Les approches modernes de la planification des dépenses –

Planification, programmation et préparation du budget

Simon StoneSéminaire de formation CABRI / WBI

PFM Prétoria

Juin 2007

Schéma de planification, programmation et préparation du budget (PPB)

• 1ère partie - Contexte– Historique– Principes– Terminologie– Classification

• 2ème partie – Eléments de PPB– Conception– Institutions– Responsabilité financière– Défis de mise en oeuvre

• 3ème partie – Mise en application d’une approche programme d’exécution budgétaire

1ère partie

Contexte

Historique

• Par poste (budget par reconduction)• Budget base zéro• Budget-programme• Budget de réalisations• Planification liée et budgétisation ‘CDMT’• Budget fonctionnel de programme• Planification, programmation et

préparation du budget (PPB)

Principes du PPB

• Quelle direction souhaitons-nous prendre?• De quoi avons-nous besoin pour y arriver? • Combien ça coûte?

• Lien politique-stratégie-planification-budget

• Objectifs et mesures de résultats dans un contexte d’optimisation des ressources

• Communication et audit pour soutenir– l’évaluation, l’amélioration et la responsabilité de gestion de

rendement

Terminologie

• Par essence, tous les termes ne sont que des étiquettes concernant les concepts et procédures des finances publiques

• La compréhension des étiquettes requiert une compréhension des concepts et procédures

• Beaucoup de chevauchement et parfois des conflits – soyez prudents!

Problèmes de terminologieDeux exemples

• “CDMT”

• Planification, programmation et préparation du budget (PPB)

“CDMT”

• CDMT – Cadre des dépenses à moyen terme

• BPMT – Budget programme à moyen terme

• PLAN budgétaire à moyen terme

PPB

• Programmation

• Planification

• Préparation du budget

• Que s’est-il passé à ‘moyen terme’ et où la ‘planification’ est-elle allée?

Les programmes englobent

• Nom de programme• Description de programme• Politique de programme• Buts politiques de programme• Objectifs politiques de programme• Sous-programmes de programme• Projets de programme• Résultats de programme• Activités de programme• Charges (dépenses) de programme

Mesures de résultats

• Sur le plan politique– Buts politiques de programme– Objectifs politiques de programme

• Sur le plan technique– Résultats de programme– Activités de programme– Dépenses de programme

Etiquettes et terminologie

• Sur le plan politique– “Résultat” Niveau 1– “Résultat” Niveau 2

• Sur le plan technique– ‘’Résultat’’ Niveau 3 – ‘’Procédure’’ Niveau 4– ‘’Utilisation de ressources’’ Niveau 5

Classifications budgétaires

• Par source de fonds

• Administrative/organisationnelle

• Economique

• Fonctionnelle

• Par programme

• Géographique

Classification – Administrative et par programme

• Ministères• Structure administrative

– “Services” “Directions” Divisions, Unités, etc.

• Dans quoi les programmes s’intègrent-ils? – Programmes interministériels – PPB d’origine– Programmes au sein des ministères– Programmes interdivisionnaires

• Problématique potentiellement similaire au système PPB d’origine (coordination et responsabilité de gestion)

• Difficultés d’atteindre la perfection, la structure divisionnaire devrait se diriger vers une structure de programme

• Coopération interdivisionnaire (et interministérielle)• L’obligation de rendement et la responsabilité financière doivent être

claires

2ème partie

Eléments de la planification, programmation et préparation du budget

Les programmes• Groupe d’activités significatif et facile à gérer

– Contribuant directement ou indirectement à la délivrance de résultats SMART objectifs buts

• Significatif– enseignement primaire– transport routier

• Facile à gérer – Développement d’un programme d’enseignement de base

• dans l’enseignement primaire? Ou combiné à un enseignement secondaire dans un programme de développement d’enseignement primaire

• Initiative de sécurité routière• Transport routier ou programme distinct (profile politique élevé)

Responsabilité de gestion et structure

• Qui sont les responsables de la définition de l’objectif de résultat?

• A qui sont-ils rattachés? • Quand sont-ils tenus pour responsables? • De quelle manière le résultat est-il évalué?

– Quantitative par ex., x pour cent de l’objectif– Qualitative par ex., résultats satisfaisants– Etapes-clé de la procédure – ponctuelles/ retardées

• Que se passe-t-il si les résultats sont ‘insatisfaisant’?

But politique du programme

• A long terme (résultat)

• Les résultats escomptés et quantifiables que le Gouvernement souhaite réaliser à long terme

• Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)

• Enseignement primaire pour tous d’ici à 2015

But d’enseignement primaire

• Enseignement primaire pour tous d’ici à 2015– Tous les enfants?– Tous les enfants en âge de scolarité en 2015? – Ayant accès à une école primaire? – Inscrits dans une école (choisie par leurs parents?)– Fréquentant une école (publique, ONG, ou privée)? – Ayant complété x années d’éducation primaire?

Gestion du but politique du programme

• Responsable– Ministre

• Rattachement hiérarchique– Au Premier Ministre, (Conseil des Ministres,

Parlement, Citoyens)

• Evaluation– A long terme – ponctuelle, etc.

Discours du Ministre de l’Education 2015

• Madame la Présidente…J’ai l’honneur d’annoncer que tous les enfants de notre pays peuvent désormais fréquenter une école primaire…

• [Pause pour les ovations et applaudissements des membres du Gouvernement…]

Question d’un membre de l’opposition

• Je suis ravi d’entendre l’annonce de mon RHF…Pourrait-elle cependant donner ses commentaires sur les récents rapports de l’UNICEF indiquant que…– L’inscription réelle dans les écoles primaires est

inférieure à 90% des enfants en âge scolaire; – Seulement 80% de ceux-ci ne vont à l’école qu’un

peu plus de 100 jours par année scolaire; – Et parmi ceux-ci, seulement 10% obtiennent une note

satisfaisante pour leur brevet de fin d’études primaires…?

– Peut-on parler d’éducation primaire pour tous?

Objectifs politiques du programme

• court et moyen terme– (BPMT années 1, 2 et 3)

• résultats spécifiques, • évalués précisément

– en termes de temps, nombres et coûts,

• pouvant être réalisés– à court et moyen terme et

• représentant des étapes intermédiaires pour la réalisation du but politique

Objectifs de l’enseignement primaire pour tous (universel)

• BPMT 1– Croissance de l’enseignement ‘primaire’ (voir but pour

définition)

• BPMT 2– Croissance de l’enseignement ‘primaire’ (voir but pour

définition)

• BPMT 3– Croissance de l’enseignement ‘primaire’ (voir but pour

définition)

• …Les objectifs sont souvent mal définis

Objectifs politiques d’éducation primaire pour BMPT 1

• Augmentation du taux des enfants en âge scolaire inscrits à 81% par rapport à 80% pour l’année en cours

• Augmentation du taux (…) ayant accès à des écoles primaires dans un rayon de 10 km à 80% par rapport à 75% pour l’année en cours

• Réduction du taux des enfants qui ‘redoublent’ en éducation primaire à 0% par rapport à 10% pour l’année en cours

Objectifs politiques du programme

• Responsable – Ministre, en consultation avec l’équipe

technique (faisabilité, abordabilité)

• Rattachement hiérarchique– Au Premier Ministre

• Evaluation– Annuellement: résultat par rapport à objectif

Enregistrements du Cabinet: Discussion sur le budget

• MdE: Oui, Monsieur le Premier Ministre, je reconnais que les objectifs d’inscription semblent peu ambitieux par rapport à nos objectifs à long terme, (et qu’à ce rythme, il nous faudra 20 ans pour réaliser ce que nous nous sommes engagés à faire en 8 ans), mais…

• Le problème de l’inscription nous pousse à aborder le problème de l’accès en premier lieu; l’augmentation du taux d’inscription se fera plus tard ainsi que – vous vous en rappelez certainement – nous l’avons présenté dans notre document de stratégie sectorielle

Résultats du programme

• Des biens et services doivent être produits pour contribuer à réaliser les objectifs et le but.

• SMART: spécifié, mesurable, acceptable, réaliste, situé dans le temps

• Un ou plusieurs contribuant à un ou plusieurs objectifs politiques

Résultats du programme

• Responsable – L'équipe technique du Ministère est définie en

consultation avec le Ministre. Les résultats permettront-ils de satisfaire aux objectifs?

• Rattachement hiérarchique – au Ministre

• Evaluation– Résultat par rapport à objectif (annuellement et plus

souvent le cas échéant)

Résultats de l’éducation primaire

• X écoles primaires construites– Leur capacité? – classes? – Ouverture, au début (un mois avant) de l’année

académique 2007/2008– Effectifs (taux enseignant/élève?)– équipées– où?

• Résultats des inscriptions? Convaincre un Ministre

• Résultats des répétitions– Loi changée? – Tous les proviseurs informés?

Activités

• Actions (procédures) qui seront entreprises pour produire un résultat.

• Plusieurs activités possibles pour un résultat.

• Une activité n’est pas un objectif de rendement SMART mais la réalisation ponctuelle et complète d’une activité au sein du budget peut être utilisée comme indicateur de rendement.

Activités du programme

• Responsable – conçues par l’équipe technique et de gestion

du programme – les activités permettront-elles de délivrer les résultats?

• Rattachement hiérarchique – au Secrétaire Général

• Evaluation– Etapes: début, achèvement, intérimaires

• Outil de gestion du ministère hiérarchique

Activités d’éducation primaire

• Inscription

• Ecoles

• Répétition

Dépenses

• Utilisation de ressources financières, humaines et physiques (par activité) pour produire les résultats.

• Lorsque calculées en termes financiers, elles se présentent sous forme de rubriques de dépenses

• Postes du ‘budget’

Dépenses du programme

• Responsable – Equipe technique et de gestion du programme

• Rattachement hiérarchique– au Secrétaire Général

• Evaluation– Montants physiques et coûts réels par rapport à

l’objectif : comptabilité pratiquement mensuelle dans le contrôle du budget

• Coûts unitaires par rapport à ‘dépenses unitaires’

Procédure restreinte, constante et itérée

Du haut vers le bas

Du bas vers le haut

Seuil de dépenses

Choix stratégique

Choix opérationnel

Buts

Souhaité Faisable,

Abordable

Objectifs

Résultats

Activités

Charges

3ème partie

Mise en application d’une approche programme d’exécution budgétaire

Gestion

• Optimisation des ressources– Economie– Efficacité– Efficience– Respect de la procédure établie

Optimisation des ressources

Economie Efficacité Efficience

Buts

Objectifs

Résultats

Activités

Charges

Qui évalue l’optimisation des ressources?

• Gestionnaires de programme ex post et ex ante– Vérificateurs internes

• Ministère des Finances – la fonction défi

• Cabinet?

• Parlement?

• Audit externe – Contrôleur général /Institutions supérieures de contrôle

Le Ministère des Finances par rapport à un programme mal présenté

Plainte Critique “Conseil”

But

Objectifs

Résultats

Activités

Charges

Optimisation des ressources

Défis de la mise en application

• Coûts de mise en place d’un BPMT élevés

• Indicateurs de rendement intangibles– L’approche de la fonction production ne

s’applique pas à tous les résultats – Prévisibilité des ministères de postes – Changement de seuils – pourquoi prévoir?

• Rendre les années 2 et 3 significatives

Ordonnancement (1)

• Création de la demande pour une responsabilité de gestion

• Leaders, sponsors, champions du changement• Renforcement de la procédure politique• Plans stratégiques – normalisation• Plans budgétaires à moyen terme• Objectifs de résultats adaptés dans la documentation

budgétaire • Efficacité du contrôle et de la communication des

informations par le biais de rapports au sein du cycle de gestion des dépenses publiques

• Transfert d’une coordination centrale forte vers une autonomie de gestion de programme

Ordonnancement (2)

• Mesures de résultats– De beaucoup à moins– Quelques-unes puis progressivement plusieurs

• Trop– Qui peut vérifier?

• Trop peu– Auront tendance à être vagues et de haut niveau

limitant la responsabilité financière

• La ‘bonne’ proportion– Utilisation de la hiérarchie de responsabilisation

Exigence de gestion

• Qui est concerné?• Que se passe-t-il si la gestion est inadéquate?

– Plus de fonds/de ressources? • Dépenser des fonds utiles après de mauvaises dépenses?• Réaffectation des fonds/ressources? • De l’éducation primaire à la défense?

– Réduction de la dette? • Nos petits-enfants seront mieux habilités • Gestion des ressources humaines et PPB

– Promotion, bonus, sanctions

Histoire de la gestion

• Jugement• Le système PPB apparaît très linéaire: incorporé dans le

schéma• La mise en oeuvre dans le monde réel n’est pas aussi

linéaire• Cas d’une bonne gestion

– Ce programme produira les résultats indiqués et apportera une optimisation des ressources

– Les résultats n’ont pas été délivrés/ l’optimisation des ressources inférieures à celle prévue, mais…

• Leçons apprises et changements effectués• Hors de notre contrôle – événements imprévus – amélioration de

l’évaluation et de la gestion du risque

USA – L’outil d’évaluation de la performance des programmes (PART)

• Est-ce que le programme aborde un problème, intérêt ou besoin particulier et existant?

• Est-ce que le programme a été conçu pour éviter qu’il ne dépasse ou reproduise tout autre effort entrepris au niveau fédéral, local ou privé?

• Est-ce que le programme dispose d’un nombre limité de mesures de résultats spécifiques à long terme portant sur les réalisations et en reflétant le but de manière significative?

• Est-ce que le programme offre des objectifs et calendriers ambitieux dans le cadre de ces mesures à long terme?

• Est-ce que le programme (ainsi que ses partenaires) réalise ses objectifs annuels de résultats?

• Est-ce que les évaluations indépendantes ont une portée et une qualité suffisantes et sont-elles menées régulièrement ou selon le besoin pour appuyer les améliorations du programme et évaluer l’efficience et la pertinence du problème, intérêt ou besoin?

• Est-ce que les requêtes budgétaires sont liées de façon explicite à l’accomplissement des objectifs de résultats annuels et à long terme et les besoins en ressources sont-ils présentés de manière complète et transparente dans le budget du programme?

• Est-ce que le programme utilise des pratiques de gestion financière solides? • Est-ce que le programme a démontré des progrès adéquats pour la réalisation des

objectifs de résultats? • Est-ce que le programme affiche une amélioration de l’efficacité ou de l’efficience des

coûts dans le cadre de la réalisation de ses objectifs chaque année?

Conclusion (sélective)

• Un budget est la représentation d’une politique

• Est-ce qu’il représente les politiques définies?

• Si la budgétisation n’est pas effectuée de cette manière, comment peut-elle être faite de façon significative?

• Comment savoir si l’exécution est correcte si vous ne quantifiez pas les résultats au-delà des fonds réels par rapport au budget financier