Les accords internationaux et la ... - Quebec.ca

1

Commissaire aux plaintes en matière dereconnaissance des compétences professionnelles

Les accords internationaux et la reconnaissance des

qualifications professionnelles

Conférence de Me André Gariépy, Commissaire,à l’École d’été du Centre d’études

sur l’intégration et la mondialisation (CEIM)

Montréal, Québec, 27 août 2015

2

Plan de la présentation• La réglementation des professions : concepts

• Les migrations internationales

• La reconnaissance des qualifications professionnelles

• La libéralisation du commerce

• Le commerce des services professionnels réglementés

• Les négociations multilatérales sur les services

• Les arrangements de reconnaissance mutuelle

• Accord Canada-Europe (projet)

2

3

La réglementation des professions

• Concepts

La protection du public

• Les droits fondamentaux : des valeurs de société– Intégrité de la personne (physique et psychologique)

– Patrimoine

– Vie privée et confidentialité

– Autres

• Le respect des droits fondamentaux– La personne concernée au cœur des décisions

touchant :

• ses droits

• ses intérêts

• son bien-être

• son intégrité

4

3

La protection du public

• Types de préjudice– Préjudice physique– Préjudice psychologique– Préjudice patrimonial et juridique

• Sources de préjudice– Acte d’une autre personne– Produit et ouvrage défectueux ou non sécuritaire– Insuffisance ou incompréhension de l’information– Disparité dans le rapport de force– Conseil inadéquat en vue d’une décision– Intervention ou prestation inadéquate– Conflit d’intérêts, fraude et malversation

5

L’intervention de l’État

• Deux visions du citoyen– Le citoyen est libre et capable de comprendre, de

décider et de se défendre

– Le citoyen est démuni face à la complexité, à l’incompétence et à la malhonnêteté

6

4


• Approche curative– Objectif

• Réparation des préjudices– Moyens

• Les recours généraux– Responsabilité civile et délictuelle– Responsabilité contractuelle

7


• Approche curative (suite)– Moyens (suite)

• Les recours spécialisés– Facilitation de l’exercice des droits– Rétablissement de l’équilibre dans le rapport de

force– Domaine demandant des connaissances

spécifiques– Exemples :

• Droit de la consommation• Tribunaux administratifs et

instances quasi-judiciaires

8

5


• Approche préventive– Objectifs :

• Prévention des préjudices sérieux pour lesquels la seule réparation ne suffit pas

• S’assurer à l’avance de l’efficacité des recours

9


• Approche préventive (suite)– Moyens

• Normes de fabrication des produits• Vérification préalable de la qualité et de la salubrité• Divulgation d’information sur les activités et sur les

personnes qui les exercent• Normes de performance des activités• Vérification préalable de la compétence, de la

probité et de la solvabilité des personnes exerçant des activités

• Interdiction d’exercer des activités ou exclusivité de cet exercice

10

6

Réglementation des professions

• Aspects influençant la notion de profession et sa réglementation– Culture, traditions et usages

– Aspects locaux, livraison des services dans un cadre de proximité

– Objet et livraison des services professionnels

• Service du public, des activités économiques et/ou à titre d’auxiliaires de fonctions étatiques

11


• Aspects influençant la notion de profession et sa réglementation (suite)– Vision de l’intervention de l’État

• Attentes du public et du monde des affaires

– Projection extérieure

• Livraison transnationale de service

• Présence de professionnels provenant de l’étranger

• Accords de commerce et de mobilité

• Harmonisation

12

7

Réglementation des professions• Principes directeurs de la réglementation des

professions– La protection du public est un mandat de l’État

– Le concept et l’organisation des professions réglementées doivent servir les besoins de la société

– La réglementation est plus le reflet des réalités socioéconomiques qu’une détermination de celles-ci

– Une société peut décider pour soi-même le besoin et la manière de réglementer

• En gardant l’œil sur ce qui se passe ailleurs

13


• Outils de réglementation : fonctions et pouvoirs que l’État doit assumer ou déléguer– Fixer les exigences de compétence pour

l’admission à la pratique – Formation professionnelle

• Admission et formation continue

– Évaluation et délivrance de permis– Établir les normes de pratique de la profession– Surveillance de la pratique au regard des normes– Plaintes des clients, indemnisation– Discipline et sanctions

14

8


• Modèles de réglementation– Par une entité gouvernementale spécialisée

– Par une entité professionnelle publique autogérée

– Par une association professionnelle

– Par l’autoréglementation par le «Marché»

• Nécessité d’établir des paramètres– Délégation et autonomie

– Participation des professionnels

– Reddition de compte et imputabilité

15


• La réglementation professionnelle dans le monde– Une multitude d’approches et de réalités

institutionnelles

– Un milieu difficile à connaître et comprendre

– Un défi particulier dans le cadre de négociations sur la libéralisation des services

16

9


• Des projets pour mieux documenter et comprendre la situation– Services Trade Restrictiveness Index (STRI) de

l’OCDE

– Démarche de documentation et d’évaluation de la réglementation professionnelle en Europe (2013 à ce jour)

17

18

Les migrations internationales

10

19

Les migrations internationales • La mobilité des personnes

– Un élément négligé, mais actif de la mondialisation

– Plus que des biens ou des capitaux, des humains (et des cerveaux)

– Un droit à la migration qui émerge

20

Les migrations internationales • La mobilité des personnes (suite)

– Des aspects positifs• Gestion des pénuries au plan mondial

• Développement des pays de destination

• Un certain avantage aux pays d’origine

– Des aspects négatifs• Le braconnage des travailleurs qualifiés par les

pays développés

• Perte de capacité de développement des pays d’origine

– Économie, santé

11

21

Les migrations internationales • Des chiffres

– Selon l’OIT (2010), des 214 millions de migrants dans le monde, 90% sont des travailleurs formés (souvent hautement scolarisés)

• Un enjeu de marché du travail sur le plan mondial

• Un enjeu de reconnaissance des qualifications

22

Les migrations internationales • Un phénomène en quête de normes et de

gouvernance mondiales

– Instruments normatifs internationaux • Conventions, recommandations et cadre

multilatéral de l’OIT (travailleurs migrants)

• Accords de commerce de l’OMC (mouvement des personnes et libéralisation du commerce des services)

• Code de pratique de l’OMS (recrutement et mobilité des personnels de santé)

• Conventions humanitaires (réfugiés)

12

23

Les migrations internationales • Un phénomène en quête de normes et de

gouvernance mondiales (suite)

– Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement (ONU)

– Global Migration Group (groupe interagencesdu système onusien)

24

Les migrations internationales • Défis

– Soupeser les droits et intérêts des individus et ceux des pays d’origine et de destination

– Qui est en mesure d’assurer un leadership fédérateur des enjeux et des perspectives?

• Droits fondamentaux

• Développement

• Commerce

13

25

La reconnaissance des qualifications professionnelles

26


• Un outil pour :– mettre en œuvre la libéralisation souhaitée du

commerce des services professionnels

– répondre aux flux migratoires grandissants pour des fins de commerce, académiques, ou personnelles

14

27


• Traversée par d’autres enjeux d’intérêt public– Mobilité sociale

• Reconversion de la main d’œuvre

– Réponse à des défis démographiques• Facilitation de l’intégration des immigrants

– Respect des droits de la personne• Enjeu émergent

28


• Domaine spécialisé avec ses propres enjeux de méthode et de processus– Crédibilité, transparence et équité

• Une discipline en évolution– Développement d’approches et d’outils

• Une discipline qui doit répondre à des exigences politiques, sociales, économiques et juridiques

15

29

La libéralisation du commerce

30


• Objectif de libéralisation des échanges commerciaux– Produits

– Services

• Une intensification au cours des 30 dernières années– Succession et émulation d’accords de

commerce à travers le monde

16

31


• Levée des obstacles à la circulation des produits et des services– « Réglementation intérieure » ou

« obstacles techniques » à l’accès aux marchés

– Incluant des aspects de la mobilité des personnes et de la reconnaissance de leurs qualifications

32

La libéralisation du commerce• Accords internationaux de commerce

– Bilatéral (ex. Canada-États-Unis 1987)

– Régional (ex. Canada-États-Unis-Mexique 1994, Union Européenne 1952 à auj.)

– Multilatéral (ex. AGCS-OMC 1995, Cycle de Doha en cours)

– Hybride (ex. Canada-Europe 201?)

17

33


• Accords de commerce intraétatique– Global (ex. Accord sur le commerce intérieur,

avec toutes les provinces au Canada 1994)

– Bilatéral (ex. Québec-Ontario 2009)

– Régional (ex. Colombie-Britannique, Alberta et Saskatchewan 2010)

34

Principes de libéralisation

• Communs à l’ensemble des accords

• Alignés sur les paramètres convenus au niveau multilatéral dans le cadre de l’OMC

18

35


Pour un contexte commercial :

• exempt de discrimination;– Traitement non moins favorable qu’aux

nationaux et qu’à celui accordé aux autres pays

• plus libre; – Approche progressive et par la négociation

36


Pour un contexte commercial : (suite)

• prévisible;– Transparence, absence d’arbitraire, stabilité

de l’environnement réglementaire

• concurrentiel.– Concurrence loyale, incluant dans l’aide

gouvernementale

19

37

Le commerce des services professionnels réglementés

38


• Un sujet qui a pris graduellement de l’importance au cours des trente dernières années– Marchés plus actifs qui accompagnent

l’internationalisation des entreprises et des organisations

– Secteurs stratégiques et à forte valeur ajoutée

– Réglementation professionnelle suspectée d’avoir des visées protectionnistes

20

39


• Des secteurs d’activité qui sont plus que des marchés à libéraliser – Activités à risque (préjudice potentiel

découlant de l’incompétence ou d’un problème d’intégrité)

– La réglementation est aussi une mesure sociale qui a sa légitimité démocratique

– Exige une grille d’analyse et des solutions adaptées en matière de libéralisation

40

Les accords de commerce et les services professionnels

• Objectifs généraux– Libéraliser, au mieux

– Reconnaître mutuellement les qualifications des uns et des autres

• Pour les individus ou entre les systèmes

– Traiter les demandes avec célérité et transparence

– Recours indépendant (révision, appel)

21

41


• Attentes variables envers la libéralisation– Le souhait

– L’incitation

– La prescription d’une démarche et une reddition de compte (intervention et orientations gouvernementales)

42


• On accepte qu’il puisse y avoir des différences de contexte qui justifient l’exigence de connaissances locales (ex. ALÉNA et implicite dans les autres) — Institutions — Cadre juridique

— Organisation — Culture

— Langues — Géographie

22

43


• N’exige pas une uniformisation des normes professionnelles– Sauf si approprié (contexte propre à la profession

et aux juridictions concernées)

– OMC a tenté d’élaborer des disciplines globales par profession, mais processus trop lourd

• Type de reconnaissance – Peut être mutuelle (accord négocié) ou

unilatérale

44


• La norme qui entraine un traitement différent doit être justifiée– Objectif légitime

– Critères objectifs et transparents

– Exigences liées à la compétence et à la capacité de fournir le service

– N’impose pas un fardeau plus lourd que ce qui est nécessaire

23

45

Vers une norme professionnelle mondiale?

• Est-ce que toutes les professions se globalisent ou doivent le faire?

• Cela dépend

1. Globalisation des activités des clients, des services et des enjeux de protection du public

– Ex.: comptabilité/audit

Compagnies publiques actives dans plusieurs juridictions, marchés financiers et investisseurs intimement liés. Besoin de normes internationales pour les rapports financiers

46


• Cela dépend (suite)

2. Le type de compétences en présence– Plus de similitudes et d’écho sur la scène

internationale si prennent appui sur un champ de connaissance fondamentale (sciences de la nature)

– Ex.: effectifs en santé

– Moins lorsqu’en présence d’une construction sociale, culturelle et philosophique

– Ex.: sciences sociales, droit

24

47


• Cela dépend (suite)

3. Le niveau de migration dans la profession– Au-delà de l’immigration, la migration

– Intrant, extrant, circulaire

48


• L’uniformatisation est une tentation facile, compréhensible, mais souvent simpliste

• Une course à l’ «impérialisme normatif»• Imposer sa norme comme norme mondiale

• Définition du champ de pratique de la profession

• Exigences de formation pour l’exercice de la profession

• Normes associées à la pratique professionnelle

• Enjeu de respect et de prise en compte des différences de cultures et de traditions

25

49


• Enjeu de démocratie• Ceux qui sont responsables de la mise sur pied de la

réglementation doivent être au niveau pertinent, à la portée du public qu’ils protègent et auquel ils font rapport

50

Les négociations multilatérales sur les services

26

51


• Le cycle de Doha– Impasse (agriculture et autres)

– Le contexte du début n’est plus le même• L’importance relative des marchés et la nature des

biens et services ont évolué

• Les marchés producteurs et consommateurs ont bougé

– Arrivée des BRICS

• Faut-il clore le cycle de Doha et recommencer?

52


• Le cycle de Doha (suite)– La notion de services embrasse trop d’univers

• Énergie, télécommunications et services professionnels dans un même panier !?

• Difficile de trouver des formulations qui fédèrent le propos pour tous les types de services (Groupe de travail sur la réglementation intérieure-OMC)

• Les représentants des pays dans le cadre des négociations n’ont souvent pas la connaissance fine des secteurs sur lesquels ils entendent intervenir

27

53


• Pendant ce temps…– Plusieurs accords régionaux ou bilatéraux,

dont sur les services et comportant des clauses de reconnaissance des qualifications

• Ex.: Europe, ASEAN, CARICOM, Afrique de l’Est, Afrique de l’Ouest

• Plus de connexité entre les parties signataires

• Plus susceptible d’être ancré dans le concret

– Accord sur le commerce des services (ACS-TISA)

54

Accord sur le commerce des services (ACS-TISA)

• Pour sortir de l’impasse de Doha

• Se concentrer sur les services

• Historique– 2012, début du projet

– 2013, début des négociations formelles

• Les participants• 21 pays au départ (aujourd’hui 24)

28

55


56


• Pays participants– Déjà liés par des ententes

– 1,6 milliard de personnes

– PIB combiné de plus de 50 billions $ (2/3 de l’économie mondiale) (données 2013)

– Pays exportant plus de 3,6 billions $ en services (données 2013)

29

57


• Avantages– À court terme

– On avance sur un volet important de l’économie et des échanges

• N’est pas bloqué par les discussions sur l’agriculture

• Toujours aligné sur les principes des accords de l’OMC (OMC consultée informellement)

• Sera, à terme, intégré dans les accords multilatéraux

58


• Inconvénients– À long terme

– Négociations sur l’agriculture laissées dans une impasse, pour longtemps

• N’aura plus le volet du commerce des services pour « marchander » un accord global de commerce

– Une bonne partie de l’Asie est laissée de côté (ex.: Chine, Inde, Philippines, etc.)

30

59

Les arrangements de reconnaissance mutuelle

• Le modèle de l’Entente Québec-France sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles

60

Les ARM

• Permet de mieux relever les différences substantielles entre les juridictions et de les gérer– Bâtir des ponts plutôt que de maintenir des fossés – Mesures compensatoires justifiées et réalistes – Transparence– Objectivité– Équité– Efficacité

• Favorise un dialogue raisonné entre les juridictions, dans le respect de chacune

31

61

Les ARM• Respecte les particularités légitimes de chaque

juridiction– Culture, traditions et usages– Modèles d’encadrement des professions peuvent

varier selon :• Aspects locaux, livraison des services dans un cadre de proximité• Objet et livraison des services professionnels : services au public,

activités économiques et/ou à titre d’auxiliaires de fonctions étatiques

• Vision de l’intervention de l’État : attentes du public et du monde des affaires

• Contexte socio-économique propre

– Réduit les écueils politiques

62

Les ARM

• Amène un changement profond de l’approche à l’égard de la mobilité– Au-delà du cas par cas et de l’analyse de la

documentation – Un regard holistique sur la profession

• son contenu;• son contexte de pratique;• son encadrement;• le système qui assure l’acquisition des

compétences requises.

32

63

Accord Canada-Europe (projet)

• Accord économique et commercial global (AECG)Chapitre sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles

64

Une inspiration

• Chapitre sur la reconnaissance des qualifications grandement inspiré de l’Entente Québec-France sur la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles de 2008– Particulièrement pour les lignes directrices et

le processus de négociation d’un ARM

• Mais, il y a d’importantes différences

33

65

Objectifs et portée

66


• Reconnaissance mutuelle des qualifications qui soit équitable, transparente et cohérente

• Pour les professions réglementées dans les deux territoires– Dans au moins une province du Canada

et au moins un pays membre de l’UE

– Sinon, régime habituel de reconnaissance

34

67


• Pas d’obligation de la part des organismes de réglementation, mais incités à envisager la négociation d’ARM

• Ne vise pas expressément à harmoniser les champs de pratique et les exigences d’admission– Impose des mesures de compensation en cas de

différences substantielles

68

Processus

• Déclencheurs, approbation, tests d’opportunité

35

69

Comité mixte • Comité mixte sur la coopération en matière de

reconnaissance des qualifications

• Composition– Coprésidé par le Canada et l’UE

– Représentants de chaque partie

– Membres ne peuvent provenir des organismes de réglementation

70

Comité mixte • Rôle

– Responsable de la mise en œuvre du chapitre sur la reconnaissance des qualifications de l’AECG

– Facilite l’échange d’information sur la réglementation, les politiques et les pratiques

– Rend les décisions sur le lancement de négociations en vue d’un ARM et l’adoption de son texte final

36

71

Déclencheurs et approbation1. Recommandation au Comité mixte

– Par les autorités compétentes (organismes de réglementation)

– Comité mixte analyse la recommandation• Conformité aux exigences et tests d’opportunité

2. Si favorable, le Comité mixte met en place le processus de négociation

– Négociation généralement par les autorités compétentes (organismes de réglementation)

72

Déclencheurs et approbation

3. Présentation d’un projet de texte de l’ARM au Comité mixte

– Par les entités qui ont négocié (organismes de réglementation)

– Comité mixte analyse le projet de texte

37

73

Déclencheurs et approbation

4. Si conforme, le Comité mixte approuve le texte de l’ARM (décision)

– Texte contraignant lorsque les deux parties (Canada et UE) auront pris les mesures internes de mise en œuvre et notifié l’autre partie

74

Commentaires sur le processus• Dans l’AECG, les autorités gouvernementales

détiennent le pouvoir décisionnel tout le long du processus (opportunité et contenu d’un ARM)– L’Entente Québec-France a seulement un processus

de consultation auprès d’un comité bilatéral

• Dans l’AECG, les organismes de réglementation ne sont pas obligés d’envisager la négociation d’un ARM– L’Entente Québec-France a créé un certaine

obligation pour les organismes de réglementation

38

75

Tests d’opportunité de l’AECG

1. Valeur économique potentielle de l’ARM– Ouverture actuelle du marché

– Besoin du secteur

– Occasions d’affaires (nombre de personnes qui bénéficieront de l’ARM)

– Gains escomptés sur le plan économique

2. Compatibilité des régimes de réglementation et de qualification

76

Commentaires sur les tests d’opportunité

• Les tests d’opportunité de l’AECG sont une nouveauté en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles– L’Entente Québec-France n’en prévoit pas.

Présomption que la négociation et la conclusion d’ARM doivent être envisagées. Volontarisme des autorités politiques et gouvernementales dans ce sens.

39

77

Commentaires sur les tests d’opportunité

• Les critères du test sur la valeur économique potentielle font intervenir des considérations politiques et économiques qui autorisent le protectionnisme– Les organismes de réglementation ne devraient pas

avoir à intégrer ces questions dans leur analyse

– Peut affecter le caractère équitable de la mobilité et de la reconnaissance des qualifications

– Susceptible de contrevenir à des obligations internationales (commerce et droits des migrants)

78

Enjeux pour la mise en oeuvre• Diversité des modes de réglementation et

systèmes d’éducation au Canada et en Europe– Plusieurs niveaux d’autorités réglementaires,

celles qui ont l’expertise pour négocier

– Particularités des cadres constitutionnels à tenir compte

– Gérable, mais nécessite la bonne attitude de la part de tous

40

79

Enjeux pour la mise en oeuvre• Territoires européens outremer

– Liens juridiques et constitutionnels avec des pays d’Europe continentale

– La compétence sur l’éducation, la formation et la règlementation des professions présente diverses configurations selon les territoires outremer et les pays d’Europe continentale

– Enjeux relevés dans le cadre de l’Entente Québec-France

80

Enjeux pour la mise en oeuvre• L’AECG est un accord en bonne et due forme au

regard des accords de l’OMC.– L’article VII de l’AGCS-OMC (1994), disposition sur la

reconnaissance des qualifications, s’appliquerait

– Un ARM en vertu de l’AECG est considéré comme un accord distinct qui doit être notifié à l’OMC

• Notification de l’ouverture de négociations en vue d’un ARM

• Permettre à d’autres membres de l’OMC de se joindre aux négociations (risque de complexification du processus)

41

81

Coordonnées

André Gariépy, avocat, F.Adm.A.Commissaire aux plaintes en matièrede reconnaissance des compétences professionnelles

Téléphone : +1 (514) 864-9744Courriel : [email protected] Web : www.opq.gouv.qc.ca/commissaire

Documents

Les accords internationaux et la ... - Quebec.ca