประชาธปไตยจงใหความส าคญกบสทธในการรบรขอมลขาวสารของประชาชนเปนอยางมาก

46 จาก สทธการเขาถงขอมลขาวสารดานสงแวดลอม ตามระบบกฎหมายไทย : ศกษาเปรยบเทยบกบ

กฎหมายสหภาพยโรป, (น. 432 - 433), โดย กมพล อยม นธรรมมา, 2553, จาก รวมบทความทางวชาการของส านกงานศาลรฐธรรมนญ ชดท 9 : เรอง ศาลรฐธรรมนญกบการคมครองสทธเสรภาพตามรฐธรรมนญของประชาชน.

47 แหลงเดม. (น. 436).

DPU

41

2.4.2 หลกการมสวนรวมของประชาชน (Public/Citizen Participation Principle) ปฏญญารโอวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา ค.ศ. 1992 (Rio Declaration on

Environment and Development) กลาวถง การจดการประเดนดานสงแวดลอมทดทสด ไดแก การใหประชาชนผมสวนไดสวนเสยทงหมดมสวนรวมในทกระดบ ในระดบชาตนนประชาชนแตละคนจะตองมชองทางทเหมาะสมในการเขาถงขอมลขาวสารเกยวกบสงแวดลอมของหนวยงานรฐ รวมทงขอมลขาวสารเกยวกบวตถและกจกรรมอนตรายในชมชนของเขา และจะตองมโอกาสในการเขารวมในกระบวนการตดสนใจ รฐทงหลายจะตองอ านวยความสะดวกและสงเสรมการสรางความตระหนกและการมสวนรวมของสาธารณชนดวยการเปดเผยขอมลขาวสารอยางทวถง จะตองจดใหมการเขาถงกระบวนการยตธรรมและการปกครองทมประสทธภาพ ซงรวมถงการแกไขและเยยวยาความเสยหายดวย48

2.4.3 หลกการพฒนาทย งยน (Sustainable Development)49 ปฏญญารโอวาดวยเรองสงแวดลอมและการพฒนา ค.ศ. 1992 (Rio Declaration on

Environment and Development) ยนยนหลกการพฒนาทย งยนตามทประกาศไวในปฏญญากรง สตอกโฮลมเรอง สงแวดลอมของมนษย (Stockholm Declaration on Human Environment) ซงใหความหมายไว โดยสรปไดวา การพฒนาทย งยนมองคประกอบ ดงน

หลกการท 1 : มนษยเปนศนยกลางของการพฒนาทย งยน มนษยทกคนมสทธในชวตทมสขภาวะทดและมผลงานทสอดคลองกลมกลนกบธรรมชาต50

48 Rio Declaration on Environment and Development, 1992. Principle 10.

Environmental issues are best handled with participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activit ies in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.

49 จาก เอกสารประกอบการประชมสมมนารบฟงความคดเหน โครงการรวบรวมบทบญญตกฎหมายดานสงแวดลอมเพอจดท าประมวลกฎหมายสงแวดลอม, (น. 3 – 4), กรมควบคมมลพษ กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

50 Principle 1: Human beings are at the centre of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature.

DPU

42

หลกการท 3 : สทธตอการพฒนาตองมการบงคบตามโดยสมบรณเพอใหสามารถตอบสนองตอความจ าเปนของการพฒนาและสงแวดลอมของคนรนปจจบนและอนาคตไดอยางเปนธรรม51

หลกการท 4 : เพอใหการพฒนาทย งยนบรรลผล การคมครองสงแวดลอมตองเปนองคประกอบสวนหนงของกระบวนการพฒนาและไมสามารถแยกพจารณาโดยล าพงจากกนได52

หลกการท 25 : สนตภาพ การพฒนา และการคมครองสงแวดลอมเปนสงทพงพงซงกนและกนและไมอาจแบงแยกได

จากองคประกอบทกลาวขางตน จะเหนไดวาหลกการพฒนาทย งยนมแนวคด 3 ประการใหญ ดงน

แนวคดประการแรก คอ การใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตตามความตองการของมนษย ซงไดแก ความตองการพนฐานในการด ารงชวต เชน อาหาร เครองนงหม ทอยอาศย ยารกษาโรค การมงานท า และความตองการทจะมมาตรฐานความเปนอยทดกวาเดม ความตองการของมนษยทกลาวขางตนนน ลวนแลวแตตองอาศยการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนส าคญ แมคนรวยและคนจนจะมความตองการพนฐานซงเปนความจ าเปนในการด ารงชวตเหมอน ๆ กน แตคนทร ารวยยอมตองการมาตรฐานการด ารงชวตและความเปนอยทสงกวาคนจน มสงอ านวยความสะดวกสบายนอกเหนอจากสงทจ าเปนตอการครองชพ ส าหรบคนจน เมอไดรบการสนองตอบความตองการขนพนฐานแลว คนจนยอมมสทธทจะพฒนาตนเองหรอไดรบการพฒนาใหมมาตรฐานการด ารงชวตทสงขนกวาขนความจ าเปนพนฐาน

แนวคดประการทสอง เปนขดจ ากดของสงแวดลอมกบการพฒนา เพราะโดยพนฐานสงแวดลอมจะท าหนาทส าคญอยางนอย 2 ประการ คอ (1) เปนแหลงทรพยากรธรรมชาตทจ าเปนตอกระบวนการพฒนา และ (2) เปนแหลงรองรบมลพษจากกระบวนการพฒนา แตเมอสภาพแวดลอมมขดจ ากดไมวาจะเปนการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต และการรองรบมลพษจากกระบวนการพฒนาซงมผลกระทบตอสงแวดลอมทงทางทางกายภาพและชวภาพ มากบางนอยบางแลวแตอตราและปรมาณการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและเทคโนโลยทเลอกใช รวมทงระดบความสามารถในการบรหารจดการกบผลกระทบตอสงแวดลอมทอาจเกดขนจากกระบวนการพฒนา

51 Principle 3: The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and

environmental needs of present and future generations. 52 Principle 4: In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute

an integral part of the development process and cannot be considered in isolation from it.

DPU

43

ดงนน กระบวนการพฒนาทย งยนจงตองค านงถงหลกความยตธรรมระหวางคนรนเดยวกนและคนรนอนาคตดวย ส าหรบหลกการความยตธรรมระหวางคนรนเดยวกนไดแก การแกไขปญหาความยากจนและการตอบสนองความตองการของประชากรทยากไรดอยโอกาส เพอลดความไมเทาเทยมกน การทจะใหคนยากจนชนชมกบธรรมชาต รกษาสภาพแวดลอมทง ๆ ทปากทองยงหวอยเปนเรองเปนไปไมได เพราะฝนตอความตองการตามธรรมชาตของคนเหลานน เมอใดทสามารถน าหลกการพฒนาทย งยนมาใชไดอยางบงเกดผลในทางปฏบตแลว คนยากจนกจะมโอกาสใชทรพยากรและสภาพแวดลอมในลกษณะทย งยนได สวนหลกความยตธรรมระหวางคนรนปจจบนกบคนรนอนาคต คอ การไมใชทรพยากรธรรมชาตในลกษณะทเปนการท าลายโอกาสของคนรนตอไป ในอนทจะใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เชน ท าการประมงจนปลาแทบจะสญพนธ หรอตดไมท าลายปา หรอปลอยกาซตาง ๆ ออกสบรรยากาศจนกระทงเกดวกฤตโลกรอน เปนตน ดงนน กระบวนการพฒนาของคนรนปจจบนจะตองไมใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตจนเกนศกยภาพ และจะตองไมปลอยหรอระบายมลพษออกสสภาพแวดลอมจนเกนขดความสามารถทระบบนเวศจะรองรบไดจนเปนการบนทอนโอกาสทคนรนอนาคตจะใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมตามสทธทจะพงมพงได

แนวคดประการทสาม คอ แนวคดเกยวกบกระบวนการพฒนา เพราะโดยทวไปการพฒนาเปนการปรบปรงเปลยนแปลงใหสภาพเศรษฐกจและสงคมดขน ประชากรมคณภาพชวตทดขน แนวทางการพฒนาทย งยนจงมหลกการใชประโยชนและอนรกษจากทรพยากรธรรมชาตควบคกนไป แตการพฒนาทย งยนนนไมอาจมนคงอยได หากไมน านโยบายการพฒนาทค านงถงปจจยทางสงคมและวฒนธรรมมาพจารณาประกอบดวย กลาวคอ

(1) โอกาสในการเขาถงและใชทรพยากรธรรมชาตอยางเทาเทยมกน (2) หลกการมสวนรวมของประชาชน เพราะการพฒนาโดยรฐบาลแตเพยงฝายเดยว

โดยประชาชนไมมสวนรวมดวยจะไมสงผลใหเกดการพฒนาทย งยน การพฒนาทย งยนจงตองสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน (Public Participation) อยางจรงจง รวมทงสงเสรมบทบาทของภาคเอกชนในการพฒนา ภาคเอกชนประกอบดวยองคกรเอกชน (Non-Government Organization หรอ NGO) องคกรธรกจ (Business Organization) และองคกรประชาชน (People Organization) ดงนน ภาครฐบาล องคกรเอกชน และองคกรธรกจ จงควรอยางยงทจะรวมกนสงเสรมองคกรประชาชนใหสามารถด าเนนงานอยางเขมแขงและมประสทธภาพ

(3) การพฒนาทค านงถงประโยชนของประชาชนเปนใหญหรอทมประชาชนเปนศนยกลางเพอใหประชาชนสวนใหญของประเทศไดรบผลพวงจากการพฒนาเศรษฐกจและสงคมอยางทวถงและเปนธรรม

DPU

44

(4) การพฒนาทตองจดใหมการพฒนาดานอนควบคกนไปดวยโดยเฉพาะการพฒนาคนใหรจกสทธและหนาท ซงรวมถงการเคารพสทธของของผ อนทจะใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเชนเดยวกบตนเอง เพราะการพฒนาทเนนหนกไปในดานเศรษฐกจเพยงดานเดยว ไมอาจจะบรรลถงการพฒนาทย งยนได และไมอาจจะรกษาคณภาพสงแวดลอมและคณภาพชวตของประชาชนได ดงนน จงจ าเปนตองมการพฒนาดานอนควบคไปดวย โดยเฉพาะอยางยงการพฒนาดานวฒนธรรมและจตใจควบคกนไปเพอใหเกดความสมดลระหวางความเจรญกาวหนาดานเศรษฐกจกบความเจรญกาวหนาทางจตใจใหเกดความมงคงทางจตใจทสมดลกบความมงคงทางวตถ 2.4.4 หลกการปองกนลวงหนา (Precautionary Principle)

หลกการปองกนลวงหนา เปนการก าหนดหรอหามาตรการโดยการใชเทคโนโลย ทจ าเปน เหมาะสมเพอปองกนมใหเกดผลกระทบหรอความเสยหายทสามารถคาดหมายไดลวงหนา หรอใหเกดผลกระทบหรอความเสยหายนอยทสดในดานสงแวดลอม ส าหรบกฎหมายไทยไดน าหลกการปองกนลวงหนามาบญญตไวทงในลกษณะทเปนการใหอ านาจแกเจาพนกงานในอนทจะเขาไปตรวจสอบวาผประกอบกจการไดฝาฝนหรอไมปฏบตตามกฎหมายหรอไม หรอการใหอ านาจแกเจาพนกงานในอนทจะก าหนดเงอนไขใหผรบใบอนญาตปฏบต หรอการใหอ านาจแกเจาพนกงานในอนทจะสงใหผรบใบอนญาตแกไขการประกอบกจการใหเปนไปตามเงอนไขทก าหนดไวหรอไม53

ส าหรบการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมนน เปนหลกการส าคญอยางยงเกยวกบการปองกนลวงหนา เพราะการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมเปนการคาดหมายหรอท านายวาการประกอบกจการตามโครงการหรอกจการนนจะกอใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอมมากนอยเพยงใด และจะมมาตรการเพอลดและแกไขผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมทเกดจากการด าเนนงานตามโครงการหรอกจการนน ๆ อยางใดบาง ซงการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมปจจบนเปนหลกการ ทไดก าหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ซงมาตรา 67 บญญตวา“สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม การด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทง

53 เอกสารประกอบการประชมสมมนารบฟงความคดเหน โครงการรวบรวมบทบญญตกฎหมายดานสงแวดลอมเพอจดท าประมวลกฎหมายสงแวดลอม. (น. 9). เลมเดม.

DPU

45

ทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และสขภาพ จะกระท ามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และผแทนสถาบนอดมศกษาทจดการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการด าเนนการดงกลาว สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคลเพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตน ยอมไดรบความคมครอง”และในพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 2.4.5 หลกผกอมลพษเปนผจาย (Polluter-Pays-Principle : PPP)54

หลกผกอมลพษเปนผจาย เปนหลกการทก าหนดใหผกอมลพษซงไดสรางความเสยหายตอสงแวดลอมตองรบผดชอบในความเสยหายเชนวานน ดงปรากฏตามปฏญญาวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา ค.ศ. 1992 ทไดกลาวถงหลกความรบผดของผกอมลพษไวในขอ 16 วา “องคกรของรฐพงใชความพยายามสงเสรมมาตรการเพอก าหนดตนทนทางสงแวดลอมและการใชเครองมอทาง

เศรษฐศาสตรเพอสนบสนนหลกการทวาผกอมลพษตองรบผดชอบในความเสยหายจากมลพษนนเพอประโยชนของสาธารณะ และโดยทไมเปนการบดเบอนตอหลกของการคาและการลงทนระหวางประเทศ”55

การด าเนนมาตรการเพอใหเปนไปตามหลกผกอมลพษเปนผจายนน อาจกระท าได ในหลายลกษณะ ดงน

1. การควบคมโดยตรง เชน ก าหนดความรบผดของเจาของ ผครอบครอง หรอผทเกยวของกบแหลงก าเนดมลพษในความเสยหายจากแหลงก าเนดมลพษนน

54 จาก กฎหมายสงแวดลอมวาดวยความเสยหายทางสงแวดลอม ความรบผดทางแพง การชดเชยเยยวยา

และการระงบขอพพาท, (น. 51 - 53), โดย อดมศกด สนธพงษ, 2554, กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย พมพครงท 1.

55 Rio Declaration on Environment and Development, 1992. Principle 16. “National authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the

use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment.”

DPU

46

2. มาตรการทางเศรษฐศาสตร เชน การเกบภาษมลพษจากผมสวนกอใหเกดมลพษ ทงผใชทรพยากร ผผลต และผบรโภค รวมทงคาธรรมเนยมจากผกอมลพษตามสดสวนของความเสยหายทเกดขน

3. มาตรการอดหนน เชน การจายเงนอดหนนแกเอกชนเพอชวยลดภาระดานการลงทนในการด าเนนมาตรการปองกนภาวะมลพษในการประกอบกจการหรอการชวยเหลอทางดานเทคโนโลยทเปนมตรตอสงแวดลอม

4. มาตรการจงใจ เชน การลดภาระดานภาษอากรเกยวกบการตดตงอปกรณเพอการควบคมมลพษ รวมทงการจดหาผเชยวชาญเพอการด าเนนการดงกลาว

พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 ไดรบรองและน าหลกผกอมลพษเปนผจายทงในกรอบแนวคดเดมและในสวนทขยายออกไปมาบญญตในพระราชบญญตดงกลาว โดยในกรอบแนวคดเดมของหลกผกอมลพษเปนผจายไดบญญตไวในสวนทวาดวยความรบผดทางแพงของเจาของหรอผครอบครองแหลงก าเนดมลพษใหตองรบผดในความเสยหายตอชวต รางกาย ทรพยสน รวมท งสงแวดลอมจากการแพรกระจายของมลพษจากแหลงก าเนดนน และบญญตในสวนแนวคดทขยายออกไปในมาตรการสงเสรม (incentive) โดยใหสทธประโยชนทางภาษอากรแกเจาของหรอผครอบครองแหลงก าเนดมลพษในการตดตงและด าเนนการเพอลดมลพษจากกระบวนการผลต รวมทงใหการสนบสนนการกยมเงนเพอการลงทนในกระบวนการลดมลพษจากการผลตในกจการของตน

2.5 ขอมลพนฐานเกยวกบขยะมลฝอย 2.5.1 ความหมายของขยะมลฝอย

พจนานกรมฉบบราชบณฑตสถาน พ.ศ. 2542 ไดใหค าจ ากดความของค าวา “ขยะ” หมายถง หยากเยอ มลฝอย สวนค าวา “มลฝอย” หมายถง เศษสงของททงแลว หยากเยอ กมฝอย

พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 มาตรา 4 ใหค าจ ากดความค าวา มลฝอย หมายความวา เศษกระดาษ เศษผา เศษอาหาร เศษสนคา เศษวตถ ถงพลาสตก ภาชนะทใสอาหาร เถา มลสตว ซากสตว หรอสงอนใดทเกบกวาดจากถนน ตลาด ทเลยงสตว หรอทอน และหมายความรวมถงมลฝอยตดเชอ มลฝอยทเปนพษหรออนตรายจากชมชน

พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2535 ใหค าจ ากดความของค าวา ของเสย หมายความวา ขยะมลฝอย สงปฏกล น าเสย อากาศเสย มวลสารหรอวตถอนตราย อนใด ซงถกปลอยทงหรอมทมาจากแหลงก าเนดมลพษ รวมทงกากตะกอนหรอสงตกคางจากสงเหลานน ทอยในสภาพของแขง ของเหลว หรอกาซ

DPU

47

พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535 ใหค าจ ากดความของค าวา มลฝอย หมายความวา เศษกระดาษ เศษผา เศษอาหาร เศษสนคา ถงพลาสตก ภาชนะทใสอาหาร เถา มลสตว หรอซากสตว รวมตลอดถงสงอนใดทเกบกวาดจากถนน ตลาด ทเลยงสตวหรอทอน

ขยะหรอมลฝอย (Solid Waste) คอ เศษกระดาษ เศษผา เศษอาหาร เศษสนคา เศษวตถ ถงพลาสตก ภาชนะทใสอาหาร เถา มลสตว ซากสตวหรอสงอนใดทเกบกวาดจากถนน ตลาด ทเลยงสตวหรอทอน และหมายความรวมถงมลฝอยตดเชอ มลฝอยทเปนพษหรออนตรายจากชมชนหรอครวเรอน ยกเวนวสดทไมใชแลวของโรงงานซงมลกษณะและคณสมบตทก าหนดไวตามกฎหมายวาดวยโรงงาน56

กรมควบคมมลพษ ไดใหค านยามเกยวกบขยะ ประกอบดวย ขยะมลฝอยชมชน (Municipal Solid Waste) หมายความถง ขยะมลฝอยทเกดจาก

กจกรรมตาง ๆ ในชมชน เชน บานพกอาศย ธรกจรานคา สถานประกอบการ ตลาดสด สถาบนตาง ๆ รวมทงเศษวสดกอสราง ทงน ไมรวมของเสยอนตรายและมลฝอยตดเชอ

ของเสยอนตราย (Hazardous Waste) หมายความถง ของเสยทมองคประกอบของวตถอนตราย ไดแก วตถระเบดได วตถไวไฟ วตถออกซไดซ และวตถเปอรออกไซด วตถมพษ วตถทท าใหเกดโรค วตถกมมนตรงส วตถทกอใหเกดการเปลยนแปลงทางพนธกรรม วตถกดกรอน วตถทกอใหเกดการระคายเคอง วตถอยางอนไมวาจะเปนเคมภณฑ หรอสงอนใดทอาจท าใหเกดอนตรายแกบคคล สตว พช ทรพยสน หรอสงแวดลอม

มลฝอยตดเชอ (Infectious Waste) หมายความถง ขยะมลฝอยทเปนผลมาจากกระบวนการใหการรกษาพยาบาล การตรวจวนจฉย การใหภมคมกนโรค การศกษาวจยทด าเนนการทงในคนและสตว ซงมเหตอนควรสงสยวาหรออาจมเชอโรค อนไดแก

ก. ซากหรอชนสวนของคนหรอสตวทเปนผลมาจากการผาตด การตรวจชนสตรศพ การใชสตวทดลองเกยวกบโรคตดตอ

ข. วสดมคม หรอ วสดทใชในการใหบรการทางการแพทย การวจยในหองปฏบตการ เชน เขม ใบมด กระบอกฉดยา ส าล ผากอส ผาตาง ๆ ทอยาง และอน ๆ ซงสมผสหรอสงสยวาจะสมผสกบเลอด สวนประกอบของเลอด หรอผลตภณฑทไดจากเลอด หรอสารน าจากรางกายหรอวคซนทท าจากเชอโรคทมชวต เปนตน

ค. ขยะมลฝอยอน ๆ ทกประเภททมาจากหองตดเชอรายแรง หองปฏบตการเชออนตรายสง

56 จาก แนวทางและขอก าหนดเบองตน การลดและใชประโยชนขยะมลฝอย, (น. 5), โดย กรมควบคมมลพษ, 2548, พมพครงท 2.

DPU

48

กรมสงเสรมการปกครองทองถน ไดใหความหมายของค าวา ขยะมลฝอย หมายถง สงเหลอใชและสงปฏกลทอยในรปของแขง ซงเกดจากกจกรรมของมนษยและสตว ทงจากการบรโภค การผลต การขบถาย การด ารงชวตและอน ๆ สวนค าวา สงปฏกล หมายถง สงสกปรก ของสกปรก ของเนาเปอย อจจาระหรอปสสาวะ และหมายรวมถงสงอนใดซงเปนสงโสโครกหรอมกลนเหมน

ในทางวชาการจะใชค าวา ขยะมลฝอย ซงหมายถง บรรดาสงของทไมตองการใชแลว ซงสวนใหญจะเปนของแขง จะเนาเปอยหรอไมกตาม รวมตลอดถง เถา ซากสตว มลสตว ฝ นละออง และเศษวตถททงแลวจากบานเรอน ทพกอาศย สถานทตาง ๆ รวมถงสถานทสาธารณะ ตลาดและโรงงานอตสาหกรรม ยกเวน อจจาระ และปสสาวะของมนษย ซงเปนสงปฏกล 2.5.2 ประเภทของขยะมลฝอย

กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม แยกประเภทของมลฝอยออกเปน ดงน

1) จ าแนกตามพษภยทเกดขนกบมนษยและสงแวดลอม ม 2 ประเภท57 คอ (1) มลฝอยทวไป (General Waste) หมายถง มลฝอยทอนตรายนอย ไดแก พวกเศษ

อาหาร เศษกระดาษ เศษผา พลาสตก เศษหญาและใบไม (2) มลฝอยอนตราย (Hazardous Waste) เปนมลฝอยทมภยตอคนและสงแวดลอม

อาจมสารพษ ตดไฟหรอระเบดงาย ปนเปอนเชอโรค เชน ไฟแชก แกส กระปองสเปรย ถานไฟฉาย แบตเตอรหรออาจเปนพวกส าลและผาพนแผลจากสถานพยาบาล

2) จ าแนกตามลกษณะของมลฝอย58 ดงน (1) มลฝอยเปยกหรอมลฝอยสด (Garbage) มความชนปนอยมากกวารอยละ 50

จงตดไฟไดยาก สวนใหญ ไดแก เศษอาหาร เศษเนอ เศษผก และผกผลไมจากบานเรอน รานจ าหนายอาหารและตลาด รวมทงซากพชและสตวทยงไมเนาเปอย มลฝอยประเภทนจะท าใหเกดกลนเนาเหมนเนองจากแบคทเรยยอยสลายอนทรยสาร นอกจากนยงเปนแหลงเพาะเชอโรคโดยตดไปกบแมลง หน และสตวอนทมาตอมหรอกนเปนอาหาร

(2) มลฝอยแหง (Rubbish) คอ สงเหลอใชทมความชนอยนอยจงไมกอใหเกดกลนเหมน จ าแนกได 2 ชนด คอ มลฝอยทเปนเชอเพลง เปนพวกทตดไฟได เชน เศษผา เศษกระดาษ หญา ไม กงไมแหง มลฝอยทไมเปนเชอเพลง ไดแก เศษโลหะ เศษแกว และเศษกอนอฐ

57 ประเภทของขยะมลฝอย, สบคนวนท 11 มกราคม 2557, จาก http://www.nectec.or.th/schoolnet/library/webcontest2003/100team/dlbs022/Cause/c5.htm

58 แหลงเดม.

DPU

49

นอกจากน การแบงประเภทมลฝอยโดยทวไปอาจแบงไดเปน 3 ประเภท59 ดงน 1) มลฝอยทยอยสลายไดงาย หรอทเรยกกนทวไปวา “มลฝอยเปยก” เปนมลฝอยทเนา

เปอยไดงาย เชน เศษอาหาร เศษพชผก เปลอกผลไม เปนตน มลฝอยพวกนมความชนสงสามารถเนาเปอยไดงายและสงกลนเหมนไดเรว

2) มลฝอยทยอยสลายไดยาก หรอทเรยกกนทวไปวามลฝอยแหง เชน กระดาษ ถงพลาสตก ขวดแกว กระปองโลหะ เศษผา ยาง เปนตน มลฝอยพวกนเนาเปอยไดยากหรออาจ ไมเนาเปอยทงยงสามารถเลอกเอาวสดทยงมประโยชนกลบมาใชใหมไดอก โดยท าการคดแยกกอนทงอนจะชวยใหปรมาณมลฝอยลดลง และสามารถน าไปขายสรางรายไดไดอกดวย

3) มลฝอยอนตราย ไดแก สารเคม หรอวตถมพษตาง ๆ ทพนจากสภาพใชงานแลว รวมทงมลฝอยตดเชอจากสถานพยาบาล เชน ซากถานไฟฉาย ภาชนะบรรจน ายาท าความสะอาด ตาง ๆ หลอดฟลออเรสเซนต กากสารเคมจากโรงงานอตสาหกรรม ยา และสารเคมเสอมสภาพ ส าล และเศษอวยวะจากสถานพยาบาล เปนตน มลฝอยพวกนจะตองมการท าลายดวยวธพเศษเพอลด การแพรกระจายของเชอโรคและสารพษออกสสงแวดลอม และถกเรยกวาเปนของเสยอนตราย

กรมควบคมมลพษ กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมยงไดแบงประเภทมลฝอยไวโดยเปนการแบงประเภทมลฝอยตามหลกเกณฑทางวชาการ60 ดงน

“มลฝอย” ใหหมายถง มลฝอยตามกฎหมายวาดวยการสาธารณสขทเกบ ขนหรอรวบรวมจากชมชน แตไมรวมถงมลฝอยตดเชอตามกฎหมายวาดวยการสาธารณสข และวสดทไมใชแลวของโรงงานทมลกษณะและคณสมบตทก าหนดไวตามกฎหมายวาดวยโรงงาน

“มลฝอยทวไป” หมายความวา มลฝอยทยอยสลายไดยากหรออาจจะยอยสลายไดเองตามธรรมชาต แตไมคมกบตนทนในการน ากลบมาท าเปนผลตภณฑใหมโดยผานกรรมวธการผลตทางอตสาหกรรม เชน กลองบรรจนมพรอมดม โฟม ซองหรอถงพลาสตกส าหรบบรรจอาหารดวยวธสญญากาศ ซองหรอถงพลาสตกส าหรบบรรจเครองอปโภคดวยวธรดความรอน เปนตน

“มลฝอยยอยสลาย” หมายความวา มลฝอยทยอยสลายไดเองตามธรรมชาต หรอสามารถน ามาหมกท าปยได เชน เศษอาหาร มลสตว ซากหรอเศษของพช ผก ผลไม หรอสตว เปนตน แตไมรวมถงซากหรอเศษของพช ผก ผลไม หรอสตวทเกดจากการทดลองในหองปฏบต

59 จาก คมอกฎหมายสงแวดลอมส าหรบประชาชน เรอง มลพษอนและของเสยอนตราย , (น. 4), กรม

สงเสรมคณภาพสงแวดลอม. 60 ประกาศกรมควบคมมลพษเรองหลกเกณฑทางวชาการเกยวกบคณลกษณะของถงพลาสตกใสมลฝอย

และทรองรบมลฝอยแบบพลาสตกทใชในทสาธารณะและสถานสาธารณะ, ประกาศ ณ วนท 26 ธนวาคม พ.ศ. 2546.

DPU

50

“มลฝอยทยงใชได (Recycle)” หมายความวา มลฝอยทสามารถน ากลบมาท าเปนผลตภณฑไดใหมโดยผานกรรมวธการผลตทางอตสาหกรรม เชน เศษเหลก แกว พลาสตก กระดาษ เปนตน

“มลฝอยอนตราย” หมายความวา มลฝอยทปนเปอน หรอมสวนประกอบของวตถ ดงตอไปน

(1) วตถระเบดได (2) วตถไวไฟ (3) วตถออกไซดและวตถเปอรออกไซด (4) วตถมพษ (5) วตถทท าใหเกดโรค (6) วตถกมมนตรงส (7) วตถทกอใหเกดการเปลยนแปลงทางพนธกรรม (8) วตถกดกรอน (9) วตถทกอใหเกดการระคายเคอง (10) วตถอยางอนทอาจกอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรออาจท าใหเกด

อนตรายแกบคคล สตว พช หรอทรพย เชน หลอดฟลออเรสเซนต ถานไฟฉาย หรอแบตเตอรโทรศพทเคลอนท ภาชนะทใชบรรจสารกดแมลง หรอวชพช กระปองสเปรยบรรจสหรอสารเคม เปนตน

กรมควบคมมลพษ ไดแบงขยะมลฝอย ออกเปน 5 ประเภท61 ดงน 1) ขยะทวไป (General Waste) เปนขยะจากส านกงาน ถนนหนทาง การกอสราง

ไดแก กระดาษ เศษไม กงไม ฟางขาว แกว กระเบอง ยาง เศษอฐ กรวด หน ทราย ถงพลาสตก เศษปน เปนตน ขยะประเภทนไมเกดการยอยสลายและเนาเหมน การก าจดขยะทวไปควรคดแยกขยะทสามารถน ามาใชใหมไดกอนการก าจด

2) ขยะรไซเคล (Recyclable Waste) หรอมลฝอยทยงใชได เปนวสดทเหลอใช ของเสยบรรจภณฑ ซงสามารถน ากลบมาใชประโยชนใหมได เชน แกว กระดาษ กระปองเครองดม เศษพลาสตก เศษโลหะ อะลมเนยม ยางรถยนต กลองเครองดมแบบ UHT เปนตน โดยผนวกกระบวนการจดการทางอตสาหกรรม หรอน ากลบมาใชซ าไดโดยตรง

3) ขยะอนทรย (Organic Waste) หรอขยะยอยสลาย ( Compostable Waste) เปนขยะจากครวเรอน ภตตาคาร โรงอาหาร ตลาดสด และการเกษตรกรรม ไดแก เศษอาหาร เศษผก เศษเนอ

61 กรมควบคมมลพษ, 2551, สบคนวนท 11 มกราคม 2557, จาก www.pcd.go.th

DPU

51

เศษผลไม ซากสตว มลสตว ขยะประเภทนจะเปนพวกทยอยสลาย และเนาเปอยไดงาย เพราะวาเปนสารประกอบอนทรยทมความชนคอนขางสง ประกอบกบขยะประเภทน มกลนเหมน การก าจดขยะประเภทนควรพจารณาความเปนไปไดในการหมกกบปยกอน

4) ขยะอตสาหกรรม (Industrial Waste) เปนเศษวสดทเกดจากการผลตหรอขนตอนการผลตของโรงงานอตสาหกรรม อาจเปนสารอนทรยทเนาเปอยซงขนอยกบชนดของอตสาหกรรม ซากยานพาหนะทหมดสภาพการใชงานหรอใชงานไมไดแลว รวมทง ชนสวนประกอบของยานพาหนะดวย เชน ยาง แบตเตอร เปนตน ในการก าจดควรพจารณาการแยกชนสวนทยงสามารถน ากลบมาใชได

5) มลฝอยตดเชอและขยะอนตราย (Hazardous Waste) เปนขยะจากสถานพยาบาล หรออน ๆ ซงตองใชกรรมวธในการท าลายเปนพเศษ ไดแก วสดทผานการใชในโรงพยาบาล แบตเตอร กระปองส พลาสตก ฟลมถายรป ถานไฟฉาย เปนตน การก าจดมลฝอยตดเชอจากโรงพยาบาลจะท าลายโดยการเผาในเตาเผา สวนขยะอนตรายอน ๆ ตองด าเนนการอยางระมดระวง

2.5.3 วธการจดการขยะมลฝอย62 การจดการขยะมลฝอยทวไป ประกอบดวยขนตอน ดงน 1) การจดการมลฝอย ณ แหลงก าเนด บคคลหรอองคกรทมหนาทในการจดการมลฝอยอาจเสนอแนะหรอก าหนดรปแบบ

และวธการทเหมาะสมในการจดการมลฝอย ณ แหลงก าเนด รวมทงการก าหนดขนาดหรอประเภทของภาชนะรองรบมลฝอย ลกษณะการทงมลฝอย เชน อาจใหมการแยกมลฝอยทจะทงออกเปนประเภทเพองายแกการจดการ บรเวณทใหตงภาชนะหรอบรเวณใหทงมลฝอย ในทางปฏบตนนนยมการทงมลฝอยสองวธการ คอ

วธทหนง เจาของหรอผครอบครองอาคารจะตองมภาชนะรองรบมลฝอยของตนเอง เจาของหรอผครอบครองอาคารนนจะน าภาชนะดงกลาวออกมาตงไวหนาบานตนเองเมอถงเวลาท ผมหนาทเกบขยะแจงไว เมอมลฝอยถกเกบแลว กจะน าภาชนะนนกลบเขาไวในบรเวณอาคารของตนเอง วธการนเหมาะกบอาคารทมบคคลอยอาศยตลอดเวลา และเปนอาคารรมถนน หากทงภาชนะรองรบมลฝอยไวดานหนาอาคารตลอดเวลายอมท าใหเกดทศนยภาพไมสวยงามได แตในบางพนท เจาของหรอผครอบครองอาคารจะน าภาชนะรองรบมลฝอยตงไวหนาอาคารของตนเองตลอดเวลา เชน บรเวณบานจดสรรบางแหง ซงเปนการสะดวกทงตอผเกบมลฝอยและเจาของหรอ ผครอบครองอาคาร เพราะไมตองมการก าหนดนดหมายวาเมอใดควรจะน าภาชนะรองรบมลฝอย มาทงไวในภาชนะรองรบนนดวยโดยไมตองจายคาบรการแตอยางใด แตการทงภาชนะรองรบมล

62 จาก กฎหมายสงแวดลอม, (น. 346 - 351), โดย อ านาจ วงศบณฑต, 2550, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

52

ฝอยไวนอกอาคารตลอดเวลา อาจท าใหมการกระจดกระจายของมลฝอยเพราะการขดคยของสตว หรอลมพด

วธทสอง เจาของหรอผครอบครองอาคาร หรอผทมมลฝอยน ามลฝอยไปทงตามจดรวบรวมมลฝอยตาง ๆ ตามทผมหนาทในการจดการเรองดงกลาวก าหนดไว ปกตถงรบมลฝอยตามจดตาง ๆ นนจะมขนาดใหญกวาภาชนะรองรบมลฝอยของอาคารแตละหลงตามวธการทหนง เพราะถงในแตละจดนนตองรองรบมลฝอยจากอาคารบานเรอนหลายหลง และถงในแตละจดหรอแตละทองถนกอาจมขนาดไมเทากน ขนอยกบจ านวนอาคารทคาดวาจะน ามลฝอยไปทงในแตละจด ระยะทางระหวางแตละจด และความถในการเกบขนมลฝอย วธการทสองนกอใหเกดความสะดวกแกผมหนาทเกบขนมลฝอย เพราะไมตองเสยเวลาและคาใชจายในการเกบรวบรวมมลฝอยจากอาคารแตละหลง ในทางตรงกนขาม วธการทสองนมผลท าใหเจาของหรอผครอบครองอาคารสามารถน ามลฝอยไปทงตามจดตาง ๆ ไดตลอดเวลา แตกกอใหเกดความไมสะดวกแกเจาของหรอ ผครอบครองอาคารดานอนไดเชนกน เพราะตองน ามลฝอยไปทงตามจดก าหนด และหากจดนนอยหางจากอาคารของตนจะท าใหเจาของอาคารเสยคาใชจายเพมขนในการขนสงมลฝอยนนไปทง ทงน มขอนาสงเกตวา ในปจจบนยงมไดมความนยมในการคดแยกมลฝอยเองโดยผทงเพอใหผจดการมลฝอยเกดความสะดวกในการด าเนนการ

2) การเกบรวบรวมมลฝอย โดยปกตแลวผมหนาทเกบรวบรวมมลฝอยจะด าเนนการดงกลาวตามเวลาทไดแจง

ใหแกเจาของหรอผครอบครองอาคารทมภาชนะรองรบมลฝอย เพอใหเจาของหรอผครอบครองอาคารนนไดจดเตรยมมลฝอยไว สวนกรณทก าหนดใหเจาของหรอผครอบครองอาคารน ามลฝอยไปทงตามจดทก าหนดนน ก าหนดเวลาในแตละวน ทผมหนาทตองเกบรวบรวมมลฝอยนนอาจจะไมส าคญมากเทากบความถของการเกบรวบรวมมลฝอย กลาวคอ ในแตละวนอาจจะมการเกบรวบรวมมลฝอยเวลาใดกได แตจะตองมความถในการเกบรวบรวมพอสมควร เพราะมฉะนนแลว เมอมผน ามลฝอยมาทงเปนจ านวนมาก จะท าใหมลฝอยลนถง และกระจดกระจาย

เมอเปรยบเทยบวธการเกบรวบรวมมลฝอยจากอาคารตาง ๆ กบวธการเกบรวบรวมจากจดทก าหนดใหเจาของหรอผครอบครองอาคารน ามลฝอยไปทงแลว ผมหนาทจดการมลฝอยจะตองใชเวลาในการเกบรวบรวมมลฝอยจากแตละอาคารมากกวาการเกบรวบรวมจากจดรวมทก าหนดใหทงมลฝอย

DPU

53

3) การขนถายมลฝอย เมอไดมการรวบรวมมลฝอยจากจดตาง ๆ แลว ไมวาจะเปนการรวบรวมจากอาคาร

แตละหลงโดยตรง หรอจากจดทก าหนดใหมการทงมลฝอยกตาม ขนตอไปจะเปนการขนสงมลฝอยนนไปยงสถานทก าจดมลฝอย การขนสงมลฝอยนนกระท าโดยสองวธ คอ

วธทหนง การขนสงโดยตรง เมอผมหนาทจดการมลฝอยไดเกบรวบรวมมลฝอยจากบานเรอนหรอแหลงอน ๆ จน

เตมรถบรรทกขยะแลว กอาจน ามลฝอยนนไปทงยงสถานก าจดมลฝอยโดยตรง วธทสอง การขนสงโดยผานสถานขนถาย ในบางครงการใหรถบรรทกขยะน ามลฝอยทเกบรวบรวมไดไปยงสถานทก าจดมลฝอย

โดยตรงอาจไมเหมาะสมหรอเสยคาใชจายเกนไป กอาจใหมการจดตงสถานขนถายขยะ โดยใหรถบรรทกน าขยะมลฝอยไปทงไวยงสถานขนถายขยะกอน หลงจากนนจงใหมการขนสงมลฝอยไปยงสถานก าจดมลฝอยอกทอดหนง มปจจยหลายประการทเปนตวก าหนดวา ควรจะมการจดต งสถานขนถายขยะในพนทใดบาง ทงน ปจจยทแสดงวาควรจะมการจดตงสถานขนถายขยะ ไดแก มการทงมลฝอยโดยผดกฎหมายในทโลง หรอสถานททมไดก าหนดไวใหเปนททง หรอบรเวณเกบรวบรวมมลฝอยอยหางจากสถานก าจดมลฝอยไมนอยกวา 15 กโลเมตร หรอรถบรรทกขยะทใชรวบรวมมลฝอยในชมชนนน ๆ มความจนอยกวา 15 ลกบาศกเมตร หรอมความหนาแนนของบานเรอนต า

เมอมจ านวนภาชนะรองรบมลฝอยขนาดกลางในยานพาณชยเพมขนจ านวนมากเมอปรากฏปจจยขางตนในชมชนใด ยอมมแนวโนมวา ตนทนในการเกบรวบรวมมลฝอยจากอาคารหรอแหลงทงมลฝอยของชมชนนนแลวขนสงไปยงสถานก าจดมลฝอยโดยตรงสงกวาการขนสง มลฝอยไปยงสถานขนถายขยะกอนแลวจงขนสงตอไปยงสถานก าจดขยะ เชน กรณทมความหนาแนนของบานเรอนต า มความจ าเปนตองสงรถบรรทกขนาดเลกหลายคนไปรวบรวมมลฝอยตามจดตาง ๆ กน ซงมความสะดวกรวดเรวกวาการสงรถบรรทกขนาดใหญไปทกจด แตการใหรถบรรทกขนาดเลกทกคนซงบางคนกมขยะไมเตมคนน ามลฝอยไปยงสถานทก าจดมลฝอยโดยตรงซงอยหางไกลยอมเปนการสนเปลองกวาการใหรถบรรทกขนาดใหญซงบรรทกมลฝอยเตมคนจากสถานขนถายขยะ แลวขนสงมลฝอยไปยงสถานก าจดมลฝอย

4) การก าจดมลฝอย การก าจดมลฝอยนนอาจกระท าได 4 วธ ดงตอไปน

DPU

54

1. การเทกองกลางแจง (open dumping) การก าจดมลฝอยโดยการเทกองกลางแจงนนเปนวธการงายแกการด าเนนการ เพราะม

ตองใชเทคโนโลยและเงนทนมากแตอยางใด เพยงน ามลฝอยไปกองทงบรเวณทจดไวเปนทก าจดมลฝอย หลงจากนนปลอยใหมลฝอยมการยอยสลายตามธรรมชาต วธการดงกลาวจงไดกระท ากนมานานแลวโดยหนวยงานทองถนตาง ๆ อยางไรกด การเทกองกลางแจงนนเปนวธการก าจดมลฝอยทไมถกสขลกษณะอยางเชนการก าจดมลฝอยวธอนซงจะกลาวตอไป

2. การฝงกลบอยางถกสขลกษณะ (sanitary landfill) การฝงกลบอยางถกสขลกษณะนนเปนการน ามลฝอยไปทงยงบรเวณพนททเตรยมไว

โดยมการเกลยและบดอดมลฝอยใหแนนกบพน และท าการฝงกลบดวยดน หลงจากนนปลอยใหมลฝอยยอยสลายโดยจลนทรยตามธรรมชาต เมอมการยอยสลายเกดขนจะท าใหมการยบตวของมลฝอยและกอใหเกดกาซมเทนในบรเวณฝงกลบ

การฝงกลบมลฝอยดวยวธนจะตองหาพนทฝงกลบทเหมาะสมในดานตาง ๆ ไมวาจะพจารณาจากดานวศวกรรม สงคม เศรษฐกจ หรอสงแวดลอม เชน พนทจะตองไมมปญหาน าทวมเปนประจ า ดนมคณสมบตทน าซมไดนอย พนทจะตองไมลาดเอยงมาก ชนลางของมลฝอยจะตองอยหางจากระดบน าใตดน พรอมทงจะตองมวธการปองกนการรวซมของน าจากบรเวณฝงกลบไปยงแหลงน าใตดน หรอแหลงน าผวดน นอกจากน บรเวณฝงกลบไมควรเปนพนททมศกยภาพสงในการเพาะปลก หรอมไดมแผนการใชทดนเพอการอยอาศยของประชาชน เพราะน าและกลนจากพนทฝงกลบอาจสรางความเสยหายหรอความเดอดรอนร าคาญแกประชาชนผอยขางเคยงได นอกจากน ขนาดของพนทควรสามารถรองรบมลฝอยไมนอยกวา 15 ป

3. การหมกท าปย (compositing) การหมกท าปย ไดแก การน ามลฝอยไปหมกโดยอาศยจลนทรยชวยยอยสลายภายใต

ความชน อณหภม ปรมาณออกซเจน และสารอนทเหมาะสมเพอใหไดแรธาตทคอนขางคงตว คอนขางแหง และมสารอาหารทเหมาะส าหรบบ ารงดน การหมกท าปยสามารถลดมลฝอยไดประมาณรอยละ 35-65 และท าลายเชอโรคบางชนดไดเนองจากการหมกจะมอณหภมระหวาง 50-70 องศาเซลเซยส

4. การเผาในเตาเผา (incineration) การน ามลฝอยเผาในเตาเผาซงใชความรอนสงเปนวธการก าจดมลฝอยทมประสทธภาพ

เพราะสามารถลดปรมาณมลฝอยไดถงรอยละ 70-90 และยงสามารถลดกลนเหมนจากมลฝอยไดอกดวย นอกจากนพลงงานความรอนทเกดจากการเผาไหมยงสามารถน ามาผลตกระแสไฟฟาไดอกดวย แตในขณะเดยวกนการเผาไหมในเตาเผากอใหเกดกาซคารบอนไดออกไซด น า เถา ฝ น สาร

DPU

55

และกาซอนตามชนดของมลฝอยทถกเผา ดวยเหตน จะตองมการตดตงอปกรณควบคมการปลอยหรอระบายสงตาง ๆ จากเตาเผาเพอปองกนปญหาสงแวดลอม

ถาพจารณาถงผลกระทบตอสงแวดลอมไมวาจะเปนเรองแหลงน าผวดน น าใตดน อากาศ กลมแมลง และสตวพาหะน าโรคแลว การใชเตาเผากอใหเกดผลกระทบสงแวดลอมนอยทสด ปญหาทอาจจะเกดขนไดแก มลพษทางอากาศเทาน นถาไมปองกนใหด สวนวธการทกอใหเกดผลกระทบนอยรองลงมาไดแก การหมกท าปย การฝงกลบ และทกอปญหามากทสด ไดแก การเทกองกลางแจง แตหากพจารณาถงการลงทน การด าเนนการ การบ ารงรกษา และความรของบคลากรแลว ระบบเตาเผาจะใชเงนทนและความรของบคลากรมากทสด รองลงมาไดแก การหมกท าปย การฝงกลบ และการเทกองกลางแจง ซงเกอบจะไมตองลงทนสงใดนอกจากการจดเตรยม ททงมลฝอยเทานน 2.5.4 ความเสยหายอนเกดจากขยะมลฝอย

ความเสยหายอนเกดจากขยะมลฝอยอาจเกดไดใน 4 ลกษณะส าคญ63 คอ 1. มลพษทางอากาศ ในปจจบนสวนหนงเกดจากขยะมลฝอยททงหรอตกเรยราดอย

ตามทตาง ๆ รวมทงการทงขยะตามสถานททงขยะกลางแจงทราชการสวนทองถนไดจดไวดวย ยงขยะมลฝอยมปรมาณมากเทาใด กลนเนาเหมนยอมมความรนแรงและอยนานมากเทานน กลนเหมนดงกลาวมใชวาจะเกดจากการทงขยะมลฝอยเปนเทกองกลางแจงเทานน แมแตการใชวธ ฝงกลบหรอหมกท าปยกกอใหเกดกลนเหมนไดเชนกน เพยงแตอาจมกลนเหมนนอยกวา เพราะการฝงกลบหรอหมกท าปยไดกอใหเกดปฏกรยาเคมในกองขยะมลฝอยและผลตกาซบางชนดออกมา กลนเหมนดงกลาวกอใหเกดความเดอดรอนร าคาญแกประชาชนผอาศยอยใกลเคยง รวมทงผสญจรไปมาในบรเวณนนดวย สวนการก าจดขยะโดยวธใชเตาเผานนอาจจะไมกอใหเกดกลนเหมนมากเชนวธการอน ๆ แตการเผาขยะมลฝอยกกอใหเกดมลพษทางอากาศได เพราะการเผานนกอใหเกดกาซบางชนดและฝ น ซงอาจเปนอนตรายตอสขภาพอนามยของบคคล และถอวาเปนเหตเดอดรอนร าคาญแกผอยขางเคยงอยางหนง

2. มลพษทางน า กองขยะมลฝอยเปนแหลงทมาของมลพษทางน าได เพราะน าเสยจากกองขยะมลฝอยสามารถกอใหเกดการเนาเหมนในแหลงรองรบน าดงกลาว ในขณะเดยวกนสารพษหรอโลหะหนกตาง ๆ ทอยในกองขยะมลฝอยกอาจถกชะลางและกอใหเกดการปนเปอนในแหลงรองรบน าเสยจากกองขยะมลฝอยนน แหลงน าทควรจะไดรบการคมครองเปนพเศษ ไดแก แหลงน าใตดน เพราะเมอใดทมการปนเปอนของแหลงน าใตดนแลว จะตองใชเวลานานและเสยคาใชจายสงมากในการขจดการปนเปอนดงกลาว

63 กฎหมายสงแวดลอม. (น. 373 - 374). เลมเดม.

DPU

56

3. การเพมจ านวนของแมลงและสตวบางชนด บรเวณใดทมการทงขยะมลฝอยอยาง ไมถกสขลกษณะ กมกมการเพมจ านวนของแมลงหรอสตวบางชนดทอาศยอยกบกองขยะมลฝอยนน แมลงและสตวเหลานนอกจากจะกอใหเกดความร าคาญแกผอยใกลเคยงแลว อาจเปนพาหะน าโรคบางชนดได

4. ทศนยภาพไมสวยงาม (visual pollution) ปญหาจากกองขยะมลฝอยมใชจ ากดอย แตเพยงมลพษทางอากาศหรอทางน าเทานน แตยงกอใหเกดภาพไมสวยงามแกบรเวณทอยใกลเคยง ทศนยภาพไมสวยงามนยอมสงผลกระทบตอราคาทรพยสนในบรเวณดงกลาวอยางหลกเลยงมได เพราะประชาชนสวนใหญคงไมประสงคจะซอทดนบรเวณใกลเคยงกบกองขยะมลฝอยเพอใชเปน ทอยอาศยหรอใชท าประโยชนอยางอน DPU

บทท 3 กฎหมายทเกยวของในการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย

และตางประเทศ

ภายใตแนวนโยบายการพฒนาของประเทศไทยในชวงระยะเวลาหลายสบปทผานมาจนถงปจจบน เปนการพฒนาทเนนภาคอตสาหกรรมเปนหลก แนวนโยบายดงกลาวไดสงผลใหประเทศไทยตองเผชญกบปญหาสงแวดลอมในดานตาง ๆ ทงในดานปญหาความเสอมโทรมของสงแวดลอม รวมไปถงการแยงชงทรพยากรระหวางภาคอตสาหกรรมทก าลงขยายตว กบภาคอตสาหกรรมของชมชนดงเดม ปญหาดงกลาวไดสรางความสญเสยเปนอยางมากในระบบเศรษฐกจและระบบนเวศ ตลอดทงการด าเนนชวตประจ าวนของประชาชน ปญหาตาง ๆ เหลานเกดขนจากแนวคดการใชทรพยากรและการด าเนนชวตทไมถกตอง ขาดความรอบคอบ ขาดกลไกทางกฎหมายทมความเหมาะสม เปนธรรม และสรางความสมดลในการเขาถงและใชทรพยากรทมอยอยางจ ากด

ปญหาขยะมลฝอยเปนปญหาทสงผลกระทบอยางกวางขวางตอคนในสงคมไมวา ในชนบทหรอในเมอง รวมทงกระทบตอสงแวดลอมและท าลายระบบนเวศ จงเปนหนาทหลกของรฐทจะตองเขามาควบคมและบรหารจดการ โดยอาศยกฎหมายเปนตวก าหนดในการบงคบและด าเนนการ ส าหรบกฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยในปจจบนม 2 ลกษณะ คอ กฎหมายเกยวกบการรกษาความสะอาด หามทงขยะมลฝอยในทหามและอนรกษสงแวดลอม และอกลกษณะหนง คอ กฎหมายทก าหนดหนาทของผรบผดชอบในการก าจดขยะ มลฝอย

สวนการจดการขยะมลฝอยในบรบทสากลเรมจากการทองคการสหประชาชาต ไดจดการประชมสดยอดวาดวยสงแวดลอมของมนษย (Human Environment) ณ กรงสตอกโฮม ประเทศสวเดน ในป พ.ศ. 2515 ซงนบเปนจดเรมตนของแนวคดการพฒนาทย งยนทเขามามบทบาทในกระแสการพฒนาของสงคมโลก ผลจากการประชมท าใหทวโลกหนมาใหความสนใจเรองสงแวดลอมอยางกวางขวาง โดยป พ.ศ. 2535 ประเทศไทยไดรวมลงนามในแผนแมบทโลกเพอการพฒนาทย งยนหรอแผนปฏบตการ 21 (Agenda 21) ในการประชมสดยอดของโลกดานสงแวดลอม

DPU

58

(Earth Summit) ณ นครรโอ เดอจาเนโร ประเทศบราซล ซงประเทศสมาชกตองตระหนกถงปญหาดานสงแวดลอมและเหนความส าคญทจะตองรวมกนพทกษสงแวดลอมเพอสรางการพฒนาทย งยนใหเกดขนในโลก64 ดงนน ในบทนจะไดศกษาถงกฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยและการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน

3.1 กฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย 3.1.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

การจดการขยะมลฝอยเปนการดแลรกษาสงแวดลอมอกรปแบบหนง ซงในบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 นน แตกตางจากรฐธรรมนญฉบบท ผาน ๆ มา โดยเปดโอกาสใหประชาชนไดมสวนรวมในการปองกนและปราบปรามการกระท าอนเปนการท าลายทรพยากรธรรมชาตและกอใหเกดมลพษไวชดเจนในมาตราตาง ๆ ไดแก

บคคลยอมมสทธไดรบขอมล ค าชแจง และเหตผลจากหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน กอนการอนญาตหรอการด าเนนโครงการหรอกจกรรมใดทอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย คณภาพชวต หรอสวนไดเสยส าคญอนใดทเกยวกบตนหรอชมชนทองถน และมสทธแสดงความคดเหนของตนตอหนวยงานทเกยวของเพอน าไปประกอบการพจารณาในเรองดงกลาว

การวางแผนพฒนาสงคม เศรษฐกจ การเมอง และวฒนธรรม การเวนคนอสงหารมทรพย การวางผงเมอง การก าหนดเขตการใชประโยชนในทดน และการออกกฎทอาจมผลกระทบตอสวนไดเสยส าคญของประชาชน ใหรฐจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงกอนด าเนนการ (มาตรา 57)

บคคลซงรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนด งเดม ยอมมสทธอนรกษหรอฟนฟจารตประเพณ ภมปญญาทองถน ศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาตและมสวนรวมในการจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและย งยน (มาตรา 66)

สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไม

64 จาก แนวคดและการจดการขยะมลฝอยของนานาประเทศ, สบคนเมอวนท 31 มกราคม 2557, จาก http://203.155.220.174/modules.php?name=News&file=article&sid=43

DPU

59

กอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม

การด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรง ทงทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และสขภาพ จะกระท ามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และผแทนสถาบนอดมศกษา ทจดการการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการด าเนนการดงกลาว

สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถนหรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตน ยอมไดรบความคมครอง (มาตรา 67)

บคคลมหนาทรบราชการทหาร ชวยเหลอในการปองกนและบรรเทาภยพบตสาธารณะ เสยภาษอากร ชวยเหลอราชการ รบการศกษาอบรม พทกษ ปกปอง และสบสานศลปวฒนธรรมของชาตและภมปญญาทองถน และอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทงน ตามทกฎหมายบญญต (มาตรา 73)

รฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ดงตอไปน

1) ก าหนดหลกเกณฑการใชทดนใหครอบคลมทวประเทศ โดยใหค านงถงความสอดคลองกบสภาพแวดลอมทางธรรมชาต ทงผนดน ผนน า วถชวตของชมชนทองถน และการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตอยางมประสทธภาพ และก าหนดมาตรฐานการใชทดนอยางย งยน โดยตองใหประชาชนในพนททไดรบผลกระทบจากหลกเกณฑการใชทดนนนมสวนรวมในการตดสนใจดวย

2) กระจายการถอครองทดนอยางเปนธรรมและด าเนนการใหเกษตรกรมกรรมสทธหรอสทธในทดนเพอประกอบเกษตรกรรมอยางทวถงโดยการปฏรปทดนหรอวธอน รวมทงจดหาแหลงน าเพอใหเกษตรกรมน าใชอยางพอเพยงและเหมาะสมแกการเกษตร

3) จดใหมการวางผงเมอง พฒนา และด าเนนการตามผงเมองอยางมประสทธภาพและประสทธผล เพอประโยชนในการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตอยางย งยน

DPU

60

4) จดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวม ทงตองใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บ ารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล

5) สงเสรม บ ารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทย งยนตลอดจนควบคมและก าจดภาวะมลพษทมผลตอสขภาพอนามย สวสดภาพ และคณภาพชวตของประชาชน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมสวนรวมในการก าหนดแนวทางการด าเนนงาน

รวมทงการใหอ านาจองคกรปกครองสวนทองถนในจดการสงแวดลอม กลาวคอ มาตรา 290 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนยอมมอ านาจหนาทสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตามทกฎหมายบญญต กฎหมายตามวรรคหนงอยางนอยตองมสาระส าคญ ดงตอไปน

1. การจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยในเขตพนท

2. การเขาไปมสวนรวมในการบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท เฉพาะในกรณทอาจมผลกระทบตอการด ารงชวตของประชาชนในพนทของตน

3. การมสวนรวมในการพจารณาเพอรเรมโครงการหรอกจกรรมใดนอกเขตพนทซงอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอสขภาพอนามยของประชาชนในพนท

4. การมสวนรวมของชมชนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดใหความส าคญกบการกระจาย

อ านาจการปกครองไปสทองถน โดยไดก าหนดไวในหมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ มาตรา 78 ก าหนดใหรฐตองกระจายอ านาจใหทองถนพงตนเอง และตดสนใจในกจการของทองถนไดเอง พฒนาเศรษฐกจทองถน ระบบสาธารณปโภค และสาธารณปการ ตลอดจนโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถนใหทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญโดยค านงถงเจตนารมณของประชาชนในทองถนนน ซงหมายรวมถงการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และเพอกระจายอ านาจใหทองถนอยางตอเนองจงไดมการตราพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 จากพระราชบญญตฉบบน ไดมการจดท าแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

DPU

61

3.1.2 กฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย 1) กฎหมายทก าหนดอ านาจหนาทของหนวยงานทมหนาทในการจดการขยะมลฝอย

ก. พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542

พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 มสาระส าคญเกยวกบการก าหนดอ านาจหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะและการจดสรรสดสวนภาษและอากรขององคกรปกครองสวนทองถน

มาตรา 16 ก าหนดใหเทศบาล เมองพทยา องคการบรหารสวนต าบล มอ านาจและหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเองโดยก าหนดใหมหนาทในการก าจดมลฝอย สงปฏกล และน าเสย มาตรา 17 ภายใตบงคบมาตรา 16 ก าหนดใหองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง ซงรวมถงหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกลรวม และมาตรา 18 ก าหนดใหกรงเทพมหานครมอ านาจหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง ภายใตบงคบมาตรา 16 และมาตรา 17

ข. การพระราชบญญตสาธารณสข พ.ศ. 2535 พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 เปนกฎหมายทก าหนดมาตรการก ากบดแล

และปองกนเกยวกบการอนามยสงแวดลอม มหลกการคมครองประชาชนดานสขลกษณะและการอนามยสงแวดลอมหรอการสขาภบาลสงแวดลอมซงครอบคลมทงกจกรรมการกระท าทกอยางและกจการประเภทตาง ๆ ทมผลกระทบตอสงแวดลอมและสขภาพอนามยของประชาชน ตงแตระดบครวเรอน ชมชน ตลอดจนกจการหาบเร แผงลอย สถานทจ าหนายอาหาร ตลาดสด กจการทเปนอนตรายตอสขภาพประเภทตาง ๆ อกหลายประเภท รวมทงการเลยงหรอปลอยสตว กฎหมายก าหนดใหกระจายอ านาจไปสสวนทองถนโดยใหราชการสวนทองถน มอ านาจในการออกขอก าหนดทองถนซงสามารถใชบงคบในทองถนนนได และใหอ านาจแกเจาพนกงานทองถนในการควบคมดแลโดยการออกค าสงใหแกไขปรบปรงการอนญาตหรอไมอนญาต การสง พกใช หรอการเพกถอนใบอนญาต รวมทงการเปรยบเทยบคด เปนตน

ก าหนดใหมเจาพนกงานสาธารณสข เปนเจาพนกงานทมอ านาจในการตรวจตราใหค าแนะน าในการปรบปรงแกไขปญหาดานสงแวดลอมในดานวชาการ รวมทงเปนทปรกษา ใหค าแนะน าแกเจาพนกงานทองถนในการวนจฉย สงการหรอออกค าสง เปนตน

ก าหนดใหมคณะกรรมการสาธารณสข ก ากบดแล และใหการสนบสนนการปฏบตการของราชการสวนทองถน โดยการเสนอแนะแผนงาน นโยบาย และมาตรการดานสาธารณสข

DPU

62

รวมทงการออกกฎกระทรวงและประกาศกระทรวงแกรฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสข และใหอธบดกรมอนามยมอ านาจออกค าสงไดในกรณทเปนอนตรายรายแรงและจ าเปนตองแกไขโดยเรงดวนดวย

นอกจากน ใหสทธแกประชาชนหรอผประกอบการทไดรบค าสงจากเจาพนกงานทองถนและเหนวาไมเปนธรรมหรอไมถกตอง มสทธทยนค าอทธรณตอรฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสขได และในกรณทแจงเจาพนกงานตามกฎหมายแลวไมปฏบตตามอ านาจหนาท เจาพนกงานนนอาจมความผดฐานละเวนไมปฏบตหนาทตามประมวลกฎหมายอาญาได

พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ก าหนดวา การเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยในเขตราชการสวนทองถนใดใหเปนอ านาจของราชการสวนทองถนนน65 ทงน ราชการสวนทองถน หมายความวา องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานคร เมองพทยา หรอองคกรปกครองสวนทองถนอนทกฎหมายก าหนดใหเปนราชการสวนทองถน66

พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ก าหนดใหการก าจดมลฝอยและสงปฏกลเปนหนาทของราชการสวนทองถน บคคลอนทประสงคจะด าเนนการเชนวาน นจะตองไดรบอนญาตตามมาตรา 19 ซงบญญตวา “หามมใหผใดด าเนนกจการรบท าการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกล หรอมลฝอยโดยท าเปนธรกจหรอโดยไดรบประโยชนตอบแทนดวยการคดคาบรการ เวนแตจะไดรบใบอนญาตจากเจาพนกงานทองถน” มาตรา 19 นจะไมใชแกบคคลทก าจดสงปฏกลและมลฝอยภายใตการควบคมดแลของราชการสวนทองถนทกลาวมาแลวขางตน เพราะในกรณดงกลาว ราชการสวนทองถนยงมความรบผดชอบในการก าจดมลฝอยและสงปฏกลโดยตรง แตกรณทบคคลใดจะด าเนนการจดการมลฝอยและสงปฏกลเองโดยมไดอยในความควบคมดแลของราชการสวนทองถน บคคลนนจะตองไดรบใบอนญาตตามมาตรา 19

การเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกล หรอมลฝอยโดยบคคลอนทจะตองไดรบใบอนญาตนนจะตองเปนการท าเปนธรกจ หรอมการคดคาบรการ เชน การบรการรบเกบมลฝอยตามบานเรอนโดยเรยกเกบคาบรการจากเจาของบาน ไมวาจะเกบเปนรายเดอน หรอตอครงกตาม หากด าเนนการโดยไมไดรบอนญาตจะตองระวางโทษจ าคกไมเกนหกเดอน หรอปรบไมเกนหนงหมนบาท หรอทงจ าทงปรบตามมาตรา 71 สาเหตทตองมการควบคมการด าเนนงานโดยใหขอใบอนญาตกนาจะ

65 มาตรา 18 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 66 มาตรา 4 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535

DPU

63

เปนเพราะการก าจดมลฝอยและสงปฏกลนนอาจกอใหเกดความเดอดรอนร าคาญแกผอยใกลเคยงรวมทงเปนอนตรายตอสงแวดลอมได หากด าเนนการโดยไมถกสขลกษณะ 67

ค. พระราชบญญตใหอ านาจองคกรปกครองสวนถนแตละประเภท นอกจากพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 จะไดกลาวถงอ านาจหนาทของ

ราชการสวนทองถนในการจดการมลฝอยแลว กฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทกกลาวถงอ านาจเชนนนไวโดยเฉพาะ ดงน

1) องคการบรหารสวนจงหวด68 เดมมาตรา 31 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2489

ก าหนดใหองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกล ตลอดจนการรกษาถนน ทางเดนและทสาธารณะ แตภายหลงกฎหมายฉบบดงกลาวถกยกเลกโดยพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ซงมาตรา 45 ไดบญญตอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดไว ดงน

“องคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทด าเนนกจการภายในเขตองคการบรหารสวนจงหวด ตอไปน

(1) ตราขอบญญตโดยไมขดหรอแยงตอกฎหมาย (2) จดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนจงหวด และประสานการจดท า

แผนพฒนาจงหวดตามระเบยบทคณะรฐมนตรก าหนด (3) สนบสนนสภาต าบลและราชการสวนทองถนในการพฒนาทองถน (4) ประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทของสภาต าบลและราชการ

สวนทองถนอน (5) แบงสรรเงนซงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาต าบลและราชการสวน

ทองถน (6) อ านาจหนาทของจงหวดตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวน

จงหวด พ.ศ. 2498 เฉพาะภายในเขตสภาต าบล (7) คมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (8) จดท ากจการใด ๆ อนเปนอ านาจหนาทของราชการสวนทองถนอนทอยใน

เขตองคการบรหารสวนจงหวด และกจการนนเปนการสมควรใหราชการสวนทองถนอนรวมกนด าเนนการหรอใหองคการบรหารสวนจงหวดจดท า ทงน ตามทก าหนดในกฎกระทรวง

67 กฎหมายสงแวดลอม. (น. 359 - 360). เลมเดม. 68 แหลงเดม. (น. 355 – 357).

DPU

64

(9) จดท ากจกรรมอนใดตามทก าหนดไวในพระราชบญญตนหรอกฎหมายอนก าหนดใหเปนอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด

บรรดาอ านาจหนาทใดซงเปนของราชการสวนกลาง หรอราชการสวนภมภาค อาจมอบใหองคการบรหารสวนจงหวดปฏบตได ทงน ตามทก าหนดในกฎกระทรวง

2) เทศบาล การจดการขยะมลฝอย เทศบาลต าบลมหนาทตองรกษาความสะอาดของถนน ทางน า

ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจดมลฝอยและสงปฏกลในเขตเทศบาล รวมทงจะตองคมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมายดวย69

สวนเทศบาลเมองและเทศบาลนครกมหนาทเชนเดยวกบเทศบาลต าบล และอาจด าเนนกจการใด ๆ ในเขตของตนเพอปรบปรงแหลงเสอมโทรม และรกษาความสะอาดเรยบรอยของทองถนไดอกดวย70

3) องคการบรหารสวนต าบล ในสวนของการจดการขยะมลฝอย องคการบรหารสวนต าบลมหนาทตองรกษาความ

สะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจดมลฝอยและสงปฏกลในเขตองคการบรหารสวนต าบล รวมทงจะตองคมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมายดวย71

4) กรงเทพมหานคร ในสวนของการก าจดมลฝอยและสงปฏกล พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการ

กรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ไมไดก าหนดอ านาจหนาทของกรงเทพมหานครไวโดยตรง แตก าหนดวา “ภายใตบงคบแหงกฎหมายอน ใหกรงเทพมหานครมอ านาจหนาทด าเนนกจการในเขตกรงเทพมหานครในเรองดงตอไปน ไดแก การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง การจดใหมและบ ารงรกษาทางบก ทางน าและทางระบายน า และการพฒนาและอนรกษสงแวดลอม72

5) เมองพทยา

69 มาตรา 50 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 70 มาตรา 54 และมาตรา 57 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 71 มาตรา 67 แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 72 มาตรา 89 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528

DPU

65

การจดการขยะมลฝอย เมองพทยามอ านาจหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกล และการบ าบดน าเสย รวมไปถงการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมและธรรมชาต และการรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมองในเขตเมองพทยา73

การเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยในเขตราชการสวนทองถนใดใหเปนอ านาจของราชการสวนทองถนนน ดงนน ในการจดการมลฝอยนนราชการสวนทองถนอาจด าเนนการเองทงหมดกได ไมวาจะเปนการเกบรวบรวม การขนสง หรอการก าจดมลฝอย สวนวธการเกบรวบรวม การขนหรอการก าจด ขนอยกบราชการสวนทองถนนน ๆ วาจะเหนสมควรด าเนนการอยางไร หากราชการสวนทองถนไมประสงคจะจดการมลฝอยดวยตนเอง ราชการสวนทองถนอาจรวมกบหนวยงานของรฐ หรอราชการสวนทองถนอนด าเนนการภายใตขอตกลงรวมกนกได แตในกรณจ าเปนเพอประโยชนสาธารณะโดยสวนรวม รฐมนตรมอ านาจออกกฎกระทรวงโดยค าแนะน าของคณะกรรมการก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการด าเนนการรวมกนได หรออาจมอบใหบคคลใดด าเนนการแทนภายใตการควบคมดแลของราชการสวนทองถน หรออาจอนญาตใหบคคลใดเปนผด าเนนกจการรบท าการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยกได74 ดงนน จงแบงการด าเนนการ เปนดงน

(1) ราชการสวนทองถน ด าเนนการเอง (2) ราชการสวนทองถนด าเนนการรวมกบหนวยงานของรฐหรอราชการสวน

ทองถนอนภายใตขอตกลงรวมกน (3) ราชการสวนทองถนมอบหมายใหบคคลอนด าเนนการโดยอยในความ

ควบคมดแลของตน เชน เทศบาลอาจจางใหบรษทเอกชนท าการเกบรวบรวมขยะมลฝอยจากบานเรอนตาง ๆ แลวขนสงไปยงสถานทก าจดมลฝอยของเทศบาล เปนตน ซงเทศบาลตองรบผดชอบเกยวกบการจดการมลฝอยของบรษทเอกชนนน และหากมความเสยหายใด ๆ เกดจากการเกบขนขยะมลฝอยนน เทศบาลตองรบผดชอบเหมอนเชนเทศบาลด าเนนการเกบรวบรวมและขนสงขยะมลฝอยเอง

(4) ราชการสวนทองถนอนญาตใหบคคลใดด าเนนการจดการขยะมลฝอย กลาวคอ ผทไดรบการอนญาตมหนาทรบผดชอบโดยตรงในการเกบรวบรวม ขนสง และก าจดขยะมลฝอย

2) ขอก าหนดทองถนเกยวกบการจดการขยะมลฝอย

73 มาตรา 62 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารเมองพทยา พ.ศ. 2542 74 มาตรา 18 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 (แกไขเพมเตมโดย พระราชบญญตการ

สาธารณสข (ฉบบท 2) พ.ศ. 2550)

DPU

66

เนองจากการจดการมลฝอยและสงปฏกลประกอบดวยขนตอนและรายละเอยดจ านวนมาก จงมการอนญาตใหแตละทองถนสามารถออกขอก าหนดทองถนของตนเองเพอจดการเรองดงกลาวในรายละเอยด โดยพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 มาตรา 20 บญญตวา

เพอประโยชนในการรกษาความสะอาดและการจดระเบยบในการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย ใหราชการสวนทองถนมอ านาจออกขอก าหนดของทองถน ดงตอไปน

(1) หามการถาย เท ทง หรอท าใหมขนในทหรอทางสาธารณะซงสงปฏกลหรอมลฝอยนอกจากในททราชการสวนทองถนจดไวให

(2) ก าหนดใหมทรองรบสงปฏกลหรอมลฝอยตามทหรอทางสาธารณะและสถานทเอกชน

(3) ก าหนดวธการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยหรอใหเจาของหรอ ผครอบครองอาคารหรอสถานทใด ๆ ปฏบตใหถกตองดวยสขลกษณะตามสภาพหรอลกษณะการใชอาคารหรอสถานทนน ๆ

(4) ก าหนดอตราคาธรรมเนยมในการใหบรการของราชการสวนทองถนหรอบคคลอนทราชการสวนทองถนมอบใหด าเนนการแทน ในการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอ มลฝอย ไมเกนอตราทก าหนดในกฎกระทรวง ทงน การจะก าหนดอตราคาธรรมเนยมการก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย ราชการสวนทองถนนนจะตองด าเนนการใหถกตองดวยสขลกษณะตามทก าหนดในกฎกระทรวง75

(5) ก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยเพอใหผรบใบอนญาตตามมาตรา 19 ปฏบต ตลอดจนก าหนดอตราคาบรการขนสงตามลกษณะการใหบรการทผรบใบอนญาตตามมาตรา 19 จะพงเรยกเกบได

(6) ก าหนดการอนใดทจ าเปนเพอใหถกตองดวยสขลกษณะ นอกจากราชการสวนทองถนจะอาศยอ านาจตามมาตรา 20 แหงพระราชบญญตการ

สาธารณสข พ.ศ. 2535 ในการออกขอก าหนดของทองถนตนเองแลว ราชการสวนทองถนกอาจอาศยกฎหมายฉบบอนเพอออกขอก าหนด ไดแก

พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ใหอ านาจแกเทศบาลในการตราเทศบญญตโดย ไมขดหรอแยงตอบทกฎหมายในกรณดงตอไปน 1) เพอปฏบตใหเปนไปตามหนาทของเทศบาลทก าหนดไวในพระราชบญญตน 2) เมอมกฎหมายใหเทศบาลตราเทศบญญต หรอใหมอ านาจตราเทศบญญต ดงนน เมอเทศบาลมอ านาจหนาทในการจดการมลฝอยและสงปฏกลตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แลว เทศบาลจงมอ านาจในการตราเทศบญญตในเรองดงกลาวได

75 มาตรา 10 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข (ฉบบท 2) พ.ศ. 2550

DPU

67

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ใหอ านาจแกราชการสวนทองถนนอยางกวางขวาง เพราะมาตรา 45 (1) ใหอ านาจในการตราขอบงคบโดยไมขดหรอแยงตอกฎหมาย หากราชการสวนทองถนอนในจงหวดยนยอมใหองคการบรหารสวนจงหวดด าเนนการจดการมลฝอยแลว องคการบรหารสวนจงหวดยอมสามารถตราขอบงคบของตนเองในเรองดงกลาวได

พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาตรา 71 วรรคแรก บญญตวา “องคการบรหารสวนต าบลอาจออกขอบงคบต าบลเพอใชในต าบลไดเทาทไมขดตอกฎหมายหรออ านาจหนาทขององคการบรหารสวนต าบล ในการนจะก าหนดคาธรรมเนยมทจะเรยกเกบและก าหนดโทษปรบผฝาฝนดวยกได แตมใหก าหนดโทษปรบเกนหารอยบาท”

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 97 ใหสภากรงเทพมหานครมอ านาจตราขอบญญตกรงเทพมหานครเพอปฏบตการใหเปนไปตามอ านาจหนาทของกรงเทพมหานคร

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 มาตรา 70 ใหอ านาจเมองพทยาในการตราขอบญญตเพอปฏบตการใหเปนไปตามอ านาจหนาทเมองพทยาได ดงนน เมองพทยาจงสามารถตราขอบญญตเกยวกบการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกลได เนองจากอยในอ านาจหนาทของเมองพทยา

นอกจากน เมองพทยาอาจใหบรการแกบคคล หนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอองคกรปกครองสวนทองถน โดยมคาตอบแทนไดเมอบรการนนโดยปกตเปนบรการทมคาตอบแทน76 และเนองจากการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกล ไมวาจะเปนการเกบรวบรวม ขนสง และก าจด เปนกจการทมคาตอบแทนส าหรบการบรการ ดงนน เมองพทยาจงสามารถก าหนดและเรยกเกบคาก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกลได หรออาจมอบกจการดงกลาวใหบคคลอนท าหรอเขารวมกบบคคลอนในการท ากจกรรมดงกลาวกได โดยผท ากจกรรมนนมสทธเรยกคาตอบแทนหรอคาบรการแทนเมองพทยาได ทงน ตองไดรบความเหนชอบจากสภาเมองพทยา และรฐมนตรกอน สวนหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการกระท ากจการดงกลาว ใหเปนไปตามทก าหนดไวในขอบญญต ทงน ขอบญญตดงกลาวตองไมมลกษณะทอาจเปนผลใหประชาชนผใชหรอรบบรการตองเสยคาบรการหรอคาใชจายอนทสงขน77

76 มาตรา 64 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 77 มาตรา 68 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542

DPU

68

3.1.3 กฎหมายทเกยวกบการหามทงขยะมลฝอย 1) พระราชบญญตรกษาคลอง รตนโกสนทรศก 121 มาตรา 6 “ถาหากวาสามารถจะท าไดอยางอนแลว หามมใหผหนงผใดเอาหยากเยอ ฝ น

ฝอย หรอสงโสโครกเททงลงในคลอง และหามมใหเททงสงของดงกลาวมาแลวลงในทางน า ล าค ซงเลอนไหลมาลงคลองได ถาผใดกระท าผดตอมาตราน ใหปรบผนน 20 บาท หรอจ าคกไมเกนเดอนหนง หรอทงจ าทงปรบ”

การทกฎหมายก าหนดเปนขอยกเวนวา ถาหากวาสามารถจะท าอยางอนไดแลว ท าให ไมสอดคลองกบแนวความคดในการทจะสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมในปจจบน เพราะสภาพสงคม เศรษฐกจ และการเพมจ านวนของประชากรในปจจบนมความแตกตางกบในสมยรชกาลท 5 หากใหมการเททงขยะ สงโสโครกลงในล าคลองไดกจะท าใหเปนผลกระทบตอสงแวดลอม ทงน ในปจจบนไมพบวามการน ากฎหมายนมาใชบงคบแลว เนองจากบทบญญตหลายมาตราไมสอดคลองกบสภาพในปจจบน เชน บทลงโทษของการฝาฝนตามกฎหมายดงกลาว เปนตน

2) พระราชบญญตการเดนเรอในนานน าไทย พ.ศ. 2456 มาตรา 119 บญญตวา “หามมใหผใดเท ทง หรอท าดวยประการใด ๆ ใหหน กรวด

ทราย ดน โคลน อบเฉา สงของหรอสงปฏกลใด ๆ ยกเวนน ามนและเคมภณฑลงในแมน า ล าคลอง บง อางเกบน า หรอทะเลสาย อนเปนทางสญจรของประชาชน หรอทประชาชนใชประโยชนรวมกน หรอทะเลภายในนานน าไทย อนจะเปนเหตใหเกดความตนเขน ตกตะกอน หรอสกปรก เวนแตจะไดรบอนญาตจากเจาทา ผใดฝาฝนตองระวางโทษจ าคกไมเกนหกเดอน หรอปรบไมเกนหนงพนบาท หรอทงจ าทงปรบ และตองชดใชเงนคาใชจายทตองเสยไปในการขจดสงเหลานนดวย”

แมวาบทบญญตดงกลาวจะ มไดหามการทง “มลฝอย” โดยตรงลงในล าน า แตการทงหน กรวด ทราย ดน โคลน และสงของ กถอไดวาเปนการทงมลฝอยไดเชนกน ทงน การทงทจะเปนความผดนนจะตองเปนเหตใหเกดการตนเขน ตกตะกอน หรอสกปรกในล าน าทเปนทางสญจรของประชาชน หรอทประชาชนใชประโยชนรวมกน หากเปนล าน าเลก ๆ ทประชาชนมไดใชประโยชนรวมกน การทงดงกลาวยอมไมเปนความผดบทบญญตน

3) พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 บทบญญตทเกยวของกบการหามทงขยะมลฝอย คอ หามมใดผใดทงมลฝอย ซากสตว

ซากพช เถาถาน หรอสงปฏกลลงในทางน าชลประทาน หรอท าน าใหเปนอนตรายแกการเพาะปลกหรอการบรโภค หามมใหผใดปลอยน าซงท าใหเกดเปนพษแกน าตามธรรมชาต หรอสารเคมเปนพษ

DPU

69

ลงในทางน าชลประทาน จนอาจท าใหน าในทางน าชลประทานเปนอนตรายแกเกษตรกรรม การบรโภค อปโภค หรอสขอนามย (มาตรา 28) เหนไดวาบทบญญตนมงถงการทจะปองกนมใหเกดมลพษในทางน าชลประทานโดยตรง

4) ประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญามไดมบทบญญตซงหามการทงมลฝอยไวอยางชดแจง แตม

บทบญญตบางมาตราซงตความไดวาเปนการหามทงมลฝอย เชน การท าใหเกดปฏกลแกน าอยางหนง ไดแก การทงขยะมลฝอยอนท าใหเกดการเนาเสยของน า มความผดตาม มาตรา 380 ซงบญญตไววา “ผใดท าใหเกดปฏกลแกน าในบอ สระ หรอทขงน าอนมไวส าหรบประชาชนใชสอยตองระวางโทษจ าคกไมเกนหนงเดอน หรอปรบไมเกนหนงพนบาท หรอทงจ าทงปรบ” หรอกรณการทงซากสตวซงกถอเปนการทงมลฝอยประเภทหนง มความผดตามมาตรา 396 บญญตไววา “ผใดทงซากสตวซงอาจเนาเหมนในหรอรมทางสาธารณะ ตองระวางโทษปรบไมเกนหารอยบาท”

5) พระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ. 2504 ในเขตอทยานแหงชาตนน หามการทงขยะมลฝอยหรอสงตาง ๆ ในททมไดจดไวเพอ

การนนตามมาตรา 16 (18) แหงพระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ. 2504 หากผใดกระท าการดงกลาวจะตองระวางโทษปรบไมเกนหารอยบาทตามมาตรา 27

6) พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 กฎหมายฉบบนมบทบญญตทปองกนการกอใหเกดมลพษแกคลองประปา คอ หามมให

ผใดเทหรอทงสงใด ๆ หรอระบายหรอท าใหน าโสโครกลงไปในคลองประปา คลองรบน า หรอคลองขงน า (มาตรา 14) และ หามมใหผใดทงซากสตว ขยะมลฝอยหรอสงปฏกลลงในเขตคลองประปา คลองรบน า หรอคลองขงน า (มาตรา 15)

7) พระราชบญญตทางหลวง พ.ศ. 2535 บทบญญตทเกยวของกบการหามทงขยะมลฝอย คอ กรณการหามทงขยะมลฝอย

สงปฏกล น าเสย น าโสโครก รวมทงเศษหน ดน ทรายและสงอนในเขตทางหลวง และการกระท าการอยางอนอนเปนสาเหตใหมลฝอย สงปฏกล เศษหน ดน ทรายตกหลนบนทางจราจรหรอไหลทาง (มาตรา 45)

8) พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535

กฎหมายฉบบนมบทบญญตหลายมาตราทเกยวของกบการหามทงขยะมลฝอย โดยเฉพาะหมวด 1 การรกษาความสะอาดในทสาธารณะและสถานสาธารณะ หมวด 2 การดแล

DPU

70

รกษาสนามหญาและตนไมในถนนและสถานสาธารณะ และหมวด 3 การหามทงสงปฏกลมลฝอยในทสาธารณะและสถานสาธารณะ ไดแก

1. เจาของหรอผครอบครองอาคารหรอทดนทจะมความผดตามพระราชบญญตฉบบน คอ เจาของหรอผครอบครองอาคารหรอทดนทวางกระถางตนไมบนทางเทาหรอปลกตนไมทบรเวณภายนอกอาคารทตนเปนเจาของหรอผครอบครองและปลอยปละละเลยใหตนไมเหยวแหงหรอมสภาพรกรงรง หรอปลอยปละละเลยใหมสงปฏกลหรอมลฝอยในกระถางตนไมหรอทบรเวณภายนอกอาคาร และเจาของหรอผครอบครองอาคารหรอทดนปลอยปละละเลยใหตนไมหรอธญพชทตนปลกไวหรอทขนเองในทดนของตนใหเหยวแหงหรอมสภาพรกรงรง หรอปลอยปละละเลยใหมการทงสงปฏกลหรอมลฝอยในบรเวณทดนของตน จนมสภาพทประชาชนอาจเหนไดจากทสาธารณะ (มาตรา 8)

2. เจาของรถซงใชบรรทกสตว กรวด หน ดน เลน ทราย สงปฏกลมลฝอยหรอสงอนใด ตองจดใหรถนนอยในสภาพทปองกนมใหมลสตวหรอสงดงกลาวตกหลน รวไหล ปลว ฟงกระจายลงบนถนนในระหวางทใชรถนน รวมทงตองปองกนมใหน ามนจากรถรวไหลลงบนถนน ถามกรณดงกลาวตามวรรคหนงเกดขน ใหพนกงานเจาหนาท เจาพนกงานจราจรหรอต ารวจทปฏบตหนาทควบคมการจราจรมอ านาจสงใหผขบขน ารถไปทสถานต ารวจ ทท าการขนสงหรอส านกงานขององคการปกครองทองถนและยดรถน นไวจนกวาเจาของหรอผ ครอบครองรถจะช าระคาปรบ (มาตรา 13) สวนผขบขรถทมลกษณะดงกลาวจะเปนความผดตามมาตรา 55 ซงบญญตไววา “ผใดขบขรถซงบรรทกมลสตว กรวด หน ดน เลน ทราย มลฝอย หรอมน ามนและวตถดงกลาวไดตกหลน ปลว ฟงกระจาย หรอรวไหลลงบนถนน ตองระวางโทษปรบไมเกนสามพนบาท”

3. หามมใหผใดทง วาง หรอกองซากยานยนตบนถนนหรอสถานสาธารณะ (มาตรา 18) 4. หามมใหผใดตง วาง หรอกองวตถใด ๆ บนถนน เวนแตเปนการกระท าในบรเวณท

เจาพนกงานทองถนหรอพนกงานเจาหนาทประกาศก าหนดดวยความเหนชอบของเจาพนกงานจราจร (มาตรา 19)

5. หามมใหผใดเท หรอทงกรวด หน ดน เลน ทราย หรอเศษวตถกอสรางลงในทางน า หรอกองไว หรอกระท าดวยประการใด ๆ ใหวตถดงกลาวไหลหรอตกลงในทางน า (มาตรา 20)

5. หามมใหผใดบวนหรอถมน าลาย เสมหะ บวนน าหมาก สงน ามก เทหรอทงสงใด ๆ ลงบนถนน หรอบนพนรถหรอพนเรอโดยสาร หรอทงสงปฏกลหรอมลฝอยในสถานสาธารณะนอกภาชนะหรอททราชการสวนทองถนไดจดไว (มาตรา 31)

6. หามมใหผใดทงสงปฏกลหรอมลฝอยลงบนทสาธารณะหรอปลอยปละละเลยใหมสงปฏกลหรอมลฝอยในทดนของตนในสภาพทประชาชนอาจเหนไดจากทสาธารณะ (มาตรา 32)

DPU

71

มาตรา 31 และมาตรา 32 เปนการหามทงสงปฏกลและมลฝอยในสถานสาธารณะ หรอทสาธารณะ เวนแตราชการสวนทองถนจะไดจดทใหไวเพอการนน รวมทงก าหนดใหเจาของทดนตองปองกนมใหมสงปฏกลและมลฝอยในทของตนทอาจเหนไดจากทสาธารณะเพอใหเกดความเรยบรอยและสวยงาม

7. หามมใหผใดเท หรอทงสงปฏกล มลฝอย น าโสโครก หรอสงอนใดลงบนถนน หรอในทางน า (มาตรา 33) กรณนเปนการหามทงสงปฏกลและมลฝอยลงในทางน า แตกฎหมายนไดก าหนดขอยกเวนส าหรบเรอหรอเรอนแพซงอยในบรเวณทเจาพนกงานทองถนมไดจดสวมหรอทรองรบสงปฏกลและมลฝอย 3.1.4 กฎหมายเกยวกบการจดการของเสยอนตราย

1) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 บญญตขน

เพอปองกนปญหาความเสอมโทรมของคณภาพสงแวดลอม เชน ดนเสย น าเนา อากาศเปนพษ ปาไม ตนน า ล าธารถกท าลาย โดยสงเสรมประชาชน และองคกรเอกชน ใหมสวนรวมในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม ก าหนดอ านาจหนาทของสวนราชการ รฐวสาหกจ และราชการสวนทองถนและก าหนดแนวทางปฏบตในสวนทไมมหนวยงานใดรบผดชอบโดยตรง ก าหนดมาตรการควบคมมลพษดวยการจดใหมระบบบ าบดอากาศเสย ระบบบ าบดน าเสย ระบบก าจดของเสย และเครองมอหรออปกรณตาง ๆ เพอแกไขปญหาเกยวกบมลพษ และหนาทความรบผดชอบของผทเกยวของกบการกอใหเกดมลพษตลอดจนใหมกองทนสงแวดลอม การบงคบใชกฎหมายฉบบน จงเปนการวางกรอบนโยบายเกยวกบสงแวดลอม การก าหนดมาตรฐานคณภาพสงแวดลอม การวางแผนการจดการคณภาพสงแวดลอม การประกาศเขตอนรกษและพนทคมครองสงแวดลอม การก าหนดใหโครงการขนาดใหญจะตองจดท ารายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม

กฎหมายก าหนดใหเจาของหรอผครอบครองแหลงก าเนดมลพษใดซงมหนาทตามกฎหมายนหรอตามกฎหมายอนทเกยวของทจะตองจดใหมระบบบ าบดอากาศเสย ระบบบ าบดน าเสย หรอระบบก าจดของเสยอยางอน มสทธขอรบการสงเสรมและชวยเหลอจากทางราชการ ในเรองการลดอากรน าเขาอปกรณบ าบดของเสยเหลานน รวมทงน าผช านาญการหรอผเชยวชาญจากตางประเทศเขามาตดตงควบคมหรอด าเนนงานระบบบ าบดของเสยไดดวย

กฎหมายก าหนดใหจดต งกองทนสงแวดลอมขน78เพอใชจายในกจการทระบไวใน มาตรา 23 ซงรวมถง ระบบก าจดของเสยรวมทสวนราชการหรอราชการสวนทองถนลงทนและ

78 มาตรา 22 แหงพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535

DPU

72

ด าเนนงาน หรออาจใหราชการสวนทองถนหรอรฐวสาหกจทตองการจดใหมระบบก าจดของเสยส าหรบใชเฉพาะในกจการของตนกยม หรอใหเอกชนทมหนาทตามกฎหมายทจะตองจดใหมระบบก าจดของเสยหรอบคคลทไดรบใบอนญาตใหประกอบกจการเปนผรบจางใหบรการก าจดของเสยกยม นอกจากนในมาตรา 23 (4) บญญตขอบเขตการใหเงนชวยเหลอและอดหนนกจการใดทเกยวกบการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม ตามทคณะกรรมการกองทนเหนสมควร และโดยความเหนของคณะกรรมการของสงแวดลอมแหงชาต

คณะกรรมการควบคมมลพษ มอ านาจหนาทในสวนทเกยวกบการเสนอแผนปฏบตการเพอปองกนหรอแกไขอนตรายอนเกดจากการแพรกระจายของมลพษ เสนอความเหนในการแกไขเพมเตมหรอปรบปรงกฎหมายทเกยวของกบการควบคมปองกน ลดหรอขจดมลพษ เสนอความเหนเกยวกบการก าหนดมาตรการสงเสรมดานภาษอากร และการลงทนของภาคเอกชน เกยวกบการควบคมมลพษและการสงเสรมรกษาคณภาพสงแวดลอม และเสนอแนะการก าหนดอตราคาบรการของระบบก าจดของเสยรวม

2) พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 เปนกฎหมายทออกใชเพอควบคมดแลการประกอบ

กจการโรงงานใหเหมาะสม โดยแบงโรงงานออกเปน 3 ประเภท รฐมนตรมอ านาจออกกฎกระทรวงก าหนดใหโรงงานตามประเภทชนดหรอขนาดใดเปนโรงงานจ าพวกท 1 โรงงานจ าพวกท 2 หรอโรงงานจ าพวกท 3 แลวแตกรณ คอ

1. โรงงานทประกอบกจการไดทนทโดยไมตองแจงหรอขออนญาตจากทางราชการ 2. โรงงานทประกอบกจการไดตอเมอแจงใหทางราชการทราบแลว 3. โรงงานทจะประกอบกจการไดตองไดรบอนญาตจากทางราชการ กฎหมายก าหนดใหโรงงานจ าพวกใดจ าพวกหนงหรอทกจ าพวกตองปฏบตตามในเรอง

ทตง สภาพแวดลอม ลกษณะอาคารและลกษณะภายในของโรงงาน ลกษณะและชนดของเครองจกร เครองอปกรณ คนงานทตองมความรตามประเภทชนดหรอขนาดของโรงงาน หลกเกณฑทตองปฏบต กรรมวธการผลต เครองมออปกรณเพอปองกนหรอระงบหรอบรรเทาอนตราย ความเสยหาย ความเดอดรอนทอาจเกดแกบคคลหรอทรพยสนในโรงงานหรอทอยใกลเคยง มาตรฐานและวธควบคมการปลอยของเสย มลพษทมผลกระทบกบสงแวดลอม การจดใหมเอกสารเพอการควบคมหรอตรวจสอบขอมลทจ าเปนทผประกอบกจการจะตองแจงตามระยะเวลา ทก าหนด และการอนใดทคมครองความปลอดภยในการด าเนนงาน

รฐมนตรวาการกระทรวงอตสาหกรรมมอ านาจก าหนดโดยการประกาศในราชกจจานเบกษาใหทองทใดทองทหนงเปนเขตประกอบการอตสาหกรรมได ซงผลของการประกาศเปนเขต

DPU

73

ประกอบการอตสาหกรรมจะท าใหโรงงานประเภทท 2 หรอโรงงานประเภทท 3 ภายในเขตประกอบการอตสาหกรรม หรอเขตนคมอตสาหกรรมตามกฎหมายวาดวยการนคมอตสาหกรรม ไดรบยกเวนไมตองแจงใหพนกงานเจาหนาททราบตามมาตรา 11 หรอไดรบอนญาตตามมาตรา 12 แลวแตกรณ แตการประกอบกจการโรงงานดงกลาวจะตองปฏบตตามหลกเกณฑทก าหนดในกฎกระทรวงทออกตามมาตรา 8 ประกาศของรฐมนตรทออกตามกฎกระทรวงดงกลาว ประกาศของรฐมนตรทออกตามมาตรา 32 (1) และบทบญญตอนทเกยวกบการควบคมการประกอบกจการโรงงานตามพระราชบญญตน โดยใหถอเสมอนเปนผแจงหรอผรบใบอนญาต แลวแตกรณ

โรงงานทกประเภทไมวาจะตงอยในทองทใด ทงในหรอนอกเขตประกอบการอตสาหกรรมหรอนคมอตสาหกรรมจะตองปฏบตตามหลกเกณฑและมาตรการตาง ๆ เพอควบคมโรงงานมใหกอผลกระทบตอสงแวดลอม

กระทรวงอตสาหกรรม ไดออกกฎกระทรวงฉบบท 15 (พ.ศ. 2544) ออกตามความในพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ก าหนดใหโรงงานทกชนดทประกอบกจการเกยวกบการคดแยก หรอฝงกลบสงปฏกลหรอว สดทไมใชแลวทมลกษณะหรอคณสมบตตามทก าหนดไวในกฎกระทรวงฉบบท 2 เปนโรงงานล าดบท 105 และโรงงานทประกอบกจการเกยวกบการน าผลตภณฑอตสาหกรรมทไมใชแลวหรอของเสยจากโรงงานมาผลตเปนวตถดบหรอผลตภณฑใหมเปนโรงงานล าดบท 106 และจดเปนโรงงานจ าพวกท 3 ซงจะตองไดรบใบอนญาตจดตงโรงงานกอนจงจะด าเนนการได

3) พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 เปนกฎหมายทก าหนดหลกเกณฑและวธการ

ในการควบคมวตถอนตรายและจดระบบบรหารทเกยวของกบการควบคมดแลวตถอนตราย ทครอบคลมวตถอนตรายตาง ๆ ทกชนด โดยใหความหมายของวตถอนตราย หมายถง วตถระเบดได วตถไวไฟ วตถออกซไดซและวตถเปอรออกไซด วตถมพษ วตถทท าใหเกดโรค วตถกมมนตรงส วตถทกอใหเกดการเปลยนแปลงทางพนธกรรม วตถกดกรอน วตถทกอใหเกดการระคายเคอง และวตถอยางอนไมวาจะเปนเคมภณฑหรอสงอนใดทอาจท าใหเกดอนตรายแกบคคล สตว พช ทรพย หรอสงแวดลอม79

วตถอนตรายแบงออกตามความจ าเปนแกการควบคมเปน 4 ชนด80 (1) วตถอนตรายชนดท 1 ไดแก วตถอนตรายทการผลต การน าเขา การสงออก หรอ

การมไวในครอบครองตองปฏบตตามหลกเกณฑและวธการทก าหนด

79 มาตรา 4 แหงพระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 80 มาตรา 18 แหงพระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535

DPU

74

(2) วตถอนตรายชนดท 2 ไดแก วตถอนตรายทการผลต การน าเขา การสงออก หรอการมไวในครอบครองตองแจงใหพนกงานเจาหนาททราบกอนและตองปฏบตตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดดวย

(3) วตถอนตรายชนดท 3 ไดแก วตถอนตรายทการผลต การน าเขา การสงออก หรอการมไวในครอบครองตองไดรบใบอนญาต

(4) วตถอนตรายชนดท 4 ไดแก วตถอนตรายทหามมใหมการผลต การน าเขา การสงออก หรอการมไวในครอบครอง

ผผลต ผน าเขา ผขนสง หรอผมไวในครอบครองซงวตถอนตรายตองรบผดชอบเพอการเสยหายอนเกดแตวตถอนตรายทอยในความครอบครองของตน เวนแตจะพสจนไดวาความเสยหายนนเกดแตเหตสดวสย หรอเกดเพราะความผดของผตองเสยหายนนเอง

ในกรณทวตถอนตรายกอใหเกดความเสยหายแกบคคล สตว พช หรอสงแวดลอม ถารฐไดรบความเสยหายเพราะตองเสยคาใชจายในการเขาชวยเหลอ เคลอนยาย บ าบด บรรเทา หรอขจดความเสยหายใหเกดการคนสสภาพเดมหรอสภาพทใกลเคยงกบสภาพเดมหรอเปนความเสยหายตอทรพยไมมเจาของ หรอทรพยากรธรรมชาต หรอเปนความเสยหายตอทรพยสนของแผนดน เมอไดรบค า รอ งขอจากห นวย งาน ท ได ร บมอบหมายให รบผดชอบวต ถอนตรายดง ก ล า ว ใหพนกงานอยการมอ านาจฟองเรยกคาสนไหมทดแทนเพอความเสยหายของรฐดงกลาวจากผผลต ผน าเขา ผขนสง หรอผครอบครองวตถอนตรายทกอใหเกดความเสยหาย

ทงน มหนวยงานทรบผดชอบทงหมด 6 หนวยงาน ไดแก (1) กรมโรงงานอตสาหกรรม กระทรวงอตสาหกรรม รบผดชอบวตถอนตรายท

น าไปใชในทางอตสาหกรรม (2) กรมวชาการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ รบผดชอบวตถอนตรายท

น าไปใชในทางเกษตร ยกเวนผลตภณฑทใชทางการประมงและการเพาะเลยงสตวน า (3) กรมประมง กระทรวงเกษตรและสหกรณ รบผดชอบวตถอนตรายทน าไปใชใน

ทางการประมงและการเพาะเลยงสตวน า (4) ส านกงานคณะกรรมการอาหารและยา กระทรวงสาธารณสข รบผดชอบวตถ

อนตรายทน าไปใชในบานเรอนหรอทางสาธารณสข (5) ส านกงานพลงงานปรมาณเพอสนต กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย

รบผดชอบวตถอนตรายทเกยวของกบกมมนตภาพรงส (6) กรมธรกจพลงงาน กระทรวงพลงงาน รบผดชอบวตถอนตรายทเปนกาซ

ปโตรเลยม

DPU

75

4) พระราชบญญตมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม พ.ศ. 2511 พระราชบญญตมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม พ.ศ. 2511 บญญตขนเพอก าหนด

มาตรฐานส าหรบผลตภณฑอตสาหกรรม เพอประโยชนในการสงเสรมอตสาหกรรม เพอความปลอดภย หรอเพอปองกนความเสยหายอนอาจจะเกดแกประชาชนหรอแกกจการอตสาหกรรม หรอเศรษฐกจของประเทศ กฎหมายฉบบนไดมการแกไขเพมเตมหลายครงเกยวกบ เลขาธการส านกงานมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม องคประกอบคณะกรรมการมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม เพมเตมบทบญญตยอมใหท าหรอน าเขามาในราชอาณาจกร ซงผลตภณฑอตสาหกรรมทมพระราชกฤษฎกาก าหนดใหตองเปนไปตามมาตรฐานของตางประเทศ หรอมาตรฐานระหวางประเทศ เฉพาะเพอประโยชนในการสงออกหรอเมอมความจ าเปนตองใชในราชอาณาจกรเปนครงคราว ปรบปรงอ านาจของพนกงานเจาหนาทและของคณะกรรมการ และเรองทเกยวกบการควบคมผลตภณฑอตสาหกรรมใหเปนไปตามมาตรฐาน และอตราโทษส าหรบการกระท าผด ตลอดจนบทบญญตลงโทษผแทนนตบคคล กรณทนตบคคลกระท าผดกบบทบญญตเปรยบเทยบคดดวย การเพมเตมบทบญญตเกยวกบอ านาจในการก าหนดเงอนไขในการออกใบอนญาต การก าหนดหลกเกณฑในการโอนใบอนญาตมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรมเพอใหผรบโอนใบอนญาตประกอบกจการโรงงานสามารถประกอบกจการผลตสนคาไดทนทและมความตอเนองไมหยดชะงก เกดความคลองตวและรวดเรว

5) พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 มวตถประสงคในการจดการการใชทดนในเขต

เมองเพอสรางหรอพฒนาเมองหรอสวนของเมองขนใหมหรอแทนเมองหรอสวนของเมองทไดรบความเสยหาย เพอใหมหรอท าใหดยงขน ถกสขลกษณะ มความสะดวกสบาย ความเปนระเบยบ ความสวยงาม การใชประโยชนในทรพยสน ความปลอดภยของประชาชนและสวสดภาพของสงคม เพอสงเสรมการเศรษฐกจ สงคม และสภาพแวดลอม เพอด ารงรกษาหรอบรณะสถานทและวตถทมประโยชนหรอคณคาในทางศลปกรรม สถาปตยกรรม ประวตศาสตร หรอโบราณคด หรอเพอบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาต ภมประเทศ ทงดงามหรอมคณคาในทางธรรมชาต

การจดท าผงเมองอาจจดท าได 2 ประเภท คอ ผงเมองรวมหรอผงเมองเฉพาะ กฎหมายก าหนดใหจดตงคณะกรรมการผงเมองขนคณะหนง ใหมอ านาจในการก าหนดหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทเจาของหรอผครอบครองทดนจะตองแกไข เปลยนแปลง หรอระงบการใชประโยชนทดน หากการใชประโยชนดงกลาวขดตอนโยบายของผงเมองรวมในสาระส าคญทเกยวกบสขลกษณะ ความปลอดภยของประชาชนและสวสดการของสงคม

DPU

76

3.1.5 กฎหมายทเกยวกบการระงบ หรอเยยวยาความเสยหายจากขยะมลฝอย ส าหรบมาตรการบรรเทาระงบ และเยยวยาความเสยหายอนเกดจากมลฝอยอาจแยก

ออกเปนสองกรณคอ การใชมาตรการทางปกครองหรอการฟองคดตอศาลปกครอง และมาตรการหรอการด าเนนคดแพงกบผเปนตนเหตของความเสยหาย เชน การฟองใหระงบกระท าการหรอจายคาสนไหมทดแทน เปนตน

1) มาตรการทางปกครองโดย เจาหนา ท ของ รฐ มกฎหมาย ท เ ก ยวของ คอ พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และพระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535

(1) พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ก าหนดวา หากความเสยหายจากมลฝอยมลกษณะเปนเหตเดอดรอนร าคาญแลว เจาพนกงานทองถน ซงไดแก นายกองคการบรหารสวนจงหวดส าหรบในเขตองคการบรหารสวนจงหวด นายกเทศมนตรส าหรบในเขตเทศบาล นายกองคการบรหารสวนต าบลส าหรบในเขตองคการบรหารสวนต าบล ผวาราชการกรงเทพมหานครส าหรบในเขตกรงเทพมหานคร นายกเมองพทยาส าหรบในเขตเมองพทยา และหวหนาผบรหารทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนอนทกฎหมายก าหนดใหเปนยอมมอ านาจจดการปญหาดงกลาวได

เมอขยะมลฝอยอาจเปนตนเหตของความเดอดรอนร าคาญ81 เจาพนกงานทองถนอาจหามบคคลใดกอเหตร าคาญในทหรอทางสาธารณะหรอสถานทเอกชนได อ านาจดงกลาวรวมถง

81 มาตรา 25 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 “ในกรณทมเหตอนอาจกอใหเกดความ

เดอดรอนแกผอยอาศยในบรเวณใกลเคยงหรอผทตองประสบกบเหตนนดงตอไปน ใหถอวาเปนเหตร าคาญ (1) แหลงน า ทางระบายน า ทอาบน า สวม หรอทใสมลหรอเถา หรอสถานทอนใดซงอยในท าเล

ไมเหมาะสม สกปรก มการสะสมหรอหมกหมมสงของ มการเททงสงใดเปนเหตใหมกลนเหมนหรอละอองสารเปนพษ หรอเปนหรอนาจะเปนทเพาะพนธพาหะน าโรค หรอกอใหเกดความเสอมหรออาจเปนอนตรายตอสขภาพ

(2) การเลยงสตวในทหรอโดยวธใด หรอมจ านวนมากเกนสมควรจนเปนเหตใหเสอมหรออาจเปนอนตรายตอสขภาพ

(3) อาคารอนเปนทอยของคนหรอสตว โรงงานหรอสถานทประกอบการใดไมมการระบายอากาศ การระบายน า การก าจดสงปฏกล หรอการควบคมสารเปนพษหรอมแตไมมการควบคมใหปราศจากกลนเหมนหรอละอองสารพษอยางพอเพยงจนเปนเหตใหเสอมหรออาจเปนอนตรายตอสขภาพ

(4) การกระท าใด ๆ อนเปนเหตใหเกดกลน แสง รงส เสยง ความรอน สงมพษ ความสนสะเทอน ฝ น ละออง เขมา เถา หรอกรณอนใด จนเปนเหตใหเสอม หรออาจเปนอนตรายตอสขภาพ

(5) เหตอนใดทรฐมนตรก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา”

DPU

77

การระงบเหตร าคาญดวย (มาตรา 26) ในกรณทมเหตร าคาญเกดขนจรงในทหรอทางสาธารณะ ใหเจาพนกงานทองถนมอ านาจในการออกค าสงเปนหนงสอใหผเปนตนเหตหรอเกยวของ ระงบหรอปองกนเหตร าคาญภายในเวลาอนสมควรตามทระบไวในค าสง และอาจจะก าหนดใหกระท าโดยวธใดเพอระงบหรอปองกนเหตร าคาญนนกได รวมทงการปองกนมใหเกดเหตร าคาญในอนาคตอกดวย (มาตรา 27 วรรคแรก) แตหากปรากฏวามการไมปฏบตตามค าสงของเจาพนกงานทองถนและเหตร าคาญนนอนเปนอนตรายรายแรงตอสขภาพ ใหเจาพนกงานทองถนระงบเหตร าคาญและอาจจดการตามความจ าเปนเพอปองกนมใหเกดเหตร าคาญนนในอนาคตอก ทงน ใหบคคลผกอหรออาจกอเหตร าคาญนนตองเสยคาใชจายในเรองดงกลาว (มาตรา 27 วรรคสอง) การขดขวางมใหเจาพนกงานทองถนปฏบตหนาทมโทษเชนเดยวกบการฝาฝนค าสงของ เจาพนกงานทองถนทกลาวแลวขางตน

กรณทเหตร าคาญเกดขนในสถานทเอกชน ใหเจาพนกงานทองถนมอ านาจในการออกค าสงเปนหนงสอใหเจาของหรอผครอบครองสถานทนนระงบเหตร าคาญภายในเวลาอนสมควรตามทระบไวในค าสง ทงน อาจระบวธการใดเพอระงบเหตร าคาญนน รวมทงการปองกนมใหเกดเหตร าคาญในอนาคตดวย (มาตรา 28 วรรคหนง) การฝาฝนค าสงเจาพนกงานทองถนตองระวางโทษเชนเดยวกบกรณในวรรคกอน หากมการฝาฝนค าสงดงกลาว ใหเจาพนกงานทองถนมอ านาจระงบเหตร าคาญและอาจจดการตามจ าเปนเพอปองกนมใหเหตร าคาญนนเกดขนอกในอนาคต และถาเหตร าคาญนนเกดจากการกระท า ละเลย หรอการยนยอมของเจาของหรอผครอบครองสถานทนน ใหเจาของหรอผครอบครองนนรบผดชอบคาใชจายในการจดการดงกลาว (มาตรา 28 วรรคสอง) การขดขวางการปฏบตหนาทของเจาพนกงานทองถนตองระวางโทษเชนเดยวกบกรณ ในวรรคกอน หากปรากฏวาเหตร าคาญทเกดขนนนอาจเกดอนตรายรายแรงตอสขภาพ หรอมผลกระทบตอสภาวะความเปนอยทเหมาะสมกบการด ารงชพของประชาชน ใหอ านาจเจาพนกงานทองถนในการออกค าสงเปนหนงสอหามมใหเจาของหรอผครอบครองใชหรอยนยอมใหบคคลใดใชสถานทนนทงหมดหรอบางสวน จนกวาจะเปนทพอใจแกเจาพนกงานทองถนวาไดมการระงบเหตร าคาญนนแลว (มาตรา 28 วรรคสาม) การฝาฝนค าสงจะไดรบโทษเชนเดยวกบการฝาฝนค าสงตามมาตรา 28 วรรคแรก

นอกจากเจาพนกงานทองถนจะอาศยอ านาจในการจดการเหตร าคาญเพอบรรเทาหรอระงบความเสยหายอนเกดจากมลฝอยแลว กอาจอาศยมาตรา 45 เพอวตถประสงคในการควบคม การด าเนนงานของผทกอใหเกดขยะมลฝอยหรอท าหนาทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยได อกดวย กลาวคอ ในกรณทปรากฏวาผด าเนนกจการใด ๆ ตามทระบไวในพระราชบญญตนปฏบตไมถกตองตามพระราชบญญตน กฎกระทรวง ขอก าหนดของทองถนหรอประกาศทออกตาม

DPU

78

พระราชบญญตนหรอค าสงของเจาพนกงานทองถนทก าหนดไวเกยวกบการด าเนนกจการนน ใหเจาพนกงานทองถนมอ านาจสงใหผด าเนนกจการนนแกไขหรอปรบปรงใหถกตองได และถา ผด าเนนกจการไมแกไข หรอถาการด าเนนกจการนนจะกอใหเกดหรอมเหตอนควรสงสยวาจะเกดอนตรายอยางรายแรงตอสขภาพของประชาชน เจาพนกงานทองถนจะสงใหผนนหยดด าเนนกจการนนไวทนทเปนการชวคราวจนกวาจะเปนทพอใจแกเจาพนกงานทองถนวาปราศจากอนตรายแลว กได

สวนการออกค าสงใหผด าเนนกจการตองปฏบตตามนน มาตรา 45 วรรคสอง ก าหนดวา จะตองใหระยะเวลาพอสมควรแกผด าเนนการโดยระยะเวลาตองไมนอยกวาเจดวน แตถาเปนค าสงใหหยดด าเนนกจการกสามารถมผลบงคบไดทนทตามผมอ านาจออกค าสงก าหนด ผทไมปฏบตตามค าสง หรอด าเนนกจการในระหวางทมค าสงของเจาพนกงานทองถนใหหยดด าเนนกจการโดยไมมเหตหรอขอแกตวอนสมควร มาตรา 80 ก าหนดใหตองระวางโทษจ าคกไมเกนหกเดอน หรอปรบ ไมเกนหนงหมนบาท หรอทงจ าทงปรบ และใหปรบอกไมเกนวนละหาพนบาทตลอดเวลาทยงไมปฏบตตามค าสง

นอกจากเจาพนกงานทองถนอาจใชอ านาจตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 เพอปองกน บรรเทา และระงบความเสยหายอนเกดจากขยะมลฝอยแลว กฎหมายนไดใหอ านาจแกเจาพนกงานสาธารณสขซงไดรบการแตงตงจากรฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสขเชนกน โดยปกตเจาพนกงานสาธารณสขมหนาทแตเพยงแจงแกเจาพนกงานทองถนใหด าเนนการตามอ านาจหนาทโดยไมชกชา เมอเจาพนกงานสาธารณสขตรวจพบเหตทไมถกตองหรอมการ ฝาฝนกฎหมายฉบบนตามมาตรา 46 แตถาเจาพนกงานสาธารณสขเหนวาความไมถกตองหรอการฝาฝนกฎหมายนนจะมผลกระทบตอสภาวะความเปนอยทเหมาะสมกบการด ารงชพของประชาชน หรอจะเปนอนตรายอยางรายแรงตอสขภาพของประชาชนซงสมควรจะด าเนนการแกไขโดยเรงดวน เจาพนกงานสาธารณสขอาจมค าสงใหผเปนตนเหตความไมถกตองหรอท าการฝาฝนกฎหมายนนแกไขหรอระงบเหตนน หรอด าเนนการใด ๆ เพอระงบเหตดงกลาวไดตามสมควร (2) พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเร ยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535

เมอมการจบกมผกระท าผดตามพระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535 แลว มาตรา 46 ก าหนดใหพนกงานเจาหนาท แจงแกผกระท าผดใหจดการลบ ลาง กวาด เกบ ตกแตง ปรบปรงสงทเปนความผดมใหปรากฏอกตอไปภายในระยะเวลาทก าหนด ถาผกระท าผดยนยอมปฏบตตามใหคดเปนอนเลกกน การแจงเรองดงกลาวใหผกระท าผดทราบเปนหนาทของพนกงานเจาหนาท และจะมการด าเนนคดตอผกระท า

DPU

79

ผดโดยไมมการแจงเชนวานนกอนมได ในกรณทผกระท าผดไมด าเนนการแกไขตามทไดรบแจง พนกงานเจาหนาทมอ านาจในการจดท าหรอมอบหมายใหผอนจดท าใหเกดความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอย โดยใหผกระท าผดตองชดใชคาใชจายในการจดท าความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยแกพนกงานเจาหนาท และไมเปนการลบลางการกระท าผดหรอการด าเนนคดแกผกระท าผด

2) การฟองคดตอศาลปกครอง เมอเกดความเดอดรอนร าคาญหรอความเสยหายจากมลฝอยแลว หากเจาหนาทของรฐ

ไมสามารถใชมาตรการทางการปกครองเพอแกไขปญหา หรอปญหาเปนผลมาจากการด าเนนงานหรอการละเลยเพกเฉยในการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐเอง ผทไดรบหรออาจไดรบความเดอดรอนยอมสามารถน าคดขนสศาลปกครองตามมาตรา 9 และมาตรา 42 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

3.1.6 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 1) วตถประสงคของการรบฟงความคดเหน ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548

ไดก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชนเพอใหเกดประโยชนแกหนวยงานของรฐและประชาชน รวมตลอดทงเปนแนวทางในการใหประชาชนมสวนรวมในการด าเนนโครงการของรฐอยางกวางขวาง โดยการรบฟงความคดเหนหนวยงานของรฐตองมงใหประชาชนมความเขาใจทถกตองเกยวกบโครงการของรฐ และรวบรวมความคดเหนของประชาชนทมตอโครงการนน รวมตลอดทงความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนดวย ทงน หนวยงานของรฐจะรบฟงความคดเหนของประชาชนไปพรอมกบการเผยแพรขอมลแกประชาชนกได82

2) โครงการของรฐ83 ทตองด าเนนการตามระเบยบ (1) เปนการด าเนนงานโดยหนวยงานของรฐ (2) เปนโครงการเกยวกบการพฒนาเศรษฐกจหรอสงคม (3) หนวยงานของรฐเปนผด าเนนการเอง หรอใหสมปทาน หรออนญาตให

บคคลอนท า (4) เกดผลกระทบอยางกวางขวางตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย วถชวต

หรอสวนไดเสยเกยวกบชมชนทองถน

82 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 8 83 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 4

DPU

80

3) ขอมลเกยวกบโครงการของรฐทหนวยงานของรฐตองเผยแพรแกประชาชน กอนเรมด าเนนการโครงการของรฐหนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการตองจด

ใหมการเผยแพรขอมลใหประชาชนทราบ และจะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนง หรอหลายวธดวยกได 84

ขอมล เ กยวกบโครงการของรฐทหนวยงานของรฐตองเผยแพรแกประชาชน อยางนอยตองประกอบดวยขอมล85 ดงตอไปน

(1) เหตผลความจ าเปนและวตถประสงคของโครงการ (2) สาระส าคญของโครงการ (3) ผด าเนนการ (4) สถานททจะด าเนนการ (5) ขนตอนและระยะเวลาด าเนนการ (6) ผลผลตและผลลพธของโครงการ (7) ผลกระทบทอาจเกดขนแกประชาชนทอยอาศยหรอประกอบอาชพอยใน

สถานททจะด าเนนโครงการและพนทใกลเคยง และประชาชนทวไป รวมทงมาตรการปองกน แกไข หรอเยยวยาความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนจากผลกระทบดงกลาว

(8) ประมาณการคาใชจาย ในกรณทหนวยงานของรฐจะเปนผด าเนนโครงการของรฐเองใหระบทมาของเงนทจะน ามาใชจายในการด าเนนโครงการนนดวยใหหนวยงานของรฐประกาศขอมลทตองเผยแพรแกประชาชนตามวรรคหนงในระบบเครอขายสารสนเทศทส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรจดใหมขนตามระเบยบนดวย

4) วธการเผยแพรขอมลของรฐแกประชาชน (1) ใหหนวยงานของรฐประกาศขอมลทตองเผยแพรแกประชาชนในระบบ

เครอขายสารสนเทศทส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรจดใหมขน (2) โดยวธการเผยแพรทางอน ๆ ใหเปนดลพนจของหนวยงานรฐทจะก าหนด

วธการเผยแพรซงควรจะเปนวธการทเพยงพอทจะท าใหประชาชนไดรบทราบและมความเขาใจทถกตอง

5) กรณทหนวยงานของรฐจะตองรบฟงความคดเหนของประชาชน (1) กรณโครงการของรฐทมผลกระทบอยางกวางขวาง

84 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 5 85 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 7

DPU

81

1. หนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการพจารณาแลวเหนควรใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน

2. ผมสวนไดเสยรองขอใหหนวยงานของรฐรบฟงความคดเหนกอนเรมด าเนนโครงการ

(2) กรณโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวม ระเบยบบงคบใหหนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบตองจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน

6) การประกาศเกยวกบการรบฟงความคดเหน การรบฟงความคดเหนของประชาชนหนวยงานของรฐตองประกาศใหประชาชนทราบ

ถงวธการรบฟงความคดเหน ระยะเวลา สถานท ตลอดจนรายละเอยดอนทเพยงพอแกการทประชาชนจะเขาใจและสามารถแสดงความคดเหนได โดยประกาศดงกลาวใหปดไวโดยเปดเผย ณ สถานทปดประกาศของหนวยงานของรฐและสถานททจะด าเนนโครงการของรฐนนเปนเวลาไมนอยกวาสบหาวนกอนเรมด าเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชน และใหประกาศในระบบเครอขายสารสนเทศทส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรจดใหมขนตามระเบยบนดวย86

7) วธการรบฟงความคดเหน การรบฟงความคดเหนของประชาชนอาจใชวธการอยางหนงหรอหลายอยาง

ดงตอไปน (1) การส ารวจความคดเหน ซงอาจท าโดยวธดงตอไปน (ก) การสมภาษณรายบคคล (ข) การเปดใหแสดงความคดเหนทางไปรษณย ทางโทรศพท หรอโทรสาร ทางระบบเครอขายสารสนเทศ หรอทางอนใด (ค) การเปดโอกาสใหประชาชนมารบขอมลและแสดงความคดเหนตอหนวยงานของรฐทรบผดชอบโครงการ (ง) การสนทนากลมยอย (2) การประชมปรกษาหารอ ซงอาจท าไดโดยวธดงตอไปน (ก) การประชาพจารณ (ข) การอภปรายสาธารณะ (ค) การแลกเปลยนขอมลขาวสาร (ง) การประชมเชงปฏบตการ

86 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 11

DPU

82

(จ) การประชมระดบตวแทนของกลมบคคลทเกยวของหรอมสวนไดเสย (3) วธอนทส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรก าหนด87 (4) วธอนนอกจากทก าหนดไวในขอ 9 ในกรณทหนวยงานของรฐเหนวาการรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยจะท าใหการรบฟงความคดเหนของประชาชนบรรลวตถประสงคตามขอ 8 แตเมอด าเนนการแลว ใหแจงส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรทราบดวย88

8) หลงจากการรบฟงความคดเหนแลว89 (1) ใหหนวยงานของรฐจดท าสรปผลการรบฟงความคดเหนของประชาชน (2) ประกาศใหประชาชนทราบภายในสบหาวนนบแตวนทเสรจสนการรบฟง

ความคดเหนของประชาชน 9) ผลของการรบฟงความเหน เมอรบฟงความคดเหนของประชาชนแลวปรากฏวาการด าเนนโครงการของรฐ

โครงการใดอาจกอใหเกดผลกระทบตอประชาชนมากกวาขอมลทเผยแพรแกประชาชน ถายงมความจ าเปนตองด าเนนโครงการดงกลาวตอไป หนวยงานของรฐตองก าหนดมาตรการปองกน แกไข หรอเยยวยาความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนจากผลกระทบดงกลาวเพมขนตามความเหมาะสมกอนเรมด าเนนการโครงการของรฐนนและประกาศใหประชาชนทราบ90 3.1.7 การจดการขยะมลฝอยในประเทศไทย 1) สถานการณและปญหาการจดการขยะมลฝอย

จากรายงานสถานการณมลพษในประเทศไทย ขยะมลฝอยในชมชนมประมาณการปรมาณมลฝอยเกดขน 24.73 ลานตนหรอ 67,577 ตนตอวนโดยปรมาณมลฝอยชมชนทถกน ามาทงในถงประมาณ 15.9 ลานตน องคกรปกครองสวนทองถนสามารถเกบขนไดประมาณ 11.90 ลานตน และสามารถน าไปก าจดอยางถกตองตามหลกวชาการ 5.83 ลานตน มลฝอยชมชนถกน ากลบมาใชประโยชน 5.28 ลานตน สวนทเหลอ 13.62 ลานตนเปนมลฝอยตกคางทองคกรปกครองสวนทองถนรวบรวมน าไปก าจดโดยวธการไมถกตอง เชน เทกองหรอเผากลางแจง นอกจากน ยงมมลฝอยทตกคางในพนทตาง ๆ หรอการลกลอบน าไปทงในบอดนเกาหรอพนทรกรางโดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกและในพนทหางไกล ซงยงมระบบการเกบรวบรวมไมครอบคลมพนทบรการและก าจดยงไมถกหลกวชาการ ปจจบนมสถานทก าจดมลฝอยทถกตองตาม

87 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 9 88 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 10 89 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 12 90 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 13

DPU

83

หลกวชาการทกอสรางแลวเสรจจ านวน 136 แหงทวประเทศ สามารถเดนระบบจ านวน 117 แหง และไมเคยเดนระบบตงแตกอสรางแลวเสรจ 7 แหง หยดเดนระบบ 12 แหง เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนขาดความพรอมและบางแหงเกดการตอตานจากประชาชน91

สวนของเสยอนตราย ประมาณการเกดขนทวประเทศประมาณ 4.71 ลานตน ประกอบดวย

1. ของเสยอนตรายจากชมชน ประมาณ 7 แสนตน รอยละ 51 เปนซากผลตภณฑเครองใชไฟฟาและอเลกทรอนกส และเปนของเสยอนตรายอนกลมแบตเตอร หลอดไฟ ภาชนะบรรจสารเคม รอยละ 49 ซงสวนใหญจะถกทงปะปนกบมลฝอยทวไป

2. ของเสยอนตรายจากอตสาหกรรม ประมาณ 3.95 ลานตน ไดรบการจดการประมาณ 2.82 ลานตน โดยโรงงานผรบจดการสงปฏกลหรอวสดทไมใชแลวทเปนของเสยอนตราย ทวประเทศ รวม 313 แหง มขดความสามารถรองรบของเสยอนตรายได 10.73 ลานตนตอป

3. มลฝอยตดเชอ มแหลงก าเนดจากสถานพยาบาลของรฐหรอเอกชน โรงพยาบาล คลนกสตว และหองปฏบตการเชออนตราย ปจจบนยงไมมการรวบรวมขอมลปรมาณมลฝอย ตดเชอจากสถานพยาบาลทกประเภทและทกขนาดตามขอเทจจรงทเกดขน จากขอมลทมประมาณการไดวา มปรมาณมลฝอยตดเชอเกดขนประมาณ 43,800 ตนตอป เนองจากยงไมมระบบตดตามตรวจสอบการด าเนนงาน การเกบขนและก าจดมลฝอยตดเชอตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และฉบบแกไขเพมเตม พ.ศ. 2550 และกฎกระทรวงวาดวยการก าจดมลฝอยตดเชอ พ.ศ. 2545 กรมอนามยและกรมควบคมมลพษจงไดรวมมอกน เรมตนวางระบบการบรหารจดการขยะตดเชอของโรงพยาบาลทวประเทศตงแตการรวบรวมขอมล การก ากบ การขนสง วธก าจด และการควบคมบรษททรบขยะเหลานไปก าจด92

ของเสยอนตรายจากชมชน ป พ.ศ. 2555 มปรมาณเกดขนทงหมด 712,270 ตน เพมขนจากป พ.ศ. 2554 รอยละ 0.7 หรอ 5,270 ตน (ไมรวมปรมาณทเกดขนจากเหตอทกภย) สวนใหญรอยละ 51 เปนซากผลตภณฑเครองใชไฟฟาและอเลกทรอนกส (Waste from Electrical and Electronic Equipment: WEEE) จ านวน 359,070 ตน เชน โทรศพทมอถอหรอบาน อปกรณเลนภาพหรอเสยงขนาดพกพา โทรทศน คอมพวเตอรสวนบคคล เปนตน และของเสยอนตรายประเภทอน เชน แบตเตอร หลอดไฟ ภาชนะบรรจสารเคม รวมกนอกประมาณ 353,200 ตน คดเปนรอยละ 49 ทงน การจดการในปจจบนพบวา ของเสยอนตรายประเภทอนสวนใหญยงถกทงปะปนกบมลฝอยทวไป มเพยงองคกรปกครองสวนทองถนไมกแหงทมการคดแยกของเสยอนตรายจากชมชนและ

91 รายงานสถานการณมลพษในประเทศไทย. (น. 9). เลมเดม. 92 แหลงเดม. (น. 9).

DPU

84

เกบรวบรวมเพอสงไปรไซเคลหรอก าจดในศนยจดการของเสยอนตรายทถกหลกวชาการ เชน เทศบาลนครนครราชสมา เทศบาลนครระยอง เทศบาลนครล าปาง และซากผลตภณฑเครองใชไฟฟาและอเลกทรอนกสสวนใหญถกจดการโดยผรบซออยางไมถกตองและปลอดภยตอสขภาพอนามยและสงแวดลอม93

ส าหรบมลฝอยตดเชอ ปจจบนยงไมมการรวบรวมขอมลปรมาณมลฝอยตดเชอจากสถานพยาบาลทกประเภทและทกขนาดตามขอเทจจรงทเกดขน ทงน มปรมาณมลฝอยตดเชอ ทเกดขนในป พ.ศ. 2555 ประมาณ 43,800 ตนตอป หรอประมาณ 120 ตนตอวน และปรมาณมลฝอยตดเชอทถกก าจดในเตาเผาของสถานพยาบาลของรฐประมาณ 12 ตนตอวน เตาเผาขององคกรปกครองสวนทองถนประมาณ 45 ตนตอวน และเตาเผาของเอกชน ประมาณ 37.5 ตนตอวน รวมเปนปรมาณมลฝอยตดเชอทถกก าจดดวยระบบเตาเผาทงสน 94.5 ตนตอวน ประมาณรอยละ 78.75 ทเหลออกรอยละ 21.25 หรอประมาณ 9,307 ตนตอป หรอ 25.5 ตนตอวน อาจปะปนไปกบมลฝอยชมชนจากสถานบรการสาธารณสขขนาดเลก อาท คลนก ซงขาดการคดแยกมลฝอยตดเชอ รวมทงเอกชนบางรายทใหบรการเกบ ขน และก าจดมลฝอยตดเชออาจลกลอบทงในทสาธารณะหรอน าไปก าจดอยางไมถกวธ94

2) นโยบายของรฐในการจดการขยะมลฝอย การก าหนดนโยบายของรฐทเกยวกบการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมก าหนด

ขนเพอเปนกรอบในการด าเนนงานของหนวยงานหรอบคคลทเกยวของใหเปนไปในทศทางเดยวกนตามเปาหมายทตงไว นโยบายของรฐทเกยวกบการควบคมและจดการปญหาขยะมลฝอย มดงน

ก. แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต การพฒนาประเทศทผานมาไดมการจดท าแผนพฒนาประเทศหรอแผนพฒนาเศรษฐกจ

แหงชาตฉบบท 1 (พ.ศ. 2504 - 2509) มาอยางตอเนองจนถงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 (พ.ศ. 2555 - 2559) ส าหรบปญหาขยะมลฝอยไดรบการกลาวถงเปนครงแรก ในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 4 จากนนปญหาและนโยบายดานการจดการขยะมลฝอยจงไดรบการกลาวถงและก าหนดไวในแนวทางการพฒนาสงแวดลอมของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทกฉบบ ทงน แผนพฒนาฯ ทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยฉบบทส าคญ ไดแก

93 แหลงเดม. (น. 3 - 11). 94 แหลงเดม. (น. 3 - 18).

DPU

85

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 8 (พ.ศ. 2540 - 2544) เปนจดเปลยนส าคญของการก าหนดนโยบายและการวางแผนประเทศ ส าหรบดานการจดการขยะมลฝอยไดก าหนดเปาหมายในการเพมขดความสามารถในการเกบขยะมลฝอยของเทศบาลและสขาภบาล รวมทงใหมการก าจดของเสยอนตรายจากชมชนอยางถกสขลกษณะ โดยไดก าหนดมาตรการเพอใหบรรลเปาหมายโดยสนบสนนใหจงหวดจดเตรยมทดนทเหมาะสมส าหรบใชก าจดมลฝอยในระยะยาว รวมท งการก าหนดพนทสงวนไวเพอการก าจดมลฝอยในผงเมอง และการก าหนดเกณฑการปฏบตการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกลทเหมาะสมตงแตการเกบขน การขนสง และการก าจดอยางถกสขลกษณะ รวมทงใหมการลดปรมาณกากของเสยและการใชประโยชนของเสย ตลอดจนการน ากลบมาใชใหมอยางเหมาะสม นอกจากนน ยงมมาตรการสนบสนนใหมระบบบ าบดและก าจดของเสยรวม โดยสนบสนนการจดตงศนยก าจดของเสยสวนกลางและศนยก าจดมลฝอยตดเชอทสามารถใชรวมกนไดระหวางชมชนหรอกลมจงหวดทอยใกลเคยงกน

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 9 (พ.ศ. 2545 - 2549) ยทธศาสตรการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมดานการจดการขยะมลฝอย ก าหนดใหเพมขดความสามารถในการรวบรวมก าจดและลดกากของเสยอนตรายจากอตสาหกรรมและชมชนใหเพมขนไมต ากวารอยละ 50 ของปรมาณของเสยอนตรายทเกดขนทงหมด ใหมการก าจดอยางถกวธและปลอดภย ไมนอยกวารอยละ 50 ของจงหวดทงหมด และมการใชประโยชนจากมลฝอยไมต ากวารอยละ 30 ของปรมาณมลฝอยทงหมดทเกดขน

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 (พ.ศ. 2550 – 2554) สบเนองจากสถานการณคณภาพสงแวดลอมของประเทศโดยภาพรวมยงมสภาพเสอมโทรม สงผลกระทบตอสขภาพอนามย และคณภาพชวต ขาดกลไกการจดการทดทงการควบคมในกระบวนการผลต การกกเกบ การขนสงและการปนเปอนในสงแวดลอม ส าหรบปรมาณกากของเสยทงขยะมลฝอยและของเสยอนตรายมมากถงปละ 22 ลานตน และมแนวโนมเพมขนอยางตอเนองโดยไมสามารถก าจดไดทน ในขณะทการน าของเสยกลบมาใชใหมยงท าไดจ ากด95 ดงนน แผนพฒนาฯ ฉบบท 10 ก าหนดแนวทางการพฒนาประสทธภาพการบรหารจดการเพอลดมลพษและควบคมกจกรรมทสงผลกระทบตอคณภาพชวตในสวนทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยซงถอเปนนโยบายการจดการขยะมลฝอยของประเทศดงน เพมประสทธภาพของกลไกการจดการขยะชมชน ขยะอเลกทรอนกส ของเสยอนตราย และขยะตดเชอ โดยสรางแรงจงใจทางเศรษฐกจใหเกดการลดและคดแยกขยะ ณ แหลงก าเนด สนบสนนการสรางธรกจชมชน สวสดการชมชน และธรกจเอกชนจาก

95 จาก แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 , (น. 99 – 100), ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ส านกนายกรฐมนตร.

DPU

86

ขยะรไซเคล พฒนาระบบรวบรวมคดแยกและโครงสรางพนฐาน และสงเสรมการลงทนของเอกชนในการจดการของเสยอนตราย รวมทงออกกฎหมายใหผประกอบการรบผดชอบตอซากผลตภณฑของตนเอง เรยกเกบภาษผลตภณฑทกอใหเกดของเสยอนตราย พจารณาน ามาตรการภาษบรรจภณฑ และการเกบอตราภาษทแตกตางกน ส าหรบสนคาทน ากลบมาใชใหมไดและทเปนของเสยอนตราย สนบสนนการวจย และน ามาใชเชงพาณชยส าหรบผลตภณฑหรอบรรจภณฑทดแทน ตลอดจนสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถน มระบบเกบขนและก าจดขยะตดเชอแยกตางหาก และเปนแบบศนยรวม96

โดยกอนทการพฒนาประเทศจะเขาสแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สรปปญหาอปสรรคของการน าแผนพฒนาฯ ฉบบท 10 ไปสการปฏบตท าใหไมสามารถใหผลการพฒนาทกวางขวาง ขาดจดเนน ทชดเจน ขาดแนวทางและกลไกขบเคลอนทเปนรปธรรมโดยเฉพาะการจดสรรงบประมาณ ส าหรบดานการจดการขยะมลฝอย ผลการด าเนนงานตามแผนพฒนาฯ ฉบบท 10 ไมเปนไปตามเปาหมาย ปรมาณขยะมลฝอยยงคงเพมขนและขาดการจดการทถกตอง ปรมาณมลฝอยจ านวน 15.16 ลานตน ไดรบการก าจดอยางถกตองเพยงรอยละ 38 และมอตราการน ามาใชใหม เพยงรอยละ 26

ดงนน ยทธศาสตรการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน ตามแผนพฒนาฯ ฉบบท 11 จงใหความส าคญกบการควบคมและลดมลพษ โดยการมงลดปรมาณมลพษทางอากาศ เพมประสทธภาพการจดการขยะและน าเสยชมชน พฒนาระบบการจดการของเสยอนตราย ขยะอเลกทรอนกส และขยะตดเชอ ลดความเสยงอนตราย การรวไหล การเกดอบตภยจากสารเคม และพฒนาระบบเตอนภย แจงเหตฉกเฉน และระบบการจดการเมอเกดอบตภยดานมลพษ นอกจากน ในสวนยทธศาสตรการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน ใหความส าคญกบการพฒนาระบบการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมใหมประสทธภาพ โปรงใสและเปนธรรมอยางบรณาการ มงสงเสรมสทธและพฒนาศกยภาพชมชน ในการเขาถงและใชประโยชนทรพยากรธรรมชาต ปรบปรงกฎหมายเพอแกปญหาความเหลอมล าในการเขาถงและใชประโยชนทรพยากรธรรมชาตของชมชน ปรบนโยบายการลงทนภาครฐใหเออตอการอนรกษและฟนฟ ผลกดนใหมการจดเกบภาษสงแวดลอมเพอสรางแรงจงใจในการใชทรพยากรธรรมชาตอยางมประสทธภาพและลดการกอมลพษ สรางรายไดจากความหลากหลายทาง

96 แหลงเดม. (น. 109).

DPU

87

ชวภาพ พฒนาระบบฐานขอมลและระบบตดตามประเมนผล รวมทงสงเสรมการศกษาวจยเพอสรางระบบบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทมประสทธภาพ97

ปจจบนประเทศไทยอยระหวางการพฒนาประเทศตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 (พ.ศ. 2555 - 2559) ในสวนการควบคมและลดมลพษเพอสรางคณภาพสงแวดลอมทดใหกบประชาชน มแนวทางส าคญทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย ดงน

เพมประสทธภาพการจดการขยะและน าเสยชมชน โดยสนบสนนการจดตงระบบทสอดคลองกบปญหาและศกยภาพของทองถน และสงเสรมใหเอกชนเขามารวมลงทนในการด าเนนงาน สนบสนนการลดปรมาณของเสย ณ แหลงก าเนด โดยสงเสรมใหเกดกลไกการคดแยกขยะเพอน ากลบมาใชใหมใหมากทสด รวมทงใชเครองมอทางเศรษฐศาสตรในการสรางแรงจงใจเพอลดปรมาณขยะและน าเสย เชน การเกบภาษการปลอยมลพษ หรอคาธรรมเนยมการใชสนคาทกอมลพษสง ใหความส าคญกบการแกไขปญหาในพนทวกฤต เรงรดการลงทนกอสรางระบบบ าบดน าเสยรวมชมชน และระบบการจดการขยะแบบครบวงจร สงเสรมธรกจชมชนและธรกจเอกชนจากขยะรไซเคล รวมทงสนบสนนใหมการผลตและใชพลงงานทดแทนจากของเสย โดยสรางมาตรการจงใจในการแปรรปขยะเปนพลงงานใหเกดผลในทางปฏบต ตลอดจนออกกฎ ระเบยบทเกยวของเพอใหมการจดเกบคาธรรมเนยมการใหบรการบ าบดน าเสยและก าจดขยะมลฝอยเพอใหทองถนมรายไดเพยงพอในการบรหารจดการและบ ารงรกษาระบบบ าบดและก าจดของเสยอยางตอเนองและย งยน98

การพฒนาระบบการจดการของเสยอนตราย ขยะอเลกทรอนกส และขยะตดเชอ โดยสนบสนนการกอสรางศนยจดการของเสยอนตรายจากชมชน เพมความรบผดชอบของผประกอบการในการจดการขยะอนตรายและสารอนตรายใหมากขน ตดตามและเฝาระวงไมใหมการลกลอบทงสารอนตรายกากอตสาหกรรมและขยะตดเชอในสงแวดลอม ปองกนการลกลอบน าเขาสารอนตรายมาใชในกจการทผดวตถประสงค สนบสนนการจดท าระบบฐานขอมลเอกลกษณของกากอตสาหกรรมอนตรายจากโรงงานอตสาหกรรมประเภทตาง ๆ ก าหนดใหโรงงานทมการใชสารเคม หรอมกากอตสาหกรรมอนตรายตองวางหลกประกนเมอขออนญาตหรอขอขยายการประกอบกจการ แกไขกฎ ระเบยบทเกยวของ เพอเพมประสทธภาพในการจดการ การขนสงและการรไซเคลกากอตสาหกรรมอนตราย รวมทงจดใหมการวจยและพฒนาเทคโนโลยการจดการกากอตสาหกรรมอนตราย ทไมยงยากและประหยดคาใชจาย ตลอดจนก าหนดมาตรการ

97 จาก สรปสาระส าคญแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท11 พ .ศ. 2555-2559, (น. (17)),

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. 98 แหลงเดม. (น. 117).

DPU

88

ควบคมคณภาพสนคาทน าเขา ทจะกอใหเกดปญหาการจดการขยะและปญหาสงแวดลอมภายในประเทศ เพอรองรบมาตรการสงเสรมการคาเสรภายในกรอบความรวมมอตางๆ99

ข. นโยบายและแผนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต นโยบายและแผนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2540 - 2559100

ซง เ ปนนโยบายดานสงแวดลอมของชาตโดยตรง มความมงหมายทจะใหมการจดการทรพยากรธรรมชาต และการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาตใหควบคไปกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม อนจะยงผลใหการพฒนาประเทศเปนการพฒนาทย งยนและเสรมสรางคณภาพแหงชวตของประชาชน โดยไดก าหนดแนวทาง ทจ า เ ปนเ รง ดวนในการ ฟนฟทรพยากรธรรมชาตทเกดทดแทนได ใหเขาสสภาพสมดลของการใชและการเกดทดแทน และก าหนดแนวทางการแกไขขจดมลพษทางน า มลพษทางอากาศ มลพษทางเสยงและความสนสะเทอน มลฝอยและสงปฏกล สารอนตราย และของเสยอนตราย ตลอดจนการก าหนดแนวทางในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาตในอนาคต ทงน ประกอบดวยนโยบายหลก 6 ประการ ในสวนของนโยบายปองกนและขจดมลพษจากมลฝอย มสาระส าคญคอ101 ใหมการจดการมลฝอยทถกตองตามหลกสขาภบาลตงแตการเกบกก การเกบขน การขนสงและก าจด ซงเปนนโยบายในภาพรวมของการจดการปญหามลฝอยทสอดคลองกบแนวคดจดการมลฝอยอยางย งยนเพอไมใหสงผลกระทบตอสงแวดลอม นโยบายในการควบคมอตราการผลตมลฝอยของประชากร และสงเสรมใหมการน ามลฝอยมาใชประโยชน การสงเสรมใหเอกชนรวมลงทนในการกอสรางบรหารหรอด าเนนระบบจดการมลฝอย การสงเสรมใหประชาชนและองคกรเอกชนมสวนรวม ในการแกไขปญหามลฝอย ซงสอดคลองกบแนวคดการมสวนรวมของประชาชน อกทงมแนวทางจดการเพอด าเนนการใหบรรลผลทไดตงไว ไดแก การใชหลก “ผกอมลพษเปนผจาย” แกผผลต มลฝอย รวมทงก าหนดองคกรในการควบคมดแลการจดการมลฝอยใหมประสทธภาพ สนบสนนใหใชระบบทผ ผลตตองรบซอซากหรอบรรจภณฑทใชแลวจากผบรโภคน าไปก าจดหรอใชประโยชนใหม

ค. แผนแมบทการจดการของเสยอนตรายจากชมชนของประเทศไทย

99 แหลงเดม. (น. 118). 100 จาก นโยบายและแผนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2540-2559, ส านกงาน

นโยบายและสงแวดลอม, คณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบเมอวนท 26 พฤศจกายน 2539. 101 แหลงเดม. (น.57 - 61)

DPU

89

แผนแมบทการจดการของเสยอนตรายจากชมชนทจะด าเนนการใน 20 ป ประกอบดวย 11 แผนงาน102 ไดแก

(1) ปรบปรงแกไขกฎหมายและระเบยบขอบงคบตาง ๆ ก าหนดค านยามและแหลงก าเนดของเสยอนตรายจากชมชน การคดแยก การเกบกก การเกบรวบรวม การขนสง การบ าบด และการก าจด

(2) จดตงองคกรจดการของเสยอนตรายจากชมชนระดบจงหวดและระดบทองถน (3) ก าหนดรปแบบ วธการคดแยกและเกบรวบรวม ของเสยอนตรายจากชมชนแต

ละประเภทจากแหลงก าเนดตาง ๆ เชน อซอมรถยนต บานเรอน เกษตรกรรม สถานศกษา หองปฏบตการ โรงซอมบ ารง รถไฟ โรงแรม ทาเรอ เปนตน โดยมถงและรถเกบขนชนดพเศษ เกบขนในวนรณรงค และใหแตละจงหวดสรางสถานขนถายของเสยอนตรายเพอเปนแหลงรวบรวมและคดแยกของเสยอนตราย

(4) จดต งศนยก าจดของเสยอนตรายในแตละภมภาค โดยแตละศนยจะประกอบดวยเตาเผาของเสยอนตราย เตาเผามลฝอยตดเชอ ระบบปรบเสถยร ระบบฝงกลบอยางปลอดภยและอปกรณอน ๆ ทเกยวของกบการน าของเสยกลบมาใชประโยชน

(5) จดตงระบบฝงกลบของเสยกมมนตรงสแบบปลอดภย โดยท าการคดเลอกสถานทตงระบบและจดซอทดน ออกแบบและกอสรางระบบเพอเปนศนยก าจดของเสยกมมนตรงสของประเทศ

(6) ลดปรมาณของเสย มงเนนด าเนนการในแหลงก าเนดทเปนเปาหมาย เชน บานพกอาศย อซอมรถ สถานบรการน ามน และโรงพยาบาล เปนตน

(7) กลไกการเรยกคนซาก ใหน าซากผลตภณฑเสอมสภาพ หรอไมใชแลว เชน ซากถานไฟฉาย ซากแบตเตอร ภาชนะบรรจสารฆาแมลง เปนตน ไปคนรานจ าหนาย หรอแลกซอผลตภณฑใหม รวมทงจดท าโครงการรไซเคล และการน ากลบมาใชใหม

(8) ตดตามตรวจสอบการด าเนนงานจดการของเสยอนตรายชมชนและการด าเนนงานของศนยในภมภาคตาง ๆ

(9) ฝกอบรมเจาหนาท หนวยงานกลางและทองถน เจาหนาทของแตละศนย ตลอดจนเจาของแหลงก าเนดของเสยอนตราย

(10) จดท าระบบฐานขอมลและเอกสารก ากบการขนสงของเสยอนตราย เพอควบคมตงแตแหลงก าเนด การเกบรวบรวม การเคลอนยาย จนถงสถานทก าจด

102 จาก การจดการขยะมลฝอยชมชน, สบคนวนท 31 มกราคม 2557, จาก http://www.pcd.go.th/info_serv/waste_garbage.html#s2

DPU

90

(11) สงเสรมใหความรแกประชาชน รวมทงประชาสมพนธใหประชาชนมสวนรวมในการจดการของเสยอนตรายอยางถกวธ

3) ภาพรวมของปญหาในการจดการขยะมลฝอย กรมควบคมมลพษไดรวบรวมปญหาและสาเหตของการจดการขยะมลฝอย103 ดงน

(1) การขาดแคลนทดนส าหรบใชเปนสถานทก าจดขยะมลฝอย (2) ด าเนนการและดแลรกษาระบบก าจดไมมประสทธภาพเทาทควร (3) ขาดบคลากรระดบปฏบตทมความรความช านาญ (4) ขอจ ากดดานงบประมาณ (5) แผนการจดการขยะมลฝอยในระดบทองถนยงไมมการพจารณาด าเนนการใน

ลกษณะศนยก าจดขยะมลฝอยรวม (6) ระเบยบและแนวทางปฏบตในเรองศนยก าจดขยะมลฝอยรวมยงไมเคยมการ

ก าหนดขนอยางชดเจน (7) การน าขยะมลฝอยกลบมาใชประโยชนยงมจ านวนนอย (8) กฎหมายทเกยวของไมเอออ านวยตอการจดการ เชน ระเบยบใหทองถนลงทน

และด าเนนการจดการขยะมลฝอยรวมกน เปนตน (9) ประชาชนในทองถนขาดจตส านก ความเขาใจ และทศนคตทมตอการจดการ

ขยะมลฝอย (10) ประชาชนทอยในเขตพนทใกลเคยงตอตานการกอสรางระบบก าจดขยะมลฝอย

3.2 กฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ

ปจจบนการขยายตวดานเศรษฐกจ การเมองและสงคมของรฐตาง ๆ กอใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอมในหลาย ๆ บรบทอยางหลกเลยงไมได ภยธรรมชาต การเปลยนแปลงของภมอากาศโลกท าใหความเสอมของสงแวดลอมกลายเปนภยคกคามรปแบบใหมของมนษยชาตทประชาคมระหวางประเทศใหความสนใจมากขนเปนล าดบ และเปนทมาของการเรยกรองท าใหเกดความรบผดชอบของรฐดานสงแวดลอม

103 จาก การจดการขยะอยางครบวงจร คมอส าหรบผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน , ส านกก าจด

กากของเสยและอนตราย กรมควบคมมลพษ, 2552.

DPU

91

3.2.1 ประเทศสหรฐอเมรกา 1) สถานการณปญหาขยะมลฝอยของประเทศสหรฐอเมรกา ปจจบนสหรฐอเมรกาประสบปญหาขยะจากชมชนและอตสาหกรรมเปนจ านวนมาก

ซงเปนผลจากการเจรญเตบโตทางสงคม เศรษฐกจ และจ านวนประชากรทเพมขน ท าใหความตองการบรโภคสนคาเพมมากขนอยางรวดเรว กอใหเกดปญหาขยะทเพมปรมาณขนเรอย ๆ ทกป และผลของการทปรมาณขยะทเพมมากขนอยางรวดเรว ดงนน จงไดมการตรากฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะฉบบแรกขน คอ Solid Waste Disposal Act of 1965 โดยมวตถประสงคเพอปรบปรงการจดการขยะใหเปนระบบและมประสทธภาพมากขน แตภายหลงพบวากฎหมายฉบบนยงไมไดมการวางระบบทเพยงพอในการจดการกบปญหาขยะของเสยทมเพมมากขนทกวนสงผลใหมการปรบปรงแกไขกฎหมายหลายครง จนในป พ.ศ. 2519 ไดมการออกกฎหมายฉบบใหม คอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) ซงเปนกฎหมายฉบบแรกทวางหลกการในการจดการของเสยทงระบบ104

2) กฎหมายการจดการขยะมลฝอยของประเทศสหรฐอเมรกา The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) เปนกฎหมายฉบบ

แรกทวางหลกการในการจดการของเสยทงของเสยทวไปและของเสยอนตราย โดยใชหลกการ cradle-to-grave waste management เพอตดตามของเสยอนตรายอยางครบวงจร โดยมลรฐทกแหงตองน าหลกการตามกฎหมายนไปบงคบใช ซงเปาหมายของกฎหมายฉบบน คอ เพอใหมนใจวาการจดการของเสยจะไมท าใหเกดผลกระทบตอสขอนามยของมนษยและสงแวดลอม มการลดปรมาณของเสยทเกดขนโดยเฉพาะของเสยอนตราย และการอนรกษทรพยากรธรรมชาตผานการแปรและน ากลบมาใชใหม (Recycle) มการหามทงในทสาธารณะหรอททไมเหมาะสม มการก าหนดมาตรฐานทางเทคนค และมาตรฐานของสถานบ าบด เกบรวบรวมและก าจดของเสย105

ในสหรฐอเมรกาจะมองคกรพทกษสงแวดลอมแหงสหรฐอเมรกา (United States Environmental Protection Agency: U.S. EPA) เปนองคกรกลางในการก าหนดนโยบายดานการจดการสงแวดลอม โดยมหนาทในการพฒนาและบงคบใชกฎหมายสงแวดลอมในสหรฐอเมรกา ก าหนดมาตรฐานในการจดการสงแวดลอม และมอบอ านาจใหมลรฐรบผดชอบในการออกใบอนญาต ก ากบดแลและเฝาระวงการบงคบใชกฎหมาย และมหนาทชวยเหลอมลรฐหรอทองถนท

104 จาก แนวคดการจดการของเสยอตสาหกรรมในตางประเทศกบทศทางการพฒนาการบรหารจดการ

ในประเทศไทย, (น. 8), โดย กตตสร แกวพพฒน, 2551, จาก บทความน าเสนอในเวทสาธารณะครงท 1 “เรยนรการจดการของเสยในตางประเทศเพอพฒนาทศทางการจดการของไทย”.

105 แหลงเดม. (น. 8).

DPU

92

ไมมศกยภาพเพยงพอในการปฏบตตามมาตรฐานกลางของประเทศ นอกจากน ยงเปนหนวยทสนบสนนในดานงบประมาณส าหรบการจดการสงแวดลอมของมลรฐและทองถน หนวยใหทนสนบสนนในงานวจยดานสงแวดลอม และเปนหนวยในการเผยแพรความรใหกบสาธารณชนในดานสงแวดลอม U.S. EPA มเครองมอทส าคญในการคมครองสงแวดลอม คอ การออกกฎระเบยบตาง ๆ ซงบงคบใชกบบคคล สถานประกอบการ มลรฐ ทองถน องคกรทไมหวงผลก าไร และอน ๆ เมอสภาผานรางกฎหมายทจะบงคบใชในประเทศ สภาไดก าหนดให U.S.EPA และหนวยงานกลางอน ๆ น าเอากฎหมายนไปบงคบใชดวยการออกกฎระเบยบทเกยวของ เมอมการบงคบใชกฎระเบยบนน ๆ U.S.EPA จะเปนหนวยงานทชวยสรางความเขาใจในการปฏบตตามกฎระเบยบ นน ๆ ในขณะเดยวกนกจะเปนหนวยงานทบงคบใชกฎระเบยบนนดวย ในการด าเนนงานของแตละมลรฐ จะตองปฏบตตามกฎระเบยบกลาง (Federal Regulation) ทออกโดย U.S.EPA ซงแตละมลรฐจะน าไปออกเปนกฎระเบยบของตวเองใหเขมงวดกวากฎระเบยบกลางกสามารถท าได และสามารถปรบกฎระเบยบใหเขากบสภาพการณของมลรฐและลกษณะการบรหารจดการได ตราบใดทไมขดกบกฎระเบยบกลาง ตวอยางเชน มลรฐแคลฟอรเนย มหนวยงานทเรยกวา California EPA ตงโดยผวาการรฐ ทท าหนาทในการดแลการจดการสงแวดลอมในมลรฐ เพอคมครองประชาชนและสงแวดลอมของมลรฐ ซงในมลรฐนมการออกกฎระเบยบเกยวกบการจดการของเสยอนตราย ทเขมงวดกวากฎระเบยบกลาง106

กฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะ หรอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) ไดก าหนดใหมการจดตงส านกงานบรหารจดการขยะ Solid Waste Office ขนเพอบรหารจดการปญหาขยะทวประเทศ โดยเปนหนวยงานภายใตสงกดหนวยงานของรฐทเปนองคกรอสระ เรยกวา Environmental Protection Agency : EPA มหนาทก ากบดแลปญหาสงแวดลอมของประเทศโดยรวม เพอลดและควบคมปญหาสงแวดลอม ศกษาวจย เฝาระวง และก าหนดมาตรฐานตาง ๆ อาท มาตรฐานสถานทก าจดขยะ มาตรฐานคณภาพน า มาตรฐานคณภาพอากาศ และบงคบการใหเปนไปตามทกฎหมายสงแวดลอมส าคญ ๆ หลายฉบบ อาท กฎหมายเกยวกบการจดการน า (Clean Water Act) กฎหมายเกยวกบการจดการอากาศ (Clean Air Act) และรวมถง RCRA ดวย โดยจะท างานประสานกบหนวยงานของรฐระดบสหรฐ (Federal Agency) มลรฐตาง ๆ (State) และหนวยงานระดบทองถน (Local Government) รวมถงการใหขอมลกบประชาชนเพอการก ากบดแล และสนบสนนใหมการปรบเปลยนพฤตกรรมการด าเนนการตาง ๆ ของรฐและภาคเอกชนไมใหท าลายสงแวดลอม107

106 แหลงเดม. (น. 9 - 10). 107 สบคนเมอวนท 21 ธนวาคม 2556, จาก www.lawreform.go.th/lawreform/index.p

DPU

93

การบรหารจดการขยะตามกฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะ หรอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA)108 ประกอบดวย

(1) การบรหารจดการขยะทวไป (Solid Waste) การจดการขยะทวไป (RCRA SUBCHAPTER IV) ไดก าหนดเรองแผนการก าจดขยะทวไป

(State And Regional Solid Waste Program) เพอสนบสนนใหมการบรหารจดการขยะทถกตอง โดยจะวางหลกเกณฑขนต าในการเลอกใชเทคโนโลยการก าจดขยะและแนวทางการบรหารจดการขยะของมลรฐตาง ๆ เชน ก าหนดมาตรการเพอก ากบดแลสถานททงขยะของชมชน (Municipal Solid Waste Landfills : MSWLFs) สถานทตง (Location) การด าเนนการ (Operation) การออกแบบ (Design) การตรวจวดคณภาพน าใตดน (Ground Water Monitoring) แผนการบ าบด การแกไขเยยวยาเมอมอบตเหตการรวไหล (Corrective Action) แผนการเลกหรอปดสถานทก าจดขยะ และการด าเนนการหลงการเลกหรอปดสถานทก าจดขยะดงกลาว (Closure and Post-Closure) หรอการก าหนดหลกประกนทางการเงน (Financial Assurance) เปนตน ในทางปฏบตพบวา หลายมลรฐไดน ามาตรฐานท EPA ก าหนดไปปรบใชเปนแผนการบรหารจดการขยะของมลรฐ ส าหรบมลรฐทตองการสรางหรอมสถานทก าจดขยะชมชนตองไดรบความเหนชอบจาก EPA ดวย ซงในทางปฏบต RCRA สนบสนนใหมลรฐเปนผรบผดชอบก ากบดแล เปนผออกใบอนญาตในการสรางสถานทก าจดขยะชมชน โดยมลรฐตองแสดงใหเหนวามาตรฐานของมลรฐในการก ากบดแลสถานทก าจดขยะชมชนนนเปนไปตามมาตรฐานทสหรฐ (Federal) ก าหนด หรอเปนมาตรฐานทสงกวาได

(2) การบรหารจดการขยะอนตราย (Hazardous Waste) การบรหารจดการขยะอนตราย (RCRA SUBCHAPER III) ก าหนดเรองแผนการก าจด

ขยะอนตราย (Hazardous Waste Management) หลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการก าจดขยะอนตรายตงแตขนตอนการผลต การขนสง การท าลายขยะอนตรายดงกลาว โดยก าหนดประเภทหรอชนดขยะทเปน “ขยะอนตราย” และก าหนดหนาททผครอบครองขยะอนตรายตองด าเนนการในขนตอนตาง ๆ เชน การขนสง การบ าบด การเกบรกษา และการก าจดขยะอนตราย ส าหรบมลรฐทตองการก ากบดแลขยะอนตรายเองหรอทเรยกวา “Authorized State” ตองท าแผนเพอเสนอความเหนชอบมายง EPA เพอขอเปนผก ากบออกใบอนญาตในการบรหารขยะอนตราย โดยตองยนเอกสาร อาท หนงสอขอเปนผก ากบดแลจดการวสดอนตรายจากผวาการรฐ รายละเอยดเกยวกบแผนการก ากบดแลขยะอนตรายของมลรฐ หนงสอรบรองของทนายความประจ ามลรฐถงขอกฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการขยะอนตรายในมลรฐ บนทกขอตกลงวามลรฐจะด าเนนการตาม Subchapter III Hazardous Waste Regulation ส าเนากฎหมายทเกยวของ และเอกสารแสดง

108 แหลงเดม.

DPU

94

การมสวนรวมของประชาชน กรณ EPA ตรวจสอบแลวพบวามลรฐดงกลาวสามารถรบผดชอบด าเนนการแทนสหรฐใน Subchapter III ไดกจะใหมลรฐนนเปนผก ากบดแลเรองขยะอนตราย ตาม Subchapter III เรยกวา Final Authorization แตหากมลรฐใดยงไมมความพรอม EPA อาจใหมลรฐนนเปนเพยง Interim Authorization โดยมลรฐสามารถก ากบดแลขยะอนตรายภายในมลรฐได ไปพลางกอน แตมลรฐมหนาทตองปรบปรงแกไขแผนการบรหารจดการขยะอนตรายใหเปนไปตามมาตรฐานทกฎหมายระดบสหรฐก าหนดตอไป

(3) การบรหารจดการขยะเทคโนโลย การบรหารจดการขยะเทคโนโลย ภายใต RCRA SUBCHAPTER III ก าหนดให Solid

Waste เปน Hazardous waste หาก Solid Waste ดงกลาวมลกษณะอยางใดอยางหนง ไดแก ท าให ตดไฟ (Ignitability) ท าใหเกดการกดกรอน (Corrosivity) ท าใหเกดปฏกรยาเคม (Reactivity) หรอท าใหเกดพษ (Toxicity) ซงกรณเครองคอมพวเตอรและอปกรณเครองใชไฟฟานนมอปกรณบางอยางไดถกจดเปนวตถอนตราย เชน Cathode Ray Tube (CRT) ซงเปนอปกรณในสวนของจอภาพในเครองคอมพวเตอร และโทรทศนนนไดจดเปนขยะอนตราย โดยมมาตรการการก ากบดแล สรปได ดงน

(3.1) กรณขยะอนตราย (Cathode Ray Tube : CRT) จากบานเรอนนน ไดรบการยกเวนจากการบรหารจดการขยะอนตรายตามท RCRA ก าหนด (40 CFR 261.4(b)(1)) ดงนน ผทงขยะทม CRT เชน จอคอมพวเตอร โทรทศน ไปทสถานทหรอผรวบรวมขยะ (Collector) เพอน ากลบมาใชใหม หรอเพอก าจดท าลายจะไดรบยกเวนไมตองปฏบตตาม RCRA ซงรวมถง ผรวบรวมขยะ (Collector) ผน าขยะเพอกลบมาผลตใหม (Recycles) และผก าจดท าลายขยะ (Disposers) จากบานเรอนกไมตองปฏบตตาม RCRA ดวย

(3.2) กรณผกอขยะอนตรายซงรวมถง CRT ทไมไดมาจากบานเรอน (Non-resident generators) พจารณาไดเปน 3 กรณ ไดแก (3.2.1) ผกอขยะอนตรายนอยกวา 100 กโลกรม (Conditionally Exempt Small Quantity Generator (CESQGs)) ตอเดอน ไดรบยกเวนไมตองปฏบตตาม RCRA สามารถทจะสงขยะอนตรายไปยงสถานทฝงกลบชมชน (Municipal Solid Waste Landfill) หรอสถานทอนทไดรบอนญาตใหเปนสถานทก าจดขยะอตสาหกรรมหรอขยะทไมใชขยะอนตรายได (40 CFR 261.5) (3.2.2) ผกอขยะอนตรายมากกวา 100 กโลกรม แตไมเกน 1000 กโลกรม ตอเดอน (Small quantity generators) ตองปฏบตตามมาตรฐานการบรหารจดการขยะอนตรายตามท RCRA ก าหนด แตอาจมขอลดหยอนบางประการ (40 CFR 262.34)

DPU

95

(3.2.3) ผกอขยะอนตรายมากกวา 1000 กโลกรมตอเดอน(Large quantity generators) ตองปฏบตตามท RCRA ก าหนด โดยตองมการแจงรายละเอยดของขยะอนตราย และตองสงไปบ าบด ก าจดท าลายเฉพาะสถานททไดรบอนญาตใหเปนสถานทก าจดขยะอนตรายเทานน (40 CFR /262.34)

(4) การบรหารจดการขยะเทคโนโลยของ RCRA กบมาตรการอน กฎหมาย RCRA ไมไดก าหนดกลไกเกยวกบการก าจดขยะเทคโนโลยไวโดยเฉพาะ แต

จะมมาตรการอนในการก าหนดเรอง การน าวสดใชแลวมาผลตใหม (Recycle) เปนการทวไปใน RCRA เชน

(4.1) EPA ก าหนดแนวทางใหรฐบาลสหรฐซอวสดทมสวนประกอบของวสดใชแลว (Comprehensive Procurement Guidelines และ Recovered Materials Advisory Notices) โดยหนวยงานของรฐ เชน หนวยงานของสหรฐ (Federal Government Departments of Agencies) หนวยงานของรฐบาลมลรฐ หนวยงานปกครองระดบทองถนทไดรบงบประมาณจากสหรฐ หรอผ เขาท าสญญากบรฐบาลในโครงการทไดรบงบประมาณจากสหรฐ ในการจดซอวสดอปกรณดวยเงนงบประมาณของสหรฐตองปฏบตตามแนวทางการจดซอดงกลาว

(4.2) ก าหนดให Secretary of Commerce มหนาทพฒนาตลาดสนคาทท ามาจากวสดใชแลว อาท ใหจดใหมขอมลวสดใชแลวและขอมลตลาดส าหรบวสดใชแลว ใหค าแนะน าเกยวกบการใชวสดใชแลวในการผลตแทนการใชวสดผลตใหม เปนตน

(4.3) EPA ก าหนดแผนการลดขยะแหงชาต (Waste Minimization National Plan) โดยแผนดงกลาวก าหนดใหมการลดขยะทเปนอนตรายลงอยางนอย รอยละ 25 ภายในป ค.ศ. 2000 และรอยละ 50 ภายในป ค.ศ. 2005 และเนนใหมการลดการผลตขยะ และการน าวสดใชแลวกลบไปผลตใหมแทนการท าลายขยะเพอปองกนมใหเกดการปลอยสารเคมจากแหลงหนงไปอกแหลงหนงแทน

(4.4) ชวยเหลอรฐ (State) และราชการสวนทองถน (Local Government) ในการพฒนาระบบการลดขยะและการน าวสดใชแลวกลบไปผลตใหม

(4.5) โครงการ Wastewise EPA รณรงคใหภาครฐและภาคเอกชนเขารวมโครงการดงกลาว โดยใหผเขารวมก าหนดเปาหมาย 3 ประการ ไดแก การลดขยะ การรวบรวมขยะทสามารถน ามาผลตใหม และการซอหรอผลตจากวสดใชแลวมาผลตใหม หากผเขารวมโครงการสามารถปฏบตไดกจะไดรบการประกาศในหนงสอพมพหรอเอกสารของ EPA เพอเปนการชนชมใหสาธารณะทราบ

DPU

96

(4.6) Job Through Recycling Program โดย EPA จะสนบสนนเงน 1 ลานดอลลารทกปใหมลรฐเพอชวยเหลอโครงการทด าเนนการเกยวกบการน าวสดใชแลวมาผลตใหม เพอเปนการสนบสนนใหมการพฒนาตลาดดงกลาว

(4.7) Unit Pricing หรอเรยกอกอยางวา Pay as you throw system ซงก าหนดใหผบรโภคจายคาจดเกบขยะและคาก าจดขยะตามจ านวนขยะทมการทง เชน ก าหนดใหประชาชนตามบานเรอนตองจายคาธรรมเนยมการจดเกบขยะตามขนาดถงหรอถงขยะ โดย EPA มหนาทใหความรกบชมชนในประโยชนของเรอง Unit Pricing เพอสนบสนนใหชมชนใชระบบดงกลาว

3) องคกรทมหนาทก ากบดแลการจดการขยะมลฝอยของประเทศสหรฐอเมรกา กฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะ หรอ The Resource Conservation and Recovery

Act of 1976 (RCRA) ไดก าหนดใหมการจดตงส านกงานบรหารจดการขยะ หรอ Solid Waste Office ขนเพอบรหารจดการปญหาขยะทวประเทศ โดยเปนหนวยงานภายใตสงกดหนวยงานของรฐทเปนองคกรอสระ เรยกวา Environmental Protection Agency : EPA

EPA (Environmental Protection Agency) เปนองคกรอสระไมสงกดกระทรวงใด บรหารงานขนตรงตอประธานาธบด โดยมหวหนาหนวยงานทเรยกวา “Administrator” ซงไดรบแตงตงโดยตรงจากประธานาธบด มหนาทด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด และเปนผก ากบดแลและก าหนดทศทางในการด าเนนงานของหนวยงานตางๆ ทอยภายใตการก ากบดแลของ EPA โดยหนวยงานภายใตการก ากบของ EPA จะแยกเปนส านกงานตาง ๆ เชน ส านกควบคมคณภาพน า (Water Quality Office) ส านกควบคมคณภาพอากาศ (Air Pollution Control Office) ส านกสารก าจดศตรพช (Pesticide Office) ส านกงานบรหารจดการขยะ (Solid Waste Office) เปนตน

EPA เปนหนวยงานทไมเพยงแตเปนผรกษาการตามกฎหมาย RCRA เทานน EPA ยงเปนผรกษาการตามกฎหมายสงแวดลอมทส าคญอกหลายฉบบ เชน Clean Air Act, Clean Water Act เปนตน EPA จะมสาขาตามภาคตาง ๆ ทวประเทศสหรฐอเมรกา รวมประมาณ 10 แหง โดย แตละแหงจะครอบคลมพนทหลายมลรฐเพอก ากบดแลการบรหารงานตามทกฎหมายก าหนด

บทบาทและหนาทของ EPA ภายใตกฎหมายการบรหารจดการขยะ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA)

RCRA ก าหนดให EPA จดตงหนวยงานทมหนาทก ากบดแลเรองทเกยวกบการบรหารจดการขยะเรยกวา Office of Solid Waste ขนอยภายใตการก ากบดแลของ EPA โดยมหวหนาหนวยงานทเรยกวา Assistant Administrator of the Environmental Protection Agency เปนผรบผดชอบด าเนนการตามทกฎหมาย RCRA ก าหนด สวน Administrator ซงเปนหวหนาหนวยงานมหนาท ดงน

DPU

97

1. จดท ารายงานประจ าป (Annual Report) เพอรายงานผลการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนดแกรฐสภา โดยในรายงานประจ าปใหประกอบดวย แผนการด าเนนการหรอวตถประสงคโครงการ และผลสมฤทธของแผนการด าเนนการหรอโครงการดงกลาวในปทผานมา ปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ ขอเสนอแนะในการปรบปรงกฎหมายเพอแกไขปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ และโครงการหรอแผนการด าเนนงานในอนาคตซงเกยวกบการบรหารจดการขยะ

2. ออกกฎหมาย ระเบยบ เพอด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด อาท ก าหนดประเภทขยะทเปนอนตราย หลกเกณฑการก ากบดแลการผลต การขนสง การท าลายขยะและขยะอนตราย ก าหนดเกณฑการก ากบดแลสถานทก าจดขยะ เปนตน

3. ท าการศกษาวจยโครงการเกยวกบการบรหารจดการขยะ 4. ใหความชวยเหลอแกหนวยงานของรฐในการจดท าแผนการบรหารจดการขยะทวไป

และขยะอนตราย 5. ประสานการด าเนนการเกยวกบการบรหารจดการขยะกบหนวยงานอนของรฐเพอ

ลดขนตอนการท างานทซ าซอน 6. จดท าแนวทางการบรหารจดการขยะ (Guidelines for Solid Waste Management) ใน

ระดบสหรฐ มลรฐ และหนวยการปกครองทองถน อาท มาตรฐานของสถานททงขยะแบบ เปดโลง (Open dumping) ส าหรบขยะทวไปและขยะอนตราย แนวทางการบรหารจดการขยะเพอรกษาคณภาพสงแวดลอม คณภาพน าใตดน น าบนดน อากาศ และทศนยภาพของเมอง

นอกจากน ยงมองคกรอนภายใต RCRA ไดแก 1. Interagency Coordinating Committee เปนคณะกรรมการเพอประสานการ

ด าเนนงานเกยวกบการด าเนนการเพอการสงวนรกษาและฟนฟทรพยากรในระดบสหรฐ (Federal Resource Conservation and Recovery Activities) อนเกยวเนองกบการบรหารจดการขยะรวมกนระหวาง EPA Department of Energy Department of Commerce และหนวยงานอนในระดบสหรฐทเกยวเนองกบการบรหารจดการขยะ โดยม Administrator เปนประธานคณะกรรมการ และก าหนดหนวยงานทเกยวของเพอใหเขามาท าหนาทเปนคณะกรรมการนได คณะกรรมการมหนาทเกยวกบการด าเนนการเพอสงวนรกษาและฟนฟทรพยากร อาท การวจยโครงการเพอการประหยดพลงงาน และทรพยากร การน าขยะเพอการน ากลบมาผลตใหม การชวยเหลอทางดานเทคนค และการเงนแก มลรฐ และหนวยการปกครองทองถน เปนตน

DPU

98

2. Resource Recovery and Conservation Panels กฎหมายก าหนดใหAdministrator จดใหมทมงานซงประกอบดวย พนกงานในระดบสหรฐ มลรฐ และหนวยการปกครองทองถน หรอ ผเกยวของ ทมความช านาญในเรองของเทคนค การตลาด การเงน การบรหารจดการองคกร เพอใหความชวยเหลอแกหนวยงานของรฐทงในระดบสหรฐ มลรฐ และหนวยการปกครองทองถนตามทไดรบการรองขอในเรองทเกยวของกบการบรหารจดการขยะ การฟนฟและสงวนรกษาทรพยากร โดยไมคดคาใชจาย

3. Office of Ombudsman กฎหมายก าหนดใหจดตงส านกงานเพอรบการรองเรยนเรยกวา Office of Administrator Ombudsman ขนเพอใหมหนาทรบขอรองเรยนเกยวกบการด าเนนการภายใตกฎหมายน และมหนาทใหค าแนะน าการด าเนนการใดเกยวกบการรองเรยนดงกลาวแก Administrator โดยเปนส านกงานชวคราวในระยะเรมตนของการบงคบใชกฎหมาย RCRA และมระยะเวลาด าเนนการตามทกฎหมายก าหนดเทานน (ประมาณ 5 ป นบแตกฎหมายมผลใชบงคบ) 3.2.2 สหพนธสาธารณรฐเยอรมน

1) สถานการณปญหาขยะมลฝอยของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน สหพนธสาธารณรฐเยอรมนเปนอกประเทศอตสาหกรรมหนงทเคยประสบผลกระทบ

ดานสงแวดลอมเสอมโทรม อนเปนผลมาจากการขยายตวดานเศรษฐกจและอตสาหกรรมเพอการพฒนาภายหลงสงครามโลกครงท 2 รฐจงมบทบาทส าคญในการจดหามาตรการจดการอยางเปนรปธรรม โดยออกกฎหมายมาบงคบใชเพอเยยวยา แกไขปญหาตาง ๆ ทเกดขน ในรอบ 10 ปทผานมาเยอรมนไดรบการจดพนทในการดแลสงแวดลอมใหม109 โดยใชพนทซงมการปลอยของเสยจากประชาชนกบในแงของการก าจด โดยพยายามเครงครดในการด าเนนการจากการบงคบใชกฎหมายพเศษเกยวกบการฝงกลบและการเผาในทโลง โดยพจารณาเหนวาการฝงกลบเปนแกไขปญหาทแย และจะสงผลตามมาใหตองด าเนนการแกไขใหมอก หากจะฝงกลบตองมกระบวนการทจะตองกอใหเกดความมนใจวาปลอดภยทสด เชน มการลดระดบความเปนพษทางสารอนทรยลง มการก าจดโลหะหนก ตลอดจนการไมเปนพษตออากาศ เปนตน ซงเยอรมนตงเปาไวในป ค.ศ. 2020 การฝงกลบจะเปนวธการก าจดขยะทใชนอยทสด โดยเฉพาะอยางยงกบขยะอเลคทรอนคส และจะพฒนาการหมนเวยนกลบมาใช (Recycle)ใหมากทสด

109 จาก การควบคมและก าจดขยะเทคโนโลยของประเทศเยอรมน, โดย ฐนนดรศกด บวรนนทกล, 2548,

รายงานการศกษาวจย, คณะสงคมศาสตรและมนษยศาสตร มหาวทยาลยมหดล.

DPU

99

2) กฎหมายการจดการขยะมลฝอยของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน110 ยคใหมของการบรหารจดการของเสยในเยอรมนเรมขนในป ค.ศ. 1970 โดยเรมจากการ

ไมอนญาตใหมการน าเอาของเสยไปเททง (dump waste) และด าเนนไปพรอมกบการพฒนาโครงสรางพนฐานในการก าจดของเสย (Waste Disposal Infrastructure) กอนป ค.ศ. 1972 นน การบรหารจดการของเสยทกชนดของเยอรมนโดยสวนใหญจะอยในความรบผดชอบขององคกร ทมอ านาจในทองถน เชน เทศบาล เปนตน แตหลงจากป ค.ศ. 1972 เปนตนมา รฐสภาของเยอรมนไดผานกฎหมายทใหมการประมวลเศษของเสยขน และถอวาเปนกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการของเสยเปนฉบบแรกของยโรป คอ The Safe Disposal of Waste Act.1992

ในป ค.ศ. 1982 สหพนธสาธารณรฐเยอรมนไดผานกฎหมายการจดการขยะแหงชาตซงนบเปนกฎหมายสงแวดลอมฉบบแรก ทมพนฐานเกยวกบการให “ผทกอใหเกดมลพษตองจายเงน” โดยเปนมาตรฐานบงคบใชส าหรบภาคอตสาหกรรม เกษตรกรรม การจดการ ปาไม และสาธารณปโภค ขณะเดยวกนรฐไดผลกดนกฎหมายดานสงแวดลอมตาง ๆ อยางเปนระบบเพอใหครอบคลมการจดการปญหาสงแวดลอมอยางเปนรปธรรม อาท กฎหมายวาดวยการควบคมการปลอยของเสย ค.ศ. 1974 กฎหมายวาดวยการควบคมการปลอยของเสยสแหลงน า (ส าหรบภาคครวเรอน) ค.ศ. 1983 เปนตน อยางไรกตาม แนวทางการปฏบตหรอการบรหารจดการของเสยตามกฎหมาย The Safe Disposal of Waste Act.1992 ไดเนนไปในเรอง การจดหาทก าจดของเสยทมความปลอดภยเปนหลก จงท าใหละเลยประเดนเกยวกบการบรหารจดการในดานของการปองกนและการฟนฟหรอการน ากลบมาใชใหม (waste prevention and recovery)

ดงนน ในป ค.ศ. 1986 จงไดมการตรากฎหมายการบรหารจดการของเสยขนมาบงคบใชใหมคอ The Waste Avoidance and Management Act. 1986 กฎหมายฉบบนไดขยายขอบเขต ของการบรหารจดการของเสยของเยอรมนใหมความหลากหลายมากยงขน ในขณะเดยวกนกมงในดานนโยบายการหลกเลยงของเสย และการฟนฟหรอการน ากลบมาใชใหม ทส าคญคอ น าเอาหลกการ “The Hierachy of Avoidance Recycling Disposal” ซงเปนหวใจส าคญของนโยบายการบรหารจดการของเสยมาใช ทงน กอนการประกาศใชกฎหมายการจดการขยะมลฝอย รฐบาลเยอรมนไดมการจดท าหลกการการจดการทรพยากรธรรมชาตทเรยกวา “หลกการคมครองคณภาพชวตและสงแวดลอม” (Protection of man and the environment) ซงมหลกการ ดงน

110 จาก พฒนาการดานการจดการขยะและสงแวดลอม สหพนธสาธารณรฐเยอรมน 2555, โดย สมสกล

ลขนะจล, สบคนเมอวนท 21 ธนวาคม 2556, จาก http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/admin_souvanee/ewt_dl_link.php?nid=229&filename=research

DPU

100

(1) การใชทรพยากรธรรมชาตหมนเวยน (Renewable natural resources) จะตองจ ากดปรมาณการใชใหสมดลกบความสามารถในการเกดใหมของทรพยากรประเภทนน ๆ

(2) การใชทรพยากรธรรมชาตทใชแลวหมดไป (Non-renewable natural resources) เชน แร เชอเพลง ฟอสซล จะตองจ ากดขอบเขตเทาทสามารถหาวสดหรอแหลงพลงงานอน ๆ มาทดแทนได เปนตน

(3) การปลดปลอยของ เ สยในรปของสสารหรอพลงงานจะตองไม เ กนขดความสามารถของระบบนเวศทจะรองรบ

จากหลกการดงกลาว รฐบาลเยอรมนยงไดออกกฎหมายสงเสรมการจดการขยะมลฝอยแบบปดวง และการก าจดทมประสทธภาพ (Act for Promoting Closed Substance Cycle Waste Management And Ensuring Environment Compatible Waste Disposal) โดยมวตถประสงคหลก ๆ 2 ประการ คอ ประการแรก การควบคมการเกดขยะมลฝอย โดยใหความส าคญกบการลดปรมาณและความเปนมลพษของขยะมลฝอย ประการทสอง การน ากลบมาใชซ า น ากลบมาใชใหมในสภาพของวสดกอนแลวน าเอาพลงงานกลบมาใชประโยชน (Energy recovery)

ในป พ.ศ. 2539 (ค.ศ. 1996) รฐบาลไดเปลยนมาตรการจดการโดยเนนพฒนาการจดการขยะหรอของเสยในประเทศใหกลายมาเปนสวนหนงของการหมนเวยนทกอใหเกดผลทางเศรษฐกจ โดยแบงสดสวนการจดการขยะออกเปน 3 สวน คอ การหลกเลยง การน ากลบมาใชใหม และการจดการอยางเหมาะสม ทงน เพอใหเปนไปตามรฐธรรมนญ หรอ กฎหมายพนฐานซงระบวา “รฐมหนาทรบผดชอบในการปกปองพนฐานในการด ารงชวตตามธรรมชาตส าหรบคนรนตอไป ภายใตกรอบกฎหมายรฐธรรมนญในการออกกฎหมายและมาตรการตามกฎหมาย รวมถงสทธตามอ านาจบรหารและนตบญญต” การเปลยนแปลงดงกลาวนบวาเปนจดเปลยนส าคญอกครงหนง ของเยอรมน จากเดมเพยงแคจดการขยะหรอของเสยในประเทศ พฒนามาเปนการหมนเวยนทกอใหเกดผลทางเศรษฐกจ ซงตองอาศยตวแปรส าคญคอ ภาคประชาชน เพอใหสอดคลองกบกระบวนการพฒนาของรฐ และเพอใหเกดผลสมฤทธในการจดการดานสงแวดลอมจากตนเหต

ปจจบนสหพนธสาธารณรฐเยอรมนจงไดมแบงการจดการของเสยในภาคประชาชนออกเปนประเภทตาง ๆ โดยสรป111 ดงน

1. ถงขยะสน าตาล ส าหรบขยะชวภาพ เศษอาหาร 2. ถงขยะสเหลอง ส าหรบขยะประเภทบรรจภณฑ 3. ถงขยะสเทา ส าหรบขยะอนตราย 4. ถงขยะสฟา ส าหรบขยะประเภทกระดาษ ลง

111 พฒนาการดานการจดการขยะและสงแวดลอม สหพนธสาธารณรฐเยอรมน. แหลงเดม.

DPU

101

5. ถงขยะส าหรบแกว แบงตามสตาง ๆ ส าหรบสเขยว สใส สน าตาล และอน ๆ ส าหรบรฐบาลทองถนท าหนาทเปนผก ากบดแลดานการคดแยกขยะตามประเภทขางตน

แลวจงน าไปจดการเพอใหเกดประโยชนสงสดตอไป นอกจากน รฐบาลสหพนธสาธารณรฐเยอรมนไดแบงสายการจดการขยะทสามารถน า

กลบมาใชใหมไดเปนประเภทตาง ๆ ดงน เศษแบตเตอร เศษพาหนะ เศษแกว เศษไม น ามนเกา เศษกระดาษ เศษขยะจากการกอสราง หรอเศษจากการขด ขยะชวภาพ ขยะจากอปกรณอเลคทรอนคส ขยะอนตราย ตะกอนน าเสย ขยะจ าพวก พโอพ112 หรอพซบ113 ขยะจากภาคการผลต ขยะปนเปอนสารปรอท ขยะชมชน ขยะจากภาคอตสาหกรรม และขยะบรรจภณฑ

ปจจบนการจดการขยะซงรฐบาลสหพนธสาธารณรฐเยอรมนใชม 5 มาตรการ ไดแก 1) การน ากลบมาใชใหม 2) การหมก 3) การเผา 4) การจดการทางชววทยาโดยเครองจกร และ 5) การฝงกลบ

ดานการบญญตกฎหมาย ปจจบนสหพนธสาธารณรฐเยอรมนมกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะทงสน 4 ระดบ ดงน

1. ระดบประเทศ ไดแก 1.1 กรอบขอก าหนดตามสหภาพยโรป และกฎหมายรฐธรรมนญวาดวยการน าไป

ปฏบตของรปแบบถงรไซเคล 1.2 การแกไขเพมเตมขอบญญตวาดวยการฝงกลบ

112 พโอพ เปนชอเรยกกลมสารอนทรย 12 ชนดทมผลของความเปนมลพษระยะยาว POP ยอมาจาก

Persistent Organic Pollutant สวนใหญเปนปราบพช หรอเปนผลพลอยไดทไมไดตงใจจากการเผาไหม จากอตสาหกรรม หรอจากเครองยนตดเซล ซงท าอนตรายตอสงแวดลอมและสขภาพทเกยวโยงกบการสบพนธและมะเรง สารกลมนมพษ และความเสถยรไมถกยอยสลายในธรรมชาตไดโดยงายจงมโอกาสหลดเขาไปสะสมในหวงโซอาหารไดมาก ทงน มความพยายามในระดบสากลของประเทศตาง ๆ ทจะหาขอตกลงในการลดทงการผลตและการใชสารเหลานน ไดแก อลดรน คลอรเดน ดดท ดลดรน เอนดรน เฮพตาคลอร เฮกซาคลอรโรเบนซน ไมเรกซ และทอกซาฟน อก 3 ตว จากอตสาหกรรม ไดแก พซบ ไดออกซน และฟวเรน ในสหรฐอเมรกาไดเลกใชสารปราบศตรพชทงหมดนแลวและไดหามการผลตพซบ มาตงแตป พ.ศ. 2521

113 พซบ เปนสารมคณสมบตน าความรอนสม าเสมอ และคงท เฉอยตอการเกดปฏกรยาออกซเดชน และไมท าปฏกรยากบกรด ดาง หรอสารเคมอน ๆ และเปนฉนวนไฟฟาทด สวนใหญน ามาใชในอปกรณไฟฟาหรออตสาหกรรมตาง ๆ เชน หมอแปลงไฟฟา ตวเกบประจไฟฟา ปมสญญากาศ น ามนหลอลน สารเคมปองกนก าจดศตรพชและสตว ส กาว สารกนรวซม และพลาสตก ประมาณ ป พ.ศ. 2513 ประเทศตาง ๆ ทวโลก โดยเฉพาะอยางยงประเทศทพฒนาแลวเรมตระหนกถงผลกระทบในเชงลบของพซบทมตอสขภาพอนามยของมนษยและสงแวดลอม จงไดเรมประกาศหามการผลตและสงออก

DPU

102

1.3 กฎหมายวาดวยการน าขยะชวภาพกลบมาใชใหม 1.4 ขอบญญตวาดวยตะกอนของเสย 1.5 ค าตดสนของศาลปกครองสหพนธสาธารณรฐเยอรมน เมอวนท 14 เมษายน

พ.ศ. 2548 วาดวยการถมทดนกอสรางดวยขยะ 1.6 กฎหมายทแกไขเพมเตมวาดวยความรบผดชอบตอผลตภณฑท เขาขาย

ของเสยประเภทแบตเตอร และหมอแปลง 2. ระดบสหภาพยโรป ไดแก

2.1 กฎหมายทเกยวของกบสหภาพยโรป ซงประกอบดวยระเบยบตาง ๆ อก 9 ฉบบ ไดแก กรอบหลกการวาดวยขยะ ระเบยบวาดวยการจดการขยะ หลกการจดการรถยนตใชแลว หลกการวาดวยน ามนใชแลว หลกการวาดวยการฝงกลบ หลกการวาดวยบรรจภณฑ แนวทางวาการตความตามเจตนารมณในการใชพลงงานอยางมประสทธภาพสตรอาร 1 การก าจดขยะจ าพวก พซบ พซท และหลกการวาดวยตะกอนของเสย

2.2 ขยะชวภาพตามกฎหมายสหภาพยโรป 2.3 ค าสงสภา วนท 12 มถนายน พ.ศ. 2529 วาดวยการปกปองสงแวดลอม

โดยเฉพาะอยางยงตอผนดนในดานการใชตะกอนของเสยในภาคเกษตรกรรม 2.4 ค าสงเลขท 2008/98/EG แหงสภายโรป และคณะกรรมาธการเกยวกบขยะ และ

ยกรางกฎหมายเฉพาะ 2.5 รฐธรรมนญสหภาพยโรป –ระเบยบสถตขยะ เลขท 2150/EG 2.6 ยทธศาสตรการหลกเลยงขยะและการน ากลบมาใชใหม 2.7 ค าสงเลขท 1999/31/EG 2.8 รฐธรรมนญสหภาพยโรป – หลกเกณฑวาดวยขยะจากการท าเหมอง เลขท

2006/21/EG (มผลบงคบใชเมอวนท 4 เมษายน พ.ศ. 2549) 3. ระดบระหวางประเทศ คอ สาระส าคญวาดวยเรองของพธสารเกยวโต 4. ค าพพากษาทส าคญของศาลยโรป และศาลเยอรมน วาดวยเรองการจดการขยะ เชน

ค าพพากษาของศาลยโรป และค าตดสนของศาลสหพนธสาธารณรฐเยอรมน เปนตน ทงน นบถงปจจบนเยอรมนไดมพฒนาการดานกฎหมายสงแวดลอมมาแลวทงสน

จ านวนกวา 259 ฉบบ แบงเปน กฎหมาย 82 ฉบบ ขอบงคบ 165 ฉบบ ขอตกลง 7 ฉบบ และประกาศ 4 ฉบบ ครอบคลมดานสงแวดลอม 9 ประเดน ไดแก

1. การปกปองสงแวดลอมทวไป 2. เศรษฐกจหมนเวยนจากขยะ

DPU

103

3. กฎหมายเกยวกบสารเคม 4. พลงงานทดแทน การปกปองสภาพภมอากาศ 5. การปกปองน า 6. การปกปองผลกระทบจากมลภาวะ 7. ความปลอดภยดานนวเคลยรและการปองกนกมมนตภาพรงส 8. การปกปองทรพยากรธรรมชาตและภมประเทศ 9. อน ๆ ในชวงปลายปทผานมา รฐบาลเยอรมนไดออกประกาศกฎหมายใหมวาดวยขยะ ซงจะม

ผลบงคบใชตงแตป พ.ศ. 2558 ส าหรบขยะประเภทตาง ๆ ดงทกลาวขางตน เพอใหสอดคลองและตอบสนองตอการน ากลบมาใชใหมมากขน ไดแก การก าหนดใหตนทางของขยะทกประเภทตองประกอบดวยสวนประกอบทสามารถน ากลบมาใชใหมไดมากกวารอยละ 65 ใหไดภายในป พ.ศ. 2563 และรอยละ 70 ส าหรบขยะทสามารถยอยสลายได ซงนบวาสงกวามาตรฐานตามทสหภาพยโรปก าหนดไว (สหภาพยโรปก าหนดไวประมาณรอยละ 40 ส าหรบขยะเทคโนโลย) และหากนบถงปจจบน ขยะจ าพวกกระดาษ ลง หรอแกวในเยอรมนนนสามารถน ากลบมาใชใหมไดทงหมดเปนระยะเวลานานกวาสามป ส าหรบภาคเอกชนทสนใจลงทนดานการจดการขยะนน ภาครฐยงใหการสนบสนนดานดอกเบยอตราต า และแหลงลงทนทงในและตางประเทศอกดวย จงเหนไดวา ความพยายามในการจดการขยะระหวางสวนของภาครฐและภาคนตบญญตควบคกนอยางเปนระบบ ท าใหในปจจบนเยอรมนมอตราการน าขยะกลบมาใชใหมสงทสดในโลก เชน เศษจากการกอสราง รอยละ 86 บรรจภณฑ รอยละ 81 และแบตเตอร รอยละ 77 เปนตน

นอกจากน สหพนธสาธารณรฐเยอรมนยงมบทบาททส าคญอยางยงดานสงแวดลอม ในเวทระดบภมภาคยโรป โดยเปนแกนน าขบเคลอนการพฒนาเพอยกระดบมาตรฐานยโรปใหสงขนเปนสวนใหญ อาท รายงานความเหนตอคณะกรรมาธการยโรปในเรอง “ยทธศาสตรเฉพาะเรองเกยวกบการแยกขยะและการรไซเคล” ป พ.ศ. 2547 โดยเสนอใหพจารณาปรบแกไขกฎหมายเกยวกบขยะเดมของยโรปใหมโครงสรางทแขงแรงและครอบคลมยงขนในประเดนการสนบสนนใหมการแยกประเภทของขยะ การตมลคา หรอประเมนอตราการน ากลบมาใชใหม การหามการฝงกลบ และการจ ากดการน าเขาสารอนตรายในขยะ เชน แผงวงจร และโลหะหนก เปนตน เพอใหเกด “มาตรฐานการน ากลบมาใชใหม” ขนในสหภาพยโรป รวมทงแนบรายงานและผลการปฏบตการรวมถงกฎหมายดานการจดการขยะตาง ๆ ในประเทศเปนตวอยางดวย ภายหลงจากการเสนอเรองดงกลาว คณะกรรมาธการยโรปไดมมตเหนชอบการปรบใชกฎหมายใหมหลายฉบบรวมกนซงเกยวของกบเศรษฐกจขยะ กลาวคอ ประเทศสมาชกมหนาทตองกระตนใหเกดมาตรการการปองกน

DPU

104

การใชประโยชน และการขจดขยะ รวมถงการจดการขยะอนตรายตาง ๆ โดยการฝงกลบ การเผาขยะ หรอวธการอน นอกจากนน เตาเผาของประเทศสมาชกทกประเทศ ตองมการควบคมการขนสงขยะ ทงการน าเขาและการสงออกในสหภาพยโรป หรอระหวางแตละประเทศสมาชก โดยมการปรบขอบงคบภายในภมภาคใหม ไดแก

1. ระเบยบวาดวยขยะ (75/442/EWG) 2. ระเบยบวาดวยการจดการขยะอนตราย (91/689/ EWG) 3. ระเบยบวาดวยการจดการน ามนทใชแลว (75/439/ EWG) 4. ระเบยบวาดวยกากตะกอนจากน าเสย (86/278/ EWG) 5. ระเบยบวาดวยบรรจภณฑและขยะจากบรรจภณฑ (94/62/EG) 6. ระเบยบวาดวยการฝงกลบ (1999/31/EG) 18

3) องคกรทมหนาทก ากบดแลการจดการขยะมลฝอยของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน114

สหพนธสาธารณรฐเยอรมนเปนประเทศทสรางปรมาณขยะจ านวนมหาศาลจากภาคอตสาหกรรมแตในขณะเดยวกนกเปนประเทศทมปรมาณขยะในครวเรอนนอยมากเมอเทยบกบสดสวนประชากร และเยอรมนเปนประเทศทมการจดการกบขยะและของเสยอยางเปนระบบ โดยอาศยความรวมมอและความรบผดชอบ 3 ภาคสวนหลก อนประกอบไปดวย ภาครฐบาล กลมผผลตและจ าหนายสนคา และประชาชนผบรโภค กลาวคอ

1. หนวยงานภาครฐ มหนาทก าหนดกฎหมายและนโยบายในการปฏบต รวมถงควบคมใหกฎหมายและนโยบายถกด าเนนอยางเปนรปธรรมและมความตอเนอง โดยอาจจะมทงกฎหมายระดบประเทศทก าหนดเปนขอปฏบตส าหรบประชาชน และกฎหมายของแตละรฐทมรายละเอยดยอยตางกนตามเงอนไขพนท นอกจากน ภาครฐยงมหนาทก าหนดกฎหมายส าหรบผผลตและจ าหนายสนคา วาใชมาตรการใดในการเลอกใชวสดและกระบวนการผลตทเกดขยะและมลพษนอยทสด และจ าเปนจะตองแสดงความรบผดชอบอยางตอเนอง แมวาสนคาจะถกจ าหนายไปแลว และก าหนดใหเปนไปตามมาตรการตองเรยกคนบรรจภณฑหลงการใชงาน และตองออกแบบใหบรรจภณฑยอยสลายไดงายทสด

114 จาก สมดลของการพฒนาและการรกษาสงแวดลอม : เยอรมน, จาก หนงสอพมพโพสตทเดย ฉบบ

วนท 31 ธนวาคม 2554.

DPU

105

2. ผผลตและจ าหนาย มหนาทแสดงความรบผดชอบตอสงคมและมความรวมมอกนในวงกวางเพอก าหนดเปนกตกาสากล ซงท าใหผผลตรายยอยหรอผสงวตถดบ จ าเปนตองใหความรวมมอตาม และกลายเปนเกณฑเงอนไขทก าหนดทศทางการตลาดในทสด ท าใหรปแบบสนคาและกระบวนการผลตมการใสใจกบสงแวดลอมมากขน

3. ประชาชนหรอผบรโภคนน ถอเปนตวแปรส าคญทสดทมผลตอความส าเรจของการจดการเรองขยะและของเสย เพราะหากมกฎหมายแตประชาชนยงพยายามหลกเลยงไปตามชองโหวของกฎหมาย หรอมสนคาทเปนมตรกบสงแวดลอมแตประชาชนไมใหการสนบสนนความส าเรจกไมสามารถเกดขนได

โดยสรป สหพนธสาธารณรฐเยอรมนไดมการจดการขยะมลฝอยหรอของเสยใหเปนไปตามหลกการรฐธรรมนญทระบวา “รฐมหนาทรบผดชอบในการปกปองพนฐานในการด ารงชวตตามธรรมชาตส าหรบคนรนตอไป ภายใตกรอบกฎหมายรฐธรรมนญในการออกกฎหมายและมาตรการตามกฎหมาย รวมถงสทธตามอ านาจบรหารและนตบญญต” พฒนาเปนการหมนเวยนหรอการน ากลบมาใชซ าทกอใหเกดผลทางเศรษฐกจ โดยอาศยความรวมมอจากภาครฐ ภาคผผลตหรอผประกอบการ และทส าคญคออาศยความรวมมอจากภาคประชาชน อนท าใหเกดผลสมฤทธ ในการจดการดานสงแวดลอมจากตนเหต 3.2.3 ประเทศญปน

1) สถานการณปญหาขยะมลฝอยของประเทศญปน ประเทศญปนเปนประเทศทมพนทจ ากดแตมประชากรอาศยอยหนาแนน และประสบ

กบปญหาการจดการขยะและของเสยอยางรนแรงในอดตเนองจากขาดแคลนสถานทฝงกลบขยะและของเสย เพราะแมเทคโนโลยจดการขยะและของเสยจะกาวหนาเพยงไร แตสดทายจะยงเหลอ “กาก” ทจะตองน ามาฝงกลบในสถานทส าหรบการฝงกลบตอไป ในขณะเดยวกนสถานทจดการขยะและของเสยและฝงกลบกากนนเปนสงทประชาชนไมประสงคจะใหมในเขตทองทของตน จนแอบมการลกลอบน าขยะและของเสยตาง ๆ ไปทงในทองถนอน ๆ รวมทงการแอบน าไปทงทะเล และการทงขยะอตสาหกรรมไดกลายเปนปญหาใหญขนมาเมอบรษทอตสาหกรรมเคมยกษใหญแหงหนงปลอยน าในกระบวนการผลตทเจอปนดวยสารปรอททงลงไปในอาวมนะมะตะ จนท าใหผคนจ านวนมากมอาการวกลจรตอยางออน ๆ กรดรอง นยนตาด าขยายกวางเลกนอย ลนแหง แตไมพบสาเหตของการผดปกต แขนขาเคลอนไหวล าบาก มการกระตกตวแขง แขนขาบดงออยางรนแรง เพราะโรคนแสดงผลตอระบบประสาทสวนกลาง กวาทจะมการพสจนไดวาโรคนเกดจากสาเหตใดกตองใชเวลาหลายปเนองจากอทธพลของบรษทดงกลาว ซงโรคนเปนทรจกกนทวโลกในเวลาตอมาในชอ “โรคมนะมะตะ” การคนพบสาเหตของโรคท าใหรฐบาลญปนตระหนกวา

DPU

106

การจดการขยะและของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะนนเปนปญหาระดบชาตทประชาชนทวไป ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานของรฐตองรวมมอกนแกไข และทางออกทดทสดมใชการก าจดขยะ หากแตตองใชทรพยากรอยางคมคามากทสด (efficient use) เพอใหเหลอขยะหรอของเสยนอยทสด โดยรฐบาลญปนไดก าหนดวสยทศนของประเทศวาในทสดแลวญปนตองหลดพนจากการเปนสงคมเศรษฐกจทมขยะและของเสยจ านวนมาก เพอเปนสงคมทมการใชทรพยากรอยางคมคามากทสด115

2) กฎหมายการจดการขยะมลฝอยของประเทศญปน ประเทศญปนมระบบการบรหารจดการขยะและของเสย โดยทบทนยามของค าวา

“waste” ใน Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) อนเปนกฎหมายหลกวาดวยการบรหารจดการขยะและของเสยของญปนไดนยามให “waste” หมายถง ขยะใน ความหมายอยางแคบดวย ดงนน ผเขยนจงขอใชค าวา “ของเสย” แทน “ขยะและของเสย” ตามประเภทของเสย กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการของเสยไดก าหนดมาตรฐานการจดการของเสย อ านาจหนาทขององคกรทเกยวของ และบทลงโทษไวชดเจน โดยกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการของเสยของประเทศญปนมหลายฉบบ แตทส าคญ116 ไดแก

1. Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) 2. Enforcement Ordinance of Waste Management and Public Cleansing Act

(Ordinance No. 300 of 1971) 3. Act on Promotion of Effective Utilization of Resources (Act No. 48 of 1991) 4. Basic Environment Act (Act No. 91 of 1993) 5. Act on the Promotion of Sorted Collection and Recycling of Containers and

Packaging (Act No.112 of 1995) 6. The Basic Act for Establishing a Sound Material-Cycle Society (Act No. 110 of

2000) ทงน Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) นนถอวา

เปนกฎหมายหลกในการบรหารจดการของเสยของประเทศญปน โดยในทนขอแบงการศกษาออกเปน ดงน

115 จาก การบรหารจดการขยะและของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะของประเทศญปน, โดย

วรรธนมน สกใส, สบคนเมอวนท 20 ธนวาคม 2556, จาก www.pub-law.net 116 แหลงเดม.

DPU

107

ก. การแบงประเภทของเสย กอนการตรากฎหมาย Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of

1970) ญปนไมมการแบงแยกประเภทของเสยและใชวธทงรวม ๆ กนแลวน าไปฝงกลบ (waste landfill) หรอเผาท าลายในพนททก าหนดไวในองคกรปกครองสวนทองถนแหงใดแหงหนง แตการฝงกลบนท าใหเกดปญหาสงแวดลอมและมผลกระทบตอสขภาพของประชาชนอยางมากและนบวนปรมาณขยะกเพมมากขน เนองจากการฟนฟทางเศรษฐกจของญปนหลงสงครามโลกครงทสอง เมอเปนเชนนองคกรปกครองสวนทองถนจงไมยนยอมใหใชพนทของตนเปนพนทฝงกลบของเสยทมไดเกดขนในเขตพนทของตน ดงนน จงมการลกลอบน าขยะและของเสยตาง ๆ ไปทงในทองถนอนอยเสมอจนเกดขอพพาทระหวางองคกรปกครองสวนทองถนอยเนอง ๆ โดยเฉพาะอยางยงทนครหลวงโตเกยวในป ค.ศ. 1965 ซงเรยกกนจนตดปากวา “สงครามขยะแหงโตเกยว” รวมทงการแอบน าไปทงทะเลจนกอใหเกดโรคมนะมะตะขนดงกลาวขางตน “สงครามขยะแหงโตเกยว” เกดขนจากขอขดแยงเกยวกบทฝงกลบขยะและโรงจดการขยะ 3 กรณหลก ดงน

(1) กรณทฝงกลบขยะในเขต Koto โตเกยวไดสรางททงและเกบขยะไวในเขต Koto ของกรงโตเกยวตงแตป ค.ศ. 1655

โดยนบแตนนมาเปนระยะเวลากวา 300 ป เขต Koto ไดถกจดใหเปนเขตส าหรบการจดการขยะขนสดทายมาโดยตลอด ตอมาในป ค.ศ. 1957 ไดมการสรางเกาะ Yume no Shima (เกาะแหงความฝน) เพอใชส าหรบฝงกลบขยะไวในบรเวณชายฝงในเขต Koto โดยกอนการกอสรางจงหวดโตเกยวไดใหสญญากบประชาชนในพนทวาจะระมดระวงไมใหเกดปญหามลพษทางสงแวดลอมเพอใหประชาชนยนยอมใหจงหวดโตเกยวจดตงสถานทดงกลาวในเขตของตน แตภายหลงจงหวดโตเกยวไมไดรกษาสญญาทใหไวกบประชาชนและไดสรางสถานทฝงกลบขยะทกอใหเกดปญหามลพษสรางความเดอดรอนแกประชาชนในเขต Koto เปนอยางมาก ตอมาในป ค.ศ. 1964 เมอจงหวดโตเกยววางแผนการสราง New Yume no Shima เพอเปนสถานทฝงกลบขยะแหงใหมในเขต Koto ประชาชนจงไดรวมตวกนตอตานการสรางสถานทฝงกลบขยะดงกลาว

(2) โรงจดการขยะในเขต Suginami โตเกยวไดรเรมแผนโครงการกอสรางโรงจดการขยะในเขต Suginami แตเนองจากเปน

สถานทซงสรางขนเพอการแยกขยะ โดยในป ค.ศ. 1966 ไดมแผนการจดตงโรงจดการขยะ โดยไดคดเลอกสถานทใหเปน Takaido ในเขต Suginami แตมไดมการเปดรบฟงความคดเหนของประชาชนในพนทจงท าใหเกดการตอตานอยางรนแรงจากประชาชนวาโตเกยวไมเลอกสรางโรงจดการขยะในเขตอนโดยมสาเหตทแทจรงมาจากแรงกดดนทางการเมองหรอความสมพนธสวนบคคล

DPU

108

(3) ความขดแยงระหวางเขต Koto และเขต Suginami ในป ค.ศ. 1971 จงหวดโตเกยวไดขอใหมการฝงกลบขยะตอเนองท New Yume no

Shima ไปจนถงป ค.ศ. 1975 แตประชาชนทอาศยอยในพนทเขต Koto ไดตอตานอยางรนแรงเนองจากเปนเขตเดยวในโตเกยวทมการจดการฝงกลบขยะซงกอใหเกดมลพษและความเดอดรอนแกผอยอาศยเปนอยางมาก โดยในขณะนนขยะรอยละ 70 ในทงหมด 23 เขต ในโตเกยวจะถก ขนถายโดยรถขยะผานตวเมองของเขต Koto ไปยง New Yume no Shima ซงกอใหเกดปญหากลนเนาเหมน แมลงวน การจราจรตดขดอบตเหตทางรถยนตซงน าความเดอดรอนมาสประชาชนทอาศยอยในละแวกนนอยางรนแรง ในการน สภาเขต Koto ไดเสนอหลกการใหมเกยวกบการจดการขยะแกเขตตาง ๆ ในโตเกยว โดยเสนอใหแตละเขตจดการขยะภายในเขตของตนเองโดยไดด าเนนการแจงเวยนค าถามเกยวกบการจดการขยะตอเขตอน ๆ และประกาศวาหากเขตอนไมใหความรวมมอในการตอบค าถาม เขต Koto จะไมอนญาตใหรถขนขยะเขามาในเขต Koto ซงท าใหนาย Ryokichi Minobe ผวาราชการจงหวดโตเกยวในขณะนนไดตระหนกถงความส าคญของปญหาและออกมาประกาศสงครามกบขยะเพอแสดงเจตนารมณในการแกไขปญหาทเกดขนโดยในเดอนตลาคม ปเดยวกนไดมการยอมรบในหลกการของเขต Koto ทเสนอหลกการการใหแตละเขตจดการขยะภายในเขตของตนเอง ขณะเดยวกนในสวนของปญหาเกยวกบการสรางโรงจดการขยะในเขต Suginami นนไดมการเสนอชอใหม โดยรวม Takaido ในเขต Suginami ไวดวย แตเนองจากประชาชนในสถานทใหมทถกเสนอชอไดตอตานการกอสรางอยางรนแรง การกอสรางโรงจดการขยะจงไดหยดไปชวคราว

ตอมาในป ค.ศ. 1972 โตเกยวไดจดใหมทรวมขยะเปนการเฉพาะส าหรบชวงเทศกาลปใหมทมปรมาณขยะมากขนโดยจดตงในเขตทงสน 8 แหงและจะใหเปนทพกขยะกอนการน าไปรวม ในทจดการขยะตอไป โดยประชาชนในเขต Suginami ซงเปนหนงในรายชอเขตทไดรบการเสนอชอไดตอตานการสรางสถานทอยางรนแรง โดยเขต Koto ซงมขอพพาทอย ไดตอตานเขต Suginami วาเปนเขตทม “Territory Egoism” และไดขดขวางการเขาออกของรถขนขยะจากเขต Suginami ซงท าใหสงครามตอขยะกลายมาเปนสงครามขยะระหวางเขต Koto และเขต Suginami ทงน ความขดแยงในครงนน ามาซงการปรบใชหลกการจดการขยะภายในเขตของตนเองตามทเขต Koto เสนอ โดยในปจจบนโตเกยวมโรงจดการขยะทงสน 21 แหงกระจายอยในเขตตาง ๆ ของโตเกยวและไมไดจ ากดอยในเขตพนทใดพนทหนงเชนทผานมา

DPU

109

ดวยเหตผลดงกลาวขางตนรฐบาลญปนจงตระหนกวาการจดการของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะนนเปน “ปญหาระดบชาต” ทประชาชนทวไป ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานของรฐตองรวมมอกนแกไข ท าใหเกดแนวคดในการตรากฎหมายจดการของเสยและการรกษาความสะอาดในทสาธารณะขน โดยในชนแรกจะตองมการจ าแนกประเภทของเสยกอนเนองจากของเสยแตละประเภทนนใชวธการจดการและก าจดทแตกตางกน เชน ของเสยครวเรอนทว ๆ ไปสามารถน าไปใชประโยชนตอได หรอก าจดโดยการฝงกลบได การขนสงของเสยไปก าจดกไมตองใชกรรมวธทยงยากมากนก แตถาเปนขยะอตสาหกรรมอาจตองใชกรรมวธพเศษ เปนตน จากนนจะก าหนดชดเจนวาใครมหนาทและความรบผดชอบอยางไร ในการบรหารจดการของเสยและการจดการของเสยมขนตอนอยางไรและมมาตรฐานอยางไร

มาตรา 2117 แหง Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) จงบญญตบทนยามค าวา “ของเสย” ไวชดเจนวา หมายถง ขยะ ขยะขนาดใหญ ถาน โคลน สงปฏกล ของเสยประเภทน ามน ของเสยประเภทกรด ของเสยประเภททเปนดาง ซากสตวทเสยชวตแลว

117 Article 2, Paragraph 1 – 5 In this Law, "waste" refers to refuse, bulky refuse, ashes, sludge, excreta, waste oil, waste acid and

alkali, carcasses and other filthy and unnecessary matter, which are in solid or liquid state (excluding radioactive waste and waste polluted by radioactivity).

In this Law, "municipal solid waste" refers to waste other than industrial waste. In this Law, "specially controlled municipal solid waste" refer to those municipal solid waste

specified by a Cabinet Order as wastes which are explosive, toxic, infectious or of a nature otherwise harmful to human health or the living environment.

In this Law, "industrial waste" refer to the waste categories defined below: 1) Ashes, sludge, waste oil, waste acid, waste alkali, waste plastics and others specified by a Cabinet

Order among all the wastes left as a result of business activity. 2) Imported waste (excluding the kinds of waste defined in the preceding Item, those wastes

attributable to navigation of a ship or aircraft (confined to the items specified by a Cabinet Order), which are defined as "navigational waste" in Paragraph 1 of Article 15-4-2, and waste personally carried into Japan by persons entering it (confined to the items specified by a Cabinet Order), which are defined as "carried-in waste" also in Paragraph 1 of Article 15-4-2).

In this Law, "specially controlled industrial waste" refer to those industrial wastes specified by a Cabinet Order as wastes which are explosive, toxic, infectious or of a nature otherwise harmful to human health and the living environment.

DPU

110

รวมถงของสกปรกและของทไมไดใชประโยชนแลวประเภทอนๆ ไมวาจะอยในสถานะทเปนของแขงหรอของเหลว และไดแบงของเสยออกเปน 4 ประเภทใหญ ดงน

1. ของเสยทวไป (General waste) หมายถง ของเสยทนอกเหนอจากของเสยจากอตสาหกรรม

2. ของเสยทวไปทตองควบคมพเศษ (Special control general waste) หมายถง ของเสยทวไปทมลกษณะทอาจกอใหเกดการระเบด มพษ แพรเชอหรอกอใหเกดอนตรายตอสขภาพของคนหรอสภาพแวดลอมในการด ารงชวตตามทก าหนดไวใน Cabinet Order

3. ของเสยจากอตสาหกรรม (Industrial waste) หมายถง ของเสยทเกดจากการประกอบกจการตามทก าหนดไวใน Cabinet Order เชน ถาน โคลน ของเสยประเภทน ามน ของเสยประเภทกรด ของเสยประเภททเปนดาง ของเสยประเภทพลาสตก เปนตน รวมตลอดทงของเสยทมการน าเขามา (Import) หรอของเสยทผทเขาประเทศญปนน าตดตวเขามา

4. ของเสยจากอตสาหกรรมทตองควบคมพเศษ (Special control industrial waste) หมายถง ของเสยจากอตสาหกรรมทมลกษณะอาจกอใหเกดระเบด มพษ แพรเชอหรอกอใหเกดอนตรายตอสขภาพของคนหรอสภาพแวดลอมในการด ารงชวตตามทก าหนดไวใน Cabinet Order

อยางไรกตาม ในทางปฏบตไดมการแบง “ของเสยทวไป” ออกเปนของเสยทวไปจากบานเรอน ของเสยทวไปจากสถานประกอบการและของเสยทวไปทตองควบคมพเศษ สวน “ของเสยจากอตสาหกรรม” แบงเปน ของเสยจากอตสาหกรรมตามค านยามในกฎหมาย ของเสยจากอตสาหกรรมทก าหนดใน Cabinet Order และของเสยจากอตสาหกรรมทตองควบคมพเศษ

ข. กระบวนการจดการของเสย118 ในประเทศญปนแบงกระบวนการจดการของเสยออกเปน 4 ขนตอน ดงน

1. การเกบของเสย (Collection) 2.การขนสงของเสยไปยงสถานทจดการของเสย (Transportation) 3. การคดแยกและยอยสลาย (Intermediate treatment) 4. การก าจดของเสย (Disposal)

ทงน ของเสยแตละประเภทจะมวธการจดการและผรบผดชอบในแตละขนตอนทแตกตางกน ดงตอไปน

(1) กระบวนการจดการของเสยทวไป (General waste) ตาม Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) นน ถาเปนของเสยทวไปจากครวเรอน เทศบาลมหนาทจดเกบมาด าเนนการ แตหากเปนของเสยทวไปทเกดจากสถานประกอบการ มาตรา 3

118 การบรหารจดการขยะและของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะของประเทศญปน, แหลงเดม.

DPU

111

ก าหนดใหสถานประกอบการจดการของเสยขนกลางโดยการเผา การสลายดวยความรอนและการน ากลบมาใชใหมอนเปน “การดแลขนกลาง” (Intermediate treatment) แตการก าจดของเสยขนสดทายจะตองสงมาทสถานทก าจดของเสยททางเทศบาลไดจดไว ทงน เทศบาลแตละแหงสามารถใชวธการจดการของเสยไดเอง สวนขนตอนในการจดการของเสยของเทศบาลนนแบงออกเปนขนตอนตาง ๆ ดงตอไปน

1. การจดท าแผนการจดการของเสยทวไป (มาตรา 6) เทศบาลมหนาทตองก าหนดแผนในการจดการของเสยทวไปในเขตพนทรบผดชอบของตนซงแผนดงกลาวจะตองมรายละเอยดเกยวกบการประเมนปรมาณของเสยทจะเกดขนและปรมาณทจะก าจด ก าหนดนโยบายในการปองกนการปลอยของเสย แบงประเภทการจดเกบของเสย โดยแบงตามประเภทของเสย ก าหนดมาตรฐานส าหรบการจดการของเสยอยางเหมาะสมและวธการส าหรบผปฏบตก าหนดรายละเอยดเกยวกบการจดใหมสถานทจดการของเสยทวไป

2. การเกบของเสย ตามมาตรา 6 (2) ใหเปนหนาทของเทศบาลในการจดเกบของเสยจากครวเรอนทอยในเขตพนทของตนซงเปนของเสยทมการแยกประเภทโดยครวเรอนในขนตนมาแลว ทงน ครวเรอนตองแยกของเสยตามประเภททเทศบาลก าหนดซงเทศบาลแตละแหงอาจก าหนดแตกตางกนได

3. การขนสงของเสย ตามมาตรา 6 (2) การขนสงของเสยทจดเกบจากครวเรอนเพอน าไปก าจดตองด าเนนการตามวธทก าหนด

4. การก าจดของเสย มาตรา 6 (2) มไดก าหนดอยางชดเจนวาเทศบาลจะตองด าเนนการก าจดของเสยดวยวธการใดแตเมอพจารณาประกอบกบ Enforcement Ordinance of Waste Management and Public Cleansing Act (Ordinance No. 300 of 1971) บทท 2 (ขยะทวไป)แลวพบวามการก าหนดมาตรฐานการก าจดของเสยในรปแบบตาง ๆ ไดแก การเผา (Incineration) การสลายดวยความรอน (Pyrolysis) การน ากลบมาใชใหม (Reuse) และการฝงกลบ (Landfill) เปนตน ทงน การเผา การสลายดวยความรอนและการน ากลบมาใชใหมนนเปนการดแลขนกลาง (Intermediate treatment) สวนการฝงกลบถอเปน “การก าจดของเสยขนสดทาย” (Final Disposal)

อยางไรกตาม แมกฎหมายจะก าหนดใหเทศบาลมหนาทในการจดการของเสย แตหากเทศบาลไมสามารถด าเนนการจดการของเสยไดหรอด าเนนการไดล าบาก เชน การจดการของเสยทวไปจากโรงงานหรอสถานประกอบการทมปรมาณมาก ๆ หรอการจดเกบของเสยทหากด าเนนการในเวลากลางวนอาจกอใหเกดปญหาการจราจรหรอมความจ าเปนประการอนอนท าใหตองด าเนนการจดเกบในชวงเวลากลางคนหรอการจดเกบของเสยประเภทถงเกรอะทตามปกตจะตองท าความสะอาดตวถงดวย เปนตน ในกรณดงกลาวเทศบาลสามารถอนญาตใหบคคลอนทม

DPU

112

คณสมบตตามทก าหนดไวด าเนนการแทนได (มาตรา 7 (5) และ (10)) และการจดใหมสถานทจดการของเสยทวไปนนตามปกตแลวเปนหนาทของเทศบาลในการลงทน แตในกรณทเทศบาลไมสามารถจดการไดกสามารถทจะอนญาตใหบคคลอนมาด าเนนการได โดยใชระบบการอนญาตทางปกครอง ดงนน ในกรณทภาคเอกชนทประสงคจะจดตงโรงจดการของเสยจะตองยนขออนญาตจากผวาราชการจงหวดของพนทนน (มาตรา 8)

(2) กระบวนการจดการของเสยจากอตสาหกรรม ( Industrial waste) Waste Management and Public Cleansing Act (Act No.137 of 1970) ก าหนดใหผซงกอใหเกดของเสยหรอผประกอบกจการทกอใหเกดของเสยมหนาทจดการของเสยทตนกอใหเกดขน (มาตรา 3 และมาตรา 11) แตผซงกอใหเกดของเสยอาจจางผไดรบใบอนญาตใหประกอบกจการก าจดของเสยจากจงหวดตาง ๆ เปนผด าเนนการได แตกรณทจ าเปนหรอกรณทตองการใหมการก าจดของเสยอตสาหกรรมอยางถกตองและเหมาะสม เทศบาลหรอจงหวดสามารถด าเนนการก าจดของเสยจากอตสาหกรรมได (มาตรา 11) ในกรณทผประกอบการจะตองด าเนนการขนสงและก าจดของเสยดวยตนเองผประกอบการจะตองด าเนนการตามมาตรฐานทก าหนดไวใน Cabinet Order นอกจากน ในข นตอนการจดการของเสยต งแตข นตอนแรกจนถงข นตอนการขนสงของเสยไปก าจดผประกอบการจะตองด าเนนการตามมาตรฐานดานเทคนคตามทกฎกระทรวงสงแวดลอมก าหนดโดยการจดการของเสยนน จะตองไมเปนการท าลายสงแวดลอม ทงน กฎหมาย Waste Management and Public Cleansing Act (Act No.137 of 1970) กไดก าหนดมาตรการในการตรวจสอบและก าหนดบทลงโทษในกรณทไมไดมการด าเนนการตามมาตรฐานทก าหนดไวในมาตรา 19 (5) และมาตรา 19 (6) กลาวคอ ในกรณทมการทงของเสยหรอการจดการของเสยทผดกฎหมายและเปนการท าลายสงแวดลอมหรออาจจะกอใหเกดการท าลายสงแวดลอม ผวาราชการจงหวดจะก าหนดระยะเวลาใหมการก าหนดมาตรการในการก าจดสงทเปนการท าลายสงแวดลอมนนตอผทท าหนาทก าจดของเสย นอกจากน ในกฎหมายฉบบนยงมการก าหนดบทลงโทษส าหรบผทด าเนนการจดการของเสยอยางผดกฎหมายดวย สวนการทองคกรปกครองสวนทองถน (จงหวดและเทศบาล)จะด าเนนการจดการของเสยจากอตสาหกรรมเอง การจดเกบ การขนสง การดแลขนกลางและการก าจดของเสยขนสดทาย ตองเปนไปตามมาตรฐานทก าหนด ส าหรบคาใชจายในการด าเนนการใหเปนไปตามทก าหนดไวในขอบญญตของจงหวดหรอขอบญญตของเทศบาล อนง แมกฎหมายจะก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทในการจดการของเสยกตามแตกเปดชองใหองคกรปกครองสวนทองถนมอบหมายใหบคคลอนเขามาเปนผ จ ดการของเสยได และใน Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) ไดก าหนดใหม “ศนยจดการของเสย” (Waste Management Center) ขน โดยมวตถประสงคเพอใหมการจดการของเสยอยาง

DPU

113

เหมาะสมและสามารถจดการของเสยรวมกนของหลายเขตพนท ตามมาตรา 15 (5) ก าหนดใหรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถนเปนผลงทนหรอบรจาคเงนเพอจดตงศนยจดการของเสยโดยจะจดตงเปนนตบคคลทเปนมลนธหรอบรษทจ ากดกได ทงน รฐมนตรวาการกระทรวงสงแวดลอมมหนาทใหความชวยเหลอในเรองตาง ๆ แกศนยจดการของเสย โดยศนยจดการของเสยมหนาทในการจดการของเสยประเภทตาง ๆ ทงหมดหรอบางสวน (มาตรา 15 - 6)119 ดงตอไปน

1. จดการของเสยทวไปทตองควบคมพเศษ และจดตง ปรบปรง บ ารงรกษาและกระท าการอน ๆ ทเปนการดแลสงอ านวยความสะดวกส าหรบจดการของเสยดงกลาวตามทเทศบาลมอบหมาย

2. จดการของเสยทวไปทไมสามารถจดการอยางเหมาะสมไดโดยงายและจดตงปรบปรง บ ารงรกษา และกระท าการอน ๆ ทเปนการดแลสงอ านวยความสะดวกส าหรบการจดการของเสยดงกลาวตามทเทศบาลมอบหมาย

3. จดการของเสยทวไปและจดต ง ปรบปรง บ ารงรกษา และกระท าการอน ๆ ทเปนการดแลสงอ านวยความสะดวกส าหรบการจดการของเสยดงกลาวตามทเทศบาลมอบหมาย

4. จดการของเสยจากอตสาหกรรมทตองดแลเปนพเศษ และจดต ง ปรบปรงบ ารงรกษา และกระท าการอน ๆ ทเปนการดแลสงอ านวยความสะดวกส าหรบการจดการของเสยดงกลาว

119 Article 15-6 A center shall perform all or some of the following activities in accordance with the Ordinance of the

Ministry of the Environment: 1) Management of specially controlled municipal solid waste and installation, improvement, operation and maintenance of a facility for disposal of such waste on commission from municipalities. 2) Management of the municipal solid waste specified in Paragraph 1 of Article 6-3 and installation, improvement, operation and maintenance of a facility for disposal of such waste on commission from municipalities. 3) Management of the municipal solid waste, and the installation, improvement, operation and maintenance of a facility for disposal of such waste on commission from municipalities (excluding the activities prescribed in the preceding two Items). 4) Management of specially controlled industrial waste and installation, improvement, operation and maintenance of a facility for disposal of such waste. 5) Management of industrial waste and installation, improvement, operation and maintenance of a facility for disposal of such waste (excluding the activities prescribed in the preceding Paragraph). 6) Activities incidental to those prescribed in each of the preceding Paragraphs.

DPU

114

5. จดการของเสยจากอตสาหกรรม และจดตง ปรบปรง บ ารงรกษา และกระท าการอน ๆ ทเปนการดแลสงอ านวยความสะดวกส าหรบการจดการของเสยดงกลาว

6. ด าเนนกจกรรมยอยทเปนการจดการของเสย ใหเปนไปตามทไดบญญตไวขางตน

ค. มาตรฐานการก าจดของเสยเพอไมใหกระทบกระเทอนผอยใกลเคยง ส าหรบการจดการของเสยประเภทตาง ๆ ท งของเสยทวไปและของเสยจาก

อตสาหกรรมอาจสงผลกระทบทางลบตอสงแวดลอมได ดงนน จงจ าเปนตองมการก าหนดแนวทางในการจดการของเสยทสงผลกระทบตอสงแวดลอมใหนอยทสด ส าหรบประเทศญปนทอนญาตใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการจดการของเสยดวยนนยงจ าเปนตองมการก าหนดมาตรฐานในการจดการขยะเพอใหเปนมาตรฐานเดยวกน เมอป ค.ศ. 1997 จงไดมการปรบปรงแกไข Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) ในสวนของขนตอนการจดตงสถานทจดการของเสย การด าเนนการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม การตรวจสอบเอกสารในการยนขอจดตงและเอกสารเกยวกบการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม การรบฟงความคดเหนของประชาชนในพนทและนายกเทศมนตร นอกจากน ไดมการก าหนดเงอนไขในการอนญาตใหจดต งสถานทจดการของเสยใหมคอ การก าหนดใหตองม “การพจารณาความเหมาะสมตอสงแวดลอมในพนท” “การส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม” เปนหนาทส าคญทผจดตงสถานทจดการของเสยประเภททตองไดรบใบอนญาตจะตองด าเนนการ โดยผ จ ดต งจะตองส ารวจผลกระทบทางลบตอสงแวดลอมในบรเวณใกลเคยงสถานทจดการของเสยต งแตขนตอนการวางแผนโดยน าผลการส ารวจทไดมาเปนพนฐานในการก าหนดแผนการจดตงทมการวางนโยบายระดบยอยเพอใหมการค านงถงสงแวดลอมในพนทนน ๆ กลาวคอ ผจดตงสถานทจดการของเสยจะตองก าหนดแผนการจดตงและแผนการดแลบ ารงรกษาบนพนฐานของผลการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอมและในขนตอนการยนเอกสารเพอขออนญาตจะตองกรอกรายละเอยดเกยวกบผลกระทบตอสงแวดลอมและแนบเอกสารการส ารวจผลกระทบตอผวาราชการจงหวดดวย ส าหรบการจดตงสถานทเผาของเสยและสถานทก าจดของเสยขนสดทาย (การฝงกลบ) หลงจากยนเอกสารเพอขออนญาตแลวผวาราชการจงหวดจะตองตรวจสอบเอกสารยนสมครและเอกสารผลการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม หลงจากนนจะเปดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนในพนทและนายกเทศมนตร ทงน เงอนไขการไดรบใบอนญาตจะใชเงอนไขเดยวกนทงประเทศซงเปนมาตรฐานทางดานเทคนคทถกก าหนดไวในกฎกระทรวงสงแวดลอม มาตรฐานดงกลาวจะเปนการก าหนดเกยวกบการพจารณาวาแผนในการจดตงและแผนในการบ ารงรกษาสถานทจดการของเสยนนมการรกษาสงแวดลอมในพนทโดยรอบคอบและถกตองเหมาะสม โดยระบบการส ารวจ

DPU

115

ผลกระทบตอสงแวดลอมจะค านงถงผลกระทบดานตาง ๆ ไดแก ผลกระทบตอชนบรรยากาศ เสยงดงรบกวน ความสนสะเทอน กลนเหมนรบกวนคณภาพน าและน าใตดน นอกจากน ยงมการก าหนดมาตรฐานในการจดการโดยแยกแตละขนตอนไวใน Enforcement Ordinance of Waste Management and Public Cleansing Act (Ordinance No. 300 of 1971) ซงมาตรฐานทก าหนดไว โดยสวนใหญจะเปนการก าหนดเพอไมใหการจดการขยะแตละขนตอนเกดผลกระทบตอสภาพแวดลอมในบรเวณทมการจดการขยะในขนตอนตาง ๆ

3) องคกรทมหนาทก ากบดแลการจดการขยะมลฝอยของประเทศญปน การบรหารจดการของเสยตามกฎหมาย Waste Management and Public Cleansing Act

(Act No. 137 of 1970) เปนหนาทของประชาชน ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และรฐบาล โดยมเปาหมายรวมกนคอ ลดการใช (Reduce) การใชซ า (Reuse) และการแปรใชใหม (Recycle) เพอใหญปนเปนสงคมทมการใชทรพยากรอยางคมคามากทสด โดยกฎหมายก าหนดหนาทของแตละภาคสวนไว ดงน

(1) รฐบาล มหนาทในการเกบรวบรวมขอมลเกยวกบของเสย การวางแผนการจดการของเสยในภาพรวม พฒนาเทคนคการจดการของเสย ก าหนดมาตรการเพอใหมการจดการของเสยอยางเหมาะสม และสนบสนนทางเทคนคและการเงนในการจดการของเสยแกองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหสามารถบรหารจดการของเสยไดอยางมประสทธภาพ

นอกจากน รฐบาลกลางจะตองปรบปรงระบบการจดการของเสยในภาพรวมของประเทศใหเหมาะสมอยเสมอ (มาตรา 4 วรรคสาม)120

การก ากบดแลในระดบรฐบาลมกระทรวงทรบผดชอบดานสงแวดลอม คอ กระทรวงสงแวดลอม (Ministry of the Environment) ซงจะรบผดชอบในนโยบายดานสงแวดลอมของประเทศ และ Ministry of Economy, Trade and Industry หรอ METI (คอ Ministry of International Trade and Industry เดมทรวมตวกบหนวยงานดานเศรษฐกจอน ๆ) ซงกระทรวงนจะรบผดชอบในนโยบายการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศ มหนวยงานยอย คอ Industrial Science and Technology Policy and Environment Bureau ทรบผดชอบในประเดนสงแวดลอมและนโยบาย

120 Article 4, Paragraph 3 The central government shall collect information about waste, keep it in orderly arrangement and

use it, take measures for promotion of waste management technology development and also take suitable action for proper and smooth waste management throughout Japan. The central government shall endeavor to give the necessary technical and financial assistance to the municipalities and to the prefectural governments foradequate performance of their duties mentioned in the preceding two Paragraphs.

DPU

116

Recycle ท งสองกระทรวงหลกจะมหนาทในการก าหนดนโยบายทเกยวของกบการจดการสงแวดลอมในภาคอตสาหกรรมและการจดการสงแวดลอมโดยรวม โดยทรฐบาลทองถนจะน าเอานโยบายหรอกฎหมายทออกโดยสองกระทรวงไปบงคบใช ดงนน หากเกดกรณทกฎหมายหรอนโยบายทออกโดยสองกระทรวงมการทบซอนกน รฐบาลทองถนสามารถปรบใชไดในทองถนของตนเอง121

(2) องคกรปกครองสวนทองถน โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนของญปน แบงเปน 2 ระดบ คอ ระดบโทโดฟ

เคน เทยบเคยงไดกบจงหวดของไทย กบระดบชโจซง เทยบเคยงไดกบเทศบาลของประเทศไทย แตละจงหวดจะครอบคลมพนทเทศบาลหลายแหง122

ประเทศญปนใหองคกรปกครองสวนทองถน มหนาทหลกในการบรหารจดการของเสย โดยเทศบาลแตละแหงมหนาทก าหนดแผนในการสงเสรมกจกรรมในการลดการปลอยของเสยทวไป (reduce) ของประชาชนในเขตพนทของตน ก าหนดมาตรการทจ าเปนส าหรบการจดการของเสยทวไปอยางเหมาะสม ในขณะเดยวกนส าหรบการด าเนนกจการเกยวกบการจดการของเสยทวไป เทศบาลจะตองวางแผนเพอพฒนาคณภาพของเจาหนาท จดเตรยมสงอ านวยความสะดวกในการจดการของเสยและปรบปรงวธการด าเนนการจดการของเสย นอกจากน เทศบาลจะตองพยายามบรหารจดการของเสยใหประสบผลส าเรจดวย (มาตรา 4 วรรคหนง)123

121 แนวคดการจดการของเสยอตสาหกรรมในตางประเทศกบทศทางการพฒนาการบรหารจดการใน

ประเทศไทย. (น. 19). เลมเดม. 122 การบรหารจดการขยะและของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะของประเทศญปน ,

เลมเดม. 123 Article 4, Paragraph 1 The municipalities (self-governing bodies of cities, towns and villages) shall endeavor to promote

residents voluntary activities to reduce their municipal solid waste in their respective administrative areas and take the necessary action for proper management of those municipal solid waste. They shall also endeavor to perform the management work efficiently by improving the ability of the management personnel, consolidating disposal facilities and developing operation techniques.

DPU

117

นอกจากน Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) ยงไดบญญตใหรฐบาลกลาง จงหวด และเทศบาลมหนาทรวมกนในการปองกนการปลอยของเสย ดแลเพอใหมการจดการของเสยทเหมาะสม และก าหนดแผนในการสรางองคความรแกประชาชนและผประกอบการตาง ๆ ในการจดการของเสยดวย (มาตรา 4 วรรคส)124

(3) ผประกอบการ มหนาท ดงน (3.1) ผประกอบการตองรบผดชอบในการจดการของเสยทเกดจากการ

ประกอบธรกจของตนอยางเหมาะสม (มาตรา 3 วรรคหนง)125 (3.2) ผประกอบการตองทงหรอปลอยของเสยนอยทสด โดยการน าของเสย

กลบมาใชซ าและแปรใชใหมเทาทจะกระท าได ตองพฒนาบรรจภณฑใหงายตอการจดการและก าจด และตองจดใหมการใหขอมลเกยวกบวธการจดการบรรจภณฑทเปนของเสยหรอของใชแลวใหอยในสภาพทสามารถจดการไดงาย (มาตรา 3 วรรคสอง)126

(3.3) ผประกอบการ ตองใหความรวมมอในการปฏบตตามนโยบายของรฐบาลกลางและองคกรปกครองสวนทองถนในการลดการปลอยของเสยและการก าจดขยะอยางเหมาะสม (มาตรา 3 วรรคสาม)127 เชน การวจยและพฒนาผลตภณฑทสามารถใชงานไดนาน ๆ ลดการปลอยของเสยในสถานประกอบการ ลดการใชบรรจภณฑทมากเกนความจ าเปน ลดการ

124 Article 4, Paragraph 4 To suppress discharge of waste and ensure their proper management, the central government,

prefectural governments and municipalities shall all endeavor to enlighten both the general public and businesses on the importance of appropriate solid waste management.

125 Article 3, Paragraph 1 The businesses shall appropriately manage of, the waste left as a result of their business activities. 126 Article 3, Paragraph 2 The businesses must endeavor to reduce the amount of waste by recycling or re-use of waste. The

businesses shall assess the handling or processing difficulty of the waste generated when the products, their containers or whatever they manufacture, process and seller the like are discarded. They shall develop such products, containers or the like which are unlikely to present handling or processing difficulty, provide information on appropriate management of the waste generated when the products, their containers or the like are discarded, or take some other actions to ensure appropriate management of the said products, containers or the like without difficulty.

127 Article 3, Paragraph 3 In addition to the preceding duties in this Article, the businesses shall cooperate with the central

government and local governments in their activities to reduce waste, ensure appropriate management and so on.

DPU

118

ปลอยของเสยประเภทบรรจภณฑส าหรบจ าหนายสนคา จดเกบคนและแปรใชใหมเองซงของเสยจากผลตภณฑของตน การใชผลตภณฑทแปรใชใหม การวางแผนลดการปลอยของเสย เปนตน (4) ประชาชน มหนาทลดการปลอยของเสย น าของเสยกลบมาใชใหม (Recycle) แยกประเภทของเสย ก าจดของเสยทตนกอใหเกดขนเทาทจะสามารถกระท าได (มาตรา 2 -3) 128

โดยสรปจากการเปลยนแปลงโครงสรางทางสงคมของประเทศญปนทผานมาทท าใหประเทศญปนมลกษณะเปนสงคมทมกจกรรมทางเศรษฐกจสงท าใหประเทศญปนตองมการก าหนดนโยบาย กฎหมาย ตลอดจนกฎระเบยบตาง ๆ ในการบรหารจดการของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะอยางเปนระบบและมลกษณะทเปนการบรณาการระหวางภาครฐ ภาคธรกจ และภาคประชาชน ซงจะเหนไดจากกฎหมายหลกเกยวกบการบรการจดการของเสยและเทศบญญตของแตละเทศบาลทไดมการก าหนดอ านาจและหนาทในการบรหารจดการของเสยโดยแบงเปนทงระดบรฐบาลกลาง องคกรปกครองสวนทองถน ผประกอบการ และประชาชน

128 Article 2-3 The citizens shall cooperate with the central government and local governments in their activities for

waste reduction by restricting their waste discharge, using recycled Articles or otherwise contributing toward the recycling and re-use of waste, sorting waste prior to discharge, managing of waste by themselves as far as possible and so on.

DPU

บทท 4 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย

ของประเทศไทย และแนวทางการแกไข

การจดการขยะมลฝอยเปนการจดท าบรการสาธารณะประเภทหนงซงรฐมหนาทตองด าเนนการใหกบประชาชน โดยลกษณะทส าคญของบรการสาธารณะคอ รฐจะตองจดท าบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนทกคนอยางเสมอภาคและเทาเทยมกน และตองเปนกจการทรฐจดท าขนเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน กลาวคอ เปนกจการทอยในความอ านวยการของรฐ แตเนองจากปจจบนภารกจของรฐมมากขน กจกรรมบางอยางตองใชเทคโนโลยในการจดท าสง ใชเงนลงทนหรอบคลากรจ านวนมาก ซงหนวยงานของรฐบางแหงยงไมมความพรอมทจะด าเนนการ อกท งการจดการขยะมลฝอยเปน เรองทมรายละเอยดและข นตอน การด าเนนการบางขนตอนจ าเปนตองอาศยววฒนาการและเทคโนโลยขนสงในการจดการเพอเปนการรกษาสภาวะแวดลอมและสงแวดลอมไปดวยในตว ดงนน จงเกดการมอบบรการสาธารณะอนอยในอ านาจหนาทของรฐใหบคคลอนซงอาจเปนหนวยงานของรฐหรอเอกชนเปนผด าเนนการ ซงเมอรฐมอบหนาทในการจดท าบรการสาธารณะใหเอกชนท าแลว บทบาทของรฐในฐานะผจดท าหรอผอ านวยการกจะเปลยนไปเปนผ ควบคม โดยรฐจะเขาไปควบคมมาตรฐานของบรการสาธารณะ ควบคมความปลอดภย รวมทงควบคมอตราคาบรการ ทงน เพอใหประชาชนไดรบประโยชนตอบแทนมากทสดและเดอดรอนนอยทสด

การจดการขยะมลฝอยน นมกฎหมายหลายฉบบทก าหนดอ านาจหนาทไว เชน พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ซงก าหนดใหการจดการขยะมลฝอยเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนซงมหนาทตงแต การเกบรวบรวม การขนสง ไปจนถงการก าจด และกฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทกไดบญญตอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอยไวโดยเฉพาะดวย และเนองจากการจดการมลฝอยและสงปฏกลประกอบดวยขนตอนและรายละเอยดจ านวนมาก กฎหมายจงมการอนญาตใหแตละทองถนสามารถออกขอก าหนดทองถนของตนเองเพอจดการเรองดงกลาวในรายละเอยดอกดวย นอกจากกฎหมายทกลาวมาแลวยงม

DPU

120

กฎหมายอน ๆ ทเกยวของอก เชน กฎหมายเกยวกบการรกษาความเปนระเบยบเรยบรอย รวมทงกฎหมายส าหรบการจดการขยะอนตรายและขยะตดเชออนอกหลายฉบบ และหนวยงานทบงคบใชกฎหมายกมหลายหนวยงานซงกมไดอยในสงกดเดยวกน ท าใหวธด าเนนงานหรอแนวทางปฏบตแตกตางกน เปนผลใหเกดปญหาในการปฏบตตามกฎหมาย และแมการจดการขยะมลฝอยในปจจบนจะไดน าหลกการ “ผกอมลพษเปนผจาย” มาปรบใชบางแลวกตาม แตกพบวาการด าเนนการยงมขอจ ากดอกมาก เชน ปญหาจากความซ าซอนของหนวยงานทมหนาทบงคบใชกฎหมาย เปนตน รวมถงการก าจดขยะมลฝอยกไมไดใหความส าคญกบการก าจดมลฝอยจากแหลงก าเนด นอกจากน ยงมปญหาเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย โดยเฉพาะอยางยงปญหาความขดแยงในการสรางสถานทก าจดขยะมลฝอย ซงหนวยงานของรฐโดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถนมกจะละเลยถงสทธของประชาชนทงสทธทจะไดรบรขอมลขาวสารเกยวกบโครงการ ขอมล ขอเทจจรงอนอาจจะเปนผลกระทบตอตนเองและชมชน สทธทจะมสวนรวมในระดบการเสนอแนะหรอการแสดงความคดเหนตอโครงการ และทส าคญคอสทธในระดบการมสวนรวมในอ านาจตดสนใจโครงการ ท าใหปญหาตาง ๆ เหลาน เปนขอจ ากดในการจดการขยะมลฝอยใหเปนไปตามแผนการพฒนาประเทศเปนอยางมาก ดงนน ในบทนจะไดศกษาและวเคราะหถงปญหาทางกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยและแนวทางการแกไขปญหาในหวขอ ดงน 4.1 ปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในจดการขยะมลฝอยและแนวทางการแกไข 4.1.1 วเคราะหปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในจดการขยะมลฝอย

กฎหมายถอเปนเครองมอหลกในการจดท าภารกจของรฐ เนองจากการจดท าภารกจของรฐนน จะกระท าไดกตอเมอมกฎหมายบญญตใหอ านาจและหนาทไว ไมวาจะเปนการบญญตกฎหมาย การก าหนดอ านาจหนาท การบรหารจดการ การแตงตงคณะกรรมการ การจดตงหนวยงานหรอองคกรตาง ๆ ตลอดจนการยบ เลกหนวยงานหรอองคกรตาง ๆ จะกระท าไดกตอเมอมกฎหมายบญญตใหอ านาจและหนาทในการจดท าและด าเนนการไวทงสน การจดการขยะมลฝอยถอเปนการจดท าบรการสาธารณะของรฐอยางหนง จงตองมกฎหมายใหอ านาจหนวยงานทมหนาทและก าหนดภารกจไวเชนเดยวกน

การจดการขยะมลฝอยถอวาเปนภารกจของรฐทจะตองด าเนนการเพอดแลรกษาความสะอาด และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง และเพอใหประชาชนไดอยในสงแวดลอมและสขอนามยทด การจดการขยะมลฝอยมการด าเนนการหลายขนตอน ตงแตขนตอนการวางแผน การจดเกบขยะ การคดแยกขยะ การขนสงขยะ การก าจดขยะ และการตดตามตรวจสอบ ซงมาตรการในการด าเนนการทดนนจะตองมการด าเนนการใหครอบคลมทกขนตอน จากการศกษา

DPU

121

กฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยพบวา ในเรองการจดการมกฎหมาย ทแยกกนเปน 2 สวน คอ กฎหมายทเกยวกบการก าหนดอ านาจหนาทของสวนราชการ และกฎหมายเกยวกบการหามทงขยะในทสาธารณะส าหรบประชาชนทวไป โดยกฎหมายทใหอ านาจหนวยงานตาง ๆ ในการจดการขยะมลฝอยมหลายฉบบ และกฎหมายแตละฉบบมวตถประสงคในการบงคบใชแตกตางกน อกทง หนวยงานทบงคบใชกฎหมายกมไดอยในสงกดเดยวกน ท าใหวธด าเนนงานหรอแนวทางปฏบตแตกตางกน เกดปญหาความซ าซอนดานภารกจเกยวกบการจดการขยะ มลฝอยขององคกรปกครองสวนทองถนกบหนวยงานอน และความไมสอดคลองกนของกฎหมายซงใหอ านาจไว เมอพจารณาพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 แลว ไมปรากฏบทบญญตทก าหนดหลกเกณฑในการควบคมและจดการขยะมลฝอยทงระบบ และเมอพจารณาอ านาจหนาทของราชการสวนทองถนซงสามารถออกขอก าหนดในเรองระเบยบ กฎเกณฑ มาตรฐานและแนวทางปฏบตได กไมปรากฏวามการก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการจดการขยะมลฝอยของราชการสวนทองถนวาควรจะตองด าเนนการอยางไร เปนผลใหวธการจดการขยะมลฝอยในปจจบนยงไมมทศทางและเปนไปในลกษณะของแตละทองถนด าเนนการเพยงก าจดขยะมลฝอยในทองถนของตนเองหมดไป โดยไมไดค านงถงผลกระทบทางดานสงแวดลอม ท าใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปอยางไมมประสทธภาพ ซงปญหาดงกลาวเกดจากการอาศยอ านาจตามทกฎหมายก าหนด ดงน

พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ก าหนดใหเทศบาล เมองพทยา องคการบรหารสวนต าบล มอ านาจและหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเองโดยก าหนดใหมหนาทในการก าจดมลฝอย สงปฏกล และน าเสย129 สวนองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง ซงรวมถงหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกลรวม130 และก าหนดใหกรงเทพมหานครมอ านาจหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง131 ซงหมายถงหนาทในการก าจดมลฝอย สงปฏกล น าเสย และสงปฏกลรวมดวย

129 มาตรา 16 แหงพระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

พ.ศ. 2542 130 มาตรา 17 แหงพระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

พ.ศ. 2542 131 มาตรา 18 แหงพระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

พ.ศ. 2542

DPU

122

กฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทกไดบญญตอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอยไวโดยเฉพาะ ไดแก

องคการบรหารสวนจงหวด เดมมาตรา 31 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2489 ก าหนดใหองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกล ตลอดจนการรกษาถนน ทางเดนและทสาธารณะ แตเมอกฎหมายนถกยกเลกโดยพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ซงมไดบญญตเกยวกบอ านาจหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกลไวโดยตรง แตมาตรา 45132 ไดก าหนดอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดซงองคการบรหารสวนจงหวดอาจเขาไปจดการขยะมลฝอยกไดหากวามกฎกระทรวงก าหนดไว แตจะตองเปนเรองทราชการสวนทองถนอนควรจะตองท ารวมกนตามมาตรา 45 (8) เชน การรกษาความสะอาด เปนตน

นอกจากน องคการบรหารสวนจงหวดอาจจะจดการขยะมลฝอยในเขตของราชการสวนทองถนอนภายในจงหวดตนเองหรอในเขตขององคการบรหารสวนจงหวดอนกได หากวา

132 มาตรา 45 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 “องคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทด าเนนกจการภายในเขตองคการบรหารสวนจงหวดตอไปน (1) ตราขอบญญตโดยไมขดหรอแยงตอกฎหมาย (2) จดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนจงหวดและประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวดตามระเบยบ

ทคณะรฐมนตรก าหนด (3) สนบสนนสภาต าบลและราชการสวนทองถนในการพฒนาทองถน (4) ประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทของสภาต าบลและราชการสวนทองถนอน (5) แบงสรรเงนซงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาต าบลและราชการสวนทองถน (6) อ านาจหนาทของจงหวดตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 เฉพาะ

ภายในเขตสภาต าบล (7) คมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (8) จดท ากจการใด ๆ อนเปนอ านาจหนาทของราชการสวนทองถนอนทอยในเขตองคการบรหารสวน

จงหวด และกจการนนเปนการสมควรใหราชการสวนทองถนอนรวมกนด าเนนการหรอใหองคการบรหารสวนจงหวดจดท า ทงน ตามทก าหนดในกฎกระทรวง

(9) จดท ากจกรรมอนใดตามทก าหนดไวในพระราชบญญตนหรอกฎหมายอนก าหนดใหเปนอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด

บรรดาอ านาจหนาทใดซงเปนของราชการสวนกลาง หรอราชการสวนภมภาค อาจมอบใหองคการบรหารสวนจงหวดปฏบตได ทงน ตามทก าหนดในกฎกระทรวง”

DPU

123

ไดรบความยนยอมจากราชการสวนทองถนอนหรอองคการบรหารสวนจงหวดอนทเกยวของนน ทงน จะตองเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทก าหนดในกฎกระทรวง133

เทศบาลต าบล มหนาทตองรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจดมลฝอยและสงปฏกลในเขตเทศบาล รวมทงจะตองคมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมายดวย สวนเทศบาลเมองและเทศบาลนครกมหนาทเชนเดยวกบเทศบาลต าบล และอาจด าเนนกจการใด ๆ ในเขตของตนเพอปรบปรงแหลงเสอมโทรมและรกษาความสะอาดเรยบรอยของทองถนไดอกดวย ตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496

องคการบรหารสวนต าบล มหนาทตองรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจดมลฝอยและสงปฏกลในเขตองคการบรหารสวนต าบล รวมทงจะตองคมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมายดวย ตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537

กรงเทพมหานคร พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ไมไดก าหนดอ านาจหนาทของกรงเทพมหานครเกยวกบการจดการขยะมลฝอยไวโดยตรง แตภายใตบงคบแหงกฎหมายอน ใหก รง เทพมหานครมอ านาจหนา ทด า เ นนกจการในเขตกรงเทพมหานครในเรองดงตอไปน ไดแก การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง การจดใหมและบ ารงรกษาทางบก ทางน า และทางระบายน า และการพฒนาและอนรกษสงแวดลอม

เมองพทยา พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 ก าหนดใหเมองพทยามหนาทในการก าจดมลฝอยและสงปฏกล และการบ าบดน าเสย

นอกจากกฎหมายทใหอ านาจราชการสวนทองถนตาง ๆ มอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอยแลว พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ก าหนดใหการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยในเขตราชการสวนทองถนใดใหเปนอ านาจของราชการสวนทองถนนน ทงน ในการจดการขยะมลฝอยนนราชการสวนทองถนอาจด าเนนการเองทงหมดกได ไมวาจะเปนการเกบรวบรวม การขนสง หรอการก าจดมลฝอย สวนวธการเกบรวบรวม การขนหรอการก าจด ขนอยกบราชการสวนทองถนนน ๆ วาจะเหนสมควรด าเนนการอยางไร หากราชการสวนทองถนไมประสงค

133 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 มาตรา 46 “องคการบรหารสวนจงหวดอาจ

จดท ากจการใด ๆ อนเปนอ านาจหนาทของราชการสวนทองถนอนหรอองคการบรหารสวนจงหวดอนทอยนอกเขตจงหวดได เมอไดรบความยนยอมจากราชการสวนทองถนอนหรอองคการบรหารสวนจงหวดอนทเกยวของ ทงน ตามหลกเกณฑวธการและเงอนไขทก าหนดใน กฎกระทรวง”

DPU

124

จะจดการมลฝอยดวยตนเอง ราชการสวนทองถนอาจรวมกบหนวยงานของรฐ หรอราชการสวนทองถนอนด าเนนการภายใตขอตกลงรวมกนกได แตในกรณจ าเปนเพอประโยชนสาธารณะโดยสวนรวม รฐมนตรมอ านาจออกกฎกระทรวงโดยค าแนะน าของคณะกรรมการก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการด าเนนการรวมกนได หรออาจมอบใหบคคลใดด าเนนการแทนภายใตการควบคมดแลของราชการสวนทองถน หรออาจอนญาตใหบคคลใดเปนผด าเนนกจการรบท าการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยกได134

อยางไรกตาม เนองจากการจดการมลฝอยและสงปฏกลประกอบดวยขนตอนและรายละเอยดจ านวนมาก ดงนน เพอประโยชนในการรกษาความสะอาดและการจดระเบยบในการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย กฎหมายจงอนญาตใหแตละทองถนสามารถออกขอก าหนดทองถนของตนเอง ในเรองตอไปน

1) ก าหนดเขตหามการถาย เท ทง หรอท าใหมขนในทหรอทางสาธารณะซงสงปฏกลหรอมลฝอยนอกจากในททราชการสวนทองถนจดไวให

2) ก าหนดใหประชาชนทมบานเรอนตองมทรองรบสงปฏกลหรอมลฝอยตามทหรอทางสาธารณะและสถานทเอกชน

3) ก าหนดวธการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยหรอใหเจาของหรอ ผครอบครองอาคารหรอสถานทใด ๆ ปฏบตใหถกตองดวยสขลกษณะตามสภาพหรอลกษณะการใชอาคารหรอสถานทนน ๆ

4) ก าหนดอตราคาธรรมเนยมในการใหบรการของราชการสวนทองถน หรอบคคลอนทราชการสวนทองถนมอบใหด าเนนการแทน ในการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย ไมเกนอตราทก าหนดในกฎกระทรวง ทงน การจะก าหนดอตราคาธรรมเนยมการก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย ราชการสวนทองถนนนจะตองด าเนนการใหถกตองดวยสขลกษณะตามทก าหนดในกฎกระทรวง

5) ก าหนดหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการเกบ ขน และก าจดสงปฏกลหรอ มลฝอยเพอใหผรบใบอนญาต ปฏบต ตลอดจนก าหนดอตราคาบรการขนสงตามลกษณะการใหบรการทผรบใบอนญาตจะพงเรยกเกบได

6) ก าหนดการอนใดทจ าเปนเพอใหถกตองดวยสขลกษณะ135 เ มอพจารณาจากอ านาจหนา ทตามทกฎหมายใหอ านาจไ วจะ เ หนไดวา ท ง

พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

134 มาตรา 18 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 135 มาตรา 20 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535

DPU

125

พ.ศ. 2542 และกฎหมายซงใหอ านาจราชการสวนทองถนแตละประเภทกไดก าหนดอ านาจหนาทในเรองการจดการขยะมลฝอยไวเชนเดยวกน โดยก าหนดเพยงอ านาจหนาทอยางกวาง กลาวโดยรวมคอ ใหมอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอย สวนพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ซงเปนกฎหมายทก าหนดอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกลใหอ านาจราชการสวนทองถน ซงไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานคร และเมองพทยา เปนผด าเนนการการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอย ภายในทองถนของตนเอง สวนวธการเกบรวบรวม การขน หรอการก าจด ขนอยกบราชการสวนทองถนนน ๆ วาจะเหนสมควรด าเนนการอยางไร โดยใหแตละทองถนออกขอก าหนดเพอเปนแนวทางในการด าเนนการเองตามสภาพและความเหมาะสมของแตละทองถน ทงน ราชการสวนทองถนอาจมอบหมายใหบคคลอนด าเนนการโดยอยในความควบคมดแลของตน เชน เทศบาลอาจจางใหบรษทเอกชนท าการเกบรวบรวมขยะมลฝอยจากบานเรอนตาง ๆ แลวขนสงไปยงสถานทก าจด มลฝอยของเทศบาล เปนตน ซงกรณนเทศบาลตองรบผดชอบเกยวกบการจดการมลฝอยของบรษทเอกชนนน และหากมความเสยหายใด ๆ เกดจากการเกบขนขยะมลฝอยนน เทศบาลตองรบผดชอบเหมอนเชนเทศบาลด าเนนการเกบรวบรวมและขนสงขยะมลฝอยเอง หรอราชการสวนทองถนอาจอนญาตใหบคคลใดด าเนนการจดการขยะมลฝอย กลาวคอ ผทไดรบการอนญาตมหนาทรบผดชอบโดยตรงในการเกบรวบรวม ขนสง และก าจดขยะมลฝอย กรณนคลายกบการใหสมปทานแกเอกชนในการท ากจการอยางใดอยางหนง แตกมไดหมายความวาเมอมการอนญาตใหเอกชนด าเนนการจดการขยะมลฝอยแลวจะเปนการปลดเปลองหนาทดงกลาวของราชการสวนทองถน เพราะพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 มาตรา 18 กลาวไวโดยชดเจนวาราชการสวนทองถนมหนาทก าจดมลฝอยและสงปฏกล ฉะนน เพยงแตความรบผดชอบของราชการสวนทองถนตอความเสยหายอนเกดแกบคคลทสามจากการด าเนนงานในลกษณะการมอบหมายกบลกษณะการอนญาตนนมความแตกตางกน

ความซ าซอนอกกรณหนงคอ การทพระราชบญญตการสาธารณสข (ฉบบท 2) พ.ศ. 2550 บญญตบทนยามค าวา “มลฝอย” หมายความวา เศษกระดาษ เศษผา เศษอาหาร เศษสนคา เศษวตถ ถงพลาสตก ภาชนะทใสอาหาร เถา มลสตว ซากสตว หรอสงอนใดทเกบกวาดจากถนน ตลาด ทเลยงสตว หรอทอน และหมายความรวมถงมลฝอยตดเชอ มลฝอยทเปนพษหรออนตรายจากชมชน เนองจากค านยามเดมไมครอบคลมถงมลฝอยตดเชอ มลฝอยทเปนพษหรออนตรายจากชมชน แตบทนยามนกยงยกเวนวสดทไมใชแลวทเปนพษหรออนตรายจากโรงงาน เพราะมกฎหมายโรงงานควบคมดแลอยแลว ในประเดนนจงเปนผลใหการก าหนดอ านาจหนาทตามมาตรา 18 วรรคทาย ก าหนดยกเวนเกยวกบการเกบ ขน หรอก าจดสงปฏกลหรอมลฝอยมใหใชบงคบกบ

DPU

126

การจดการของเสยอนตรายตามกฎหมายวาดวยโรงงาน แตใหผด าเนนกจการโรงงานทมของเสยอนตรายและผด าเนนกจการรบท าการเกบ ขนหรอก าจดของเสยอนตรายดงกลาวแจงการด าเนนกจการเปนหนงสอตอเจาพนกงานทองถน มาตรการทก าหนดเชนนแมจะมเจตนารมณทสอดคลองกบหลกการกระจายอ านาจ แตจากการทประเทศไทยยงไมไดเปนการปกครองทมการกระจายอ านาจอยางแทจรง อกทงศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงยงไมมความพรอมในดานการจดการขยะมลฝอยอยางครบวงจร ผเขยนจงมความเหนวากรณดงกลาวท าใหเกดความ ไมชดเจนและมความซ าซอนกบหนาทของกรมโรงงานอตสาหกรรม ซงเปนหนวยงานทก ากบดแลการประกอบกจการโรงงานตามพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 และท าใหเกดภาระกบผประกอบการโรงงานทเปนผกอใหเกดของเสย เนองจากเดมผประกอบการจะสามารถยนขออนญาตกบกรมโรงงานอตสาหกรรมเพยงแหงเดยว แตกรณนตองตดตอกบราชการสวนทองถน ในแตละพนท อกทงตองเสยคาธรรมเนยมในการเกบขนใหกบทองถนเพมขนดวย นอกจากน ยงเปนชองทางใหโรงงานผกอใหเกดของเสยหลกเลยงภาระคาใชจายในการจดการของเสยอยางถกตอง โดยปลอยใหทองถนเขามาเกบของเสยในโรงงานเพราะมคาใชจายทถกกวา และปญหาทส าคญคอ หนวยงานใดจะเปนผตดสนวาของเสยอตสาหกรรมใดเปนของเสยอนตรายตามกฎหมายวาดวยโรงงาน

นอกจากน ในเรองการจดการขยะมลฝอยยงมกฎหมายทใหอ านาจแกราชการสวนกลางในการตรากฎกระทรวงซงเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยไดอก เชน พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยโดยค าแนะน าของคณะกรรมการควบคมอาคารมอ านาจออกกฎกระทรวงก าหนดระบบการจดแสงสวาง การระบายอากาศ การระบายน า และการก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล กฎกระทรวงนมผลบงคบแกผทจะท าการกอสรางดดแปลงอาคารดวย หรอพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ใหอ านาจแกรฐมนตรวาการกระทรวงอตสาหกรรมในการออกกฎกระทรวงเพอใหโรงงานปฏบตตามเกยวกบการปลอยของเสยได ดงทกฎกระทรวงฉบบท 2 (2535) ขอ 13 (1) ก าหนดใหผประกอบกจการโรงงานตองรกษาโรงงานใหสะอาดปราศจากขยะและสงปฏกลอยเสมอ และจดใหมทรองรบหรอทก าจดขยะและสงปฏกลตามความจ าเปนและเหมาะสม เปนตน

อยางไรกตาม ในเรองสถานทบ าบดหรอก าจดขยะมลฝอย จะตองพจารณาถงกฎหมายทเกยวของดวย ไดแก พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 ซงมวตถประสงคในการจดการการใชทดนในเขตเมองเพอสรางหรอพฒนาเมองหรอสวนของเมองขนใหมหรอแทนเมองหรอสวนของเมองทไดรบความเสยหาย เพอใหมหรอท าใหดยงขน ถกสขลกษณะ มความสะดวกสบาย ความเปนระเบยบ ความสวยงาม การใชประโยชนในทรพยสน ความปลอดภยของประชาชนและสวสดภาพ

DPU

127

ของสงคม เพอสงเสรมการเศรษฐกจ สงคม และสภาพแวดลอม เพอด ารงรกษาหรอบรณะสถานทและวตถทมประโยชนหรอคณคาในทางศลปกรรม สถาปตยกรรม ประวตศาสตร หรอโบราณคด หรอเพอบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาต ภมประเทศ ทงดงามหรอมคณคาในทางธรรมชาต ดงนน ในเรองการหาสถานทก าจดขยะมลฝอยยงมปญหาการบงคบใชกฎหมายวาดวยการผงเมอง เนองจากการพฒนาทดนสวนมากจะเปนไปตามแนวทางทนกพฒนาทดนหรอโครงการตาง ๆ ของรฐชน า จงเหนไดวาทดนสวนใหญจะพฒนาไปตามเสนทางทถนนสายหลกตดผานหรอในสถานทซงโครงการขนาดใหญของรฐด าเนนการซงสงผลใหการใชทดนมไดเหมาะสมตามศกยภาพของทดนนนและการขยายตวของพนทเมองมไดเปนไปอยางมระบบซงสงผลตอปญหาเกยวกบการกอสรางระบบสาธารณปโภคอกดวย นอกจากนน ในขนตอนของการจดท าผงเมองรวมยงมขอก าหนดใน มาตรา 27 หามบคคลใดใชประโยชนทดนผดไปจากทไดก าหนดในผงเมองรวม เวนแตในบางกรณ ขอจ ากดดงกลาวสงผลใหเกดการจ ากดสทธในทางทรพยสนซงเปนสทธทรฐธรรมนญใหการรบรอง ส าหรบการจดท าผงเมองเฉพาะนนเนองจากกฎหมายระบวาใหท าไดโดยการตราเปนพระราชบญญต ท าใหในการจดท าผงเมองเฉพาะท าไดยาก ซงสงผลใหกฎหมายไมอาจบรรลผลตามแนวทางทควรจะเปนและยงท าใหเปนขอจ ากดในการวางผงเมองเพอก าหนดใหมพนทเพอใชในการกอสรางระบบก าจดขยะมลฝอยหรอศนยก าจดขยะแบบครบวงจร

สวนการจดการขยะหรอของเสยอนตราย ของเสยทมองคประกอบของวตถอนตราย ไดแก วตถระเบดได วตถไวไฟ วตถออกซไดซ และวตถเปอรออกไซด วตถมพษ วตถทท าใหเกดโรค วตถกมมนตรงส วตถทกอใหเกดการเปลยนแปลงทางพนธกรรม วตถกดกรอน วตถทกอใหเกดการระคายเคอง วตถอยางอนไมวาจะเปนเคมภณฑ หรอสงอนใดทอาจท าใหเกดอนตรายแกบคคล สตว พช ทรพยสน หรอสงแวดลอม เชน ไฟแชก แกส กระปองสเปรย ถานไฟฉาย แบตเตอร หรออาจเปนพวกส าลและผาพนแผลจากสถานพยาบาล เปนตน ซงจ าเปนตองใชกรรมวธในการท าลายเปนพเศษท าใหการจดการขยะประเภทนยงมขอจ ากดการบงคบใชกฎหมายเนองจากกฎหมายทเกยวของไมไดก าหนดถงวธการจดการไวอยางครอบคลม อกท ง พระราชบญญต การสาธารณสข พ.ศ. 2535 กไมไดบญญตใหรวมถงดวย โดยก าหนดเปนขอยกเวนไมใหรวมถงการจดการของเสยอนตรายตามกฎหมายวาดวยโรงงาน แตใหผด าเนนกจการโรงงานทมของเสยอนตรายและผด าเนนกจการรบท าการเกบ ขนหรอก าจดของเสยอนตรายดงกลาวแจงการด าเนนกจการเปนหนงสอตอเจาพนกงาน

เมอพจารณาแลวจะเหนไดวา มกฎหมายจ านวนหลายฉบบทก าหนดใหราชการสวนทองถนมอ านาจหนาทในการจดการขยะมลฝอย นอกจากน ยงมกฎกระทรวงบางฉบบทมผลตอการจดการขยะมลฝอยดงทกลาวมาขางตน แตกไมปรากฏวามการก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการ

DPU

128

ทางเทคนค รวมท งกลไกการตรวจสอบการด า เ นนการจดการขยะมลฝอยของราชการ สวนทองถนวาควรจะตองด าเนนการอยางไร เปนผลใหวธการจดการขยะมลฝอยในปจจบนยงไมมทศทาง และเปนไปในลกษณะของแตละทองถนด าเนนการเพยงก าจดขยะมลฝอยในทองถนของตนเองหมดไปโดยไมไดค านงถงผลกระทบทางดานสงแวดลอม ทงน หากพจารณาถงผลกระทบตอสงแวดลอมไมวาจะเปนเรองแหลงน าผวดน น าใตดน อากาศ กลมแมลง และสตวพาหะน าโรคแลว การก าจดโดยใชเตาเผากอใหเกดผลกระทบสงแวดลอมนอยทสด แตอาจจะตองระวงการเกดปญหามลพษทางอากาศเทานนถาไมมมาตรการปองกนทด และวธการก าจดทกอใหเกดผลกระทบนอยรองลงมาไดแก การหมกท าปย การฝงกลบ สวนทกอใหเกดปญหามากทสดไดแก การเทกองกลางแจง แตหากพจารณาถงการลงทน การด าเนนการ การบ ารงรกษา และความรของบคลากรแลว ระบบเตาเผาจะใชเงนทนและความรของบคลากรมากทสด ดงนน จะเหนไดวา ปญหาความซ าซอนและไมสอดคลองกนของกฎหมายท าใหการจดท าบรการสาธารณะประเภทหนงอาจด าเนนการไดโดยหลายองคกรหรอหลายหนวยงานทแตกตางกน โดยเฉพาะกรณหนวยงานราชการสวนกลางมภารกจทซ าซอนกบองคกรปกครองสวนทองถน หรอองคกรปกครองสวนทองถนซงมภารกจซ าซอนกนเอง ซงกรณตาง ๆ เหลานเกดจากการทกฎหมายและกฎของสวนราชการทสงกดราชการบรหารสวนกลางและองคกรปกครองสวนทองถนไดก าหนดภารกจหนาทของหนวยงานระดบ ตาง ๆ ไวกวางและคลายคลงกน สงผลตอระบบและประสทธภาพในการจดระบบบรการสาธารณะทอาจจะไมมความสมพนธสอดคลองกนในระหวางองคกรตาง ๆ ทจดท าบรการสาธารณะประเภทเดยวกนและท าใหมาตรฐานของการจดท าบรการสาธารณะโดยองคกรหนงแตกตางจากองคกรอน

เมอพจารณาการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยกบทฤษฎภารกจหนาทของรฐ พบวา ภารกจหนาทของรฐไดมการแบงแยกออกเปน 2 ประเภท คอ ภารกจพนฐานของรฐหรอภารกจในดานการรกษาความสงบเรยบรอยของบานเมอง และภารกจล าดบรองหรอภารกจในดานการจดท าบรการสาธารณะเพอสนองตอบตอความตองการของประชาชน การจดการขยะมลฝอยถอเปนภารกจประเภทหนงของรฐในดานการจดท าบรการสาธารณะเพอสนองตอบตอความตองการของประชาชนทรฐจะตองจดท าและด าเนนการใหกบประชาชน เพอใหประชาชนไดใชประโยชนอยางทวถงและเทาเทยมกน โดยจะตองจดท าเพอประโยชนของประชาชนทกคนมใชเพอประโยชนของบคคลใดบคคลหนงโดยเฉพาะและตองจดท าดวยความตอเนอง ตรงตามความตองการของประชาชน และสามารถแกไขเปลยนแปลงไดเสมอ ดวยเหตนภารกจหนาทของภาครฐในการจดท าบรการสาธารณะจงตองมการแกไขปรบปรงอยเสมอ เพอใหเหมาะสมกบสภาพเศรษฐกจและสงคมทเปลยนแปลงอยตลอดเวลา สอดคลองกบความตองการของประชาชนสวนรวมไดทกขณะ เหมาะสมกบสถานการณและความจ าเปนทจะรกษาประโยชนสาธารณะ ดงนน จงมความจ าเปน

DPU

129

อยางยงทภาครฐจะตองมการปรบปรงแกไขกฎหมายโดยตราขนมาใหม เพอแกไขเปลยนแปลงขนตอนการด าเนนการใหเกดความคลองตว เหมาะสมและเปนธรรมในการจดท าบรการสาธารณะใหแกประชาชนภายในประเทศ อนจะถอไดวาการจดท าบรการสาธารณะโดยรฐเกดประสทธภาพสงสดอยางแทจรง

เมอพจารณาขอเทจจรงเปรยบเทยบกบขอกฎหมายและทฤษฎภารกจของรฐแลว ท าใหเหนวา กฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยในปจจบนมจ านวนมากและกระจายความรบผดชอบใหกบหลายหนวยงาน อกทงไมมกฎหมายทก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการจดการขยะมลฝอย จงท าใหการจดการขยะ มลฝอยเปนไปอยางไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะกฎหมายทใชบงคบมไดมการปรบปรงแกไขใหเกดความเหมาะสมและสอดคลองกบสภาพการณการปฏบตภารกจของรฐในการทจะพทกษรกษาและคมครองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยน เพราะการจดการขยะมลฝอยและสงปฏกลอยางเปนระบบและมประสทธภาพนน จะตองพจารณาสภาพปญหาของขยะมลฝอยตงแตประเภทและจ านวนของแหลงก าเนด ชนด และปรมาณ แลวจงก าหนดวธการเกบรวบรวม การขนยาย และเทคโนโลยในการก าจดทเหมาะสมกบชนด ปรมาณของขยะมลฝอยและสงปฏกล รวมทงตองสอดคลองกบทรพยากรและงบประมาณในการลงทนดวย ฉะนน เมอยงไมมการปรบปรงแกไขกฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยใหเหมาะสมจงไมสอดคลองกบทฤษฎภารกจหนาทของรฐอยางแทจรง

ดงนน จากการศกษาดงทกลาวมาขางตนเหนวา ประเทศไทยประสบกบปญหาเรอง การจดการขยะมลฝอย เนองจากไมมกฎหมายการจดการขยะมลฝอยซงเปนกฎหมายทก าหนดในเรองการจดการขยะมลฝอยทงระบบ ประกอบกบการบงคบใชกฎหมายทมอยในปจจบนกไมไดบญญตหลกเกณฑการด าเนนการและกลไกการตรวจสอบ จงท าใหการบงคบใชกฎหมายขาดประสทธภาพและขาดความเปนเอกภาพในการสนบสนนการจดการขยะมลฝอยในภาพรวม และการทประเทศไทยมไดกระท าตามหลกเกณฑในการจดท าบรการสาธารณะทจะตองกระท าดวยความเสมอภาค มความตอเนอง และปรบปรงเปลยนแปลงเพอใหสอดคลองกบความตองการของประชาชน จงสงผลท าใหเกดปญหาการจดการขยะมลฝอยระหวางพนทตาง ๆ อยางตอเนอง ท าใหเกดความเสยหายตอประชาชนและประเทศชาตเปนอยางมาก 4.1.2 แนวทางการแกไขปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย

จากปญหาการบงคบใชกฎหมายของประเทศไทยทไมมกฎหมายการจดการขยะมลฝอยเปนกฎหมายหลกส าหรบการบรหารจดการ ประกอบกบการบงคบใชกฎหมายทมอยในปจจบนไมไดบญญตหลกเกณฑการด าเนนการ และกลไกการตรวจสอบ จงท าใหการบงคบใชกฎหมาย

DPU

130

ขาดประสทธภาพและขาดความเปนเอกภาพในการสนบสนนการจดการขยะมลฝอยในภาพรวม ผเขยนจงมความเหนวา ประเทศไทยควรมการบญญตกฎหมายกลางเกยวกบการจดการขยะมลฝอย ทกประเภทใหเปนระบบ ก าหนดกฎเกณฑ วธการด าเนนการ โดยน าแนวคดในการบรหารจดการสงแวดลอมมาปรบใช ไดแก หลกการพฒนาทย งยน ซงเปนหลกการทก าหนดไวในปฏญญารโอวาดวยเรองสงแวดลอมและการพฒนา หลกผกอมลพษเปนผจาย หลกการปองกนลวงหนา หลกสทธการรบรขอมลขาวสารของประชาชน และหลกการมสวนรวมของประชาชน รวมทงกลไกการตรวจสอบ ใหสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และแผนแมบทการจดการขยะแหงชาต เพอใหการด าเนนการในเรองการจดการขยะมลฝอยเปนการจดการทมประสทธภาพ เปนไปตามหลกการของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ซงก าหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตไว โดยบญญตใหรฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม แนวนโยบายหนงทส าคญคอ การสงเสรม บ ารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทย งยน ตลอดจนควบคมและก าจดภาวะมลพษทมผลตอสขภาพอนามย สวสดภาพและคณภาพชวตของประชาชน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถนตองมสวนรวมในการก าหนดแนวทางการด าเนนงาน ซงจากการศกษาแนวคด หลกการ และกฎหมายทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ พบวา

(1) ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศสหรฐอเมรกาเปนประเทศทประสบปญหาขยะจากชมชนและอตสาหกรรมเปน

จ านวนมาก อนเนองมาจากการเจรญเตบโตทางสงคม เศรษฐกจ และจ านวนประชากรทเพมขน ท าใหความตองการบรโภคสนคาเพมมากขนอยางรวดเรว กอใหเกดปญหาขยะทเพมปรมาณขนเรอย ๆ ทกป และผลของการทปรมาณขยะเพมมากขนอยางรวดเรว จงไดมการตรากฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะฉบบแรก คอ Solid Waste Disposal Act of 1965 โดยก าหนดขนเพอปรบปรงการจดการขยะใหเปนระบบและมประสทธภาพ แตภายหลงไดมการปรบปรงแกไขกฎหมายหลายครงจนไดมการออกกฎหมายการบรหารจดการขยะฉบบใหมขน คอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) โดยการจดการขยะมลฝอยตามกฎหมายอยภายใตการดแลขององคกรพทกษสงแวดลอมแหงสหรฐอเมรกา (United States Environmental Protection Agency: U.S. EPA) ซงเปนองคกรกลางในการก าหนดนโยบายดานการจดการสงแวดลอม

กฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะ หรอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) มเปาหมาย คอ เพอใหมนใจวาการจดการของเสยจะไมท าใหเกดผลกระทบตอสขอนามยของมนษยและสงแวดลอม มการลดปรมาณของเสยทเกดขนโดยเฉพาะของเสย

DPU

131

อนตราย และการอนรกษทรพยากรธรรมชาตผานการแปรและเพอน ากลบมาใชใหม (Recycle) และการน ากลบมาใชใหม(Reuse) การหามทงในทสาธารณะหรอททไมเหมาะสม การก าหนดมาตรฐานทางเทคนค และมาตรฐานของสถานบ าบด เกบรวบรวมและก าจดของเสย โดยไดก าหนดเกยวกบการบรหารจดการขยะแตละประเภทไวในกฎหมายฉบบน ไดแก

การบรหารจดการขยะทวไป (Solid Waste) ก าหนดเรองแผนการก าจดขยะทวไป วางหลกเกณฑขนต าในการเลอกใชเทคโนโลยการก าจดขยะและแนวทางการบรหารจดการขยะของมลรฐตาง ๆ เชน ก าหนดมาตรการเพอก ากบดแลสถานททงขยะของชมชน ในเรองสถานทตง การด าเนนการ การออกแบบ การตรวจวดคณภาพน าใตดน แผนการบ าบด การแกไขเยยวยาเมอมอบตเหตการรวไหล การเลกหรอปดสถานทก าจดขยะ และการด าเนนการหลงการเลกหรอปดสถานทก าจดขยะ เปนตน

การบรหารจดการขยะอนตราย (Hazardous Waste) ก าหนดเกยวกบแผนการก าจดขยะอนตราย เชน หลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการก าจดขยะอนตรายตงแตขนตอนการผลต การขนสง การท าลายขยะอนตราย ก าหนดประเภทหรอชนดขยะทเปน “ขยะอนตราย” และก าหนดหนาททผครอบครองขยะอนตรายตองด าเนนการในขนตอนตาง ๆ ส าหรบมลรฐทตองการก ากบดแลขยะอนตรายเองหรอทเรยกวา “Authorized State” ตองท าแผนเพอเสนอความเหนชอบมายง EPA เพอขอเปนผก ากบออกใบอนญาตในการบรหารจดการขยะอนตราย โดยตองยนเอกสารตามเงอนไขทก าหนด กรณ EPA ตรวจสอบแลวพบวามลรฐดงกลาวสามารถรบผดชอบด าเนนการแทนสหรฐไดกจะใหมลรฐนนเปนผก ากบดแลเรองขยะอนตราย (Final Authorization) แตหากมลรฐใดยงไมมความพรอม EPA อาจใหมลรฐนนก ากบดแลไปพลางกอน (Interim Authorization) แตมลรฐมหนาทตองปรบปรงแกไขแผนการบรหารจดการขยะอนตรายใหเปนไปตามมาตรฐานทกฎหมายระดบสหรฐก าหนดตอไป

การบรหารจดการขยะเทคโนโลยหรอขยะอนตรายทมลกษณะอยางใดอยางหนง ไดแก ท าใหตดไฟ ท าใหเกดการกดกรอน ท าใหเกดปฏกรยาเคม หรอท าใหเกดพษ ซงกรณเครองคอมพวเตอรและอปกรณเครองใชไฟฟานนมอปกรณบางอยางไดถกจดเปนวตถอนตราย เชน Cathode Ray Tube (CRT) ซงเปนอปกรณในสวนของจอภาพในเครองคอมพวเตอร และโทรทศนนนไดจดเปนขยะอนตราย โดยก าหนดมาตรการการก ากบดแล เชน ผทงขยะทม CRT ไปทสถานทหรอผรวบรวมขยะเพอน ากลบมาใชใหม หรอเพอก าจดท าลายจะไดรบยกเวนไมตองปฏบตตาม RCRA ซงรวมถงผรวบรวมขยะ ผน าขยะเพอกลบมาผลตใหม และผก าจดท าลายขยะจากบานเรอนกไมตองปฏบตตาม RCRA ดวย เปนตน

DPU

132

นอกจากน EPA ยงไดก าหนดเกยวกบการบรหารจดการขยะเทคโนโลยของ RCRA กบมาตรการอน ๆ เชน ก าหนดแนวทางใหรฐบาลสหรฐซอวสดทมสวนประกอบของวสดใชแลว โดยหนวยงานของรฐ ก าหนดแผนการลดขยะแหงชาต (Waste Minimization National Plan) ชวยเหลอรฐและราชการสวนทองถนในการพฒนาระบบการลดขยะและการน าวสดใชแลวกลบไปผลตใหม เปนตน

(2) สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ววฒนาการการจดการขยะมลฝอยของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน เรมขนในป

ค.ศ. 1970 โดยเรมจากการไมอนญาตใหมการน าเอาของเสยไปเททง (dump waste) และด าเนนไปพรอมกบการพฒนาโครงสรางพนฐานในการก าจดของเสย (Waste Disposal Infrastructure) หลงจากนน ไดมการตรากฎหมายการบรหารจดการของเสยเปนฉบบแรกของยโรป คอ The Safe Disposal of Waste Act (The Abfallbeseitigunggesetz 1972, Dieckmann 1992.) อยางไรกตาม แนวทางการปฏบตหรอการบรหารจดการของเสยตามกฎหมาย The Safe Disposal of Waste Act, Dieckmann 1972. ไดเนนไปในเรอง การจดหาทก าจดของเสยทมความปลอดภยเปนหลก จงท าใหละเลยประเดนเกยวกบการบรหารจดการในดานของการปองกนและการฟนฟหรอการน ากลบมา ใชใหม

ดงนน ในป ค.ศ. 1986 จงไดมการออกกฎหมายการบรหารจดการของเสยคอ The Waste Avoidance and Management Act. 1986 กฎหมายฉบบนไดขยายขอบเขตของการบรหารจดการของเสยของเยอรมนใหมความหลากหลายมากยงขน ในขณะเดยวกนกมงในดานนโยบายการหลกเลยงของเสย และการฟนฟหรอการน ากลบมาใชใหม ทส าคญคอ น าเอาหลกการ “The Hierachy of Avoidance Recycling Disposal” ซงเปนหวใจส าคญของนโยบายการบรหารจดการของเสยมาใชเพอใหเปนไปตามรฐธรรมนญซงระบวา “รฐมหนาทรบผดชอบในการปกปองพนฐานในการด ารงชวตตามธรรมชาตส าหรบคนรนตอไป ภายใตกรอบกฎหมายรฐธรรมนญในการออกกฎหมายและมาตรการตามกฎหมาย รวมถงสทธตามอ านาจบรหารและนตบญญต” การเปลยนแปลงดงกลาวนบวาเปนจดเปลยนส าคญอกครงหนงของเยอรมน จากเดมเพยงแคจดการขยะหรอของเสยในประเทศ พฒนามาเปนการหมนเวยนทกอใหเกดผลทางเศรษฐกจ

(3) ประเทศญปน จากการเปลยนแปลงโครงสรางทางสงคมของประเทศญปนทผานมาทท าใหประเทศ

ญปนมลกษณะเปนสงคมทมกจกรรมทางเศรษฐกจสง จงตองมการก าหนดนโยบาย กฎหมาย ตลอดจนกฎระเบยบตาง ๆ ในการบรหารจดการของเสยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะอยางเปนระบบและมลกษณะทเปนการบรณาการระหวางภาครฐ ภาคธรกจ และภาคประชาชน

DPU

133

ซงจะเหนไดจากกฎหมายหลกเกยวกบการบรหารจดการของเสยและเทศบญญตของแตละเทศบาลทไดมการก าหนดอ านาจและหนาทในการบรหารจดการของเสยโดยแบงเปนทงระดบรฐบาลกลาง องคกรปกครองสวนทองถน ผประกอบการ และประชาชน

รฐบาลญปนตระหนกวาการจดการขยะมลฝอยและการรกษาความสะอาดทสาธารณะนนเปนปญหาระดบชาต ทประชาชนทวไป ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานของรฐตองรวมมอกนแกไข จงท าใหเกดแนวคดในการตรากฎหมายจดการของเสยและการรกษาความสะอาดในทสาธารณะขน คอ Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) ซงเปนกฎหมายหลกในการบรหารจดการขยะมลฝอย โดยในมาตรา 2 แหง Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) ไดจ าแนกประเภทของเสยไวอยางชดเจนวา หมายถง ขยะ ขยะขนาดใหญ ถาน โคลน สงปฏกล ของเสยประเภทน ามน ของเสยประเภทกรด ของเสยประเภททเปนดาง ซากสตวทเสยชวตแลว รวมถงของสกปรกและของทไมไดใชประโยชนแลวประเภทอน ๆ ไมวาจะอยในสถานะทเปนของแขงหรอของเหลว และไดแบงของเสยออกเปน 4 ประเภทใหญ ไดแก ของเสยทวไป (General waste) ของเสยทวไปทตองควบคมพเศษ (Special control general waste) ของเสยจากอตสาหกรรม (Industrial waste) และของเสยจากอตสาหกรรมทตองควบคมพเศษ (Special control industrial waste) ทงน เนองจากของเสยแตละประเภทนนใชวธการจดการและก าจดทแตกตางกน เชน ของเสยครวเรอนทว ๆ ไปสามารถน าไปใชประโยชนตอไดหรอก าจดโดยการฝงกลบได การขนสงของเสยไปก าจดกไมตองใชกรรมวธทยงยากมากนก แตถาเปนขยะอตสาหกรรมอาจตองใชกรรมวธพเศษทงในขนตอนการขนสงและการก าจด เปนตน รวมทง ไดก าหนดมาตรฐานการจดการของเสย อ านาจหนาทขององคกรทเกยวของ โดยเฉพาะการทอนญาตใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการจดการของเสยดวยนนยงจ าเปนตองมการก าหนดมาตรฐานในการจดการขยะเพอใหเปนมาตรฐานเดยวกน รวมทงก าหนดบทลงโทษไวชดเจน

จากทกลาวมาขางตน เมอเปรยบเทยบประเทศไทยกบตางประเทศในการแกไขปญหาการจดการขยะมลฝอยพบวา กฎหมายทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอยในปจจบนมจ านวนมาก และกระจายความรบผดชอบใหกบหลายหนวยงาน อกท งไมมกฎหมายทก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการจดการขยะมลฝอย จงท าใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปอยางไมมประสทธภาพ ตางจากกฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอยของประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน ซงแมจะมอบภารกจในการจดการขยะมลฝอยใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเปนผด าเนนการ แตกมกฎหมายหลก

DPU

134

เกยวกบการจดการขยะมลฝอยโดยก าหนดหลกเกณฑ มาตรฐาน วธการทางเทคนค รวมทงกลไกการตรวจสอบการด าเนนการของทองถนอยางเปนระบบ

ดงน น ผ เ ขยนจงเหนควรน าแนวคดการบรหารจดการขยะมลฝอยของประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปนมาปรบใชกบการบรหารจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย โดยใหมกฎหมายการจดการขยะมลฝอยเพอเปนกฎหมายหลกในการบรหารจดการขยะมลฝอย และน าหลกการซงทงสามประเทศใชเปนหลกในการอนวตกฎหมาย การจดการของเสย กลาวคอ ขยะมลฝอยหรอของเสยจะไมท าใหเกดผลกระทบตอสขอนามยของมนษยและสงแวดลอม ตองมการลดปรมาณของเสยทเกดขนโดยเฉพาะของเสยอนตราย มการอนรกษทรพยากรธรรมชาตโดยการแปรเพอน ากลบมาใชใหม (Recycle) และการน ากลบมาใชใหม (Reuse) ตลอดจนการน าหลกผกอมลพษเปนผจาย มาเปนแนวทางในการก าหนดมาตรการการลงโทษ ทงน กฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอยจะตองประกอบดวยหลกการขนต า ดงน

1. ก าหนดประเภทของขยะมลฝอย และมาตรฐานทางเทคนคเกยวกบสถานบ าบด การเกบรวบรวม และการก าจดขยะมลฝอยหรอของเสยแตละประเภทตามหลกสขาภบาล เนองจากขยะมลฝอยแตละประเภทมวธการจดการแตกตางกน

2. ก าหนดหนาทของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของ ไดแก รฐบาล องคกรปกครองสวนทองถน ผประกอบภาคเอกชน และประชาชน ซงตองเปนผรบผดชอบตามกฎหมายใหชดเจน โดยเฉพาะการทอนญาตใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการจดการของเสย

3. ก าหนดใหมส านกงานบรหารจดการขยะ เปนหนวยงานกลางในการควบคมและก ากบดแลการจดการขยะทวประเทศ

4. ก าหนดมาตรฐานในการจดการขยะมลฝอยเพอใหเปนมาตรฐานเดยวกนทวประเทศ แตทงน หากองคกรปกครองสวนทองถนใดจะออกขอก าหนดในการจดการขยะมลฝอยใหสงกวาทกฎหมายกลางก าหนดกยอมท าได ดงเชนกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกา

5. ก าหนดมาตรการ และบทลงโทษส าหรบผทกระท าผดกฎหมายใหชดเจน ท งน เพอใหสอดคลองกบหลกการบรหารจดการสงแวดลอม และสอดคลองกบ

เจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทตองการคมครองสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม ตลอดจนคมครองสทธของประชาชนใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน

DPU

135

4.2 ปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอยและแนวทางการแกไข 4.2.1 วเคราะหปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย

ในปจจบนการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ก าหนดใหราชการสวนทองถนซงไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานคร และเมองพทยา เปนหนวยงานทมหนาทด าเนนการจดเกบ การขน และการก าจด ทงน แตละหนวยงานสามารถออกขอก าหนดของแตละทองถนเพอก าหนดวธการด าเนนการ โดยใหแตละทองถนพจารณาก าหนดวธการด าเนนการตามความเหมาะสมของ แตละทองถนเอง ซงราชการสวนทองถนอาจมอบหมายใหบคคลอนด าเนนการโดยอยในความควบคมดแลของตน เชน เทศบาลอาจจางใหบรษทเอกชนท าการเกบรวบรวมขยะมลฝอยจากบานเรอนตาง ๆ แลวขนสงไปยงสถานทก าจดมลฝอยของเทศบาล เปนตน ซงกรณนเทศบาลตองรบผดชอบเกยวกบการจดการมลฝอยของบรษทเอกชนนน และหากมความเสยหายใด ๆ อนเกดจากการเกบขนขยะมลฝอย เทศบาลตองรบผดชอบเหมอนเชนเทศบาลด าเนนการเกบรวบรวมและขนสงขยะมลฝอยเอง หรอราชการสวนทองถนอาจอนญาตใหบคคลใดด าเนนการจดการขยะ มลฝอย กลาวคอ ผทไดรบการอนญาตมหนาทรบผดชอบโดยตรงในการเกบรวบรวม ขนสง และก าจดขยะมลฝอย กรณนคลายกบการใหสมปทานแกเอกชนในการท ากจการอยางใดอยางหนง เชน สมปทานปาไม เปนตน แตกมไดหมายความวาเมอมการอนญาตใหเอกชนด าเนนการจดการขยะมลฝอยแลวจะเปนการปลดเปลองหนาทดงกลาวของราชการสวนทองถน เพราะพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 มาตรา 18 วรรคแรก กลาวไวโดยชดเจนวาราชการสวนทองถนมหนาทก าจดมลฝอยและสงปฏกล ฉะนน เพยงแตความรบผดชอบของราชการสวนทองถนตอความเสยหายอนเกดแกบคคลทสามจากการด าเนนงานในลกษณะการมอบหมายกบลกษณะการอนญาตนนมความแตกตางกน

จากการทมการเปลยนแปลงโครงสรางของระบบบรหารราชการแผนดนในป พ.ศ. 2545 ท าใหในปจจบนการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยมหนวยงานทเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย ทงทเกยวของโดยตรงและเกยวของทางออม และมหลายหนวยงานทใชอ านาจในกฎหมายฉบบเดยวกนหลายหนวยงาน ดงน

1. กระทรวงสาธารณสข มอ านาจหนาทเกยวกบการสรางเสรมสขภาพอนามย การปองกน การควบคม และรกษาโรคภย การฟนฟสมรรถภาพของประชาชน โดยในเรองของการก ากบดแลและปองกนเกยวกบอนามยสงแวดลอมมหนวยงานในสงกดคอ กรมอนามย เปนผรบผดชอบและใชอ านาจตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ในขณะทราชการสวน

DPU

136

ทองถนกใชอ านาจหนาทตามกฎหมายการสาธารณสขในการจดการสงปฏกลและมลฝอยทเกดขนในเขตของตนเชนกน

2. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กรมควบคมมลพษ มบทบาทและภารกจทเกยวกบการจดการขยะมลฝอยและของเสย

โดยใชอ านาจตามบทบญญตทเกยวของ ดงน ก. บทบาทและอ านาจหนาทตามพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม

แหงชาต พ.ศ. 2535 ไดแก การประกาศพนทเขตควบคมมลพษ การก าหนดมาตรฐานควบคมมลพษจากแหลงก าเนด การก าหนดประเภทของแหลงก าเนดมลพษทจะตองควบคมการปลอยอากาศเสย น าทงหรอขยะมลฝอย

ข. บทบาทและอ านาจหนาทตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 มอ านาจในการควบคมผประกอบการขนสง ผรบจางก าจดขยะมลฝอยและของเสย และการก าหนดเกณฑควบคมเหตเดอดรอนร าคาญของสวนรวมทเกดจากกลน แสง รงส เสยง ความรอน สารอนตราย ความสนสะเทอน ฝ น ขเถาพษ ทมผลกระทบตอมนษยและสงแวดลอม และควบคมดแลกจการทเปนอนตรายตอสขภาพ ตลาด การเกบรกษา การเกบขนและสถานทก าจดมลฝอย การปลอยน าทงและอากาศเสย

ค. บทบาทและอ านาจหนาทตามพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 มอ านาจหนาทในการก าหนดเกณฑและมาตรฐานในการควบคมการด าเนนกจการของโรงงานอตสาหกรรม โดยเฉพาะมาตรฐานและวธการควบคมการก าจดของเสย มลพษ หรอสารปนเปอนซงเกดจากกจการของโรงงานทมผลกระทบตอสงแวดลอม

นอกจากน ยงมหนวยงานในกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทมอ านาจหนาทในการสนบสนนการจดการขยะมลฝอย เชน ส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และกรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม เปนตน

3. กระทรวงอตสาหกรรม สามารถออกประกาศกฎกระทรวงเกยวกบการก าจดของเสยสงปฏกลและขยะมลฝอย หามการปลอยทงน าเสยและอากาศเสยจากโรงงานอตสาหกรรม แนวทาง การมระบบบ าบดของเสย ตลอดจนก าหนดระดบเสยงไมใหเกนมาตรฐาน

นอกจากน ยงมกฎหมายทใหอ านาจแกราชการสวนกลางในการตรากฎกระทรวงซงเกยวของกบการจดการขยะมลฝอย เชน

พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 8 (6 ) ให รฐมนต รวาการกระทรวงมหาดไทยโดยค าแนะน าของคณะกรรมการควบคมอาคารมอ านาจออกกฎกระทรวง

DPU

137

ก าหนดระบบการจดแสงสวาง การระบายอากาศ การระบายน า และการก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกล กฎกระทรวงนมผลบงคบแกผทจะท าการกอสรางดดแปลงอาคารดวย

พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 มาตรา 8 (5) ใหอ านาจแกรฐมนตรวาการกระทรวงอตสาหกรรมในการออกกฎกระทรวงเพอใหโรงงานปฏบตตามเกยวกบการปลอยของเสยได ดงทกฎกระทรวงฉบบท 2 (2535) ขอ 13 (1) ก าหนดใหผประกอบกจการโรงงานตองรกษาโรงงานใหสะอาดปราศจากขยะและสงปฏกลอยเสมอ และจดใหมทรองรบหรอทก าจดขยะและสงปฏกลตามความจ าเปนและเหมาะสม เปนตน

เมอพจารณาเปรยบเทยบภารกจของแตละกระทรวง แตละกรมทกฎหมายก าหนดมอ านาจหนาทรบผดชอบเกยวกบเรองการจดการขยะมลฝอยกบทฤษฎภารกจของรฐแลว จะเหนไดวา ในการจดท าภารกจของรฐหรอการจดท าบรการสาธารณะทจดท าโดยรฐ หรอทอยในอ านาจของรฐจะตองเปนบรการสาธารณะทมความส าคญตอความเปนเอกภาพของรฐ โดยพจารณาถงลกษณะส าคญ คอ เปนภารกจทประชาชนทวทงประเทศมสวนไดเสยเหมอน ๆ กน จงตองมหนวยงานกลางเปนผปฏบตหนาทใหสอดคลองเปนอนหนงอนเดยวกนทวทงประเทศเพอใหเกดความเปนเอกภาพ แตจากขอเทจจรงทเกดขนในปจจบน จะเหนไดวา การทกฎหมายไทยใหกระทรวง ทบวง กรมมฐานะเปนนตบคคลนท าใหเกดความไมคลองตวของระบบบรหารราชการแผนดน เพราะความเปนนตบคคลไดสรางความซบซอนใหกบระบบราชการ และผลกระทบจากฐานะความเปนนตบคคลของสวนราชการ ไดกอใหเกดปญหาส าคญยงตอระบบบรหารงานภาครฐ เพราะท าลายความเชอมโยงกบสวนราชการอน ๆ และนอกจากนการบญญตใหทงกระทรวง ทบวง และกรมมฐานะเปนนตบคคล โดยตางมขอบอ านาจของกนและกนยงท าใหกรมมอสระในการบรหารราชการเทยบเทากบระดบกระทรวง และมอ านาจหนาทในทางบรหารทจะด าเนนการไดเองหลายกรณ สงตาง ๆ เหลานลวนแตท าใหกรมมอสระในการบรหารงานแยกตางหากจากกระทรวง

เมอพจารณาประกอบแผนการจดการขยะมลฝอยแหงชาต ซงกลาวถงหนาทความรบผดชอบของหนวยงานทเกยวของในภาพรวม ไมไดก าหนดรายละเอยดการปฏบต จงเขาใจไดวาเมอไดรบความเหนชอบใหด าเนนการปฏบตตามแผนแลว การแปลงแผนไปสการปฏบต ทกหนวยงานจะรบไปด าเนนการตามอ านาจหนาทของตนทก าหนดไว แตสงทจะเปนปญหาตามมา คอ การด าเนนการตามแผนจะไมประสานสอดคลองกบแนวทางการด าเนนการ มาตรการ และระยะเวลา ซงอาจจะท าใหแผนการจดการขยะมลฝอยไมบรรลวตถประสงค ดงนน สมควรจะตองมองคกรประสานงานเพอรบแผนปฏบตการของแตละหนวยงานมาปรบใหสอดคลองเปนอนหนง อนเดยวกน

DPU

138

4.2.2 แนวทางการแกไขปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย ปญหาเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการจดการขยะมลฝอยและเปน

หนวยงานทมภารกจหนาทหลกในการบรหารจดการขยะหรอหนวยงานสนบสนนภารกจดงกลาว รวมไปถงหนวยงานทมภารกจหนาทในการจดเกบขอมล สถต เกยวกบขยะตามทกฎหมายก าหนด ปจจบนหนวยงานทเกยวของในเรองการจดการขยะมหลายหนวยงานทงทมภารกจโดยตรงและ โดยออม รวมถงภารกจหนาททมความซ าซอนกนภายใตพระราชบญญตฉบบเดยวกน สงผลท าใหไมสามารถแกไขปญหาทเกดขนไดอยางเปนระบบ เนองจากไมมหนวยงานกลางรบผดชอบ ผเขยนเหนวา หากก าหนดใหมหนวยงานกลางรบผดชอบเกยวกบการจดการขยะมลฝอยโดยเฉพาะ เพอวางนโยบายและแนวทางปฏบตใหทกหนวยงานทมภาระหนาทรบผดชอบโดยตรงตองปฏบตตาม เพอแกไขปญหาความซ าซอนเกยวกบอ านาจหนาทของแตละหนวยงาน และมหนวยงานกลางทคอยท าหนาทตรวจสอบการท างานอยางเปนระบบ กจะท าใหการแกไขปญหาการจดการขยะ มลฝอยเปนไปอยางมประสทธภาพสงสดเพอใหการจดการขยะมลฝอยของประเทศเปนไปในทศทางเดยวกน ผเขยนไดศกษาจากหนวยงานหรอองคกรทมอ านาจหนาทดแลรบผดชอบจดการขยะมลฝอยของตางประเทศและน ามาปรบใช และจากการศกษาองคกรทมอ านาจหนาทรบผดชอบในจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ พบวา

(1) ประเทศสหรฐอเมรกา ภายใตกฎหมายวาดวยการบรหารจดการขยะหรอ The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) ไดก าหนดใหมการจดตงส านกงานบรหารจดการขยะ (Solid Waste Office) ขนเพอบรหารจดการปญหาขยะทวประเทศ โดยเปนหนวยงานภายใตสงกดหนวยงานของรฐท เปนองคกรอสระ เ รยกวา EPA (Environmental Protection Agency) มหนาทก ากบดแลปญหาสงแวดลอมของประเทศโดยรวม และเปนหนวยงานกลางในการก ากบดแลระบบการก ากบการขนสง (Manifest system) ก าหนดมาตรฐานในการจดการส าหรบผทกอใหเกดของเสย (Waste generator) ผประกอบการรไซเคลของเสย (Waste recycler) ผขนสงของเสย (Waste transporter) ผบ าบด เกบรวบรวม หรอก าจดของเสยอนตราย (Waste treatment, storage, and disposal facility) โดยมลรฐทกแหงตองน าหลกการตามกฎหมายนไปบงคบใช เปาหมายของกฎหมายฉบบนคอ การจดการของเสยจะไมท าใหเกดผลกระทบตอสขอนามยของมนษยและสงแวดลอม มการลดปรมาณของเสยทเกดขนโดยเฉพาะของเสยอนตราย และการอนรกษพลงงานและทรพยากรธรรมชาตผานการรไซเคลและการน ากลบมาใชใหม มการหามทงในทสาธารณะ มการก าหนดมาตรฐานทางเทคนคและมาตรฐานของสถานประกอบการบ าบด เกบรวบรวมและก าจดของเสยอนตรายในสวนทเกยวของกบของเสยอนตราย นอกจากน RCRA จะก าหนดรายละเอยดเกยวกบนยามและคณสมบตของของเสยอนตราย การแปรเพอน ากลบมาใชใหม

DPU

139

(Recycle) และมาตรฐานตาง ๆ ทเกยวกบของเสย รวมไปถงการเกบรวบรวมและก าจด ขอจ ากดในการก าจดในดน การเผาของเสยอนตราย การอนญาตสถานประกอบการบ าบด เกบรวบรวม และก าจดของเสยอนตราย

EPA ของประเทศสหรฐอเมรกาถอวาเปนเครองมอทส าคญทสดในการคมครองสงแวดลอมทออกกฎระเบยบตาง ๆ บงคบใชกบบคคล สถานประกอบการ มลรฐ ทองถน เมอสภาผานรางกฎหมายทจะบงคบใชในประเทศ สภาไดก าหนดให U.S. EPA และหนวยงานกลางอน ๆ น าเอากฎหมายนไปบงคบใชดวยการออกกฎระเบยบทเกยวของ เมอมการบงคบใชกฎระเบยบ U.S. EPA จงจะเปนหนวยงานทชวยสรางความเขาใจในการปฏบตตามกฎระเบยบนน ๆ ในขณะเดยวกนกจะเปนหนวยงานทบงคบใชกฎระเบยบนนดวย โดยการด าเนนงานของแตละมลรฐจะตองปฏบตตามกฎระเบยบกลาง (Federal Regulation) ทออกโดย U.S. EPA ซงแตละมลรฐจะน าไปออกเปนกฎระเบยบของตวเองใหเขมงวดกวากฎระเบยบกลางกสามารถท าได และสามารถปรบกฎระเบยบใหเขากบสภาพการณของมลรฐและลกษณะการบรหารจดการได โดยไมขดกบกฎระเบยบกลางเพอคมครองประชาชนและสงแวดลอมของมลรฐ

RCRA ก าหนดให EPA จดตงหนวยงานทมหนาทก ากบดแลเรองทเกยวกบการบรหารจดการขยะเรยกวา Office of Solid Waste ขนอยภายใตการก ากบดแลของ EPA โดยมหวหนาหนวยงานทเรยกวา Assistant Administrator of the Environmental Protection Agency เปนผรบผดชอบด าเนนการตามทกฎหมาย RCRA ก าหนด สวน Administrator ซงเปนหวหนาหนวยงานมหนาท ดงน

1. จดท ารายงานประจ าป (Annual Report) เพอรายงานผลการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนดตอรฐสภา โดยในรายงานประจ าปใหประกอบดวย แผนการด าเนนการหรอวตถประสงคโครงการ และผลสมฤทธของแผนการด าเนนการหรอโครงการดงกลาวในปทผานมา ปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ ขอเสนอแนะในการปรบปรงกฎหมายเพอแกไขปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ และโครงการหรอแผนการด าเนนงานในอนาคตซงเกยวกบการบรหารจดการขยะ

2. ออกกฎหมาย ระเบยบ เพอด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด อาท ก าหนดประเภทขยะทเปนอนตราย หลกเกณฑการก ากบดแลการผลต การขนสง การท าลายขยะ และขยะอนตราย ก าหนดเกณฑการก ากบดแลสถานทก าจดขยะ เปนตน

3. ท าการศกษาวจยโครงการเกยวกบการบรหารจดการขยะ 4. ใหความชวยเหลอแกหนวยงานของรฐในการจดท าแผนการบรหารจดการขยะทวไป

และขยะอนตราย

DPU

140

5. ประสานการด าเนนการเกยวกบการบรหารจดการขยะกบหนวยงานอนของรฐเพอลดขนตอนการท างานทซ าซอน

6. จดท าแนวทางการบรหารจดการขยะ (Guidelines for Solid Waste Management) ในระดบสหรฐ มลรฐ และหนวยการปกครองทองถน อาท มาตรฐานของสถานททงขยะแบบเปดโลง Open dumping ส าหรบขยะทวไปและขยะอนตราย แนวการบรหารจดการขยะเพอรกษาคณภาพสงแวดลอม คณภาพน าใตดน น าบนดน อากาศ และทศนยภาพของเมอง

นอกจากน ยงมองคกรอนภายใต RCRA เพอด าเนนการดแลเรองการจดการขยะดวย ไดแก

1. Interagency Coordinating Committee เปนคณะกรรมการเพอประสานการด าเนนงานเกยวกบการด าเนนการเพอสงวนรกษาและฟนฟทรพยากรในระดบสหรฐ มหนาทเกยวกบการด าเนนการเพอสงวนรกษาและฟนฟทรพยากร วจยโครงการเพอการประหยดพลงงาน และทรพยากร การน าขยะเพอการน ากลบมาผลตใหม การชวยเหลอทางดานเทคนค และการเงนแก มลรฐ และหนวยการปกครองทองถน เปนตน

2. Resource Recovery and Conservation Panels ท าหนาทชวยเหลอแกหนวยงานของรฐทงในระดบสหรฐ มลรฐ และหนวยการปกครองทองถนตามทไดรบการรองขอในเรองทเกยวของกบการบรหารจดการขยะ การฟนฟและสงวนรกษาทรพยากร โดยไมคดคาใชจาย

3. Office of Ombudsman มหนาทรบขอรองเรยนเกยวกบการด าเนนการภายใตกฎหมายน และมหนาทใหค าแนะน าการด าเนนการใดเกยวกบการรองเรยนดงกลาว

ดงทกลาวมาขางตน ประเทศสหรฐอเมรกาไดใหความส าคญเรองการจดการขยะ มลฝอยใหมความเปนเอกภาพ โดยจดตงหนวยงานภายใตสงกดหนวยงานของรฐทเปนองคกรอสระ เรยกวา EPA (Environmental Protection Agency) ท าหนาทก ากบดแลปญหาสงแวดลอม โดยมส านกงานบรหารจดการขยะ (Solid Waste Office) เพอบรหารจดการขยะทวประเทศ และออกมาตรการดแล จดการของเสยของประเทศโดยรวม เพอใหการจดการสงแวดลอมและของเสยใหมความสอดคลองและเปนไปในทศทางเดยวกน ซงจะท าใหเกดเอกภาพในองคกรและเปนระบบมากยงขน ดงนน จะเหนไดวาหากพจารณาในแงของการบรหารจดการแลว ประเทศสหรฐอเมรกาอาจไมมปญหาเทาใดนกเพราะอ านาจในการตดสนใจอยทมลรฐ ปญหาการทบซอนของหนวยงานทก ากบดแลจงไมใชอปสรรคในการบรหารจดการสงแวดลอม

(2) สหพนธสาธารณรฐเยอรมน สหพนธสาธารณรฐเยอรมนเปนประเทศทมการจดการกบขยะและของเสยอยางเปน

ระบบโดยอาศยความรวมมอและความรบผดชอบของหนวยงานภาครฐ กลมผผลตและจ าหนาย

DPU

141

สนคา และประชาชนผบรโภค กลาวคอ หนวยงานภาครฐจะก าหนดกฎหมายและนโยบายในการปฏบต รวมถงควบคมใหกฎหมายและนโยบายด าเนนอยางเปนรปธรรมและตอเนอง โดยอาจจะมทงกฎหมายระดบประเทศ กฎหมายของแตละรฐทมรายละเอยดยอยตางกนตามเงอนไขพนท นอกจากน ภาครฐยงมหนาทก าหนดกฎหมายส าหรบผผลตและจ าหนายสนคาวาใชมาตรการใดในการเลอกใชวสดและกระบวนการผลตทเกดขยะและมลพษนอยทสด และจ าเปนจะตองแสดงความรบผดชอบอยางตอเนอง ส าหรบผผลตและจ าหนายตองใหความรวมมอกนในการก าหนดเกณฑเงอนไข และทศทางการตลาด สวนภาคประชาชนหรอผบรโภคถอวาเปนอกภาคสวนทมความส าคญตอความส าเรจของการจดการเรองขยะและของเสยโดยจะตองใหความรวมมอกบภาครฐในการลดการใชขยะและน าขยะไปแปรรปเพอน ากลบมาใชใหม

สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ไดวางหลกกฎหมายเกยวกบการจดการขยะไวโดยมอบหมายใหหนวยงานภาครฐเปนองคกรหลกในการควบคม ดแล และมหนาทสงเสรมใหภาคประชาชนปฏบตตามอยางเครงครด ซงภายใตการควบคม ดแล ของหนวยงานภาครฐ ประชาชนหรอผผลตสามารถตงองคกรรวมเพอเขามาจดการดแลขยะตามความเหมาะสมของพนทได

(3) ประเทศญปน ภายใตกฎหมาย Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970)

ถอวาการบรหารจดการของเสยเปนหนาทของประชาชน ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และรฐบาล โดยมเปาหมายรวมกนคอ ลดการใช (Reduce) การใชซ า (Reuse) และการแปรใชใหม (Recycle) เพอใหญปนเปนสงคมทมการใชทรพยากรอยางคมคามากทสด โดยกฎหมายไดก าหนดหนาทของแตละภาคสวนไว โดยใหกระทรวงสงแวดลอม (Ministry of the Environment) มหนาทรบผดชอบดานนโยบายสงแวดลอมของประเทศและกระทรวงเศรษฐกจ การคา และอตสาหกรรม (Ministry of Economy, Trade and Industry) รบผดชอบเรองนโยบายการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศ มหนวยงานยอยคอ Industrial Science and Technology Policy and Environment Bureau ทรบผดชอบในประเดนสงแวดลอมและนโยบายการแปรมาใชใหม (Recycle) ทงสองกระทรวงหลกจะมหนาทในการก าหนดนโยบายทเกยวของกบการจดการสงแวดลอมในภาคอตสาหกรรมและการจดการสงแวดลอมโดยรวม รวมถงการจดการของเสยตาง ๆ ดวย และไดใหอ านาจรฐบาลทองถนสามารถออกกฎหมายหรอนโยบายเกยวกบการเกบรวบรวมขอมลของเสย วางแผนจดการของเสยในภาพรวมมาปรบใชกบทองถนตนเองได เชน แผนสงเสรมกจกรรมในการลดการปลอยของเสยทวไปของประชาชนในเขตพนทของตน ก าหนดมาตรการทจ าเปนส าหรบการจดการของเสยทวไปอยางเหมาะสม ด าเนนกจการเกยวกบการจดการของเสยทวไป ทองถนจะตองวางแผนเพอพฒนาคณภาพของเจาหนาท จดเตรยมสงอ านวยความสะดวกในการจดการของเสยและ

DPU

142

ปรบปรงวธการด าเนนการจดการของเสย และตองพยายามบรหารจดการของเสยใหสอดคลองกบทองถนตน ซงรฐบาลกลางจะตองปรบปรงระบบการจดการของเสยในภาพรวมของประเทศใหเหมาะสมอยเสมอ โดยทผประกอบการและประชาชนจะตองใหความรวมมอในการปฏบตตามนโยบายของรฐบาลกลางและองคกรปกครองสวนทองถนในการลดการปลอยของเสยและการก าจดขยะมลฝอยอยางเครงครด

ดงทกลาวมาขางตน ประเทศญปนมองการบรหารจดการของเสยเปนหนาทของประชาชนทกคน ทงผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และรฐบาล ตางตองมเปาหมายรวมกนท าหนาทในการจดการสงแวดลอมและของเสยดวยกน กระทรวงสงแวดลอมและกระทรวงเศรษฐกจ การคา และอตสาหกรรม เปนองคกรหลกทมหนาทจดการ ดแล และควบคมบงคบใชกฎหมายใหประชาชนปฏบตตามทกฎหมายบญญตไว

ดงนน ผเขยนเหนวาประเทศไทยควรน าแนวคดในเรองการมองคกรกลางในการจดการของเสยของประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน ซงมหนวยงานทรบผดชอบดแลเรองการจดการขยะมลฝอยโดยเฉพาะหนวยงานกลางของประเทศสหรฐอเมรกา ท าหนาทเปนหนวยงานดแล รบผดชอบเกยวกบการจดการขยะมลฝอยหรอของเสยภายในประเทศ มาปรบใชในการบรหารจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย โดยใหมการจดตงหนวยงานกลางตามกฎหมายการจดการขยะมลฝอย ซงมคณะกรรมการกลางประกอบดวย ผทรงคณวฒในสาขาตาง ๆ ทเกยวของ และผแทนจากหนวยงานทเกยวของเพอท าหนาทใหค าปรกษาและเสนอแนะหนวยงานตาง ๆ อาท องคกรปกครองสวนทองถน เกยวกบวธการในการจดการขยะมลฝอย รวมทงก าหนดหนาทของหนวยงานกลางดงกลาวใหมหนาทรบผดชอบ ดงน

1. การจดท ารายงานประจ าป เพอรายงานผลการด าเนนการตามทกฎหมายก าหนดแกรฐสภา โดยในรายงานประจ าปใหประกอบดวย แผนการด าเนนการหรอวตถประสงคโครงการ และผลสมฤทธของแผนการด าเนนการหรอโครงการดงกลาวในปทผานมา ปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ ขอเสนอแนะในการปรบปรงกฎหมายเพอแกไขปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการขยะ และโครงการหรอแผนการด าเนนงานในอนาคตซงเกยวกบการบรหารจดการขยะมลฝอย

2. ออกกฎหมาย ระเบยบ เพอด าเนนการตามทกฎหมายก าหนด อาท ก าหนดประเภทขยะทเปนอนตราย หลกเกณฑการก ากบดแลการผลต การขนสง การท าลายขยะและขยะอนตราย ก าหนดเกณฑการก ากบดแลสถานทก าจดขยะ เปนตน

3. ท าการศกษาวจยโครงการเกยวกบการบรหารจดการขยะ

DPU

143

4. ใหความชวยเหลอแกหนวยงานของรฐในการจดท าแผนการบรหารจดการขยะทวไป และขยะอนตราย

5. ประสานการด าเนนการเกยวกบการบรหารจดการขยะกบหนวยงานอนของรฐเพอลดขนตอนการท างานทซ าซอน

6. จดท าแนวทางการบรหารจดการขยะ (Guidelines for Solid Waste Management) ทงน เพอใหการบรหารจดการขยะมลฝอยมความเปนระบบ เกดความเปนเอกภาพ

สามารถแกไขปญหาความซ าซอนของหนวยงานทมหนาทรบผดชอบในเรองการบรหารจดการขยะมลฝอย และมกลไกลการตรวจสอบการจดการในระดบชาต อนจะท าใหการจดการขยะมลฝอยเปนไปตามแผนแมบทการจดการขยะมลฝอยแหงชาต

4.3 ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยและแนวทางการแกไข 4.3.1 วเคราะหปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย

การมสวนรวมของประชาชนถอเปนหลกการสากลททกประเทศใหความส าคญ ดงทก าหนดไวในปฏญญารโอวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา ค.ศ. 1992 ซงกลาวถง การจดการดานสงแวดลอมทดทสดคอ การใหประชาชนผมสวนไดสวนเสยทงหมดมสวนรวมในทกระดบ โดยในระดบชาตนนประชาชนแตละคนจะตองมชองทางทเหมาะสมในการเขาถงขอมลขาวสารเกยวกบสงแวดลอมของหนวยงานรฐ รวมทงขอมลขาวสารเกยวกบวตถและกจกรรมอนตรายในชมชน และจะตองมโอกาสในการเขารวมในกระบวนการตดสนใจ รฐจะตองอ านวยความสะดวกและสงเสรมการสรางความตระหนกและการมสวนรวมของสาธารณชนดวยการเปดเผยขอมลขาวสารอยางทวถง และจะตองจดใหมการเขาถงกระบวนการยตธรรมและการปกครองทมประสทธภาพ ซงรวมถงการแกไขและเยยวยาความเสยหายดวย

การมสวนรวมเปนทยอมรบกนโดยทวไปวามบทบาทส าคญตอกระบวนการพฒนาประเทศ กลาวคอ การมสวนรวมเปนกระบวนการทางสงคมทเปดโอกาสใหผทมสวนเกยวของในฐานะทเปนผมสวนไดเสยไดเขามามสวนในการรบรขอมลขาวสาร การวเคราะหปญหา การแสดงความคดเหน การด าเนนการ การประสานความรวมมอ การตดตามตรวจสอบผลกระทบของการด าเนนการ ตลอดจนการมสวนรวมในการด าเนนการในเรองหนงเรองใดอนเปนการแกไขปญหาของชมชนหรอทองถนของตน เพอใหบรรลตามความตองการทแทจรงของประชาชนและสอดคลองกบนโยบายรฐ เพอใหเกดการปองกน แกไข และจดการไดอยางถกตองและมประสทธภาพ

DPU

144

อทธพลของแนวคดการมสวนรวมประกอบกบพฒนาการทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคมในประเทศไทยท าใหประชาชนมความตนตวในสทธและเรยกรองการมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจของรฐมากขน ท าใหหลกการมสวนรวมของประชาชนในการจดการสงแวดลอมมความส าคญมากขนทงในแงการเมองและกฎหมาย ดงจะเหนไดจากการทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดมบทบญญตหลายมาตราทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เชน สทธในการไดรบขอมลและแสดงความคดเหนในเรองทมผลเกยวกบตนหรอชมชนในทองถน มาตรา 57 และไดก าหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาต มงเนนการมสวนรวมของประชาชนโดยใหบคคลทรวมกนเปนชมชนยอมมสทธอนรกษ ฟนฟ และมสวนรวมในการจดการ บ ารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและย งยน และในมาตรา 67 ไดบญญตใหสทธแกบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองสงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนอง ในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพหรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม นอกจากน การด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทงดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาตและสขภาพจะกระท ามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวน ไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระ ซงประกอบดวยผแทนองคการอสระ ผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และผแทนสถาบนอดมศกษาทจดการการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการด าเนนการดงกลาว รวมทง ก าหนดใหสทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตนยอมไดรบความคมครอง

จะเหนไดวา รฐธรรมนญมงทจะใหประชาชนในฐานะทเปนปจเจกบคคลมสวนรวมกบรฐและชมชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาต นอกจากน รฐธรรมนญยงไดใหความส าคญ โดยก าหนดใหประชาชนสามารถมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไดหลายระดบและหลายรปแบบ ซงในระดบนโยบายประชาชนสามารถแสดงความคดเหนของประชาชนตามทรฐก าหนดไดมากขนและทส าคญไดก าหนดถงสทธของประชาชนทจะอยในสงแวดลอมทด ซงหมายถง สทธทจะอยในสงแวดลอมทด สะอาด ปราศจากมลพษ และม

DPU

145

ทรพยากรธรรมชาตและมความหลากหลายทางชวภาพใหไดใชประโยชนอยางเพยงพอแกความจ าเปนขนพนฐานในการด ารงชวต ทงน กลาวไดวาสทธในสงแวดลอมเปนสทธมนษยชนขนพนฐานทพงไดรบการคมครองจากรฐ การเรยกรองของประชาชนทจะใหมสทธในสงแวดลอมกเพอทจะไมใหรฐไดใชอ านาจและหนาทอยางไรขดจ ากด จนเปนเหตใหเกดการท าลายหรอสรางความเสอมแกสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาตขนและสงผลกระทบมาถงประชาชน รฐมหนาทจะใชอ านาจทางปกครองทจะสรางหลกประกนขนต าสดทจะคมครองใหประชาชนไดอยในสงแวดลอมทด

เมอกลาวถงการจดการขยะมลฝอยนน มกระบวนการด าเนนการหลายขนตอน ตงแตการเกบ การขนถาย ไปจนถงการก าจด ซงขนตอนการก าจดเปนขนตอนทมความส าคญมาก เนองจากการก าจดขยะมลฝอยไมวาจะเปนดวยวธการเผาหรอการฝงกลบ ยอมท าใหเกดผลกระทบกบสงแวดลอม สขภาพอนามย และการด ารงชวตของประชาชนทงสน จากการศกษาพบวา มหลายพนทเมอจะมโครงการกอสรางบอฝงกลบขยะมลฝอยหรอโรงเผาขยะขน มกจะมการคดคานหรอตอตานจากประชาชน สวนใหญเนองมาจากกระบวนการศกษาและการคดเลอกพนทไมมความชดเจนเพยงพอ อกทงประชาชนซงอยอาศยบรเวณพนทโครงการนนขาดการมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจคดเลอกพนท เชน หากจะมการฝงกลบขยะประชาชนสามารถเขามามสวนรวมในการคดเลอกพนทกอสรางไดต งแตขนตอนการศกษาความเหมาะสมของโครงการ ในขนตอนนควรมการพจารณาคดเลอกทางเลอกทก าหนดไวไมนอยกวา 2 พนท แลวท าการวเคราะหและประเมนผลกระทบสงแวดลอมและผลกระทบทางสงคมในแตละพนท โดยจะเลอกเอาพนททมผลกระทบนอยทสดเปนพนทส าหรบการกอสรางโครงการ โดยประชาชนตองมสวนรวมในการเปนคณะกรรมการ คณะท างาน หรอผใหขอมล ขอเทจจรงในการพจารณาคดเลอกพนท นอกจากน หากมการจดประชมรบฟงความคดเหนของประชาชน (Public Hearings) ประชาชนควรจะไดเขาไปมสวนรวมในการใหขอคดเหน ขอเสนอแนะ ความหวงใยตอผลกระทบทอาจเกดขนตอสงแวดลอมและชมชนของตน เพอใหเปนขอมลประกอบการตดสนใจขององคกรปกครองสวนทองถนตอไป หรอหากตองมการจดประชมรบฟงความคดเหนสาธารณะตอการคดเลอกสถานทกอสราง องคกรปกครองสวนทองถนควรด าเนนการใหประชาชนสามารถเขามามสวนรวมและมสทธในการทจะไดรบรขอมลขาวสารอยางเพยงพอ เชน การตดตามขาวสารเกยวกบการจดประชมรบฟงความคดเหนสาธารณะผานทางสอตาง ๆ การแสดงความจ านงในการเขารวมแสดงความคดเหนในการประชมทจะจดใหมขน การเขารวมประชมและแสดงความคดเหนในประเดนหารอ การท าความเขาใจ ปรกษาหารอขอหวงใยตาง ๆ ของชมชนทมตอโครงการ และการเจรจาตอรองในแนวทางการแกไขปญหา ตลอดจนการตดตามผลการตดสนใจขององคกรปกครองสวนทองถน

DPU

146

เปนตน ทงน กเพอใหการด าเนนการจดท าบรการสาธารณะหรอการจดท าโครงการด าเนนไปดวยความเหนทตรงกนและลดความขดแยงของทกฝาย

ปจจบนการด าเนนการเพอจดหาสถานทจ ากดขยะมลฝอยและสงปฏกลทจะเกดขน มกประสบปญหาการคดคานและตอตานจากประชาชนในชมชน ทงน เนองจากการไมสามารถสอสารใหทกฝายมความเขาใจกนเกยวกบการวางแผนและตดสนใจในโครงการ ทงโครงการทยงเปนเพยงขนตอนการจดหาสถานท หรอแมกระทงโครงการทองคกรปกครองสวนถนไดด าเนนการไปแลว และท าใหประชาชนในพนทไดรบผลกระทบจนกระทงตองมการรวมกลมกนฟองตอศาลปกครองใหระงบการด าเนนการ ตวอยางเชน คดหมายเลขด าท 223/2543 คดหมายเลขแดงท 199/2556 ระหวางนายเสมยน จารแพทย ท 1 และนางศภลกษณ เชดช ท 2 ผฟองคด กบ เทศบาลต าบลขามใหญ ท 1 นายกเทศมนตรต าบลขามใหญ ท 2 ปลดเทศบาลต าบลขามใหญ ท 3 เทศบาลต าบลอบล ท 4 นางสดารตน วามสงห ท 5 ผถกฟองคด คดนผฟองคดทงสองรวมทงชาวบานหวค า หมท 8 ต าบลขามใหญ อ าเภอเมองอบลราชธาน จงหวดอบลราชธาน อางวา เทศบาลต าบลขามใหญน าขยะมาทงในทดนของเอกชนในทองทต าบลขามใหญ โดยไมมการแจงใหผทอาศยอยบรเวณบอก าจดขยะทราบ และไมมการท าประชาคมหมบาน เมอขยะมปรมาณมากและก าจดโดยไมถกวธ ท าใหสงกลนเหมนและเปนแหลงเพาะเชอโรค สงผลกระทบตอการด ารงชวตของชาวบาน

คดนศาลปกครองนครราชสมาพเคราะหแลวเหนวา บทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 57 วรรคหนง มาตรา 58 และมาตรา 67 ไดบญญตถงสทธของบคคลและชมชนทจะไดรบการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอมจากภาครฐ เพอใหบคคลหรอชมชนสามารถด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน เมอกจการก าจดขยะมลฝอยไมวาจะด าเนนการโดยหนวยงานของรฐเองหรอด าเนนการโดยเอกชนซงไดรบอนญาตจากหนวยงานของรฐ เปนกจการทอาจกอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย คณภาพชวต รวมทงสทธและเสรภาพของบคคลและหรอชมชน ทงยงอาจจะกอใหเกดปญหาเดอดรอนร าคาญแกประชาชนทอาศยอยในบรเวณใกลเคยงจนท าใหไมสามารถด ารงชพไดอยางปกตสข ดงนน กอนเรมด าเนนกจการ หนวยงานของรฐจงมหนาทตองเผยแพรขอมลและรบฟงความคดเหนจากประชาชนในพนท เพอน าขอมลทไดมาประกอบการพจารณาวา สมควรด าเนนกจการก าจดขยะมลฝอยในพนทนนหรอไม อยางไร และตองก าหนดแนวทางทเหมาะสมและเพยงพอในการปองกนหรอเยยวยาผลกระทบทอาจเกดขนจากการพจารณาตดสนใจนน

การทผถกฟองคดท 1 (เทศบาลต าบลขามใหญ) น าขยะมลฝอยไปก าจดในทดนของผ ถกฟองคดท 5 (นางสดารตน วามสงห) ในทองทต าบลขามใหญ อ าเภอเมองอบลราชธาน จงหวด

DPU

147

อบลราชธาน โดยไมมการเผยแพรขอมลและรบฟงความคดเหนจากประชาชนในพนท จงเปนการด าเนนการทไมค านงถงสทธของผฟองคดทงสองและชมชน ตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย และไมสอดคลองกบหลกเกณฑและขนตอนทก าหนดในระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ถอไดวาการกระท าของผถกฟองคดท 1 เปนการกระท าทไมชอบดวยรปแบบ ขนตอน และวธการอนเปนสาระส าคญทกฎหมายก าหนด

การทผถกฟองคดท 1 ก าจดขยะมลฝอยดวยวธการฝงกลบ ไมมการปผายางหรอวสดกนซมรองพนหลมบอขยะเปนกรรมวธทไมเหมาะสมและไมไดมาตรฐานดานการก าจดมลฝอย ทงยงไมสามารถด าเนนการฝงกลบขยะไดทงหมดเปนเหตใหมขยะบางสวนถกทงบรเวณรอบบอขยะ รวมถงถนนทางเขา แมบางสวนของขยะจะถกฝงกลบปดทบดวยดนกตาม แตกยงมขยะจ านวนมากทกองอยและยงไมไดถกฝงกลบภายในเวลาอนสมควรท าใหเกดกลนเหมน บอขยะมน าขง กรณดงกลาวยอมท าใหเกดเหตเดอดรอนร าคาญแกบคคลผมทอยอาศยในละแวกใกลเคยง การก าจดขยะของผถกฟองคดท 1 จงไมถกหลกสขาภบาลและกอใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอม ถอไดวาผถกฟองคดท 1 เปนผกอใหเกดเหตเดอดรอนร าคาญนนเอง ผถกฟองคดท 1 ในฐานะเจาพนกงานทองถน จงมอ านาจหนาทตามมาตรา 25 และมาตรา 26 แหง พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ทจะระงบและแกไขเหตเดอดรอนร าคาญดงกลาว แตผถกฟองคดท 2 กไมไดด าเนนการแกไขปญหา กลบปลอยปละละเลยไมก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกลใหถกสขลกษณะ รวมทงไมคมครองดแลและบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมภายในเขตรบผดชอบของตน ทงทผถกฟองคดท 1 และท 2 สามารถด าเนนการได และสามารถหาวธปองกนการฟงกระจายของขยะ รวมทงวธทมประสทธภาพมากขนในการปองกนน าจากบอขยะไหลเขาสทดนของประชาชนหรอแหลงน าสาธารณะ เมอผถกฟองคดท 1 ไมไดด าเนนการใด ๆ จงเปนกรณทผถกฟองคดท 1 ไมปฏบตหนาทตามมาตรา 50 (3) แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ประกอบมาตรา 18 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และถอวาการด าเนนกจการก าจดขยะมลฝอยของผถกฟองคดท 1 ในพนทของผถกฟองคดท 5 กอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย และเปนเหตเดอดรอนร าคาญแกผฟองคดทงสองและประชาชนทอยอาศยในบรเวณใกลเคยงโดยตรง ท าใหไมสามารถด ารงชพอยไดอยางปกต อนเปนการกระท าละเมดตอผฟองคดทงสอง ประกอบกบไดความจากค าชแจงของส านกงานสาธารณสขจงหวดอบลราชธานและส านกงานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจงหวดอบลราชธาน ซงเปนหนวยงานทมไดมสวนไดเสยกบคกรณ ฟงเปนยตวา สภาพบอขยะในพนทพพาทตงอยตดกบแหลงน าสาธารณะ น าบาดาลบรเวณใกลเคยงมกลนเหมนและมคณภาพต ากวามาตรฐาน น าผวดนบรเวณขางบอขยะเนาเสย การทงขยะ

DPU

148

มลฝอยไมมการฝงกลบเปนชน ๆ ไมมการฉดยาก าจดสตวและแมลงน าโรคอยางตอเนอง และผถกฟองคดท 1 ไมมแผนงานหรอโครงการทแสดงถงการปรบปรงพฒนาบอก าจดขยะมลฝอย ประกอบกบพนทขางเคยงมการขดดนเปนบอขนาดใหญเพอเตรยมรองรบขยะมลฝอย ซงคาดวาจะมการทงขยะมลฝอยในรปแบบเดมอก อนเปนการแสดงใหเหนวา ผถกฟองคดท 1 ตงใจจะน าขยะมาทงในพนทพพาทตอไปเรอย ๆ โดยไมมมาตรการทจะแกไขปญหาทเกดขนกบคนในชมชนและสภาพแวดลอมอยางจรงจง ดงนน เพอประโยชนแหงความยตธรรมและเปนการขจดปญหาความเดอดรอนร าคาญทเกดขนและอาจจะเกดขนในอนาคตใหแกผฟองคดทงสองและประชาชนในพนทรอบ ๆ บอขยะพพาท และเพอมใหบอขยะพพาทเปนแหลงก าเนดมลภาวะทเปนพษตอทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม รวมทงคณภาพชวตของประชาชนในบรเวณดงกลาวเพมขนจนมสภาพเลวรายยากทจะเยยวยาแกไขปญหาตาง ๆ ใหหมดสนไป

ศาลปกครองนครราชสมาจงมค าพพากษาดงน 1. หามมใหผถกฟองคดท 1 ท 2 และท 5 เปดพนททงขยะเพมเตม และหามไมใหผถก

ฟองคดท 1 และท 2 น าขยะมลฝอยมาทงในทดนของผถกฟองคดท 5 อกตอไป ทงน ใหผถกฟองคดท 1 และท 2 ด าเนนการใหเสรจสนภายในสามสบวนนบแตศาลมค าพพากษา

2. หามมใหผถกฟองคดท 1 ท 2 และท 5 อนญาตหรอกระท าการใด ๆ อนเปนการยนยอมใหผถกฟองคดท 4 องคการบรหารสวนต าบลแจระแม องคการบรหารสวนต าบลไรนอย องคการบรหารสวนต าบลหวเรอ เทศบาลต าบลปทม รวมทงองคกรปกครองสวนทองถนอน บคคล องคกร หรอหนวยงานใด ๆ น าขยะมลฝอยหรอสงปฏกลมาทงทบอขยะพพาท หากมการกระท า ฝาฝน ใหผถกฟองคดท 2 ด าเนนการตามกฎหมายอยางเครงครด

3. ใหผถกฟองคดท 1 และท 2 เรงก าจดขยะมลฝอยทเหลอตกคางทงในพนทบอขยะและพนทขางเคยงใหถกสขลกษณะ ตามพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และใหปรบปรงสภาพแวดลอม รวมทงตรวจสอบผลกระทบทอาจเกดขนกบน าใตดนและแหลงน าผวดน ตามอ านาจหนาททก าหนดไวในกฎหมาย ตลอดจนด าเนนการอนตามอ านาจหนาทเพอมใหปญหาเกยวกบสถานททงขยะสงผลกระทบตอประชาชนและสงแวดลอม ทงน ใหด าเนนการใหแลวเสรจภายในเกาสบวนนบแตศาลมค าพพากษา

จากกรณตวอยางดงกลาวขางตนจะเหนไดวา 1. กจการก าจดขยะมลฝอยไมวาจะด าเนนการโดยหนวยงานของรฐเองหรอด าเนนการ

โดยเอกชนซงไดรบอนญาตจากหนวยงานของรฐ เปนกจการทอาจกอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย คณภาพชวต รวมทงสทธและเสรภาพของบคคลและหรอชมชน ทงยงอาจจะกอใหเกดปญหาเดอดรอนร าคาญแกประชาชนทอาศยอยในบรเวณใกลเคยง จนท าใหไม

DPU

149

สามารถด ารงชพไดอยางปกตสข ดงนน กอนเรมด าเนนกจการหนวยงานของรฐจงมหนาทตองเผยแพรขอมลและรบฟงความคดเหนจากประชาชนในพนทกอน ตามทรฐธรรมนญบญญตรบรองสทธในการไดรบขอมลและแสดงความคดเหนในเรองทมผลเกยวตนหรอชมชนในทองถน นอกจากน ตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ไดก าหนดหลกเกณฑและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชน เพอใหเกดประโยชนแกหนวยงานของรฐและประชาชน รวมตลอดทงเปนแนวทางในการใหประชาชนมสวนรวมในการด าเนนการโครงการของรฐอยางกวางขวาง โดยก าหนดวากอนเรมด าเนนการโครงการของรฐ หนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการตองจดใหมการเผยแพรขอมลใหประชาชนทราบและจะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนงหรอหลายวธกได ในการรบฟงความคดเหนของประชาชน หนวยงานของรฐตองมงใหประชาชนมความเขาใจทถกตองเกยวกบโครงการของรฐ และรวบรวมความคดเหนของประชาชนทมตอโครงการนน รวมตลอดทงความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนดวย ทงน หนวยงานของรฐจะรบฟงความคดเหนของประชาชนไปพรอมกบการเผยแพรขอมลแกประชาชนกได

2. แสดงใหเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนซงถอเปนหนวยงานของรฐทมหนาทในการจดท าบรการสาธารณะ กลาวคอ การด าเนนกจการก าจดขยะมลฝอยไมไดด าเนนการใหเปนไปตามทรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของก าหนด อนเปนการกระทบสทธของประชาชนในการทจะไดใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต เนองจากพบวาบอขยะพพาทดงกลาวตงอยตดกบแหลงน าสาธารณะ ท าใหน าบาดาลบรเวณใกลเคยงมกลนเหมนและมคณภาพต ากวามาตรฐาน น าผวดนบรเวณขางบอขยะเนาเสย ไมมการฝงกลบเปนชน ๆ ไมมการฉดยาก าจดสตวและแมลงน าโรคอยางตอเนอง ซงเปนการก าจดทไมถกหลกสขาภบาล อนเปนผลกระทบตอสทธของประชาชนในการทจะมชวตอยในสงแวดลอมทดตามทก าหนดไวในรฐธรรมนญ

จากการศกษากรณตวอยางดงกลาวผเขยนเหนวา ในเรองการรบฟงความคดเหนของประชาชน ตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 มปญหาในทางกฎหมาย ดงน

การรบฟงความคดเหนของประชาชนตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 แบงไดเปน 2 กรณ คอ กรณโครงการของรฐทวไปและกรณโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวม ซงหนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการจะตองจดใหมการเผยแพรขอมลเกยวกบโครงการอยางเพยงพอทงสองกรณ แตในกรณโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวม รฐจะตองจดใหม

DPU

150

การรบฟงความคดเหนของประชาชนกอนเรมด าเนนโครงการ136 จะเหนไดวา ระเบยบฉบบนบงคบใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนเฉพาะโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวมเทานน ซงค าวา “ผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวม” เปนค าทกวางและไมมค านยามทก าหนดไวเปนแนวทางทชดเจน ดงนน การแยกประเภทวาเปนโครงการของรฐทวไปหรอโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงนน จงเปนดลพนจของหนวยงาน ของรฐ ซงหากหนวยงานของรฐไมเหนวาเปนโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชน เปนสวนรวมกจะไมไดจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน แมในความเปนจรงจะมผลกระทบอยางรนแรงกตาม ประชาชนกจะถกตดโอกาสในการแสดงความคดเหนกอนทเรมด าเนนโครงการได

นอกจากน ยงมปญหาการใหดลพนจกบเจาของโครงการในการเลอกรปแบบและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชน เนองจากตามขอ 9 แหงระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ไดก าหนดรปแบบของการรบฟงความคดเหนของประชาชนไวใน 2 กรณหลก กรณแรกคอ การส ารวจความคดเหน ไดแก การสมภาษณรายบคคล การเปดใหแสดงความคดเหนทางอน ๆ เชน ไปรษณย เปนตน กรณทสอง คอ การประชมปรกษาหารอ ไดแก การประชาพจารณ การอภปรายสาธารณะ การประชมเชงปฏบตการ สวนอกกรณหนงคอ ใหอ านาจส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรทจะก าหนดวธการอน ๆ ในการรบฟงความคดเหนของประชาชนไวอกดวย นอกจากน ยงใหอ านาจหนวยงานของรฐทจะก าหนดวธการรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยไมตองท าตามวธทก าหนดไวในระเบยบ หรอทก าหนดโดยส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรกได137 จะเหนไดวา การก าหนดทางเลอกรปแบบการด าเนนการทหลากหลาย แตไมไดก าหนดถงหลกเกณฑทหนวยงานของรฐจะใชเปนแนวทางในการเลอกรปแบบการรบฟงความคดเหนของประชาชนไว จงท าใหเกดปญหากรณทหนวยงานของรฐใช

136 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 5 กอนเรมด าเนนการโครงการของรฐ หนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการตองจดใหมการเผยแพรขอมลตามขอ 7 ใหประชาชนทราบ และจะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนงหรอหลายวธตามขอ 9 ดวยกได

หนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวมตองจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนงหรอหลายวธตามขอ 9 กอนเรมด าเนนการ

137 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ขอ 10 ในกรณทหนวยงานของรฐเหนวาการรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธอนนอกจากทก าหนดไวในขอ 9 จะท าใหการรบฟงความคดเหนของประชาชนบรรลวตถประสงคตามขอ 8 หนวยงานของรฐจะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธนนกได แตเมอด าเนนการแลวใหแจงส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรทราบดวย

DPU

151

รปแบบการรบฟงความคดเหนของประชาชนทสะดวกส าหรบรฐ แตเปนวธทประชาชนไมเหนดวย อกทงยงเปดชองใหรฐก าหนดวธการรบฟงความคดเหนอนนอกจากทก าหนดไวในระเบยบกได ดงนน กรณนจงเปนการใหอ านาจรฐในการใชดลพนจอยางเปดกวางจนเกนไป

จากการศกษาหลกสทธและเสรภาพ รวมถงหลกการบรหารจดการสงแวดลอม ซงประกอบไปดวยหลกการทส าคญ เชน หลกสทธการรบรขอมลขาวสารของประชาชนและหลกการมสวนรวมของประชาชน โดยเฉพาะสทธการเขาถงขาวสารดานสงแวดลอม (Right to Access Environment Information) ซงเปนรปแบบหนงในการจดการสงแวดลอมโดยใหประชาชนหรอชมชนมสวนรวมในการดแลรกษาสงแวดลอมของตนเองตามหลกการมสวนรวมของประชาชนและหลกความรวมมอระหวางกนทจะรวมกนรกษาสงแวดลอม เปนสวนหนงทท าใหกระบวนการรบฟง การปรกษาหารอ การควบคมตรวจสอบ ซงการด าเนนการใด ๆ เกยวกบสงแวดลอม ตลอดจนสทธในการฟองรองใหด าเนนการเกยวกบสงแวดลอมเปนไปอยางถกตอง

เมอพจารณาเปรยบเทยบขอเทจจรงและขอกฎหมาย ตลอดจนทฤษฎเกยวกบสทธและเสรภาพ การมสวนรวมของประชาชน และหลกการบรหารจดการสงแวดลอม พบวา แมจะไดมการรบรองสทธของบคคลดงกลาวไวในรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของกตาม แตในการจดการดานขยะมลฝอยนน ถอวาเปนเรองทเกยวของกบสงแวดลอมอยางหลกเลยงไมได ซงรฐยงไมไดใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชนเทาทควร โดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนหนวยงานทใกลชดกบประชาชนมกจะมองขามและไมไดตระหนกถงคณคาของการมสวนรวม จงท าใหการจดการขยะมลฝอยในปจจบนยงคงเปนปญหาความขดแยงระหวางรฐและประชาชน และภาครฐยงไมสามารถบรณาการรวมกนได 4.3.2 แนวทางการแกไขปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย

จากปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทยทกฎหมายมไดมการก าหนดใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการจดการขยะมลฝอยจงขดกบหลกการและแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ทตองการคมครองสทธของประชาชนในดานการจดการทรพยากรธรรมชา ตไว โดยบญญต ให รฐตองด า เ นนการตามแนวนโยบายดาน ท ดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม แนวนโยบายหนงทส าคญคอ การสงเสรม บ ารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทย งยน ตลอดจนควบคมและก าจดภาวะมลพษทมผลตอสขภาพอนามย สวสดภาพ และคณภาพชวตของประชาชน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมสวนรวมในการก าหนดแนวทางการด าเนนงาน อกทงยงไมสอดคลองกบหลกการบรหารจดการสงแวดลอมซงมหลกการส าคญคอ หลกการมสวนรวมของ

DPU

152

ประชาชน และหลกสทธในการรบรขอมลขาวสารของประชาชน จากการศกษาการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ พบวา

การมสวนรวมของประชาชนในการจดการสงแวดลอมในบรบทของประเทศสหรฐอเมรกา และสหพนธสาธารณรฐเยอรมน โดยเฉพาะในกระบวนการพจารณาโครงการหรอกจกรรมทมผลกระทบตอสงแวดลอมและประชาชน สามารถสรปหลกการทางกฎหมายทมลกษณะรวมกนได ดงน

1. หลกการทใหความส าคญกบโครงการทมความเสยงสงโดยเฉพาะโครงการทมผลกระทบตอสงแวดลอม

โครงการทมความเสยงสงโดยเฉพาะโครงการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ไดมการบญญตกฎหมายก าหนดกระบวนพจารณาเปนพเศษ กลาวคอ การพจารณาอนญาตใหด าเนนโครงการทมผลกระทบตอสงแวดลอมจะมกระบวนพจารณาทเขมงวดกวาการอนญาตใหด าเนนโครงการในกรณทวไป กระบวนการพจารณาอนญาตกจะก าหนดโดยกฎหมายทออกโดยกระบวนการนตบญญต เชน กฎหมายวาดวยวธพจารณาทางปกครอง และกฎหมายเกยวกบการคมครองทรพยากรธรรมชาต การรกษาคณภาพสงแวดลอมในเรองตาง ๆ เชน กฎหมายวาดวยทรพยากรน า กฎหมายผงเมอง การก าจดของเสยอนตราย เปนตน กระบวนพจารณาอนญาตในลกษณะพเศษนอาจก าหนดไวในกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองซงเปนกฎหมายกลางในการก าหนดวธปฏบตราชการของหนวยงานของรฐทครอบคลมทกกรณดงเชนกรณกระบวนพจารณาโครงการของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน และกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนของประเทศสหรฐอเมรกา

2. หลกการใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชน ส าหรบโครงการทมความเสยงสงยอมเปนโครงการทจะมผลกระทบตอสงแวดลอม

และประชาชนเปนอยางมาก ดงนน ในกระบวนการมสวนรวมของประชาชนจงปรากฏขนตอนการมสวนรวมของประชาชนเพอเปนการสรางความเขาใจและสรางการยอมรบ โดยหลกการส าคญคอ การเปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงความคดเหนเกยวกบโครงการ โดยการทรฐก าหนดกระบวนการรบฟงความคดเหนเพอรบทราบความคดเหนของประชาชนส าหรบน าไปประกอบการพจารณาตดสนใจอนญาตหรอไมอนญาตใหด าเนนโครงการ แตกฎหมายของแตละประเทศจะมรปแบบและรายละเอยดแตกตางกนออกไป เชน ในเรองระยะเวลา สถานท วธการรบฟง เปนตน แตโดยรวมแลวขนตอนหลกในการด าเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชนทงสองประเทศมกฎเกณฑในท านองเดยวกน กลาวคอ

DPU

153

(1) การก าหนดใหแจงขอมลขาวสารเกยวกบโครงการ ขอมลทใชตองเปนภาษาอยางงาย และตองมรายละเอยดทเพยงพอตอการท าความเขาใจเพอใหประชาชนแสดงความคดเหน ซงขอมลขาวสารดงกลาวนรวมถงรายงานการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอมดวย

(2) การเปดโอกาสใหผมสวนเกยวของ ผมสวนไดเสย และผทไดรบผลกระทบแสดงความคดเหนหรอคดคานตามวธการทไดก าหนด และการใหผประกอบการหรอเจาของโครงการไดชแจงขอความจรงเกยวกบโครงการเพออธบายตอปญหาทมขอโตแยง

(3) การก าหนดใหหนวยงานของรฐตองรบเอาขอคดเหนหรอขอเสนอแนะทไดจากการรบฟงน าไปประกอบการพจารณาตดสนใจ

3. การใหหลกประกนการมสวนรวมของประชาชน ในกระบวนการพจารณาอนญาตใหด าเนนโครงการนน การรบฟงความคดเหนของ

ประชาชนเปนขนตอนทกฎหมายก าหนดใหหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐตองปฏบตหรอด าเนนการ การไมด าเนนการหรอด าเนนการไมถกตองครบถวนตามทกฎหมายก าหนดจะมผลเปนการด าเนนวธพจารณาทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายและอาจถกเพกถอนการอนญาตนนได สวนขอคดเหนทไดจากการรบฟง กฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกามขอก าหนดใหหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐตองโตตอบตอขอคดเหนในประเดนส าคญ และสรปไวในส านวนทางปกครองทประชาชนสามารถใชสทธรบรตรวจดขอมลขาวสารไดภายใตกฎหมายวาดวยขอมลขาวสารและกฎหมายวาดวยขอมลสวนบคคล

การใหความส าคญกบโครงการทมผลกระทบตอสงแวดลอมซงจะมผลตอประชาชนและการใหประชาชนไดมสวนรวมในกระบวนพจารณาอนญาตใหด าเนนโครงการดงกลาวทไดสะทอนออกมาในรปการก าหนดกระบวนพจารณาโครงการทมลกษณะพเศษ ตลอดจนการใหหลกประกนแกประชาชนในการไดรบรและตรวจสอบขอมลขาวสารเกยวกบโครงการ การไดแสดงความคดเหนเกยวกบโครงการและการไดรบค าตอบหรอค าอธบายในปญหาทมขอโตแยงนน พจารณาไดวามความสอดคลองกบหลกการมสวนรวมของประชาชนในการจดการสงแวดลอมทไดมการแสดงเจตนารมณตงแตครงการประชมสหประชาชาตวาดวยสงแวดลอมและการพฒนา (The United Nations Conference on Environment and Development : UNCED) หรอ Earth Summit และทปรากฏในอนสญญาสหประชาชาตวาดวยการเขาถงขอมลขาวสาร การมสวนรวมในการตดสนใจ และการเขาถงความยตธรรมในเรองสงแวดลอม (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision – Making and Access to Justice in Environmental Matters) สทธอนมความส าคญและจ าเปนในกระบวนการมสวนรวมไดแทรกอยในขนตอนตาง ๆ ของกระบวนการพจารณาอนญาตใหด าเนนโครงการ

DPU

154

สวนประเทศญปน ตามกฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอย หรอ Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) การบรหารจดการของเสยเปนหนาทของประชาชนทกคน ผประกอบการ องคกรปกครองสวนทองถน และรฐบาล โดยมเปาหมายรวมกน คอ ลดการใช (Reduce) การใชซ า (Reuse) และการแปรเพอน ากลบมาใชใหม (Recycle) เพอใหญปนเปนสงคมทมการใชทรพยากรอยางคมคามากทสด โดยในสวนของขนตอนการจดตงสถานทจดการของเสยไดมการก าหนดเงอนไขในการอนญาตใหจดตงสถานทจดการของเสยคอ การก าหนดใหตองมการพจารณาความเหมาะสมตอสงแวดลอมในพนท การส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม เปนหนาทส าคญทผจดตงสถานทจดการของเสยประเภททตองไดรบใบอนญาตจะตองด าเนนการ โดยผจดตงจะตองส ารวจผลกระทบทางลบตอสงแวดลอมในบรเวณใกลเคยงสถานทจดการของเสยตงแตขนตอนการวางแผน โดยน าผลการส ารวจทไดมาเปนพนฐานในการก าหนดแผนการจดต งทมการวางนโยบายระดบยอยเพอใหมการค านงถงสงแวดลอมในพนทน น ๆ กลาวคอ ผจดตงสถานทจดการของเสยจะตองก าหนดแผนการจดตงและแผนการดแลบ ารงรกษาบนพนฐานของผลการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม และในขนตอนการยนเอกสารเพอขออนญาตจะตองกรอกรายละเอยดเกยวกบผลกระทบตอสงแวดลอมและแนบเอกสารการส ารวจผลกระทบตอผวาราชการจงหวดดวย ส าหรบการจดตงสถานทเผาของเสยและสถานทก าจดของเสยขนสดทาย (การฝงกลบ) หลงจากยนเอกสารเพอขออนญาตแลวผวาราชการจงหวดจะตองตรวจสอบเอกสารยนสมครและเอกสารผลการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอม หลงจากนนจะเปดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนในพนทและนายกเทศมนตร เงอนไขการไดรบใบอนญาตจะใชเงอนไขเดยวกนทงประเทศซงเปนมาตรฐานทางดานเทคนคทถกก าหนดไวในกฎกระทรวงสงแวดลอม มาตรฐานดงกลาวจะเปนการก าหนดเกยวกบการพจารณาวาแผนในการจดตงและแผนในการบ ารงรกษาสถานทจดการของเสยนนมการรกษาสงแวดลอมในพนทอยางรอบคอบและถกตองเหมาะสม โดยระบบการส ารวจผลกระทบตอสงแวดลอมจะค านงถงผลกระทบดานตาง ๆ ไดแก ผลกระทบตอชนบรรยากาศ เสยงดงรบกวนความสนสะเทอน กลนเหมนรบกวนคณภาพน าและน าใตดน นอกจากน ยงมการก าหนดมาตรฐานในการจดการโดยแยกแตละขนตอนไวใน Enforcement Ordinance of Waste Management and Public Cleansing Act (Ordinance No. 300 of 1971) ซงมาตรฐานทก าหนดไวโดยสวนใหญจะเปนการก าหนดเพอไมใหการจดการขยะแตละขนตอนเกดผลกระทบตอสภาพแวดลอมในบรเวณทมการจดการขยะขนตอนตาง ๆ จงเหนไดวาประเทศญปนไดใหความส าคญตอการจดการสงแวดลอมและการมสวนรวมของประชาชน โดยก าหนดเงอนไขในการขออนญาตจดตงสถานทก าจดของเสยใหตองมการเปดรบฟงความคดเหนของประชาชนกอน

DPU

155

ดงนน ผเขยนเหนวาประเทศไทยควรน าแนวคดของประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน รวมทงประเทศญปนมาปรบใชในประเทศไทย โดยก าหนดสทธ หนาท และการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยไวในกฎหมายการจดการขยะมลฝอย โดยเฉพาะในเรองการด าเนนโครงการของรฐเกยวกบการก าจดขยะมลฝอย การจดหาสถานทก าจดขยะมลฝอย ซงเปนโครงการทกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชน และสงแวดลอมในชมชน ซงหนวยงานทเกยวของจะตองจดใหประชาชนทจะไดรบผลกระทบทงทางตรงและทางออมมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและการตดสนใจโดยกระบวนการรบฟงความคดเหนซงเปนทยอมรบ การใหสทธของประชาชนในการรบร และเขาถงขอมลขาวสารทางดานสงแวดลอม และโครงการตาง ๆ ภายใตแผนการจดการขยะมลฝอยแหงชาต และก าหนดใหประชาชนเขามามสวนรวมในการจดการขยะมลฝอยโดยตราไวในกฎหมายใหมความชดเจน เพราะกฎหมายถอเปนมาตรการทส าคญและจ าเปนอยางยงทจะชวยบงคบหรอวางแนวทางการปฏบตใหแกหนวยงานของรฐและประชาชน เพอใหสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ นโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ทไดรบรองหลกการคมครองสทธของประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมสวนรวมก าหนดแนวทางการด าเนนงาน รวมทงตองมมาตรการสงเสรมใหผประกอบภาคเอกชนและประชาชนมสวนรวมในการจดการขยะมลฝอยดวยตนเอง เชน ก าหนดหนาทในการคดแยกขยะมลฝอยจากบานเรอน การละเวนจากการเพมปรมาณขยะมลฝอยจากบานเรอนเพอไมใหเปนภาระของภาครฐ โดยใชมาตรการลงโทษปรบ เพอเปนการกระตนจตส านกของประชาชนใหมความรบผดชอบตอสงคม ซงหากประเทศไทยไดก าหนดเรองดงกลาวไวในกฎหมาย กจะสามารถแกไขปญหาเรองการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยได

DPU

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ

5.1 บทสรป

จากการทผเขยนไดศกษาปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยของประเทศไทย ในปจจบนพบวามความแตกตางกนไปในแตละพนทเนองจากสาเหตหลายประการ เชน ปญหาการขาดแคลนทดนซงเปนขอจ ากดในการกอสรางศนยก าจดขยะมลฝอยทถกสขลกษณะ ปญหาการตอตานของประชาชนในพนทและบรเวณรอบพนท และปจจบนกยงคงพบวามการตอตานจากประชาชนตอกรณการก าจดขยะทกรปแบบ ปญหาเกยวกบวธการก าจดขยะมลฝอยขององคกรปกครองสวนทองถนสวนใหญยงไมไดมาตรฐานและไมเปนไปตามหลกสขาภบาล และทพบเหนมากในปจจบนคอ การเกบขนขยะมลฝอยไปทงกองไวในทดนรกราง วางเปลา กอใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอมและเหตเดอดรอนร าคาญตอชมชนทอยรอบขาง และในบางพนทยงมการน าขยะมลฝอยทเกบขนไดในทองถนหนงไปทงไวในพนทของทองถนอน กอใหเกดปญหาความขดแยงของคนระหวางชมชน และระหวางหนวยงานรฐดวยกนอกดวย รวมไปถงปญหาเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในพนทซงเปนผมสวนไดเสยหรอจะไดรบผลกระทบจากการจดการขยะมลฝอยในชมชน ซงเปนสวนหนงทท าใหการจดการขยะมลฝอยขาดประสทธภาพ สรปได ดงน

(1) ปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย ประเทศไทยประสบกบปญหาเรองการจดการขยะมลฝอย เพราะไมมกฎหมายการบรหารจดการขยะมลฝอยซงใชเปนหลกในการจดการขยะมลฝอยทงระบบ ประกอบกบการบงคบใชกฎหมายทมอยในปจจบนกไมไดบญญตหลกเกณฑการด าเนนการและกลไกการตรวจสอบ จงท าใหการบงคบใชกฎหมายขาดประสทธภาพและขาดความเปนเอกภาพในการสนบสนนการจดการขยะมลฝอยในภาพรวม และการทประเทศไทยมไดกระท าตามหลกเกณฑในการจดท าบรการสาธารณะทจะตองกระท าดวยความเสมอภาค มความตอเนอง และมการปรบปรงเปลยนแปลงเพอใหสอดคลองกบความตองการของประชาชน จงสงผลท าใหเกดปญหาการจดการขยะมลฝอยในพนทตาง ๆ อยางตอเนอง ท าใหเกดความเสยหายตอประชาชนและเปนผลตอการพฒนาประเทศ

DPU

157

(2) ปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย ปจจบนหนวยงานทเกยวของในเรองการจดการขยะมลฝอยมหลายหนวยงานทงทมภารกจโดยตรงและโดยออม รวมถงภารกจหนาททมความซ าซอนกนภายใตพระราชบญญตฉบบเดยวกน สงผลท าใหไมสามารถแกไขปญหาทเกดขนไดอยางเปนระบบ เนองจากไมมหนวยงานกลางทมหนาทดแลรบผดชอบ รวมทงเปนกลไกควบคมตรวจสอบการจดการขยะมลฝอย

(3) ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอย ในเรองเกยวกบการจดการขยะมลฝอยนน สวนใหญมกประสบปญหาในเรองการคดคานและตอตานจากประชาชนในชมชน เพราะการสรางสถานทก าจดขยะในพนทใดยอมเปนผลกระทบตอสงแวดลอมและสขภาพอนามยของประชาชนในพนทนน รวมทงพนทใกลเคยง ทงน เนองจากการไมสามารถสอสารใหทกฝายมความเขาใจ รวมกนวางแผนและตดสนใจโครงการ ซงสวนใหญเกดจากประชาชนขาดการรบรขอมล ขอเทจจรงของโครงการขอมลเกยวกบวธการก าจดขยะมลฝอย รวมไปถงขอมลเกยวกบผลกระทบตาง ๆ และไมไดมสวนรวมในระดบการตดสนใจซงเปนระดบทมความส าคญทสดของหลกการมสวนรวมของประชาชน

จากการทผเขยนไดศกษาแนวทางการจดการขยะมลฝอยของตางประเทศ ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศญปน จะใหความส าคญและยกระดบปญหาเกยวกบการจดการขยะมลฝอยเปนปญหาระดบชาต เนองจากขยะหรอของเสยไมไดเปนผลกระทบตอคนหรอชมชนในทองถนนนเทานนแตยงเปนปญหาสงแวดลอมดวย ไมวาจะเปนในเรองผลกระทบดานมลภาวะตาง ๆ เชน น าเสย อากาศเสย มลพษดน ทเกดจากการก าจดทไมถกตองตามหลกสขาภบาล หรอท าใหเกดทศนยภาพทไมสวยงาม ท าลายแหลงทรพยากรธรรมชาต หรอผลกระทบทท าใหเกดภาวะโลกรอน เปนตน โดยแนวทางทส าคญคอ การใชกฎหมายเปนเครองมอหลกในการก าหนดแนวทางการบรหารจดการ มองคกรทท าหนาทก ากบดแลใหการด าเนนการเปนไปตามนโยบายของรฐและตามทกฎหมายก าหนด โดยราชการสวนกลางหรอรฐบาลมหนาทตองใหการสนบสนนหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของใหด าเนนการตามนโยบายเปนไปในทศทางเดยวกน 5.2 ขอเสนอแนะ 5.2.1 ขอเสนอแนะปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย เหนควรใหมกฎหมายการจดการขยะมลฝอย เพอเปนกฎหมายหลกในการวางหลกเกณฑการจดการขยะมลฝอยทกประเภท ก าหนดประเภทของขยะมลฝอย วธการหรอมาตรการจดการขยะมลฝอยทถกหลกสขาภบาล ก าหนดองคกรผรบผดชอบใหชดเจนเพอใหสอดคลองกบหลกการบรหารจดการ

DPU

158

สงแวดลอม และสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทตองการคมครองสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม และคมครองสทธของประชาชนใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน 5.2.2 ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาการขาดหนวยงานกลาง เหนควรใหมหนวยงานกลางเพอรบผดชอบในการจดการขยะมลฝอย โดยท าหนาทก าหนดนโยบายและแนวทางปฏบตใหหนวยงานทมหนาทรบผดชอบปฏบตตาม รวมทงตรวจสอบการท างานและการจดการขยะมลฝอยของประเทศ และมคณะกรรมการกลาง ประกอบดวยผทรงคณวฒในสาขาตาง ๆ ผแทนจากหนวยงานทเกยวของ ท าหนาทใหค าปรกษา และใหขอเสนอแนะกบหนวยงาน เชน องคกรปกครองสวนทองถน เกยวกบวธการในการบรหารจดการขยะมลฝอย เปนตน 5.2.3 ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาการมสวนรวมของประชาชน เหนควรก าหนดสทธ หนาท และการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยไวในกฎหมายการจดการขยะมลฝอย โดยเฉพาะการด าเนนโครงการของรฐเกยวกบการก าจดขยะมลฝอย การจดหาสถานทก าจดขยะ มลฝอย โดยก าหนดใหภาครฐตองจดใหประชาชนทจะไดรบผลกระทบทงทางตรงและทางออมมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและตดสนใจโดยกระบวนการรบฟงความคดเหนซงเปนทยอมรบ ใหสทธของประชาชนในการรบร และเขาถงขอมลขาวสารทางดานสงแวดลอมและขอมลเกยวกบโครงการตาง ๆ ภายใตแผนการจดการขยะมลฝอย ก าหนดหนาทของประชาชนในการมสวนรวมจดการขยะมลฝอย เชน ก าหนดหนาทในการคดแยกขยะมลฝอยจากบานเรอน รวมทง ก าหนดบทลงโทษบงคบกบหนวยงาน ผประกอบการ และประชาชนใหชดเจน 5.2.4 สรปปญหาและขอเสนอแนะปญหาทางกฎหมายเกยวกบการจดการขยะมลฝอย จากการวเคราะหปญหาเกยวกบการไมมกฎหมายกลางในการจดการขยะมลฝอย ปญหาการขาดหนวยงานกลางในการจดการขยะมลฝอย และปญหาการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยนน ผเขยนไดพบแนวทางการแกไขปญหาโดยเหนวา รฐควรตรากฎหมายพเศษเกยวกบการจดการขยะมลฝอยเพอเปนกฎหมายหลกในการบรหารจดการขยะมลฝอย ทงน กฎหมายดงกลาวใหประกอบดวยหลกการขนต า ดงตอไปน

DPU

159

1. ก าหนดประเภทของขยะมลฝอย ก าหนดวธการและมาตรฐานทางเทคนคเกยวกบสถานบ าบด เกบรวบรวม และก าจดขยะมลฝอยหรอของเสยแตละประเภทตามหลกสขาภบาล

2. ก าหนดอ านาจหนาทของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของ ไดแก หนวยงานภาครฐ องคกรปกครองสวนทองถน และผประกอบการภาคเอกชนใหชดเจน โดยเฉพาะในเรองการอนญาตใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการจดการขยะมลฝอยกบองคกรปกครองสวนทองถน

3. ก าหนดใหมส านกงานบรหารจดการขยะ (Solid Waste Office) เปนหนวยงานกลางในการควบคมและก ากบดแลการจดการขยะมลฝอยทวประเทศ โดยมคณะกรรมการกลาง ประกอบดวยผทรงคณวฒในสาขาตาง ๆ ผแทนจากหนวยงานทเกยวของ ท าหนาทใหค าปรกษาและใหขอเสนอแนะกบหนวยงานตาง ๆ เชน องคกรปกครองสวนทองถนในเรองเกยวกบวธการบรหารจดการขยะมลฝอย และรณรงคแผนการลดขยะแหงชาต เปนตน

4. ก าหนดใหแตละทองถนตองด าเนนการตามมาตรฐานเรอง การจดการขยะมลฝอยเพอใหเปนมาตรฐานเดยวกนทวประเทศ ท งน หากองคกรปกครองสวนทองถนใดจะออกขอก าหนดในการจดการขยะมลฝอยใหสงกวาทกฎหมายกลางก าหนดกยอมท าได

5. ก าหนดสทธ หนาท และการมสวนรวมของประชาชนในการจดการขยะมลฝอยไวในกฎหมาย โดยเฉพาะการด าเนนโครงการของรฐเกยวกบการก าจดขยะมลฝอย การจดหาสถานทก าจดขยะมลฝอย โดยก าหนดใหภาครฐตองจดใหประชาชนทจะไดรบผลกระทบทงทางตรงและทางออมมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและการตดสนใจโดยกระบวนการรบฟงความคดเหนซงเปนทยอมรบ และการใหสทธประชาชนในการรบรและเขาถงขอมลขาวสารทางดานสงแวดลอม และขอมลเกยวกบโครงการตาง ๆ ภายใตแผนการจดการขยะมลฝอย

6. ก าหนดหนาทของประชาชนในการมสวนรวมจดการขยะมลฝอย เชน การคดแยกขยะมลฝอยจากบานเรอน เพอไมใหเปนภาระกบภาครฐ เปนตน เพอเปนการกระตนจตส านกของประชาชนใหมความรบผดชอบตอสงคม

7. ก าหนดมาตรการและบทลงโทษส าหรบหนวยงานภาครฐ ผประกอบการภาคเอกชนและก าหนดบทลงโทษปรบกบประชาชนทฝาฝนหรอกระท าผดกฎหมาย และบงคบใชกฎหมายอยางเขมงวด

DPU

บรรณานกรม

DPU

161

บรรณานกรม

ภาษาไทย

หนงสอ ชาญชย แสวงศกด. (2547). ค ำอธบำยกฎหมำยปกครอง (พมพครงท 9). กรงเทพฯ : วญญชน. (2549). องคกำรมหำชนและหนวยงำนบรกำรรปแบบพเศษ : หนวยงำนของรฐทมใช สวนรำชกำรและรฐวสำหกจ. กรงเทพฯ : นตธรรม นนทวฒน บรมานนท. (2547). หลกกฎหมำยปกครองเกยวกบบรกำรสำธำรณะ (พมพครงท 3). กรงเทพฯ : วญญชน. บรรเจด สงคะเนต. (2547). หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยตาม รฐธรรมนญ. กรงเทพ : วญญชน. ปรญญา เทวานฤมตรกล. (2545). สำรำนกรมรฐธรรมนญแหงรำชอำณำจกรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดสทธเสรภำพ เรอง 6. สทธเสรภำพและกำรมสวนรวมทำงกำรเมองของประชำชน. กรงเทพฯ : องคการคาครสภา. ประยร กาญจนดล, (2549). ค ำบรรยำยกฎหมำยปกครอง (พมพครงท 5). กรงเทพฯ :จฬาลงกรณ มหาวทยาลย. มานตย จมปา. (2546). คมอศกษำวชำกฎหมำยปกครอง. กรงเทพฯ : วญญชน. พรชย เลอนฉว. (2553). กฎหมำยรฐธรรมนญและสถำบนกำรเมอง (พมพครงท 9). กรงเทพฯ : มหาวทยาลยธรกจบณฑตย. โภคน พลกล. (2539). หลกกฎหมำยมหำชน. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง. วรพจน วศรตพชญ. (2538). สทธและเสรภำพตำมรฐธรรมนญ. กรงเทพฯ : วญญชน. วษณ เครองาม. (2530). กฎหมำยรฐธรรมนญ. กรงเทพฯ : นตบรรณการ. สนย มลลกะมาลย. (2545). รฐธรรมนญกบกำรมสวนรวมของประชำชน ในกำรพทกษรกษำ ทรพยำกรธรรมชำตและสงแวดลอม. กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย. อดมศกด สนธพงษ. (2554). กฎหมำยสงแวดลอมวำดวยควำมเสยหำยทำงสงแวดลอม ควำมรบผด

ทำงแพง กำรชดเชยเยยวยำ และกำรระงบขอพพำท (พมพครงท 1). กรงเทพฯ :จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

อ านาจ วงศบณฑต. (2550). กฎหมำยสงแวดลอม. กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

162

บทความ กมพล อยม นธรรรมา. (2553). สทธกำรเขำถงขอมลขำวสำรดำนสงแวดลอม ตำมระบบกฎหมำย ไทย ศกษำเปรยบเทยบกบกฎหมำยสหภำพยโรป . รวมบทความทางวชาการของ ส านกงานศาลรฐธรรมนญ ชดท 9 : เรอง ศาลรฐธรรมนญกบการคมครองสทธเสรภาพ ตามรฐธรรมนญของประชาชน. กตตสร แกวพพฒน. (2551). แนวคดกำรจดกำรของเสยอตสำหกรรมในตำงประเทศกบทศทำงกำร พฒนำกำรบรหำรจดกำรในประเทศไทย. บทความน าเสนอในเวทสาธารณะ ครงท 1 “เรยนรการจดการของเสยในตางประเทศเพอพฒนาทศทางการจดการของไทย” อาชว สมทรานนท และอดมศกด สนธพงษ. (2546). รฐธรรมนญกบกำรสงเสรมและรกษำคณภำพ สงแวดลอม. บทบณฑตย 59,(1). มหาวทยาลยรงสต.

วารสาร จฑารตน ชมพนธ. (2555, มกราคม – มถนายน). กำรวเครำะหหลก “กำรมสวนรวมของ

ประชำชน” ในบรบทประเทศไทย. วารสารการจดการสงแวดลอม, 8(1). รงสกร อปพงศ. (2531, กนยายน). ทฤษฎบรกำรสำธำรณะในประเทศฝรงเศส. วารสารนตศาสตร.

วทยานพนธ ขจรชย ชยพพฒนานนท. (2553). กำรมสวนรวมของประชำชนในกำรแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ : ศกษำกรณตำมมำตรำ 291 ของรฐธรรมนญแหงรำชอำณำจกรไทย พทธศกรำช 2550 (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต). กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย. ยทธศกด ดอราม. (2551). กำรมสวนรวมของประชำชนโดยกำรใชสทธฟองคดสงแวดลอม (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต).กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

163

งานวจย

กอบกล รายะนาคร. (2545). พฒนำกำรของหลกกฎหมำยสงแวดลอมและสทธชมชน (รายงาน ผลการวจย). เวทสงแวดลอม เอกสารวชาการหมายเลข 25. คะนงนจ ศรบวเอยม และคณะ. (2545). แนวทำงกำรเสรมสรำงประชำธปไตยแบบมสวนรวมตำม รฐธรรมนญแหงรำชอำณำจกรไทย พทธศกรำช 2540 :ปญหำ อปสรรค และทำงออก (พมพครงท 1) (รายงานผลการวจย). กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา. ฐนนดรศกด บวรนนทกล. (2548). กำรควบคมและก ำจดขยะเทคโนโลยของประเทศเยอรมน . (รายงานผลการวจย) คณะสงคมศาสตรและมนษยศาสตร มหาวทยาลยมหดล. ศรพร เอยมธงชย. กำรรบฟงควำมคดเหนของประชำชน (Public Hearings) ตำมกฎหมำยของ สหรฐอเมรกำ (รายงานผลการวจย). ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา. สนย มลลกะมาลย และคณะ. (2531). กำรศกษำควำมเปนไปไดในกำรจดตงกองทนทดแทนควำม เสยหำยตอสขภำพจำกมลพษ (รายงานผลการวจย). คณะนตศาสตรรวมกบสถาบนวจย สภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย ทนอดหนนการวจยจากมลนธญปน (Japan Foundation). กฎหมาย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ประมวลกฎหมายอาญา พระราชบญญตรกษาคลอง รตนโกสนทรศก 121 พระราชบญญตการเดนเรอในนานน าไทย พ.ศ. 2456 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบญญตอทยานแหงชาต พ.ศ. 2504 พระราชบญญตมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม พ.ศ. 2511 พระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 พระราชบญญตทางหลวง พ.ศ. 2535

DPU

164

พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 พระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 พระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 พระราชบญญตการสาธารณสข (ฉบบท 2) พ.ศ. 2550 ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548

เอกสารอน ๆ

กรมควบคมมลพษ. (2548). แนวทำงและขอก ำหนดเบองตน กำรลดและใชประโยชนขยะมลฝอย (พมพครงท 2). (2552). กำรจดกำรขยะอยำงครบวงจร คมอส ำหรบผ บรหำรองคกรปกครอง สวนทองถน. (2555). รำยงำนสถำนกำรณมลพษในประเทศไทย. โครงกำรรวบรวมบทบญญตกฎหมำยดำนสงแวดลอมเพอจดท ำประมวลกฎหมำย สงแวดลอม. เอกสารประกอบการประชมสมมนารบฟงความคดเหน. กระทรวงการตางประเทศ. (2537). แผนปฏบตกำร 21 เพอกำรพฒนำทยงยน. กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม. คมอกฎหมำยสงแวดลอมส ำหรบประชำชน เรอง มลพษอนและ ของเสยอนตรำย. ชาญชย แสวงศกด. ขอพจำรณำบำงประกำรเกยวกบนตกรรมทำงปกครอง. เอกสารส านกงาน คณะกรรมการกฤษฎกา โครงการอบรมนตกรหลกสตรสญญาทางปกครอง วนท 28 กนยายน 2531

DPU

165

สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย รวมกบ สถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณ มหาวทยาลย กองวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม ส านกงานนโยบายและแผน สงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม. (2544). โครงกำรศกษำ พฒนำกำรด ำเนนงำนกำรมสวนรวมของประชำชนในกระบวนกำรวเครำะหผลกระทบ สงแวดลอม. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. แผนพฒนำเศรษฐกจและสงคม แหงชำต ฉบบท 10 (พ.ศ. 2550-2554). . แผนพฒนำเศรษฐกจและสงคมแหงชำต ฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559). สรปสาระส าคญแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท11 พ.ศ. 2555-2559. ส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ สงแวดลอม. รำยงำนสถำนกำรณคณภำพสงแวดลอม พ.ศ. 2543. ส านกงานเลขาธการสภาผ แทนราษฎร. สทธ เสรภำพ และหนำทพลเ มองในระบอบ ประชำธปไตย.

สารสนเทศจากสออเลกทรอนกส กรมควบคมมลพษ. กำรจดกำรขยะมลฝอยชมชน. สบคน 31 มกราคม 2557, จาก http://www.pcd.go.th/info_serv/waste_garbage.html#s2 วรรธนมน สกใส. กำรบรหำรจดกำรขยะและของเสยและกำรรกษำควำมสะอำดทสำธำรณะของ ประเทศญปน. สบคน 20 ธนวาคม 2556. จาก www.pub-law.net สมสกล ลขนะจล. (2555). พฒนำกำรดำนกำรจดกำรขยะและสงแวดลอม สหพนธสำธำรณรฐ เยอรมน. สบคน 21 ธนวาคม 2556, จาก http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/admin_souvanee/ewt_dl_link.php?nid=22 9&filename=research ประเภทของขยะมลฝอย. สบคนวนท 11 มกราคม 2557, จาก http://www.nectec.or.th/schoolnet/library/webcontest2003/100team/dlbs022/Cause/c5.htm แนวคดและกำรจดกำรขยะมลฝอยของนำนำประเทศ. สบคน 31 มกราคม 2557, จาก http://203.155.220.174/modules.php?name=News&file=article&sid=43

DPU

166

ภาษาตางประเทศ

LAWS

The Resource Conservation and Recovery Act of 1976 (RCRA) The Waste Avoidance and Management Act. 1986 Waste Management and Public Cleansing Act (Act No. 137 of 1970) DPU

167

ประวตผเขยน

ชอ - สกล นางสาวศภกร ฮนตระกล

ประวตการศกษา พ.ศ. 2543 นตศาสตรบณฑต มหาวทยาลยรามค าแหง

ต าแหนงและสถานทท างานปจจบน นตกรช านาญการ

ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

DPU