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Projet CO2 : Implications de Kyoto 21/08/07 1

Université Libre de Bruxelles

Centre d’Etudes Economiques et Sociales de l’Environnement

CONVENTION CEESE – Producteurs belges d’électricité

Dossier “ Connaissances des émissions de CO2 ” – phase 3

Sous-projet 1 :

Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique

CONTRIBUTION DU CEESE – ULB :

ANALYSE DES MECANISMES DE FLEXIBILITE ET

COMPARAISON ENTRE LES MESURES NATIONALES DE REDUCTION DE CO2

ET CELLES ENVISAGEES A PARTIR DES MECANISMES DE KYOTO

Rapport final

Etude réalisée par Ir. Christian FERDINAND Sous la direction du Dr. Walter HECQ Février 2001

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AVANT-PROPOS

En 2002, soit 10 ans après le Sommet de Rio, et malgré le report en mai-juin 20011 des négociations de la COP-6, il est possible que l’Union européenne et ses Etats membres ratifient le Protocole de Kyoto dont le but est de réduire de 5% les émissions de gaz à effet de serre dans les pays industrialisés pour commencer à lutter contre les changements climatiques. En conséquence, d’ici 2 ans les articles du Protocole deviendraient réellement contraignants et l’objectif de réduire de 7,5% ses émissions de gaz à effet de serre deviendra une contrainte environnementale majeure en Belgique. L’enjeu est d’autant plus crucial que • notre pays présidera l’Union européenne en 2001 ; • la Belgique est très mal placée en terme d’évolution de ses émissions de gaz à effet de

serre ; • l’effort à fournir, soit 7,5% de réduction sur 20 ans (de 1990 à 2010) est en réalité

d’environ 20¨à 25% sur 10 ans (de 2000 à 2010 en tenant compte des émissions actuelles supérieures à celles de 1990 et en tenant compte de l’évolution “ business as usual ”) ;

• la Belgique doit fournir un effort beaucoup plus élevé que la plupart des autres Etats Membres de l’Union européenne, équivalent à 1/8ème du coût global pour atteindre l’objectif de Kyoto à l’échelon européen ;

• la libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz devrait conduire à une baisse des prix susceptible d’accroître la demande ;

• le gouvernement belge prévoit le non renouvellement du parc des centrales nucléaires ; • les énergies renouvelables, qui devraient progresser de façon limitée dans les 10

prochaines années, n’ont qu’une portée limitée ; • nous vivons une période de croissance économique propice aux investissements et à la

consommation des ménages ; • les alternatives technologiques pour réduire la demande sont limitées et leur mise en

œuvre posent des problèmes de rentabilité ou de compétitivité. C’est dans ce cadre politique et économique défavorable qu’il faut comprendre toute la nécessité d’introduire en Belgique des instruments économiques tels que les mécanismes de flexibilité prévus par le Protocole de Kyoto (Voir conclusions de notre rapport final, phase 2 du projet CO2 Electrabel/SPE). En outre, ces derniers peuvent jouer un rôle déterminant dans la réduction de la demande d’énergie puisqu’ils permettent par exemple, dans le cas des permis d’émissions, de fixer des quotas d’émissions directement en fonction de l’objectif Kyoto à atteindre. Les défis du Protocole de Kyoto sont connus : il s’agit de réduire au moindre coût et le plus rapidement possible les émissions de gaz à effet de serre. Pour ce faire, les mécanismes de flexibilité doivent prouver leur intérêt tant sur le plan politique qu’économique, social et environnemental. De nombreux problèmes commencent seulement à être abordés, malgré l’urgence de ces questions pour la Belgique ou pour le secteur électrique en particulier : • Quels peuvent être les impacts économiques des politiques qui seront menées ? • Comment réagiront les principaux acteurs quant à la mise en œuvre des politiques qui

pourraient être menées ?

1 Voire même en juillet 2001 suite à une demande de report récemment introduite par les Etats-Unis.

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• A quel coût social et économique les mécanismes de flexibilité constituent-ils une opportunité à saisir pour atteindre les objectifs que la Belgique s’est imposée ?

• Quelle sera la contribution relative des mesures domestiques par rapport aux dites mesures de flexibilité au niveau international comme au niveau belge ?

• Quels sont les coûts des mesures domestiques de réduction qui peuvent être envisagées en Belgique ?

• Comment les différents secteurs d’activités se préparent-t-ils à utiliser ces mécanismes ?, Etc.

Le présent rapport final n’a pas la prétention de répondre de façon exhaustive à toutes ces questions mais plutôt d’analyser les enjeux et la problématique dans son ensemble, en qualité d’observateur extérieur et indépendant. La participation du CEESE – ULB au sous-projet 1 : « Implications du Protocole de Kyoto » vise la réalisation de deux objectifs : • une analyse des mécanismes de flexibilité et de leur mise en œuvre (description et

définition des mécanismes, analyse des expériences existantes, et implications pour le secteur électrique) ;

• une comparaison entre les mesures nationales de réduction de CO2 et celles envisagées à partir des mécanismes de flexibilité.

Le présent rapport final se divise en trois parties correspondant aux deux objectifs déjà mentionnés plus une large introduction sur la problématique dans son ensemble, à savoir une synthèse historique de la Convention Climat et des Conférences des Parties qui lui ont succédé, une synthèse des implications du Protocole de Kyoto en Belgique ainsi qu’une synthèse des émissions, mesures de réduction d’émissions et impacts des gaz à effet de serre aux niveaux mondial, européen et belge, en particulier pour le secteur énergétique. Bien entendu, étant donné la complexité de la problématique, une large part du rapport traite des questions d’actualité comme le Livre Vert de la Commission européenne sur un système européen de permis d’émission, l’avant-projet – le projet - et finalement le Plan fédéral du Développement Durable (PFDD), l’avis du Conseil fédéral de Développement Durable (CFDD) sur l’avant-projet de PFDD, les dérogations du PFDD à l’avis du CFDD. Enfin, le projet fédéral de Plan Climat National a fait l’objet d’une attention particulière. Certaines parties du rapport final de la phase 2 du projet CO2 ont été gardées ou amendées dans le présent rapport de la phase 3 parce qu’elles apportent des réponses à des questions actuelles (par exemple les résultats du modèle SPOT-E3 concernant les impacts de l’éventuelle introduction d’une taxe CO2 en Belgique) ou lorsque des situations ont peu évolué mais restent d’actualité comme la description des mécanismes de flexibilité ou le projet européen de taxe CO2.

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Table des matières Avant-propos ............................................................................................................................ 2 Résumé exécutif ........................................................................................................................ 7 1ère PARTIE ................................................................................................................................ Rappel sur l’historique de la Convention Climat et ses implications pour la Belgique et introduction sur les emissions de gaz à effet de serre ......................................................... 16 1.1. Rappel sur l’historique de la Convention Climat et ses implications pour la Belgique .................................................................................................................................................. 16 1.2. Introduction sur les émissions et mesures de gaz à effet de serre ............................... 17

1.2.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial ........................................................................ 18 1.2.2. Les gaz à effet de serre au niveau européen ............................................................................................ 20

1.2.2.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau européen ................................................................ 20 1.2.2.2. Le projet européen d’écotaxe carbone/énergie ................................................................................ 22

1.2.3. Les gaz à effet de serre au niveau belge .................................................................................................. 26 1.2.3.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau belge...................................................................... 26 1.2.3.2. L’effort belge à fournir est-il équitable ? ......................................................................................... 27 1.2.3.3. Les programmes de mesures de réduction de gaz à effet de serre au niveau belge .......................... 34

1.2.3.3.1. Mesures prises avant 1994 ........................................................................................................ 34 1.2.3.3.2. Mesures complémentaires à mettre en place avant 2000........................................................... 35 1.2.3.3.3. Les mesures à partir de 2000 : le Plan fédéral pour un Développement durable ....................... 38 1.2.3.3.4. Le Programme national ou Plan Climat 2000 ........................................................................... 40 1.2.3.3.5. Le projet fédéral de Plan Climat National (PCN) 2000 ............................................................. 41 1.2.3.3.6. Analyse et critique du projet fédéral de Plan Climat National 2000 ......................................... 43

1.3. Les impacts économiques et physiques du changement climatique ........................... 55 1.3.1. Les impacts économiques au niveau mondial ......................................................................................... 55 1.3.2. Les impacts économiques dans nos régions ............................................................................................ 64 1.3.3. Les impacts économiques des politiques pouvant être menées ............................................................... 68

1.4. Conclusions ...................................................................................................................... 72 2ème PARTIE : ....................................................................................................................... 75 Analyse des mécanismes de flexibilité et de leur mise en œuvre ........................................ 75 2.1. Historique des mécanismes de flexibilité ....................................................................... 75

2.1.1. L’expérience des permis négociables ...................................................................................................... 76 2.1.2. La Conférence de Kyoto (COP-3) ........................................................................................................... 77 2.1.3. La Conférence de Buenos Aires (COP-4) ............................................................................................... 79 2.1.4. L’après Buenos Aires et la limitation des mécanismes ........................................................................... 80 2.1.5. La Conférence de Bonn (COP-5) ............................................................................................................ 82 2.1.6. La Conférence de La Haye (COP-6) ....................................................................................................... 82

2.2. Définitions et descriptions des mécanismes de flexibilité ............................................ 85 2.2.1. Les mécanismes prévus dans le Protocole de Kyoto ............................................................................... 86

2.2.1.1. Le commerce d’émissions ................................................................................................................ 86 2.2.1.2. L’application conjointe .................................................................................................................... 90 2.2.1.3. Le mécanisme de développement propre ......................................................................................... 93 2.2.1.5. Un fonds pour l’application conjointe et le MDP : le Prototype Carbon Fund ................................ 97 2.2.1.6. La bulle de répartition ...................................................................................................................... 98

2.2.2. Les mécanismes hors Protocole .............................................................................................................. 99 2.2.2.1. Les accords environnementaux ........................................................................................................ 99 2.2.2.2. Les certificats environnementaux ................................................................................................... 102

2.3. Potentialités des mécanismes de flexibilité .................................................................. 102 2.3.1. Les paramètres qui influencent les potentialités .................................................................................... 103

2.3.1.1. L’éligibilité des projets................................................................................................................... 103

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2.3.1.2. L’additionalité ................................................................................................................................ 104 2.3.1.3. La certification ............................................................................................................................... 104 2.3.1.4. La définition des crédits ................................................................................................................. 104 2.3.1.5. Les bases de référence .................................................................................................................... 105 2.3.1.6. Les quotas ...................................................................................................................................... 105

2.3.2. Les avantages et inconvénients des mécanismes de flexibilité ............................................................. 105 2.3.2.1. Le commerce d’émission ............................................................................................................... 107 2.3.2.2. Application conjointe et Mécanisme de développement propre ..................................................... 108

2.4. La position et l’expérience des acteurs face aux mécanismes de flexibilité ............. 109 2.4.1. Au niveau mondial ................................................................................................................................ 109 2.4.2. Au niveau européen ............................................................................................................................... 113

2.4.2.1. Avant le Livre Vert ........................................................................................................................ 114 2.4.2.2. Le Livre Vert de la Commission européenne sur le commerce d’émission ................................... 114

2.4.2.2.1. Sur le rôle respectif des Etats membres et de la Communauté ................................................ 117 2.4.2.2.2. Sur le choix des secteurs couverts par le système ................................................................... 117 2.4.2.2.3. Sur le niveau de diversité possible à l’intérieur de la Communauté ........................................ 120 2.4.2.2.4. Sur l’octroi initial des quotas d’émissions ............................................................................... 121 2.4.2.2.5. Sur l’intégration de ce système avec les mesures et politiques existantes ............................... 122 2.4.2.2.6. Sur les options politiques liées à la mise en conformité et à la mise en application ................ 123

2.4.3. Au niveau belge..................................................................................................................................... 124 2.4.3.1. Les avis du CFDD avant le Livre Vert ........................................................................................... 124 2.4.3.2. L’avis du CFDD sur le Livre Vert.................................................................................................. 126 2.4.3.3. La réponse de la Belgique aux questions du Livre Vert ................................................................. 126

2.5. Les impacts de l’introduction des mécanismes pour le secteur électrique belge ..... 128 2.5.1. Impacts des permis négociables ............................................................................................................ 129

2.5.1.1. Permis négociables et mesures fiscales .......................................................................................... 129 2.5.1.2. Permis négociables et mesures non fiscales ................................................................................... 133

2.5.2. Impacts des « Green Certificates » ........................................................................................................ 135 2.6. Conclusions .................................................................................................................... 136 3ème PARTIE : ..................................................................................................................... 139 Comparaison entre les mesures nationales de réduction de CO2 et celles réalisées avec les mécansimes de Kyoto ...................................................................................................... 139 3.1. Evaluation économique des mécanismes de flexibilité ............................................... 139

3.1.1. Evaluation économique des permis ....................................................................................................... 140 3.1.1.1. Evaluation économique en Belgique .............................................................................................. 140 3.1.1.2. Evaluation économique dans l’Union européenne ......................................................................... 145

3.1.1.2.1. Les résultats du modèle PRIMES (Grèce) ............................................................................... 146 3.1.1.2.2. Les résultats du modèle POLES .............................................................................................. 149 3.1.1.2.3. L’analyse de FIELD (Royaume-Uni) ...................................................................................... 150 3.1.1.2.4. L’analyse du CNRS (France) .................................................................................................. 150 3.1.1.2.5. L’analyse du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung (Allemagne) ..................................... 152 3.1.1.2.6. Autres initiatives européennes................................................................................................. 152

3.1.1.3. Les principales études réalisées aux Etats-Unis ............................................................................. 153 3.1.1.3.1. L’analyse de l’American Council for Capital Formation (Etats-Unis) .................................... 153 3.1.1.3.2. Les modèles de seconde génération (Etats-Unis) .................................................................... 154 3.1.1.3.3. L’analyse du MIT (modèle EPPA) .......................................................................................... 158

3.1.1.4. L’analyse de McKibbin (Australie) ................................................................................................ 158 3.1.1.5. D’autres modèles utilisés au niveau international .......................................................................... 159

3.1.2. Evaluation économique du Mécanisme pour un Développement Propre .............................................. 161 3.1.3. Evaluation économique de l’Application Conjointe ............................................................................. 167

3.2. Evaluation économique des mesures domestiques de réduction de gaz à effet de serre ....................................................................................................................................... 168

3.2.1. Les mesures de réduction de gaz à effet de serre au niveau européen................................................... 169 3.2.2. Les résultats du modèle PRIMES .......................................................................................................... 177 3.2.3. Les résultats du modèle POLES ............................................................................................................ 179 3.2.4. Les résultats en Belgique....................................................................................................................... 181

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3.2.4.1. Les études du VITO ....................................................................................................................... 181 3.2.4.2. L’analyse d’ECONOTEC .............................................................................................................. 183 3.2.4.3. L’analyse financée par le Ministère fédéral de l’Environnement ................................................... 183 3.2.4.4. L’analyse du projet CO2 ................................................................................................................. 184 3.2.4.5. Conclusions .................................................................................................................................... 186

3.3. Comparaison mesures domestiques – mesures mécanismes de flexibilité ............... 187 3.3.1. Les résultats du modèle PRIMES .......................................................................................................... 188 3.3.2. L’analyse d’ECN ................................................................................................................................... 189 3.3.3. L’analyse du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung (Allemagne) .................................................. 192

3.3.3.1. Sur le commerce d’émission .......................................................................................................... 192 3.3.3.2. Sur le Mécanisme pour un Développement Propre ........................................................................ 195

3.3.4. L’analyse de l’Université de St. Gallen (Suisse) ................................................................................... 196 3.4. Conclusions .................................................................................................................... 197 4. Conclusions générales ...................................................................................................... 201 Lexique (Kyoto) .................................................................................................................... 210 Bibliographie utilisée ............................................................................................................ 215 ANNEXE : Evolution des textes officiels relatifs au développement durable de l’énergie en Belgique ............................................................................................................................ 223 LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ........................................................................... 233

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RÉSUMÉ EXÉCUTIF

Ce rapport final s’articule en trois parties. D’abord une introduction sur les émissions de gaz à effet de serre et les implications du Protocole de Kyoto en Belgique. Ensuite l’analyse des mécanismes de flexibilité. Et enfin, l’analyse économique des mesures domestiques de réduction par rapport aux mesures utilisant les mécanismes de Kyoto. Les changements climatiques constituent le plus grand problème environnemental que devra affronté la communauté internationale. Même en respectant les engagements formulés à Kyoto, soit une réduction moyenne de 5% des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2010, ce qui, par rapport au scénario « Business as usual », nécessitera des mesures spectaculaires, les concentrations de ces gaz dans l’atmosphère continueront d’augmenter à un rythme inquiétant. Le dernier rapport du Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'Evolution du Climat (GIEC) réuni à Shangaï du 17 au 20 janvier 2001 est alarmant : les nouvelles projections d'augmentation de la température de la terre pour le XXIème siècle sont de 1,4 à 5,8°C (au lieu des 1 à 3,5°C projetés en 1995)2. De plus, toujours selon les experts sur l’évolution du climat : « les preuves d’une influence humaine sur le climat global sont plus fortes maintenant qu’au moment du deuxième rapport de l’IPCC ». Le réchauffement climatique commencerait d’ailleurs à se faire sentir sur l’ensemble de la planète : augmentation de la fréquence des inondations, des sécheresses, des vagues de chaleur, etc. Et ce n’est probablement pas une coïncidence si 1998 fut l’année la plus chaude depuis 1860 au niveau mondial. On tente seulement d’appréhender l’ordre de grandeur des dégâts directs et indirects qui vont survenir, principalement dans les pays en développement. En Belgique aussi le réchauffement se fait chaque année un peu plus sentir, les températures des années 90 furent nettement au-dessus des moyennes et on assiste depuis 2 ans à une succession exceptionnelle, quasi ininterrompue, de moyennes mensuelles thermométriques supérieures aux normales habituelles. Le Plan fédéral de Développement durable, s’il a le mérite d’exister, reste néanmoins très flou sur certains aspects de la politique climatique, en particulier : quels seront les moyens humains et financiers qui seront finalement dégagés ? ; quand et comment certains avis du Conseil fédéral de Développement Durable seront-ils interprétés par les différents départements responsables ? ; sur quelles bases a-t-on choisi un taux de réduction de 5% pour le secteur transport ?, etc. Le bilan économique des impacts des changements climatiques est mal connu. Et celui des impacts des politiques pouvant être menées l’est encore moins, pour différentes raisons : quel taux d’actualisation faut-il appliquer aux dommages que le réchauffement climatique va générer d’ici 2100 ?, à quelle vitesse les économies mondiales pourront-elles s’adapter aux changements ? Comment prévoir avec précision les effets sur la biodiversité ?, etc. Un débat subsiste donc, à juste titre, sur les avantages et inconvénients qu’il y aurait à vouloir réduire de façon drastique les gaz à effet de serre, en particulier si ces efforts sont à fournir prioritairement par les pays industrialisés. D’une part, les pays riches sont en général moins vulnérables sur le plan climatique et mieux armés pour lutter contre les effets du

2 La différence est principalement due à la réduction des aérosols et donc de leurs effets refroidissants. Ces aérosols sont liés à des émissions de SO2. Au niveau mondial, des mesures importantes ont été prises pour limiter les émissions de SO2 par désulfurisation des fumées et des combustibles. Le rapport de 1995 n'avait pas prévu la rapidité avec laquelle ces mesures allaient être prises. L'effet de refroidissement des aérosols sera donc moins important que prévu.

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réchauffement global. D’autre part, le coût des mesures – qui dépend largement du niveau d’efficacité énergétique des économies – est moindre dans les pays en développement. Face à cette problématique, la question cruciale consiste à savoir où et comment réduire les émissions de gaz à effet de serre au moindre coût social, économique et environnemental, dans un souci d’équité intergénérationnelle et internationale. Contrairement au Protocole de Montréal qui aboutit enfin à réduire les gaz destructeurs de la couche d’ozone (davantage il est vrai dans les pays industrialisés que dans les pays en développement), le Protocole de Kyoto est le fruit encore immature d’un très long travail de négociations internationales. Mais il faut dire que les enjeux économiques du Protocole de Kyoto sont d’un autre ordre. Pour le monde entier comme pour l’Europe, il sera très difficile d’inverser la tendance : les besoins d’énergie augmentent, en particulier pour l’électricité3 qui dépend de plus en plus des énergies fossiles depuis les moratoires sur le nucléaire. Les pays industrialisés, qui en 2020 n’émettront plus que 50% des émissions, doivent montrer l’exemple aux pays en développement pour que ces derniers acceptent de participer aux efforts4. Cette démonstration qu’il est possible de réduire les émissions de gaz à effet de serre sans trop porter atteinte au développement économique est particulièrement importante pour l’Europe. L’Union européenne a en effet décidé depuis longtemps de jouer un rôle d’avant-garde dans la lutte contre le réchauffement climatique. Ce rôle sera néanmoins très difficile à tenir : certains Etats membres de l’Union européenne sont mal engagés pour respecter l’engagement formulé à Kyoto. Comme on pouvait s’y attendre, la Belgique est particulièrement mal placée pour jouer un rôle moteur dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre : entre 2000 et 2010, l’effort réel de réduction de gaz à effet de serre se chiffre (en fonction des études consultées et de calculs internes) entre 20% et 25%. Diverses études ont montré pourquoi notre pays faisait fausse route depuis son premier programme national de réduction de gaz à effet de serre en 1994. Le manque de moyens, de coordination et de volonté politiques, d’évaluation périodique des mesures adoptées et d’ambition dans les mesures proposées n’explique pas tout. Les modèles qui ont servi à définir la politique belge ont sans doute trop misé sur une taxe CO2/énergie. Cette taxe, malgré l’importance stratégique que les modèles utilisés en Belgique lui ont donnée, en terme de potentiel de réduction de gaz à effet de serre, n’est toujours pas acceptée chez nous. Il est vrai que les diverses propositions de directives européennes liées à la taxation de l’énergie s’enlisent. Mais la Belgique peut-elle se permettre d’attendre une harmonisation européenne en la matière ou doit-elle, comme d’autres pays européens, introduire, de façon volontaire et indépendamment de l’Union européenne, ce type de fiscalité ? La question est à nouveau au centre des débats suite à la publication récente en novembre 2000 du projet fédéral de Plan Climat National. L’analyse réalisée sur les modèles utilisés en Belgique pour prévoir les émissions et les mesures de réduction de gaz à effet de serre montre qu’une taxation sur le CO2, à condition d’utiliser les recettes des taxes pour alléger les charges de travail (double dividende) et que la taxe soit appliquée de façon uniformisée dans l’Union européenne, 3 La demande mondiale d’électricité devrait croître d’environ 60% entre 1990 et 2010 et jusqu’en 2010, 70% des investissements en centrales d’énergie seront réalisés dans les pays en développement. 4 Il faut préciser que sans la participation des pays en développement il sera impossible de réduire suffisamment les émissions de gaz à effet de serre. Jusqu’en 2010, 75% de l’augmentation des émissions de CO2 proviendra des pays en développement.

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n’aurait pas de conséquence néfaste au niveau macroéconomique. Il est cependant plus difficile d’apprécier les impacts sectoriels qui devraient considérablement varier (Cf. critique du projet fédéral). La fragmentation des compétences en Belgique et la faiblesse du prix de l’énergie (hormis ces derniers mois) doivent nous inciter à la prudence et à l’humilité : nos moyens de réduire les gaz à effet de serre par des mesures nationales sont importants mais se heurtent souvent à des difficultés de mise en oeuvre, même si une partie relativement importante de ces réductions pourrait se faire à des coûts négatifs (voir 3ème partie de l’étude, les mesures domestiques de réduction). D’autres instruments économiques, comme les mécanismes de flexibilité, ont donc leur place dans la problématique actuelle et ne peuvent être écartés. Le Livre Vert de la Commission européenne a d’ailleurs été bien accueilli par les autorités belges qui souhaitent commencer avant 2005 (c’est-à-dire plus tôt que prévu pas les services de la Commission européenne) un commerce intra-européen de permis d’émission tout en considérant qu’il s’agira là d’une mesure « domestique ». L’historique du Protocole de Kyoto est complexe mais sans doute fort utile pour comprendre l’évolution de la politique climatique au niveau mondial depuis le Sommet de la Terre à Rio en 1992. Il a notamment permis de montrer à quelles conditions les permis d’émissions de SO2 utilisés depuis la fin des années 70 aux Etats-Unis sont applicables au commerce de gaz à effet de serre. Dans le présent rapport final, seul l’historique relatif aux mécanismes de flexibilité est repris. L’étude des mécanismes de flexibilité avait pour objectif principal d’en mesurer les avantages et inconvénients, en particulier pour le secteur électrique. Etant donné le retard pris dans les négociations internationales – les modalités des mécanismes auraient dû en principe être finalisées lors de la 6ème Conférence des Parties à La Haye en novembre 2000 – la définition et la description des mécanismes reste lacunaire. Néanmoins, grâce à l’abondance des publications nationales et internationales traitant de ce thème et des résultats des modèles qui analysent ces mécanismes, la présente étude a développé l’analyse des aspects conceptuels des mécanismes de Kyoto. Par ailleurs, les problématiques suivantes ont également été investiguées: • avantages, inconvénients et potentialités des mécanismes de Kyoto ; • impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables ; • prix des permis d’émissions ; • comparaisons entre les mesures fiscales et les permis négociables ; • position et expérience des acteurs face à ces mécanismes ; • impacts des permis négociables sur le secteur électrique ; • essor des énergies renouvelables et des transferts technologiques Nord-Sud ; etc. Le présent rapport s’est également penché sur les aspects purement politiques des changements climatiques au niveau international. Les différents avis sur les mécanismes de flexibilité mettent en lumière toute la difficulté d’arriver à finaliser le Protocole de Kyoto, en particulier concernant les modalités d’applications des mécanismes de flexibilité. Les pays en développement et l’Union européenne souhaitent plafonner la possibilité de recours à ces mécanismes. Au contraire, le groupe JUSSCANNZ5, ainsi que le secteur électrique dans son

5 Japon, United States, Suisse, Canada, Australie, Norvège et Nouvelle Zélande.

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ensemble, préfèrent généralement une ouverture et une liberté maximale des mécanismes pour réduire les coûts de la politique climatique. Depuis le Sommet de la Terre à Rio en 1992, la politique climatique a connu une évolution très importante qui s’est traduite en droit international, essentiellement lors du Protocole de Kyoto. Toutefois, les mesures qui ont été adoptées à Kyoto en décembre 1997 ne prendront un caractère contraignant qu’après la mise en vigueur du Protocole6, prévue et souhaitée par l’Union européenne pour 2002, soit 10 ans après le début des négociations. D’ici là, on ne peut que déplorer le constat d’échec tant au niveau international qu’au niveau belge en matière de réalisation des intentions de réduction des émissions anthropiques de gaz à effet de serre. C’est dire toute l’importance stratégique des mécanismes de flexibilité. Sans eux, un accord international n’aurait probablement pas pu aboutir et le Protocole de Kyoto ne serait pas aujourd’hui le premier pas indispensable vers une gestion durable du climat de la planète. La Conférence de La Haye n’a pourtant pas suffit à lever les antagonismes bien connus entre l’Union européenne d’une part, et les pays du groupe Umbrella (JUSSCANZ + Russie) d’autre part. Les raisons de l’échec sont bien connues (voir chapitre sur la Conférence de La Haye), chaque acteur semble camper sur ses positions. Il y a peu de raisons d’espérer un déroulement heureux de COP-6 en mai ou juillet 2001 ou même lors de la COP-7, pour laquelle la Belgique sera Présidente de l’Union européenne. Mais comment imaginer qu’une aussi importante négociation internationale n’aboutisse pas : les preuves des changements climatiques s’accumulent d’année en année et les prévisions de réchauffement se font de plus en plus alarmantes. Conformément au Plan fédéral de Développement Durable, le projet fédéral de Plan Climat National, dévoilé le 8/11/2000, semble répéter les erreurs du passé déjà dénoncées dans le rapport final de la phase 2 du projet CO2 : on base trop notre politique climatique sur une hypothétique taxe CO2 sans proposer suffisamment de mesures de réduction alternatives socio-économiquement crédibles. La taxe n’est toujours pas appliquée dans la moitié des Etats Membres, ce qui risque de pénaliser lourdement notre économie exportatrice. Le présent rapport examine en détail le coût des mesures de réduction en comparant les mesures domestiques aux mesures utilisant les mécanismes de flexibilité. Cette comparaison n’est pas simple, notamment parce que : • les modèles économétriques font généralement abstraction des mesures sans regrets (à

coûts nuls ou négatifs) ; • les chiffres varient très forts d’une source à l’autre7 ; • les données ne couvrent généralement pas tous les secteurs d’activité ; • certaines mesures domestiques étrangères sont inapplicables en Belgique ; • etc. Mais d’une façon générale, nos conclusions confirment nos impressions de départ : les mécanismes de flexibilité apportent un ensemble de solutions nettement moins coûteux pour l’économie mondiale et l’économie européenne. Et ceci est encore plus facile à démontrer pour la Belgique.

6 Celle-ci exige la ratification d’au moins 55 Parties à la Convention, dont les émissions totales de CO2 représentent au moins 55% du volume total des émissions de CO2 de l’ensemble des Parties concernées. 7 Les coûts de réduction domestique avancés en Flandre par exemple sont très différents de ceux avancés en Wallonie.

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L’effort belge de réduction d’émissions exigé à Kyoto en décembre 1997 est nettement plus élevé que la moyenne européenne et les coûts des mesures domestiques de réduction seraient chez nous parmi les plus élevées de l’Union européenne. Au total, la Belgique devra supporter 1/8ème du coût global « Kyoto » européen alors que notre pays compte environ 2,5% des habitants de l’Union et représente environ 3% du PNB européen. Les implications économiques du Protocole de Kyoto pour la Belgique sont donc préoccupantes. Ceci signifie aussi toute l’importance du Plan Climat National qui doit être prêt avant la présidence belge de l’Union européenne. La réalisation de ce Plan, en concertation avec les Régions, se fera au printemps 2001. Elle s’annonce difficile. En effet, le projet fédéral de Plan Climat National est sujet à de nombreuses critiques et pose davantage de questions qu’il n’en résoud. Le présent rapport étudie en détail les implications de ce projet et tente d’ouvrir le débat sur des questions délicates mais cruciales comme le taux d’élasticité prix énergie / demande, l’harmonisation fiscale en Europe, les dérogations et exemptions de taxes, les conséquences sociales d’une taxe CO2, l’adéquation demande / production d’électricité, la répartition des efforts de réduction inter-sectoriels, etc. Nous désapprouvons largement ce projet fédéral de Plan Climat National. Peu crédible sur le plan scientifique, truffé d’incertitudes sur les hypothèses retenues, incohérent par rapport à certains avis défendus par le Conseil fédéral du Développement Durable, déséquilibré en terme d’effort à accomplir par les différents secteurs, ce projet de Plan est en outre largement critiqué, notamment dans les milieux patronaux belges. Certes, la présente étude montre qu’une taxe CO2 peut constituer un instrument économique utile, mais à condition de l’utiliser avec discernement. Face aux permis d’émissions, la taxe CO2 est économiquement, politiquement, socialement et environnementalement peu intéressante. De nombreuses études citées et analysées dans ce rapport en témoignent. Appliquée aux secteurs non soumis à la concurrence comme les ménages et, dans une moindre mesure le secteur des transports, la taxe CO2 pourrait, mais à des niveaux supérieurs de ceux calculés par l’équipe de la KULeuven et repris dans le projet fédéral (qui ne tient pas compte de la décroissance rapide des taux d’élasticité « demande d’énergie – prix de l’énergie »), jouer un rôle limité dans la réduction de la demande d’énergie. Par ailleurs, si on exigeait davantage de mesures domestiques pour les secteurs transport et ménages (par exemple par l’introduction d’une taxe CO2 plus élevée mais différenciée selon les facteurs d’émissions des combustibles) cela éviterait de devoir limiter l’usage des mécanismes de flexibilité pour les secteurs soumis à la concurrence. Les permis d’émission, mais aussi les autres instruments flexibles, ne devraient pas être limités8 pour les secteurs de l’industrie et de l’énergie. Une faible limitation des mécanismes peut se justifier au niveau international (contrairement à une idée largement répandue en Europe cette limitation serait un désavantage pour les pays en développement). Mais en Belgique, où les efforts demandés sont nettement inéquitables par rapport à la moyenne des autres pays européens, une telle limitation ne devrait pas intervenir, du moins pour les secteurs qui seraient capables de les utiliser. Nous avons analysé le coût des mesures liées aux mécanismes flexibles (3.1), ensuite le coût des mesures domestiques (3.2.) avant d’aborder la comparaison économique des deux types de mesures (3.3). 8 Comme c’est actuellement prévu dans le projet fédéral de Plan Climat National.

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Concernant le coût des mécanismes de flexibilité, le modèle SPOT-E3 permet d’analyser les impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables : si tous les secteurs sont soumis aux mêmes quotas, soit une réduction de 10% des émissions, le secteur « production d’énergie électrique » réaliserait plus de 43% des achats de permis ! Par ailleurs, le modèle montre qu’il serait efficient, dans une recherche de minimisation du coût global de réduction des émissions, d’alléger l’effort de réduction sur certains secteurs, notamment sur le secteur de la production d’énergie électrique. L’évaluation économique des permis effectuée au niveau européen ou mondial (résultats des modèles PRIMES et POLES) est très claire : les permis sont un instrument très efficace pour réduire le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Ceci a été largement confirmé par d’autres modèles ou analyses (FIELD, CNRS, ZEW, ACCP, SGM, MIT, McKibbin, World Scan, GREEN, G-Cubed, EMF-16, Merge, AIM, GTEM). La plus grosse part du marché des mécanismes de flexibilité devrait pourtant revenir aux mécanismes basés sur des projets (car les coûts seraient encore plus faibles), plus particulièrement le Mécanisme pour un développement propre. En effet, c’est dans les pays en développement qu’on s’attend à trouver les mesures de réduction les moins coûteuses (de l’ordre de 5 à 10 EUR/tCO2). Mais, tant que les modes de fonctionnement des mécanismes de Kyoto ne sont pas mieux connus, les incertitudes relatives aux potentiels de réduction sont énormes (les chiffres de potentiel varient d’une étude à l’autre) et rendent les évaluations de coûts de ces mesures peu fiables. Concernant le coût des mesures domestiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, nous avons constaté qu’en Belgique les diverses études réalisées et modèles utilisés donnent des résultats très variables pour diverses raisons : • il n’existe pas, à notre connaissance, de méthode harmonisée pour calculer le coût des

mesures de réduction domestiques, ni au niveau belge ni au niveau international ; • la liste des mesures identifiées est loin d’être exhaustive ; • la liste des mesures identifiées diffère d’une étude à l’autre ; • les mesures concernent généralement des innovations techniques dont la pénétration sur le

marché rencontre de nombreux obstacles, jusqu’ici peu étudiés ; • les mesures liées aux changements de consommation ou de mode de production sont mal

connues, peu étudiées et donc rarement prises en compte ; • certaines études n’intègrent pas les mesures à coûts négatifs ; • les mêmes mesures peuvent être différemment étudiées d’une étude à l’autre, s’appuient

sur d’autres hypothèses de potentiel réalisable, de réduction d’émissions générées, d’amortissement économique en fonction des secteurs d’activités étudiés, etc.

Par ailleurs, il nous est apparu que les mesures à coûts nuls ou négatifs ont un potentiel large (isolation, conception bioclimatique et régulation thermique des bâtiments, conduite plus économe, arrêt des mode stand by des appareil électriques, etc.) mais ce potentiel est souvent inexploité pour des raisons encore mal comprises. De nombreux obstacles, autres qu’économiques, seraient en cause : manque d’éducation et de sensibilisation, comportements non rationnels, manque d’intérêts des acteurs responsables, etc. Enfin, concernant la comparaison des mesures domestiques par rapport aux mesures via les mécanismes flexibles, les résultats des modèles montrent que l’Union européenne aurait intérêt à utiliser le commerce d’émission de la façon la plus étendue possible. Ceci est particulièrement vrai pour la Belgique (selon l’analyse du ZEW) qui gagnerait 65% du coût

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pour atteindre Kyoto en utilisant le commerce d’émission. Toutefois sur ce point, l’étude ECN (qui utilise d’autres valeurs de coûts de réduction des émissions) met plutôt la Belgique au milieu du peloton européen. En outre, les conclusions de l’analyse du ZEW sont très instructives pour la Belgique et en particulier le secteur électrique : les coûts marginaux de réduction sont très élevés lorsqu’on s’appuie sur une politique basée exclusivement sur la taxe CO2. Les auteurs de l’étude constatent qu’en ayant recours au système de mise aux enchères entre tous les secteurs et tous les Etats membres de l’Union européenne, les coûts marginaux sont nettement réduits. Par ailleurs, le secteur de la production électrique bénéficierait largement d’un système de grandfathering qui réduit les effets négatifs sur la production d’électricité et implique même des croissances parfois significatives de production en comparaison du scénario de base (B.A.U.) pour presque tous les Etats membres. Enfin, ce système de grandfathering réduirait considérablement la dispersion des changements dans les niveaux de production entre Etats membres. Un argument supplémentaire se dégage de l’étude et plaide en faveur des avantages économiques des mécanismes de Kyoto. On a montré dans cette étude que le coût des mesures utilisant les mécanismes de flexibilité est inférieur au coût estimé des mesures domestiques de réduction (voir 3ème partie). Mais on a aussi montré que le coût actuellement estimé des dommages marginaux liés au réchauffement global (4 EUR/tCO2

9) est inférieur10 au coût estimé des mesures domestiques de réduction. Cela signifie que, dans l’état actuel des connaissances économiques et connaissant les limites de la solidarité internationale11, si on voulait totalement s’interdire l’usage des mécanismes de flexibilité, il deviendrait alors sans doute plus économiquement rationnel d’augmenter l’aide au développement plutôt que de mener de coûteuses politiques de réduction domestiques d’émissions de CO2

12. Bien entendu, comparaison n’est pas raison et s’attaquer au problème des changements climatiques ne doit pas empêcher de vouloir réduire la dette des pays en développement, et inversément. Par ailleurs, pour de nombreuses raisons développées au point 1.3.3. du rapport, la réalisation, même coûteuse de mesures domestiques de réduction de gaz à effet de serre doit se faire dans tous les pays industrialisés.

9 Mais ce chiffre est sans doute en-dessous de la réalié sachant que l’IPCC vient de publier des valeurs de réchauffement nettement plus élevées qu’auparavant. 10 Surtout au vu des résultats récemment publiés de la version 2.0 du modèle FUND. 11 L’histoire nous montre que la solidarité internationale est jusqu’ici peu active. Depuis l’instauration de la coopération au développement (l’Union européenne s’est toujours bien placée en terme d’aide au développement avec les accords de Lomé notamment), rares sont les pays qui ont dépensé plus de 0,7% de leur PNB (comme les riches pays scandinaves ou le Luxembourg). Les dépenses actuelles des pays riches pour la coopération au développement sont en moyenne de l’ordre de 0,3% du PNB. Or, réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’après les experts de l’OCDE, reviendrait à dépenser environ 1,5% du PIB en 205011, soit bien davantage que l’actuelle aide au développement ! 12 En effet, étant donné que les changements climatiques vont surtout produire de grosses perturbations écologiques et économiques dans les pays en développement (Cf. impacts économiques au niveau mondial) et que les pays à qui l’effort de réduction de gaz à effet de serre est actuellement demandé sont grosso modo les pays riches de la planète, le coût des mesures sera supporté par les créanciers de la dette des pays en développement tandis que l’impact des changements climatiques sera supporté par les débiteurs. Par opposition, le mécanisme pour un développement propre peut réduire le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre en Belgique tout en favorisant des investissements durables tant du point de vue économique que du point de vue environnemental dans les pays en développement. Les changements climatiques vont générer des pertes économiques énormes mais essentiellement dans les pays en développement, alors que les efforts de réduction de gaz à effet de serre sont actuellement uniquement demandés aux pays industrialisés (pays de l’Annexe I). En conséquence, réduire les émissions de gaz à effet de serre en grande partie par de coûteuses mesures domestiques dans les pays industrialisés (voir 3ème partie de l’étude) serait d’un point de vue strictement macro-économique moins rationnel que réduire les émissions grâce aux mécanismes de flexibilité.

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Le défi économique posé par le Protocole de Kyoto en terme de solidarité internationale est donc énorme. Et la manière dont les pays industrialisés réduiront leurs gaz à effet de serre, par des mesures domestiques ou par des mesures plus flexibles influencera grandement l’ampleur de ce défi. C’est ce que nous voyons dans la troisième partie de cette étude. La Belgique est le pays européen qui présente, après les Pays-Bas, les coûts marginaux de réduction sans commerce les plus élevés (PRIMES) : environ 90 EUR99/tCO2, près de 2 fois le coût marginal européen. Le coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel serait même (toujours selon PRIMES) le plus élevé en Europe avec 220 EUR99/tCO2. Or, l’effort à accomplir en Belgique pour atteindre Kyoto correspond à une réduction réelle de 20% à 25% d’émissions (vs B.A.U.). Ceci explique que le coût annuel total de réduction en Belgique est si élevé : environ 1/8ème du coût global de réduction de l’ensemble de l’Union européenne (39 milliards de BEF, soit 0,4% du PIB de 1999) et inéquitable par rapport aux autres pays de l’Union. Même s’il reste encore à ratifier le Protocole et à préciser les mécanismes de flexibilité lors de la finalisation de COP-6, probablement en juillet 2001 ou lors de la COP-7, en novembre 2001, la réalisation des objectifs définis à Kyoto ne sera que le début d’un effort qu’il faudra intensifier pendant de nombreuses décennies si l’on souhaite vraiment stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Il faudra par la suite mettre en place une politique à long terme et coordonnée à l’échelle internationale visant à réduire de façon drastique les émissions de tous les gaz à effet de serre dans tous les pays du monde. Les enjeux économiques, sociaux et environnementaux des changements climatiques sont énormes : ils concernent le monde entier pour plusieurs générations. La Belgique a accumulé d’importants retards en matière de gestion de la politique climatique et devra réagir très rapidement pour : • respecter ses engagements « Kyoto » ; • participer aux négociations préparatoires à COP-6 et COP-7 ; • se préparer à la mise en œuvre du Protocole d’ici 2002, et ; • se préparer à exercer son rôle de présidence européenne pour COP-7. Le Protocole de Kyoto pose pour l’instant plus de problèmes qu’il n’en résoud. Et ses implications, notamment sur le secteur électrique, seront significatives à brève échéance. La répartition belge des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre doit se faire sur base d'une discussion bien étayée. Une estimation du prix des différentes mesures doit être faite, de façon à les classer en fonction de leur efficience (Cf. Plan fédéral de développement durable, point 496). Le secteur électrique a déjà fait cette démarche en toute transparence et a classé une série de mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre en fonction du coût. La méthode est à perfectionner mais il s’agit là d’une avancée majeure. Les autres secteurs d’activités (chimie, métallurgie, pétrochimie,…) devraient faire de même afin qu’on puisse comparer les secteurs en terme d’effort à accomplir et ainsi fournir une base d’appréciation pour les négociations futures d’un burden sharing sectoriel belge et intra-européen. Mais, au vu des résultats de notre étude, on est encore loin du compte. Bien que notre étude n’aborde pas de façon précise le problème, il semble que des éléments importants concernant l’avenir du nucléaire en Belgique se dégagent et devraient au moins permettre de rouvrir le débat :

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• l’extrême difficulté que connaîtra la Belgique pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre après 2020 (Cf. projet CO2, étude du VITO) ;

• les résultats plutôt rassurants de la Commission AMPERE sur les risques liés au nucléaire ;

• et la prévision de coûts exorbitants de réduction domestique de gaz à effet de serre vers 2030 en cas d’impossibilité de construire de nouvelles centrales13 que confirment les études belges qui ont tenté de déterminer le coût des mesures belges de réduction (voir 3ème partie du rapport).

Une étude du CEESE – ULB avait en 1985 montré une forte opposition du public à l’égard du nucléaire. Il serait sans doute utile de reconduire ce type d’étude en fonction de la problématique et des connaissances actuelles. L’année 2001 est très importante pour la Belgique : Plan Climat National, 3ème communication nationale sur les changements climatiques, note sur la politique nucléaire, présidence de l’Union européenne, ratification du Protocole de Kyoto (en 2002 ?), finalisation attendue des mécanismes de flexibilité et d’autres points en suspens du Protocole. L’un des enjeux majeurs de la politique climatique au niveau belge comme au niveau international est l’estimation du coût économique et social des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Tous les éléments de cette problématique doivent pouvoir être analysés, comparés et discutés entre les différents acteurs responsables des émissions afin d’agir au plus vite mais de façon raisonnable et équilibrée. Nous ne sommes qu’au début d’un très long processus. La problématique des changements climatiques ne fait sans doute que commencer. Les enjeux économiques sont gigantesques et d’un niveau planétaire.

13 Voir notamment à ce propos l’étude de Proost (2000b) ou les rapports de la Commission AMPERE.

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1ÈRE PARTIE

RAPPEL SUR L’HISTORIQUE DE LA CONVENTION CLIMAT ET SES IMPLICATIONS

POUR LA BELGIQUE ET INTRODUCTION SUR LES EMISSIONS DE GAZ À EFFET DE

SERRE

1.1. RAPPEL SUR L’HISTORIQUE DE LA CONVENTION CLIMAT ET SES

IMPLICATIONS POUR LA BELGIQUE

Pour analyser les politiques menées en Belgique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, il est utile de connaître le contexte historique de la Convention climat. Toutefois, nous n’abordons plus dans ce rapport final de la phase 3 tous les événements marquants de politique clmimatique qui sont intervenus depuis ces dix dernières années. Cette partie a en effet été largement décrite dans le rapport final de la phase 2 du projet CO2. Dans le présent rapport on insiste davantage sur les récentes décisions politiques survenues depuis fin 1999 : le projet de Plan fédéral pour le développement durable, les conclusions des 5ème et 6ème Conférences des Parties et ses implications pour la Belgique, ainsi que le projet fédéral de Plan Climat National. Les efforts politiques accomplis à l’échelle mondiale pour limiter l’ampleur des changements climatiques sont considérables. Les multiples négociations internationales, notamment lors des différentes Conférences des Parties, sont en voie d’aboutir pour rendre obligatoires les réductions de gaz à effet de serre. Mais la ratification du Protocole de Kyoto, prévue vers 200214, reste l’étape la plus importante à franchir : un protocole signé mais non ratifié n’est pas - contrairement à ce qu’avaient annoncé certains médias - un protocole juridiquement contraignant !

14 En 1999, cette ratification était prévue aux environs de COP-6 (novembre 2000).

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1.2. INTRODUCTION SUR LES ÉMISSIONS ET MESURES DE GAZ À EFFET DE SERRE

Le changement climatique est considéré comme l’un des défis les plus importants auquel le monde contemporain aura à faire face. C’est même le premier problème environnemental économiquement lourd que l’homme doit résoudre dans un contexte nécessairement international. Il devient en effet urgent d’agir : 1998 fut, en moyenne planétaire, l’année la plus chaude depuis 186015, suivie des années 1997, 1995, 1990 et 2000 qui arrive donc en 5ème position. Les 10 années les plus chaudes depuis 1860 ont toutes été enregistrées depuis 1980. Et les dernières prévisions de l’IPCC sont des plus inquiétantes. On ne parle plus d’un réchauffement de l’ordre de 1°C à 3,5°C mais de 1,4°C à 5,8°C d’ici 2100. Pour rappel, lors de la dernière glaciation, la banquise frôlait nos rivages de la mer du Nord avec seulement 5°C de moins qu’aujourd’hui ! Le 20ème siècle a probablement connu le réchauffement le plus important depuis mille ans dans l’hémisphère Nord16. Le problème du changement climatique ne peut être résolu que par une forte réduction mondiale des émissions de gaz à effet de serre. Compte tenu des enjeux économiques, l’élaboration de solutions collectives via un processus de négociation internationale est complexe et son issue reste incertaine. Il faut cependant rappeler que ce Protocole, s’il devait être ratifié par les grandes puissances comme prévu vers 200217, n’est qu’un premier pas vers une gestion soutenable du climat futur. A l’horizon 2100, l’impact du Protocole – réduire de 5,2% les émissions des pays industrialisés - sur la température moyenne sera plutôt faible : le réchauffement prévu sera seulement retardé d’une dizaine d’années18 par rapport au scénario (IS92a19) où l’on atteindrait le niveau de 550 ppmv20 de CO2 en moyenne dans l’atmosphère (IAEE, 1999). Mais il faut bien comprendre que cet objectif général de 5,2% est beaucoup plus sévère qu’on ne pourrait le penser à première vue étant donné que la croissance des émissions devrait se poursuivre : par rapport au scénario du « statu quo » ou « business as usual », cet objectif implique des réductions pouvant avoisiner 30% (OCDE, 1999c). La présente introduction (pour certains paragraphes il s’agit de rappels déjà décrits dans notre rapport final de la phase 2 du projet CO2) vise à introduire la discussion sur les aspects économiques des mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre en replaçant la Belgique dans ses contextes international et européen.

15 Source : NASA’s Goddard Institute of Space Studies and NOAA’s National Climatic Data Center. 16 Source : Le Monde du 3 novembre 2000 qui cite un rapport préliminaire de l’IPCC. 17 Lors de la COP-5, l’Union européenne s’est engagée pour que le protocole puisse être mis en œuvre en 2002. 18 Il s’agit, autrement exprimé, d’une réduction de 20 ppmv d’ici 2100. 19 L’un des scénarios envisagés par le GIEC. Ce scénario donne, quant aux émissions, des estimations modérées par comparaison avec celles des autres scénarios IS92. 20 Le chiffre de 550 ppmv représente en gros un doublement des concentrations préindustrielles et a souvent été considéré comme un objectif implicite pour 2100. Il n'y a cependant pas encore d'accord international sur les niveaux de réchauffement et de concentration considérés comme acceptables. L'UE a proposé que la limite de réchauffement à ne pas dépasser soit de 2°C et que la limite d'augmentation des concentrations de CO2 soit de 550 ppmv (Source : Plan fédéral de développement durable, 2000). N.B. : Cette proposition n’est sans doute plus valable depuis la dernière publication de l’IPCC (révisions du réchauffement maximal estimé de +3,5°C dans le rapport de 1995 à +5,8°C dans celui de 2000).

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1.2.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial Les pays industrialisés au sens de la Convention, dits pays de l’Annexe 1, à savoir les Etats-Unis, le Japon, les pays de l’Europe de l’Ouest et de l’Est y compris la Russie, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, représentaient en 1990 encore plus de 70% des émissions de CO2 en 1990, mais cette part va diminuer et ne représentera plus que 50% des émissions de CO2 vers 2010-2020 (voir figure 1). Cela signifie que, tôt ou tard, les efforts qui seront accomplis dans les pays « riches » devront être poursuivis dans les pays « pauvres ». En fait, les pays de l’annexe I ne peuvent rien faire à eux seuls pour stabiliser les concentrations : même s’ils ramenaient leurs émissions au niveau zéro, la croissance prévue dans le reste du monde serait trop élevée. Il faudrait donc que le plus rapidement possible tous les pays réduisent leurs émissions de gaz à effet de serre. Fig. 1 : Contribution des pays en développement à la croissance des émissions de CO2 Source : CRIQUI P. et al. (2000)

Mais on est loin du compte. Dans les pays pauvres davantage aujourd’hui que dans les pays riches, la consommation d’énergie est synonyme de développement économique. Et à politique inchangée, les consommations ne devraient pas non plus diminuer dans les pays riches avant 2020-2030 étant donné la forte dépendance de nos économies vis-à-vis des énergies. On peut aussi s’attendre à ce qu’en moyenne les prix des combustibles augmentent moins rapidement que la richesse des populations, si la fiscalité reste inchangée ceci aura pour effet de ne pas freiner la consommation. Par ailleurs, en raison de la faible élasticité prix / demande d’énergie pour le transport par exemple, même une forte augmentation du prix du baril de pétrole brut (+5$ en 2020 et +7,4$ en 2030) ne conduirait pas à des réductions d’émissions de CO2 significatives (-3,6% en 2020 et –3,1% en 2030)21. L’OCDE prévoit que dans ses pays membres la consommation mondiale d’énergie finale va augmenter de 1,3% par an jusqu’en 2020, et même 3,1%22 par an pour l’électricité (OCDE, 1998b). En 1995, la génération d’électricité était responsable d’environ 33% des émissions de CO2, et cette fraction augmenterait à 38% d’ici 2020 si la tendance d’électrification et le choix des

21 Source : European commission (1999b). 22 On estime que la demande mondiale en électricité devrait connaître une croissance annuelle de 2,3% au cours des 20 prochaines années. Cela signifie qu’il faudra construire une nouvelle centrale électrique de 250 MW tous les trois jours et tout au long de cette période, sans parler du remplacement de la capacité énergétique déjà existante (IPTS, 1999).

Contribution des PED à la croissance des émissions mondiales de CO2

02000400060008000

1000012000140001600018000

1990 2010

MtCO2

Pays de l'Annexe B

Pays en développement

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combustibles fossiles se confirment (« business as usual »). On estime que la demande mondiale d’électricité devrait augmenter d’environ 60% entre 1992 et 2010 (IPTS, 1999). Jusqu’en 2010, 70% des nouveaux investissements mondiaux en centrales d’énergie sont attendus dans les pays en développement. La Chine et d’autres pays en développement seront responsables de 68% de l’augmentation de la demande d’énergie entre 1995 et 2020, et 75% de l’augmentation des émissions de CO2 jusqu’en 2010

23. La Chine et l'Inde sont/seront responsables d'une très grande augmentation de la capacité installée au charbon. Par ailleurs, les pays en développement acceptent mal l’idée selon laquelle ils ne pourraient pas continuer à consommer de l’énergie et donc se développer comme les pays riches (de l’époque des pionniers) l’ont fait pendant des décennies sur base des premières technologies disponibles, très énergivores. En outre, il serait injuste de faire supporter la responsabilité des émissions antérieures étant donné qu’à l’époque la problématique était largement méconnue (Cf. notion juridique de responsabilité sans faute). Les conséquences de ces prévisions sur la demande d’énergie sont à mettre en relation avec les objectifs mondiaux de réduction des gaz à effet de serre fixés à Kyoto. Exprimés en pourcentage, les efforts de réduction nécessaires pour atteindre les objectifs de Kyoto sont en réalité nettement supérieurs aux objectifs de réduction fixés à Kyoto. Différentes études sont pour le moins inquiétantes quant au défi réel que représente le Protocole de Kyoto. En effet, selon « The International Energy Outlook 1999 », pour atteindre les objectifs généraux de réduction d’émissions (-5,2% en moyenne), les émissions en 2010 devraient être 24% inférieures à celles actuellement prévues pour les pays industrialisés (business as usual). Aux Etats-Unis et au Canada, les objectifs à atteindre sont en réalité respectivement 30% et 27%, soit beaucoup plus que les efforts réels à atteindre dans l’Union européenne (Cf. infra). Une étude plus récente réalisée par l’Energy Information Administration (EIA) prévoit des efforts encore supérieurs à ceux annoncés par The International Energy Outlook 1999. L’EIA prévoit en effet une augmentation B.A.U. de 22% des émissions de carbone entre 2000 et 2010 et 33% entre 1990 et 2010 (P. Dayal, 2000). Des évolutions moins pessimistes (+25% entre 1990 avec 31000 MtCO2éq et 2010 avec 38000 MtCO2éq) sont annoncées dans l’étude ECN 2000 (pp. 44) avec un total d’émissions dans les pays de l’Annexe I de 17473 Mt CO2éq en 1990 et 19458 Mt CO2éq pour 2010 (+11%) et de 13000 Mt CO2éq en 1990 à 19000 MtCO2éq en 2010 pour les pays non-Annexe 1 (+42%). L’objectif de Kyoto, rappelons-le, est de réduire en 2010 les émissions de ces pays de 5,2%, soit 908 Mt CO2éq par rapport aux émissions de 1990. Tenant compte de l’évolution défavorable des émissions, l’effort réel de ces pays s’élèverait à environ 2700 Mt, dont 2000 Mt rien que pour les Etats-Unis ! On le voit, les efforts à accomplir pour respecter les engagements pris à Kyoto sont gigantesques. Une répartition équitable de l’effort mondial de réduction des émissions entre les différents pays du monde, en fonction de leurs responsabilités et de leurs capacités respectives, est sans doute le défi le plus difficile à relever en matière de changement climatique… Le Bureau fédéral du Plan (1999) estime que si des objectifs différenciés ont été définis pour chaque pays industrialisé, cette différenciation n’est pas optimale car elle n’a pas été effectuée selon des critères objectifs. Elle garantit néanmoins des niveaux de réduction quasi équivalents pour les grandes économies mondiales : Union européenne, Etats-Unis, Japon et Canada. Seules la Russie, l’Ukraine et l’Australie24 ont obtenu des objectifs

23 World Energy Outlook, OCDE/IEA 1998. 24 Ces pays menaçaient de se retirer de la Convention s’ils n’obtenaient pas des conditions favorables.

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sans doute beaucoup trop généreux par rapport à leurs responsabilités et leurs potentiels respectifs de réduction des émissions. Ajoutons que malgré la croissance de l’économie mondiale en 1998 (+2,5%), les émissions de carbone ont diminué de 0,5%, selon des estimations du Worldwatch Institute publiées en juillet 1999. Il semblerait donc que le Protocole de Kyoto ait déjà pu jouer un certain rôle alors même qu’il n’a pas encore été ratifié. A long terme il est très difficile de prévoir les émissions de CO2. Les experts climatiques ont même abandonné leurs anciennes estimations parce qu’ils jugent trop importante l’imprécision des résultats : si les estimations centrales tournent autour de 18 milliards de tonne de CO2 pour 2100, les valeurs basses et hautes des scénarios intermédiaires sont très éloignées l’une de l’autre : 4,3 à 36,7 milliards de tonnes (New Scientist, 18 septembre 1999). Les émissions de CO2 en 2100 pourraient être, par rapport aux valeurs actuelles, inférieures de 30%, supérieures de 300%, ou toute autre valeur comprise entre ces deux extrêmes. D’autres scénarios avancent même que les émissions pourraient être multipliées par un facteur 5 ! Autant dire qu’en matière de prévisions d’émissions à long terme, on reste dans le flou le plus total. Rappelons cependant que même si les émissions diminuent de 30% en 2100, le réchauffement climatique devrait se poursuivre au-delà de cet horizon25.

1.2.2. Les gaz à effet de serre au niveau européen

1.2.2.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau européen

En 1996, les émissions de gaz à effet de serre en Europe se répartissaient de la façon suivante : 3466 millions de tonnes de CO2, 319451 tonnes de CH4 et 20170 tonnes de N2O (AEE, 1999). Dominée par les combustibles fossiles, l'utilisation énergétique exerce une influence majeure sur les émissions de dioxyde de carbone. En Europe occidentale, les émissions de dioxyde de carbone provenant de combustibles fossiles ont chuté de 3 % entre 1990 et 1995, en raison de la récession économique, de la restructuration de l'industrie en Allemagne et du passage du charbon au gaz naturel pour la production d'électricité. En Europe occidentale, les prix de l'énergie au cours de la décennie 90 ont été stables et relativement bas par rapport aux prix passés26, représentant un faible encouragement à l'amélioration du rendement. L'intensité énergétique (consommation d'énergie finale par unité de PIB) n'a diminué que de 1%/an depuis 1980. Pourtant, selon les dernières statistiques reprises par la Commission européenne (2000d) les émissions de gaz à effet de serre ont baissé de 2,5% entre 1990 et 1998. Malgré une meilleure efficacité de l’utilisation de l’énergie, la consommation énergétique de l’Union européenne (1990-2010) va croître de 8%27, essentiellement en raison de la croissance de 39% du transport (AEE, 1999)28. En conséquence, l’engagement de l’Union

25 En effet, le temps de résidence du CO2 dans l’atmosphère est d’une centaine d’année environ. 26 Même l’augmentation récente des prix du pétrole, aux alentours des 30$ le baril, ne permet d’atteindre en monnaie constante – c’est-à-dire corrigée de la dépréciation due à l’inflation – les niveaux atteints entre 1974 et 1985 (IEO, 2000). 27 Et même 16% en 2020 sur base des projections « business as usual ». 28 Des chiffres plus récents (Commission européenne, 2000c) avancent une hausse des émissions transport de 35% en 2010 vs 1990, sur base d’un scénario non volontariste. Une étude récente effectuée pour la Commission européenne sur le coût des mesures de réduction d’émission dans le secteur transport (Bates J. et al., 2000) a cependant souligné que l’accord ACEA devrait réduire cette hausse à +25% grâce à une réduction très sensible des transports de passagers.

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européenne pris à Kyoto de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 8% entre 1990 et 2008-2012 sera difficilement tenu avec les politiques actuelles : la plupart des États membres ont de plus en plus de difficultés à maîtriser leurs émissions de gaz à effet de serre, et ce pour plusieurs raisons (Commission européenne, 2000). En Autriche, au Danemark, en Finlande et aux Pays-Bas, par exemple, beaucoup d'efforts ont été accomplis par le passé. Aujourd'hui, les mesures les plus faciles à appliquer ont été prises, et les actions qui restent à entreprendre nécessitent des coûts de mise en œuvre plus élevés. Compte tenu de l’amélioration de la conjoncture économique, certains États membres, tels que la Belgique et l'Italie, voient leurs courbes d'émissions évoluer rapidement dans la mauvaise direction. Enfin, l'Espagne, le Portugal, la Grèce et l'Irlande commencent à se rendre compte que le soulagement apporté par l'accord de répartition de la charge, qui les autorisait à augmenter leurs émissions, ne les dispense nullement d'adopter des mesures réelles. On constate donc par rapport au scénario « business as usual » qu’il faudrait, pour atteindre l’objectif fixé à Kyoto, pratiquement doubler le pourcentage de réduction prévu (+8%), ce qui le porterait à 16%. Ce chiffre pourrait même augmenter si nous connaissions, pendant une longue période, une croissance économique élevée associée à des niveaux de prix de l’énergie historiquement bas29. Il ne faut donc pas s’étonner si le problème du changement climatique constitue - avec celui des déchets - la problématique environnementale la plus difficile à résoudre en Europe30.

Fig. 2 : Réduction d’émissions de CO2 pour atteindre les objectifs de Kyoto dans l’Union européenne en 2010

La plupart des modèles examinés par Thorning (2000) donnent une estimation supérieure à l’estimation de la Commission européenne (-16%). L’Union européenne devrait réaliser des 29 En données corrigées de l’inflation, les prix hors taxes du pétrole se situaient durant la décennie 90 au niveau où ils se trouvaient dans les années 60 (Commission européenne, 1999). 30 Voir aussi le rapport de l’Agence Européenne pour l’Environnement sur l’état et les perspectives de l’environnement dans l’Union européenne : L’environnement dans l’Union européenne à l’aube du XXIème siècle.

-27.0%

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efforts compris entre 15,7% (EIA 99) et 31,6% (ABARE 99), c’est-à-dire des efforts légèrement inférieurs à ceux que devraient consentir les pays d’Amérique du Nord, soit entre 21,3% (EC 96) et –29,8% (EIA 99). Globalement, l’Union européenne est en bonne voie pour atteindre ses objectifs pris dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (stabilisation pour 2000 sur base des émissions de 1990). Cependant, c’est en grande partie grâce à des facteurs conjoncturels tels que le ralentissement économique résultant de la crise du Golf en 1991, la restructuration industrielle au Royaume-Uni et dans les nouveaux Länder (Commission européenne, 2000e). Selon les projections de l’Agence européenne de l’Environnement (1999b), les émissions totales de gaz à effet de serre des Quinze, si rien n’est entrepris, devraient augmenter d’au moins 5,2% entre 1990 et 2010 (soit un effort réel de 13,2%). Cinq Etats membres doivent encore réaliser plus de 10% d’effort de réduction d’ici 2010 : Danemark, Pays-Bas, Belgique, Italie et Autriche (voir figure …). Il existe des différences prononcées entre les secteurs économiques concernés31. Il est ainsi prévu que les émissions de CO2 provenant du secteur de la production de chaleur et d’électricité, malgré un fort accroissement de la demande d’électricité et de chaleur, pourraient se maintenir au niveau de 1990 jusqu’en 2010. Cependant, après 2010, des modifications dans la structure de production d’électricité (déclassement des centrales de production nucléaire, par exemple) pourraient entraîner une nouvelle hausse des émissions de CO2. Dans ce contexte, la part de l’énergie renouvelable s’accroît. Elle est aujourd’hui de 6% et continue d’augmenter, mais modestement : l’objectif de 12% en 2010 ne sera probablement pas atteint32.

1.2.2.2. Le projet européen d’écotaxe carbone/énergie

Parmi les instruments économiques utilisables pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre en Europe, il faut citer l’initiative de la Commission européenne de vouloir instituer une écotaxe, assise à la fois sur le carbone et sur l’énergie. La proposition concernant l'une des mesures clés au niveau communautaire, une taxe énergie /carbone, n'a pas encore été adoptée, mais certains pays d'Europe (Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Italie, Pays-Bas, Norvège et Suède33) ont déjà introduit ce type de taxe, sous une forme ou une autre, quoique le lien avec la teneur en carbone de l’énergie soit relativement faible. Dans la proposition de directive (COM (92) 226 final), le niveau de taxation initial devait s’élever à 0,2 EUR/GJ et à 2,8 EUR/tonne de CO2 en 1997. Ensuite, le niveau devait évoluer d'une manière linéaire, jusqu'à 0,7 EUR/GJ et 9,4 EUR/tonne de CO2 en 2000. Ce scénario devait, selon la Commission européenne, entraîner une réduction des émissions de CO2 d’environ 10% dix ans après sa mise en œuvre. Le refus des Etats-Unis et du Japon de recourir à cet instrument s’est ajouté aux pressions de la grande industrie pour faire échouer ce projet.

31 Source : rapport 1999 de l’AEE sur l’Etat de l’environnement in Commission européenne (1999). 32 Sources : AEE, 1998b. « Il est clair que l’objectif des 12% de renouvelables pour l'UE nécessite des mesures politiques supplémentaires » (Commission européenne, 2000e). 33 La France, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont aussi envisagé l’introduction de ce genre de taxes.

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Devant ce refus d’utiliser l’écotaxe comme outil international de coordination, la Conférence de Kyoto a donc exploré une autre voie en faisant reconnaître un double principe : définition de nouveaux objectifs quantitatifs (après le sommet de la Terre à Rio), juridiquement plus contraignants que les objectifs fixés par la Convention, et recours aux permis négociables. Pour rappel, la Commission européenne a adopté une proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire pour la taxation des produits énergétiques (COM (97) 30). Cette proposition étend le champ d’application des dispositions fiscales communautaires aux produits émetteurs de CO2 qui passeront de 40% à près de 90%. Elle n’introduit pas de taxe carbone/énergie mais prévoit plutôt un niveau de taxation minimum pour tous les produits énergétiques et permet une politique nationale plus ambitieuse. En outre, les moyens de transports moins polluants comme ceux utilisant le GPL peuvent bénéficier d’aides destinées à encourager leur développement. La Commission européenne (1998b) stipule dans sa seconde communication dans le contexte de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (UNFCCC), qu’une « analyse semble indiquer que la proposition entraînera une diminution des émissions de CO2 comprise entre 0,5 et 1,7% à partir de l’an 2005 (vs. BAU). Un impact plutôt faible donc sur les émissions. Mais, malgré les initiatives de la Commission européenne, le Conseil des Ministres de l’Environnement de l’Union européenne, réuni à Bruxelles le 11 mars 1999, n’était toujours pas parvenu à un accord sur la proposition de taxation de l’énergie. La France préfère parler de taxe CO2 et ainsi protéger son industrie nucléaire, tandis que le Royaume-Uni, producteur de gaz et de pétrole, est également opposé à la taxe européenne. Tous deux estiment qu’une telle taxe devrait être de la responsabilité des Etats membres et non de l’Union européenne (CICERO, 1999b). Malgré cette absence d’accord européen, certains Etats Membres ont déjà introduit ce type de taxe : Danemark, Finlande, Pays-Bas, Autriche et Suède. Toutefois, la contribution de ces pays au total d’émissions européennes de CO2 est faible. Plus récemment, l’Italie a instauré des taxes basées sur le contenu en carbone des produits énergétiques. De même, la France vient de retenir, pour son nouveau programme national de lutte contre le changement climatique, un prix de référence de 500FF la tonne d’équivalent carbone pour définir le niveau de taxation qui doit être ciblé en 2010 ; à court terme, le niveau de départ se situe entre 150FF et 200FF34. Rappelons que la France pourrait exonérer de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) l’énergie quand elle est utilisée pour la production électrique et d’autres secteurs dont la compétitivité doit être maintenue. Toutefois, cette TGAP est actuellement bloquée suite à une décision du Conseil d'Etat. La présidence allemande n’a donc pas réussi à faire adopter le texte de compromis35 sur la nouvelle proposition de directive relative à la taxation des produits énergétiques (Conseil ECOFIN de l’Union européenne 7738/99). L’Espagne et l’Irlande s’y sont opposés lors du Conseil des ministres de l’économie et des finances des Quinze, le 25 mai 1999.

34 Ces niveaux seraient cohérents, selon le Programme national, avec ceux retenus par les pays européens qui ont déjà commencé à mettre en œuvre la taxation de l’énergie et avec ceux retenus par la proposition de directive européenne. 35 Pour rappel, ce texte prévoyait des dispositions particulières, notamment pour les produits énergétiques qui n’entrent pas encore dans le champ d’application de la législation communautaire en matière d’accises. En particulier en ce qui concerne l’électricité : il faudrait introduire un niveau minimum de taxation dont le taux serait légèrement positif ; le taux précis/ son montant précis reste à déterminer. Les Etats membres peuvent appliquer des taux de taxation différents sur les intrants ou sur la production d’électricité en fonction de la source d’énergie utilisée pour autant qu’ils respectent le niveau minimum de taxation. Les Etats membres peuvent appliquer des exonérations ou des réductions sur le niveau de taxation de l’électricité : - lorsqu’elle est produite dans des installations hydroélectriques quelles que soit leur capacité, pour autant que cela ne

donne pas lieu à des distorsions de concurrence importantes ; - lorsqu’elle est utilisée dans les habitations privées.

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Le Livre Vert de la Commission européenne (2000e) sur la stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement énergétique met en lumière les disparités fiscales relatives à l’énergie au sein de l’Union européenne. En effet, les recettes fiscales produites par les prélèvements sur l’énergie et les transports valent en moyenne 6,5% du total des recettes fiscales et des cotisations de sécurité sociale en 1997 mais les écarts entre Etats membres sont importants : 4,8% en France à 9,7% au Portugal. La Belgique vient en troisième position avec seulement 5,4%. Ainsi par exemple, à l’exception du Luxembourg, tous les pays voisins de la Belgique (Allemagne, Pays-Bas, France et Royaume-Uni) avaient en 1997 des accises sur l’essence sans plomb supérieures (voir figure 3). Fig. 3 : Comparaison des droits d’accises de l’essence sans plomb dans l’Union européenne Source : Commission européenne (2000e) Autre disparité importante, les taux de TVA sur la consommation d’électricité varient entre 5% au Danemark et 25% en Suède (voir figure 4). Tous les pays voisins de la Belgique pratiquent des taux de TVA inférieurs.

Droits d'accises essence sans plomb (UE, 1997)

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100

200

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Fig. 4 : Disparité des taux de TVA sur la consommation d’électricité dans l’Union européenne en 1997

Source : Commission européenne (2000e). Les disparités fiscales qui caractérisent le domaine de l’énergie vont souvent à l’encontre des objectifs des politiques durables en matière de transports et d’environnement. Ce désordre fiscal porte donc préjudice aux politiques climatiques. La règle de l’unanimité (toujours obligatoire pour les matières fiscales) fait obstacle à un véritable rapprochement des niveaux de taxation. Tant que l’Union européenne n’est pas en mesure d’obtenir un véritable rapprochement des fiscalités nationales sur l’énergie, il n’est pas réaliste que puissent être mises en œuvre rapidement des taxes communautaires, comme celles sur les émissions polluantes ou le dioxyde de carbone. Toutes les tentatives dans ce sens se sont jusqu’à présent soldées par un échec. En conséquence, les propositions fiscales de la Commission européenne de 1992 et 1997 pourraient être utilement complétées par une nouvelle proposition visant à orienter la consommation d’énergie vers les marchés les plus respectueux de l’environnement et contribuant à une sécurité d’approvisionnement renforcée. L'instrument fiscal devrait avoir pour objectif d’éliminer les distorsions nationales et les distorsions entre producteurs d’énergie, de susciter un renforcement des économies d’énergie et de conduire à l’internalisation des dommages causés à l’environnement, comme les coûts externes des émissions de CO2 (Commission européenne, 2000e).

Taux de TVA sur la consommation d'électricité dans l'UE

0

5

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20

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1.2.3. Les gaz à effet de serre au niveau belge Ce chapitre traite successivement des émissions de gaz à effet de serre et de leur évolution dans notre pays, de l’effort belge à fournir ainsi que des mesures à prendre pour les réduire. L’objectif est ici de montrer à quel point en Belgique plus que nulle part ailleurs les mécanismes de flexibilité pourraient jouer un rôle déterminant pour atteindre l’objectif belge du Protocole de Kyoto.

1.2.3.1. Les émissions de gaz à effet de serre au niveau belge

Si les possibilités « d’échappatoires » (notamment grâce aux mécanismes de flexibilité) ne sont pas utilisées massivement pour alléger le montant des factures de réductions domestiques d’émissions de gaz à effet de serre, l’accord de Kyoto sera certainement un défi considérable pour la Belgique. Les estimations sur base des projections partielles des émissions de CO2 pour l’année 2010 sont inscrites dans la Communication nationale de la Belgique (1997). Des projections complètes, couvrant l’ensemble des gaz à effet de serre, pour la période 2008-2012, ne sont pas encore disponibles en Belgique. Les émissions de gaz à effet de serre (hors HFC, PFC et SF6) en Belgique ont augmenté de 9,3% entre 1990 et 1996. En 1998, les émissionsde CO2 (soit 122,6 Mt) avaient déjà augmenté de 16% par rapport à 1990. Depuis 1983, les émissions de CO2 d’origine énergétique sont reparties à la hausse, légère mais régulière d’environ 1% par an. Une réduction de 7,5%, telle que décidée et acceptée à Kyoto, des émissions de la Belgique entre 2008-2012 par rapport à 1990 pourrait en réalité signifier un effort réel aux alentours de 22% à 25%36 de réduction par rapport aux émissions attendues pour cette période en l’absence de toute politique de réduction d’émissions. Par ailleurs, le Bureau fédéral du Plan (1999) a constaté que la baisse de l’intensité énergétique est restée faible entre 1984 et 1997 (baisse annuelle de 0,3%). Pour les experts du Bureau du Plan, l’explication des variations tant de l’élasticité que de l’intensité énergétique se trouve principalement dans la faiblesse des prix de l’énergie durant la décennie 90. Le CEESE – ULB ne partage pas entièrement cet avis car dans certains secteurs, comme celui des transports, l’inélasticité de la demande s’explique non seulement par la faiblesse persistante (sauf année 2000) du prix de l’énergie mais aussi par un manque d’alternatives. Par exemple, espérer réduire la demande de mobilité des ménages par la seule augmentation des prix de carburants n’a aucune chance d’aboutir tant que l’offre de transports en commun (cf. attente du prochain R.E.R. bruxellois) ne sont pas plus attractifs. Pour la Belgique, l’objectif de Kyoto consiste à ne pas dépasser 128,537 millions de tonnes de CO2-équivalent (CO2, CH4 et N2O) à l’horizon 2010, alors que les émissions de 1996 atteignaient déjà 151,8 MtCO2éq, soit 18% de plus38. Si l’on ne regarde que le CO2, les émissions de 1990 étaient de 117,4 Mt CO2

39 ; ces émissions devront donc atteindre 108,6 Mt CO2 en 2010 (-7,5%). Tous les détails d’émissions – et de projections d’émissions - de gaz à

36 Cf. différents rapports qui ont évalué cet effort (VITO et KULeuven, pour ECONOTEC les 25% concernent uniquement le CO2, séminaire CFDD, 02/02/2001). 37 Soit 92,5% des 138,95 Mt de CO2éq émis en 1990). 38 Source : Minsitère de l’Environnement, juin 1998. Selon les statistiques reprises par l’AIE (2000) et la Commission européenne (2000b), le niveau était de 136 MtCO2éq en 1990 et 6,5% de plus en 1998, soit 145 MtCO2éq. 39 Source : ECONOTEC (séminaire CFDD, 02/02/2001) : les émissions 2010 dans le scénario de référence seraient de 144,4 Mt CO2. L’objectif Kyoto impose donc un effort de 25% sur les émissions de CO2.

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effet de serre sont repris de la deuxième communication nationale de Belgique (août 1997) et de l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre en Belgique (Ministère de l’Environnement, juin 1998) et synthétisés dans un document de l’Agence européenne de l’environnement (AEE, 1999). Notons que les chiffres diffèrent souvent d’une source à l’autre. L’Administration de l’Energie en refaisant ses comptes vient même de constater que la consommation de pétrole avait été sous-évaluée de 1,2 millions de tonnes dans la base de calcul pour 199040. Sans cette erreur, notre objectif aurait dû s’élever à 10% au lieu de 7,5% ! L’évolution des émissions en Flandres et leurs projections normalisées montrent une nette différence d’évolution inter-sectorielle. Il est intéressant de comparer cette évolution avec celle prévue pour l’Union européenne (voir infra). Fig. 5 : Evolution des émissions de CO2 en région flamande Source : VITO, 1999.

1.2.3.2. L’effort belge à fournir est-il équitable ?

Les notions de justice et d’équité conditionnent les négociations internationales en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Sur base du principe du « pollueur – payeur », les pays qui doivent contribuer le plus au réchauffement climatique devraient être ceux pour lesquels la contribution historique au total des émissions est la plus élevée. Dans la détermination des contributions relatives, un des indicateurs utiles est le niveau des émissions par habitant. Cet indicateur devrait bien entendu, pour être utilisable41, être pondéré, notamment en fonction de la structure industrielle, du climat et du niveau des exportations du pays considéré42. Les autres critères sont notamment la capacité à payer les efforts de

40 Source : Le Soir, 2 janvier 01. 41 On dit trop souvent ou trop rapidement que tel ou tel pays est bon élève ou mauvais élève en matière d’émission de gaz à effet de serre. 42 3 éléments qui ne vont pas à l’avantage de la Belgique, on s’en doute.

Evolution des émissions de CO2en région flamande (VITO, 1999)

0

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Transports (+48%)

Domestique / tertiaire(+58%)

Secteur de l'énergie(+11%)

2010 vs 1990 = +29%

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réduction (généralement mesurée en fonction du PNB par habitant), l’intensité énergétique, la dépendance des énergies fossiles et, d’une façon générale, les potentialités offertes en matière de réduction des émissions comme par exemple le recours aux énergies renouvelables. Mais en matière de négociations internationales, comme chacun sait, bien d’autres considérations, d’ordre politiques, stratégiques, économiques peuvent intervenir… et sont intervenues.

Une étude australienne (Australia Institute, 1999) permet de comparer par tête d’habitant les émissions de CO2-éq (3 principaux gaz : dioxyde de carbone, méthane et protoxyde d’azote) pour l’ensemble des 35 pays de l’Annexe B du Protocole de Kyoto, c’est-à-dire les nations industrialisées qui ont signé pour une limitation de leurs émissions de gaz à effet de serre. Les résultats de l’étude, qui pour l’essentiel tient compte de l’année 1995, montrent que la Belgique est classée 10ème sur 35 avec plus de 14 tonnes de CO2-éq par habitant, légèrement au-dessus de la moyenne (13,57 tCO2-éq/capita). Exception faite de quelques pays européens, la Belgique vient en 6ème position, derrière l’Australie43, les Etats-Unis, le Canada, la Nouvelle-Zélande44 et l’Ukraine (voir figure 6). Fig. 6 : Emissions de gaz à effet de serre dans les pays de l’Annexe B Source : (Australia Institute, 1999) Au sein de l’Union européenne, avec ses 11,5 tonnes de CO2 émises par habitant et par an, la Belgique est classée troisième, juste derrière le Luxembourg et la Finlande (voir figure 7). La Belgique est donc bien au-dessus de la moyenne européenne45 de 8,5 tCO2/hab.an. Sur cette figure, le Luxembourg, petit pays gros producteur d’acier, est un cas particulier, peu comparable aux autres Etats membres. 43 Dont les émissions provenant de l’agriculture sont, par habitant, beaucoup plus importantes qu’aux Etats-Unis. 44 Ce pays est mal classé en raison des émissions de l’agriculture (grand nombre d’élevages de moutons). 45 L’une des raisons est l’importante part des industries grandes consommatrices d’énergie dans le tissu industriel ; par exemple, l’indice de spécialisation en chimie est de 2,54 en Belgique, contre 1,34 aux Pays-Bas, 1,0 en France et 0,97 en Allemagne. Source : Hugues Latteur, FEB, séminaire NETRAM du 3/3/99.

Emissions de GES dans les pays de l'Annexe B en 1995 (t CO2-éq/capita)

0

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Fig. 7 : Emissions de CO2 dans l’Union européenne Source : AEE (1999) Ce mauvais classement de la Belgique apparaît aussi lorsqu’on observe non pas la contribution absolue à fournir entre 1990 et 2010 (-7,5%), mais bien l’effort réel à fournir entre 1996 et 2010. En effet, si l’objectif de réduction de gaz à effet de serre pour la Belgique est de 7,5% entre 2010 et 1990, on sait qu’en 1998 les émissions de CO2 (soit 122,6 Mt CO2éq) avaient déjà augmenté de 16% par rapport à 1990 ! L’effort réel de 1998 à 2010 serait donc de 23,5% à réaliser sur une période de 12 ans (au lieu de 7,5% sur 20 ans). Cet effort réel (voir figure 8), montre que la Belgique devra réduire ses émissions de plus de 150 kg de CO2 par habitant et par an pendant 14 ans

46 (pour seulement 61 kg en moyenne dans l’Union européenne). En d’autres termes, l’effort Kyoto demandé aux belges est 2,6 fois supérieur à l’effort demandé en moyenne aux pays européens. Précisons aussi que d’une manière générale les pays de l’Union européenne font partie de ceux qui doivent agir le plus rapidement possible contre le changement climatique étant donné leurs responsabilités historiques. Ainsi, une étude sur l’équité en matière de lutte contre l’effet de serre, réalisée par Pew Center on Global Climate Change (1998) indique que parmi les 30 pays qui doivent agir maintenant (« Must act now »), 10 font partie de l’Union européenne.

46 Pour les comparaisons au niveau européen nous avons pris l’année 1996 comme référence de façon à obtenir des valeurs comparables pour tous les pays de l’Union.

Emissions de CO2 dans l'Union européenne en 1996 (t CO2/capita)

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Fig. 8 : Effort réel de réduction de CO2 à fournir dans l’Union européenne Source : AEE (1999) et calculs CEESE - ULB

Même en tenant compte du PNB par habitant, légèrement plus élevé en Belgique que la moyenne communautaire47 - ce qui signifie qu’on pourrait légitimement demander à notre pays un peu plus d’effort qu’aux autres - l’effort demandé reste malgré tout 2,3 fois supérieur à l’effort demandé aux européens (voir figure 9). Fig. 9 : Effort réel de réduction de CO2 dans l’Union européenne en fonction du PNB/hab. Source : AEE (1999) et calculs CEESE - ULB

47 La Belgique est classée 9ème mondiale en PNB par habitant.

Effort réel de réduction de CO2 (2010/1996) en kg/hab.an

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Effort réel de réduction de CO2 (2010/1996) en kg/hab.an pondéré en fonction du PNB/hab moyen de l'UE

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Il faut bien entendu mettre ces chiffres en relation avec d’autres données comme l’évolution des approvisionnements totaux en énergie primaire (ATEP48) exprimés en tep/PIB (l’intensité énergétique) et l’évolution en tep/hab. La figure 10 – qui classe les pays en fonction du tep/PIB montre que de ce point de vue la Belgique est située en milieu de peloton. On observe bien entendu un certain parallélisme entre les 2 types d’évolution.

Fig. 10 : évolution des approvisionnements en énergie dans l’Union européenne Malgré la forte décroissance des émissions entre 1980 et 1985, depuis 1985 la Belgique connaît une croissance de ses émission annuelles de CO2 supérieure à la moyenne des pays européens membres de l’OCDE (HECQ W. et al., 1996). Par ailleurs, l’évolution récente des émissions de CO2 d’origine fossile n’est guère encourageante pour l’Union européenne. La Belgique reste l’un des 5 Etats membres de l’Union européenne dont l’effort réel à fournir d’ici 2010 reste supérieur à 10%, avec les Pays-Bas, l’Italie, le Danemark et l’Autriche.

48 Cette notion, utilisée par l’OCDE, est très proche de la notion de Consommation Intérieure Brute utilisée par Eurostat. L’ATEP est égal à la somme de la production nationale + les importations – les exportations – les soutages maritimes internationaux et + /- les variations de stocks.

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Belgium

Finlan

dIta

ly

Austri

a

Nethe

rland

s

United

King

dom

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Germ

any

Irelan

d

Luxe

mbo

urg

% (

1997

/198

0)

Tep/PIB (97/80) Tep/hab (97/80)

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Fig. 11 : Evolution des émissions de gaz à effet de serre pour 5 Etats membres de l’Union européenne

Source : Commission européenne (2000d). La figure 12 ci-dessous montre aussi que la situation pour l’an 2000 ne devrait pas rendre la Belgique plus optimiste puisque les prévisions d’émissions, avec ou sans mesures, laissent présager un effort à fournir de +/- 20% à 25%, à accomplir en seulement 10 ans ! Fig. 12 : Evolution des émissions de CO2 et prévisions sur l’effort à réaliser Source : AEE (1999), 2ème Com. Nat. Belge (1997), calculs CEESE – ULB On peut se montrer encore plus pessimiste si on tient compte du fait que les émissions de CO2 entre 1996 et 2010 devraient normalement augmenter de 10 à 20%49 dans un scénario 49 Voir figure 6-10 de la deuxième Communication nationale d’août 1997.

Evolution 90-96, prévisions 2000 (avec ou sans mesures) et effort à réaliser pour 2010 (émissions de CO2)

90

95

100

105

110

115

120

125

1990 1996 2000 2010

% (/1990)

BE (sans mesures)

BE (avec mesures)

UE (avec mesures)

BE (BAU)

UE (BAU)

Evolution des émissions de GES pour les 5 pays dont l'effort à fournir sera le plus élevé

75

80

85

90

95

100

105

110

1990 1998 2010

% vs 1990

NL

Aust

DK

BE

It

EU

CEESE - ULB


« Business As Usual » (BAU). En prenant comme hypothèse « BAU » que la Belgique concrétise l’ensemble du programme national de lutte contre le changement climatique (avec les mesures fiscales et non fiscales, sauf taxe CO2/énergie), il faudrait rajouter 10% à l’effort réel à fournir entre 1996 et 2010, soit au total environ 25% d’effort réels par rapport au scénario BAU entre 1996 et 2010 ! ! ! Ici aussi, l’effort total réel à fournir en Belgique par rapport au scénario BAU est pratiquement 2 fois supérieur à celui de l’Union européenne. Le respect du Protocole de Kyoto implique donc aujourd’hui pour la Belgique un effort réel de réduction d’environ 25% à répartir sur 10 ans (2000-2010), c’est-à-dire l’équivalent de 6 à 7 fois l’objectif accepté par la Belgique à Kyoto (7,5% de réduction entre 1990 et 2010) ! En conclusion, si l’on regarde l’ensemble des données disponibles, la situation de la Belgique est probablement la plus problématique de l’ensemble de l’Union européenne. Mal placée en terme d’émissions par habitant, la Belgique – si elle ratifie le protocole de Kyoto – devra fournir un effort réel de réduction nettement supérieur à l’objectif belge défini à Kyoto. L’évolution entre 1990 et 1996 montre que la plupart des pays qui devront réaliser un effort substantiel de réduction connaissent déjà une évolution favorable de leur situation… à l’exception notable des Pays-Bas, de la Finlande et de la Belgique. Cet effort réel, en kg de CO2 par habitant, même en tenant compte de la richesse nationale, est aussi très supérieur à l’effort réel de réduction en moyenne européenne. Mais ce n’est pas tout. Selon Capros et al. (2000), la Belgique serait le pays européen où les coûts marginaux de réduction de gaz à effet de serre sont les plus élevés si l’on prend comme hypothèse que le commerce d’émission n’est pas utilisé et que les Etats membres ont demandé à tous les secteurs d’activités de réduire leurs émissions en respectant l’objectif national (donc sans permettre un burden sharing - ou partage des charges - sectoriel). Dès lors, il ne faut pas s’étonner si la Belgique devra supporter 1/8ème du coût global de l’objectif européen de Kyoto alors que notre pays compte 1/38ème de la population européenne50. Fig. 13 : Coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel

Source : modèle PRIMES (étude Capros et al., 2000) 50 Selon le modèle PRIMES dont ce résultat particulier fut rappelé par Cédric Philibert, Agence Internationale de l’Energie, 12 décembre 2000, Conférence sur Kyoto organisée par l’UWE.

Coût marginal de réduction sans commerce et sans BS sectoriel

0

50

100

150

200

250

BE NLAUT

PO GE UK EU GR IRL IT SP

FIN DK FRSW

E

EUR99/tCO2

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1.2.3.3. Les programmes de mesures de réduction de gaz à effet de serre au niveau belge

Une publication de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE, 1999), qui a utilisé les informations provenant de la deuxième communication nationale (Ministère de l’Environnement, 1997), montre bien l’ampleur du chemin qui reste à parcourir dans notre pays51. Les mesures prises et à prendre en Belgique sont encore peu importantes en comparaison des mesures envisagées aux Pays-Bas, au Royaume-Uni ou au Danemark. Tableau 1 : Potentiel de réduction de CO2 en Belgique en fonction des secteurs Mt CO2/a Secteurs Potentiel de réduction en 2000 Potentiel de réduction en 2020 Mesures Fiscales en

90-94 non fiscales

Sous-total

Total (avec taxe CO2/énergie)

Fiscales en 90-94

non fiscales

total Total (avec taxe CO2/énergie)

Total déjà mis en œuvre en 1994

2,10 1,90 4,0

Mesures désirées et planifiées

Electrique 0,04 2,40 2,44 2,23 -2,56 -0,33 Industrie 0,26 -0,41 -0,15 -1,66 2,10 0,44 Résidentiel 0,44 1,51 1,95 0,52 5,17 5,69 Transports 0,56 4,64 5,20 0,75 5,55 6,30 Autres secteurs de conversion

0,16 0,56 0,72 0,17 0,89 1,06

Total max.52

1,46 8,70 10,16 26,43 (16,27) 2,01 11,15 13,16 28,31 (15,15)

Source : VITO in : deuxième Communication nationale (Ministère de l’Environnement, 1997) et AEE (1999) On distingue trois phases de mesures en Belgique. La première phase concerne les mesures prises avant le premier Programme national de réduction des émissions de CO2. La seconde phase concerne les mesures complémentaires qui seront mises en place à partir de 1994 et avant 2000. La troisième phase se compose des mesures qui restent à mettre en œuvre après 2000. Parmi les mesures réalisées ou en cours de réalisation (Cf. Communications nationales, 1997), celles concernant le secteur électrique sont reprises ci-après en caractères gras et précisées en fonction des informations reprises du rapport sur le développement durable réalisé par le Bureau fédéral du Plan (1999). 1.2.3.3.1. Mesures prises avant 1994 * Diminuer les émissions en général : Cotisation sur l’énergie pour les secteurs non industriels ; Financement de projets de R&D ; • Heure d’été. * Diminuer les émissions dans le secteur du transport (essentiellement dissuader l’utilisation excessive de la voiture) : • Limitation de vitesse sur route et autoroute ; • Déduction fiscale des frais de voiture qu’à concurrence de 75% ; • fixation forfaitaire à 6 BEF/km pour les déplacements domicile – travail ; • Modification du barème à appliquer pour le calcul de l’avantage qui résulte de l’utilisation

à des fins personnelles d’un véhicule mis gratuitement à disposition ; • Minimum de 5000 km par an pour prétendre à un avantage en nature ;

51 Nous observons ici quelques petites différences entre les données des tableaux publiés dans la deuxième communication nationale (Cf. table 6-12 et 6-13) et les tableaux publiés dans cette synthèse (Cf. tableau situé page 43). L’AEE précise que différents modèles ont été utilisés pour prévoir la réduction des valeurs d’émissions, par conséquent les prévisions d’impact de la taxe ont notamment été revues à la baisse (9 millions de t CO2/a au lieu de 10 millions de t CO2/a comme indiqué dans la deuxième communication nationale. 52 Ces mesures comprennent celles envisagées « à long terme » (Cf. partie consacrée aux résultats des modèles).

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• Fixation de forfaits pour longs déplacements ; • Levée de l’immunité de l’intervention de l’employeur dans les frais de déplacements

domicile – travail pour ceux qui postulent la déduction de leurs frais réels et n’utilisent pas régulièrement les transports en commun ;

• Augmentation des accises sur les carburants (essence et gasoil routier), en fonction des directives européennes ;

• Taxe de mise en circulation depuis 92 (calculée d’après les chevaux fiscaux et la puissance des véhicules).

• Détaxation des biocarburants utilisés dans des projets pilotes ; • Réduction décontingentée d’accises pour les sociétés de transport en commun. * Diminuer les émissions dans le secteur du domestique / tertiaire : Isolation des bâtiments : norme K70 à K55 ; Etiquetage énergétique des appareils ménagers (A.R. du 29/6/81 et 21/12/82) ; Imposition de températures maximales dans les bâtiments publics ; Subventions et avantages fiscaux pour la rénovation des habitations ; Encouragement des investissements URE des entreprises ; Diffusion de brochures « économie d’énergie » ; Banque de données URE et/ou audit énergétique ; Etc. * Diminuer les émissions dans le secteur de l’industrie : • Mesures techniques et structurelles sont mises en place dans les secteurs de la

sidérurgie et de l’électricité. * Autres mesures de politique à envisager ultérieurement : De nombreuses petites mesures sont décrites brièvement dans le Programme national de 1994 : voir pages 82 à 90 du programme national. 1.2.3.3.2. Mesures complémentaires à mettre en place avant 2000 * Diminuer les émissions en général : • Promotion des énergies renouvelables53 ; • Plan d'équipement électrique54 : Etendre l'accord de branche conclu entre les

producteurs d'électricité, l’Etat fédéral et les Régions (sur les émissions de SO2 et de NOx) aux dispositions concernant le CO2, le programme d’équipement du secteur de l’électricité (notamment concernant la cogénération55 et les énergies renouvelables), la promotion des équipements à haute efficacité énergétique et la dissuasion du chauffage électrique.

* Diminuer les émissions dans le secteur transport : • Plans de transport du personnel dans les entreprises : Rendre obligatoires les plans de

transport du personnel des différentes administrations ;

53 L’engagement au niveau fédéral de privilégier les énergies renouvelables est en cours. 54 Les négociations d’un tel accord de branche entre le fédéral et les producteurs d’électricité n’étaient pas encore commencées en juillet 99. C’est là une des raisons avancées par le Bureau du Plan (BFP, 1999) de l’échec de la politique climatique en Belgique. 55 Le niveau fédéral met en place les conditions nécessaires à la promotion de la cogénération par la définition de normes techniques, économiques et financières et des coûts de raccordement au réseau.

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• Réduction de l'accès au centre ville des véhicules privés et des transports : Intensifier la lutte contre les stationnements illicites. Ristourner aux communes une partie des montants des contraventions pour stationnement illicite ;

• Axer la politique communale d'aménagement du territoire sur une réduction des possibilités de parking dans les centres urbains et sur la réalisation de parkings de transfert ;

• Autres mesures de promotion des transports en commun en milieu urbain : Promotion des transports en commun en milieu urbain. Etude de l’impact sur l'environnement de l'emploi par les transports en commun de carburants moins polluants ;

• Réduction du transport des marchandises par route : Promouvoir le transport combiné ; Harmonisation de la fiscalité des transports routiers au niveau européen. Intégrer la problématique CO2 dans les mesures d'encouragement des transports combinés ;

• Politique tarifaire et fiscale des moyens de transport : Révision complète du système fiscal concernant les véhicules ;

• Surveillance accrue du respect des limites de vitesse. * Diminuer les émissions dans le secteur du domestique / tertiaire : • Amélioration de l'isolation thermique des bâtiments neufs des secteurs résidentiel et

tertiaire : Imposer un coefficient d'isolation K55 pour nouveaux bâtiments + mettre en place une formation pour les architectes + contrôle efficace de l'application de cette norme. Normes d’isolation pour bâtiments affectés à d'autres usages que le logement, visant à réduire la déperdition énergétique de l'ordre de 20% ;

• Utilisation accrue du gaz naturel, amélioration des performances des installations de chauffage et de production d'eau chaude, négociations avec les sociétés distributrices de gaz sur des primes encourageant le passage au gaz naturel ;

• Demande d'adoption au niveau de l’Union européenne d'une réglementation sur les performances énergétiques minimales des chauffe-eau56 ;

• Mise en place de labels de consommation des chaudières ; • Promotion de l'emploi d'appareils électroménagers et d'éclairage à haut rendement :

Demande à l'Union européenne de la mise en place de l'obligation d'étiquetage énergétique pour appareils électroménagers57 ;

• Accord de branche avec les sociétés de production et de distribution d'électricité, sur les subsides pour des lampes à haut rendement58 ;

• Découragement des systèmes de chauffage électrique direct : réduction de l'emploi du chauffage électrique direct en tant que chauffage principal, en utilisant les canaux régionaux d’information existants : accord de branche avec les sociétés de production et de distribution d'électricité sur l’interdiction de la publicité pour ce type de chauffage59 ;

* Diminuer les émissions dans le secteur de l’industrie : • Mesures dans le secteur industriel: possibilités sous-secteurs, audits et comptabilité

énergétique : Négocier avec l’industrie des accords de branche permettant une réduction des émissions de CO2. Au cas où les accords et conventions ne pourraient être conclus, des mesures supplémentaires seraient mises en place ;

56 Les négociations avec le niveau fédéral sont en cours. 57 Les négociations avec le niveau fédéral dans le cadre de l’UE en faveur d’une diffusion des labels généralisée à l’ensemble des appareils électroménagers sont en cours. 58 Les négociations d’un tel accord de branche n’étaient pas encore commencées en juillet 99. 59 Les négociations d’un tel accord de branche n’étaient pas encore commencées en juillet 99.

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• Lien de la délivrance d’autorisations d’exploitation à la tenue d’une comptabilité énergétique ;

• Lien de l’octroi de subsides - URE dans l’industrie à un audit énergétique ; • Encouragement des projets de mise en place de la comptabilité énergétique ; • Lien de la possibilité d'exemption d'une taxe européenne CO2/énergie à la tenue

d'une comptabilité énergétique. * Autres : De nombreuses petites mesures sont décrites brièvement dans la première communication nationale : « point 15. Mesures qui entrent dans le cadre de plusieurs fiches » et « 16. Autres mesures » D’autres documents ont tenté d’établir une liste aussi exhaustive que possible des mesures fiscales et non fiscales à prendre en Belgique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Mais aucun document ne peut prétendre être exhaustif dans ce domaine dans la mesure où : • Certains gaz à effet de serre sont encore mal quantifiés et donc peu de mesures concrètes

les concernent ; • De nombreuses mesures existent mais ne sont pas applicables partout ; • De nombreuses mesures sont irréalistes en fonction de la situation socio-économique ; • De nombreuses mesures doivent encore être investiguées (puits de CO2, par exemple) ; • De nombreuses mesures ne peuvent être envisagées sans un consentement international

(fiscalité de l’énergie par exemple) ; • De nombreuses mesures concernent directement le confort et le niveau de vie des

populations, notions difficiles à faire passer sur le plan politique ; • Des expériences pilotes sont menées à l’étranger mais ne sont pas (encore) appliquées,

faute de garanties suffisantes de succès (campagne d’information de grande envergure,…) ou faute de moyens pour les mettre en œuvre (budget d’infrastructure pour favoriser les 2 roues,…) ;

• Des conflits de compétence peuvent apparaître en Belgique lorsqu’une mesure nécessite pour être adoptée le consentement de plusieurs autorités à plusieurs niveaux de pouvoir ;

• Etant donné la diversité des mesures à prendre (pratiquement tous les secteurs d’activités sont concernés) et des Ministères concernés (Environnement, Transport, Enseignement, Affaires économiques dont le Comité de Contrôle de l’électricité et du gaz ainsi que le Comité national de l’énergie, Politique internationale, Politique scientifique, Finances), il est très difficile d’agir de façon centralisée avec une équipe aussi limitée de fonctionnaires ;

• Etc. De l’avis du Conseil Fédéral du Développement Durable (CFDD, 1998), le Programme national de réduction des émissions de CO2 défini en 1994 en application de la Convention est clairement insuffisant. Les raisons avancées de cet échec sont diverses : - manque de volonté politique ; - moyens insuffisants ; - dispersion des compétences ; - manque d’intégration de la politique climatique aux autres aspects de l’action

gouvernementale ;

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- formulation trop peu précise des objectifs et des mesures envisagées ; - absence d’évaluation périodique et d’actions correctrices ; - non instauration de la taxe énergie/CO2 sur laquelle le Plan 1994 était basé. Dès lors, les recommandations du Conseil fédéral de Développement Durable sont claires : le Programme national doit être revu et devra contenir des mesures précises ayant un impact réel, un échéancier crédible et clair, être associé à des moyens budgétaires et fonctionnels spécifiques et suffisants, et être accompagné de moyens de sensibilisation et d’évaluation. Plus récemment, dans son avis sur la fiscalité dans le cadre de la politique climatique, le CFDD (1999a) préconise une augmentation différenciée et conditionnée de la fiscalité sur l’utilisation de l’énergie60. La rapport du Bureau du Plan (BFP, 1999) sur le développement durable avance à peu près les mêmes raisons pour expliquer l’échec de la politique belge menée jusqu’à présent mais insiste aussi sur d’autres raisons : - l’absence d’une stratégie communautaire ambitieuse en matière de relèvement de la

fiscalité sur le prix de l’énergie ; - le retard dans la mise œuvre du programme national de juin 1994 ; - l’absence d’une évaluation et d’une actualisation annuelle du programme en Conseil des

Ministres et en Conférence interministérielle, contrairement à ce qui se fait pour l’ozone troposphérique, ce qui ne permet pas de faire remonter la problématique des changements climatiques parmi les priorités politiques ;

- l’absence – outre la part active qu’à joué le Conseil fédéral du développement durable – d’un large débat de société tant pour obtenir un consensus large sur les mesures à prendre que pour déterminer les responsabilités de chacun.

La récente décision politique, inscrite au nouveau programme du gouvernement fédéral arc-en-ciel de sortir du nucléaire est certainement une mesure qui risque de rendre incompatible pour de nombreuses années la politique énergétique belge avec les engagements pris par le pays à Kyoto61. En effet, pour les producteurs d’électricité, les nouvelles centrales au gaz (turbine gaz vapeur, TGV) sont la seule alternative sérieuse au nucléaire. Mais cela augmentera sensiblement les émissions de gaz à effet de serre. Selon la Commission européenne (2000e), le nucléaire permet d’éviter 312 Mt d’émissions de CO2 par an dans l’Union européenne, soit 7% de tous les gaz à effet de serre émis dans l’Union62, soit encore les émissions de CO2 d’un parc automobile de 100 millions d’unités. 1.2.3.3.3. Les mesures à partir de 2000 : le Plan fédéral pour un Développement durable Les mesures domestiques de réduction de gaz à effet de serre prises avant 1994 et entre 1994 et 2000 n’ont pas suffit à stabiliser nos émissions, et encore moins à tendre vers l’objectif de réduction fixé à Kyoto. Mais la politique belge s’inscrit, comme la plupart des pays développés, dans une nouvelle politique de développement durable.

60 Pour plus de détails, voir http://www.belspo.be/frdocfdd/fr/pubfr/avis/1999a11f.htm 61 En 1997 (BFP, 1999), l’électricité est après les carburants (35,3%), la seconde source d’énergie utilisée (31,3%). Concernant les différentes sources d’énergies consommées, la période 1970 à 1997 se caractérise par une forte progression de la consommation de gaz (+523%, d’électricité (+301%) et de carburant (+110%). 62 Pour rappel, l’objectif européen de Kyoto (-8% entre 1990 et 2010) signifie une réduction des émissions de 346 millions de tonnes de CO2.

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En Belgique, un Plan fédéral de développement durable doit désormais être établi tous les quatre ans sur base du Rapport fédéral sur le développement durable. Il détermine les mesures à prendre au niveau fédéral en vue de la réalisation des objectifs du développement durable. Les connaissances et les données déjà en possession de l'administration ont été, autant que possible, valorisées pour élaborer les politiques et mesures. Le Plan est élaboré dans le cadre général défini par le plan d'Action 21 et dans une perspective d'efficacité et de cohérence interne de la politique menée par la Belgique en cette matière. C'est dans ce contexte que le premier Plan fédéral de développement durable a pris la forme d'un plan-cadre (Cf. le Plan fédéral de développement durable, son projet et son avant-projet sur le site de la CIDD : http://www.cidd.fgov.be/). Il regroupe donc les différents plans et politiques sectorielles, économiques, sociaux et environnementaux appliqués au niveau fédéral et les fonde en un ensemble cohérent. Certaines propositions méthodologiques formulées dans le Rapport fédéral sur le développement durable ont été adoptées et une sélection de thèmes prioritaires sur lesquels porte Action 21 a été faite pour établir un Avant-projet de Plan fédéral de développement durable. L’avant-projet de Plan fédéral pour un Développement Durable, qui a succédé au rapport du Bureau fédéral du Plan « En voie vers le développement durable », a été modifié par la Commission Interdépartementale du Développement Durable (CIDD) suite à la consultation populaire, suite aux réactions timides du Parlement et des Gouvernements de Région et de Communauté sur cet avant-projet de Plan fédéral, et suite surtout à l’avis du Conseil fédéral du Développement Durable. Il s’est alors mué en projet de Plan fédéral pour un Développement Durable, lequel a été publié par la CIDD en juin 2000 (CIDD, 2000, voir http://www.cidd.fgov.be/pub/detail_pub.stm?pub=PL200002). Si l’avant-projet a fait l’objet de vives critiques de la part du CFDD (Cf. site du CFDD, http://www.belspo.be/frdocfdd/), le projet – qui a tenu compte de cet avis sauf dérogations – est plus réaliste et présente de nombreux éléments neufs par rapport à l’avant-projet63 qui vont influencer le secteur électrique dans la problématique CO2. Après examen des résultats de la consultation populaire et de l’avis du CFDD, la Commission interdépartementale du développement durable (CIDD) a transmis en juin 2000 au gouvernement un projet adapté ainsi que les avis émis. Dernière phase de la procédure, ce projet de Plan fédéral a été soumis au Gouvernement pour établir enfin un plan qui a été entre autres publié par extraits au Moniteur belge sous la forme d’un arrêté royal. Le Plan (publié 20 juillet 200064) n’est pas un texte juridiquement contraignant qui sortira ses effets dans l’immédiat. Il s’agit plutôt d’une déclaration spécifique par laquelle le gouvernement prend l’engagement politique de mettre le Plan en œuvre dans les délais impartis par le biais des lois, arrêtés et autres moyens nécessaires. En annexe, nous avons repris l’ensemble des déclarations telles qu’elles figurent dans le Plan fédéral de développement durable en nous limitant au secteur de l’énergie. Il nous a semblé intéressant de comparer les points repris dans le Plan par rapport aux mêmes points repris dans le projet de Plan. Il nous a également semblé instructif de comparer le Plan à l’avant-

63 L’avis du CFDD a été largement suivi pour la partie Energie-Climat et donne une perspective plus démocratique des décisions gouvernementales. 64 Approbation du texte par le Conseil des Ministres qui a ensuite approuvé l’arrêté royal et la motivation pour les dérogations à l’avis du CFDD le 15 septembre 2000.

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projet de Plan afin de vérifier si l’avis du CFDD avait bien été respecté (voir l’annexe sur l’évolution des textes officiels relatifs au développement durable de l’énergie). Les conclusions de cette évolution (reprises également en annexe) sont les suivantes : • le Gouvernement se donne enfin de nombreux moyens pour lutter contre les changements

climatiques, parmi lesquels figurent en bonne place les mécanismes de flexibilité ; • les moyens humains et financiers pour concrétiser les objectifs du Plan restent

méconnus65. • de nombreux avis du CFDD n’ont pas été pris en compte mais simplement « transmis aux

départements » ; • etc (voir annexe). Concernant la taxe CO2/énergie (point 327), le Gouvernement considère positivement son instauration en Belgique – même sans harmonisation au niveau européen - mais il reconnaît les inconvénients de se système pour la compétitivité des entreprises et admet le principe de l’exonération fiscale pour certaines entreprises à hautes intensités énergétiques... Le point 404 du Plan est donc très important tant par rapport au projet fédéral de Plan Climat National que par rapport à la politique belge envisageable pour le secteur électrique. Ce point montre bien les limites économiques d’une politique axée en priorité sur une taxe CO2. La volonté politique de financer davantage de recherches, notamment concernant l’utilisation des mécanismes de flexibilité, devrait pouvoir se concrétiser mais la tâche à accomplir est énorme et les moyens restent limités. Si un Centre de Connaissances doit être créé, il conviendrait sans doute de prévoir dès le départ un service d’analyse approfondie des aspects économiques pour toutes les mesures de réduction de gaz à effet de serre qui seraient examinées (Cf. troisième partie de ce rapport). 1.2.3.3.4. Le Programme national ou Plan Climat 2000 Pour rappel, le Plan fédéral de développement durable (point 496) précise les décisions officielles importantes concernant le Plan Climat National, à savoir : « Le Gouvernement décide qu'un nouveau Plan national belge sur les changements climatiques doit

être établi pour mi-2001. Ce Plan climat a pour objectif de formuler une politique nationale cohérente

qui contienne suffisamment de mesures sectorielles et trans-sectorielles pour la réalisation des

objectifs de réduction d'émissions formulés dans le Protocole de Kyoto. Le Plan climat doit

mentionner des objectifs opérationnels clairs par secteur et par niveau de compétence, accompagnés

par des indicateurs sectoriels, de même que des objectifs intermédiaires pour l'année 2003. Il doit

contenir des mesures suffisantes pour que la réalisation des objectifs ne soit pas rendue fortement

dépendante des initiatives européennes. Pour ce faire, ce Plan climat doit être étendu aux six gaz à

effet de serre (CO2, CH4, N2O, SF6, HFC, PFC) et prévoir des procédures et mesures en vue de

satisfaire toutes les autres obligations découlant de la Convention, du Protocole et des décisions et

directives européennes en la matière. La répartition des efforts doit se faire sur base d'une discussion

bien étayée. Une estimation du prix des différentes mesures doit être faite, de façon à les classer en

fonction de leur efficience. Ces mesures doivent être accompagnées d'un timing pour leur

implémentation administrative. L'attention doit porter sur l'effet des décisions d'aujourd'hui sur les

65 Le gouvernement se protège derrière la loi du 5 mai 1997 : « le Plan doit mentionner « les moyens » proposés pour son exécution, mais la loi n’indique ni la forme, ni le degré de précision nécessaire ».

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émissions à long terme (2050). L'élaboration de ce Plan doit se faire en concertation avec les acteurs

de la société concernés et avec l'implication active des Régions. Le Plan climat doit enfin contenir des

procédures spécifiques pour le suivi régulier et l'adaptation des mesures prévues. »

1.2.3.3.5. Le projet fédéral de Plan Climat National (PCN) 2000 En date du 8 novembre 2000 le gouvernement a présenté son « Projet de Plan Climat national », projet qui devra être discuté notamment avec les différentes Régions en vue de la rédaction du Plan national Climat, prévu vers fin juin 2001, juste avant la présidence belge de l’Union européenne. La base de la nouvelle politique stipulée dans ce projet de PCN (outre les mesures déjà décidées et engagées, notamment celles prévues dans le cadre du Programme national de 1994) est l’introduction d’une taxe CO2 qui permettrait d’atteindre les objectifs belges fixés à Kyoto. Pour rappel, l’accord gouvernemental belge tend vers le glissement d’une pression fiscale générale vers une fiscalité plus sociale, plus favorable à l’emploi et davantage axée sur l’écologie : déplacement d’une fiscalité qui pénalise le travail vers une fiscalité qui contribue à soutenir le développement durable66, comme la taxe sur le CO2. Le niveau de cette taxe serait régulièrement revu, en fonction de l’introduction de nouvelles mesures fédérales ou régionales. L’autre possibilité de réduire le niveau de la taxe CO2 réside dans l’usage des mécanismes de flexibilité. Le projet de Plan Climat national prévoit l’introduction d’une taxe CO2 qui, par rapport à une politique inchangée67, induit des efforts de réduction extrêmement importants. Ces efforts varient fort en fonction des secteurs, de 3% pour les transports à 33% pour le secteur de l’industrie comme le montre le graphique ci-dessous. Le projet de Plan stipule aussi que ces réductions iront de pair avec une diminution de la demande en énergie primaire de 8,7% et une diminution totale de la production d’électricité de 5,5%68. Fig. 14 : Effort de réduction des secteurs belges suite à l’introduction d’une taxe CO2

66 Il faut préciser que les taxes énergétiques se montent à 1,6% du PIB en Belgique contre une moyenne européenne de 2,2% et que les taxes environnementales sont également plus faibles en Belgique (0,6% du PIB) par rapport à la moyenne européenne de 0,7% du PIB (FEB, 2000). 67 C’est-à-dire conformément au scénario de départ (SD) qui prend en considération les mesures URE et énergies renouvelables déjà en vigueur. 68 A comparer aux projections B.A.U. de demande d’électricité pour 2010, environ + 2 %/an entre 2000 et 2010 !

Effort de réduction total (SD 2010 + taxe vs SD 201 0)

25,9%

32,9%

2,6%

9,5%

16,1%

5,7%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Energie

Industrie

Ménages

Transport

Autres

Total

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N.B. : Selon l’étude de KULeuven et VITO (2000) le secteur industrie devrait fournir un effort bien plus important (de l’ordre de 33%) que celui indiqué dans le projet fédéral (20,9%). La taxe CO2 telle qu’envisagée dans ce projet serait donc calculée en convertissant le coût marginal de réduction qui s’élèverait en 2010 à 820 BEF90/tCO2 (environ 20 EUR90/tCO2). Par ailleurs, les autorités fédérales souhaitent utiliser les mécanismes de flexibilité pour diminuer le montant de la taxe CO2. Dans ce cas, la taxe CO2 telle qu’envisagée dans ce projet serait en 2010 réduite à 463 BEF90/tCO2 (un peu plus de 10 EUR90/tCO2). Conformément au Plan Fédéral pour un développement durable, 50% des efforts seraient alors accomplis grâce à ces mécanismes de flexibilité. Sous cette hypothèse, les efforts demandés au secteur énergie seraient couverts pour 76% grâce aux mécanismes de flexibilité et pour 24% par les effets d’une taxe CO2. Fig. 15 : Utilisation des mécanismes de flexibilité suite à l’introduction d’une taxe CO2 N.B. : Les chiffres du projet fédéral de PCN, basés sur l’étude de Proost (2000) ont été mal retranscrits et ont été corrigés sur base de l’étude de KULeuven et VITO (2000) et confirmés par le rapport Proost (2000b). Cette nouvelle politique et son axe central constitué par la taxe CO2 se sont entre autres inspirés des résultats des modèles économiques utilisés par la KUL-CES (GEM–E3 et Markal).

Effort vs SD 2010/1998 taxe CO2 vs Méc. flex.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Energie Industrie Ménages Transport Autres Total

Effort de réduction liée aux méc.flex Effort de réduction liée à la taxe CO2

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1.2.3.3.6. Analyse et critique du projet fédéral de Plan Climat National 2000 Même s’il ne s’agit encore que d’un projet de Plan, à finaliser en concertation avec les trois régions d’ici mai 2001, le CEESE-ULB se pose de très nombreuses questions (19 pour être précis) au sujet de ce projet fédéral de Plan climat national : 1°) Quelles seront les possibilités d’évaluer les modèles utilisés et peut-on se fier aux interprétations des modèles utilisés par la KUL-CES sans pouvoir discuter des hypothèses et incertitudes inhérentes à ces modèles et sans avoir aucune garantie sur les possibilités de pouvoir appliquer de tels modèles à l’économie belge, très ouverte aux exportations69 ? Nous estimons qu’il y a beaucoup trop d’hypothèses peu crédibles prises pour faire tourner les modèles (Markal et GEM-E3), que certaines hypothèses très importantes comme celles relatives au taux d’élasticité sont inadaptées, que certaines hypothèses ne sont pas applicables en Belgique (coûts marginaux des mesures de réductions de gaz à effet de serre, impacts macro-économiques d’une taxe CO2, etc.). Le modèle Markal est peu capable de reproduire la réalité belge, très complexe des mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre. Par exemple, les changements de comportement ne sont pas pris en compte dans l’étude alors que la taxe est sensée y aboutir (il est même supposé que les consommateurs savent agir au mieux de leurs intérêts, ce qui est rarement le cas en matière de choix de combustibles de chauffage ou de carburants routiers par exemple !). Pour chaque secteur concerné, le modèle se limite à quelques mesures seulement et ne s’intéresse pas aux mesures « win-win »70, ni même aux mesures « no-regrets »71 qui devraient logiquement représenter une part significative des réductions d’émissions de gaz à effet de serre. Par ailleurs, Markal s’est inspiré des coûts de certaines mesures de réduction non applicables en Belgique comme l’introduction de réseaux de chauffage urbains (district heating) dont l’efficacité énergétique reste à démontrer en comparaison avec les nouveaux systèmes de chauffage individuels. Enfin, les mesures de réduction utilisées ne sont pas rendues publiques ce qui empêche toute critique. Quels sont ces mesures ? Où est la transparence à ce niveau ? Mais la critique majeure que l’on peut formuler est sans doute la légèreté avec laquelle le document de référence traite la question de l’élasticité de la demande d’énergie par rapport aux prix des énergies. L’hypothèse de ratio d’élasticité prix de l’énergie / demande d’énergie utilisée dans l’étude de Proost et al. (2000) – à savoir -0,3 par exemple pour la demande de transport72 - ne semble plus correspondre aux réalités économiques actuelles. En effet, ces élasticités ont été dérivées d’études du CES – KULeuven (mais on dit pas lesquelles !) et d’un relevé de la littérature à partir d’études publiées en 1987, 1992 et 1995.

69 Extrait du CFDD avis sur l’avant-projet de PFDD : « s'il venait à s'avérer que l'Union Européenne ne parvienne pas à mettre en place une mesure à son niveau, des mesures fiscales nationales peuvent être envisagées en guise de remplacement. Ces mesures nationales doivent tenir compte du caractère ouvert de l'économie belge et des effets négatifs possibles sur les capacités de concurrence des entreprises. » 70 A effets nuls ou positifs en terme environnemental, social et économique. 71 Une seule exception pour 2 MtCO2 concerne le secteur transport : il s’agit d’une mesure probablement utopique qui consisterait à définir les coûts de transport en fonction de la capacité d’utilisation des routes (KULeuven and VITO, 2000) ! 72 Source : KULeuven and VITO (2000).

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2°) Une faible taxe CO2 peut-elle diminuer les émissions liées au transport ? Le projet fédéral s’appuie en grande partie sur l’idée qu’en augmentant légèrement les taxes, les émissions devraient diminuer de façon considérable. Nous avons voulu vérifier si la dernière hausse des carburants routiers (essence + diesel) qu’a connue la Belgique (soit +20,2% entre le premier semestre 2000 par rapport au premier semestre 1999) avait entraîné une réduction de la demande. Entre ces 2 semestres, la consommation totale de carburants routiers a augmenté de 4,5% alors que la tendance naturelle est une croissance annuelle de la demande de transport autour de 2% à 3% ! Il est donc évident que la tendance actuelle d’augmentation du trafic sera très difficilement compensée par une taxe CO2, surtout si cette taxe ne s’élève qu’à 1,5BEF/l comme annoncé dans le projet de Plan, ce qui n’augmenterait le prix réel des carburants que d’environ 4%. Pour le Professeur Paul Hatry73, une taxe ne serait efficace que si on atteignait des niveaux de l’ordre de 60$ le baril. Il faut comprendre en effet que l’élasticité prix – demande d’énergie est de plus en faible étant donné toute une série d’éléments : - à prix constants le prix du baril de brut n’a jamais atteint les prix des précédents chocs

pétroliers. A prix comparable, c’est-à-dire à franc constant, le baril de pétrole était au plus haut entre 1980 et 1985, vient ensuite l’année 2000 (mais le prix n’arrive plus qu’à environ 65% du prix entre 80 et 8574 ou 78% du prix de 198175) et finalement le premier choc pétrolier en 1974, avec un prix légèrement plus bas que celui de l’an 200076 ;

- indépendamment du prix réel du pétrole, le pouvoir d’achat a considérablement augmenté ces 20 dernières années ;

- l’importance relative du prix des carburants dans le total des prix d’utilisation d’une voiture n’a cessé de diminuer77 ;

- la croissance économique en Belgique est bonne et maintient la confiance des consommateurs ;

- une augmentation des prix pétroliers serait moins susceptible d’entraîner de l’inflation qu’auparavant, notamment en raison d’une réduction de l’intensité pétrolière de l’économie européenne ;

- les fortes variations de prix des carburants, particulièrement ces derniers mois, induiront probablement une réduction de l’effet « prix – réduction de la demande » espéré par une taxe CO2 ;

- les augmentations de prix des combustibles induiront probablement une réaction sociale de rejet comme on l’a vécue récemment lors de la dernière flambée des prix pétroliers ;

- la modélisation socio-économique repose généralement sur l’hypothèse trop idéaliste de rationalité du comportement des individus et sur une extrapolation économétrique des comportements qui dépasse largement le champ de l’expérimentation.

73 Vice-Président du Comité consultatif de l’Energie auprès de la Commission européenne. Communication orale lors de la conférence organisée par la SRBII sur les prix des carburants, 21 novembre 2000. 74 Source : Institut wallon, 2000, Colloque « Energie et développement durable ». 75 Source : Commission européenne, 2000. 76 Source : Institut wallon, 2000, Colloque « Energie et développement durable ». 77 En effet, les prix fixes des voitures ont considérablement augmenté notamment en raison d’un accroissement des éléments de sécurité ou de dépollution et d’une demande plus forte pour des véhicules plus puissants. Parallèlement, les primes d’assurances ont également augmenté, les voitures consomment moins par km, il y a de plus en plus de voitures roulant au diesel et dans une moindre mesure au LPG, etc.

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Fig. 16 : Evolution de la demande de carburants suite aux récentes augmentations du prix 3°) Peut-on utiliser Markal si la taxe est inappliquée dans l’Union européenne et a-t-on pris en compte des ristournes de taxe CO2 pour l’exportation ? Il faut notamment rappeler que dans certains pays comme en Suède ou au Danemark, la taxe n’est pas appliquée dans tous les secteurs et atteint des valeurs nettement supérieures à celles présentées dans le projet fédéral (86 US$ au Danemark). Ainsi, en Suède la taxe énergie sur les combustibles et l’électricité a été abolie pour l’ensemble du secteur industrie en 1993 et des déductions existent pour les combustibles utilisés pour la production d’électricité. De même, la taxe CO2 de 40,4 EUR/tCO2 a été réduite à un quart de son niveau général pour l’industrie (IW, 2000). Le modèle Markal ne calcule en effet l’impact macro-économique d’une taxe CO2 que lorsque cette taxe est appliquée de façon uniforme dans tous les pays de l’Union européenne pour atteindre chacun des 15 objectifs Kyoto. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que la Belgique devra assumer 1/8ème du coût global pour atteindre les objectifs de Kyoto sur l’ensemble de l’Union européenne78 alors que la Belgique compte 1/38ème de la population européenne ! Il faudrait aussi analyser les risques de pertes d’emplois liées aux délocalisations d’entreprises dans des pays européens où la taxe ne serait pas encore appliquée. Il semble donc imprudent d’affirmer comme le fait Proost et al. (2000) que « l’impact macro-économique de l’objectif Kyoto sur base d’une taxe CO2 reste très limité », d’autant qu’une taxe CO2 uniformisée devrait entraîner un fort déséquilibre d’effort intersectoriel (Cf. question 6) ;

78 Déclaration de Cédric Philibert, AIE, 12 décembre 2000, Conférence sur Kyoto organisée par l’UWE.

Evolution de la demande de carburants en fonction d u prix

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

janvie

r

févr

ierm

ars

avril

mai jui

njui

llet

2000

vs

1999 Evolution de la

consommation

Evolution du prix

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4°) Sachant que la conversion du coût marginal des mesures de réduction en une taxe ne garantit pas la réalisation de ces mesures, comment expliquer que l’introduction d’une taxe CO2 relativement limitée (Cf. figure 2 du projet et tableau au point 6) puisse avoir un impact aussi important, surtout lorsqu’on compare cette analyse à celle réalisée par l’Agence Internationale de l’Energie ? Et à quel moment ces taxes seraient-elles d’application ? Deux analyses de l’AIE ont été menées en prenant pour hypothèse que chaque région de l’OCDE s’efforcera de remplir ses engagements de Kyoto à l’horizon 2010, l’une fondée sur la réglementation, et l’autre sur la hausse des prix (OCDE, 1999). « Dans le premier cas, « l’Analyse 1 de Kyoto», la moitié environ de la réduction des émissions de CO2 est

obtenue en imposant une diminution additionnelle uniforme de 1,25 % par an de l’intensité énergétique dans

tous les secteurs de demande finale et dans tous les pays de l’OCDE entre 1998 et 2010. L’autre moitié résulte

du remplacement des combustibles fossiles dans la production d’électricité par de l’énergie non fossile, c’est-à-

dire le nucléaire ou les sources d’énergie renouvelables.

Dans le second scénario, « l’Analyse 2 de Kyoto», au lieu de recourir à la réglementation, une valeur uniforme

attribuée au carbone, autrement dit une taxe, s’ajoute au prix des combustibles fossiles, en fonction de leur

teneur en carbone, dans la zone de l’OCDE. Cette surtaxe, qui serait suffisante pour induire la moitié environ de

la baisse nécessaire des émissions de CO2 en vertu des objectifs de Kyoto, a été estimée à 250 dollars par tonne

de carbone, soit plus de 60 EUR/tCO279

.

Du point de vue de leurs incidences, les deux analyses présentent des disparités frappantes. Des réactions et une

dynamique différentes du côté des consommateurs entraînent, d’après l’Analyse 2 fondée sur le jeu du marché,

des évolutions de la consommation très variables selon les types d’énergie et leurs applications. Par exemple,

dans l’ensemble de l’OCDE, la consommation d’électricité et d’énergie pour répondre aux besoins de mobilité

est beaucoup moins sensible aux prix que la demande de combustibles fossiles pour des applications fixes. C’est

donc sur la demande de fioul domestique par exemple que l’impact de la valeur attribuée au carbone se ferait le

plus sentir. Dans la région Amérique du Nord, la demande d’énergie est en général plus sensible aux prix que

partout ailleurs dans l’OCDE. En effet, les prix de l’énergie y sont très faibles au départ, c’est pourquoi toute

taxe venant s’y ajouter produit un effet marginal plus grand sur le coût total.

Les politiques qui tendent, par la voie de la réglementation, à réduire uniformément l’intensité énergétique dans

tous les secteurs et tous les pays aboutiront probablement, pour les consommateurs, à une perte de bien-être

plus grande que des politiques de prix souples et qui s’adaptent à des conjonctures différentes. Tout bien

considéré, il y a plus de chances que les politiques des prix réussissent à freiner les émissions de CO2 là où la

nécessité s’en fait le plus sentir. (Notre analyse, menée dans une optique régionale globale, n’a pas pris en

compte la possibilité que des pays remplissent leurs obligations par le biais d’activités exécutées conjointement,

ou bien de transferts ou échanges de droits d’émission).

Dans la région Europe de l’OCDE, la valeur du carbone ajoutée aux prix des combustibles fossiles ferait

augmenter la demande d’électricité en raison d’un effet d’élasticité-prix croisé : la hausse des prix intérieurs du

gaz entraînerait une progression de la part relative de l’électricité dans la demande finale pour le chauffage, or

cette substitution ferait plus que compenser toute réduction de la demande d’électricité due à l’augmentation

volontaire de son prix. Cependant, comme les nouvelles centrales seraient pour la plupart alimentées au gaz de

toute façon, les émissions globales selon les analyses de Kyoto seraient plus faibles que les prévisions

correspondantes du scénario de statu quo. »

5°) Comment faire accepter l’idée que la taxe CO2 conduise à des variations totales d’émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2010 aussi fortes d’un secteur à l’autre (-44% gaz à effet de serre pour le secteur électricité à +49% pour le secteur transport, Cf. figure 16) ? 79 Beaucoup plus donc que les 20 EUR/tCO2 prévus dans le projet fédéral de Plan Climat National

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En principe et d’un point de vue éthique, les différents secteurs d’activités devraient accomplir un effort similaire pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Or, il est connu qu’une taxe CO2 indifférenciée (même tarif pour tous les combustibles et toutes les catégories d’activités) induira des effets très différents d’un secteur à l’autre. Très efficace mais destructeur de compétitivité pour l’industrie, cette taxe sera moins efficace dans le secteur des transports et le secteur domestique et tertiaire. Afin d’être vraiment efficace dans ces derniers secteurs, une taxe CO2 devrait être très élevée

80. Pourtant, le secteur transport est une des clefs de la réussite d’une bonne politique climatique (Commission européenne, 2000e). 6°) Comment concilier l’objectif du Plan fédéral de Développement Durable (-5% transport) avec ce projet (+49%)? N’y a-t-il pas contradiction entre les déclarations faites dans le PFDD (le secteur des transports devra émettre 5% d’émissions de gaz à effet de serre de moins en 2010 par rapport à 1990) et celles inscrites dans ce projet fédéral de Plan Climat National (la taxe CO2 permettra de ramener l’augmentation des émissions de +53% à +49%) ? Et comment accepter l’idée qu’une taxe uniforme sur le CO2 induise de telles différences en terme d’objectifs sectoriels de réduction ? S’il devait être appliqué tel quel, le projet fédéral de Plan Climat National induirait des efforts importants de la part du secteur électrique, pourtant le seul secteur qui devrait respecter l’objectif national de Kyoto et induirait des efforts minimes pour les ménages et le secteur transport, qui présentent en Belgique les pires évolutions d’émissions de CO2. Fig. 17 : La répartition des objectifs sectoriels de réduction est-elle équitable ? Source : VITO & IW (1999), Cabinet du Secrétaire d’Etat (2000), calculs internes CEESE - ULB

80 Source : MH Aubert, Rapport parlementaire sur le Protocole de Kyoto, France et P. Hatry, Belgique.

Impact de la taxe CO2 (projet de PCN) sur les objec tifs sectoriels de réduction

88%

123%

105%

66%

153%

116%109%

116%

149%

95% 97%

73%

50%

70%

90%

110%

130%

150%

Electricité Industrie Ménages Transport Autres Total

2010 vs 1990

Emissions 2010 (SD) Emissions 2010 (SD + taxe CO2 projet de PCN)

Kyoto : 92,5%

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7°) Comment est établie la différenciation sectorielle avec mécanismes de flexibilité ? Une première approximation très grossière prise dans l’étude de Proost et al. (2000) consiste à éliminer les possibilités de Mécanisme de Développement Propre et d’application conjointe, soit 2 des 3 mécanismes de flexibilité inscrits dans le Protocole de Kyoto. Concernant les permis, il est faux de prendre pour base de calcul que les permis produiront les mêmes résultats qu’une taxe CO2. En effet, les permis sont établis sur base de quotas à respecter ce qui garanti l’efficacité environnementale (voir aussi la discussion ayant trait au taux d’élasticité qui démontre la faible garantie d’efficacité environnementale d’une taxe CO2). Par ailleurs, il a été démontré par le ZEW (Böringher C., 2000) que la Belgique, dont l’effort effectif de réduction est énorme, est le pays qui tirerait le plus profit d’une utilisation des permis. Enfin, comment expliquer que les ménages pourraient utiliser massivement (comme indiqué dans le Plan Climat National) les permis d’émission ? 8°) Pourquoi ce plan ne traite-t-il que du CO2 ?

Selon Marc VANHEUVELEN, chef d’unité « Analyses économiques et emploi » à la Commission européenne, des études montrent que les mesures domestiques qui pourraient être réalisées sur les autres gaz à effet de serre seraient plus économiques (voir à ce sujet le projet Shared-Analysis). 9°) Pourquoi ne pas différencier le niveau de la taxe par combustible comme en Suède ? En effet, en Suède on a souhaité promouvoir les combustibles faibles émetteurs de CO2 afin de favoriser davantage le shift des combustibles (IW, 2000). Ce système a très bien fonctionné en Belgique avec la différenciation fiscale sur l’essence (plombée / non plombée) car il offre une alternative durable et facilement perceptible par les consommateurs. 10°) Ce projet de taxe CO2 ne devrait-il pas désavantager la Wallonie et Bruxelles (avec respectivement –23% et –29% de réduction totales estimées de CO2 en 2010 par rapport à la situation de référence) et avantager la Flandre (avec –16% de réduction de CO2 en 2010 par rapport à la situation de référence)81 11°) Pourquoi les autorités fédérales n’ont-elles pas demandé l’avis préalable du CFDD concernant ce projet fédéral avant de le rendre public alors qu’il s’agit là d’un document très important et très sensible pour les nombreux acteurs de la société ? 12°) Pourquoi annoncer d’emblée que la politique basée sur une taxe CO2 est la plus économique ? Contrairement à ce qu’annonce l’étude KULeuven and VITO (2000), la taxe CO2 n’est pas nécessairement la solution la plus économique. En admettant toutes les erreurs, imprécisions et incertitudes propres aux modélisations économiques, ce que l’étude est parvenue à démontrer c’est simplement le fait que parmi 3 scénarios différents de taxe (sur base de la

81 Source pour les valeurs : KULenven and VITO (2000).

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Directive MONTI, sur base des prix définis chez nos voisins, sur base d’une taxe CO2 belge), seul le troisième scénario pourrait atteindre l’objectif Kyoto. Etant donné qu’on connaît mal les coûts marginaux belges de réduction des gaz à effet de serre (toutes les mesures n’ont pas été chiffrées, certains coûts sont estimés sur base d’hypothèses fort discutables, les mesures comportementales ou éducatives sont rarement prises en compte, etc.), il est évident que les résultats de l’étude de Proost et al. (2000) ne peuvent être pris à la lettre pour définir une taxe CO2 au niveau belge ! En outre, l’étude de Proost et al. (2000) ne détaille pas comment on a procédé pour traduire des coûts marginaux en BEF/tCO2 en taxe CO2 exprimée en BEF/unité de combustible. 13°) Comment parviendra-t-on à corriger le niveau de la taxe CO2 alors qu’on sait pertinemment que le gros problème d’une taxe CO2 est qu’il est très difficile d’en connaître l’impact environnemental et socio-économique? 14°) Pour le « scénario de départ », pour lequel on dit avoir tenu compte des mesures de soutien en vigueur et prochainement en vigueur comme le subside de 2 BEF/kWh pour l’énergie éolienne à partir de 2000 ainsi que l’impact du Plan de Mobilité ou l’accord de branche ACEA, quelle est la contribution de la « taxe CO2 » comparativement à chacune de ces autres mesures? 15°) Pourquoi considérer dès à présent la fusion thermonucléaire comme un énergie non durable (Cf. point 11 du projet : « le transfert des fonds de recherche en faveur de la fission et de la fusion vers le domaine de l’énergie durable ») ? La Commission européenne (2000e) est pourtant très claire sur ce point : « En l’état actuel

des technologies disponibles, le renoncement au nucléaire mènerait à un remplacement par

des énergies conventionnelles et renouvelables de 35% de l’électricité produite. Par

conséquent, il est prioritaire de soutenir la recherche sur les réacteurs du futur notamment

sur la fusion nucléaire et poursuivre et intensifier la recherche sur la gestion des

combustibles irradiés et le stockage des déchets. L’Union doit maintenir sa capacité

technologique de pointe, son savoir-faire et son potentiel d’exportation vers les pays tiers,

notamment pour la fourniture d’équipements, l’enrichissement, la fabrication et le

retraitement des combustibles usés ainsi que la gestion des déchets. »

16°) Pourquoi vouloir encourager l’instauration de primes en faveur des installations LPG qui ont depuis longtemps démontré des « pay back time » suffisamment compétitifs (de l’ordre de 2 ans si on roule 30000km/an) ? Le problème actuel du LPG n’est pas sa rentabilité financière mais il est d’ordre technique et commercial : le nombre de stations LPG à disposition dans le pays, les normes d’installation (nécessité de visser un embout pour remplir le réservoir, la diminution de la place disponible dans le coffre au lieu d’intégrer le réservoir à côté d’un mini réservoir essence), l’adaptation des systèmes LPG aux différentes marques de voitures, la plus grande difficulté d’effectuer le remplissage à la pompe (en Belgique il faut se munir d’un embout à visser peu ergonomique), la réglementation concernant les parkings souterrains, la méconnaissance des vendeurs et des

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garagistes sur les risques et avantages, le manque d’information, de sensibilisation et d’éducation en général, etc. 17°) Faut-il attendre 2010 pour voir la taxe sur les carburants s’élever à 1,5 BEF/l (voire 3 BEF/l si on utilise pas les mécanismes de flexibilité) ?

En outre, pourquoi faudrait-il réduire la taxe dans le secteur transport suite à l’introduction des mécanismes de flexibilité sachant que ce secteur utilisera plus difficilement les mécanismes de Kyoto pour atteindre ses objectifs ? Cela avantagerait à nouveau ce secteur par rapport aux autres (voir supra, figure 17). 18°) La présente position du CEESE – ULB est-elle défendue par d’autres experts ?

La réponse semble être affirmative même si l’on manque encore, en ce début d’année 2001, d’un nombre suffisant de remarques pour dégager une tendance nette d’appréciation des résultats des modèles Markal / GEM-E3 et, surtout, de leur interprétation pour l’élaboration du projet fédéral de Plan Climat National. M. Willem Van Ierland du Bureau fédéral du Plan était l’invité d’une table ronde organisée à la KULeuven le 20 décembre 2000 pour discuter des résultats de l’étude de Proost (2000b). Sans entrer dans le détail, il ressort de son analyse que, notamment : - l’optimalisation des coûts pour atteindre le Protocole de Kyoto est une façon complexe

d’aborder la problématique et n’intègre pas toutes les questions environnementales ; - les modèles utilisés sont limités du fait de l’incertitude relative aux effets quantitatifs réels

d’une taxe CO2 ; - une grande partie des résultats de l’étude est uniquement basée sur le concept de « coûts

1 » (Cf. étude de Proost (2000b) pour plus de détails) ; - l’étude donne facilement une taxe CO2 « idéale » et pour cette raison donne l’impression,

sans doute involontaire, qu’il n’y a pas d’autres options de gestion efficace82 ; - l’effet d’un double dividende serait peut-être beaucoup plus important que prévu si la taxe

n’est pas appliquée chez nos voisins ; - les voisins de la Belgique (France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont des efforts à fournir

nettement moindres ; - si certaines entreprises reçoivent des exemptions de taxe, il sera très difficile d’évaluer les

coûts. L’étude de Capros et al. (modèle PRIMES) présente également de grosses différences avec ce projet fédéral de Plan Climat National. Si l’on compare les valeurs proposées dans ce projet fédéral de Plan Climat National (à savoir une taxe de 20 EUR/tCO2 si on applique seulement la taxe sans recours au commerce d’émission et 10 EUR/tCO2 si on applique la taxe avec en complément l’usage possible du commerce d’émission pour la moitié restante de l’effort) aux valeurs de coûts marginaux proposées par le modèle PRIMES pour la Belgique, on se rend compte que la valeur de la taxe serait 3 fois supérieure lorsque calculée avec le modèle PRIMES. En effet, il faut atteindre des valeurs de coût de réduction de l’ordre de 60 EUR/tCO2 pour pouvoir prétendre éviter plus de 20 millions de tonnes de CO2, nécessaire

82 M. Van Ierland précise qu’une autre option peut être le commerce d’émission et que cette option présente moins d’incertitude sur l’efficacité environnementale.

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pour atteindre notre objectif Kyoto. Avec des valeurs de 20 EUR/tCO2 on atteindrait seulement 40% de l’objectif.

Fig. 18 : Comparaison des valeurs de taxe proposées dans le projet fédéral de Plan Climat

National (modèle MARKAL) vs étude de Capros et al. (modèle PRIMES)

Source : modèle PRIMES (Capros et al., 1999 et 2000). On remarque aussi qu’avec de valeurs plus élevées que celles retenues par Proost et al. (2000) et le projet de Plan Climat National, c’est-à-dire en prenant un coût marginal de réduction de 60 EUR/tCO2 (comme préconisé par le modèle PRIMES pour atteindre l’objectif de Kyoto en Belgique), le secteur transport commence à fournir des efforts comparables aux autres secteurs (au moins en valeurs absolues des réductions obtenues). Ceci est très différent des résultats de PROOST et al. (2000) qui constate qu’avec une taxe CO2 appliquée de façon indifférenciée pour les différents secteurs d’activités, les efforts à fournir par le secteur transport ou le secteur ménage sont nettement plus faibles que les efforts à fournir par les secteurs énergie et industrie. Ceci s’explique bien entendu par le fait qu’une politique basée sur une taxe CO2 changera plus difficilement la demande d’énergie dans les secteurs d’activités peu sensibles au prix de l’énergie (voir supra les explications concernant la diminution progressive de l’élasticité prix – demande d’énergie pour la consommation de carburants). Cette grosse différence de résultats constatée entre les modèles PRIMES et Markal pour la Belgique viennent notamment du fait que PRIMES présente une dimension multinationale et intègre la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité83. Les conclusions de l’étude du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung) sont également défavorables aux thèses du projet fédéral de Plan Climat National (voir en fin de rapport) : lorsqu’on base une politique essentiellement sur la taxe CO2, les coûts marginaux de réduction sont beaucoup plus élevés que lorsqu’on autorise largement un commerce de permis. La Belgique est l’un des pays européens qui a le plus à gagner d’une utilisation massive des permis.

83 Source : J-F Guilmot, séminaire du 02/02/2001 organisé par le CFDD.

kt CO2 évitées en BE en fonction du coût de réducti on par secteur d'ici 2010 selon PRIMES

0100020003000400050006000700080009000

10 EUR/tCO2 (=25%objectif Kyoto)

20 EUR/tCO2 (= 40%objectif Kyoto)

60 EUR/tCO2 (= objectifKyoto)

Transports

Ménages

Services

Industries

Production électrique

Production de chaleur

MARKAL pour atteindre l'objectif Kyoto

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Il est par ailleurs utile de rappeler que le projet fédéral de Plan Climat National s’est largement inspirée d’une étude nationale (PROOST et al., 2000). Or, une récente étude de Jonathan Wiener (in : Bard Center for Environmental Policy, 2000) relative aux différents instruments de politique climatique a montré que dans un contexte national les économistes avaient tendance à favoriser les taxes environnementales alors qu’au niveau international, la préférence allait nettement vers l’utilisation de permis échangeables bien davantage que l’utilisation de taxes, pour résoudre des problèmes environnementaux à un niveau mondial. Enfin, un autre élément pourrait discréditer le projet fédéral : du côté de l’industrie le message est clair : « l’application d’une taxe CO2 n’a de sens écologique et économique que si elle est généralisée à toute l’Europe »84. 19°) Ce projet fédéral a-t-il été rédigé dans la précipitation ? Ce projet fédéral de Plan Climat National semble en effet avoir été rédigé dans la précipitation tant le nombre d’erreurs qu’il contient est important : 1) Le projet fédéral cite au deuxième paragraphe de la première page un plafond d’émission de 105,4 MtCO2éq ! ! ! Cette erreur vient probablement du fait que le document de référence (Proost et al., 2000) explique qu’il existe « une légère différence entre les émissions 1990 prise par le modèle et l’inventaire national ». En réalité, pour la Belgique, l’objectif de Kyoto consiste à ne pas dépasser 128,585 millions de tonnes de CO2-équivalent (CO2, CH4 et N2O) à l’horizon 2010, alors que les émissions de 1996 atteignaient déjà 151,8 MtCO2éq, soit 18% de plus86. Tous les détails d’émissions – et de projections d’émissions - de gaz à effet de serre sont repris de la deuxième communication nationale de Belgique (août 1997) et de l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre en Belgique (Ministère de l’Environnement, juin 1998) et synthétisés dans un document de l’Agence européenne de l’environnement (AEE, 1999). De plus, le document de référence du KULeuven and VITO (2000) cite 130 Mt de gaz à effet de serre en 2010 (scénario de départ) alors que le projet fédéral cite 126,2 Mt CO2éq ! 2) Dans le rapport de Proost et al. (2000, page 9), suite à l’introduction d’une taxe CO2 (Kyoto), les émissions du secteur industriel en 2010 seraient de 22,8 MtCO2 et non 26,9 MtCO2 comme annoncé dans le projet fédéral ! Cette erreur implique une différence de 50% en terme d’effort à accomplir par le secteur industrie entre 1990 et 2010 ! 3) Le tableau en page 3 comporte une erreur de réécriture, à savoir le poste « autres » dans la 2ème colonne est 3,8 et non pas 4,2 comme indiqué dans le projet fédéral ; etc. : confusion HFC – CFC !, confusion CO2 – CO2éq,…. En résumé, comme le déclare le journaliste Henri Dupuis (Tendances, 16/11/2000), « le Plan

Deleuze n’est qu’un manuel d’application de la taxe CO2. Le reste est extraordinairement

84 Déclaration de Vincent Reuter, juriste chargé des achats d’énergie pour le groupe Kemira Belgique (interview, Bulletin de la FEB, Octobre 2000). 85 Soit 92,5% des 138,95 Mt de CO2éq émis en 1990). 86 Source : Ministère de l’Environnement, juin 1998. Pour l’AIE (2000), le niveau était de 136 MtCO2éq en 1990 et 6,5% de plus en 1998, soit 145 MtCO2éq/98.

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flou, marginal, voire absent… La fiscalité est utilisée bien plus pour pénaliser que pour

récompenser les citoyens… Pire, il est précisé en toutes lettres qu’une partie des fonds

destinés à la fission et à la fusion nucléaires sera transférée vers les énergies durables… ». Conclusions sur cette analyse du projet fédéral de Plan Climat National : Nous pourrions dire que le Plan Climat National est purement et simplement une traduction malheureuse des conclusions d’une seule étude économique réalisée sur le sujet en Belgique. Mais faut-il pour autant jeter le bébé avec l’eau du bain ? Pas vraiment. En effet, il faut reconnaître que la taxe CO2 est un instrument économique parmi d’autres, déjà utilisé dans certains pays européens. Si cette taxe est suffisamment élevée et si nos principaux partenaires commerciaux l’appliquent également, elle devrait permettre de réduire la demande d’énergie. La question est de savoir de combien. D’autant que les alternatives en termes de réduction de la consommation d’énergie font souvent défaut. Même si personne aujourd’hui n’est en mesure d’affirmer qu’une taxe de x BEF/GJ assurera les engagements de la Belgique face au Protocole de Kyoto, réduire la demande d’énergie est un objectif louable et pas seulement au regard de la politique climatique : diminution de la pollution de l’air, des accidents de la route, du bruit, des problèmes de mobilité, de sécurité d’approvisionnement énergétique, avantages en terme de balance commerciale, etc. Bien entendu, si l’on tient compte des inévitables exonérations (pour l’industrie et le secteur énergétique soumis à la concurrence internationale) et de la diminution progressive de l’élasticité prix – demande d’énergie, la taxe CO2 telle qu’estimée actuellement sera insuffisante pour les secteurs non soumis à la concurrence comme les ménages et le secteur des transports de particuliers. Par ailleurs, certains secteurs d’activités sont beaucoup plus sensibles que d’autres au signal « prix de l’énergie » et une taxe uniforme sur les émissions de CO2 entraînerait d’importantes différences dans les efforts à accomplir par les acteurs responsables. Est-ce bien équitable ? Enfin, il est urgent d’intégrer dans le coût des combustibles le coût de l’ensemble des dommages à l’environnement et à la santé. Le réchauffement climatique n’est qu’une partie de la problématique « énergie – développement durable ». Un joule utilisé pour se chauffer avec du gaz naturel contribue au réchauffement climatique et dans une faible mesure à la pollution de l’air. Mais ce joule consommé a beaucoup moins d’impact sur la qualité de vie qu’un joule utilisé par une vieille voiture roulant au diesel qui additionne les problèmes : pollution de l’air, réchauffement climatique, problèmes de mobilité, de bruit, d’accidents, de stress, etc. Pour ces différentes raisons, il serait sans doute très utile de revoir à la hausse les taxes annoncées pour le secteur domestique et tertiaire ainsi que pour le secteur transport en différenciant le montant de la taxe/GJ en fonction du type de combustibles (par exemple : taxe plus élevée pour le mazout de chauffage et le diesel mais moins élevée pour le gaz naturel et le LPG). Il y aurait alors une double contrainte : physique (la combustion du gaz émet moins de CO2) et politique (décision de renforcer l’avantage CO2 du gaz par rapport aux autres combustibles fossiles).

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D’un point de vue social, la taxe CO2 va malheureusement s’appliquer aux riches comme aux pauvres avec un impact social plus négatif pour les bas revenus. On pourrait dès lors envisager complémentairement des systèmes de tarification progressive de l’énergie (Cf. avis du CFDD) qui permettraient d’atténuer les inégalités sociales générées par la taxe, de responsabiliser les consommateurs et de donner aux mesures d’économies d’énergie un surcroît d’intérêt. C’est déjà le cas de l’eau dont la tarification en région flamande dépend du nombre de mètres cubes consommés par habitant. Au-delà d’un seuil de consommation gratuite, l’eau est facturée au prix fort. Mais dans le cadre de la libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz, pourrait-on procéder de la sorte afin de résoudre partiellement l’augmentation de la consommation prévue suite à la diminution des prix ? Si la taxe ne peut être appliquée pour les secteurs industrie et énergie (pour les raisons déjà citées), les efforts à accomplir par ces deux secteurs devront être proportionnels aux efforts qui seront accomplis par ailleurs. Dans ce cas, les mécanismes de flexibilité, les accords environnementaux et/ ou les certificats verts devraient pouvoir être utilisés comme base de la politique. Si ces instruments économiques ne suffisent pas, des sanctions ou contraintes supplémentaires de type taxe CO2 devraient probablement être envisagées. N’oublions pas que cette taxe CO2 ne portera ses fruits que si des alternatives crédibles sur les plans économique et social apparaissent sur le marché. Autrement dit, ne mettons pas la charrue avant les bœufs !

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1.3. LES IMPACTS ÉCONOMIQUES ET PHYSIQUES DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Nous distinguons ici, d’une part, les impacts physiques et économiques liés au changement climatique (voir 1.2.4.1. et 1.2.4.2.), et d’autre part les impacts économiques liés aux politiques climatiques pouvant être menées (voir 1.2.4.3.). Il s’agit en effet de comparer les coûts des effets des changements climatiques aux coûts des politiques menées pour lutter contre ces changements.

1.3.1. Les impacts économiques au niveau mondial Tout d'abord, il faut rappeler que les changements climatiques sont un problème qui ne peut être résolu qu’au niveau mondial tant au niveau des causes que des conséquences. Au niveau des causes parce que le lieu d’émission n’a aucune importance ; au niveau des conséquences parce que dans certaines parties du monde les dégâts provoqués par les changements climatiques seront si élevés qu’ils nécessiteront une aide internationale pour une longue période. Au niveau des conséquences, on sait aussi que les effets des changements climatiques ne seront pas ressentis de la même façon aux différents endroits du globe. Les pays développés souffriront beaucoup moins des changements climatiques que les pays pauvres, accentuant probablement les disparités économiques actuelles entre le Nord et le Sud. La température du globe a augmenté de 0,4 à 0,8°C entre 1860 et 2000. Ces valeurs, issues du nouveau rapport IPCC, sont de 0,15°C plus élevées que dans le précédent rapport de 1995, en grande partie en raison des températures élevées des années 1995-2000. Les derniers résultats des modèles climatiques prévoient de nouvelles augmentations, de l’ordre de 1,4°C à 5,8°C87 d'ici à 210088, les plus importantes hausses de température se situant au nord de l'Europe davantage qu'au sud. Les experts de l’IPCC prévoient un réchauffement plus notable au nord de l’Amérique du Nord et du centre, 40% au-dessus du changement moyen, soit une élévation de température de 2°C à 8°C pour les Etats-Unis, le Canada, la Chine,… Les conséquences annoncées sont les suivantes : élévation du niveau de la mer (9 à 88 cm)89, augmentation de la fréquence et de l'intensité des tempêtes, des cyclones tropicaux, des inondations et des sécheresses, ainsi que changement de biotope et de productivité agricole, apparition de nouvelles maladies90 habituellement spécifiques des régions situées au Sud de la Méditerranée (telle que le paludisme) et disparition ou migrations de certaines espèces (atteintes à la biodiversité)91. L’année 1999 est sans doute un bon exemple de l’augmentation prévisible des catastrophes naturelles attribuables (en partie au moins) aux émissions anthropiques de gaz à effet de serre. Elle fut la 5ème année la plus chaude depuis 140 ans (+0,33°C au-dessus de la normale) juste après 1990, 1995, 1997 et 1998 (+0,58°C au-dessus de la normale). En Belgique, l’année 2000 fut la plus chaude du siècle. Si l’année 1998 fut l’année de toutes les catastrophes naturelles, l’OMM a continué d’énumérer pour l’année dernière une série impressionnante de cataclysmes :

87 Source : rapport préliminaire de l’IPCC 2000. 88 Ce serait une évolution plus rapide en cent ans que celle des derniers 10.000 ans. Après 2100, un tel réchauffement continuerait inexorablement à s’intensifier. 89 Le niveau moyen des mers s’est déjà élevé de 10 cm à 20 cm pendant le XXème siècle. 90 L’OMS s’attend aussi à une recrudescence et à l’expansion de la fièvre jaune, de la dingue, de la cécité des rivières (onchocercose), de la maladie du sommeil, de la douve du foie… 91 Les impacts sur les écosystèmes et la biodiversité sont parmi les plus difficiles à évaluer

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• Canicule record en Russie ; • Pluies torrentielles au Vietnam, en Afrique de l’Ouest et au Mexique ; • Sécheresse en Australie, Argentine et Etats-Unis ; • Cyclone en Inde tuant 10000 personnes, tempêtes très violentes en Europe ; • Chutes de neige d’un volume inédit en Europe causant de nombreuses avalanches ; • Inondations catastrophiques au Venezuela, en Allemagne et Autriche ; • Etc. Le dernier rapport de l’IPCC (publié en note de projet depuis le 22 octobre 2000) stipule aussi qu’il est probable qu’une augmentation moyenne des événements de précipitations extrêmes s’est produite dans les latitudes moyennes et hautes de l’hémisphère Nord. Une autre façon d’estimer la pertinence d’un réchauffement climatique, et donc d’une augmentation des événements climatiques extrêmes, est de s’intéresser aux pertes subies par les compagnies d’assurance. Dans les années 80, les assureurs ont perdu dans le monde pour ce poste « événements climatiques extrêmes » environ 2 milliards de $US chaque année. Dans les années 90, la moyenne des pertes s’est élevée à plus de 12 milliards par an. Et les 10 premiers mois de 1998 ont totalisé des pertes supérieures à l’ensemble des dégâts relevés pendant la décennie 80 (Gelspan R., 2000). A l’avenir, la gravité de ces conséquences dépendra en partie de la mise en œuvre des prochaines mesures d'adaptation qui seront prises. L’OCDE a estimé les impacts totaux des changements climatiques sur le PNB mondial (ou PMB) entre 1% et 2% pour la plupart de ses pays membres (OCDE, 1999c). Des chiffres plus élevés, pouvant atteindre jusqu’à 8% sont obtenus pour certaines régions hors OCDE. Mais il s’agit là d’une évaluation très grossière de la situation. En effet, les coûts réels des changements climatiques restent pour une large part mal connus, en partie parce que l’évolution du climat est elle-même difficile à prévoir avec suffisamment de précision au niveau régional et local. De telles estimations comportent une incertitude considérable, mais la littérature consultée n’a pas permis de déterminer l’ampleur de cette incertitude. Il est actuellement impossible de considérer la fourchette des estimations comme un intervalle de précision étant donné les hypothèses et les méthodologies très diverses adoptées par les différentes études. Une étude plus récente du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) chiffrait ces coûts mondiaux à près de 300 milliards $US par an vers 2050, soit environ 0,3% du PMB (Produit Mondial Brut). Il faut voir aussi que les changements climatiques, combinés aux autres problèmes écologiques et au phénomène de surpopulation, ne feront qu'intensifier la pauvreté et la faim dans le monde, ce qui incitera de plus certaines populations du Sud à migrer vers des endroits non frappés par la faim et la misère. Le conflit Nord-Sud actuel risquant de s'accentuer, il faut donc ajouter aux impacts du réchauffement climatique dans les pays riches les impacts indirects du réchauffement tels que les impacts du réchauffement subis par les pays pauvres et les flux migratoires Sud-Nord qui risquent de s’intensifier. La Convention-cadre des Nation Unies sur les changements climatiques prévoit de « stabiliser les concentrations à un niveau qui empêche toute perturbation anthropogénique dangereuse du système climatique ». Néanmoins le texte ne précise pas ce seuil et la communauté scientifique n’a pas déterminé ce seuil non plus. On retient souvent le chiffre de 550 ppmv comme objectif de stabilisation d’ici la fin du 21ème siècle, soit deux fois la concentration de CO2 avant l’ère industrielle (OCDE, 1999b). Pour arriver à ne pas dépasser les 550 ppvm, il

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faudrait des réductions nettement supérieures aux engagements pris par les pays développés à l'occasion de la troisième conférence des Parties, à Kyoto en décembre 1997. Une étude de 3 ans sur les impacts des changements climatiques vient d’être publiée par le Centre Hadley, une composante du Bureau météorologique de Grande-Bretagne (Hadley Centre, 1999). Certaines conclusions de cette étude sont parfois surprenantes : « une augmentation incontrôlée des émissions de gaz à effet de serre détruirait une part substantielle des forêts du monde pour la fin du siècle prochain » ou encore « une augmentation incontrôlée des émissions de gaz à effet de serre impliquerait que la population à risque vis-à-vis de la malaria passerait d’environ 200 millions à 300 millions de personnes ». Dans ce contexte, les impacts économiques liés aux politiques menées dans un pays pour lutter contre les changements climatiques sont-ils à mettre en relation avec les impacts économiques des changements climatiques qui séviront dans ce pays ? L’acceptation du principe de solidarité internationale équivaut à refuser cette mise en relation, du moins au niveau d’un pays. Cette mise en relation peut néanmoins être envisagée au niveau de la planète entière dans le respect de la solidarité internationale à condition que des mécanismes financiers de compensation tels que le Fond Mondial pour l’Environnement interviennent efficacement. Pour l’heure une comparaison au niveau mondial n’a pas été faite, faute de données suffisantes et faute aussi de pouvoir dresser un éco-bilan sur un sujet environnemental aussi complexe. N’oublions pas les nombreuses incertitudes qui viendraient contrecarrer les résultats d’un tel bilan :

- il n’y a pas d’accord international sur les taux d’actualisation à utiliser pour calculer les pertes ou les gains réalisés à très long terme (plus de 100 ans) ;

- les modèles climatiques apportent des réponses imprécises sur l’ordre de grandeur et surtout sur la vitesse à laquelle les changements climatiques vont se produire ;

- les modèles climatiques sont fort imprécis sur les répartitions régionales des changements climatiques ;

- il est difficile de prévoir la vitesse d’adaptation des économies aux changements climatiques, en particulier dans les pays pauvres encore très dépendants de leur agriculture ;

- les impact économiques des politiques menées pour lutter contre les changements climatiques dépendent de la situation socio-économique de chaque pays, du type de mesures envisagées, etc ;

- etc. Indépendamment de cette question de la solidarité internationale, il reste intéressant pour un pays de comparer les risques associés aux changements climatiques aux risques liés aux politiques pouvant être menées pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Une telle comparaison92, si elle était menée au niveau mondial pour les principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre, permettrait probablement de mieux comprendre les raisons véritables de non participation de certains pays à l’effort collectif exigé depuis le Protocole Kyoto. Nous sommes aujourd’hui loin de cette situation idéale et la répartition des efforts de réduction décidée à Kyoto fut, malheureusement, le fruit de considérations d’un autre ordre. Il existe néanmoins des programmes qui permettent de comparer les risques associés aux effets des changements climatiques aux risques associés aux politiques à mettre en œuvre pour lutter contre le changement climatique. Parmi ceux-ci, le projet européen ExternE 92 Ce type de comparaison a déjà été envisagé pour l’option nucléaire.

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(Externalités liées à l’énergie) permet de calculer les coûts externes des émissions de gaz à effet de serre. Deux modèles existants sur les changements climatiques ont été utilisés pour ce faire : le modèle FUND et le modèle Open Framework. Avant de passer en revue les principaux résultats de cette étude, rappelons qu’une série de choix méthodologiques effectués par les auteurs peuvent grandement affecter les résultats. Il s’agit du taux d’actualisation (les modèles actualisent pour 1990 les dommages qui se produiront en 2100), de la valeur de la vie humaine, des hypothèses relatives aux changements socio-économiques des sociétés futures, du traitement des incertitudes, de l’équité intra-générationnelle (valeur de la vie humaine dans et hors pays développés), du choix du scénario climatique « moyen » pour 2100, et des difficultés à évaluer en termes monétaires la biodiversité et les écosystèmes. Tableau 2 : Coûts marginaux des émissions de gaz à effet de serre Gaz à effet de

serre Unité de dommage

Dommage marginal selon le modèle et le taux d’actualisation utilisés

FUND Open Framework

Taux actualisation 1% 3% 1% 3% CO2 EUR/tC 170 70 160 74 EUR/tCO2 46 19 44 20

CH4 EUR/tCH4 530 350 400 380 N2O EUR/tN2O 17000 6400 26000 11000

Source : FUND v1.6 et Open Framework v2.2 Base : IPCC scenario IS92a (Medium) ; « equity weigthed », émissions 1995-2005, horizon des dommages porté à 2100 avec prise en compte d’un doublement de la concentration de CO2éq. N.B. : depuis la publication de ces études, les valeurs de coûts externes ont été revues à la baisse mais ceci ne change rien aux explications qui suivent concernant la répartition géographique des dommages et le types de dommage. Il est remarquable de constater une très faible différence de résultats entre ces 2 modèles. Malheureusement, cette similitude est purement fortuite. L’analyse des incertitudes indique une très forte amplitude des résultats93. De plus, le cas de base ne représente qu’une vision subjective des systèmes économiques et sociétés à venir.

93 Il y a une incertitude sur la précision des résultats mais aussi sur leur exactitude. L’intervalle souvent cité dans les rapports de l’IPCC – 5$/tC à 125$/tC - (Pearce et al., 1996) est fréquemment mal interprété comme une estimation de l’incertitude, alors qu’en fait il s’agit seulement des « meilleures estimations moyennes » des études citées (European Commission, 1999).

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Tableau 3 : Comparaison des résultats entre FUND et Open Framework (par dommage) Secteur Pourcentage du total des dommages (sélection non exhaustive) FUND FUND Open Framework Open Framework Taux actualisation 1% 3% 1% 3% Niveau des eaux 61,1 68,6 2,5 3,3 Espèces 4,4 4,1 2,6 2,6 Agriculture 2,4 1,5 1,0 1,2 Catastrophes 15,3 16,9 Extrêmes climatiques

30,1 22,7

Malaria 5,6 6,7 Eau (ressources) 10,6 10,9 Energie94 2,7 -0,1 Autres impacts 83,2 65,2 Source : FUND v1.6 et Open Framework v2.2 Base : IPCC scenario IS92a (Medium)95 (Medium estimates) ; « equity weigthed », émissions 1995-2005, horizon des dommages porté à 2100 avec prise en compte d’un doublement de la concentration de CO2éq. Fig. 19 : Répartition des coûts des changements climatiques (FUND)

Etant donné que la structure des 2 modèles et la définition des différents secteurs n’est pas la même, une comparaison n’est pas évidente. Dans le modèle FUND par exemple, les coûts de mortalité sont calculés pour chaque menace spécifique. On constate une grande différence dans l’estimation des dommages provoqués par l’augmentation du niveau des océans. Cependant, contrairement au modèle Open Framework, le modèle FUND inclut dans ce poste les coûts des migrations qui peuvent être très importants. Un secteur comme les coûts liés à l’extension de la malaria ou aux problèmes d’approvisionnement en eau qui n’est pas inclus dans un modèle peut être significatif dans l’autre. D’où l’intérêt d’utiliser les deux approches.

94 Chauffage et refroidissement 95 Ce scénario prévoit une augmentation de 2°C pour 2100.

FUND - 1% (répartition par dommage)

Catastrophes0%

Niveau des eaux60%

Autres impacts0%

Energie0%

Eau0%

Malaria5%Extrêmes

climatiques29%

Espèces4%

Agriculture2%

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Fig. 20 : Répartition des coûts des changements climatiques (Open F)

Tableau 4 : Comparaison des résultats entre FUND et Open Framework (par région) Secteur En % du total des dommages (sélection non exhaustive) Modèle FUND FUND Open Framework Open Framework Taux d’actualisation

1% 3% 1% 3%

Afrique 31,7 31,7 45 42 Asie du S et SE 42 42,5 23 21 Chine et reste Asie

6,4 5,6 -10 -10

Amérique du Sud 12,3 12,7 2 2 Moyen Orient 6,9 6,9 -10 -10 OCDE Amérique 0,3

0,3 1 1

OCDE Europe 0,5 0,5 2 2 OCDE Pacifique 0,1 0,1 -1 0 Ex-URSS et Europe C&Est

-0,1 -0,2 48 52

Le constat est édifiant : les pays en développement souffriront plus que les pays développés, en particulier les pays membres de l’OCDE, des conséquences du changement climatique. Les modèles donnent ici des résultats assez similaires, avec toutefois une grosse exception pour la région « les pays de l’Europe centrale et de l’Est et l’ex-URSS ». Le modèle Open Framework estime très importants les dommages liées aux ressources hydriques dans ces pays.

Open F - 1% (répartition par dommage)

Autres impacts71%

Catastrophes13%

Malaria0%

Eau9%

Energie2%

Extrêmes climatiques

0%

Espèces2%

Agriculture1%Niveau des

eaux2%

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Fig. 21 : Répartition des dommages par région

Il est remarquable de constater que pour chaque région du monde, les impacts estimés sont très différents. Nous reprenons ci-dessous quelques uns des impacts les plus significatifs pour la zone OCDE-Europe en comparaison des régions susceptibles d’être le plus touchées par les changements climatiques, à savoir l’Afrique, l’Asie du Sud et de l’Est, et les pays d’Europe centrale, de l’Est et ex-URSS. Tableau 5 : Comparaison des résultats d’Open Framework par région et impact Milliards d’US$ (1995)

Agriculture Ressources en eau

Chauffage Refroidissement d’air

% du total de la région

Afrique 1562 2285 -165 26319 85,4% OCDE-E -4 488 -1413 2605 93,3% S&E Asiatique 1694 1504 -8615 11516 45,8% Ex-URSS & EE -114 31578 -8248 3872 99,3% % du total de l’impact

99,4% 101,3%96 38,3% 72,3%

Source : Open Framework Base : IPCC scenario IS92a (Medium) ; taux d’actualisation de 0%, « equity weigthed »97. Il ressort clairement du tableau 5 que le modèle Open Framework donne des résultats très variables par impact en fonction de la région considérée. Les quatre régions et les quatre impacts considérés représentent globalement la majorité des impacts au niveau mondial. Ceci facilite une tentative de comparaison générale. La réduction des besoins de chauffage ne compenserait pas les besoins futurs en climatisation (à l’exception des régions très froides comme en Russie ou dans les pays d’Europe de l’Est), alors que l’inverse est vrai avec l’hypothèse sans « equity weigthed » entre pays pauvres et pays riches98. Les ressources en eau poseraient des problèmes très importants, en particulier dans les pays de l’Est. A 96 Une contribution positive (des coûts négatifs) dans d’autres régions du monde, non reprises dans ce tableau, explique la valeur supérieure à 100%. 97 Sans « equity weighted », les valeurs totales sont nettement plus faibles dans les pays en développement. 98 Ceci s’explique par le fait que les impacts de chauffage et de refroidissement de l’air sont plus importants dans les pays riches que dans les pays pauvres.

Répartition des dommages par région

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

Afrique

Asie du

S e

t SE

Chine e

t res

te A

sie

Amér

ique

du S

ud

Moy

en O

rient

OCDE Amér

ique

OCDE Eur

ope

OCDE Pac

ifique

Ex-URSS e

t Eur

ope

C&Est

%

FUND - 1%

FUND - 3%

Open F - 1%

Open F - 3%

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l’exception des pays en développement, les problèmes liés à l’agriculture seraient significatifs. Fig. 22 : Importance des dommages pour quelques régions

Nous venons ici de passer en revue les principaux dommages économiques du réchauffement climatique qui correspondent donc aux bénéfices (coûts évités) des politiques qui seront mises en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Mais il faut préciser que l’analyse ne peut être complète si l’on ne tente pas de chiffrer les co-bénéfices de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En effet, pour la plupart des secteurs d’activités, des mesures de réduction de gaz à effet de serre impliquent indirectement une réduction importante d'autres polluants atmosphériques pour lesquels les coûts externes ont également été chiffrés (Cf. par exemple le projet européen ExternE pour les externalités liées à la production d’électricité). Une étude réalisée au Canada99 a ainsi récemment montré que les bénéfices indirects de certaines mesures (concernant notamment la production d’électricité100) étaient similaires aux bénéfices directs, ce qui double les bénéfices réels des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Ces bénéfices indirects seraient compris, selon le type de mesure, entre 10 et 32 $Canadiens/tCO2 évité (22 et 70 $US). L’Environmental Protection Agency (EPA) a également entrepris ce type d’étude et arrive à des résultats similaires, pour d’autres mesures de réduction, entre 11 et 55$US. Pour clore ce débat sur les impacts économiques au niveau mondial, nous avons regroupé ces résultats de l’étude ExternE (répartition des dommages par région) avec les niveaux d’émissions de CO2 (en % du total d’émissions et en émissions par habitant). La figure 23 montre à quel point les pays qui souffriront le plus des changements climatiques sont ceux qui, aujourd’hui, y contribuent le moins si on classe les pays en émissions par habitant.

99 Source : DS Foundation (2000) 100 remplacement des combustibles, adoption d’un objectif de 10% d’énergies renouvelables.

Importance des dommages pour quelques régions (selo n OF)

-15000-10000-5000

05000

100001500020000250003000035000

Agriculture Ressources en eau Chauffage Refroidissemen t d’airMill

iard

s de

$ (

US

)

Afrique OCDE-E S&E Asiatique Ex-URSS & EE

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Fig. 23 : Comparaison mondiale entre la répartition des dommages et la répartition des émissions de CO2 Une récente étude (Tol et al., 2000) actualise les données du modèle FUND (version 1.6) avec une nouvelle version 2.0 dont l’horizon est 2100 (au lieu de 2200 pour FUND1.6), qui tient notamment compte des aspects positifs des changements climatiques comme la réduction de la consommation énergétique (diminution du chauffage) et l’augmentation de la productivité agricole, et qui actualise les données économiques. Les résultats sont bien entendu très différents. Les coûts marginaux estimés avec FUND2.0 sont environ 5 à 7 fois inférieurs aux valeurs de FUND1.6 (ou d’Open Framework). Tableau 6 : Coûts marginaux recommandés pour Externe par FUND2.0101 EUR/t faible Moyen102 élevé CO2 1.4 2.4 4.1 N2O 440.2 748.3 1272.1 CH4 28.2 44.9 71.5 Le modèle FUND 2.0 recommande des valeurs d’externalité beaucoup plus faibles aussi parce qu’on tient compte du nombre d’années de vie perdues103, ce qui n’était pas le cas pour les modèles Open Framework et FUND1.6. Bien, entendu ces chiffres ne sont pas définitifs et ne prennent pas en compte de possibles événements climatiques extrêmes comme une perturbation rapide des courants océaniques sur l’Atlantique Nord. Il est évident que ces externalités seront à nouveau modifiées à l’avenir, avec probablement des valeurs supérieures pour les prochaines évaluations suite aux nouvelles prévisions de l’IPCC (+1,4°C à +5,8°C au lieu de +1°C à +3,5°C).

101 Sur base du scénarion IPCC IS92a, taux d’actualisation de 1%. 102 Valeur centrale mondiale moyenne. Les valeurs faibles et élevées couvrent 67% de l’intervalle de confiance. 103 Or, pour les pays riches la mortalité associée aux pics de chaleur touche davantage les personnes âgées.

05

10

15202530

3540

Afrique Asie Amérique Nord Europe

Répartition des dommages (% du total)

Emissions CO2 (% du total, 1995)

Emissions / hab. (tCO2, 1995)

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1.3.2. Les impacts économiques dans nos régions L’impact régional des phénomènes climatiques est encore difficile à estimer à l’échelle planétaire et à fortiori au niveau de la Belgique. De nombreuses incertitudes subsistent et certaines hypothèses, parfois très alarmistes, doivent encore être vérifiées. Il s’agirait par exemple de mieux comprendre les conséquences éventuelles que le changement climatique pourrait avoir sur le Gulf stream. Une hypothèse serait que le changement climatique provoquerait, en raison de la fonte des glaces du Groenland et d’un changement brutal de la salinité des eaux de l’Atlantique Nord, un arrêt de ce courant océanique, responsable de la douceur des hivers en Europe occidentale. Cela pourrait signifier, paradoxalement à la plupart des hypothèses climatiques qui misent sur un radoucissement hivernal important, des hivers canadiens ou sibériens … à Londres, Paris ou Bruxelles ! Le flux océanique aurait déjà commencé a baisser (Pew Center, 2000) pour passer de 20 Sv104 en 1800 à 17 Sv actuellement. Dans l’hypothèse d’arriver à 750 ppmv, le flux descendrait sous les 10 Sv vers 2100 pour stabiliser à cette valeur par la suite. Si le taux de stabilisation se situe à plus de 1000 ppmv (scénario pessimiste mais plausible), la circulation océanique Nord Atlantique serait considérablement réduite (on parle d’effondrement ou « thermohaline collapse »). Cela risquerait de provoquer dans la zone d’influence du Gulf stream105 un refroidissement d’environ 8°C par rapport aux températures actuelles, alors même que la température moyenne à la surface de la Terre diminuerait de 3,6°C. Il semble que l’effondrement du flux océanique dépende non seulement du niveau de stabilisation de la concentration en CO2 et de la sensibilité climatique globale mais également de la vitesse d’accroissement du CO2 dans l’atmosphère conduisant à cette stabilisation (Stocker et Schmitter, 1997 in : « La Jaune et la rouge », 2000). Au taux actuel d’accroissement (0,6%/an), la zone d’effondrement pourrait se situer selon les hypothèses de réchauffement climatique entre 700 et 1125 ppmv de stabilisation des concentrations de CO2 (Pew Center, 2000). Ce type de « surprise climatique » est très important à considérer, même si le risque estimé est faible, puisqu’il serait alors extrêmement difficile de s’adapter à d’aussi rapides et catastrophiques refroidissements climatiques. Tenant compte du « principe de précaution », il serait prudent qu’à l’avenir les modèles qui évaluent les impacts économiques des changements climatiques tiennent compte de ces surprises possibles.

104 Sverdrups, 1 Sv = courant d’un million de mètre cube par seconde. 105 Essentiellement l’Atlantique Nord et très probablement une partie de l’Europe du Nord.

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La Première communication nationale (1997) précisait que « les conséquences des changements climatiques sur les secteurs socio-économiques et le secteur de la santé n’avaient pas fait l’objet d’une étude approfondie en Belgique ». Pourtant, parmi les recherches effectuées dans le contexte de programmes mis en œuvre par l’autorité fédérale (Programme d’Impulsion Global Change, mené de 1990 à 1996 avec un budget de 500 MBEF) les aspects socio-économiques étaient visés : « optimalisation de stratégies visant la réduction de l’émission des gaz à effet de serre » et « fondements écologico-philosophiques pour une stratégie à long terme orientée sur le Global Change ». Les Services Scientifiques Techniques et Culturels (SSTC) financent des projets dans le cadre du programme « Global Change et développement durable – sous programme 2 ». Les différents aspects analysés concernent notamment les modèles de simulation pour l’évaluation des combinaisons de mesures de réduction des émissions de CO2, le modèle MARKAL, les négociations internationales et les stratégies de la Belgique, les instruments de réduction des émissions et les impacts économiques pour le modèle EUROS. Des études réalisées en France et en Belgique, consacrées essentiellement aux impacts physiques, permettent de mieux préciser quels pourraient être le genre d’impacts économiques auxquels notre pays doit s’attendre. Les impacts physiques prévisibles en France

106

Si aucune mesure n’est prise pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, le taux de CO2 dans l’air devrait avoir doublé dans la deuxième moitié du 21ème siécle. Sur base de cette hypothèse, une quinzaine de chercheurs issus de Météo France, de l’Inra (Institut National de Recherches Agronomiques) et de laboratoires universitaires ont remis leurs conclusions107 quant aux conséquences climatiques de cet effet de serre sur le territoire français108 : - changement faible de température en hiver (+1°C à +2°C)109, mais plus marqué en été et

en automne, où la hausse dépasserait les 2 degrés par rapport à la situation actuelle ; - entre décembre et mars, il devrait pleuvoir beaucoup plus (+20%)110 ; - entre juin et novembre, il devrait pleuvoir beaucoup moins (-20%) ; - une plus grande variabilité du climat : augmentation des pluies intenses, des durées de

sécheresses, des gelées tardives, etc. A ces conséquences directes sur le climat s’ajoutent bien entendu les conséquences indirectes sur l’économie : - les cultures fortement irriguées en été, comme le maïs, seraient compromises ; - la forêt se transformerait ; - la Camargue serait envahie par la mer ; - les stations de sports d’hiver situées en moyenne montagne seraient plus souvent sous la

pluie que sous la neige, alors qu’il neigerait davantage au-dessus de 2500 mètres ; - les étés caniculaires pourraient faire remonter sur le Midi de la France des maladies

tropicales ; - etc. 106 Encore sur base des anciennes prévisions IPCC (+1°C à +3,5°C). 107 Rapport de la Mission interministérielle sur l’effet de serre (1998) in Le Vif/ l’Express 18/12/98 et in Pollution atmosphérique n°165 janvier-mars 2000. 108 Simulations conduites sous Arpège-Climat étiré, dans l’hypothèse d’un doublement du CO2. 109 A 1500m d’altitude, l’enneigement baisserait de 20% à 25% dans les Alpes du Nord, 30% à 40% dans les Alpes du Sud, 30% à 45% dans les Pyrénées. A plus haute altitude la diminution ne serait plus que de 10%. 110 Ces prévisions sont confirmées d’après le dernier rapport préliminaire de l’IPCC (2000) qui stipule que les précipitations globales sur Terre ont augmenté de 0,5% à 1% par décennie pendant le XXème siècle sur la plupart des continents de moyenne et haute latitudes de l’hémisphère Nord.

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Les impacts physiques prévisibles en Belgique

À l’exception du mois de février 99 et juillet 2000, les températures moyennes mensuelles en 1999 et 2000 furent à Uccle toutes supérieures aux valeurs normales (calculées comme les valeurs moyennes sur la période 1833-1985) (voir figure 24). Fig. 24 : températures mensuelles relevées à Uccle en 1999 et 2000

Source : IRM, 2000 (http://www.meteo.oma.be/IRM-KMI/climate/ba99_fr.htm) Pour l’année entière, la température moyenne s’élève à 11,1 °C, soit 1,3 °C au-dessus de la valeur normale (9,8 °C). À Uccle, 1999 est la troisième année la plus chaude depuis le début des observations à Bruxelles - Uccle en 1833. L’année la plus chaude reste 1989 (11,3 °C), suivie par 1990 (11,2 °C), puis 1999 et 1994 (11,1 °C). Les huit années les plus chaudes depuis le début des observations ont eu lieu au cours des onze dernières années. Et la tendance se poursuit. L’hiver 2000 fut très anormalement111 doux (+1,6°C par rapport à la normale). Le printemps 2000 fut exceptionnellement112 doux (+1,7°C). L’été 2000 était normal mais l’automne 2000 à nouveau exceptionnellement doux (+1,1°C). Comme au niveau mondial, les températures moyennes de la Belgique évoluent de façon considérable. On notera en particulier que les valeurs extrêmes supérieures depuis 1833 ont été, un mois sur deux, relevées pendant la décennie 90. Au contraire, il faut remonter au minimum en 1956 pour retrouver un mois record en matière de températures mensuelles minimales. Du point de vue de la pluviométrie, signalons que depuis août 1998 à février 1999, les pluies furent abondantes. A Uccle, chaque mois a connu un total de précipitations supérieur à la normale. Les excès ont été exceptionnels en septembre et en janvier; celui d'octobre est caractérisé de très anormal. Et la tendance se poursuit. L’hiver 2000 fut exceptionnellement pluvieux (+60% par rapport à la normale). Le printemps 2000 fut anormalement pluvieux. Bien entendu, ces éléments d’appréciation sur des valeurs récentes et ponctuelles ne permettent pas encore à eux seuls de prévoir une évolution du climat belge, mais les estimations de changements climatiques se vérifient de plus en plus.

111 Signifie 1 fois tous les 10 ans. 112 Signifie 1 fois tous les 30 ans.

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D’après la recherche réalisée pour l’Europe par le groupe Acacia (2000), le scénario le plus optimiste prévoit une augmentation de la température en Belgique de 1,1°C en 2055 et le scénario pessimiste prévoit une hausse de 2,9°C. Si l’on suit ce scénario pessimiste, il faut aussi s’attendre à une augmentation des pluies en hiver de l’ordre de 15% en 2055 et une baisse en été de 17%113. Selon la première communication nationale présentée par la Belgique dans le cadre de la Convention sur le changement climatique : 1. les forêts (21% du territoire) pourraient accroître leur absorption de carbone (par

augmentation de la photosynthèse et de la respiration), mais cette contribution positive sera faible ;

2. dans les prairies vivaces (30% du territoire), le rendement annuel pourrait également être positivement influencé sous l’effet d’une hausse des températures. La saison de croissance et de pâture sera plus longue mais tout dépendra de la répartition temporelle des pluies : des étés plus secs pourraient être catastrophiques pour l’industrie laitière en raison de la détérioration des pâturages ;

3. dans les zones humides, l’augmentation des périodes de sécheresses pourrait accroître l’acidification des sols ;

4. les risques accrus de fortes pluies hivernales pourraient augmenter les dangers d’inondations dans certaines régions sensibles. Les simulations indiquent également une augmentation des ressources en eau dans les régions où les nappes aquifères sont importantes (Hesbaye) et une réduction dans les régions où l’écoulement de surface domine (Sud de la Belgique) ;

5. à la côte, le niveau général de la mer s’est déjà élevé de 10 à 15 centimètres en un siècle. L’augmentation de la fréquence des tempêtes et de la violence des vents génèrent certains risques pour les plaines côtières, dit le rapport. Des risques jugés suffisamment crédibles pour que la Région flamande lance un plan de 5 ans, déjà lancé en 1994, de protection des côtes (apport de sable, construction de jetées, renouvellement des digues, plantations pour contrecarrer l’évolution et stimuler la formation des dunes).

Cependant, les études française et belge précitées ne mentionnent pas deux conséquences positives pour nos pays, en particulier pour la Belgique, d’une augmentation des températures : une consommation moindre de combustibles fossiles et d’électricité pour le chauffage des bâtiments et une moindre mortalité hivernale liée à l’augmentation des températures !114. Toutefois, si des économies de chauffage pourraient effectivement augmenter à l’avenir, il n’est pas du tout certain que la mortalité totale sur une année complète diminue. C’est aussi l’avis de Jean-Pierre Besancenot (Le Monde, 27/11/98), responsable du groupement de recherche climat et santé du CNRS. Se référant aux données collectées lors des années « anormales » actuelles – hivers doux et fortes chaleurs en été – ce chercheur a estimé que le siècle à venir verra un recul de 5% à 7% du nombre de décès enregistrés en hiver, dans la mesure où les pics de mortalité liés aux grands froids seraient largement atténués par l’adoucissement des températures. Mais à l’inverse – et l’étude de F. B. Cross ne le mentionne pas - l’été serait plus meurtrier avec une hausse de 12% à 18% de la mortalité saisonnière due, essentiellement, à une recrudescence des maladies cardiovasculaires et des

113 Source : Le Ligueur, n°5 du 31 janvier 2001. 114 Voir le site du CEI le texte de 30 pages intitulé : "Could Kyoto Kill? The Mortality Costs of Climate Polices" (PDF) by Frank B. Cross (October 1998) (Executive Summary).

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affections respiratoires. Une analyse semblable a été réalisée aux Etats-Unis. MOORE (1998) estime qu’un climat modérément plus chaud serait plus favorable pour la santé humaine et qu’un tel changement climatique pourrait réduire la mortalité américaine d’environ 40 000 individus par an. Ces études ne précisent pas cependant le nombre d’années de vies perdues, élément plus pertinent que la mortalité pour parler en termes monétaires. Selon les dernières estimations du PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) le réchauffement climatique coûterait 13000 milliards de BEF par an dans 50 ans si les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas réduites de manière urgente.

1.3.3. Les impacts économiques des politiques pouvant être menées Certaines études (lobbying pétrolier en tête) s’évertuent à démontrer que les politiques coûteuses de réduction d’émissions de gaz à effet de serre peuvent avoir de graves conséquences en terme de santé publique. L’argument avancé – la pauvreté est une menace directe pour la santé publique – est éventuellement défendable si les mesures prises sont effectivement coûteuses pour la société dans son ensemble et de nature à accroître les différences de revenus entre riches et pauvres. Ainsi, une taxe CO2 – énergie serait de nature à frapper plus durement les pauvres qui, par compensation, dépenseraient moins pour leur propre santé, pour un investissement en équipement de sécurité comme un casque de vélo, une alarme incendie, etc. Une plus grande richesse génère aussi un plus grand accès aux soins de santé et un meilleur niveau d’éducation. Ainsi donc, selon CROSS B. (1998), de nombreuses études attestent le fait qu’une politique volontariste contre le réchauffement climatique entraînerait des coûts équivalents à une perte de PNB de l’ordre de 1% (les 11 études citées par CROSS B. (1998) font état de pertes de PNB allant de 0,9% à 2,3% pour une réduction d’émissions de CO2 de l’ordre de 20% à 45% à l’horizon 2010 à 2095. On relèvera également les risques de mortalité indirecte causée par l’application éventuelle des dispositifs du protocole de Kyoto dus à : - l’appauvrissement de la population ; - l’augmentation de la pollution intérieure liée aux efforts d’isolation thermique ou de

« switching » des combustibles ; - l’augmentation du risque d’accident liée à l’allègement des voitures ; - la réduction des capacités sociétales de s’adapter aux changements climatiques.

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Fig. 25 : Impact de la réduction des émissions de CO2 sur le PNB (%) des USA

En juillet 2000, lors d’une conférence Europe – Etats-Unis organisée par la Commission européenne, Madame THORNING (de l’American Council for Capital Formation) a présenté des résultats115 semblables à ceux trouvés par CROSS B. (1998) alors que d’autres modèles étaient utilisés. On voit la forte variation de résultats selon les modèles, mais avec commerce d’émission la différence tourne autour de 1% du PNB. Ces données sont corroborées par d’autres sources d’information116. Ainsi, le modèle d’équilibre général CGE (Computable general equilibrium) a estimé les coûts du Potocole de Kyoto pour les Etats-Unis entre 0,2% et 0,9% du PNB en 2010 (moyenne à 0,6%). Sans commerce d’émissions parmi les Parties de l’Annexe I, les pertes de PNB atteignent de 0,4% à 1,9% (moyenne à 1,2%). Bien entendu, les nombreuses études citées par CROSS B. (1998) sont nettement orientées dans la mesure où les auteurs ont seulement voulu prouver la crédibilité de l’hypothèse retenue sans mettre en balance les bénéfices d’une politique de lutte contre l’effet de serre, et s’écartent sans doute d’une réalité plus objective qui doit normalement tenir compte des effets économiques à long terme d’une politique soi-disant coûteuse de réduction de gaz à effet de serre. En effet, les avantages économiques directs liés à la non introduction de coûts supplémentaires pour réduire les gaz à effet de serre porteront essentiellement à court terme (une génération sacrifiée), tandis que les politiques de réduction de gaz à effet de serre doivent apporter des bénéfices économiques dans le long terme (de nombreuses générations en bénéficieront). Les Etats-Unis sont très réticents à réduire fortement les émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, la première analyse de la Maison Blanche estime les coûts potentiels de l’application du Protocole de Kyoto entre 70 et 110$/an pour un ménage moyen, en prenant comme hypothèse que 75% des objectifs domestiques seraient atteints grâce au commerce international d’émissions (Financial Times, 1998). Mais certains réfutent ces estimations. Par exemple, une récente étude du Tellus Institute de Cambridge (BERNOW S et al., 1999), 115 Ces résultats proviennent de la récente estimation faite par DOE/EIA (Department of Energy, Energy Information Administration), de WEFA Inc., de Standard & Poor’s DRI (DRI), du Professeur Gaey W. Yohe of Wesleyan University, du Dr. Richard Richels of EPRI, W. David Montgomery of Charles River Associates (CRA) et Professeur John Moroney de Texas A&M University. 116 In : « New Directions in the economics and integrated assessment of global climate change », Pew Center on Global climate change, October 2000.

-4.2%

-3.2%

-1.6%-1.3% -1.3%

-1.0% -0.9% -0.9%

-0.3% -0.01%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

DOE/EIA

(NT)

WEFA

(NT)

DRI

(T)

Yohe

(T)

CRA

(NT)

Richels/Manne

(NT)

CRA

(T)

Moroney

(NT)

Richels/Manne

(T) Admin. CEA (T)

CO2 reduction to Kyoto target

CO2 reduction to 1990 levels

T = with trading; NT = no trading

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certes commissionnée par le WWF, prétend que les Etats-Unis économiseraient 43 milliards de US$ par an et créeraient plus de 870 000 nouveaux emplois d’ici 2010. Il est évident que l’impact socio-économique global, pour une population, des politiques menées pour lutter contre le réchauffement climatique dépendra non seulement des avantages attendus d’une évolution moins rapide du climat à l’échelle nationale, voire régionale et mondiale, mais aussi des retombées directes et indirectes sur les activités économiques des politiques menées. Ainsi, par exemple, des politiques ambitieuses de réduction des gaz à effet de serre menées aux Etats-Unis et en Chine auraient des répercutions importantes en matière d’évolution du climat mondial, mais les retombées économiques des politiques menées seraient sans doute très différentes dans ces deux pays. Signalons aussi qu’en vertu de l’article 13 du Protocole , « si les émissions d’une Partie visée à l’Annexe 1 sont inférieures à la quantité qui lui est attribuée, la différence est, à la demande de cette Partie, ajoutée à la quantité qui lui est attribuée pour les périodes d’engagement suivantes. » Cette disposition juridique permet donc d’adoucir les impacts négatifs éventuels d’une politique qui, au départ, serait trop ambitieuse. En fonction des caractéristiques d’une économie belge très ouverte117, en fonction des mesures déjà prises ou prévues dans les communications nationales de 1997, en fonction des difficultés à introduire une taxe CO2/énergie, et en fonction des engagements importants que la Belgique s’est imposée à Kyoto, il est extrêmement difficile d’extraire de la littérature un bilan complet des impacts socio-économiques belges des politiques climatiques pouvant être menées. D’une part, il existe en effet de nombreuses études - souvent pilotées par certains lobbies pétroliers ou autres – qui tentent de démontrer que les politiques à mettre en œuvre pour réduire les émissions de gaz à effet de serre sont de nature à accroître les coûts économiques globaux, notamment en terme de santé publique (voir supra). D’autre part, de nombreuses études – souvent pilotées par des centres de recherche travaillant de manière générale sur le « Global Change » - tentent de démontrer les seuls effets négatifs d’une augmentation des températures sans considérer ni les effets positifs ni les effets indirects que pourraient avoir certaines politiques coûteuses de réduction des gaz à effet de serre. Lorsqu’on procède à une analyse coûts / bénéfices exhaustive du problème des changements climatiques, l’étude des évolutions du système économique est un volet bien plus ardu que la modélisation des impacts du système climatique. On manque encore de lois scientifiques reconnues qui décrivent le comportement de l’homme à long terme. Cela signifie que la modélisation socio-économique repose encore sur l’hypothèse idéaliste de rationalité du comportement des individus et sur une extrapolation économétrique des comportements qui dépasse largement le champ de l’expérimentation. L’OCDE (1999c) estime, grâce aux simulations du modèle GREEN, le coût, par rapport au scénario du statu quo, du maintien des émissions dans les pays de l’Annexe I au niveau fixé dans le Protocole de Kyoto, à environ 1,5% du PIB annuel d’ici 2050.

117 Voir à ce sujet les circonstances nationales décrites dans la première communication nationale de 1997.

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On pourrait donc à priori penser, si l’on compare les coûts de réductions d’émission pour le scénario « respect des engagements de Kyoto » avec les coûts liés aux changements climatiques dans un scénario « business as usual », qu’il ne faudrait pas poursuivre les efforts. Selon l’OCDE, outre le principe de précaution, plusieurs raisons justifient au contraire de continuer l’action. Premièrement, en l’absence de politiques de réductions d’émission, les changements seraient beaucoup plus importants et se poursuivraient probablement pendant plusieurs siècles, les dommages pouvant alors progresser bien plus que proportionnellement avec d’éventuels effets irréversibles inquantifiables comme la destruction des coraux. Deuxièmement, même si les pays riches, comme la Belgique, souffriront moins des changements climatiques, les dommages attendus dans les pays pauvres vont exacerber les tensions créées par la pression à la migration et la pénurie d’eau, ce qui représente un risque à long terme pour les pays industrialisés (réfugiés environnementaux, migrations de populations,…). Troisièmement, il existe des avantages parallèles très importants aux actions entreprises pour réduire les gaz à effet de serre : stimulations technologiques, diminution de la pollution de l’air, amélioration de la mobilité, réduction de la dépendance énergétique de l’Union européenne118, etc. Quatrièmememt, il existe un risque de fort réchauffement climatique (+5,8°C) ou de fort refroidissement climatique (type arrêt de Gulf Stream) qui conduirait à des dommages environnementaux extrêmes et parfois irréversibles. En vertu du principe de précaution, de tels scénarios méritent d’être très sérieusement pris en compte dans les politiques climatiques. Il est par ailleurs très probable que si l’Europe entreprend une politique d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre sans être suivie par les Etats-Unis et le Japon dans le court terme (horizon de Kyoto, 2010) et sans aucune coordination mondiale à moyen et long terme, elle devra supporter des coûts très importants et perdra du terrain en termes de compétitivité, sans compter que ses efforts n’auront que peu d’effets sur la protection climatique (IPTS, 1999). Une façon de voir les avantages et inconvénients à lutter contre les changements climatiques serait de comparer le coût des politiques à mener aux bénéfices directs (Cf. valeurs tirées de l’étude ExternE) additionnés des bénéfices indirects (Cf. supra). Si l’on accepte l’idée de rationalité économique pure, il faudrait que : Coûts des mesures (CM) < coûts évités selon ExternE (C GW) + bénéfices indirects (Bind) Or, dans l’état actuel des connaissances économiques (très limitées il faut bien le reconnaître119), il semble que CM =~ C GW =~ B Ind, c’est-à-dire que les conséquences économiques des changements climatiques sont plus ou moins du même ordre de grandeur

118 « La dépendance des importations énergétiques est censée augmenter de manière significative, passant de moins de 50% en 1998 à 71% en 2030 », Commission européenne (2000 e). 119 Les estimations de coûts externes des changements climatiques ont déjà changé souvent et dans des proportions importantes (1 à 27 EUR/tCO2 en 1996, puis 18 à 46 EUR/tCO2 en 1998 et maintenant 1,4 à 4,1 EUR/tCO2).

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que le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Il faut donc se montrer prudent et considérer les mécanismes de flexibilité (moins coûteux que les mesures domestiques) comme une politique du moindre mal économique. 1.4. CONCLUSIONS

L’objectif du Protocole de Kyoto est connu : il s’agit de réduire au niveau international de 5% d’ici 2010 les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990, et ceci quel que soit le coût des mesures de réduction. Cela rend donc l’objectif économiquement inefficient : il ne s’agit pas de lutter contre les changements climatiques au meilleur coût mais uniquement d’atteindre un objectif environnemental. En fonction de cet objectif prédéfinit, chaque Partie de l’Annexe I essayera, on s’en doute, de réduire ses émissions au meilleur coût. Réduire de 5% au niveau mondial les émissions de gaz à effet de serre représente un défi énorme pour certains pays. Par comparaison au scénario « business as usual », cet objectif peut impliquer pour certains pays, comme les Etats-Unis, des réductions d’émissions de gaz à effet de serre d’environ 30% à accomplir d’ici 2010 ! La tâche sera difficile aussi pour l’Union européenne dont l’ambition de jouer un rôle moteur en faveur du climat l’oblige à concrétiser ses intentions. Il faudra pour cela que certains Etats membres de l’Union amplifient rapidement leurs actions. Au sein de l’Union, la Belgique fait malheureusement partie du mauvais peloton (il faut réduire d’environ 22% à 25% nos émissions de gaz à effet de serre d’ici 2010 par rapport à une situation de laisser faire) et les mesures prises et à prendre en Belgique sont encore peu importantes en comparaison des mesures envisagées aux Pays-Bas, au Royaume-Uni ou au Danemark. Les instruments mis en œuvre en Belgique – fiscaux et non fiscaux – ont été insuffisants que pour enrayer la tendance : malgré les gains de rendements énergétiques, nous continuons d’émettre davantage de gaz à effet de serre. Il est vrai qu’il existe des alternatives peu coûteuses (voir 3ème partie de l’étude) mais celles-ci demeurent souvent marginales ou méconnues (ex. : audits énergétiques, transport en commun, usage des 2 roues pour les petits déplacements, co-voiturage, techniques d’isolation thermique, …), voire financièrement inaccessibles au plus grand nombre (ex. : réfrigérateurs de classe A, chaudières haut rendement à condensation, double vitrage super-isolant, lampes fluocompactes,…). Il est vrai aussi que le manque de volonté politique (par exemple pour faire respecter les limitations de vitesse120) et surtout de coordination des différents services compétents empêchent d’y voir clair. Ce n’est pas parce qu’une mesure est décidée qu’elle sera systématiquement appliquée, contrôlée et corrigée. En outre, le faible prix de l’énergie constaté durant la décennie 90 (le sursaut de l’année 2000 semble aujourd’hui presque oublié) et les obligations de compétitivité dans une économie mondialisée rendent peu attractives les énergies renouvelables et l’utilisation rationnelle de l’énergie. A ce titre, la proposition du CFDD de différencier sur base de critères écologiques

120 Alors que cette mesure est dite « sans regret » ou à coût négatif puisqu’il y a plus d’avantages à utiliser cette mesure qu’à ne rien faire : diminution du bruit, de la pollution de l’air, des accidents, du stress.

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la fiscalité sur l’énergie d’après sa forme et son utilisation est sans doute une piste à suivre. La facturation de l’eau en Région flamande en est un bon exemple (gratuité de 13 m3 d’eau par personne et par an mais forte tarification au-delà de ce quota). Un tel système, appliqué au secteur électrique, permettrait de subvenir aux besoins des familles aux revenus les plus bas, et ne remettrait pas en danger l’équilibre financier de la sécurité sociale. Ce système serait d’ailleurs parfaitement adapté aux besoins de sensibilisation, d’éducation et de responsabilisation du consommateur, et constituerait un moyen très efficace pour éviter le gaspillage des ressources naturelles. Par comparaison à une taxe CO2, aveugle face aux aspects sociaux des prix de l’énergie, ce système serait à priori plus avantageux pour les familles aux revenus modestes qui sont généralement moins bien équipés sur le plan électro-ménager et moins énergivores qu’une famille qui réside dans une luxueuse villa de 300m2. L’une des conséquences de ce manque d’action politique et de mesures concrètes est bien connue : les implications économiques du Protocole de Kyoto pour la Belgique seront catastrophiques. L’Agence Internationale de l’Energie estime que 12,5% des coûts globaux de Kyoto pour l’Union européenne seront supportés par notre petit pays (moins de 3% de la population européenne). Cela signifie concrètement que la Belgique devra dépenser d’ici 2010 35 milliards de BEF pour atteindre Kyoto121 ! L’effort demandé à notre pays (en tenant compte de l’évolution des émissions depuis 1990 et du PNB belge supérieur à la moyenne) est en réalité plus de 2 fois supérieur à l’effort demandé à l’ensemble des pays de l’Union européenne. Même si le burden sharing européen n’est probablement plus à renégocier, il faudra tenir compte de cette difficulté pour bien comprendre tout l’intérêt pour notre pays de préconiser la voie des mécanismes de flexibilité. Le constat d’échec de la politique climatique belge - dressé par l’OCDE, le Bureau fédéral du Plan ou le Conseil fédéral du développement durable (Cf. rapport final de la phase 2 du projet CO2) – est unanime. Les modèles développés en Belgique pour optimiser l’efficience globale des mesures de réduction (minimisation des coûts totaux pour un objectif environnemental donné) ne sont jusqu’ici pas parvenus à véritablement intégrer l’ensemble des données (Cf. rapport final de la phase 2). Mais l’échec de la politique belge en matière climatique est ailleurs : manque de volonté politique, manque de coordination des services compétents et manque de moyens humains et financiers. Le fait que ces modèles ont trop misé sur l’hypothétique instauration d’une taxe CO2 dans les prévisions pour la fin des années 90 a aussi contribué à la politique du laisser-faire dans notre pays. Avec le projet fédéral de Plan Climat National, on semble répéter les mêmes erreurs. Le gouvernement actuel souhaite baser sa politique sur l’instauration d’une taxe CO2 en diminuant la fiscalité sur le travail. En agitant le bâton (les écotaxes) sans d’autres carottes (les permis, les écobonus), le gouvernement prend le risque de faire à nouveau fausse route pour atteindre son objectif Kyoto. Certes, cette taxe, établie de préférence à un niveau supranational et en respectant une série de conditions (Cf. avis du CFDD, 1999a), pourrait devenir un instrument économique intéressant à mettre en œuvre, en parallèle avec les mécanismes de flexibilité. Le problème c’est que, précisément, les chances sont maigres de voir aboutir une harmonisation fiscale au sein des Etats membres de l’Union européenne. En outre, sans parler des exemptions de taxes et des ristournes à l’exportation, le calcul de cette

121 Sur base des estimations de PRIMES en autorisant un commerce de permis intraeuropéen dans les secteurs de l’industrie et de l’énergie.

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taxe, son niveau122 et les conséquences de son introduction sur la répartition sectorielle des réductions de CO2 posent des problèmes fondammentaux. Nos conclusions à ce niveau vont dans le même sens que les propos tenus par Jos Delbeke, DG Environnement à la Commission européenne, qui concluait en ces termes un séminaire sur les modèles économiques organisé début février 2001 par le CFDD : « s’il n’existe pas d’harmonisation

au niveau européen, la marge de manœuvre pour une telle taxe est très limitée ». Il y a aussi certaines incohérences entre le projet fédéral de Plan Climat National et le Plan Fédéral de Développement Durable, par exemple par rapport aux efforts demandés au secteur transport. Il serait toutefois dangereux de se passer d’un instrument utile comme une taxe CO2, mais il s’agira dans les mois qui viennent (finalisation du Plan Climat National pour juin 2001) de bien s’entendre sur la meilleure façon de l’utiliser. L’idée de différencier la taxe en fonction des combustibles et éventuellement en fonction des secteurs d’activités serait sans doute plus équitable. Si l’on tient compte des inévitables exonérations (pour l’industrie et le secteur énergétique soumis à la concurrence internationale) et de la diminution progressive de l’élasticité prix–demande d’énergie, la taxe CO2 telle qu’estimée actuellement sera insuffisante pour les secteurs non soumis à la concurrence comme les ménages et le secteur des transports de particuliers. La taxe sera aussi plus durement ressentie par les ménages à bas revenus. Mais la critique majeure que l’on peut adresser au projet fédéral de Plan Climat National concerne les intérêts mêmes de la Belgique. En effet, on sait que la Belgique devra payer un lourd tribut pour atteindre les objectifs de Kyoto et que, plus l’effort est important, plus il est rentable d’utiliser les mécanismes de flexibilité. Or, nous constatons que le projet fédéral de Plan Climat National pose à ce niveau plus de questions que ne donne de réponses : Comment est établie la différenciation sectorielle avec les mécanismes de flexibilité ? Quels sont les mécanismes à privéligier ? Pourquoi annoncer d’emblée que la politique basée sur une taxe CO2 est plus économique qu’une politique basée sur ces mécanismes ? (voir critique du projet de PCN). Le projet fédéral de Plan Climat National s’est trop inspiré des résultats bruts d’une étude de la KULeuven (Proost, 2000). En outre, les modèles économiques ont souvent montré leurs limites, leur complexité croissante et un niveau de précision insuffisant, en donnant des résultats encore peu fiables et qui varient souvent d’une étude à l’autre. Nous espérons donc que le futur Plan Climat National s’écartera fort de l’actuelle proposition fédérale, fondée essentiellement sur une seule étude et sur un seul instrument économique (la taxe CO2).

122 La comparaison entre les résultats de l’étude de Proost et al. (2000) avec les résultats de l’étude de Capros et al. (1999 et 2000) met en lumière l’extraordinaire incertitude (de l’ordre de 300%) qui pèse sur le niveau optimum de taxe à utiliser.

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2ÈME PARTIE :

ANALYSE DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ ET DE LEUR MISE EN

ŒUVRE

Les mécanismes de flexibilité (voir définitions et descriptions au point 2.2) dont fait référence le Protocole de Kyoto s’inscrivent dans une logique d’économie de marché qui vise à concilier des intérêts d’écologie et d’économie par les marchés de pollution. Certains de ces instruments économiques existaient déjà avant ce Protocole : commerce d’émissions, permis négociables, projet d’écotaxe carbone/énergie. Certains d’entre eux ont abouti, tels que les permis d’émissions de SO2 aux Etats-Unis, d’autres pas encore, tel que le projet européen d’écotaxe carbone/énergie, faute d’unanimité politique requise pour les matières fiscales. Cette seconde partie de l’étude concerne une matière en plein développement dont il est utile de rappeler certains faits historiques tout en insistant sur les dernières décisions, particulièrement celles qui ont été prises lors de la 6ème session de la Conférence des Parties à La Haye (COP-6). Outre les définitions et description des mécanismes de flexibilité, cette partie consacre une large part aux potentialités de ces instruments et aux délais entre la mise en œuvre et les résultats, ainsi qu’aux avis très différents relatifs à l’introduction de ces nouveaux mécanismes, pour finalement s’intéresser aux avantages et inconvénients ainsi qu’aux impacts éventuels de ces mécanismes pour le secteur électrique. Pour rappel, la première partie introductive de l’étude est consacrée à la politique climatique (émissions et mesures de réduction de gaz à effet de serre) en Belgique, en Europe et dans le monde tandis que cette seconde partie concerne l’analyse des mécanismes de flexibilité aux niveaux belge et international. La troisième partie de l’étude s’intéresse aux coûts des mesures et compare les mesures domestiques aux mesures réalisées grâce aux mécanismes de flexibilité.

2.1. HISTORIQUE DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ

Il serait difficile de vouloir analyser les mécanismes de flexibilité qui seront utilisables en Belgique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre sans les resituer dans un contexte historique. Nous abordons ici quelques uns des éléments politiques à prendre en considération et des événements marquants qui sont intervenus, essentiellement à l’échelle européenne et mondiale depuis ces dix dernières années. Cette partie de l’étude synthétise les faits les plus intéressants déjà cités dans notre rapport final de la phase 2 et insiste bien entendu sur les événements les plus récents survenus durant l’année 2000 : la Conférence de La Haye, le Livre Vert de la Commission européenne concernant un système européen de commerce d’émission et les avis du Consel Fédéral de Développement Durable.

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2.1.1. L’expérience des permis négociables Le programme d’Emissions trading, qui a été mis sur pied aux Etats-Unis par l’Agence fédérale de protection de l’environnement à la fin des années 1970 est la première application significative de concept de marché de pollution. Le principe est simple, il s’agit d’un négoce de permis d’émissions entre émetteurs qui s’échangent des quotas d’émissions. Depuis 1990, dans la problématique des pluies acides, les permis négociables ont été expérimentés avec succès aux Etats-Unis pour faire baisser les émissions de dioxyde de soufre des centrales thermiques (GODARD O., 1998). L’Etat fédéral a fixé un plafond global d’émission qu’il a réparti entre les centrales de chaque Etat fédéré en fonction de leur production électrique passée. Les firmes dont les unités de production parviennent à faire moins d’émissions que le quota reçu sont autorisées à vendre un droit d’émission à des entreprises qui, pour des raisons d’opportunité, préfèrent remettre à plus tard le coût d’une modernisation. Résultat : les émissions de SO2 ont baissé plus vite que prévu, et pour un coût minimal. Selon la US Environmental Protection Agency (1997), le programme est un succès. On pourrait donc en conclure que le commerce d’émission de CO2 connaîtra la même réussite. Mais il faut préciser que les émissions de SO2 rejetées par 2000 cheminées sont beaucoup plus facilement contrôlables en termes de coûts et d’options, et plus facilement mesurables car localisés aux Etats-Unis, alors qu’un commerce de carbone à un niveau international représente un niveau de complexité nettement supérieur (Financial Times, 1998). D’autres expériences de marchés négociables ont été menées sur différents types de problématiques environnementales. L’OCDE (1998c) a analysé quatre types différents de marchés négociables : « SO2 allowance trading », « Transferable fish quotas

123 », « Montreal Protocol124 industrial rationalisation », « Oslo Protocol rules for joint implementation » afin d’en tirer les leçons pour la réalisation d’un système international de commerce d’émissions de gaz à effet de serre125. Ces expériences ont permis de mettre en évidence les conditions sous lesquelles un marché de permis négociables peut correctement fonctionner et remplir son rôle. Barde (1992) en sélectionne dix, reprises dans le tableau 7. Ce tableau montre clairement que ces conditions préalables sont bien applicables à la problématique du commerce d’émissions de CO2.

123 Le cadre juridique de base figure dans le règlement n° 3760/92 du Conseil. Il existe en outre des règlements annuels d'application comme le règlement n° 48/99 du Conseil. Le processus de contrôle est fixé par le règlement n° 2847/93 du Conseil. Le quota, ou "total des captures autorisées" par la Communauté, est réparti entre les États membres, la Communauté en conservant une part dans certains cas. L'allocation de quotas à des bateaux de pêche enregistrés dans des États membres n'est pas concernée par le droit communautaire et est donc sujette aux décisions prises dans les États membres. Le transfert de quotas entre États membres est autorisé, bien que la flexibilité en ce domaine soit assortie de certaines contraintes. 124 Législation communautaire concernée: règlements n° 594/91, n° 3952/92 et n° 3093/94 du Conseil. Cette législation d'application prévoit d'allouer des quotas tant de production que de consommation aux entreprises individuelles sur la base des niveaux de production antérieurs. Les transferts internationaux étaient initialement limités à 10% puis à 15% des quotas alloués à la base. Ultérieurement, ces limitations ont été supprimées et une flexibilité illimitée a été autorisée sous réserve du respect des limites globales de production fixées au niveau international. 125 On peut également ajouter à ces exemples d’applications majeures du principe des quotas négociables les quotas laitiers fixés par la Politique Agricole Commune. Les composantes principales du cadre juridique figurent dans les règlements n° 856/84 et 3950/92 du Conseil ainsi que dans le règlement n° 536/93 de la Commission. Dans le cadre de l'Agenda 2000, un nouveau règlement du Conseil sera arrêté pour remplacer le règlement n° 3950/92. L'allocation des quotas aux États membres se base sur les chiffres de production antérieurs. Les États membres répartissent ensuite leurs quotas nationaux entre les producteurs individuels. Les quotas ne peuvent être transférés au-delà des frontières des États membres. Les obligations de surveillance et de notification pour le lait et les produits laitiers commercialisés sont réglementés au niveau communautaire. Des sanctions financières frappent les États membres qui ont dépassé leurs quotas.

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Tableau 7 : conditions de fonctionnement du négoce et applicabilité au commerce de gaz à effet de serre Conditions de fonctionnement pour un marché de permis négociables

Applicabilité126 au commerce de gaz à effet de serre

Grande variation des coûts marginaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les pollueurs

Ok : Grand nombre de sources et grande variété de procédés de production donc grande diversité de coûts marginaux de réduction

Grand nombre de pollueurs pour créer un marché actif

Ok : marché international

Existence de réelles possibilités de réduction

Ok : pour le CO2 : réduction de la consommation d’énergie mais avec de grandes différences d’une région à l’autre du monde ; pour le CH4 et N2O : procédés alternatifs de production.

Indépendance du lieu d’émissions pour simplifier les transactions

Ok : c’est par excellence le cas des gaz à effet de serre, l’impact ne dépend pas du lieu d’émissions

Indépendance des périodes d’émissions en terme d’impacts

Ok : l’influence des gaz à effet de serre va de 10 ans (CH4) à plus de 100 ans (CO2).

Objectifs clairement définis Ok : mais l’ampleur des objectifs reste faible. Allocation initiale des permis déterminée selon des critères explicites

Ce problème reste à résoudre.

Echanges sur un seul type de polluant Ok : un monitoring multi-gaz à effet de serre se développe.

Intégration des permis dans les politiques de réduction

Elle se heurte à la gestion environnementale et à la culture économique du pays considéré.

Règles de fonctionnement simples et transparentes pour le traitement et la surveillance des transactions

Principal problème lié à l’organisation générale des mécanismes de flexibilité. Cf. prochaines COP-6 (final) et COP-7127.

Certains128 critiquent ce système et postulent qu’il y a un risque de légaliser les émissions au lieu de les réduire progressivement alors que d’autres estiment que les développements de marché ne sont aucunement exclusifs d’interventions publiques diverses et vont même jusqu’à les présupposer et que les marchés de pollution peuvent servir à mettre en œuvre des standards d’émissions dégressifs comme l’escomptent les signataires du Protocole de Kyoto.

2.1.2. La Conférence de Kyoto (COP-3) La Conférence de Kyoto (COP-3) s’est achevée sur la signature du Protocole de Kyoto129 en décembre 1997. Etape historique dans le processus de lutte contre le changement climatique avec 10 000 participants dont 125 ministres, cette Conférence fut l’avant-scène d’un affrontement Etats-Unis – Europe, l’Europe défendant des objectifs plus ambitieux de

126 Cette question de l’applicabilité du système de permis négociables au commerce d’émissions de CO2 a été largement explorée par Bréchet (1998), Tietenberg (1998), Chichilnisky et Heal (1995), Adams (1997) notamment. 127 A noter que les procédures de contrôle des émissions de gaz à effet de serre sont d’ores et déjà en place dans le cadre des inventaires nationaux à adresser aux Nations-Unies. 128 Krämer, 1997 in Boucquey, 1998 129 Le texte du Protocole de Kyoto et de la Convention – cadre est disponible sur le site Web du Secrétariat de la Convention : http://www.unfccc.de

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réduction des émissions de gaz à effet de serre, les Etats-Unis souhaitant la mise en place d’un commerce international de permis d’émissions afin de rendre plus « flexibles » ces engagements. Les pays industrialisés s’engagent – de façon différenciée selon chaque pays130 - à réduire globalement leur émissions de GES (CO2, CH4 et N2O plus HCFs, PFCs et SF6

131 de 5,2% en 2010 par rapport à l’année de référence 1990. Par rapport aux prévisions d’émissions pour 2010, cela représente une réduction d’environ 25% des émissions des pays industrialisés. Finalement le Protocole de Kyoto a opté pour l’inscription des divers mécanismes de flexibilité sans toutefois en fixer les règles. Concrètement, 3 mécanismes sont cités (voir définitions dans la deuxième partie de l’étude) : l’Application Conjointe ou Mise en Œuvre Conjointe (MOC), article 6 du Protocole, le Mécanisme de Développement Propre (MDP), article 12 du Protocole, et les Permis d’Emission Négociables (PEN), article 17 du Protocole. Le Protocole précise aussi : - Les catégories d’activités à soumettre aux inventaires d’émissions : énergie, procédés industriels et émissions de solvants, activité agricole (CH4, N2O) et gestion des déchets (émissions de CH4 par les décharges contenant des matières organiques) ; - Les huit instruments à mettre en œuvre :

1. augmenter l’efficacité énergétique de l’utilisation des combustibles fossiles (…), 2. protéger ou accroître les puits de GES (…), 3. promouvoir les pratiques agricoles peu émettrices de GES (…), 4. promouvoir la R&D et l’utilisation des énergies renouvelables et autres technologies

favorables (…), 5. réduire les instruments du marché contraires aux objectifs du Protocole (…), 6. encourager les réformes, instruments et mesures allant dans le sens du protocole (…), 7. réduire particulièrement les émissions dans le secteur des transports (…), 8. réduire les émissions de méthane (déchets) et des pertes de gaz naturel (tout au long de

la filière) ; - Les pays concernés : ils figurent dans l’annexe 1, soit tous les pays industrialisés ainsi que les pays d’Europe centrale et la Russie. Ajoutons ici que l’entrée en vigueur du Protocole (Cf. article 25) ne pourra se faire que le 90ème jour qui suit la date du dépôt de leurs instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion par 55 Parties à la Convention au minimum, parmi lesquelles les Parties visées à l’annexe 1 dont les émissions totales de CO2 représentaient au moins 55% du volume total des émissions de CO2 de l’ensemble des Parties visées à cette annexe. Ceci signifie que les Etats-Unis, qui représente le tiers des émissions des pays de l’annexe B, possède de-facto presque un droit de veto dans le sens que pratiquement tous les autres pays devraient ratifier le Protocole pour le mettre en vigueur.

130 La négociation d’un pourcentage distinct pour chaque pays fut fonction des perspectives de croissance démographique et économique, de leur système énergétique et de l’organisation de leurs transports, donc de la marge de manœuvre envisageable, fonction aussi des rapports de force entre les grands blocs régionaux du monde. 131 Hydrofluorocarbures, perfluorocarbure et hexafluorure de soufre.

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Contrairement à ce qui a été dit et écrit dans la presse, seule la ratification du Protocole peut le rendre juridiquement contraignant. Pour l’heure (début novembre 99) seulement 16 Parties (pour la plupart des îles minuscules, toutes faisant partie des pays en développement) des 84 Parties signataires (dont l’Union européenne) avaient ratifié le Protocole. La position des USA reste très ferme. En novembre 1998, le Vice-Président Gore déclarait que « nous ne soumettrons pas le protocole de Kyoto à ratification sans une participation significative des pays en développement en faveur du changement climatique ». C’est sans conteste le risque majeur d’une non application du Protocole. Enfin, l’article 27 stipule que toute Partie a le droit de dénoncer son engagement au Protocole. Cette dénonciation prend effet au moins un an après notification de la demande. Le Protocole est (ou plus exactement pourrait devenir) juridiquement plus contraignant que la Convention mais les sanctions pénales appliquées en cas de non-respect des objectifs fixés par chaque Partie restent à définir. Outre les dispositions concernant le contrôle du respect des engagements, des dispositions spécifiques sont nécessaires pour garantir que les mécanismes de flexibilité produisent des bénéfices environnementaux : sanctions internationales, amendes sous diverses formes comme l’imposition à la partie concernée d’un objectif plus strict à atteindre lors de la période budgétaire suivante, exclusion du système de négoce jusqu’à la mise en conformité, annulation des opérations, etc.

2.1.3. La Conférence de Buenos Aires (COP-4) La Conférence de Buenos Aires (COP-4) en novembre 1998 s’est ouverte sur des attentes différenciées des différentes parties : les Etats-Unis souhaitaient une adhésion des grands pays en développement à des engagements de réduction des émissions, et la définition de règles, les moins contraignantes possibles, d’échanges des permis d’émissions. Au contraire, l’Europe y a souhaité consolider les engagements de Kyoto au travers d’une obligation des pays de l’Annexe 1 (pays ayant pris des engagements quantifiés) à mettre en œuvre des politiques nationales de lutte contre l’effet de serre en limitant le commerce de permis d’émissions. Madame Bjerrejaard, Commissaire européen de l’environnement, y a précisé que l’instauration de plafonds nationaux pour l’utilisation des mécanismes flexibles était essentiel pour éviter que ces mécanismes dispensent certains pays d’utiliser des mesures domestiques de réduction des émissions. La négociation de Buenos Aires a également contribué à introduire dans l’agenda des discussions l’enjeu des politiques et mesures de prévention des émissions de gaz à effet de serre (politiques d’efficacité énergétique, de substitution des gaz fluorés, de réduction des émissions de méthane). Les européens souhaitaient en effet une concertation internationale sur ces politiques (notamment afin d’éviter des distorsions de concurrence) alors que les Etats-Unis refusaient toute coordination, craignant une ingérence supranationale dans leurs politiques intérieures. Les décisions prises à Buenos Aires, traduites dans le Plan d’Action, identifient les groupes de travail et le calendrier des différents points en discussion :

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1. L’évolution du Fonds pour l’Environnement Mondial132 (FEM = GEF, voir lexique), 2. Les conditions du développement du transfert de technologies vers les pays du Sud (par

exemple, création d’un mécanisme spécifique pour le transfert de technologie), 3. La poursuite de la phase pilote de la mise en œuvre conjointe en préparation du

mécanisme de développement propre, 4. La définition des règles du marché des permis (principe de fixation d’un « plafond »

imposé aux mécanismes de flexibilité, conditions d’une allocation équitable des permis d’émission),

5. La définition des conditions de vérification des engagements (« compliance »), 6. La concertation sur les politiques et mesures. Concernant le secteur électrique, les décisions les plus importantes prises dans ce Plan sont bien entendu relatives aux points 2 et 3 ci-dessus. Plus importante encore pour le secteur électrique la COP-4 a réaffirmé la volonté des Parties d’arriver d’ici COP-6 à finaliser les règles, les modalités d’application et les lignes de conduite des mécanismes de flexibilité.

2.1.4. L’après Buenos Aires et la limitation des mécanismes Les Etats-Unis ont commencé à percevoir les résultats de leur stratégie consistant à poser des conditions à l’évolution du processus et des mécanismes de la Convention Climat et du Protocole de Kyoto. Mais ce n’est qu’un début et l’Administration Clinton a indiqué que le Protocole de Kyoto ne sera pas envoyé pour ratification au Sénat tant qu’il n’existe pas une participation « significative133 » des pays en développement (EM Future, 1999). Lors du Conseil des Ministres de l’environnement, réuni le 17 mai 1999, les 15 gouvernements de l’Union européenne ont adopté une position commune, après des négociations difficiles, concernant la fixation de plafonds nationaux autorisés pour l’utilisation des mécanismes de flexibilité préconisés à Kyoto. Les incertitudes pesant sur le dispositif destiné à assurer le respect des objectifs est l’une des raisons invoquées par certaines parties pour limiter les échanges d’émissions. Les autres arguments avancés pour justifier cette limitation sont les dispositions du Protocole relatives à la « complémentarité134 », la nécessité de prendre des mesures au niveau national pour stimuler les innovations techniques et sociales, éviter « l’hot air » (Cf. lexique) et les erreurs de mesures135 (OCDE, 1999c)136. Les Parties pourront atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre aussi bien par des actions au niveau interne qu’au niveau international à concurrence de 50% au maximum de leurs objectifs.

132 Les pays vulnérables aux effets des changements climatiques bénéficieront d’un soutien supplémentaire du FEM pour la planification des mesures d’adaptation concrètes. 133 Les Etats-Unis ont suggéré que la « participation significative » pourrait signifier ralentir le taux de croissance des émissions de CO2 tout en conservant la possibilité pour les pays en développement de continuer leur croissance. 134 Le Protocole de Kyoto précise en effet que les droits obtenus par l’intermédiaire des échanges, de l’application conjointe et du Mécanisme pour le développement propre, doivent venir en « complément » des mesures nationales. Mais les prochaines COP devront définir plus précisément ce qu’il faut entendre par « complémentarité ». Il faut aussi souligner que la position de la Commission européenne évolue en la matière. Dans sa communication COM (98)353 elle stipulait que : « le plafonnement pourrait se révéler inutile si l’on considère que les règles et les modalités régissant le négoce international de permis d’émission sont suffisamment fortes pour garantir la complémentarité et, partant, l’efficacité du Protocole… Un plafond est susceptible d’entraîner des lourdeurs administratives… Toutefois, dans le cas du MDP, la volonté d’encourager la participation des pays non visés à l’annexe I est importante. » 135 Par exemple, on peut craindre que les revenus que les pays peuvent tirer de la vente des permis d’émissions ne les incitent à volontairement sous-estimer leurs véritables émissions. 136 Ce document de l’OCDE détaille chacune de ces raisons.

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La proposition européenne est relativement complexe. Pour les acheteurs, 2 options sont retenues, et les achats des Parties de l’Annexe B ne peuvent pas excéder la valeur la plus élevée des deux formules suivantes : (1) 5% de [(émissions de l’année de référence * 5137) + (émissions à atteindre)]/2 L’avantage de cette formule « simple », basée sur des données historiques, est qu’il est possible de définir les quantités pouvant être négociées. ou (2) 50% de la différence entre les émissions annuelles actuelles de 1994 à 2002 multipliées

par 5 et les émissions à atteindre. L’avantage de cette formule est d’être plus flexible car elle permet de comptabiliser des années à fortes émissions, mais elle est critiquable du fait qu’elle favorise les Parties qui ont attendu pour réduire leurs émissions. En outre, afin de limiter le problème « hot air », la première formule est reprise afin de plafonner les transferts avec une Partie de l’Annexe B (actuellement surtout la Russie et l’Ukraine) : (3) 5% de [(émissions de l’année de référence * 5138) + (émissions à atteindre)]/2 D’après ces formules, la Belgique aurait un plafond d’utilisation des mécanismes de flexibilité de 75%, soit le pourcentage entre le scénario de référence en 2010139 et l’objectif à atteindre (European Commission, 1999b). Il s’agirait donc de vérifier si la Belgique ne pourrait pas relever la barre d’utilisation des mécanismes de flexibilité qu’elle a elle-même fixée à 50% (Cf. infra, partie relative au Plan fédéral de Développement Durable). La Commissaire européen Margo Wallström, en réaction à un article du « The Financial Times » qui prônait l’abandon de cette proposition européenne, a précisé que : - le problème du « hot air » oblige à limiter le commerce d’émissions si l’on veut éviter que

davantage d’émissions ne soient émises ; - le problème du « hot air » permet de rendre disponibles à trop bon prix les permis

d’émissions ce qui signifie que le secteur privé sera davantage tourné vers le commerce d’émissions plutôt que vers le mécanisme pour un développement propre ;

- une limitation raisonnable des mécanismes de flexibilité permettrait de rencontrer les objectifs tant des pays industrialisés que des pays en développement.

Comme on pouvait s’y attendre, les Etats-Unis ont vivement réagi accusant l’Union européenne de vouloir « réécrire le Protocole de Kyoto ». L’Administration Clinton prétend que les Etats-Unis pourraient acheter jusqu’à 85% des réductions d’émissions dont ils ont besoin pour atteindre les objectifs de Kyoto, permettant de la sorte de ne pas restreindre leurs émissions nationales (Ressources, 1999).

137 On multiplie par 5 parce que la référence 2010 est en réalité la somme des émissions de 2008 à 2012. 138 On multiplie par 5 parce que la référence 2010 est en réalité la somme des émissions de 2008 à 2012. 139 Les émissions de référence telles qu’estimées par le modèle énergétique mondial POLES (voir volume 2).

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2.1.5. La Conférence de Bonn (COP-5) Lors de la COP-5 à Bonn en novembre 1999, les Etats-Unis par rapport à l’Union européenne, d’une part, les pays riches par rapport aux pays en développement d’autre part, ont continué d’opposer leur point de vue sur la mise au point des règles du Protocole (voir aussi les comptes rendus de la conférence sur le site de l’UNFCCC). La satisfaction des progrès accomplis affichée par l’Union européenne laisse perplexe devant l’attitude du Sénat américain qui avait posé des conditions draconiennes à l’administration Clinton pour ratifier le Protocole. Le Sénat a exigé que les pays émergents soient associés au processus de limitation des émissions de gaz à effet de serre. L’administration Clinton s’est battue de ce fait pour obtenir le droit de recourir « sans restriction artificielle » à un futur marché du carbone. La 5ème Conférence des Parties s’est toutefois terminée sur une note optimiste. Le processus semble avoir retrouvé une certaine dynamique et a commencé à susciter le soutien en faveur d’une date butoir auto-imposée pour la ratification en l’an 2002, date du dixième anniversaire du Sommet de la Terre à Rio (CITEPA, 2000). Les progrès enregistrés portent sur certains points techniques comme l’amélioration des rapports nationaux des pays industrialisés, les lignes directrices permettant d’évaluer les émissions de gaz à effet de serre, les mécanismes de contrôle ou encore les modalités d’application des mécanismes flexibles.

2.1.6. La Conférence de La Haye (COP-6) La Conférence de La Haye est sans conteste l’événement de politique climatique le plus important depuis la signature du Protocole de Kyoto (COP-3) en décembre 1997. Ce fut un nouvel échec. Nous verrons sous ce chapitre les raisons du désaccord et les positions respectives de l’Union européenne, du G-77 (pays en développement) et des Etats-Unis. Les raisons de l’échec diffèrent bien entendu selon les sources, chacun voulant faire porter sur l’autre les responsabilités de l’échec. En voici quelques unes, parmi les plus citées : • Les positions des 2 grands acteurs des négociations (Union européenne, groupe

UMBRELLA) restent radicalement antagonistes quant aux moyens pour réduire les gaz à effet de serre (mesures domestiques ou utilisation des mécanismes de flexibilité140 ; utilisation des puits de carbone141, sanctions en cas de non respect des engagements) ;

• La zizanie européenne (Cf. les tensions entre D. Voynet et le vice-premier ministre britannique, John Prescott) et un temps imparti trop court pour élaborer des questions de droit international extrêmement complexes ;

• les "Grands" du G-77, Chine et Inde en tête, donnent la priorité au décollage économique et rejettent une demande américaine de s'engager rapidement à limiter leurs émissions de gaz réchauffant l'atmosphère ; les pays en développement n'ont pas actuellement d'engagements chiffrés de réduction ;

140 USA, Canada, Japon et Australie ont rejeté catégoriquement l’idée de limiter ces mécanismes. L’australien Mark Paterson a même déclaré que « The world had missed the opportunity to take real steps to reduce greenhouse emissions by introducing market-based mechanisms". 141 D’après l’Agence France Presse (26/11/2000), Berlin aurait refusé certaines concessions faites par l'UE aux Etats-Unis sur ce point, en échange de quoi les Américains étaient prêts à une ouverture pour un système de contrôle et de pénalités plus sévère, selon ces sources.

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• L'OPEP retarde depuis dix ans avec des artifices de procédure les négociations climatiques, redoutant de pâtir d'une reconversion des économies occidentales dans des énergies moins polluantes que le pétrole ;

• Le cadre de l'ONU, où toute décision doit être acquise à la quasi-unanimité, se prête mieux, selon J. Pronk qui a présidé COP-6, à des discours qu'à une négociation qui aura des conséquences économiques considérables à long terme ;

• Une réduction de la consommation d'énergies fossiles implique en effet un changement de fonctionnement de l'économie et de modes de vie difficiles à faire passer dans l'opinion, en particulier outre-Atlantique ;

• Le texte de compromis de J. Pronk, ministre néerlandais et Président de séance, contredisait les positions défendues par l’Union européenne142 : possibilité de compter largement les « puits de carbone », abandon du principe d’une limite au marché des permis, rejet des sanctions financières en cas de non-respect des engagements de Kyoto.

La position de la Belgique peu avant COP-6 était très proche de celle de l’Union européenne, à savoir : 1. l’urgence d’aboutir à des résultats (ratification en 2002) ; 2. la non prise en compte des puits de gaz à effet de serre143 (trop d’incertitudes)144 ; 3. la sauvegarde de l’intégrité environnementale du Protocole (réductions d’émissions

significatives, réelles et domestiques)145. Sans entrer dans les considérations scientifiques et techniques quant aux difficultés d’intégrer les puits de gaz à effet de serre dans les quotas d’émissions, il faut bien constater que sur ces trois points, fondamentaux pour les européens, la COP-6 n’a pas progressé. Par ailleurs, ni le régime de conformité (« compliance »), ni les mécanismes de flexibilité, ni les puits de carbone n’ont fait l’objet d’un consensus. Le texte de compromis146 présenté par Jan Pronk, qui aurait permis aux Américains et à leurs alliés de comptabiliser largement les puits (point 2), a essuyé de violentes critiques, essentiellement des ONG de défense de l’environnement et de l’Union européenne. Face à l’urgence d’aboutir, J. Pronk s'est refusé à prononcer la clôture officielle de COP-6, affirmant qu'elle reprendrait ultérieurement. Les débats ont donc été reportés à mai ou juin 2001147. Enfin, le souci d’intégrité sera difficilement préservé puisque les Quinze semblaient lâcher du

142 Source : Le Monde, 27 novembre 2000. 143 Ces puits représentent 12% des émissions de gaz à effet de serre aux Etats-Unis (Cicero, 2000). 144 Voir à ce sujet la nouvelle publication du programme de recherche Carboeurope : « Taking account of carbon sinks in the biosphere: the European perspective ». 145 Ceci signifie notamment les critères d’éligibilité et de supplémentarité pour l’usage des mécanismes de flexibilité et la nécessité de disposer de sanctions. 146 En résumé : pas de limite à l’usage des mécanismes de flexibilité sauf vente de hot air ; possibilités de recourir aux puits (espèces à croissance rapide), y compris les autres activités agricoles et forestières mais à concurrence de maximum 3% de l’effort à fournir vs 1990 ; exclusion du nucléaire de la liste des technologies éligibles pour le mécanisme pour un développement propre (MDP) et nécessaire "répartition géographique équitable" des projets, le droit des pays bénéficiaires au choix des projets et technologies et insiste sur l’utilisation de ce mécanisme pour des "petits" projets, favorisant les sources d’énergie renouvelables.; soutien financier via le GEF ; pas de sanctions financières en cas de non respect des engagements, mais un système de pénalité selon lequel les tonnes de CO2 émises en surplus seraient ajoutées aux quotas de réduction imposés lors de la négociation pour les objectifs de la seconde période (horizon 2015) assorti d'une pénalité en volume d’un taux initial de 1,5%. 147 Le chef de la délégation américaine Frank Loy a promis de continuer à discuter, malgré l'échec de la conférence, jugeant que ''les enjeux sont trop importants''. La ministre française Dominique Voynet, au nom de la présidence de l'UE, a promis qu'elle remettrait dans les deux mois, soit d'ici l'investiture du nouveau président américain, une proposition commune avec les Etats-Unis. Frank Loy, a déclaré que Washington n'était disposé à reprendre les discussions qu'à un moment ou l'autre de l'année prochaine.

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lest sur le contrôle et les sanctions en cas de non-respect par un pays de ses engagements de réduction de gaz à effet de serre (Le Soir, 26 novembre 2000). Certaines réactions post COP-6 sont venues tempérer quelque peu l’échec. La plus significative est celle de J. Pronk lui-même : « I believe that the political will to succeed is still alive, and I am confident that we can regroup in the very near future and complete a deal that leads to effective actions to control emissions and protect the most vulnerable countries from the impacts of global warming ». Klaus Töpfer, Directeur Exécutif du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, a lui aussi préféré suspendre les débats plutôt que de prendre à la hâte des décisions dans une mauvaise direction. Le Secrétaire Exécutif de la Convention, Michael Zammit Cutajar, a voulu tempérer cet échec en déclarant qu’un régime planétaire de gestion du climat est une réalisation ambitieuse, comparable à la création d’un régime de commerce international sous l’égide de l’Organisation Mondiale du Commerce148. La ministre française de l'Environnement, Dominique Voynet, dont le pays assume la présidence tournante de l'Union européenne, s'est refusée à considérer La Haye comme un échec, même si, estime-t-elle, il n'est bien sûr pas non plus question de succès. Elle a regretté de ne pas être parvenue à un accord mais elle a assuré qu'un compromis restait possible : ''Nous n'avons pas accepté que ceux qui avaient traîné les pieds à Kyoto pour prendre des engagements de réduction de leurs émissions cherchent à revoir à la baisse ces émissions à La Haye, et qu'ils cherchent à le faire en ne tenant aucun compte des attentes des pays en voie de développement'', a-t-elle affirmé, faisant notamment référence aux Etats-Unis. Même réaction en Belgique, de la part d’O. Deleuze, Secrétaire d’Etat au développement durable, qui a déclaré qu’il valait mieux pas d’accord et une position ferme de l’Union européenne sur l’interdiction d’utiliser les puits, qu’un accord minimaliste ou laxiste. La Conférence a cependant progressé en matière de soutien financier pour les pays en développement afin de contribuer à une action globale. Il s’agirait d’un fond pour l’adaptation aux changements climatiques et d’un fond pour les transferts technologiques et la formation ; tous deux gérés par le Fonds Mondial pour l'Environnement (FME). Mais, à la reprise officielle de la conférence, un nouvel échec n’est pas impossible, selon de hauts responsables149. Peut-on se montrer optimiste par rapport à cette réunion de clôture de COP-6 prévue à Bonn ? Certains éléments laissent penser le contraire : - A mi-parcours de la période d’engagement, la plupart des Parties signataires du Protocole

dépassent leur niveau d’émissions de 1990 ; - les acteurs américains qui s’étaient montré favorables à la création de l’IPCC et au

développement du Protocole de Kyoto ne sont pas les mêmes que ceux, beaucoup plus réticents, qui doivent ratifier le Protocole ;

148 Source : press release, UNFCCC. 149 Source : Agence France Presse, 26 novembre 2000.

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- le Sénat américain ne veut pas ratifier le Protocole sans une participation significative (stabilisation ou ralentissement de la croissance des émissions) des pays en développement150 ;

- le nouveau Président américain, G.W. Bush, croît aux causes anthropogènes des changements climatiques mais est opposé au Protocole de Kyoto, il n’a d’ailleurs présenté aucun Plan climat à ce jour (5 décembre 2000 ;

- la plupart des électeurs républicains (54%) ne reconnaissent aucun changement climatique local, tandis que 57% des électeurs démocrates disent que le climat a changé151 ;

- L’Iran, membre de l’OPEP152 prendra sa présidence du groupe G-77 ; - La croissance économique se maintient dans la plupart des pays industrialisés ; - Les raisons de l’échec évoquées ci-dessus sont fortes, complexes et difficilement

négociables dans la mesure où les principaux antagonistes campent sur leurs positions. Concernant les possibilités de limiter les mécanismes de flexibilité, COP-6 est restée dans l’impasse. Le Japon et les Etats-Unis ont même souhaité renégocier l’idée de la supplémentarité tant défendue par l’Union européenne qui souhaite maintenir la pression sur l’intérêt des actions domestiques. L’Indonésie souhaitait l’exigence d’atteindre 70% de l’effort par des actions domestiques, avec la possibilité de réduire ce pourcentage sous certaines conditions... 2.2. DÉFINITIONS ET DESCRIPTIONS DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ

Concrètement, 3 mécanismes de flexibilité sont cités dans le protocole de Kyoto : les Permis d’émission négociables (PEN), ou Commerce d’émissions, ou Emission Trading, article 17 du Protocole ; l’Application Conjointe (AC) ou Mise en Œuvre Conjointe (MOC) ou Joint Implementation (JI), article 6 du protocole ; et le Mécanisme de Développement Propre (MDP) ou Clean Development Mecanism (CDM), article 12 du Protocole. Les trois mécanismes ont en commun l’objectif de réduire à moindre coût les émissions de gaz à effet de serre des pays de l’Annexe I qui utiliseront ces mécanismes. Le premier concerne le négoce des permis, les deux autres concernent le négoce de crédits d’émission acquis sur la base de projets de réduction des émissions dans d’autres pays. Parallèlement à ces trois mécanismes, il faut encore citer le principe de « bulle » de répartition (« bubble approach », article 4 du Protocole) obtenu par et pour l’Union européenne qui lui a permis de s’engager à titre collectif à réduire de 8% ses émissions de gaz à effet de serre tandis que chaque Etat membre contribuera de façon différenciée à cet objectif global. Il est possible de définir l’ensemble des mécanismes en les différenciant selon le type de flexibilité. On distingue ainsi : • la flexibilité géographique pour les trois grands mécanismes (permis d’émission

négociables, mise en œuvre conjointe et mécanisme pour un développement propre) et le système de « bulles » ;

• la flexibilité temporelle se manifeste par le « banking » (c’est-à-dire la possibilité pour les Parties de conserver une partie de leur allocation de permis d’émission pour le transférer

150 Selon les experts du CICERO (2000) et du Pew Center on Global climate change, dans ces conditions défavorables il semble inévitable que seule une version édulcorée du Protocole a une petite chance d’être adoptée. 151 Source : CICERO, 2000. 152 L’OPEP a demandé des compensations financières pour les pays producteurs de pétrole si le Protocole devait être ratifié.

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vers une période ultérieure) ou du fait que les engagements portent sur une période de cinq années (2008 à 2012 dans un premier temps) ;

• la flexibilité de moyens en jouant sur six gaz à effet de serre différents pour limiter les émissions ou en utilisant les « puits » résultant d’activités humaines dans le calcul des variations nettes d’émissions.

Outre ces différents mécanismes, il existe encore une autre possibilité de réduire les gaz à effet de serre autrement qu’en adoptant une politique de réduction des gaz à effet de serre sur le seul territoire national. Cette possibilité, généralement intitulée « Environmental Agreements » (ou accord environnemental), peut jouer un rôle de transition en douceur entre une politique de stricte réduction des émissions sur le seul territoire national et une politique davantage basée sur le régime de flexibilité (emission trading et joint implementation) tel que proposé par le protocole de Kyoto.

2.2.1. Les mécanismes prévus dans le Protocole de Kyoto Pour rappel, les mécanismes de flexibilité ont pour principal objectif de réduire le coût des mesures d’émissions de gaz à effet de serre tout en respectant les objectifs environnementaux fixés à Kyoto.

2.2.1.1. Le commerce d’émissions

Le commerce international de permis d’émissions (« emissions trading ») permet à des pays (ou des entreprises)153 ayant des objectifs (sous forme de quotas d’émissions) de s’échanger une partie de leurs quotas d’émissions, sur base d’une différence dans les coûts marginaux de réduction d’émissions. Le pays qui vend une certaine quantité d’émissions voit son quota se réduire de cette quantité, tandis que le pays qui l’achète voit son quota augmenter de cette même quantité d’émissions. Ce négoce permet donc aux Parties qui parviennent à un niveau d’émissions inférieur aux quantités qui leurs était attribuées de revendre une partie de leurs permis d’émissions (voir aussi « hot air » dans le lexique). Ce mécanisme est, comme l’éco-fiscalité, un instrument économique : il permet théoriquement de réduire en priorité les émissions là où cette réduction présente un meilleur rendement économique. Les conditions de mises en œuvre d’un marché des permis d’émissions sont subordonnées à un éclaircissement de la nature même des permis et de leur allocation équitable. L’article 17 du Protocole de Kyoto précise : « La Conférence des Parties définit les principes, les modalités, les règles et les lignes directrices à appliquer en ce qui concerne notamment la vérification, l’établissement de rapports et l’obligation de rendre des comptes en matière d’échange de permis d’émission. Tout échange de ce type vient en complément des mesures prises au niveau national… ». Toute la difficulté sera de veiller à ce que ce système d’échange de permis d’émission complète les autres « politiques et mesures ». L'échange de permis d'émission permet aux entreprises individuelles de produire un taux d’émissions supérieur à leurs quotas à condition qu'elles trouvent une autre entreprise qui a produit des émissions inférieures aux quotas alloués et qui consent à lui transférer son "surplus" de quotas. Du point de vue de l'environnement, le résultat est le même que si ces deux entreprises avaient épuisé leurs quotas exacts mais la différence importante réside dans 153 Toute action effectuée par une entreprise relève de la compétence de la partie où se trouve la source d’émissions.

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le fait que l'entreprise acheteuse et l’entreprise vendeuse des permis ont toutes deux bénéficié de la flexibilité de ce type d'échange, sans aucun inconvénient pour l’environnement. Les deux entreprises concernées encourent des coûts de mise en conformité moindres que si elles n'avaient pas pu procéder à cet échange (l'"entreprise vendeuse" a reçu des fonds en compensation des quotas transférés, et l'"entreprise acheteuse" a encouru des coûts moins élevés que ceux qu'aurait impliqué l'adhésion au système de quotas d'émissions prédéterminés). Le total des quotas alloués à l’ensemble des entreprises participant au système représente la limite globale qui détermine le bénéfice du système pour l’environnement. La certitude d’un bénéfice pour l’environnement représente l’un des grands attraits du système d’échange de permis d’émission. Une indication transparente des prix permettrait aussi à d’autres entreprises de mieux juger les opportunités d’échange et le bénéfice potentiel qu’elles pourraient en tirer si elles prenaient part à ce marché. De plus, la concurrence accrue que suscite parmi les entreprises le système d'échange de permis d'émission, de par leur recherche de moyens rentables en vue de réduire leurs émissions, donne un nouvel élan à l'utilisation de technologies propres. Ainsi donc, une entreprise productrice d’électricité, par exemple, peut préférer acheter des permis d’émission aux entreprises dont le coût de réduction est plus faible. En faisant cela, elle réduit le coût global de réduction des émissions imposée par l’offre de permis décidée par l’Etat. Sous des conditions de marché concurrentiel, ce système aboutit à la détermination d’un prix du permis d’émission égal au coût marginal de réduction des émissions. Précisons encore que le négoce des permis d’émissions n’entrera pas en vigueur avant 2008 (Commission européenne, 1999). Bien entendu, le commerce d’émissions ne sera autorisé que parmi les pays qui auront ratifié le Protocole. Le Protocole de Kyoto prévoit l'échange de permis d'émission entre les parties sans toutefois imposer aux parties la participation à cet échange. Son article 17, qui traite de l'échange de permis d'émission ne fait aucune mention explicite de la participation des "entités". La Commission européenne estime dans son Livre Vert que la participation des entreprises au système d'échange de permis d'émission représente une occasion unique de mettre en œuvre les engagements de Kyoto en bénéficiant d'un rapport coût/efficacité favorable. Il y a certes des références aux "entreprises" mais l'échange de permis d'émission peut être étendu à des sites ou "sources" individuels d'émissions, dont plusieurs unités peuvent appartenir à une même entreprise. Les émissions de sites ou "sources" individuels seront mentionnées dans la liste des gaz à effet de serre de l’Etat membre où se trouve le site, ainsi que dans la liste de la Communauté européenne. Le Protocole de Kyoto emploie les expressions "entités juridiques" dans le cadre de la mise en œuvre commune, et "entités publiques et/ou privées" dans le cadre du mécanisme de développement propre. Ces entités peuvent inclure des entreprises, d'autres organisations non gouvernementales juridiquement constituées ou des entités publiques telles que les instances municipales. L’idée de base d’un système de négoce d’émission consiste à entrer dans une logique d’économie de marché qui viserait à concilier des intérêts d’écologie et d’économie par les marchés de pollution. Comme pour tout marché, la question du prix du bien est essentielle. Par exemple, le prix des permis d’émissions est susceptible de s’ajuster automatiquement à toute modification des conditions de demande ou d’offre. De même, l’apparition d’un progrès technologique économisant l’énergie provoquera, à politique inchangée, une baisse du prix du permis d’émission, reflétant le fait que le quota global d’émission est respecté à un moindre coût économique. C’est ainsi qu’est apparue la notion de « prix du carbone », une

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notion encore largement méconnue mais qui pourrait devenir l’un des grands enjeux du prochain millénaire. La différence fondamentale existant entre le commerce international d’émissions et l’Application conjointe est que cette dernière est basée sur un commerce bilatéral tandis que le commerce d’émissions est basé sur un système multilatéral. En outre, l’Application conjointe a d’autres buts que la seule réduction de gaz à effet de serre, notamment l’augmentation du niveau de vie du pays hôte. Ceci pourrait le rendre politiquement plus acceptable que le commerce d’émissions. Une étude de l’OCDE (1999a) décrit en détail et clarifie la problématique du commerce d’émissions. Un exemple théorique chiffré de commerce international y est fourni et discuté. * Les initiatives récentes A l’heure actuelle, outre l’initiative déjà bien réelle du secteur pétrolier (voir infra), plusieurs gouvernements explorent les possibilités d’établir un commerce national d’émission : Norvège, Danemark, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande, Canada et Etats-Unis. Les américains sont parmi les plus favorables aux expériences sur les permis d’émission. Une expérience pilote de ce type est en cours dans la région des Grands Lacs. En mai 2000, la Joyce Foundation annonçait une subvention universitaire pour la conception d’un système de commerce d’émission de gaz à effet de serre154. Ce programme donnera l’occasion aux participants d’expérimenter le système et de se constituer une expertise en matière commerciale. Citons parmi les initiatives existantes au niveau mondial (Dayal P., 2000) : • Décembre 1997 : Ontario Hydro : achat de 10000 tonnes de crédits de réduction

d’émissions en provenance de Southern California Edison Company ; • Début 1998 : la firme canadienne Suncor Energy acheta 100000 tonnes de crédits CO2 et

projette l’achat supplémentaire de 10 millions de tonnes de Niagara Mohawk Power Corp. ;

• Ontario Power Generation a racheté des permis d’émission provenant de Zahren Alternative Power ;

• Royal Dutch Shell a commencé un système de commerce d’émission pour réduire les émissions dans le secteur de la chimie, du raffinage et de l’exploration et la production en Amérique du Nord, en Europe et en Australie.

Par ailleurs, certains pays comme le Canada, le Danemark et les Etats-Unis ont déjà commencé des systèmes domestiques pour « Tradable Emission Permits » (TEPs) entre entreprises privées.

154 Source : Environmental finance, June 2000.

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* L’expérience du Canada Depuis le 1er mai 2000, la KEFI-Exchange Inc.155, société privée établie à Calgary, a reçu l’approbation pour débuter un commerce d’émissions grâce au premier système canadien d’échange par Internet de réduction d’émission de gaz à effet de serre. Les certificats négociables KEFI (pour thousand (K) Emissions Free Index points) sont pour le moment limités aux réductions d’émissions associées au secteur de la génération d’électricité d’une partie du Canada : Saskatchewan, Colombie britannique et Alberta. Etant donné que le certificat KEFI vaut virtuellement 12 tonnes de réduction d’émission de CO2, le KEFI-Exchange pourrait être relié à d’autres initiatives mondiales de commerce de réduction d’émissions. La KEFI-Exchange suit les commerces et les apparie, transmet les factures et les remboursements. La société développe à présent des concepts similaires pour des mécanismes de commerce de réduction d’émissions dans d’autres secteurs : l’énergie, les puits de gaz à effet de serre et le transport urbain. Outre cette expérience privée, le Canada – grâce aux travaux effectués par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE, 1999) – est également en avance sur l’Europe dans sa recherche des meilleures options d’échange de permis d’émission de gaz à effet de serre. Cinq options156 de modèles et de programmes d’échange ont été évaluées : 1. L’échange volontaire de crédits (EVC) ; 2. Les normes de rendement obligatoires et échange volontaire de crédits ; 3. Le plafonnement des émissions de gaz à effet de serre et de la teneur en carbone des

combustibles fossiles ; 4. L’échange en aval de quotas d’émission de gaz à effet de serre assorti d’un EVC excluant

le transport ; 5. L’échange en aval de quotas d’émission de gaz à effet de serre assorti d’un EVC, et

échange en amont de la teneur en carbone des carburants de transport. Actuellement, le Canada n’a pas encore mis sur pied un programme national réglementé d’échange de permis d’émission de gaz à effet de serre. Si pareille décision devait être prise, il faudra plusieurs années pour la concevoir et la mettre en œuvre. Entre-temps, le Canada pourrait instaurer un programme d’échange volontaire de crédits. En effet, si chacun de ces modèles présente ses avantages et inconvénients, les auteurs du rapport157 estiment que l’échange volontaire de crédits marque une première étape logique. Deux projets pilotes d’échange de crédits de réduction d’émission sont déjà en cours au Canada (PERT158 et PEREG159) et un aux Etats-Unis (NESCAUM). Et les experts de la TRNEE ont fortement appuyé, pour diverses raisons (Cf. TRNEE, 1999), la mise en œuvre rapide d’un système d’échange volontaire de crédits de gaz à effet de serre à une échelle dépassant le cadre d’un programme pilote. Cependant, avant cette mise en œuvre quelques questions de conception demandaient éclaircissement concernant l’échange volontaire de crédits: • Comment offrir une mesure d’incitation sans équivoque à la création de crédits en

définissant les utilisations possibles des crédits ? ; • Comment établir des critères et des procédures de création de crédits (quid des émissions

de référence et d’additionnalité) ? ;

155 KEFI-Exchange, Suite 200, 1055-20th Avenue NW, Calgary, Alberta – Canada T2M1E7, Tél. : 403.210.2144, Fax : 403.282.3323, contact : [email protected] 156 Voir la publication TRNEE (1999) pour l’explication détaillée de chacun de ces modèles. 157 Ces auteurs représentent, à l’instar du CFDD en Belgique, un vaste éventail de régions et de secteurs (monde des affaires, milieu syndical, milieu universitaire, organismes de protection de l’environnement). 158 Projet pilote mis sur pied en 1996 d’échange de réduction des émissions de l’Ontario. 159 Projet pilote lancé en juin 1998 d’échange de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

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• Comment établir les procédures de mesure, de vérification et de rapport, notamment la création d’un registre pour inscrire la création et les échanges de crédits ? ;

• Comment définir des limites, le cas échéant, imposées au nombre de crédits qui peuvent être créés ?.

Pour les 4 modèles restants, les experts de la TRNEE ont défini 4 critères d’évaluation, à savoir : • Coût administratif : frais encourus par les gouvernements pour la mise en œuvre du

système ; • Frais de transaction : frais encourus par les entités pour participer au système et faire des

échanges ; • Rentabilité / efficience économique : frais encourus par la société pour atteindre un niveau

donné de réduction d’émissions. Ce critère varie selon le nombre de participants au système, la part de l’ensemble des émissions visées, les possibilités d’innovation et les mesures d’incitation ;

• Faisabilité politique : plus le public comprend le lien entre les mesures prises et la réduction d’émission de gaz à effet de serre qui en découle, plus il acceptera facilement le modèle retenu de programme d’échange de permis d’émissions. Ce critère varie également selon le degré auquel chacun des gouvernements est tenu de collaborer à la mise sur pied et à l’élaboration du système.

D’autres critères sont également cités par les experts mais n’ont pas été utilisés pour évaluer les 4 options : implications quant à l’équité du système pour les différents acteurs ; capacité du système à évoluer et de s’adapter aux circonstances (quid des engagements post-Kyoto) ; incidence possible sur la compétitivité internationale ; mesure dans laquelle le système amènera les consommateurs à adopter certaines démarches et à changer de comportement ; probabilité que le système soit compatible avec les mécanismes internationaux proposés d’échange de permis d’émission et avec les accords commerciaux internationaux. Parmi les 4 options, celle qui est la mieux perçue par le groupe d’experts de la TRNEE est l’échange en aval de quotas d’émission de gaz à effet de serre assorti d’un échange volontaire de crédits. En vertu de ce programme, un seuil ou plafond réglementé est imposé aux émissions de gaz à effet de serre provenant d’un groupe d’émetteurs. L’organisme de réglementation attribue ensuite des quotas dotant l’émetteur réglementé du droit à une certaine quantité des émissions autorisées par le plafond. A la fin de chaque période de déclaration, tous les émetteurs régis par le programme sont tenus de posséder des quotas équivalent au niveau de leurs émissions réelles. Tout émetteur qui détient des quotas excédentaires peut vendre ses quotas à tout émetteur qui possède des quotas mais dont le niveau d’émissions réelles les dépasse.

2.2.1.2. L’application conjointe

L’application conjointe ou « Joint implementation ») et le mécanisme de développement propre sont basés sur un même principe : un pays industrialisé peut investir dans des projets menant à des réductions d’émissions dans d’autres pays de l’Annexe I. Lorsque le destinataire est un pays industrialisé, de tels projets s’effectueront sur base bilatérale (mise en œuvre conjointe entre deux pays). Imaginons que le pays A ait souscrit à un engagement d’origine internationale de réduction de 15% de ses émissions nationales pour une date x ;

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mais qu’il ne soit pas disposé à réduire ses émissions nationales de plus de 10% à cette date, suite, par exemple, à un manque de majorité politique pour obtenir un programme ambitieux de réduction. A peut décider de signer un contrat avec B qui réaliserait le montant de réduction égal ou supérieur à 5% d’émissions que A ne peut /veut réaliser sur son propre territoire. En échange du financement par A de cet investissement favorable à l’environnement, A obtiendra des crédits d’émissions correspondant aux réductions réelles permises par la réalisation du projet. Mais des crédits ne pourraient être obtenus que si l’on peut prouver que le projet génère des réductions additionnelles par rapport à ce qui se serait passé en l’absence de ce projet. Cela signifie donc que les Parties intéressées doivent pouvoir démontrer l’avantage environnemental du projet. Le problème est que les pays hôtes qui utiliserent pour l’application conjointe leurs options de réduction d’émissions les moins coûteuses risquent de se voir pénalisés à l’avenir, lorsque ces pays seront eux-mêmes obligés de réduire leurs émissions. Selon une étude du Bureau du Plan (Bréchet Th., 1998), l’articulation des permis d’émissions avec des actions de mise en œuvre conjointe ouvrirait des perspectives qui peuvent s’avérer fructueuses dans la recherche d’accords internationaux. Les projets d’application conjointe peuvent démarrer avant 2008, mais sans donner lieu à l’acquisition de crédits. Quelques expériences pratiques ont déjà été réalisées, dans le cadre de la phase pilote des actions conjointes (voir infra). En Belgique, outre les investissements d’Electrabel dans le Prototype Carbon Fund, le groupe DEXIA a également investi pour 20 millions d’euros dans le « Dexia-FondElec Energy Efficiency and Emission Reduction Fund » pour des projets d’Application conjointe avec les pays de l’Est et d’Europe centrale. Nos voisins néerlandais sont déjà fort en avance avec l’Application conjointe avec 150 miliions $ et 26 projets en voie de réalisation. Le coût par tonne de CO2 évitée est estimé entre 5 et 10$160. *. Les activités exécutées conjointement (AEC) Certains éléments de l’application conjointe sont expérimentés sous la forme d’activités exécutées conjointement (AEC). L’objectif désigné lors du mandat de Berlin fut de mener dans le monde entier, entre 1995 et 2000, des projets pilotes pour acquérir des connaissances dans le mécanisme de Mise en oeuvre conjointe (Bernheim T., 1999). Les Activités exécutées conjointement (AEC) ou « Activities Implemented Jointly » ont donc pour objet d’amener les fonds du secteur privé vers le transfert de technologies et de savoir faire, et ce dans une perspective expérimentale. De 1995 à août 2000161, 142 projets ont été menés dans le monde162, mais sans accréditations des réductions d’émissions atteintes, et avec une mauvaise dispersion géographique163. Ainsi par exemple, 2/3 des projets proviennent d’invesitissements de pays occidentaux vers des

160 Source : Bureau fédéral du Plan, Flexibility instruments : can it be useful for Belgian companies ?, Brussels, 5 June 2000, organised by federation of belgian companies (FEB). 161 Cf. les rapports de projet sur la homepage de l’UNFCCC du 2 août 2000 (http://www.unfccc.org/program/aij/aijproj.html). 162 80% des projets concernent l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables. 163 Un seul projet en Afrique.

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pays d’Europe centrale et d’Europe de l’Est164. Les projets américains sont généralement importants en coût et effets environnementaux, initiés par des entités privées et localisés dans les pays d’Amérique latine tandis que les projets européens et japonais sont généralement petits, fondés sur base publique et attribués selon les canaux existants de coopération au développement (Springer U., 2000). La phase pilote a été prolongée à la suite des décisions prises à Buenos Aires en novembre 1998. La première phase pilote n’a cependant pas été un grand succès, pour la principale raison que les compagnies n’ont pas reçu les crédits d’émissions. A présent que ces crédits sont réalisables165, les projets d’application conjointe vont-ils enfin démarrer sur une plus grande échelle ? Une enquête réalisée par le Financial Times (1998) aux Etats-Unis, aux Pays-Bas, en Norvège, au Japon et en Suisse semblait montrer que oui, mais il ne faudra pas s’attendre à une explosion de projets à court terme. Les résultats de la seconde phase pilote soulignent le fait que les projets sont très majoritairement des mesures « sans – regrets » avec des coûts nuls et même négatifs. Ceci n’est cependant pas vrai pour les projets concernant les énergies renouvelables ou la substitution de combustible (Springer U., 2000). L’industrie électrique, déjà bien engagée dans la phase pilote des AEC166, espère – forte de son expérience dans le domaine - contribuer au processus d’établissement des modalités des mécanismes. Au moment de la finalisation de la seconde Communication nationale, la Belgique (en fait uniquement la Région flamande) menait deux projets qui s’inscrivent dans le cadre de la phase pilote d’activités exécutées conjointement, tous deux ont trait au secteur des brasseries, respectivement en Croatie et en Roumanie (Cf. Seconde Communication nationale, page 5-1). Il s’agit de l'Administration de l'Energie de la Région flamande (Ministère de la Communauté flamande - Département Ressources naturelles et Energie) et l'Institut flamand de Recherche technologique (VITO) et d’un important groupe privé belge du secteur des brasseries. Ces deux projets sont menés dans des brasseries locales dans les pays hôtes. Le projet en Roumanie est ciblé sur l'amélioration de l'efficacité énergétique alors que le projet en Croatie vise le captage et la réutilisation des émissions de CO2 provenant du processus de brassage. Une étude récente de l’OCDE (1999b), qui analyse les bases d’émissions167 d’expériences mondiales d’AEC (près de la moitié des 95 rapports de projets pilotes d’AEC certifiées a été examinée), donne – en vertu des similitudes qui existent entre AEC d’une part et Application conjointe ou Mécanisme de développement propre d’autre part – quelques recommandations importantes. Par exemple, en fonction du fait que les gains d’émissions sont souvent très difficiles à estimer, l’étude recommande d’inclure aux prévisions une « marge de sécurité ».

164 Source : World Ressources Institute, 2000b. 165 Cette décision fut bien entendu accueillie avec satisfaction par l’industrie électrique (UNIPEDE, 1999). 166 A noter que de nombreuses compagnies d’électricité ont été impliquées dans des projets d’AEC. 167 Les « emissions baseline » utilisés dans les projets d’AEC sont définies comme les émissions des projets en l’absence d’AEC. L'idée de créer " une bulle baltique ", qui permettrait de répartir le fardeau (« burden-sharing ») parmi les pays du Nord de l’Europe, a également été soulevée lors d’un récent Conseil Nordique intergouvernemental mais la structure d’une telle bulle ne serait pas aussi complexe que celle existante pour l’Union européenne.

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2.2.1.3. Le mécanisme de développement propre

Le mécanisme de développement propre (MDP ou CDM pour Clean Development Mechanism) et l’Application conjointe (AC) sont basés sur un même principe : un pays industrialisé peut investir (financer) dans des projets menant à des réductions d’émissions dans d’autres pays que ceux de l’annexe 1 et obtenir en échange un crédit d’unités de réduction (URE) certifiée qui pourra être utilisé pour atteindre ses objectifs d’émissions ou pour les vendre à une autre Partie de l’Annexe I. Lorsque le destinataire est un pays en développement, de tels projets s’effectueront dans un nouveau cadre encore à définir : le mécanisme de développement propre168. La réduction d’émissions doit être certifiée par un organisme ou des experts indépendants (encore à définir) et sera créditée, à compter de l’an 2000169, à l’actif du pays qui transfère. Il s’agirait, par exemple, de la conversion d’une centrale électrique afin qu’elle puisse utiliser à la place d’un combustible à forte teneur en carbone, un combustible à faible teneur. Depuis février 1999, le World Energy Council, réseau d’industries créé en 1923 et comptant actuellement plus de 90 pays, a constitué une banque de données reprenant un grand nombre de projets de réduction d’émission dans le monde entier (http://www.worldenergy.org/wec-geis/ghg/default.htm) qui pourraient s’inscrire tant au niveau du mécanisme pour le développement propre qu’au niveau de l’application conjointe. Concernant les crédits à obtenir, le protocole prévoit que des organismes indépendants vérifient que les réductions sont effectivement additionnelles. Décrit souvent comme la « surprise de Kyoto » parce que son idée ne fut officiellement lancée que quelques semaines avant l’ouverture de la Conférence, ce mécanisme peut commencer à être utilisé depuis l’an 2000. Pour cette raison, on pourrait penser que le mécanisme de développement propre est plus tentant que l’application conjointe. Mais, comme le souligne le négociateur néerlandais Henk Merkel, à la différence de l’application conjointe, pour lequel les pays européens bénéficient déjà d’une certaine expérience notamment sur base d’activités bilatérales (compagnie à compagnie), le mécanisme de développement propre nécessite l’approbation de la COP et contient toujours de nombreuses questions irrésolues à propos des modalités d’application. De nombreux espoirs reposent sur le Mécanisme de développement propre (MDP). En effet, l’intérêt du MDP ne se limite pas à introduire de la flexibilité pour les seuls pays de l'Annexe I. Il vise aussi à accélérer l'adoption de technologies plus propres et plus efficaces dans les pays en développement en apportant un avantage financier aux pays du Sud qui participent au système. Derrière ce débat sur les procédures d'évaluation de l'additionnalité des projets MDP se profile une discussion plus générale sur la flexibilité géographique et la participation des pays en développement à la prévention du risque de changement climatique, entre les partisans d'une conception stricte de l'additionnalité et les défenseurs d'une approche plus dynamique du Mécanisme de développement propre.

168 La Commission européenne estime que l’objet du MDP est d’attirer des ressources financières nouvelles et supplémentaires importantes pour le lancement de projets dans le cadre d’investissements privés. 169 L’industrie électrique (UNIPEDE, 1999) se réjouit de cette possibilité et considère que plus vite les crédits sont réalisables plus vite pourra se faire la promotion des transferts technologiques. Pour cette raison, l’industrie électrique estime qu’il est nécessaire de développer rapidement les règles du MDP.

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Certains estiment ainsi qu'il pourrait être avantageux d'accepter un pourcentage limité de projets non additionnels si le Mécanisme de développement propre était, par ailleurs, capable de peser significativement sur les investissements dans les pays en développement, dans un sens plus favorable à l'environnement. Sans perdre de vue la nécessité de garantir l'additionnalité des projets, les procédures de validation devraient alors être simplifiées de façon à privilégier le caractère incitatif de l'instrument. Plus incitatif, le Mécanisme de développement propre bénéficierait d'un volume d'investissement plus important et donc d'un accroissement net des crédits d'émission, malgré une augmentation simultanée du pourcentage de projets non additionnels. En dynamique, les effets d'entraînement résultant d'une diffusion étendue seraient également profitables à l'environnement global (Cavard D. et al., 2000). L’avantage majeur du Mécanisme de développement propre est de permettre une accélération du transfert technologique du Nord vers le Sud. Sachant la demande d’électrification des pays en développement, il s’agit là d’une opportunité commerciale énorme offerte aux producteurs et distributeurs d’électricité. En d’autres termes, si le Protocole est ratifié, les transferts technologiques Nord-Sud, stimulés par la mise en application du Mécanisme de développement propre, représenteront un marché immense pour le secteur électrique. Lors de COP-6 (La Haye, novembre 2000), la Communauté internationale était supposée avoir trouvé un accord sur le fonctionnement pratique du Mécanisme de développement propre. Ceci signifiait d’établir les derniers détails sur un certain nombre de questions (Toman M. and Hourcade J-C, 2000) : • Qui pourrait initier des projets ? ; • Comment seraient-ils financés ? ; • Comment les crédits d’émissions seraient-ils calculés et vérifiés par des auditeurs

indépendants ? • Quel mode d’organisation du Mécanisme de développement propre (approche uni / bi /

multilatérale) ? Les différentes approches ont chacune leurs avantages et inconvénients. Elles ont été résumées ci-dessous (Cavard D. et al. (2000).

* L’approche bilatérale170 Selon cette approche, le Mécanisme de développement propre est une structure décentralisée où la sélection des projets, le financement, le partage des crédits sont effectués directement par négociation entre les parties intéressées (gouvernement des pays en développement, investisseur…) sur une base projet par projet. Ce modèle est proche de celui qui a été utilisé par l'application conjointe (projets d’activités exécutées conjointement). Il correspond bien aux modalités habituelles d’investissement dans des projets industriels, et donne une grande flexibilité aux "développeurs" de projets. Son principal avantage est qu'il n'impose pas de coûts administratifs et de fonctionnement trop importants. L'inconvénient est que les coûts de transaction projet par projet sont généralement élevés ce qui favorise les gros projets intensifs en capital et défavorise les projets à petite échelle, 170 Approche préférée par l’Inde et la Chine de façon à permettre un contrôle sur la nature et la réalité des projets, limiter l’influence extérieure sur les options nationales de développement.

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comme la production d'énergie renouvelable, sauf si ces projets sont fortement reproductibles. Il serait donc peu vraisemblable (WRI, 2000) qu’un Mécanisme de développement propre strictement bilatéral puisse permettre une répartition géographique des projets qui soit acceptable à toutes les Parties au Protocole

* L’approche multilatérale171 Le principe de l'approche multilatérale172 est la séparation (non-communication) entre les investisseurs et la mise en œuvre des projets. Les ressources financières provenant d'investisseurs des pays de l'Annexe I produisent un fonds d'investissement centralisé, et sont dirigées vers des activités dans des pays en développement. Une fois certifiées, les réductions d'émissions provenant des projets sont rétrocédées aux investisseurs par un organisme central, au prix moyen. Les investisseurs reçoivent une part des réductions d'émission certifiées proportionnelle à leur contribution au capital du fonds d'investissement. L'avantage de cette configuration pour les pays en développement est d'augmenter leur pouvoir collectif de négociation. Elle permet aussi d’orienter les projets selon des critères collectifs, pour soutenir telle ou telle technologie nouvelle par exemple, ou de les distribuer géographiquement et de répartir les bénéfices. Les pays en développement espèrent aussi que ce mode d'organisation centralisé permettra d'imposer un prix de marché plus élevé pour les crédits. Pour les investisseurs, l'intérêt réside dans une meilleure répartition des risques dans un portefeuille (par rapport à des projets individuels) et dans la diminution des coûts de transaction (pour un petit investisseur, il est plus facile d’acheter des crédits auprès d’un fonds que d’identifier un projet dans un pays hôte). L'approche multilatérale présente, selon certains, des inconvénients, notamment la création d’une bureaucratie coûteuse, moins d’efficacité que l’approche bilatérale, un intérêt stratégique moindre pour les gros investisseurs, tout cela aboutissant à limiter l’ampleur du mécanisme.

* L’approche unilatérale173 Certains pays en développement ont souhaité pouvoir mettre en œuvre de façon autonome des projets de réduction d'émission et commercialiser les crédits. Avec l'approche unilatérale, les pays non-Annexe I qui ont des capacités et des ressources suffisantes peuvent sélectionner, mettre en œuvre et financer totalement une activité entraînant une réduction des émissions sur son territoire ou dans un autre pays en développement, sans intervention d'un pays de l’Annexe I. Une fois les réductions d'émissions certifiées, celles-ci peuvent être commercialisées directement ou remises au Mécanisme de développement propre qui en assure la commercialisation, et finalement achetées par des pays de l’Annexe I. Ces ventes contribueront au remboursement du financement initial.

171 Approche préférée par l’AOSIS, les pays africains, certains pays d’Amérique centrale et du Sud pour mieux répartir les bénéfices du MDP. Etant donné que les décisions concernant l’emplacement et le type des projets ne sont pas soumises seulement aux aléas du marché, cette approche est intéressante pour les pays qui craignent d’être laissés pour compte du MDP. 172 Ce modèle multilatéral - on parle également d'approche "portefeuille" ou de "fonds" - peut être complètement centralisé avec un seul fonds d'investissement ou comporter plusieurs fonds coordonnés par des règles de fonctionnement communes et acceptées internationalement (exemple, le fonds carbone de la Banque mondiale, les fonds mis en place ou en projet par des pays industrialisés ou des groupements d'industriels). 173 Approche préférée par la plupart des pays d’Amérique du Sud et Centrale, et la Corée du Sud.

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L’avantage de cette approche est que les projets décidés et réalisés de façon autonome par les pays en développement s’inscrivent directement dans les priorités nationales. Elle favorise aussi une coopération Sud/Sud souvent prônée et, semble t-il, peu encouragée dans les dispositifs concernant les mécanismes du Protocole de Kyoto. Mais cette approche n’est pas généralisable car peu de pays en développement ont la capacité de mobiliser le financement initial et d’assurer la réalisation des projets. Elle pose enfin la question de la prise de responsabilités accrues par les pays en développement qui en seraient capables. Précisons également que le World Ressources Institute (WRI, 2000) a récemment imaginé de combiner les approches unilatérale et multilatérale pour donner un instrument hybride unique. En effet, rien dans le Protocole de Kyoto n’exclut l’un quelconque de ces modèles ou leur existence simulatnée. Aussi une formule de Mécanisme de développement propre à architecture ouverte envisage le fonctionnement en parallèle des différents modèles décrits – les fonds bilatéraux, les fonds multilatéraux multiples, unilatéraux et hybrides – ce qui permettrait aux différentes Parties de choisir la meilleure stratégie disponible. Avec les expériences d’AEC en cours, les fonds carbone (voir infra) qui sont encore à un stade embryonnaire, et les initiatives nationales du Mécanisme de développement propre de certains pays en développement, les Parties font implicitement l’expérience d’un Mécanisme de développement propre à architecture ouverte. Comme le Mécanisme de développement propre est un outil nouveau pour s’attaquer aux changements climatiques et promouvoir un développement durable, il est impossible de savoir d’avance quelle conception serait la plus efficace. Par ailleurs, outre les questions d’additionnalité et d’approche uni / bi / multilatérale du Mécanisme de développement propre, de nombreuses inquiétudes subsistent : • Les opportunités d’investissement pour projets « MDP » ne seront-elles pas inégalement

distribuées parmi les pays en développement, en délaissant les pays les moins développés ? ;

• Comment décider si des financements destinés à encourager des réformes politiques sur des subventions existantes en matière de prix de l’énergie pourront être éligibles au titre du Mécanisme de développement propre ? ;

• Comment s’assurer que des projets qui seront financés au titre du Mécanisme de développement propre n’auraient pas été de toute façon financés en l’absence du Protocole de Kyoto (sur cette question voir aussi le chapitre consacré au coût des mesures) ?

• Comment convaincre les pays du Sud à engager par eux-même des efforts alors qu’il est peut-être plus rentable de conserver des gisements potentiels de dépollution qui leur permettront de profiter du mécanisme de développement propre.

Si le Protocole n’est pas ratifié, on risque de voir bon nombre de nations adopter des modèles d’électrification générant beaucoup de CO2, ce qui pourrait retarder davantage la stabilisation des émissions et accélérer le phénomène de changement climatique. Dans cette perspective, non seulement le secteur électrique risque de se voir privé de nouvelles opportunités commerciales grâce aux transferts technologiques (mécanismes de flexibilité fonctionnant sur la base de projets) mais surtout les efforts futurs pour stabiliser le climat seront probablement encore plus difficiles à réaliser.

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2.2.1.5. Un fonds pour l’application conjointe et le MDP : le Prototype Carbon Fund

Le 20 juillet 1999 la Banque Mondiale a approuvé le « Prototype Carbon Fund (PCF)174 », un fond créé par le Département Environnement de la Banque qui servira à stimuler des projets internationaux de réduction d’émissions en accord avec les procédures du Mécanisme de développement propre et de l’Application conjointe. Selon la Banque, le PCF a trois objectifs : - illustrer comment des projets du secteur public ou privé de haute qualité en matière de

réduction d’émissions peuvent promouvoir le développement durable dans les pays en développement ;

- fournir une opportunité d’apprentissage par l’action et par l’échange d’informations ; - démontrer comment la Banque Mondiale peut mobiliser de nouvelles ressources pour

aider les pays en développement à poursuivre des objectifs environnementaux. Le PCF entend maintenir un portefeuille équilibré et varié tant du point de vue géographique que technologique. La Banque Mondiale joue ainsi le rôle de courtier en fixant un prix qui satisfasse à la fois l’acheteur et le vendeur. Approximativement la moitié des investissements seront réalisés via l’Application conjointe et l’autre moitié via le Mécanisme de développement propre. La majorité des projets portera sur les énergies renouvelables. Minimum 2% et maximum 10% des capitaux seront investis dans un seul projet. Maximum 20% des capitaux seront investis dans un seul pays hôte. Maximum 25% des capitaux du Fonds seront investis dans des projets utilisant la même technologie. * Cas du secteur électrique En août 99, déjà 18 sociétés du secteur privé, parmi lesquelles Tokyo Electric Power Co., avaient exprimé leur intérêt avec des engagements de 5 millions de US$ chacune. En outre, les gouvernements de Finlande, des Pays-Bas, de Norvège et de Suède se sont également engagés pour un montant de 10 millions d’US$ chacun (Thatcher J., 1999). La Banque Mondiale, qui est occupée à ouvrir ce Fonds, prévoit un budget pour la phase pilote de maximum 150 millions de US$. En mars 2000, les contributions de plusieurs pays scandinaves, du Japon et de la Belgique totalisent 85 millions de $US. En mai 2000, 5 pays (France, Allemagne, Royaume-Uni, Norvège et Japon) et 15 sociétés participent au PCF. Le secteur électrique est largement représenté pour cette première phase de participation. Signalons qu’Electrabel est l’un de ces participants (pour 200 millions BEF)175.

174 Voir le site du Prototype Carbon Fund à http//www.prototypecarbonfund.org/ 175 Source : Bureau fédéral du Plan, Flexibility instruments : can it be useful for Belgian companies ?, Brussels, 5 June 2000, organised by federation of belgian companies (FEB).

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2.2.1.6. La bulle de répartition

La bulle communautaire permet de répartir les efforts de réduction de gaz à effet de serre entre les Etats membres176. Désigné comme le quatrième instrument de flexibilité, ce concept de « bubble », qui permet à l’Union européenne177 de parler d’une seule voix, peut être définit de la façon suivante : « L’application des exigences régulatrices repose sur le présupposé que seules les émissions totales comptent du point de vue de la protection de l’environnement ». La réglementation se base sur une bulle imaginaire recouvrant toute une région (l’Union européenne). La prémisse consiste à dire qu’aucun effet ne résultera d’un accroissement d’émissions d’un pays de l’Union européenne, si cet accroissement est compensé dans un autre pays178. Il s’agit donc, en quelque sorte, d’un commerce international ex ante ; il n’offre aucune flexibilité à partir du moment où il a été accepté. L’Union européenne sera donc responsable de la réalisation de l’objectif de –8% du total des émissions de gaz à effet de serre. Cependant, si un ou plusieurs Etats membres ne s’acquitte pas de ses obligations, cela aura très probablement une incidence sur le respect de l’engagement global de l’Union. Compte tenu du caractère « commun et solidaire » de cette responsabilité, il serait logique, d’après la Commission européenne179, que cet accord de partage, conclu par le Conseil en 1998, prenne la forme d’un instrument législatif élaboré au niveau communautaire. Cet instrument pourrait préciser la nature des relations entre les Etats membres et entre la Communauté et les Etats membres en cas de non-respect des engagements pris, et notamment des recours éventuels devant la Cour de Justice des Communautés européennes. Pour la Commission européenne (2000), la transposition juridique de cet accord de répartition de la charge permettra une ratification conjointe du Protocole de Kyoto par les Etats membres comme par l’Union européenne. Précisons aussi que l’existence de cette bulle communautaire n’empêche pas l’Union européenne de participer pleinement à la négociation internationale des permis d’émission. En outre, la particularité de la dimension communautaire peut justifier l’adoption de règles ou de lignes directrices complémentaires en relation avec le marché intérieur, les aides d’Etat et la législation existante dans le domaine de l’environnement. Une approche du négoce des permis d’émission à l’échelle communautaire pourrait également faciliter la mise en œuvre administrative du système et prévenir l’apparition de nouvelles entraves au commerce (Commission européenne, 1999). Ainsi que nous l’avons montré dans la première partie de l’étude (voir le chapitre : L’effort belge à fournir est-il équitable?), la Belgique s’est mal défendue lors des négociations sur le burden sharing en acceptant un objectif beaucoup trop élevé de –7,5% par rapport aux émissions de 1990. Lors de prochaines négociations, il s’agira pour nos responsables belges de tenir compte de notre situation de départ défavorable en plus des autres critères : coûts marginaux de réduction (qui diffèrent fort d’un pays à l’autre)180, mais aussi intensité en carbone, perspectives d’avenir pour la cohésion économique, flexibilité du système, etc. 176 Les pourcentages respectifs des Etats membres figurent à l’annexe 1 du COM(1999)230 final du 19.05.1999. Lorsque la Communauté européenne et les Etats membres ratifieront le Protocole, ils devront notifier ces valeurs cibles au secrétariat de la Convention. 177 L’Union européenne est la seule Partie au Protocole a avoir officiellement formé une bulle de répartition. 178 Source : Stewart et Krier (1982) in Boucquey N. (1998), p.84. 179 Source : Commission européenne (1999). 180 La Commission européenne (1999b) estime d’après les modèles qu’un burden sharing bien conçu permet grâce à l’uniformisation des coûts marginaux de réduction de gaz à effet de serre d’économiser de l’ordre de 40% du coût européen pour atteindre Kyoto.

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2.2.2. Les mécanismes hors Protocole On distingue essentiellement deux mécanismes flexibles hors Protocole : les accords environnementaux et les certificats environnementaux.

2.2.2.1. Les accords environnementaux

L’accord environnemental181 (environmental agreement), également connu sous le nom d’accord volontaire (voluntary agreement), est un instrument de politique environnementale de plus en plus utilisé depuis le début des années 80. Il peut jouer un rôle de transition en douceur entre une politique de stricte réduction des émissions sur le seul territoire national et une politique davantage basée sur le régime de flexibilité tel que proposé par le protocole de Kyoto. Une définition générale pour un accord environnemental de réduction des émissions de gaz à effet de serre peut être : Un accord entre une industrie dans un pays et un régulateur dans un autre pays (accord bilatéral), ou entre une industrie dans un groupe de pays et un régulateur régional (accord régional), avec pour finalité de résoudre un problème environnemental régional ou international (CICERO, 1999). Les accords environnementaux passés avec l'industrie ont été introduits au niveau national et même au niveau de la Communauté. Ils ont été étudiés avec grande attention car ils offrent à l'industrie une solution plus flexible que la réglementation technique tout en évitant les problèmes de compétitivité qu'entraînent des taxes sur l'énergie élevées et unilatérales. Ils sont particulièrement attrayants sur le plan du rendement énergétique. En 1996, l’Agence Européenne pour l’Environnement avait déjà tiré quelques conclusions relatives aux accords environnementaux (AEE, 1998) : 1. Cette approche reflète les tendances actuelles favorisant la recherche de consensus et les

processus participatifs dans les questions d'ordre public et complète l'approche réglementaire traditionnelle.

2. Pour accroître l'utilisation des accords environnementaux, il convient d'en améliorer la crédibilité et la transparence, ce qui suppose d'établir des objectifs précis, de veiller à une meilleure transparence pendant la négociation, la mise en œuvre et l'évaluation des accords et de prévoir des systèmes de suivi et de notification fiables. Ces indications portent notamment sur l'établissement d'objectifs quantifiés, le suivi des résultats, les obligations de notification périodique, la vérification des résultats et les dispositions garantissant un accès à l'information et régissant l'adhésion de tierces parties.

3. Par rapport à d'autres instruments politiques, comme la fiscalité, très peu d'évaluations d'accords environnementaux ont été entreprises, et la littérature relative à leur utilisation

181 L’expression "accords environnementaux" est utilisée pour des raisons de simplicité. À l’échelon communautaire, il n’existe en fait aucun accord juridique à proprement parlé, mais on trouve un engagement unilatéral de l’industrie dont la Commission prend note et qu’elle "couvre" moyennant une recommandation adressée à l’industrie.

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est limitée. Dans la plupart des cas, il n'a pas été possible de faire une évaluation quantitative de l'efficacité environnementale des accords du fait du manque de données de suivi fiables et de l'irrégularité des rapports, ce qui a empêché d'effectuer des comparaisons entre la situation actuelle et ce qui aurait très probablement été le cas si aucun accord n'avait été conclu (‘cours normal des affaires’). On a cependant trouvé quelques avantages plus éloignés, y compris la promotion d'une gestion des entreprises respectueuses de l'environnement.

4. Les accords environnementaux semblent les plus utiles en tant que complément d'autres mesures politiques, comme les instruments réglementaires et fiscaux, et peuvent alors s'avérer très intéressants, notamment du fait de leur aptitude à accroître la sensibilisation, à faciliter un consensus et à créer un forum permettant les échanges d'informations entre les différentes parties.

Le récent rapport du CICERO (1999), relatif au rôle des accords environnementaux pour la mise œuvre du Protocole de Kyoto, défend l’idée que les expériences d’accord environnemental dans certains pays de l’OCDE suggèrent que ces accords seraient les plus attractifs comme supplément aux outils traditionnels de contrôle ou aux outils politiques basés sur le marché. Leur efficacité environnementale reste toutefois à prouver si l’on veut légitimer ce type d’instrument pour le long terme. La littérature ne donne pas de recommandations précises sur les circonstances qui conduiraient à préférer l’utilisation de ce type d’instrument par rapport aux autres outils politiques. Il faut aussi souligner le fait que les accords internationaux, en particulier ceux établis par l’Union européenne182, restent rares. Trois accords pris au niveaul européen concernent le changement climatique. Le plus important est l’accord passé avec l’industrie automobile pour réduire les émissions de CO2 des voitures particulières. Cet accord, finalisé le 29 juillet 1998, après 2 ans de négociations entre la Commission européenne et l’Association des Constructeurs Européens d’Automobiles (ACEA), prévoit une réduction des émissions de CO2 des voitures particulières de 25% entre 1995 et 2008183. La contribution de cet accord à l’objectif européen de CO2 fixé à Kyoto est estimé à 15% (Repinski, 1999). Récemment, l’Union européenne souhaite mettre en place un système de contrôle des rejets de CO2 avec la possibilité d’ériger des plafonds obligatoires. Le chiffre de 120g/km est avancé pour 2010184. Mais quels rôles les accords environnementaux pourraient-ils jouer dans le cadre de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto ? La Commission européenne (1999) a répondu à cette question. Elle est favorable à l’utilisation des accords dans le domaine de l’environnement au niveau de l’industrie : « il pourraient jouer un rôle important dans la panoplie de mesures nécessaires pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto ». Elle précise que ces accords peuvent porter aussi bien sur les produits d’un secteur donné que sur le processus de production185, et leur objectif doit aller bien au-delà d’une évolution « normale ». Elle insiste sur le fait que les associations sectorielles peuvent manifester leur intérêt pour les futurs accords dans le domaine de l’environnement en faisant connaître la nature de leurs engagements.

182 Voir aussi, « the Commission’s Communication on Environmental Agreements (COM (96) 561). 183 Ceci implique que les voitures vendues en 2008 sur le marché européen émettront moins de 140 g de CO2 par km. L’accord prévoit aussi un objectif transitoire indicatif fixé à 165-170 g CO2/km pour 2003. 184 Source : Airplus, n° 25, mars/avril 2000. 185 Les procédés de cogénération par exemple pourraient faire l’objet d’accords environnementaux d’autant plus que la libéralisation du marché de l’électricité va stimuler ce type de production (ALBRECHT J., 1998).

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Le Conseil des Ministres européens de l’environnement, réuni lors de sa 2207ème session le 12 octobre 1999, a également estimé « que les accords environnementaux passés avec le secteur industriel pourraient jouer un rôle important dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre et compléter efficacement les mesures communautaires, à condition qu’ils comportent des objectifs déterminés ainsi que des dispositions appropriées de suivi et, le cas échéant, de mise en œuvre ». Précisons toutefois que si les accords environnementaux en relation avec la consommation énergétique sont de nature à améliorer l’efficacité énergétique, ils n’incluent pas nécessairement d’objectifs précis en termes d’émissions de CO2. Par ailleurs, la contribution à Kyoto est parfois relativement faible (Cf. l’accord du CEFIC lancé en 1992 visant à réduire la consommation énergétique pour l’industrie chimique) ou inconnue parce que l’accord n’a pas encore démarré. Mais rappelons qu’il ne s’agit encore qu’un début et qu’il serait possible d’envisager de nombreux nouveaux accords environnementaux. Déjà en 1997, plus de 300 accords environnementaux avaient été lancés dans l’Union européenne (EEA, 1997). Signalons cependant que l’Allemagne et les Pays-Bas regroupaient en 1996 plus des 2/3 des accords, et que les accords environnementaux ayant pour but de réduire les émissions de gaz à effet de serre ont été de plus en plus mis en application dans de nombreux pays européens. Mais ni la Belgique, ni l’Irlande, ni l’Italie, ni l’Espagne n’avaient en 1996 conclu d’accords en relation avec le changement climatique186. Notre pays n’est donc pour l’instant pas vraiment à l’avant-garde des expériences dans ce domaine. * Cas du secteur électrique Au niveau européen, en matière de changement climatique, un exemple intéressant d’engagement unilatéral est celui du groupe EURELECTRIC (European Grouping of the Electricity Supply Industry) et de l’Union internationale des Producteurs et Distributeurs d’Energie Electrique (UNIPEDE). Avec leur programme « Energy Wisdom », les objectifs sont en effet d’améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’électricité. Le premier rapport du programme devait être publié vers la fin 2000 ( ?). Les accords volontaires, établis entre secteur électrique et gouvernements, deviennent un instrument croissant en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. De nombreuses applications existent déjà, comme par exemple « The voluntary challenge and registry » au Canada, « The climate challenge program » aux Etats-Unis, ou « Environmental actions plans » aux Pays-Bas (IEA, 1997). Ces accords étant trop récents et en pleine évolution, il est difficile d’assurer à long terme leur efficacité en matière de réduction de gaz à effet de serre. Par ailleurs, étant donné la grande spécificité des situations politiques et économiques nationales, il serait très complexe de vouloir établir un programme commun d’accord volontaire. Cela ne signifie pas pour autant que les expériences menées à l’étranger soient sans intérêt. Une action commune d’échange d’informations pourrait prendre différentes formes : un catalogue des mesures de réduction de gaz à effet de serre, des échanges d’expériences de programmes, des normes internationales volontaires (voluntary international standards), l’Electric utility benchmarking association, etc. Un exemple de catalogue est le « Climate options workbook » du « US Climate challenge programme’s. Ce

186 Source : European Commission : Inventory of Environmental agreements, CEC, 1996 (Draft final).

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Workbook contient plus de 150 pages décrivant les mesures que le secteur électrique peut choisir d’entreprendre pour réduire, éviter ou séquestrer les gaz à effet de serre187. En résumé, on peut imaginer que les accords environnementaux constitueront à l’avenir bien plus qu’un instrument transitoire. Les difficultés pour l’Europe d’atteindre l’objectif de Kyoto et les limitations qu’elle veut imposer sur les mécanismes de flexibilité l’obligeront sans doute à utiliser davantage ce type d’instrument. Dans cette optique, il serait sans doute souhaitable que les accords soient basés sur le principe de la responsabilité individuelle, ce qui permet des sanctions individuelles en cas de non respect des engagements.

2.2.2.2. Les certificats environnementaux

Il s’agit d’un instrument économique qui permet de réconcilier les politiques de subventions aux énergies renouvelables à la libéralisation des marchés de l’énergie. Les certificats récompensent la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables tandis que des amendes sont prévues si des quotas de production ne sont pas respectés. La Commission européenne souhaite que les Etats membres introduisent un système de certificats « afin de permettre une commercialisation efficace des sources d’énergies renouvelables (électricité) et d’obtenir la transparence complète nécessaire au consommateur pour faire son choix ». La question essentielle qui préoccupe la Commission européenne est de savoir si les systèmes de certificats doivent rester au niveau national ou si une harmonisation européenne des législations nationales est nécessaire dans ce domaine. Les pays favorables aux certificats verts sont, parmi d’autres, les Pays-Bas, la Suède, l’Autriche et l’Italie. 2.3. POTENTIALITÉS DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ

Il n’y a eu à ce jour dans l’Union européenne quasiment aucune expérience d’utilisation d’instruments analogues aux mécanismes prévus à Kyoto (les quotas laitiers fixés par la Politique Agricole Commune présentent moins de similitudes avec les mécanismes de Kyoto que les commerces d’émissions de SO2 développés aux Etats-Unis). Il est donc particulièrement utile d’analyser les potentialités de ces mécanismes en Europe. L’analyse des potentialités des mécanismes de flexibilité vise à déterminer, d’une part, leur principe de fonctionnement, et d’autre part, leur rentabilité économique. Bien entendu, l’ensemble des principes de fonctionnement ne sera connu qu’en mai 2001 au plus tôt (clôture de COP-6 à Bonn) voire même lors de COP-7 avec la présidence belge de l’Union européenne mais il est déjà possible de dégager certains paramètres et de mieux comprendre l’influence possible des mécanismes de flexibilité sur les possibilités d’atteindre les objectifs de réduction de gaz à effet de serre fixés à Kyoto. Les mécanismes de flexibilité tels que le mécanisme de développement propre et l’application conjointe concernent des projets qui dans le passé étaient jugés économiquement non 187 Source : http://www.eei.org/issues/enviro/programs.htm

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rentables. Ils pourront devenir plus intéressants pour les investisseurs en raison de la valeur marginale potentielle des crédits de réductions d’émissions. En bref, les mécanismes de flexibilité sont de nature à accroître le taux de rentabilité des investissements tout en contribuant aux objectifs du Protocole.

2.3.1. Les paramètres qui influencent les potentialités Les potentialités des mécanismes de flexibilité dépendent de plusieurs paramètres : - l’état des relations politiques et économiques entre les parties intéressées ; - les intérêts réciproques de réaliser le projet ; - l’éligibilité du projet ; - l’additionalité ou « supplementarity » (Cf. lexique) ; - la certification ; - la définition des crédits ; - les bases de référence ; - les quotas. Les deux premiers paramètres sont généraux pour tout type de transaction commerciale et dépassent le cadre de la présente étude, nous examinerons donc en détail les six derniers paramètres, spécifiques des mécanismes de flexibilité décidés à Kyoto, notamment en reprenant le point de vue du E7 (Cf. lexique).

2.3.1.1. L’éligibilité des projets

La définition des projets éligibles au titre du Mécanisme de développement propre et de l’application conjointe devrait prendre en compte les points suivants : • Les réductions de CO2 envisagées – éventuellement assorties d’autres avantages

environnementaux, économiques et sociaux - doivent être réelles et mesurables (Cf. Protocole) ;

• Les mécanismes devraient favoriser l’innovation dans l’efficacité énergétique selon les conditions et les priorités locales ;

• Toute entité institutionnelle ou économique doit pouvoir entreprendre des projets et produire des crédits, ex. : pays en développement, organismes privés, intermédiaires, etc. ;

• Les investissements dans le Mécanisme de développement propre seront facilités si les pays en développement précisent les critères d’éligibilité des projets et créent les mécanismes institutionnels nécessaires à la coordination et l’approbation des projets.

Certains acteurs estiment aussi que : • Les projets devraient être sélectionnés d’après les priorités fixées par l’investisseur et

l’hôte du projet, comme le coût, le type de projet, c’est-à-dire la technologie, etc. ; • Le prix des crédits d’émissions devrait être fixé par le vendeur et par l’acheteur, et non par

des gouvernements ou d’autres organismes (Recommandations des compagnies d’électricité membres du E7) ;

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2.3.1.2. L’additionalité

Des directives internationales claires et uniformes sur les additionalités188 doivent être adoptées car une absence de critères cohérents entraînerait des problèmes difficiles d’identification de projets potentiels pour le secteur industriel (voir aussi infra le chapitre consacré au coût des mesures de réduction via Mécanisme de développement propre).

2.3.1.3. La certification

Il est évident que le monde industriel attend un système aussi simple et global que possible. L’argument avancé est qu’il faut éviter des situations dans lesquelles la mise en vente des crédits d’unités de réductions d’émissions sur un second marché serait entravée par les différences entre les critères de certification des différents régimes. Le problème de la certification comporte deux aspects : la certification des projets et la certification des crédits. En matière de certification des projets, il s’agirait que : • Un organisme international établisse les directives et les accréditations des certificateurs ; • Un organisme national établisse les directives ou les critères de qualification

correspondant aux directives internationales ; • Les projets soient élaborés à partir des directives nationales et internationales ; • Les projets soient soumis aux gouvernements nationaux qui les transmettent à l’organisme

international de certification. En matière de certification des crédits, il s’agirait que : Les réductions réelles d’émissions réalisées puissent être auditées et vérifiées ; Les unités de réductions d’émissions certifiées demeureraient la propriété des entités dont émane le projet, c’est-à-dire les partenaires du projet, afin d’être utilisées soit pour satisfaire les engagements nationaux, soit pour être vendues à d’autres parties. Pour les compagnies d’électricité membres du E7, l’emploi d’auditeurs privés et indépendants – habilités à mener des audits financiers et environnementaux – renforcerait la crédibilité et supprimerait la nécessité de créer un organisme gouvernemental ou public pour y suppléer.

2.3.1.4. La définition des crédits

Pour le groupe E7, les unités de réductions d’émissions certifiées devraient remplir les conditions suivantes : Les crédits devraient provenir de réductions réelles des émissions ; Les crédits devraient appartenir aux participants qui ont entrepris et réalisé les projets ; L’origine des crédits devrait être bien définie ; Les crédits créés devraient être interchangeables, pour être négociés comme une denrée fongible sur un second marché.

188 Il faut en effet que les nouvelles mesures viennent bien en supplément et non à la place de mesures préalablement décidées.

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2.3.1.5. Les bases de référence

Les bases de référence sont importantes pour la crédibilité du calcul des réductions d’émissions. Mais il faut bien entendu que ces bases s’appuient sur les conditions et normes locales, et qu’elles prennent en compte la croissance économique (afin, par exemple, que la collectivité ne soit pas privée des avantages de l’électrification, qu’elles restent stables pendant la durée du projet et, notamment, que le pays hôte tout comme l’utilisateur du projet s’entendent sur la méthode de calcul de ces bases de référence et des crédits qui s’ensuivront).

2.3.1.6. Les quotas

Les unités de réductions d’émissions générées par les mécanismes de flexibilité ne devraient pas remplacer les efforts nationaux pour maîtriser en totalité les émissions de gaz à effet de serre. Les quotas (ou plafonds) sur l’ensemble des réductions d’émissions à réaliser au niveau national peuvent cependant limiter l’utilisation des mécanismes de flexibilité, et avoir des conséquences sur la faisabilité économique de leur utilisation. Les obligations nationales pour réduire les émissions de façon conventionnelle ne devraient pas restreindre l’utilisation des mécanismes de flexibilité. Autres recommandations élaborées par le groupe E7 : Les mécanismes de flexibilité devraient inclure les six gaz mentionnés dans le Protocole ; Le stockage de crédits obtenus grâce à ces mécanismes de flexibilité devrait être autorisé pour une utilisation lors d’engagements ultérieurs ; Les pays de l’Annexe 1 devraient autoriser le secteur économique et commercial à participer à l’utilisation des mécanismes de flexibilité ; L’enregistrement et la déclaration des projets devraient être rendus possibles quand les projets sont entrepris par un groupe d’investisseurs de l’annexe 1.

2.3.2. Les avantages et inconvénients des mécanismes de flexibilité Chaque mécanisme présente bien entendu ses avantages et inconvénients mais, globalement, de nombreuses études tentent de montrer que les mécanismes de flexibilité devraient permettre de réduire les coûts des politiques pouvant être menées pour réduire les gaz à effet de serre. On estime ainsi (SHOGREN J., 1998) que supprimer ces mécanismes du Protocole reviendrait à doubler les coûts de réduction des politiques de lutte contre le réchauffement global aux Etats-Unis. Dans ce chapitre nous passerons en revue les avantages et inconvénients des trois principaux mécanismes de flexibilité en laissant de côté les aspects purement économiques, détaillés dans la troisième partie de ce rapport. Devant cette profusion de nouveaux concepts, il n’est sans doute pas inutile de rappeler les différences essentielles entre chacun des grands mécanismes de flexibilité, et les avantages et inconvénients de chacun d’eux pour une série limitée de critères. Le tableau 8 tente de résumer très brièvement, dans un souci purement pédagogique, les grandes spécificité de chaque instrument.

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Tableau 8 : les différences dans les mécanismes de flexibilité Bulle de répartition Commerce

d’émission Application conjointe

Mécanisme de développement propre

Définition Contribution différenciée Commerce ex ante

Echange de quotas Bourses d’émissions Négoce de permis

Investissement dans un projet menant à des réduction de gaz à effet de serre Négoce de crédits

Portée géographique Union européenne Entre pays industrialisés Entre 1 PI (Annexe I) et 1 PVD (non Annexe 1)

Type de flexibilité189 Géographique

Type de commerce multilatéral multilatéral Bilatéral

Date d’entrée en vigueur

2002 ? 2005 ? pour l’UE (Livre Vert) sinon 2008

< 2008 sans acquisition de crédits et > 2008 avec

> 2000 avec acquisition de crédits

Article du Protocole 4 17 6 12

Complémentarité Tout échange vient en complément des mesures nationales

Objectifs Réduction globale de gaz à effet de serre (8%)

Réduction de gaz à effet de serre au moindre coût Principe du pollueur / payeur

Réduction de gaz à effet de serre et d’autres buts comme l’augmentation du niveau de vie

Réduction de gaz à effet de serre et d’autres buts comme les transferts technologiques

Efficacité environnementale

A priori, plus facile d’atteindre l’objectif pour chacun des Etats membres

Danger lié au hot air (Russie, Ukraine) Certitude du respect des quotas

Additionalité ? Réductions réelles, mesurables et permanentes?

Additionalité ? Puits ? Réductions réelles, mesurables et permanentes ?

Incertitudes liées aux inventaires d’émissions Avantage : objectif plus ambitieux possible et plus de pays Inconvénient : réduction des mesures nationales

Efficacité économique Positive pour l’UE Négative pour la BE

Coûts faibles de transaction (+ expérience de pays de l’Annexe I)

Coûts élevés de transaction

Coûts élevés de transaction

Minimalisation des coûts L’incertitude liée aux inventaires diminue la confiance dans le système : si l’un des partenaires fausse le jeu, l’ensemble en profite.

Innovation & diffusion de technologies propres

/le jeu de la concurrence /Transferts technologiques entre pays industrialisés

/Transferts technologiques avec pays en développement

Stimulation continue à l’innovation et débouchés commerciaux

Questions éthiques Evitement de la responsabilité historique des émissions et du rôle de chef de file Recherche de la facilité « low hanging fruit » L’utilisation des mécanismes augmente les capacités financières des pays en développement

Faisabilité politique Il manque les règles (certification des projets et des crédits), principes, modalités de fonctionnement des mécanismes. Les transactions de permis d’émission se feront entre pays de l’Annexe I, politiquement moins sensibles. Quels seront les garanties par rapport règles de surveillance ?, les inventaires seront-ils fiables ? Probablement plus acceptable par l’opinion publique des pays industrialisés qu’une taxe CO2 ou que des mesures domestiques trop coûteuses

* Cas du secteur électrique Pour l’industrie électrique (UNIPEDE, 1999), les avantages et inconvénients des mécanismes de flexibilité dépendent de la forme finale qui leur sera donnée, et qui devrait idéalement rencontrer une longue série de critères, incluant : - l’égalité d’accès ; - l’efficacité environnementale ; - l’efficacité économique (pas de bureaucratie inutile) ; - la transparence et la crédibilité (monitoring et reporting) ; - l’adaptabilité aux changements (par ex. de nouvelles Parties peuvent rejoindre le

Protocole) ; - la faisabilité (utiliser des institutions existantes autant que possible) ; 189 Mais la flexibilité peut provenir des moyens (6 gaz à effet de serre, utilisation des « puits ») ou être de nature temporelle (banking, période d’engagement sur 5 ans)

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- l’évitement de nouvelles distorsions de marché. La détermination de ces critères devrait inclure les problèmes suivants : - la participation des entreprises privées ; - la création d’un marché économiquement sain et actif ; - l’encouragement à des actions précoces (la certification des émissions réduites et la

reconnaissance du banking notamment devraient être données pour des entreprises privées qui mettent en œuvre des projets précoces.

Nos distinguons ici les avantages et inconvénients des mécanismes de flexibilité, d’une part pour le commerce d’émission, et d’autre part pour la mise en œuvre conjointe et le mécanisme pour un développement propre.

2.3.2.1. Le commerce d’émission

Pour l’industrie électrique (UNIPEDE, 1999), l’enjeu « Kyoto » est de taille et le temps est venu de passer à des simulations de commerce. L’industrie européenne de l’électricité vient d’examiner les résultats d’un exercice innovateur de simulation d’un marché de permis d’émissions de CO2 associé à un marché de l’électricité. L’exercice a été réalisé en collaboration avec ParisBourse SBF et l’agence internationale de l’énergie (AIE), du 18 mai au 6 juillet 99 et simulait 12 ans d’activités couvrant la période 2001 à 2012. Cette simulation, à laquelle ont participé 19 compagnies de 14 pays, visait à examiner l’efficacité d’un système virtuel de bourse informatique mettant en relation les échanges d’électricité et de permis d’émissions de CO2. Cette simulation (GETS 1)190 a permis d’établir que : - la réalisation d’un marché de permis d’émissions ne présentait en soi aucune difficulté

pour les participants ; - les marchés d’électricité et de permis d’émissions « en parallèle » ont donné aux

compagnies l’opportunité d’un juste équilibre entre les logiques commerciales et les investissements nécessaires à la réduction d’émissions ;

- un tel marché ouvert permet de respecter les objectifs de Kyoto en dégageant un prix pour la réduction d’émissions tout en abaissant le coût de la facture environnementale pour chacun ;

- les marchés ont permis aux compagnies virtuelles de formuler des stratégies d’investissements appropriés ;

- les échanges seraient encore plus efficaces s’ils étaient étendus à d’autres secteurs191 ; - le rôle et l’effet des amendes192 en ces de non-respect des engagements devraient faire

l’objet d’une réflexion approfondie.

190 Greenhouse gas and electricity trading simulation – disponible en anglais auprès du Secrétariat d’UNIPEDE / EURELECTRIC (website unipede.eurelectric.org), de l’AIE (www.iea.org/clim/cop5/index.htm) ou de ParisBourse (www.matif.fr/index7.htm) 191 Jean-Pierre Bourdier (EDF) a ainsi commenté : ce système n’est pas jouable dans un secteur très étroit comme la production électrique. L’offre est trop limitée. A la fin des périodes de tests, le prix de la tonne de carbone atteint des tarifs exorbitants. 192 L’une des 19 compagnies, incapable de payer ses « amendes » a même été acculée à une faillite virtuelle ! Les électriciens qui s’en sont le mieux sortis sont ceux qui ont le plus investi dans les technologies moins polluantes (CITEPA, 2000b).

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Les résultats de GETS2 (de février à juillet 2000 avec élargissement à 35 entreprises dont Electrabel, 16 pays et 6 secteurs d’activités) sont accessibles à partir du site : www.eurelectric.org (http://www.gets2.org/bodyindex.htm). Sans entrer dans les détails, rappelons que cette seconde période de silumations a confirmé les avantages des mécanismes flexibles.

2.3.2.2. Application conjointe et Mécanisme de développement propre

Une étude de JANSSEN (1997) a tenté d’expliquer pourquoi les avantages nombreux de l’application conjointe (essentiellement les gains liés à la comparaison des coûts de réduction de gaz à effet de serre) sont contrebalancés par un manque d’enthousiasme de la part des investisseurs privés des pays industrialisés. Pour eux la notion de risque est évidemment très importante en terme d’investissement. Janssen a dès lors étudié les différent risques d’investissement liés à l’application conjointe qu’il a classé en 3 catégories : les risques économiques, politiques et technologiques. Cette étude analyse plusieurs stratégies - plusieurs instruments - pour la gestion des risques liés aux projets d’application conjointe comme les assurances, la diversification des projets et la structure spécifique des investissements. L’industrie électrique (UNIPEDE, 1999) est disposée à utiliser l’Application conjointe et le Mécanisme de développement propre pour : - promouvoir des projets électriques (génération, transmission et distribution), en particulier

dans les pays en développement ; - promouvoir l’efficacité énergétique ; - élaborer à travers les partenariats entre pays développés et non développés, de bonnes

pratiques pour le développement durable. Ces mécanismes présentent l’avantage de répondre à une attente réelle : la demande d’énergie de la part des pays en développement est grande. Les transferts de technologies avancées en matière d’électricité qui seront réalisés grâce à ces mécanismes peuvent donc jouer un rôle important dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Mais pour mieux identifier et mettre en œuvre les utilisations de technologies électriques réduisant les émissions de gaz à effet de serre, 3 actions sont nécessaires (IEA, 1999) : - améliorer l’accès à l’information sur les technologies électriques et les opportunités pour

financer leur développement ; - relier les technologies électriques disponibles aux besoins spécifiques ; - améliorer et coordonner les efforts de recherche, développement et démonstration de

nouvelles technologies électriques. Le Mécanisme de développement propre est aussi intéressant pour les pays en développement parce que les pays industrialisés disposent souvent d’une avancée technologique considérable permettant aux pays en développement d’éviter une progression trop rapide de leurs émissions futures. Il s’agit, par exemple, de la mise à niveau des systèmes de génération d’électricité. Cette question des transferts technologiques a été récemment abordée en détail sur les plans méthodologiques et technologiques par le GIEC (2000)193.

193 Voir : http://www.grida.no/climate/ipcc/tectran/IPCC_SRTT.pdf

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2.4. LA POSITION ET L’EXPÉRIENCE DES ACTEURS FACE AUX MÉCANISMES DE

FLEXIBILITÉ

Partis pris idéologiques, intérêts économiques ou doctrines politiques, les divergences de vues concernant les mécanismes de flexibilité sont, à première vue, inconciliables. Il semble donc important, dans le cadre de cette étude sur les implications du Protocole de Kyoto, de clarifier les intérêts respectifs des différents acteurs et Parties associées au Protocole en établissant une ébauche de synthèse des arguments des uns et des autres. Ce chapitre permet notamment de comprendre les divergences de point de vue réitérées lors de la Conférence de La Haye (Cf. point 2.1.6.). En principe, les mécanismes de flexibilité permettent de réduire les coûts globaux de la réduction des émissions, car les réductions d’émissions peuvent s’effectuer là où elles sont les moins coûteuses. Toutefois, en pratique, cela permet à certains pays d’éviter de prendre des décisions difficilement acceptables par l’opinion publique (telle qu’une augmentation des accises sur les carburants aux Etats-Unis) en achetant des réductions d’émissions éventuellement fictives194 dans d’autres pays, notamment dans ceux qui ont obtenu des objectifs trop laxistes (Russie, Ulkraine) ou qui n’ont pas encore d’objectifs (pays en développement). D’où la nécessité d’édicter des règles pour la mise en œuvre des mécanismes de flexibilité. De l’avis du Bureau fédéral du Plan (1999), « même s’ils ont accepté un objectif de réduction de –7%, les Etats-Unis ont en tous cas affiché leur intention de continuer à augmenter leurs émissions nationales entre 1999 et 2008-2012 ». Si ce scénario devait se réaliser, on s’écarterait fortement d’un principe cher à la Convention selon lequel les pays industrialisés doivent montrer l’exemple aux pays en développement. C’est en effet une condition indispensable si l’on souhaite que ces pays participent le plus rapidement possible à l’effort mondial de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

2.4.1. Au niveau mondial Pour l’Ambassadeur itinérant de Belgique pour le développement durable, Son Excellence Marc P. Gedopt (Séminaire NETRAM, 1999), « un consensus international sur les modalités à convenir pour le Protocole de Kyoto sera très difficile à trouver ». Ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne les mécanismes de flexibilité et vient malheureusement d’être reconfirmé à La Haye en novembre 2000. Etats-Unis C’est bien connu, les Etats-Unis souhaitent que le marché des permis négociables soit le moteur du dispositif mais exigent aussi que les pays en développement entrent dans le jeu. L’Ambassadeur belge M. Gedopt résume en quatre points les enjeux américains :

194 Réductions qui se seraient réalisées déjà dans un scénario « Business as usual » comme en Russie où les émissions d’aujourd’hui sont déjà 30% inférieures à ce qu’elles étaient en 1990. Il y a donc une réserve d’émissions « fictives » (« hot air ») à vendre au plus offrant. D’après Willems S. (1999), selon les estimations, cette réserve pourrait être équivalente à environ 5% des émissions des pays de l’OCDE, voire davantage. Selon Herold (1998) in Böringher (1999), les estimations du « hot air » seraient compris entre 516 et 650 millions de tonnes de CO2 ce qui correspond à 70-90% du total des engagements de réduction des pays de l’Annexe B.

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- refus politique de modifier le système de consommation et de développement : « chaque homme politique sait qu’augmenter le prix de l’essence à la pompe équivaut à un suicide électoral » ;

- au nom de la souveraineté nationale, on pratique volontiers l’isolationnisme environnemental ;

- la priorité va aux mesures, comme les mécanismes de flexibilité, qui optimisent le rapport coûts / efficacité ;

- le Sénat montre une opposition farouche à la ratification du Protocole. La taxation est en effet un sujet tabou aux Etats-Unis et les interactions entre industrie et gouvernement sont moins fortes qu’en Europe (ELLERMAN D., 1999). Japon Pour le Japon, les objectifs acceptés à Kyoto (-6%) sont nettement supérieurs aux propositions initiales de seulement 2% de réduction. Le Ministère japonais du commerce et de l’industrie, dans sa première analyse post-Kyoto, suggérait d’atteindre l’objectif de 6% de la façon suivante : 2% à partir des programmes sur le marché intérieur et 4% à partir des mécanismes de flexibilité (Financial Times, 1998). Pays du JUSSCANNZ D’une manière générale, ces pays, pilotés par les Etats-Unis sont favorables à des mécanismes ouverts (notamment au secteur privé), fondés sur la loi du marché, transparents, efficaces par rapport au coût et équitables. Ils sont généralement opposés à l’imposition de restrictions aux échanges. Pays en développement L’avis, donné peu avant la conférence de Buenos Aires en novembre 1998 par AGARWAL A. et NARAIN S. (1998), chercheurs au Centre pour la science et l’environnement de New Delhi en Inde, résume bien les craintes des pays en développement :

« Le vrai problème concernant les objectifs à atteindre pour limiter les émissions de gaz à effet de serre réside dans le fait que les mécanismes de flexibilité autorisés par le Protocole de Kyoto présentent des effets pervers : étant donné que le système repose sur une année de référence (1990) qui détermine le quota de gaz à effet de serre pouvant être émis par chaque pays, ces mécanismes incitent les pays en développement, qui n’ont pour l’instant pas adhéré au protocole, à augmenter au plus vite leurs taux d’émissions. Les pays qui auront adopté des technologies énergétiques moins polluantes auront des difficultés à réduire leurs émissions lorsque les années de références seront fixées, et cela leur coûtera encore plus cher. A l’inverse, les pays qui continuent d’utiliser des technologies et des combustibles très polluants y parviendront avec une relative facilité, ce qui leur vaudra un satisfecit mondial. Le mécanisme de développement propre fourmille de manquements à la morale et d’erreurs économiques. Le rôle des pays en développement dans la lutte contre le changement climatique doit-il se borner à aider les pays développés à tenir leurs engagements ? Selon ce scénario, les pays industrialisés investissent dans des projets au Sud, sans rien changer à l’intérieur de leurs frontières. Ce système permet au Nord d’acheter la participation du Sud. Mais à quel prix ? L’administration américaine, par exemple, propose de payer les crédits d’émission au prix de 14 à 23 dollars la tonne, quand le coût d’un programme de réduction

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des émissions aux Etats-Unis tournerait autour de 125 dollars la tonne. Le mécanisme de développement propre vise en fait à garantir au Nord un vaste choix de projets au plus bas prix dans le Sud… ». Selon GODARD O. (1998), les pays en développement ne veulent pas se fixer d’objectifs contraignants dont ils craignent qu’ils ralentissent leur développement et font observer que le gros de la pollution passée et même actuelle, si l’on considère les émissions par habitant, vient des pays riches, à commencer par les Etats-Unis (50% des émissions de gaz à effet de serre des pays de l’OCDE). A leurs yeux, c’est donc aux riches de payer. L’Ambassadeur belge M. Gedopt estime que la position généralement adoptée par les pays en développement est basée sur trois principes : - reconnaissance d’une responsabilité mondiale commune mais les actions de réduction

doivent être différenciées en fonction des possibilités de chaque pays et de son historique (t de CO2 émise par habitant, par exemple)195 ;

- priorité doit être donnée au développement des pays ; - nouvelles ressources financières. Les ONG de développement font également état de leurs critiques à l’égard des mécanismes de flexibilité. Ainsi par exemple, ENDA Tiers Monde (1999) estime que les mécanismes de Kyoto sont loin de constituer la solution au problème de l’effet de serre. Cette ONG souhaite un recours contrôlé à ces mécanismes avec la fixation de plafonds (« caps ») et la reconnaissance d’un droit pour tous identique en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Cette égalité dans l’allocation des droits pour tous repose sur le constat d’injustice actuelle : 63% des émissions de CO2 de la planète proviennent des 20% de la population mondiale la plus riche tandis que les 20% les plus pauvres n’émettent que 2% des émissions totales de CO2. ONG Le WWF (1999) a établi une série de principes pour guider les réglementations et institutions en relation avec les mécanismes de flexibilité. En bref, le WWF préconise : • de limiter à 30% la part de l’objectif qu’un pays pourrait accomplir à l’étranger ; • d’estimer systématiquement l’impact environnemental des mécanismes de flexibilité (par

exemple pour éviter le « hot air ») ; • de faire en sorte que les mécanismes incitent au monitoring et à la conformité des

objectifs ; • d’utiliser les bénéfices du commerce pour encourager les actions à mener dans les pays

hors annexe I. Greenpeace International met régulièrement en garde contre l’expansion des échappatoires « loopholes » au Protocole de Kyoto : « il y a aujourd’hui suffisamment de possibilités pour atteindre les objectifs de Kyoto sans une action nationale significative » (Greenpeace, Juin 1999).

Dans ces conditions, on comprend bien que les ONG d’environnement se sont rangées du côté de l’Union européenne pour refuser un compromis mou (quid des sanctions en cas de non respect des engagements, utilisation des puits de CO2,…) lors de la Conférence de La Haye.

195 Lors de COP-6, le G-77 (pays en développement) et la Chine ont réaffirmé leur soutien à l’Union européenne de vouloir limiter l’usage des mécanismes de flexibilité.

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Le secteur électrique

L’UNIPEDE, associée à EEI (Edison Electric Institute) et FEPC (Federation of Electric Power Companies of Japan) (1999), souhaiterait voir les mécanismes de flexibilité définis et mis en œuvre aussi tôt que possible. L’industrie des services électriques considère que les différents mécanismes sont des éléments essentiels pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le secteur électrique est également très favorable à la participation rapide des pays en développement aux efforts de réduction de gaz à effet de serre et estime que le Mécanisme de développement propre constitue à ce titre un mécanisme très efficace. D’une part les transferts de technologies encouragés par ce mécanisme peuvent offrir aux pays industrialisés un marché attractif. D’autre part l’UNIPEDE estime que l’électricité est indispensable pour le développement économique et la qualité de vie des pays pauvres et peut encourager ces pays à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre dans de nombreux secteurs : - transport (véhicules électriques, trains électriques, métro, etc.) ; - industrie (procédés de conservation des aliments, etc.) ; - confort (pompes à chaleur, éclairage à faible consommation, etc. ; - etc. De même, les compagnies d’électricité du E7 sont ouvertes aux mécanismes de flexibilité : « Les mécanismes de flexibilité offrent de la souplesse et encouragent les choix aux Parties figurant à l’Annexe 1 pour atténuer de façon rentable et efficace les émissions de gaz à effet de serre. L’utilisation des Mécanismes de flexibilité par les compagnies d’électricité pour contribuer à la gestion globale des émissions de gaz à effet de serre repose sur trois postulats : • les avantages environnementaux de la réduction des émissions de gaz à effet de serre sont

les mêmes quels qu’en soient les sources ou le lieu ; • pour un investisseur, les émissions de gaz à effet de serre pourraient être réduits de façon

plus économique à l’étranger que dans son pays d’origine : • les réductions d’émissions de gaz à effet de serre offshore peuvent être portées au crédit

des stocks nationaux d’émissions de gaz à effet de serre. » Le secteur pétrolier

C’est BP Amoco qui fut la première société à débuter des expériences pratiques de commerce d’émissions de CO2. En 1998 cette société annonçait qu’elle réduirait pour 2010 ses émissions de 10% en dessous du niveau de 1990. Elle a même proposé son assistance aux entreprises désireuses de tenter l’expérience. BP Amoco a ensuite mis en place un système baptisé PETS (Permit Emission Trading System). A peu près au même moment (janvier 2000), Royal Dutch-Shell a présenté STEPS (Shell Tradeable Emission Permit System) via le site web de Shell. Selon les dirigeants pétroliers, le concept des permis d’émission est un élément primordial pour atteindre ou dépasser les objectifs de Kyoto. Par la suite, de nombreux autres industriels196 se sont prononcés en faveur de la mise en place, avec les autorités britanniques, d’une bourse d’émissions destinée à rencontrer les objectifs de Kyoto.

196 Selon leur porte-parole, ce système offrirait « une efficacité maximale au meilleur coût ». Cette initiative anglaise vient en réaction du récent projet de taxe énergie (Climate change levy) dont l’introduction en avril 2001 était prévue dans le budget 1999.

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2.4.2. Au niveau européen A l’heure actuelle, la position de l’Union européenne est très marquée concernant le commerce d’émission et fait l’objet d’une actualité riche qui justifie de s’y intéresser davantage (Cf. infra les chapitres consacrés au Livre Vert de la Commission européenne relatif à la création d’un système européen de commerce d’émission). Sur la question de la limitation du commerce d’émission (les plafonds), il est intéressant de noter que la position de l’Union européenne est pour le moins divisée. En fait, les fortes réticences manifestées jusqu’à présent en Europe à l’encontre d’un large usage des permis négociables semblent fondées sur de mauvaises raisons : prurit moral reposant sur des contresens, dénonciation de tout mécanisme de marché, anti-américanisme primaire, protectionnisme déguisé, en particulier. Une analyse réalisée par Woerdman (2000) à partir de 12 documents officiels de l’Union européenne (publiés entre 1997 et 2000) a montré que le problème du « hot air » vient en tête des raisons pour limiter le trading, directement suivi par le problème de l’équité (ou des responsabilités historiques). Les autres raisons le plus souvent invoquées sont le « compliance » - c’est-à-dire l’avantage pour une Partie de réaliser une politique de mesures domestiques au plus tôt (être au plus vite sur les bons rails) - , prévenir des changements trop brusques de politiques et stimuler l’économie européenne grâce aux effets macro-économiques des mesures domestiques et leurs bénéfices secondaires. Le plus étonnant, d’après Woerdman E. (2000), est de se rendre compte que les études économiques montrent qu’aucun pays n’a un intérêt économique à limiter l’usage des mécanismes de flexibilité. Mais cette affirmation nous semble excessive au vu des travaux du CNRS et du MIT qui montrent au contraire, il est vrai uniquement pour le commerce d’émission, qu’une limitation forte (de l’ordre de 40% à 75%, soit 40% à 75% à réaliser grâce aux mesures domestiques) du commerce réduirait le coût global de réduction de gaz à effet de serre au niveau mondial. Concernant les mécanismes basés sur des projets (application conjointe et Mécanisme de développement propre), l’Union européenne prône essentiellement une politique basée sur le principe du respect de la supplémentarité (voir lexique). Plus précisément, trois questions semblent fondamentales : le type de projet, les niveaux de référence, la valeur des crédits d’émissions (Commission européenne, 1999). Pour les types de projets, l’Union européenne propose qu’un petit nombre de catégories de projet puisse être défini, en particulier dans le domaine de la production d’électricité à partir des énergies renouvelables et combinée à la production de chaleur (cogénération). Ces projets pourraient démarrer avec un degré de risque réduit pour les investisseurs avant que n’aient été finalisées toutes les règles de fonctionnement du Mécanisme de développement propre et les orientations de l’Application conjointe. Par ailleurs, au Nord de l’Europe, la région Baltique pourrait devenir une zone importante d’expérimentation des mécanismes de flexibilité. Les propositions, parmi lesquelles des projets d’application conjointe, relèvent d'une initiative du Conseil nordique intergouvernemental. Les projets seraient probablement gérés par un centre de vérification au sein de la Nordic Investment Bank basée à Helsinki, et financés par des fonds spécialement créés. Un système de « green certificates » est également développé. La Suède, par exemple, pourrait envisager des crédits pour aider à convertir des centrales électriques du fuel vers la biomasse dans des pays tels que l'Estonie. Les fonctionnaires suédois déclarent que cette option pourrait être très attrayante pour réduire les émissions nationales, en particulier à la

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lumière de l'engagement du pays d’éliminer progressivement l'énergie nucléaire. La prochaine priorité sera de définir une base de référence pour un tel arrangement, ainsi que des structures pour la valider. La Commission européenne a approuvé , fin mars 2000, le régime danois des permis d’émission de CO2 dans le secteur de l’électricité, qui est le premier de ce type dans l’Union européenne (voir à ce sujet : http://www.mex.dk/uk/vis_nyhed_uk.asp?nyhedsbrev_id=29&id=102 Ou aussi le système adopté par les pays nordiques, par exemple : http://www.mex.dk/uk/vis_nyhed_uk.asp?id=80&nyhedsbrev_id=26).

2.4.2.1. Avant le Livre Vert

Les enjeux des mécanismes de flexibilité sont énormes. Sont notamment en cause les règles de concurrence européenne et internationale, la politique énergétique de chaque pays membre de l’Union, la structure globale des prélèvements obligatoires (fiscalité, charges sociales) et la place du débat sur les grands choix technologiques dans les démocraties européennes. Des estimations convergentes montrent qu’avec des instruments réglementaires classiques et en l’absence de possibilités d’échanges, le respect des objectifs fixés à Kyoto coûterait environ un point de produit intérieur brut (PIB) par an. D’après une simulation de l’OCDE, l’Union européenne pourrait diviser par deux son coût annuel en jouant de la possibilité d’échange des quotas d’émission avec les autres pays industriels. D’une façon générale, de nombreux observateurs constatent que si les Etats-Unis et le Japon approuvent fortement les mécanismes de flexibilité, notamment les emissions trading, l’Europe est au contraire plus réservée et souhaite fixer des plafonds d’utilisation (Cf. chapitre consacré à la description du commerce d’émission). L’Union européenne avait rappelé à Buenos Aires (COP-4) mais également à Bonn (COP-5) et à La Haye (COP-6) que les actions domestiques doivent constituer les principaux moyens de réduction des émissions et que les mécanismes de flexibilité doivent être complémentaires à des mesures nationales (Cf. partie de l’étude consacrée à la description des mécanismes).

2.4.2.2. Le Livre Vert de la Commission européenne sur le commerce d’émission

Le Livre Vert197 de la Commission européenne sur l'établissement d'un système d'échange de permis d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne a pour rôle premier de lancer le débat. La volonté de la Commission européenne est de préparer, par l’expérience de la pratique (« learning-by-doing »), l’entrée des Etats membres avant le lancement en 2008 du système international d'échange de permis d'émission en établissant d'ici 2005 un système similaire dans la Communauté. Après 2008, ces systèmes "nationaux" pourront continuer de fonctionner mais devront se conformer au système international d'échange de permis d'émission du Protocole de Kyoto, qui concerne six gaz à effet de serre et les puits. En d’autres termes, dès qu’un marché mondial de permis sera mis en place, ce dispositif européen s’y raccorderait ou s’y fondrait. Dès le début, il est donc crucial de concevoir un

197 Les livres verts sont des communications publiées par la Commission européenne sur un domaine politique spécifique. Ce sont avant tout des documents destinés aux parties concernées - organismes et particuliers - qui sont invitées à participer au processus de consultation et de débat. Dans certains cas, ils sont à l'origine de développements législatifs ultérieurs.

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système "national" d'échange de permis d'émission qui puisse s'étendre progressivement à d'autres secteurs géographiques et économiques et à d'autres gaz. Le fait que ce système soit organisé au niveau strictement communautaire serait considéré comme une mesure intérieure par la Communauté européenne (qui est une Partie distincte au Protocole de Kyoto) et ne pourrait se confondre avec le système international d’échange de permis d’émission en vertu de l’article 17 du Protocole. Il faut donc souligner qu’il s’agit donc ici d’un véritable commerce d’émissions, mais déguisé en mesure domestique. Cela signifie qu’on augmente artificiellement les possibilités de recourir au commerce d’émission. La Commission européenne semble, d’après ce Livre Vert (Commission européenne, 2000b) et la Communication de la Commission « vers un programme européen de changement climatique » (2000), s’orienter bien davantage que par le passé en faveur d’un système d’échange de permis d'émission. On peut en effet lire certains passages du Livre Vert qui prouvent l’intérêt pour l’Union européenne à utiliser ce type de mécanisme : • La Communauté européenne s'est engagée à réduire de 8% ses émissions de gaz à effet de

serre entre 2008 et 2012 par rapport au taux de 1990, mais en pratique, cet objectif nécessitera une réduction estimée à 14% par rapport aux prévisions économiques "habituelles"198 ;

• L'échange de permis d'émission contribuera à diminuer les coûts impliqués par le respect de cet engagement pour la Communauté ;

• Ensemble avec d'autres mesures, les échanges des permis d'émission constituera une partie intégrante majeure de la stratégie communautaire ;

• La Commission pense que la Communauté dans son ensemble devra faire usage de tous les outils disponibles afin de respecter ses engagements internationaux, et que des mesures concrètes doivent être adoptées au plus vite ;

• La Commission devra s'employer, en parallèle, à renforcer les politiques et mesures communautaires et à développer le système de négociation des permis d'émission au sein de l'Union européenne afin d'accroître l'efficacité de sa stratégie de mise en œuvre ;

• Le fait que l'Union européenne montre sa détermination à mettre en œuvre les mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto devrait améliorer sa crédibilité au niveau international ;

• L'Union européenne prépare actuellement la ratification du Protocole de Kyoto, qu'elle espère voir entrer en vigueur pour 2002 ;

• Cet échange ne nuit pas à l'objectif environnemental car la quantité globale de quotas est fixe. Au contraire, il permet de bénéficier d'un bon rapport coût/efficacité pour la mise en œuvre de l'objectif global et stimule l'investissement dans des technologies propres.

La Commission européenne pense qu'un cadre cohérent et coordonné de mise en œuvre des échanges de permis d'émission entre tous les États membres serait plus à même de garantir le bon fonctionnement d'un marché intérieur d'échange de permis d'émission qu'un ensemble non coordonné de systèmes nationaux. Un système communautaire d’échange de permis d’émission donnerait lieu à un seul prix199 au titre des quotas échangés par les entreprises

198 Selon la Commission européenne (1999), si cette tendance n’est pas jugulée, l’Union européenne ne pourra faire preuve d’ici 2005 d’un « progrès vérifiable » comme stipulé par l’article 3(2) du Protocole de Kyoto. 199 Pour les valeurs des permis, il s’agit d’après la Commission de ne pas les sous évaluer, sans quoi les crédits obtenus n’auraient pas d’effet sur le processus de décision commerciale, et ne permettraient pas d’attirer un volume adéquat de capitaux privés ; et de ne pas surévaluer ce qui serait susceptible d’entraîner un afflux de permis d’émission bon marché dans le régime de négoce.

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dans le cadre de ce système alors que différents systèmes nationaux qui ne seraient pas liés les uns aux autres entraîneraient des prix différents dans chaque système national. Le développement du marché intérieur a été l'un des moteurs de l’évolution récente de l'Union européenne, ce qui devrait être pris en considération lors de la création de nouveaux marchés. Le changement climatique est quant à lui l'exemple le plus clair d'un effet transfrontalier nécessitant une action concertée. De plus, les effets d'échelle au niveau de l'Union européenne permettront de réaliser des économies substantielles sur les coûts, et des dispositions réglementaires similaires permettront de maintenir les frais administratifs aussi bas que possible. La Commission européenne pense qu’une approche communautaire est nécessaire si l’on veut éviter des distorsions de la concurrence sur le marché intérieur. L'existence de systèmes nationaux différents d'échange de permis d'émission entraînerait de sérieuses difficultés sur le plan des aides d'État et de l'arrivée de nouvelles entreprises sur le marché. De plus ces problèmes risquent encore de s'aggraver dans le cadre de l'élargissement de l’Union européenne. La force et l'intégrité environnementale de tout système d'échange de permis d'émission dépendront fortement de ses modalités de mise en conformité et d'un régime d'application strict. Pour fonctionner avec efficacité, un tel système nécessite un certain degré d'harmonisation des règles de surveillance, de notification et de vérification200. Adopté le 8 mars 2000 dans le cadre du nouveau programme sur les changements climatiques, ce document reprend un certain nombre de thèmes abordés dans des communications précédentes de la Commission européenne. Une des questions envisagées est le lancement d’un programme d’échange de permis d’émission limités au sein de la Communauté pour 2005. La compatibilité de cette mesure avec tout programme communautaire et l’échange de permis d’émission en vertu du Protocole de Kyoto est également abordée dans le Livre Vert. Les options proposées dans le Livre Vert sont assorties de questions auxquelles la Commission européenne souhaitait que les parties intéressées répondent avant le 15 septembre 2000201 : • Quels sont les pays et quelles sont les entreprises qui y participeront, et de quels

secteurs?202 ; • Comment et par qui les quotas seront-ils alloués, d'une part, aux entreprises et aux

secteurs concernés par l'échange de permis d'émission par rapport aux entreprises et

200 Si un Etat membre achetait un droit d’émission sur le marché libre et l’attribuait gratuitement ou sans imposer de conditions à certaines entreprises de l’industrie nationale, cela pourrait constituer une aide d’Etat qui devrait alors être compatible avec les règles de concurrence communautaires. Pour la Commission européenne les critères à utiliser pourraient être basés sur des travaux déjà réalisés par l’Institut de Prospective Technologique (IPTS) à Séville concernant les meilleures technologies disponibles (MTD) en relation avec la directive PRIP (96/61/CE). 201 Les réponses à ces questions sont disponibles au départ du site Europa : http://europe.eu.int/comm/environment/docum/0087_en.htm 202 Question 1 : Quels sont les secteurs qui devraient être concernés ? Les directives LPC (sur les grandes installations de combustion, Dir. 88/609/CEE du 24/11/88) et IPPC (sur la prévention et réduction intégrées de la pollution, Dir. 96/61/CE du 24/09/96) offrent-elles un point de départ utile pour la définition de la couverture sectorielle d’un système communautaire d’échange de droits d’émission ? Question 2 : Faut-il mettre sur pied dans la Communauté européenne un système commun d’échange de droits d’émission pour certains secteurs afin d’offrir aux entreprises des conditions de concurrence loyale, de transparence et de séucrité juridique maximales ? Question 3 : La flexibilité offerte par un système coordonné pourrait-elle être compatible avec les règles de fonctionnement du marché intérieur ? Question 4 : Comment les Etats membres peuvent-ils inclure plus de secteurs dans leur système national d’échange que ceux qui seraient couverts par un système communautaire ?

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secteurs non concernés et, d'autre part, aux entreprises individuelles qui participent aux échanges de permis d'émission? ;

• Comment intégrer l'échange de permis d'émission avec les politiques et mesures existantes telles que la réglementation technique, les accords environnementaux et les stimulants fiscaux, et comment assurer l'équivalence des efforts entre les entreprises concernées par l'échange de permis d'émission et celles qui font l'objet d'autres politiques et mesures ?

Différentes options sont ainsi présentées dans le Livre Vert de la Commission, options pour lesquelles les principaux acteurs du domaine de l’énergie en Belgique auraient intérêt à donner rapidement leur avis justifié à la Commission. Certaines de ces options sont discutées dans les paragraphes qui suivent parce qu’elles sont en relation avec la situation spécifique de la Belgique ou du secteur électrique. 2.4.2.2.1. Sur le rôle respectif des Etats membres et de la Communauté S’agissant de la conception et de la réglementation des éléments essentiels à la mise en œuvre d’un système d’échange d’émissions, en fonction de la taille limitée de la Belgique et de ses difficultés institutionnelles, le degré d'intervention le plus élevé au niveau communautaire et le plus faible au niveau national semble le plus adapté. Le fardeau administratif et les frais de transaction seraient sans doute trop élevés pour la Belgique. 2.4.2.2.2. Sur le choix des secteurs couverts par le système203 C'est le démarrage du système d'échange de permis d'émission qui constitue le défi majeur et, dans ce contexte, le choix initial des sources et des secteurs concernés est capital. Pour la Commission européenne, l’idéal serait de commencer le système communautaire par un nombre restreint de secteurs économiques qui contribuent de façon considérable aux émissions globales et dont le coût des efforts de réduction diffère sensiblement. La condition pour autoriser une limitation du nombre de secteurs serait que les secteurs qui ne seraient pas couverts par le système communautaire relèvent d’autres politiques et mesures représentant un effort économique au moins similaire en termes de réduction des émissions. Elle appuie son argumentation sur le fait que lors du choix des secteurs couverts par le système, il importe de prendre en considération certains critères (voir aussi l’avis du CFDD sur les mécanismes de flexibilité), dont les plus importants sont l'efficacité environnementale, l'efficience économique, les effets potentiels sur la concurrence, la faisabilité administrative et l'existence éventuelle de politiques et mesures alternatives. Les distorsions que pourrait subir la concurrence si certains secteurs étaient laissés à l'écart seront limitées si l'on veille à ce que des mesures équivalentes soient imposées aux secteurs et aux sources non visées par le système d'échange. Les experts de la TRNEE (1999) imaginent par exemple d’implanter des politiques complémentaires comme des règlements ou des taxes afin de toucher les sources qui échappent aux règles du programme.

203 Question 5 : La quantité globale de quotas allouée au secteur participant à l’échange dans chaque Etat membre doit-elle faire l’objet d’un accord au niveau communautaire ? Question 6 : La méthode d’octroi des quotas aux entreprises individuelles doit-elle faire l’objet d’un accord au niveau communautaire ? Ou considérez-vous que les lignes directrices détaillées se basant sur les dispositions en matière d’aides d’Etat et sur d’autres règles du Traité sont suffisantes pour préserver un traitement équitable ?

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Dans les secteurs de la sidérurgie, du raffinage, des produits chimiques non organiques (acide sulfurique et acide nitrique) et de la pulpe à papier, quasiment toutes les usines sont de grandes sources ponctuelles et devraient le rester dans un avenir proche. Pour le secteur de la production de chaleur et d'énergie il semble possible – toujours selon la Commission européenne - d'inclure toutes les usines dont la capacité thermique dépasse 50 MWth204. Précisons que le secteur de la production de chaleur et d’énergie représente 29,9%205 des émissions de CO2 de l’Union européenne et plus des 2/3 des émissions de CO2 des grands secteurs européens (voir figure 26). Il faut aussi souligner ici qu’en raison de la forte hausse de la demande de chaleur et d’électricité, on s’attend à une progression des émissions de CO2 dues à la production d’électricité après 2010, alors que les émissions de source industrielle devraient diminuer de 12% entre 1990 et 2010. Fig. 26 : Secteurs industriels qui pourraient participer à un système d’échange de permis

d’émissions.

Source : Livre vert sur les droits d’émissions (Commission européenne, 2000b) Dans une communication de la Commission européenne (1997), il est stipulé, à partir d’un scénario pré-Kyoto206 du type « business as usual » dans lequel il n’y a pas de nouvelles politiques et mesures pour réduire les émissions de CO2, que certains secteurs (en particulier les transports et le secteur de l’énergie) sont d’avance défavorisés pour atteindre l’objectif Kyoto de 8% si l’on ne tenait pas compte de ces différences dans l’attribution des objectifs à

204 Radunsky et Ritter (1996) CORINAIR 1990, Rapport résumé 3 : Grandes sources ponctuelles, rapport de thème 20/96, AEE, 1996. 205 Estimation tirée du document "Élaboration d'une approche pratique de l'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre combinée à des politiques et mesures dans la CE", Centre pour une politique atmosphérique propre, Washington DC, (site prochainement disponible: http://www.ccap.org). Ce document a été préparé en tant qu'élément du contrat d'étude "Élaboration d'options pour la mise en œuvre d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre dans la CE" mené par la Fondation pour le droit et le développement environnemental international (FIELD): http://www.field.org.uk/papers/papers.htm. 206 Les résultats de l’analyse pré-Kyoto se fondent notamment sur les hypothèses suivantes : 3%/an de croissance économique ; croissance du PIB supérieure à 2% entre 1990 et 2020 ; augmentation du prix de l’énergie importée jusqu’en 2020, prix du baril de pétrole évalué à 32$ (95) en 2020 ; augmentation parallèle du prix du gaz sur le prix du pétrole ; durée de vie des centrales nucléaires estimée à 40 ans.

Sidérurgie12%

Produits chimiques6%

Papier et imprimerie

2%

Verre, céramiques et matériaux de construction

6%

Raffinage8%

Production d'électricité et de

chaleur66%

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accomplir par secteur. Cela signifie que les quotas d’émission à respecter pour chaque secteur devraient évoluer, non pas de façon identique pour tous comme certains le laissent entendre (Martin, 2000), mais de façon différenciée pour tenir compte de la variabilité des évolutions d’émissions d’un secteur à l’autre. La projection sectorielle des émissions européennes de CO2 donne les chiffres suivants (en millions de tonnes de CO2). Tableau 9 : Evolution sectorielle des émissions de CO2 en Europe (En % de changement p.r. à 1990) 1990 1995 2000 2010 Industrie 626 -10% -14% -15% Transports 743 +9% +22% +39% Domestique / tertiaire 654 -3% -1% +4% Production d’électricité / chaleur 1036 -5% -2% +2% Industrie de l’énergie 141 +7% +9% +12% Emissions totales 3200 -2% +2% +8% Fig. 27 : Evolution sectorielle des émissions de CO2 en Europe (scénario « BAU ») Source : Commission européenne (1997) On le voit, le secteur électrique est mal placé en terme d’évolution générale (Business as usual » des émissions de CO2, plus particulièrement après 2010 lorsqu’un certain nombre de centrales nucléaires seront décommissionnées207. Il faut aussi rappeler qu’un système d’échange des permis d’émission risque d’intéresser particulièrement les secteurs où le coût moyen de la réduction des émissions est le plus élevé. Un autre argument qui va dans le sens de la proposition de la Commission est l’expérience de la TRNEE en la matière (Cf. la partie de la présente étude consacrée à l’expérience canadienne en matière de commerce d’émission). Les experts de la TRNEE estiment que le

207 Pour information, le traitement à long terme de l’énergie nucléaire est abordé dans le Programme indicatif nucléaire (Document COM(96)339 de septembre 1996.

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1990 1995 2000 2010 2020

Industrie

Transports

Domestique / tertiaire

Productiond’électricité / chaleur

Industrie de l’énergie

Emissions totales

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modèle « d’échange en aval208 de quotas d’émission de gaz à effet de serre assorti d’un échange volontaire de crédits » est considéré comme l’option la plus réaliste sur le plan politique. Or, dans le cadre de ce modèle, les experts de la TRNEE souhaiteraient exiger la participation d’un nombre minimum de sources, ou d’une catégorie précise de sources dégageant une forte proportion d’émissions. Dans le cas d’un programme visant à démontrer la faisabilité d’un système de réduction d’émission, la diversité des sources est plus importante que le nombre élevé de participants. Pour la Commission européenne comme pour les experts de la TRNEE, l’idéal serait de commencer par un nombre restreint de secteurs économiques qui contribuent de façon considérable aux émissions globales et dont le coût des efforts de réduction diffère sensiblement. L’évaluation faite par la TRNEE répond aussi, du moins en partie, à la question 4 posée par la Commission européenne (voir note). En effet, le fait d’assortir l’échange de quotas (à réserver aux grandes sources d’émission) à un système d’échange volontaire de crédits permet aux petits émetteurs de participer au programme puisque ces crédits sont exprimés par les mêmes unités que les quotas d’émission et sont convertibles en quotas d’émission. Une question importante à résoudre est l’introduction ou non du secteur des transports dans un système de commerce d’émission. Aux Etats-Unis, comme à leur habitude largement favorables à une couverture maximale des mécanismes de flexibilité, 4 possibilités d’introduction ont été analysées (WINKELMAN S., 2000). Il ressort de cette étude qu’un système combinant le commerce d’émission en amont (upstream trading system) avec des standards d’efficience carbone offre les meilleures perspectives. Selon le système en amont les producteurs de carburants, les raffineurs, les importateurs et les compagnies de distribution209 devraient détenir des allocations pour le carbone contenu dans les carburants, le prix de ceux-ci augmenterait avec la proportion de carbone. De la sorte, le gaz naturel et les sources de carburants renouvelables deviendraient proportionnellement moins coûteux que l’essence ou le diesel. Il s’agit là d’une internalisation des impacts changements climatiques dans le prix des combustibles. Ce système comporte encore de nombreuses questions comme par exemple le fait que certains produits issus des raffineries ne sont pas brûlés comme les asphaltes qui au contraire stockent du carbone pour de nombreuses années (puits de CO2). Concernant les standards d’efficience carbone, le système américain devrait être adapté aux réalités européennes. On pourrait ainsi concevoir un système basé sur les accords définis entre l’ACEA et l’Union européenne pour limiter les émissions de CO2. Etant donné que l’Union européenne souhaite mettre en place un système de contrôle des rejets de CO2 avec la possibilité d’ériger des plafonds obligatoires, on pourrait imaginer que les plafonds servent de normes et qu’en cas de dépassement des normes un système de commerce d’émission prendrait le relais au niveau des constructeurs automobiles. Il semble que ce système, qui ne répond pas encore à toutes les difficultés posées, puisse favoriser des mesures pro - actives tant de la part des producteurs pétroliers que de la part des constructeurs automobiles. 2.4.2.2.3. Sur le niveau de diversité possible à l’intérieur de la Communauté

208 C’est-à-dire au stade où se produisent effectivement les émissions. 209 Au total, cela concernerait un millier d’acteurs sur le territoire des Etats-Unis.

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Lors de la conception d'un système d'échange de permis d'émission à l’intérieur de la Communauté européenne, il est crucial de déterminer si les mêmes secteurs doivent ou non faire partie de la population concernée par l'échange partout dans l'Union européenne. Différents systèmes sont envisagés et détaillés dans le Livre Vert, à savoir : un système communautaire commun, un système communautaire coordonné à option de participation ou de non-participation. L'extension progressive de la couverture géographique de ce système est aussi une question importante, étant donné que, dans un avenir relativement proche, de nouveaux États membres sont susceptibles de rejoindre l'Union européenne. Sans vouloir se prononcer de façon catégorique sur le choix idéal à préconiser, il semble qu’en fonction des structures institutionnelles de la Belgique un système communautaire commun d’échanges de permis d’émission pour certains secteurs serait le mieux adapté pour offrir aux entreprises des conditions de concurrence loyale, de transparence et de sécurité juridiques maximales pour les entreprises. L’adoption d’une telle solution entraînerait par ailleurs des avantages économiques considérables de par les plus grandes différences de coûts de réduction entre les entreprises concernées. C’est l’option de non-participation où la Communauté tout entière choisirait tous les secteurs à couvrir en principe par le système d’échange. Ces système offre en effet une plus grande simplicité et un plus haut niveau de transparence que l’option de participation (Cf. Livre Vert pour la description de cette option). 2.4.2.2.4. Sur l’octroi initial des quotas d’émissions Avant de commencer à échanger les quotas, ceux-ci doivent être alloués. Une tâche critique consiste à définir une charge équitable pour les secteurs ou les acteurs impliqués dans un système d'échange de permis d'émission et pour ceux qui n'en font pas partie (Une telle charge équitable doit aussi être définie en fonction des autres politiques et mesures). L'octroi initial des quotas n'implique pas que chaque entreprise devra atteindre une réduction de 8% de ses émissions entre 2008 et 2012 pour correspondre à l'engagement pris à Kyoto d'atteindre une réduction globale de 8% pour l'ensemble de l'Union européenne, ni non plus qu’elle devra atteindre les pourcentages respectifs fixés pour chaque État membre dans l’accord de "partage des charges". Pour certains secteurs tels que les transports, il est clair qu'une réduction de cet ordre constituerait un objectif extrêmement coûteux. En revanche, d'autres secteurs devraient y parvenir à relativement peu de frais. Pour l'économie dans son ensemble, ce sont les secteurs caractérisés par de faibles coûts qui pourront contribuer le plus à la réduction des frais. Les services de la Commission mènent à l'heure actuelle des recherches empiriques sur les coûts relatifs des réductions d'émissions dans plusieurs secteurs des différents États membres. Les résultats de ces recherches pourraient orienter les décideurs politiques vers les options les moins coûteuses et donc les aider à fixer la quantité adéquate d'émissions à allouer aux secteurs couverts par le système d'échange. Ces résultats feront l'objet d'examens et de débats au niveau du comité de surveillance CE approprié. Entre 2008 et 2012, un État membre qui développe son propre système d'échange devra prendre la décision finale concernant le nombre de tonnes à prévoir dans son système d'échange de permis d'émission ainsi que le nombre de tonnes de réduction des émissions à

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atteindre par l'intermédiaire des autres politiques et mesures. De même, un système communautaire d'échange de permis d'émission assorti d'une couverture sectorielle convenue, qui serait mis sur pied avant 2008, devrait lui aussi se traduire par un nombre prédéterminé de quotas compris dans le système d'échange pour chaque État membre. Après 2008, dans le cadre de l'accord de "partage des charges", les États membres devraient convenir de la quantité de quotas à allouer aux secteurs participant à l'échange dans chaque État membre, ainsi que de la part de réduction des émissions à prendre en charge par les autres politiques et mesures. Cette approche offrirait un cadre transparent dans lequel les États membres pourraient distribuer les quotas aux entreprises situées sur leur territoire national. Les experts de la TRNEE (Cf. partie de l’étude consacrée à l’expérience du Canada en matière de mécanismes de flexibilité) estiment que l’attribution des quotas devrait évoluer progressivement de l’attribution gratuite à la mise en adjudication. La gratuité devrait aider à compenser les actionnaires qui voient leur capital perdre de la valeur lors de la fixation de seuils aux émissions de gaz à effet de serre dans le cadre d’un programme d’échange de quotas. La formule d’attribution devra comprendre un mécanisme prévoyant la remise de quotas aux nouveaux participants qui feront leur entrée dans le programme au fil du temps (par ex. : un certain nombre de quotas pourraient être mis en réserve à cette fin). Etant donné la rotation des capitaux, la gratuité se justifie de moins en moins au fil du temps, d’où l’idée du passage progressif à l’adjudication. Mais les experts de la TRNEE estiment aussi qu’il faudra une étude plus poussée pour déterminer la durée de cette transition et sa portée (le pourcentage du total des quotas qui finira par être mis en adjudication). Signalons en outre que tout programme de plafond et d’échange mis en œuvre jusqu’à présent aux Etats-Unis a attribué des quotas gratuits aux participants. Mais chacun d’eux a recouru à une règle d’attribution différente. Cependant, la Commission européenne (2000b) estime que l’adjudication évite de devoir prendre des décisions difficiles et politiquement délicates quant à la quantité de quotas à allouer à chaque entreprise concernée par le système d’échange. La méthode de l’adjudication garantirait en outre, toujours selon la Commission, des conditions équitables pour les nouveaux entrants car ceux-ci, au même titre que les sources existantes, bénéficieraient de la même possibilité d’acheter les quotas requis. L’avis du CFDD sur le Livre Vert détaille aussi les différentes possibilités d’octroi avec leurs avantages et inconvénients. 2.4.2.2.5. Sur l’intégration de ce système avec les mesures et politiques existantes210 Concernant la relation avec les accords environnementaux, il faudra selon la Commission européenne déterminer si l’échange de permis d’émission doit être autorisé dans le contexte d’un accord environnemental, dans l'affirmative, à quelles conditions. Cette question pourrait être pertinente dans le cas d'un accord qui aurait été conclu mais ne pourrait pas être respecté: le rachat de quotas d'émission pourrait alors offrir une solution permettant de respecter l'accord concerné. Par contre, dans le cas d'un dépassement des valeurs de réduction fixées par un accord environnemental passé antérieurement, la question se pose de savoir si le surplus de réduction des émissions peut être vendu sur le marché. De plus, des solutions novatrices sont

210 Question 7 : Est-il convenu qu’un équilibre doit exister entre, d’une part, les secteurs participant à l’échange de droits d’émission dans la Communauté et, d’autre part, les politiques et mesures hors échange appliquées aux autres secteurs ? Question 8 : Comment l’efficacité environnementale (à savoir le respect des engagements pris au titre du Protocole de Kyoto) et la transparence peuvent-elles être préservées si on utilise un amalgame de système d’échange de droits d’émission, de taxes sur l’énergie et d’accords environnementaux dont les objectifs sont basés sur le rendement énergétique par unité de production ?

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possibles par lesquelles les entreprises individuelles d'un secteur utiliseraient entre elles le système d'échange de permis d'émission afin de garantir le respect par l'ensemble du secteur d'un accord environnemental conclu par celui-ci. Dans ce contexte, les deux éléments majeurs à considérer sont la responsabilité d'une entreprise individuelle vis-à-vis du secteur qui a conclu l'accord211, et la nature de l'objectif environnemental. 2.4.2.2.6. Sur les options politiques liées à la mise en conformité et à la mise en application212 Des dispositions adéquates de surveillance, de suivi et de notification sont nécessaires au fonctionnement correct d'un système communautaire d'échange de permis d'émission. Outre les mesures de vérification et d'application à posteriori, l'existence de sanctions lourdes213 aurait un effet dissuasif qui inciterait les entreprises à s'aligner sur le système. Ces sanctions devraient être prévisibles et dépasser de loin le coût de cette mise en conformité. Les États membres devraient également être responsable au premier chef de l'évaluation de cette mise en conformité par leurs entreprises. Celles-ci seraient chargées de surveiller leurs émissions réelles, d'assurer le suivi des quotas échangés et d'en faire état aux autorités nationales. La Commission devrait quant à elle recevoir les résultats globaux. Il existe plusieurs manières de faciliter l'accomplissement de ces tâches et d’optimiser les résultats. Dans le but de réduire les charges administratives pesant sur le système d'échange de permis d'émission, les États membres peuvent faire appel à des auditeurs du secteur privé lors de la procédure de vérification. Ils pourraient, par exemple, adopter un système de vérificateurs environnementaux comme ceux qui sont accrédités par les États membres sur la base de critères communs établis par le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS)214. Un autre moyen d'augmenter la crédibilité du système serait de décréter une vérification supplémentaire des émissions des secteurs participant à l'échange dans les divers États membres au niveau communautaire. Pour l'instant, le rôle joué par la Communauté dans l'évaluation du respect des obligations des États membres au titre de la Convention-cadre sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto est basé sur la décision relative à la surveillance215 , qui prévoit une surveillance au niveau communautaire des émissions de gaz à effet de serre dans les États membres, sur la base de données globales fournies par État membre. Pour un système d'échange de permis d'émission au niveau communautaire, la possibilité de mesures coercitives pouvant être adoptées à l'encontre des États membres offrirait des garanties

211 Soit l'accord environnemental du secteur précise l'engagement exact de chaque entreprise afin que celle-ci sache avec exactitude sur quelle base elle peut accéder au marché d'échange, soit l'organisme qui représente l'ensemble du secteur reçoit un statut juridique pour pouvoir participer au marché d'échange au nom du secteur. 212 Question 9 : Les instruments disponibles actuellement (mécanisme de surveillance, procédures pour infraction) sont-ils suffisants, ou faut-il concevoir des instruments supplémentaires afin de permettre à la Communauté d’évaluer correctement le respect des exigences fixées dans le cadre du système d’échange de droits d’émission dans la Communauté ? Question 10 : Les éléments de mise en conformité et de mise en application susmentionnés garantissent-ils la coordination ou l’harmonisation au niveau communautaire, et quels sont les éléments dont les Etats membres se chargent le mieux ? 213 Si le système américain d'échange de droits d'émission de soufre est si bien respecté, c'est surtout grâce à la sévérité de son régime d'application qui prévoit de lourdes sanctions en cas de non-respect. 214 Règlement (CEE) n° 1836/93 du Conseil, du 29 juin 1993, permettant la participation volontaire des entreprises du secteur industriel à un système communautaire de management environnemental et d'audit. 215 Décision 93/389/CEE du Conseil, du 24.06.1993, concernant un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté, modifiée par la décision 1999/296/CE du Conseil du 26.04.1999.

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supplémentaires. Le traité instituant la CE216 donne le droit à la Communauté, et lui impose même, de prendre des mesures à l'encontre d'un État membre en cas de constatation de non-respect des dispositions, pour autant qu'un fondement juridique adéquat (par exemple, un règlement, une directive ou une décision CE) le permette. Dans ce cas, la Commission peut entamer une procédure pour infraction à l'encontre d'un État membre, cela de sa propre initiative ou sur la base d'une plainte introduite par un particulier ou une entité juridique. Un État membre peut également intenter une action contre un autre État membre. Si la procédure ne permet pas de trouver une solution satisfaisante, l'affaire est soumise à la Cour européenne de justice, habilitée à rendre un arrêt. Depuis 1993, la Cour européenne de justice peut en outre imposer le paiement d'une astreinte ou d'une amende aux États membres qui ne respectent par l'arrêt rendu217 . Cette possibilité implique de nouvelles procédures qui prennent du temps. Toutefois, l'existence de ces sanctions financières a un effet fortement dissuasif et, en pratique, elle incite vivement à respecter les mesures environnementales.

2.4.3. Au niveau belge Deux périodes sont ici considérées : avant l’avis sur le Livre vert de la Commission européenne et après l’avis sur le Livre vert. Le fait de devoir remettre un avis sur le Livre vert a en effet considérablement développé la prise de conscience des enjeux du commerce d’émissions pour les différents acteurs de la société, y compris au sein de grandes entreprises. Le débat de société proposé par la Commission européenne est à ce titre particulièrement utile et s’inscrit dans la volonté du Conseil des Ministres de l’Environnement de l’Union européenne (réuni à Luxembourg le 20 juin 2000) d’appuyer le commerce d’émissions : « les Quinze considèrent que l’échange de permis d’émission pourrait jouer un rôle considérable dans la mise en œuvre des stratégies élaborées au sein de l’Union européenne et compléter d’autres politiques et mesures ».

2.4.3.1. Les avis du CFDD avant le Livre Vert

La Belgique doit se préparer à mettre en place un cadre national pour la mise en œuvre de ces mécanismes de flexibilité. Ce cadre devrait principalement concerner l’approbation et la certification des projets, crédits et échanges d’émissions, ainsi que la définition d’un système de compensation des firmes nationales ayant obtenu des crédits à l'étranger (Willems S., 1999). Le premier avis du Conseil Fédéral du Développement Durable (CFDD, 1998) est prudent par rapport aux potentialités de ces mécanismes de flexibilité. En effet, le Conseil estime que : « le principe même des mécanismes semble intéressant puisqu’il permet d’utiliser les

disparités internationales en terme de coût marginal de réduction des émissions. De plus,

comme l’objectif de la Belgique (-7,5%) constitue une réelle inversion de tendance compte

tenu de la situation actuelle des émissions par rapport à 1990 (+10%), il semble utile

d’examiner le potentiel que peuvent offrir ces instruments de flexibilité complémentairement à

216 Articles 226 et 227 du traité instituant la CE. 217 Article 228 du traité instituant la CE, tel que modifié par le traité de Maastricht.

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des mesures internes. L’effort principal de réduction doit d’abord être recherché à l’intérieur

de nos frontières… Il pourra toutefois être utile d’avoir recours à la Mise en œuvre conjointe

et au mécanisme de développement propre. De nombreuses difficultés pratiques devront

toutefois être discutées (cadre réglementaire, acteurs responsables, organismes de contrôle,

contribution au développement durable…) avant de pouvoir se forger une opinion définitive

sur l’intérêt du concept. »

Depuis, le CFDD (1999b) a précisé sa position et se prononce dans cet avis sur les critères d’acceptation de ces mécanismes et sur les modalités de leurs mises en œuvre, je cite :

« Les mécanismes de flexibilité doivent être considérés comme des moyens parmi

d'autres pour atteindre les objectifs de la Belgique en matière de réduction de ses émissions

de gaz à effet de serre. Ils doivent être évalués d'abord sur la base de leur efficacité

environnementale et ensuite de leur efficience économique. En ce qui concerne le critère

d'efficacité environnementale, l'usage des mécanismes de flexibilité doit donner lieu à des

réductions d'émission réelles, additionnelles et permanentes. En ce qui concerne le

critère d'efficience économique, les coûts d'échange ne peuvent être excessifs et les règles de

fonctionnement du marché doivent être simples et garanties. Afin de pouvoir mettre à profit

les possibilités offertes par ces mécanismes, le Conseil estime que la Belgique doit renforcer

sa participation aux négociations internationales, consentir un effort en matière de

ressources humaines spécialisées et offrir des incitants aux entreprises pilotes.

En particulier, le Conseil estime que la participation d'entités privées au marché

international de permis d'émission est souhaitable pour rendre le marché plus efficient et plus

concurrentiel. Eu égard aux impacts micro-économiques potentiellement importants, le

Conseil estime que la clé de répartition dans la distribution des permis aux acteurs

économiques ainsi que les règles de fonctionnement de ce marché doivent être établies en

étroite collaboration avec les différents acteurs économiques et sociaux membres du Conseil.

En ce qui concerne les critères de recevabilité des projets conçus dans le cadre du mécanisme

pour un développement propre ou de la mise en oeuvre conjointe, le Conseil estime que la

Belgique a un rôle essentiel à jouer dans la définition ceux-ci. Le Conseil est d'avis que ces

projets doivent clairement s'inscrire dans le cadre d'un développement durable pour les pays

hôtes. Ils doivent tenir compte des priorités de développement social et de protection

environnementale dans ces pays. En outre, ils ne peuvent en aucune manière soustraire de

l'argent au budget existant pour la coopération.

Afin de permettre à un système d'échanges d'être opérationnel, des règles de fonctionnement

claires, transparentes et contrôlables doivent être définies qui tiennent compte à la fois de

l'efficience économique, de la justice sociale et de l'efficacité environnementale. Des

dispositifs efficaces de contrôle des transactions et de sanctions doivent ainsi être mis en

place.

Enfin, en ce qui concerne la problématique spécifique des "puits", le Conseil estime qu'il n'est

pas approprié de baser une politique de lutte contre les changements climatiques sur la

gestion des puits naturels, compte tenu des incertitudes importantes qui affectent le calcul des

absorptions de CO2 par les "puits". »218

218 Le texte complet de cet avis est disponible sur le site du CFDD : http://www.belspo.be/frdocfdd/fr/pubfr/avis/1999a10f.htm

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2.4.3.2. L’avis du CFDD sur le Livre Vert

Les réunions préparatoires des membres du groupe « Energie – Climat » se sont terminées le mercredi 30 août 2000. Le texte219, approuvé en Assemblée générale, émet des considérations générales (points 12 à 38) et particulières (réponses aux 10 questions (points 39 à 85). Cet avis peut être lu en détail à partir du site du Conseil fédéral de Développement Durable (http://www.belspo.be/frdocfdd/fr/pubfr/avis/avis.htm).

Nous avons repris ci-dessous les éléments de cet avis qui vantent les mérites d’un tel système et les intérêts pour la Belgique d’y recourir au plus tôt. En effet, le Conseil estime que :

(point 3)… la mise en place du système européen devrait permettre à la Belgique d’accroître sa capacité à atteindre l’objectif de réduction de ses émissions (voir aussi point 27 : apporter les preuves de progrès en 2005) ;

(point 13)… un système d’échange de permis peut apporter une contribution valable à la réalisation des objectifs imposés par le Protocole de Kyoto ;

(point 14)… plus globalement, la création d’un marché européen d’échange de permis pourrait contribuer à montrer la détermination de l’Union européenne à vouloir réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Ceci pourrait faciliter la ratification du Protocole de Kyoto et améliorer la crédibilité au niveau international de l’ensemble de ses Etats membres, en particulier de la Belgique qui devra assurer la présidence de l’Union en 2001 ;

(point 17)… les mécanismes de flexibilité permettent de minimiser les coûts globaux de réduction ;

(point 25)… un effort particulier doit être fait pour développer le savoir-faire de la Belgique à tous les niveaux, en matière de mécanisme de flexibilité.

2.4.3.3. La réponse de la Belgique aux questions du Livre Vert220

En bref, la position et les souhaits de la Belgique suivent de près l’avis du Conseil fédéral de Développement Durable221 et peuvent se résumer comme suit :

• Que les discussions ne se prolongent pas démesurément ;

• Que l’incertitude sur la politique européenne soit levée ;

• Que la Commission puisse rapidement soumettre, si telle est son intention, un projet de règlement pour la mise en œuvre du système ;

• Que l’introduction d’un tel système intervienne avant 2005, date jugée trop tardive compte tenu du fait que des études internationales montrent que plus tôt les échanges pourront se faire, plus grands seront les bénéfices et compte tenu du fait qu’il faudra prouver les progrès accomplis en direction des objectifs du Protocole dès 2005.

219 Propjet d’avis sur l’établissement dans l’Union européenne d’un système d’échange de permis d’émission des gaz à effet de serre. Document interne pour les membres du groupe « Energie-climat du Conseil » : Av green08b.doc du 1/9/2000, CFDD. 220 Document de travail distribué en réunion du groupe Energie – Climat au CFDD, le 9/11/2000. 221 Nous n’avons trouvé aucune divergence notoire entre l’avis du CFDD et la position belge en la matière. Au contraire, il semble que la position belge s’inscrive pleinement dans la logique décidée par le CFDD. Les avis d’autres gouvernements, secteurs privés,… sur ce livre vert sont disponibles sur le site europa : http://europa.eu.int/comm/environment/docum/0087_en.htm

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Les réponses aux questions du Livre Vert sont résumées ci-dessous. Nous avons bien entendu privilégié les réponses en relation directe avec les préoccupations du secteur électrique :

Question 1 : Si les 2 directives LCP et IPPC offrent un bon point de départ, la première est trop limitative et la seconde définit un champ d’application trop large ;

Question 2 : la Belgique préfère un système harmonisé, qui avantage surtout les plus petits Etats membres, qui soit d’application obligatoire à des secteurs bien déterminés dans l’ensemble de l’Union européenne pour éviter des distorsions de concurrence ;

Question 3 : si il est probable que l’introduction d’une option de participation / non participation puisse réunir plus de soutien et donc mener à des décisions plus rapides, l’option de non participation devrait être limitée dans le temps et remplir des conditions strictes (pour limiter les problèmes de concurrence) ;

Question 4 : pour des raisons de concurrence, la Belgique n’est pas en faveur de la coexistence d’un système national avec le système européen ;

Question 5 : pour les mêmes raisons, les quantités globales de quotas doivent faire l’objet d’un accord au niveau communautaire. Les calculs doivent se faire selon des règles et des critères objectifs222 standardisées au niveau communautaire. En corollaire, un nouveau « burden sharing » résultera de la soustraction des quantités allouées du « burden sharing initial » pour les secteurs non impliqués dans le système européen ;

Question 6 : si diverses conditions d’octroi de quotas sont possibles, certaines semblent plus réalisables pour des raisons fort diverses (Cf. la longue discussion et l’impossibilité de trouver un accord au niveau du Conseil fédéral de Développement Durable). Il faut harmoniser la méthode qui sera finalement privilégiée. Il est demandé à la Commission d’étudier diverses propositions de combinaisons, telles qu’une méthode de distribution selon les droits acquis combinée, pour une part mineure des quotas, à l’adjudication ou une méthode développant l’évolution d’une distribution par octroi gratuit vers une adjudication ;

Question 7 : un équilibre en terme de coût marginal de réduction d’émissions doit exister entre secteurs participant à l’échange et secteurs n’y participant pas, notamment pour des raisons d’équité en respect du principe pollueur-payeur :

Question 8 : une combinaison de système d’échange, de taxes et d’accords environnementaux223 peut garantir, à certaines conditions, l’efficacité environnementale et la transparence. Dans certains cas cependant les autres politiques (comme les accords de branche) peuvent avoir un impact différent en fonction des secteurs (exclure les accords de branche lorsqu’ils ont été conclu afin d’échapper au système d’échange ;

Question 9 : les instruments de mise en conformité disponibles actuellement (mécanisme de surveillance, procédures pour infraction) ne fonctionnent qu’au niveau des Etats membres et ne sont pas appropriés (sont donc insuffisants) à un système par lequel les entreprises individuelles sont concernées par un système d’échange de droits d’émission ;

Question 10 : les éléments de mise en conformité actuels, par leur insuffisance (Cf Q9) ne peuvent donc pas garantir la coordination ou l’harmonisation au niveau communautaire.

La délégation belge pour COP-6 estimait par ailleurs qu’un système de commerce d’émission au sein de l’Union européenne doit pouvoir être assimilé à une mesure domestique224.

222 En référence à l’efficacité énergétique, au coût marginal de réduction, au contexte de la concurrence. 223 Certains appellent la combinaison de ces 3 instruments « le triangle d’or ». 224 Communication par Marc Pallemaerts, Secrétariat d’Etat au Développement durable, lors d’une réunion au CFDD.

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2.5. LES IMPACTS DE L’INTRODUCTION DES MÉCANISMES POUR LE SECTEUR

ÉLECTRIQUE BELGE225

L’accord gouvernemental de plan de dénucléarisation conclu début juillet 99, à savoir arrêter les centrales nucléaires de plus de 40 ans, et les obligations de la Belgique concernant le Protocole de Kyoto devraient provoquer en Belgique un bouleversement des moyens de production d’énergie, et en particulier de production d’électricité226. En effet, sachant les difficultés qu’aura la Belgique à honorer les engagements qu’elle a formulés à Kyoto (Cf. première partie de l’étude), l’abandon du nucléaire dans un proche avenir risque de compliquer sérieusement la réalisation des objectifs post-Kyoto de la Belgique. Par ailleurs, cet accord constitue, si les plans de démantèlement doivent se concrétiser rapidement, une incitation supplémentaire à recourir aux mécanismes de flexibilité. On le voit, le secteur électrique a tout intérêt à se préparer à l’éventuelle mise en application de ces mécanismes. Ces derniers pourraient en effet avoir une série d’impacts, essentiellement favorables, sur ce secteur. La façon dont la libéralisation du marché de l’électricité va interagir avec les contraintes « Kyoto » et les perspectives données par les mécanismes de flexibilité est une problématique complexe. Différents facteurs peuvent avoir une influence sur l’attitude qu’un pays peut avoir pour atteindre les objectifs de Kyoto grâce aux mécanismes de flexibilité : - le niveau de l’objectif Kyoto par rapport aux projections d’émissions « business as

usual » ; - la structure du mix de combustibles utilisé pour la génération d’électricité ; - l’étendue, l’accessibilité et la fiabilité des mécanismes de flexibilité ; - les possibles amendes qui surviendraient lors d’un dépassement des objectifs d’émission. Il faut également focaliser ce débat sur la pertinence d’utiliser les mécanismes de Kyoto pour le secteur électrique au niveau européen. Dans une certaine mesure, le déploiement des réseaux trans-européens d’électricité devrait permettre d’optimiser l’utilisation des capacités de production d’électricité dans toute l’Union et d’approvisionner en combustibles à faibles teneur en carbone des régions d’Europe dans lesquelles ces produits n’étaient pas disponibles auparavant. Mais les réseaux de transport sont plutôt congestionnés et de toute façon une capacité de production locale est nécessaire pour soutenir la tension du réseau. D’un autre côté, comme le montre le tableau 10, l’intensité carbone devrait évoluer plus favorablement pour le secteur électrique que pour les autres secteurs. Tableau 10 : Evolution des intensités énergétique et carbone(situation du secteur électrique) Evolution de 1990 à 2010 Secteur électrique Tous secteurs Intensité énergétique -1,0% -1,3% Intensité carbone -1,1% -0,3% Source : Commission européenne (1997), analyse pré-Kyoto

225 Voir aussi les résultats du modèle PROMIX-EU à partir de la contribution de la KULenven. 226 Les résultats de l’enquête actuellement menée par le groupe SPIRAL de la Faculté de droit de l’Université de Liège (Cf. leur site http://www.ulg.ac.be/spiral/delphi1f.htm ) devraient à ce propos bientôt nous dire dans quelle mesure le risque de fermeture des centrales nucléaires serait de nature à réalimenter les débats autour de la production d’énergie électrique à partir des centrales nucléaires. Pour information, il faut savoir que cette enquête devrait également préciser si la libéralisation du secteur de l’électricité aura ou non comme effet dérivé de renvoyer au niveau européen les choix sur les politiques de réduction des émissions de CO2 dans le cadre de la production électrique.

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2.5.1. Impacts des permis négociables Concernant l’électricité, une étude de l’IEA (1998) s’est penchée sur la question de savoir si les changements structurels de ce secteur énergétique (libéralisation et concurrence), en particulier la forte croissance du commerce d’électricité parmi les membres de l’AIE, pouvaient être compatibles avec les objectifs de Kyoto et le mécanisme de commerce d’émissions. L’idée est bien entendu qu’un marché ouvert de l’électricité peut créer une offre d’électricité plus performante au niveau économique et environnemental. Indépendamment des objectifs de Kyoto, après une forte croissance durant ces trois dernières décennies, le commerce d’électricité vers et à partir des pays de l’OCDE a maintenant dépassé les 3%, ou 250 TWh de l’électricité totale de l’OCDE. En Europe, région dont le réseau électrique est fortement interconnecté, un peu moins de 7% des approvisionnements électriques étaient importés d’autres pays européens affiliés à l’AIE alors que les importations à partir de pays non-membres étaient inférieures à 1% (IEA, 1998)227,228. Cette évolution est de bonne augure pour la mise en œuvre d’un commerce d’émission incluant le secteur électrique. L’étude, basée sur des scénarios de commerce entre trois pays scandinaves (Danemark, Norvège et Suède), montre comment l’introduction du commerce d’émissions de gaz à effet de serre ouvre la possibilité de combiner l’efficacité économique de la libéralisation des marchés avec les enjeux environnementaux du Protocole de Kyoto. Sans entrer dans les détails de cette étude, les résultats montrent que le scénario le plus avantageux pour les coûts totaux du système électrique est relative à un commerce d’électricité illimité entre pays. Pour une réduction de 20% d’ici 2020, les coûts marginaux de la réduction des émissions de gaz à effet de serre sont de 200 $US/tonne de carbone. Si le commerce est limité on arrive à 240 $US/t, et en l’absence de commerce, le coût pourrait atteindre 260 $US/t. En d’autres termes, l’étude supporte l’idée qu’un commerce illimité d’électricité combiné avec le commerce international d’émissions de CO2 est la stratégie la plus efficace pour atteindre les engagements de Kyoto (voir aussi 3ème partie de l’étude).

2.5.1.1. Permis négociables et mesures fiscales

Selon l’OCDE (1999c), un système de permis nationaux négociables est par bien des aspects équivalent à une taxe sur le CO2 et jouit d’une efficacité analogue en ce sens que les coûts marginaux de réduction sont égalisés pour l’ensemble de l’économie, de sorte que les réductions d’émission sont réalisées au moindre coût. En outre, ce système présente d’autres avantages par rapport à la taxe (voir aussi le tableau 11). L’étude du Bureau du Plan (Bréchet Th., 1998) sur les permis d’émissions de CO2 compare également les permis d’émissions à une taxe sur les énergies fossiles. Les critiques du Bureau du Plan, du CEESE - ULB et de l’OCDE sont rassemblées dans le tableau ci-dessous.

227 En moyenne entre 1994 et 1996, la Belgique est, relativement à sa consommation, un grand importateur d’électricité avec environ 4 TWh/an. 228 Pour la Commission européenne (2000e), les échanges intracommunautaires d’électricité ne représentent encore que 8% de la production d’électricité.

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Tableau 11 : comparaison entre une taxe énergie et un système de permis d’émission de CO2 Taxe sur les énergies fossiles système de permis d’émission de CO2 ☻ Instrument mieux adapté que les permis pour orienter les modes de consommation privés et atteindre de manière efficace le groupe cible que représentent les ménages.

☻ Pollution maximale fixée à priori et respectée quelles que soient les conditions macroéconomiques (efficacité écologique). Système mieux adapté donc à la réalisation d’objectifs chiffrés.

- l’inflation lamine la taxe qui doit être réévaluée épisodiquement

☻ l’inflation augmente automatiquement le prix du permis de manière à respecter le quota d’émission

Incitation à l’innovation technologique par un signal basé sur le prix : l’entreprise doit avoir conscience de sa vulnérabilité (alourdissement des coûts) et de sa capacité à éluder la taxe (possibilités de réduction de consommation d’énergie)

Incitation à l’innovation technologique par un signal non ambigu : les quotas. Pour rappel, le système des échanges de permis d’émissions de dioxyde de soufre aux Etats-Unis a suscité un grand intérêt.

☻ recettes fiscales - Augmentation du coût de production que certaines recettes fiscales (par ex. : réduction des charges sur le facteur travail) permettraient d’alléger

- Difficile de prédire les impacts environnementaux (+ élasticité décroissante prix / demande d’énergie)

- Difficile et coûteux de contrôler le respect des engagements

- Réduction des avantages par l’existence de nombreuses dérogations

☻ ce système peut être associé aux échanges internationaux de permis d’émission prévus dans le Protocole.

☻ Logique du marché : le prix du permis s’adapte automatiquement au marché. Le système assure que la réduction de pollution est réalisée à coût minimal (efficacité économique)

Il semble donc qu’il y ait avantages et inconvénients pour les 2 instruments. Comme le résume fort bien le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC, 1997), un système fondé sur des permis d’émissions a pour inconvénient de créer des incertitudes quant aux coût marginal des émissions, tandis qu’une taxe a pour inconvénient de créer des incertitudes quant à son effet sur le niveau d’émission. Mais la taxe peut-elle efficacement, en s’adressant aux ménages, compléter les effets d’un marché de permis négociables instauré pour les entreprises et est-il possible de supprimer le surcoût lié à l’imposition des quotas ? Le modèle SPOT-E3 du Bureau du Plan apporte à ces questions quelques éléments de réponse qui permettent aussi de prévoir l’impact du mécanisme de permis d’émissions sur le secteur électrique. L’introduction d’une taxe énergie sur les ménages a pour conséquences d’infliger à l’électricité une « double taxation » dans la mesure où celle-ci supporte déjà l’imposition d’un quota sur les émissions de CO2. En outre, de nombreux auteurs229 ont montré qu’une taxation assise exclusivement sur le contenu énergétique avait un impact très faible sur les émissions de CO2 des ménages. Ces 2 raisons justifient selon Bréchet (1998) l’introduction d’une taxe

229 Karadeloglou (1992), Jorgenson et Wicoxen (1993), Bossier et Bréchet (1993).

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CO2 pure sur les ménages plutôt qu’une taxe énergie ou une taxe mixte lorsque l’objectif est la réduction des émissions. Deux variantes ont été analysées par SPOT-E3 : 1. l’instauration d’une taxe CO2 sur le ménages (avec réduction généralisée - ou ciblée sur les bas salaires - des

cotisations sociales employeurs (CSE) sous contrainte de neutralité budgétaire230 ex post ; le niveau de la taxe est calibrée pour obtenir ex post une réduction des émissions de CO2 des ménages de 10%) ;

2. alourdissement de la TVA sur les produits énergétiques et réduction généralisée des cotisations sociales employeurs (CSE) sous contrainte de neutralité budgétaire ex post ; l’accroissement de la TVA est calibré pour obtenir ex post une réduction des émissions de CO2 des ménages de 10%).

Pour les deux variantes : les impacts récessifs provoqués par l’imposition de quotas subsistent, les prix à la consommation augmentent, les salaires diminuent. Cependant, l’effet négatif sur le volume du travail est réduit de façon plus ou moins nette selon la variante. La taxe CO2 sur les ménages assortie d’une réduction ciblée des cotisations sociales employeurs pour les bas salaires permet même d’obtenir un double dividende (hausse du volume de travail de 0,31%). A remarquer aussi du point de vue sectoriel que la réduction uniforme des cotisations améliore la situation de l’emploi dans tous les secteurs sauf les secteurs énergétiques (voir figure 28). On notera aussi que le repli de la demande de produits fossiles par les ménages permet au secteur énergétique de réduire davantage ses émissions. Autre implication importante pour le secteur électrique : la physionomie des achats et des ventes de permis d’émission n’est pas foncièrement altérée par les scénarios fiscaux testés ici. Le secteur « production d’énergie électrique » est à ce niveau le moins affecté par les variantes. Par contre le prix du permis est réduit sensiblement lorsque la taxe CO2 est introduite ce qui montre que les secteurs productifs peuvent respecter leur quota global à un moindre coût marginal. Pour la TVA, c’est l’inverse qui apparaît en raison d’achats plus importants de la part des secteurs énergétiques. Les résultats du modèle pour le secteur énergétique sont les suivants : Tableau 12 : synthèse des résultats du modèle SPOT-E3 pour le secteur énergétique Différences en % par rapport à l’équilibre de référence

Variante de référence (permis seuls)

+ Taxe CO2 sur les ménages + réduction uniforme des CSE

+ Taxe CO2 sur les ménages + réduction ciblée des CSE

+ Hausse de la TVA sur l’énergie + réduction uniforme des CSE

PIB -0,34 -0,20 -0,50 -0,47 Consommation privée -0,82 -0,89 -0,77 -1,14 Investissement privé 0,15 0,11 -0,53 -0,12 Exportations -0,33 -0,21 -0,59 -0,39 Exportations secteur énergétique -1,31 -1,27 -1,28 -1,34 Prix à la consommation 0,78 1,01 1,12 1,29 Salaire réel -0,77 -1,00 -1,51 -1,28 Prix de production 0,77 0,61 0,94 0,8 Prix de production secteur énergétique

9,17 8,96 8,94 9,41

Emploi total -0,34 -0,09 0,31 -0,13 Emploi secteur énergétique -2,26 -2,98 -2,77 -2,77 Flux de permis pour le secteur électrique (milliards de BEF)

2,31 2,53 2,38 2,72

230 Pour la recherche du « double dividende », d’après la dénomination originale de Pearce (1991), c’est-à-dire l’amélioration conjointe de l’emploi et de l’environnement.

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Fig. 28 : permis négociables et mesures fiscales / résultats macroéconomiques (Différences en % par rapport à l’équilibre de référence)

On notera qu’en France, si la Mission Interministérielle de l’Effet de Serre (MIES) est favorable à un système combiné (taxation et crédit d’émission), les industriels restent opposés à la taxation et optent nettement pour le marché des crédits d’émission négociables (CITEPA, avril 2000). Au Royaume-Uni, les sociétés entament des accords de négociations qui les obligeraient à participer à un système de commerce d’émission pour éviter le paiement d’une taxe CO2 (FIELD, 2000). En outre, les taxes seraient susceptibles, d’après l’analyse de Yohe et Novak (ACCP, 1998), de générer aux Etats-Unis une discrimination sociale même si le revenu de ces taxes devait être affecté à une réduction des charges sociales des travailleurs. On voit sur la figure 29 que seuls les plus riches seraient avantagés ; les plus pauvres seraient lourdement désavantagés.

-4-3-2-101234

PIB

Conso

mmatio

n privée

Investisse

ment p

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Expor

tations

Expor

tations

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Variante de référence

Taxe CO2 sur les ménages et réduction uniforme des CSE

Taxe CO2 sur les ménages et réduction ciblée des CSE

Hausse de la TVA sur l’énergie et réduction uniforme des CSE

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Fig. 29 : Conséquences d’une taxe fixée à 70$/tCO2 sur le revenu des ménages US par quantile de revenus231

2.5.1.2. Permis négociables et mesures non fiscales

Les 14 mesures non fiscales annoncées dans le programme national de réduction des émissions de CO2 de 1994 concernent essentiellement les secteurs des « Biens intermédiaires » et les « Services marchands », les mesures non fiscales touchant le secteur énergie (Cf. fiches 12, 13 et 14 du programme national de 1994) ne permettent pas, selon les modèles232, de dégager de grands gisements de réduction. Le modèle montre que la mise en œuvre des mesures non fiscales, grâce à une moindre hausse des coûts de production, allège de manière significative le coût de la réduction des émissions de CO2. L’exploitation des gisements d’économies d’énergie abaisse le coût marginal de réduction des émissions de CO2 , ce qui se reflète dans le prix du permis, inférieur de 8,3 % par rapport à la simulation de référence. Il faut ici remarquer que les secteurs énergétiques, qui ne bénéficient pas de ces mesures (ou très peu, voir Bréchet, 1998, page 39) bénéficieront beaucoup moins des mesures non fiscales que les autres secteurs (voir tableau 13 et figure 30) et resteront les plus gros acheteurs de permis. Le prix d’équilibre du permis atteint le prix plancher de 699 BEF/t CO2, contre 762 BEF en l’absence de mesures non fiscales, ce qui reflète une nette diminution du coût marginal de réduction des émissions.

231 Source : Climate change policies, the distribution of income and US living standards by Gary W. Yohe, in : Climate change policy, risk prioritization and US economic growth (Washington DC : ACCF – American Council for Capital Formation - Center for Policy research, June 1997. 232 Les mesures non fiscales envisagées dans le programme national de 1994 sont pourtant importantes pour le secteur électrique puisque les mesures de promotion de la cogénération permettraient de réduire plus de 2 Mt CO2, soit plus du quart des 14 séries de mesures non fiscales (Bossier, Bréchet, Gouzée et al., 1996).

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

Lowest

Quintile

Second

Quintile

Third

Quintile

Fourth

Quintile

Highest

Quintile

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Tableau 13 : Comparaison permis négociables / mesures non fiscales Variante de référence

Permis seuls + mesures non fiscales (faibles pour le secteur énergétique)

PIB -0,34 -0,25 Consommation privée -0,82 -0,66 Investissement privé 0,15 0,21 Exportations -0,33 -0,26 Exportations secteur énergétique -1,31 -1,18 Prix à la consommation 0,78 0,60 Salaire réel -0,77 -0,65 Prix de production 0,77 0,66 Prix de production secteur énergétique

9,17 8,23

Emploi total -0,34 -0,20 Emploi secteur énergétique -2,26 -2,37 Flux de permis pour le secteur électrique (milliards de BEF)

2,31 1,17

Fig. 30 : Comparaison permis négociables / mesures non fiscales

-3

-2

-1

0

1

2

3

PIB

Consommation privée

Investissement privé

Exportations

Exportations s. énergétique

Prix à la consommation

Salaire réel

Prix de production

Emploi total

Emploi secteur énergétique

Flux de permis s. électrique

Permis seuls (Variante de référence)

et mesures non fiscales (faibles pour le secteur énergétique???)

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2.5.2. Impacts des « Green Certificates233 » Le Protocole de Kyoto et la volonté européenne de promouvoir les énergies renouvelables devraient rapidement faire évoluer le panel de combustibles pour la production d’électricité. En effet, dans son Livre Blanc234 sur les énergies renouvelables, la Commission européenne suggère que les énergies renouvelables puissent atteindre 12% des sources énergétiques dans l’Union européenne pour 2010. Cet essor des énergies renouvelables nécessitera cependant une harmonisation des politiques nationales de soutien pour éviter des distorsions potentielles235 en raison de l’ouverture prochaine du marché de l’électricité. Une étude danoise (Nielsen L. and Jeppesen T., 1999) explique et analyse le potentiel d’un nouveau système de « green electricity certificates » pour réguler l’introduction des énergies renouvelables sur le marché européen de l’électricité. Un tel système viserait à financer les surcoûts de l’électricité produite par les énergies renouvelables à partir des achats de « Green Certificates ». Le système exige de la part des consommateurs d’acheter une quantité fixée d’électricité produite par énergies renouvelables, par exemple 12% du total de l’énergie consommée. Le prix du certificat est déterminé par l’offre et la demande. La demande est induite par l’obligation d’achat tandis que l’offre est déterminée par différents facteurs. Bien qu’un tel système ait déjà été considéré par la Commission européenne236, le travail est toujours dans sa phase préliminaire et la façon dont il pourrait fonctionner reste incertaine. Les Green Certificates et les mécanismes de flexibilité présentent des points communs comme le critère de supplementarity237 mais les Green Certificates sont focalisés sur le secteur électrique, et pourraient réguler plus finement la production d ‘électricité que ne pourraient le faire les mécanismes de flexibilité. En outre, ils sont interdépendants. En effet, si un système de Green Certificates impose aux consommateurs d’acheter davantage d’électricité générée au départ d’énergies renouvelables, une plus forte demande va augmenter le prix des certificats ce qui va accroître les investissements en production « d’électricité renouvelable ». Et, bien entendu, si la consommation d’électricité renouvelable augmente, la consommation d’électricité produite par combustibles fossiles diminue. En conséquence, les émissions de CO2 nationales diminuent. Cette étude danoise espère démontrer qu’un système européen de « Green Certificates » serait une méthode efficace et peu coûteuse d’augmenter la part des énergies renouvelables tout en réduisant les émissions de CO2. Ce système pourrait donc, selon les auteurs, constituer un complément intéressant aux mécanismes de flexibilité. Il faut néanmoins rappeler qu’en Belgique l’utilisation d’énergies renouvelables reste très marginale, environ 0,7%238 en 1996 (BFP, 1999).

233 Dans ce cadre, l’expérience néerlandaise des « Green Labels », qui reprend pratiquement les mêmes principes, permettra peut-être de clarifier certaines questions : quel type de commerce ?, quelle durée de validité pour les certificats ?, etc. 234 COM(97) 599, 26.11.97, « Energy for the Future : Renewable sources of Energy – White paper for a Community strategy and Action Plan ». 235 Les schémas nationaux de soutien ont en effet pris jusqu’ici différentes formes comme : les obligations d’achats garantis à un prix garanti, les exemptions de taxes, les subventions sous forme d’investissement en capital et R&D, etc. 236 Directive 96/92/EC concernant les règles pour un marché interne de l’électricité. COM/98/167/final. 237 Voir glossaire. 238 En volume en tep (tonnes équivalent pétrole).

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2.6. CONCLUSIONS

Le moins qu’on puisse dire c’est que les règles de fonctionnement des mécanismes de flexibilité ne sont aujourd’hui pas mieux connues qu’à l’issue de la phase 2 du projet CO2. Les craintes relatives aux difficultés de conclure sur les aspects pratiques du Protocole de Kyoto se sont malheureusement avérées justes. Les négociations internationales sont complexes et les enjeux politiques et économiques énormes. Il n’est donc pas étonnant de constater que les négociations internationales sur les mécanismes de flexibilité soient si longues239. Il est vrai que de nombreux problèmes freinent les négociations, à savoir notamment : la ratification, la participation des pays en développement, la surveillance internationale et le contrôle du respect des engagements. La 6ème Conférence des Parties à La Haye s’est achevée sur un échec et les raisons d’espérer un dénouement heureux lors de la phase finale de COP-6 ou lors de COP-7 sont maigres. L’Europe souhaite pourtant montrer l’exemple aux pays en développement afin d’espérer les convaincre de participer, le plus rapidement possible, à l’effort collectif. Les espoirs pour lutter contre l’effet de serre reposent en grande partie sur le développement et la vente de nouvelles technologies aux pays en développement, la prise en considération d’une consommation « durable » d’énergie, ou encore la création d’emplois résultant d'une stratégie de développement d'énergies alternatives. Il faut dire que cette participation des pays en développement est capitale pour réduire les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial mais aussi pour espérer que le Sénat américain ratifie le Protocole. N’oublions pas non plus que sans l’adhésion des pays du JUSSCANNZ, peu probable si l’Europe n’assouplit pas sa position vis-à-vis des mécanismes de flexibilité, le Protocole ne sera pas ratifié au niveau mondial. L’historique du Protocole de Kyoto et son évolution récente prouvent que de nombreuses étapes vers une gestion durable du climat sont déjà franchies. Mais le principal reste à faire pour ratifier le Protocole : il faut régler les différends qui subsistent, notamment au regard des procédures à adopter pour les mécanismes de flexibilité. Or, on le sait depuis longtemps, les Etats-Unis ne ratifieront pas le Protocole si ces mécanismes sont trop régulés, ce qui réduirait leur efficacité économique. Si l’Europe entreprend une politique d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre sans être suivie par les Etats-Unis et le Japon dans le court terme (horizon de Kyoto, 2010) et sans aucune coordination mondiale à moyen et long terme, elle devra supporter des coûts très importants et perdra du terrain en termes de compétitivité, sans compter que ses efforts n’auront que peu d’effets sur la protection climatique. Dès lors, vouloir introduire des limitations trop lourdes dans les mécanismes de flexibilité (« caps ») comme le souhaite l’Union européenne, c’est risquer de geler le Protocole. En outre, les résultats de nombreuses analyses montrent que l’Union européenne pourrait diviser par deux son coût annuel en jouant de la possibilité d’échange des quotas d’émissions avec les autres pays industriels. D’autres études montrent aussi qu’une limitation modérée de l’usage des mécanismes serait moins pénalisant pour les pays en développement qu’une forte limitation qui fairait baisser le prix du carbone. Mais un élément neuf, partagé par des experts américains du MIT et français du CNRS, est apparu dans cette problématique : une

239 Pourtant ces mécanismes de flexibilité sont le plus souvent décrits en termes positifs : ils permettent de réduire le coût de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et peuvent stimuler les transferts technologiques, notamment dans le domaine de l’électrification des pays en développement.

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limitation modérée de l’usage des mécanismes serait plus intéressante pour chacun des grands blocs régionaux, y compris pour les américains et les pays en développement. Un terrain d’entente (Europe – Etats-Unis) semble donc exister sur cette question de la limitation des mécanismes. Par ailleurs, les craintes associées à ces mécanismes (Cf. avis du CFDD, 1999b) pourraient disparaître à condition que leur usage donne lieu à des réductions d’émission réelles, additionnelles et permanentes. Comme le recommande le CFDD (1999b), « les mécanismes de flexibilité peuvent apporter une contribution valable à la réalisation des objectifs imposés par le Protocole de Kyoto, pour autant que l’efficacité environnementale et l’efficience économique du système soient démontrée… ». Parmi les mesures de réduction envisageables, on ne devrait donc pas écarter celles qui pourraient être mises en œuvres grâce aux mécanismes de flexibilité. Si le Protocole de Kyoto est ratifié et assorti de véritables sanctions en cas de non-respect des engagements, les différents acteurs participant à l’effort mondial de réduction des gaz à effet de serre chercheront à atteindre leurs objectifs au meilleur coût. Cela signifiera pour les gouvernements comme pour le secteur privé une volonté de réduire les émissions de préférence via ces mécanismes. Dans la problématique « Kyoto », la participation d’entités privées au marché international d’émissions est souhaitable pour rendre le marché plus efficient et plus concurrentiel. A ce titre, le secteur électrique a un rôle crucial à jouer pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans notre pays. Le secteur électrique belge et l’industrie électrique en Europe ont donc tout intérêt à se préparer à l’éventuelle mise en application de ces mécanismes. Ils en sont bien conscients et se préparent déjà à exploiter les avantages de ces mécanismes. A juste titre, ces mécanismes sont perçus par le secteur comme un des moyens concrets pour promouvoir le développement d’énergies durables dans les pays à économies de transition ou dans les pays en développement ainsi que pour réduire le coût de réduction des émissions de gaz à effet de serre. N’oublions pas non plus que la notion de flexibilité géographique liée aux mécanismes d’application conjointe et de développement propre existe déjà dans le secteur électrique : l’Europe est une région dont le réseau électrique est fortement interconnecté. Les mécanismes de flexibilité présentent néanmoins des faiblesses qu’il reste à résoudre : risques relatifs aux investissements en transferts de technologies via le mécanisme de développement propre, problèmes liés au « hot air », problèmes liés à l’additionnalité, problèmes liés à la surveillance du respect des engagements, etc.. En conséquence, les mécanismes de flexibilité ne sont pas non plus la panacée. Ceci n’a pas empêché les projets pilotes de se multiplier. Et cela n’a pas non plus empêché que de grandes multinationales et de nombreux Etats s’intéressent à ces questions et tentent de trouver un système bien adapté. En Europe, le Livre Vert de la Commission européenne sur un système européen de permis d’émissions a fait l’objet de nombreuses discussions. En Belgique, il a été plutôt bien accueilli, tant de la part du Conseil fédéral de Développement Durable que du

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Gouvernement240. Les permis d’émissions présentent de nombreux avantages qui sont décrits sur le plan économique dans la troisième partie de ce rapport. Les mécanismes de flexibilité sont à l’heure actuelle l’une des pierres d’achoppement des négociations internationales traitant des modalités du Protocole. Le niveau d’acceptation de ces nouveaux instruments économiques (avec ou sans restrictions) constitue un problème très complexe mais pour lequel chaque gouvernement, et en particulier la Belgique, doit d’urgence trouver une solution. Huit ans après le Sommet de la Terre à Rio, malgré toute la difficulté de ratifier le Protocole de Kyoto, tout espoir de stabiliser notre climat n’est pas perdu. Il ne faut pas perdre de vue qu’il existe d’autres instruments économiques que les mécanismes de Kyoto pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’instauration d’un système européen de « Green Certificates » serait une méthode efficace et sans doute peu coûteuse pour augmenter la part des énergies renouvelables tout en réduisant les émissions de CO2. Ce système pourrait constituer un complément intéressant aux mécanismes de flexibilité. Les normes d’efficacité énergétique ou une combinaison de différents instruments économiques (combinaison qu’on appelle aussi « triangle d’or » : taxe, permis, accords de branche) sont d’autres pistes intéressantes à ne pas négliger.

240 On peut dès lors se demander si la Belgique ne pourrait pas relever (par exemple à 75% comme le préconise un document de la Commission européenne, « Energy in Europe » de décembre 1999) la barre d’utilisation des mécanismes de flexibilité qu’elle a elle-même fixée à 50% (Cf. infra, partie relative au Plan fédéral de Développement Durable).

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3ÈME PARTIE :

COMPARAISON ENTRE LES MESURES NATIONALES DE RÉDUCTION

DE CO2 ET CELLES RÉALISÉES AVEC LES MÉCANSIMES DE KYOTO

Dans cette troisième et dernière partie de l’étude, nous distinguerons d’abord les trois différents mécanismes flexibles (3.1) : commerce de permis, application conjointe et mécanisme pour un développement propre. Nous verrons ensuite le coûts des mesures domestiques (3.2.) avant d’aborder la comparaison économique des deux types de mesures (3.3).

3.1. EVALUATION ÉCONOMIQUE DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ

Le Mécanisme pour un Développement Propre est potentiellement avantagé par rapport aux deux autres mécanismes dans la mesure où les crédits peuvent déjà être générés entre 2000 et 2007. On aurait donc pu penser à priori qu’il serait plus utile de se focaliser d’abord sur ce mécanisme. Toutefois, les frais d’adaptation et d’administration et les coûts directs inhérents au cadre réglementaire fondamental du Mécanisme de développement propre (toujours en élaboration malgré COP-6) rendront les réductions d’émissions certifiées plus onéreuses à générer. En outre, les permis d’émission ont fait l’objet d’un Livre Vert de la Commission européenne, ce qui explique qu’on se focalise aujourd’hui davantage sur ce mécanisme. Il faut aussi préciser qu’il existe un grand nombre d’analyses économiques traitant du coût des permis alors que les avantages économiques de l’Application conjointe et du Mécanisme de développement propre ont été moins étudiés. Par ailleurs, l’échange de permis est conceptuellement le mécanisme le plus simple (il ne faut pas se soucier des projets de réduction mais uniquement des quotas d’émissions), ce qui facilite aussi les prévisions économiques et explique l’abondance de la littérature existante concernant ce mécanisme. Soulignons néanmoins que le Protocole de Kyoto n’accorde aucune préférence pour l’un ou l’autre de ces 3 mécanismes (Cf. Art.3 paragr. 10-12). Ainsi, s’il n’y avait aucun risque que les unités de réductions générées par l’un quelconque des mécanismes puisse être réjetées ou invalidées, elles auraient toutes la même valeur commerciale. Est-ce à dire que les coûts estimés de chacun de ces trois mécanismes seront directement comparables ? Pas vraiment. En effet, les risques associés aux trois formes de crédits d’émissions (réductions d’émissions certifiées (REC) pour le Mécanisme de développement propre, unités de réduction d’émissions (URE) pour l’Application conjointe et unités de quantités attribuées (UQA) dans le cas des permis) ne seront pas identiques. La détention d’un REC provenant d’un projet du Mécanisme de développement propre validé, qui a été vérifié et certifié par une entité indépendante, peut être perçue comme étant moins risquée (et donc d’une valeur commerciale plus élevée) que l’achat d’une UQA d’un pays qui pourrait dépasser son objectif de Kyoto et déroger à ses obligations en rapport avec le Traité. La même remarque vaut pour les URE transférées par le biais de l’application conjointe où existe

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déjà le principe de Caveat emptor241. Dans l’ensemble, les prix des divers crédits refléteront

les règles de responsabilité ou d’obligation convenues entre les Parties. Une fois ces règles établies, les prix relatifs des REC, des URE et des UQA refléteront les risques perçus qui y sont respectivement associés. Étant donné qu’ils seront vérifiés et certifiés de manière indépendante, les REC de tout pays en développement présenteront un risque moindre que les URE et les UQA de certains pays, en particulier de certains pays en transition dont les capacités institutionnelles et réglementaires laissent à désirer.

3.1.1. Evaluation économique des permis Actuellement, les permis d’émission sont certainement le mécanisme de flexibilité le plus étudié aux niveaux belge et européen, voire même au niveau mondial (pays de l’Annexe 1). De nombreuses évaluations économiques ont été publiées qui donnent des résultats souvent différents mais qui convergent vers l’idée que cet instrument sera très utile d’un point de vue économique et environnemental, à condition de promouvoir un strict encadrement.

3.1.1.1. Evaluation économique en Belgique

En Belgique, les conclusions de l’étude publiée par le Bureau fédéral du Plan (Bréchet T., 1998) sont favorables aux mécanismes de flexibilité : « …L’intérêt des permis négociables demeure qu’ils assurent la minimisation du coût de la réduction des émissions en liant flexibilité et efficacité environnementale… Les permis ne doivent pas être présentés comme concurrents aux propositions de taxation de l’énergie et/ou du carbone. Une généralisation des permis à l’ensemble des acteurs privés d’une économie serait à la fois peu réaliste et peu efficace… » (voir aussi le chapitre relatif aux impacts pour le secteur électrique). Il s’agit d’une analyse des enjeux macro-sectoriels en Belgique par un modèle d’équilibre général. C’est une analyse technique des permis d’émission négociables avec pour objectif de fournir une évaluation quantitative des effets de l’instauration de ce type de marché en Belgique. Les questions relatives aux interactions entre économie, énergie et environnement sur le moyen-long terme ont été traitées à partir d’un modèle d’équilibre général de l’économie belge SPOT-E3 (Sustanaible POlicy Tool for Economy-Energy-Environment). Ce modèle242 permet d’évaluer de façon intégrée permis, mesures fiscales et non fiscales. La complémentarité de ce modèle avec le modèle HERMES a également été analysée. Fin 1998, le modèle SPOT-E3 est parvenu à répondre à certaines questions concernant les potentialités d’utiliser les permis négociables en Belgique. En voici les principaux résultats.

241 Article 6.4 du Protocole. Si la conformité du transfert par une Partie est jugée douteuse, la Partie acquérant cette URE ne peut pas l’utiliser au titre de ses engagements… 242 Voir description du modèle dans l’étude de Bréchet Th., 1998. Il faut toutefois savoir que les résultats du modèle SPOT-E3 sont à considérer comme indicatifs des mouvements structurels de l’économie, et non comme des ordres de grandeur de nature prédictive, comme le ferait HERMES. SPOT-E3 repose sur l’hypothèse de concurrence parfaite, ce qui reste peu réaliste.

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La première variante (variante de référence) utilisée retient les caractéristiques suivantes : instauration isolée en Belgique d’une imposition de quotas correspondant à une réduction de 10% des émissions de CO2, avec répartition uniforme sur tous les secteurs (sauf les ménages). Dans ce cas, les secteurs des services marchands et les secteurs producteurs d’énergie apparaissent acheteurs nets de permis. Le coût marginal de réduction des émissions semble aussi nettement plus élevé dans les secteurs protégés que dans les secteurs exposés. Dans la perspective d’un marché instauré à l’échelon international, la Belgique s’avère relativement sensible au fonctionnement de ce marché ; les simulations montrent que cette sensibilité pourrait se traduire par un avantage net par rapport à une politique autarcique. Ce résultat est tributaire des coûts marginaux de réduction des pays partenaires et des répercussions du système sur la compétitivité. En matière de combinaison d’instruments fiscaux et de permis négociables, tout le monde le sait, la recherche d’un double dividende s’est révélée fructueuse : une réduction des cotisations patronales financée par une taxe sur le carbone chez les ménages se traduit par une élévation du niveau global de l’emploi lorsque la réduction de cotisation est ciblée sur les travailleurs à bas salaires. Enfin, la forte incitation à l’innovation technologique que produit l’imposition des quotas d’émission incite à réévaluer l’importance stratégique des mesures non fiscales : le modèle montre que l’existence de gisements d’économie d’énergie sans surcoût significatif facilite le respect des quotas d’émission et réduit d’un tiers le coût macroéconomique de la réduction d’émission (en l’absence d’autres mesures d’accompagnement). Ces principaux résultats du modèle SPOT-E3 restent bien entendu sujet aux précautions d’usage. Des tests de sensibilité doivent encore être réalisés. En outre, de nombreuses options de politiques économiques sont envisageables (notamment dans la combinaison entre permis négociables et mesures fiscales) et mériteraient d’être testées avec le modèle. Notamment, la dimension internationale devrait faire l’objet d’analyses approfondies pour connaître les courbes de coûts marginaux de réduction de nos principaux partenaires commerciaux et leur réactions en matière de prix. L’imposition de quotas d’émission sur les émissions de CO2 exerce une influence négative sur l’activité économique via l’élévation du coût de production des entreprises. Au niveau macroéconomique (en fonction des données entrées dans le modèle SPOT-E3), le prix de production s’élève de près de 0,8% par rapport à l’équilibre de référence. Cette hausse des coûts se traduit par une perte conséquente de compétitivité (les exportations globales baissent de 0,3%) et une élévation du niveau des prix à la consommation (+0,8%). La diminution des revenus réels qui en résulte provoque ainsi un repli de la consommation et décourage l’offre de travail. Le repli du volume de production s’accompagne alors d’une diminution sensible de l’emploi (-0,3%). Le modèle SPOT-E3 permet d’analyser pour la Belgique l’impact du Protocole de Kyoto pour les différents secteurs d’activités, y compris le secteur électrique. En effet, le modèle compare les flux d’achat et de vente de permis entre différents secteurs, tous soumis aux mêmes quotas, soit une réduction de 10% des émissions. Dans ces conditions les ventes de permis se concentrent pour l’essentiel sur le secteur des biens intermédiaires et dans une moindre mesure sur le secteur industriel ; les autres secteurs se répartissent plus ou moins

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équitablement les achats mais le secteur “ production d’énergie électrique ” représenterait plus de 43% des achats ou 2,31 milliards ! Le modèle montre aussi que si l’effort imposé aux secteurs industriels non énergétiques augmente (soit 15% de réduction exigée au lieu de 10%), alors ces secteurs deviennent acheteur de permis (au lieu de vendeur) ce qui alourdit leur prix de production. Comme ces secteurs sont davantage exposés à la concurrence internationale (que le secteur électrique par exemple), il s’en suit des pertes de compétitivité importantes qui handicapent l’activité économique globale de notre pays. Le tableau 14 illustre les divers scénarios et leurs conséquences pour le secteur électrique et l’économie belge. Tableau 14 : Impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables en Belgique Condition initiale de dotation des quotas / Conséquences économiques

Quota de 15% imposé aux secteurs industriels non énergétiques (soit en compensation243 un effort imposé de 9% au secteur “ production d’énergie électrique ”)

Quota de 10% imposé à tous les secteurs

Quota de 5% imposé aux secteurs industriels non énergétiques (soit en compesation un effort de 12% au secteur “ production d’énergie électrique ”)

Impact récessif + faible moyen + fort Flux total de permis 5,82 milliards 5,40 milliards244 15,03 milliards Achat par le secteur production énergie électrique

0,30 milliards 2,31 milliards 4,30 milliards

Prix du permis 742 BEF/tCO2 763 BEF/tCO2 780245 BEF/tCO2 Revenu disponible réel -1,09% -1,12% -1,15% Emploi total -0,29% -0,34% -0,39% PIB -0,23% -0,34%246 -0,45% Prix des exportations 0,24% 0,35% 0,47% Prix de production 0,70% 0,77% 0,84% Le tableau ci-dessus montre qu’il serait a priori tentant, dans une recherche de minimisation du coût global de réduction des émissions, de concentrer l’effort de réduction sur les biens intermédiaires et les autres secteurs industriels et de l’alléger sur les autres, notamment sur le secteur de la production d’énergie électrique. Il faut aussi remarquer que d’autres indicateurs économiques sont insensibles à la variation intersectorielle de dotation de quotas. Ainsi, une dotation accrue ou réduite de quota de réduction pour le secteur industriel non énergétique ne modifie presque pas la consommation privée et publique, la demande finale intérieure, les prix à la consommation, les prix des importations247, de même que, spécifiquement pour le secteur énergétique, cela modifie peu la

243 On conserve une moyenne de 10% sur l’ensemble des secteurs. 244 Soit 0,06% du PIB. 245 Le coût marginal de réduction des émissions s’est élevé. N.B. : les courbes de coût marginal des différents secteurs n’ont pas la même pente, ce qui signifie que de faibles modifications des dotations relatives entre secteurs peut considérablement affecter le coût marginal global de la réduction des émissions. 246 La réduction du PIB passe de -0,34% à –0,10% lorsqu’on ouvre le marché au-delà des frontières belges et que le prix international de permis est de 50% supérieur au prix d’équilibre en autarcie. 247 Ces derniers restent inchangés quelle que soit la dotation puisque le modèle prend comme hypothèse que les permis se négocient uniquement en Belgique.

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production, les prix de production, les exportations, les importations et l’emploi (alors que l’emploi total diminue davantage avec une dotation réduite pour le secteur industriel non énergétique). Dans le contexte d’incertitudes actuelles (sous quelle forme les mécanismes de flexibilité seront-ils finalisés ?) il nous a semblé utile de comparer les impacts pour le secteur électrique des permis négociables par rapport aux autres mesures (mesures fiscales et non fiscales). Fig. 31 : Impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables (différence en % par rapport à l’équilibre de référence)

Pour la Belgique, le modèle SPOT-E3 prévoit pour les caractéristiques déjà mentionnées un volume des échanges de permis à un peu plus de 5,4 milliards de BEF (0,06% du PIB) avec un prix de permis atteignant 762 BEF/t CO2. Ce résultat serait cohérent avec d’autres résultats : Tableau 15 : comparaison du prix des permis d’émission en Belgique Bréchet Th. (1998) Avec modèle SPOT-E3

Prix du permis : 762 BEF/t CO2 (pour une réduction de 10%)

En Belgique isolée

Conrad et Schmidt (1995) Prix du permis : 436 BEF/t CO2 (pour une réduction de 10% avec implications des ménages dans le marché des permis)

En Belgique isolée

Conrad et Schmidt (1995) Prix du permis : 945 BEF/t CO2 (pour une réduction de 10% avec implications des ménages dans le marché des permis)

Ouverture du marché à l’Union européenne

Börhinger et al. (1998) Avec modèle agrégé de l’UE

Prix du permis : 1600 BEF/t CO2 (pour une réduction de 14%)

Ouverture du marché à l’Union européenne

Bossier et de Rous (1992) Avec modèle HERMES

Prix d’une taxe CO2/énergie : 1000 BEF/t CO2

248 pour obtenir une réduction de 8% des émissions après 4 ans

?

248 N.B. : la proposition de taxe CO2/énergie de 10$/baril formulée par la Commission européenne équivaut +/- à une taxe de 1300 BEF/t CO2.

-1,50%

-1,00%

-0,50%

0,00%

0,50%

1,00%

Reven

u dis

ponib

le réel

Emplo

i total

PIB

Prix

des e

xportatio

ns

Prix

de produ

ction

Quota de 15% (9%secteur électrique)

Quota de 10% à tous lessecteurs

Quota de 5% (12%secteur électrique)

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Un autre impact très important pour le secteur électrique est l’éventualité d’une hausse du prix des combustibles – pour atteindre les objectifs de Kyoto – qui pourrait indirectement affecter le prix de l’électricité. Ceci concerne bien entendu beaucoup plus les pays qui utilisent surtout les combustibles fossiles pour la production d’électricité. Aux Etats-Unis, l’analyse du WEFA249 (ACCF, 1998 et 2000) indique qu’atteindre les objectifs de Kyoto exigerait aux Etats-Unis d’augmenter fortement les prix de l’énergie afin de réduire la demande. Les ménages américains devraient alors faire face à une augmentation du prix de l’essence et de l’électricité. Selon les projections du WEFA, les prix de l’électricité augmenteraient de 3% à 86% selon les modèles. L’important est ici de constater qu’avec l’introduction du commerce d’émission, ces augmentations de prix seraient limitées (comparez sur la figure ci-dessous les valeurs avec trading (T) et sans trading (NT).

Fig. 32 : Impact de l’objectif Kyoto sur les prix de l’énergie aux USA Parmi les études menées sur les véhicules, ALBRECHT J. (1999) a étudié les potentialités d’un système de permis légèrement modifié et a baptisé le concept « Tradable certificates ». Partant d’une vérité scientifique, à savoir que certains produits consomment bien davantage d’énergie durant leur utilisation plutôt que durant leur production (c’est le cas des véhicules), le certificat négociable est alloué à l’industrie automobile par tonne de CO2 évité pour le résultat de la vente d’un véhicule beaucoup moins énergivore que la moyenne tout au long de sa durée de vie. Le certificat inclut donc non seulement la réduction d’émissions liée à la production de nouveaux véhicules mais aussi celle liée à leur utilisation pendant leur durée de vie. L’étude démontre, au moyen de deux modèles dynamiques (l’un pour des voitures, l’autre pour des camions) qui intègrent la valeur de ces certificats, que les réductions d’émissions peuvent être significatives (de 25% à 38% sur une période de 15 ans à partir de 1999 en fonction des valeurs attribuées aux certificats).

249 Anciennement : Wharton Econometric Forecasting Associates.

Gasoline

3.4%

54%56%

86%

2.7%

29%

39%

48%53%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

DOE/EIA(NT)

WEFA (NT)

CRA (T)

DRI (T)

Admin. (CEA) (T)

DOE/EIA(NT)

WEFA (T)

DRI (T)

Admin. (CEA) (T)

Electricity

T = trading NT = no trading

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L’avantage principal avancé d’un tel système consiste essentiellement à mieux stimuler l’industrie et à utiliser un instrument économique plus efficace que les taxes sur l’énergie250. Bien entendu, pour mettre en place ce nouvel instrument il faut disposer d’un système qui mesure des gains d’efficacité. Cette surveillance de l’amélioration est plutôt facile à établir dans le domaine électrique. Par exemple les réfrigérateurs les plus performants se distinguent par un label. Si l’on souhaite attribuer un certificat à l’industrie, on peut utiliser un taux moyen d’émission de CO2 par kWh. En Belgique, des valeurs moindres seront bien entendu à appliquer compte tenu de l’importance du parc nucléaire dans notre pays.

3.1.1.2. Evaluation économique dans l’Union européenne

Nous verrons sous ce chapitre les résultats de plusieurs modèles dont les résultats convergent très nettement : le commerce d’émission va réduire sensiblement le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Les nombreux centres de recherche qui traitent ces questions en témoignent. L’étude de Böringher et al. (1998) estime les conséquences économiques pour l’Union européenne d’atteindre son objectif Kyoto via 2 schémas différents, avec et sans commerce d’émission entre les Etats membres de l’Union européenne. Les gains, exprimés en terme de bien-être, tournent autour des 10%251. Les résultats de l’étude de Böringher rejoignent celles de l’étude de Capros et al. (1999) qui ont utilisé le modèle dynamique d’équilibre général GEM-E3, à savoir un gain de 10%, mais sont inférieures à celles d’autres études comme celle de Scott Barrett publiée dans European Economy (1992) ou celle de Weynant et Hill dans « The Energy Journal » (1999). Sur le marché des permis d’émissions de CO2, il est très important de souligner que, selon le modèle GEM-E3, l’Espagne et le Royaume-Uni seront les plus grands vendeurs de permis tandis que la Belgique, les Pays-Bas, l’Allemagne et la France seront les plus grands acheteurs de permis. Entre les secteurs, les flux de permis iraient des secteurs de l’électricité et des industries grandes consommatrices d’énergie vers les secteurs du transport et des ménages. Au prix du permis à l’équilibre, les secteurs de l’électricité et des industries grandes consommatrices d’énergie trouveraient profitable de réduire le CO2 et de vendre les permis excédentaires252. Une étude réalisée pour le Nordic Council of Ministers par le Nordic Quota Trade Experiment (Bohm P., 1999) confirme que les bénéfices économiques peuvent être très importants, en partie en raison des grandes différences existant entre les systèmes énergétiques des pays nordiques. Les coûts de réduction pour le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède pour stabiliser les émissions de 2000 au niveau de 1990 étaient réduits de presque 50% (de 713 millions de $ à 368 millions de $) avec un commerce d’émission.

250 L’élasticité du prix de l’énergie utilisée dans les transports est beaucoup trop faible que pour avoir un impact significatif sur le niveau des émissions. 251 Pour l’UE, le bien-être en terme de possibilité de consommation serait de –0.35% avec Kyoto sans commerce d’émission et de –0.32% avec Kyoto et commerce d’émission. 252 Le rapport FIELD aurait semble-t-il fait une erreur concernant la Belgique qu’elle voyait dans son analyse comme vendeur net de permis, après discussions au CFDD il s’avère bien entendu que la Belgique serait toujours un acheteur net de permis et dans le cas de la participation de l’Union européenne à un marché international, l’Union serait aussi un acheteur net de permis (Cf. étude de Capros et al., 1999).

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Tol et al. (1999) montrent que les coûts de réduction seraient encore plus faibles si le commerce d’émission couvrait, outre le CO2, d’autres gaz à effet de serre. Enfin, Klaassen (1999) cite un working paper de 1997 non publié par la Commission européenne qui estime les économies dues à un système de commerce d’émission entre 5 et 13 milliards d’euros par an, ce qui diffère des résultats du modèle PRIMES. 3.1.1.2.1. Les résultats du modèle PRIMES (Grèce) Les services de la Commission ont analysé - avec un modèle de systèmes énergétiques utilisés dans toute la Communauté appelé Primes253 - l’importance économique que pourrait revêtir un système communautaire d’échange des permis qui serait mis en œuvre en sus des systèmes d’échange existant à l’échelon de chaque État membre254. Si chacun d’eux appliquait sa propre valeur cible au titre de l’accord de "partage des charges" de manière individuelle, le coût annuel total encouru par l’Union européenne pour atteindre la valeur cible fixée à Kyoto

pourrait s’élever à quelque 9255 milliards d’EUR256 (voir figure 33)257

. * L’échange de permis d’émissions entre les secteurs à forte consommation en énergie de l’Union européenne réduit les coûts de mise en conformité

Fig. 33 : Réduction du coût des mesures par commerce d’émissions – secteur de l’énergie 253 Source: Laboratoire E 3 M, Université technique nationale d’Athènes (à paraître): "Les effets économiques d’un système communautaire d’échange de droits d’émission au niveau industriel en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre" (http://europe.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm). 254 La base est cohérente par rapport au projet d’analyse partagée lancé par la DG TREN (pour de plus amples renseignements, voir http://www.shared-analysis.fhg.de/). Cette analyse tient toutefois intégralement compte des accords passés avec les constructeurs automobiles européens, japonais et coréens. Ces accords prévoient de réduire les émissions de CO2 de 80Mt, ce qui correspond à 2,6% des émissions de l’UE en 1990. 255 Sur environ 8000 milliards de $ en 1997 de PNB des 15 pays de l’UE (Source : PNUD 1999) ou 0,1% du PNB. 256 Tous les montants de la présente annexe sont ceux qui étaient valables en 1999. 257 Source : Extrait du livre vert de la commission européenne (2000)

Coûts à assumer par les Etats membres de l'UE pour atteindre en2010 l'objectif fixé à Kyoto (en milliards EUR 99)

0123456789

10

No trading

among EU

Member States

EU-wide

trading among

energy

producers

EU-wide

trading among

energy

producers andenergy intensive

industries

EU-wide

trading among

all sectors

Full Annex B

trading

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Si le secteur de l’approvisionnement en énergie et les industries grandes consommatrices d’énergie258 participaient à un système communautaire d’échange de permis d’émission (voir figure 33, 3ème colonne), le coût annuel du respect du Protocole de Kyoto serait limité à 6,9 milliards d’euros en 2010 au lieu de 9. Si les fournisseurs d’énergie étaient les seuls à y participer (voir figure 33, 2ème

colonne en partant de la gauche), le coût annuel de mise en conformité serait légèrement plus élevé puisqu’il serait de 7,2 milliards d’euros. Le prix des quotas d’émissions serait dans les deux cas d’environ 33 euros/tCO2

259, ce qui entre bien dans l’éventail de prix estimé entre 5 et 58 euros/tCO2 par les autres modèles d’échange de permis d’émission260. Il convient de souligner que cette analyse part du principe que les fournisseurs d’énergie et les industries qui en sont grandes consommatrices participent déjà à des systèmes nationaux d’échange de permis d’émissions couvrant tous les secteurs. Ainsi, la plupart des avantages que représente cet échange pour l’industrie auraient déjà été épuisés à l’échelon des États membres. En somme, un système communautaire d’échange de permis d’émission de CO2 entre les fournisseurs d’énergie et les industries qui en sont grandes consommatrices permettrait à l’Union européenne d’économiser près de 2 milliards d’euros par an en 2010. Ces gains représenteraient une réduction annuelle des coûts d’un cinquième comparativement à l’absence de système d’échange au niveau de l’Union européenne. Si tous les secteurs (y compris l’agriculture, les transports, les ménages, le tertiaire, etc.) participaient au système d’échange des permis d’émission dans l’Union européenne, le coût annuel de mise en conformité passerait de 9 à 6 milliards d’euros en 2010 (voir graphique, colonne de droite). Le fait d’autoriser les États membres à échanger leurs permis d’émission avec n’importe quel secteur permettrait de réduire le coût annuel de mise en conformité de 3 milliards d’euros, ce qui équivaut à 34% du coût de mise en conformité de l’Union européenne. Le prix des quotas d’émission serait de 32,5 euros/ tCO2. Ces résultats ont été confirmés par d’autres analyses réalisées pour la Commission européenne261.

258 L’alimentation en énergie comprend la production et la coproduction d’électricité, les raffineries et les grosses chaudières à combustion de l’industrie. Parmi les grandes consommatrices d’énergie figurent la sidérurgie, les métaux non ferreux, les matériaux de construction, les produits chimiques ainsi que la pâte à papier. 259 Notons que le coût de réduction des émissions de dioxyde de carbone serait plus élevé pour les autres secteurs (agriculture, transports, ménages, tertiaire, etc.). 260 Le prix des quotas à répartir entre les pays mentionnés à l’annexe B est estimé entre 5 et 58 euros/ tCO2 en fonction des modèles suivants: 1) AIM, EPPA, G-cubed, GTEM, MS-MRT, Oxford et SGM: Journal de l’énergie (1999). Les coûts du Protocole de

Kyoto: une évaluation multimodèle. Édition spéciale. 2) Green and Worldscan: OCDE (1998) Modélisation économique des changements climatiques. Rapport d’un atelier de

l’OCDE. Siège de l’OCDE, 17-18 septembre 1998 (http://www.oecd.org/dev/news/environment/modelling.htm). 3) Poles: Cohérence (1999) “Le protocole de Kyoto et le système d’échange des droits d’émissions: économies de coût et

réductions d’émissions potentielles” GDQV l’Évaluation économique des objectifs quantitatifs du changement climatique (http://europa.eu.int/comm/environment/envecos/studies2.htm).

4) GEM-E3 World : Capros (1999) Projet de recherche Elite GEM-E3. Rapport définitif à la Commission européenne, DG Recherche. Primes. Les modèles GEM-E3 et Poles ont été mis au point grâce au soutien du programme sur l’énergie non nucléaire de la DG Recherche.

261 Analyses réalisées pour l’Institut d’études technologiques (IPTS) utilisant le modèle énergétique mondial Poles et par Oxford Economic Forecasting en utilisant un modèle macroéconomique. Selon le modèle énergétique Poles, l’échange de droits d’émissions entre tous les secteurs de l’UE réduirait les coûts de mise en conformité de 25% comparativement à l’absence de système d’échange entre États membres. Le prix des quotas d’émission serait de 49 euros/ tCO2. Ces résultats confirment l’estimation de réduction des coûts de mise en conformité et du prix des émissions, compte tenu des différences entre les modèles Poles et Primes. Par exemple, le modèle Poles ne compte que quatre États membres (les autres sont réunis en deux groupes) et dispose d’une répartition sectorielle plus limitée que le modèle Primes. Source: IPTS, DG Centre commun de recherche, “Analyse préliminaire de la

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La Commission européenne (1999b) cite également plusieurs valeurs en fonction de trois scénarios de réduction d’émissions qui seront atteints d’ici 2010 (respectivement 100%, 97% et 94% du niveau de 1990). Tableau 16 : estimation du prix du carbone selon PRIMES 1990 2010 Baseline S0 S3 S6 Emissions CO2 (Mt) 3068 3289 3067 2977 2883 Réductions p.r. à la baseline (Mt CO2) -222 -312 -406 % du niveau 1990 107 100 97 94 Prix du C (EUR99/tCO2 évitée) 18 27 36 Source : PRIMES Ce tableau montre aussi l’avantage pour l’Union européenne à utiliser le commerce d’émission puisqu’une réduction de l’effort domestique (ici au niveau de l’Union européenne) implique une forte réduction du prix du carbone. De même, signalons que le recours au nucléaire permet aussi d’après le modèle PRIMES de réduire de façon substantielle le prix du carbone. Avec le scénario SNUC262, qui n’impose pas de restrictions au nucléaire dans les pays qui utilisent déjà cette forme d’énergie - à savoir une nouvelle capacité nucléaire de 200 GW à construire entre 2015 et 2030 – le prix du carbone serait d’ici 2020 de 27 EUR99/tCO2 contre 41 EUR99/tCO2. Et la différence serait plus grande encore en 2030. Sur base de ces 3 scénarios (S0, S3 et S6), via le modèle PRIMES, les pertes en terme de bien-être mesurées à partir des coûts de réduction marginaux et correspondants aux objectifs pour 2010 (respectivement 0%, -3% et –6% par rapport au niveau de 1990) atteingnent de 2 à 7 milliards d’EUR99 par an, ce qui représente entre 0,03 et 0,1% du PNB européen annuel263. * Les gains issus du système communautaire d’échange des permis d’émissions sont susceptibles d’augmenter dans la pratique Il se peut que les chiffres utilisés dans cette analyse sous-estiment l’impact réel d’un système communautaire d’échange des permis d’émission puisque les modèles supposent que les États membres sont en mesure d’obtenir de leurs secteurs agissant individuellement un effort de réduction des émissions qui supposerait un octroi de quotas à moindre coût. En d’autres termes, ces modèles partent du principe que tous les États membres sont à même de réduire leurs émissions d’eux-mêmes d’une façon impliquant le meilleur rapport coût/efficacité, par exemple, en mettant en place des taxes optimales sur le carbone ou en effectuant un échange total des permis d’émissions sur leur territoire. Or, il y peu de chances que ce principe puisse se vérifier dans la pratique.

mise en œuvre d’un système d’autorisation communautaire d’après les résultats du modèle Poles concernant les coûts de réduction des émissions de CO2” (à paraître). Le modèle macroéconomique Oxford corrobore les résultats des modèles énergétiques Primes et Poles. Le modèle Oxford estime que, avec un système communautaire d’échange de droits d’émissions entre tous les secteurs, la perte de produit national brut serait réduite jusqu’à 30%. Source: Oxford Economic Forecasting “Analyse macroéconomique d’un système communautaire d’échange de droits d’émissions” (à paraître). (Les études seront mises à disposition à l’adresse: http://europa.eu.int/environment/enveco/studies2.htm). 262 Source : European Commission (1999b), page 78. 263 Source : European Commission (1999b), page 76.

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Les services de la Commission ont procédé à une estimation des coûts de mise en conformité en partant du principe que les États membres octroient leurs valeurs cibles respectives de "partage des charges" uniformément à tous les secteurs sans qu’il n’y ait aucun échange entre eux. Selon cette analyse, les coûts annuels de mise en conformité des États membres de l’Union européenne s’éleveraient alors à 20 milliards d’euros ! Dans ce scénario, on considère que la valeur cible de "partage des charges" d’un État membre s’applique indifféremment à tous les secteurs. Il s’agit là d’une estimation de la limite maximale du coût pour les États membres qui ne mènent aucune politique optimale en matière de changement climatique, estimation qui nous donne par ailleurs un ordre d’idée des coûts que supposent des politiques non optimales. Or, il convient ici de souligner que le Gouvernement belge avait prévu dans son avant-projet de Plan fédéral pour le Développement durable une réduction équivalente et invariable de 7,5% dans tous les secteurs. En outre, le gouvernement souhaite également que le secteur énergie réalise une réduction de la consommation d’énergie et donc pas uniquement une réduction des émissions de gaz à effet de serre tel que prévu par le Protocole de Kyoto. Depuis la publication du projet de Plan et finalement du Plan lui-même, la situation a peu évolué. Le Gouvernement prévoit une petite compensation pour le secteur des transports en lui « accordant » de réduire ses émissions de 5% au lieu de 7,5%, ce qui nous semble irréaliste (Cf. figure 17). Mais jusqu’ici le gouvernement n’a pas encore précisé les objectifs assignés aux autres secteurs. 3.1.1.2.2. Les résultats du modèle POLES Le modèle POLES sur lequel s’appuie également la Commission européenne a pour avantage de situer la vision macroéconomique au niveau mondial en tenant compte d’une éventuelle participation des pays en développement à l’échange de permis. Les avantages économiques de cette participation seraient particulièrement importants puisqu’ils permettraient de réduire d’environ 70% le coût net264 pour l’Union européenne afin de respecter ses engagements « Kyoto ». Tableau 17 : Effets d’un éventuelle participation des pays en développement au commerce d’émission d’ici 2010 Coût net (109 EUR) Sans commerce Commerce limité Annexe B Commerce niveau mondial Pays de l’OCDE 58.0 41.5 17.6 Dont Union européenne 14.3 (9.8) (4.1) Pays en développement 0 -23.2 -7.0 Ex-URSS – Pays de l’Est 0 0 -4.2 Total 58.0 18.3 6.4 Source : logiciel ASPEN, IEPE (1999) in : European Commission (1999b) – La valeur des permis (à l’équilibre de marché) est de 18EUR/tCO2 dans le cas du commerce limité à l’Annexe B et ramené à 6 EUR/tCO2 dans le cas du commerce global.

264 Soit le coût total réduit de la valeur commerciale des permits.

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Les résultats du modèle POLES permettent aussi de situer au niveau macroéconomique les émissions totales à réduire, les coûts totaux marginaux, les coûts totaux et l’effort économique global. Tableau 18 : Résultats du modèle POLES sur le commerce d’émission 2010 (Mt CO2)

Référence 2010 (Mt CO2) Objectif Kyoto

Réduction d’ici 2010 (Mt CO2)

Coût marginal (EUR265/tCO2)

Coût total (MEUR)

Effort (% du PNB)

Sans commerce (réduction par effort domestique) Etats-Unis 6404 4562 1842 (a) 40 31975 0.363 Union266 européenne

3765 3017

749 (b) 45 14325 0.165

Japon 1273 1024 250 (c) 55 5742 0.177 Total Annexe B 15348 13179 2169 (d) - 58041 0.128 Total 30626 28457 2169 - 58041 0.116

Avec commerce (55% des réductions totales Annexe B) Etats-Unis 6404 5380 -815 (55,5% de a) 18 23521 0.267 Union européenne 3765 3376 -361 (51,6% de b) 18 9812 0.113 Japon 1273 1160 -138 (45% de c) 18 3445 0.106 Total Annexe B 15348 13179 -1457 (55% de d) 18 18345 0.075

Source : POLES scenario S2 (voir volume 2) Ainsi donc, l’Union européenne pourrait importer 48,4% des réductions requises au prix de 18 EUR/tCO2, ce qui diminuerait son coût total de réduction de 4,5 milliards d’EUR. 3.1.1.2.3. L’analyse de FIELD (Royaume-Uni) (Foundation for International Environmental Law and Development) http://www.field.org.uk/fieldmain/PDF/ecet.pdf L’étude réalisée par la Foundation for International Environmental Law and Development pour le compte de la Commission européenne (FIELD, 2000) a conclu qu’un commerce inter-Etats membres dans l’Union européenne peut conduire à des réductions significatives (de l’ordre de minimum 10%) du coût total pour atteindre l’objectif de Kyoto. Cette analyse se base sur une revue de la littérature qui prouve que des organismes indépendants, situés aux Etats-Unis mais également en Europe, arrivent tous à la même conclusion : un commerce d’émission à l’intérieur de l’Union européenne pourrait conduire à des bénéfices économiques significatifs. En outre, l’étude précise que les gains sont encore plus importants si l’on autorise les entreprises privées à participer au commerce d’émission. Les gains dépendent, entre autres, de l’étendue régionale et sectorielle du commerce d’émission pratiqué. 3.1.1.2.4. L’analyse du CNRS267 (France) Des recherches ont été effectuées par l’Institut d’économie et de politique de l’énergie (IEPE-CNRS) sur base de développements du modèle POLES et de la construction du logiciel ASPEN d’analyse des systèmes de permis d’émission négociables (dont une version de démonstration est téléchargeable sur le site : www.lesphinx-

developpement.fr/ergole/aspen/aspenweb.htm ). L’apport intéressant de cette étude à notre niveau est l’évaluation de l’impact économique d’une limitation des importations. En situation de concurrence pure, la limitation des importations conduit par une baisse de la demande à une

265 En toute approximation nous avons considéré 1$ = 1 EUR (données 99). 266 Dans le cas de l’Union européenne (CRIQUI P. et al., 2000), le coût marginal de l’objectif de Kyoto est nettement plus élevé dans le modèle du MIT (90 EUR/tCO2 pour l’EPPA contre 45 EUR/tCO2 pour POLES), essentiellement en raison des projections d’émission de référence largement supérieures à celles de POLES (+51%). 267 Source : CRIQUI P. et al. (2000)

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baisse du prix des permis et, par conséquent, à une réduction des coûts d’importations. Bien entendu, cette limitation va accroître le coût des mesures domestiques pour les pays importateurs. Il y a donc à la fois des effets positifs et négatifs à la limitation des échanges. Mais elle va aussi réduire les gains, dans tous les cas où la limitation est supérieure à 15%, pour les pays exportateurs (qui à terme pourraient bien être les pays en développement selon l’hypothèse du commerce global) étant donné la réduction conjuguée des quantités échangées et du prix des permis. Pour les chercheurs du CNRS, une limitation inférieure à 15% (seuil pour les mesures domestiques accepté par tous les pays) ne changerait pas les conditions du marché des permis. De 15% à 35-40%, le coût total tend à diminuer ; cela signifie que l’augmentation des coûts domestiques de réduction est inférieure à la baisse des coûts d’importation quand la limitation des échanges est faible. Ce sont les conséquences inattendues de l’introduction d’une contrainte aux échanges. Il faut atteindre une limitation de 40% à 50%268 pour que le coût total de l’objectif de réduction soit égal à celui estimé en l’absence de toute limitation. Mais, à partir de ces valeurs, la réduction des coûts d’importation ne suffit plus à compenser l’augmentation des coûts internes. Les chercheurs du CNRS concluent de ces exercices de simulation que bien qu’étant défendue pour des raisons principalement éthiques, la contrainte aux échanges a des effets de redistributions inopportuns. Fixée à un niveau faible, elle permet aux pays de l’OCDE de réduire le coût total de l’objectif Kyoto au prix d’une baisse des gains pour les pays de l’Est et du Sud. Fixée à un niveau élevé, elle accroît les coûts pour les pays de l’OCDE tout en réduisant progressivement les bénéfices qui peuvent être attendus dans les pays de l’Est et du Sud. D’un point de vue éthique, les résultats de cette étude sont surprenants. Alors que de nombreux acteurs estiment qu’il faut limiter le commerce d’émission pour que les pays industrialisés « montrent l’exemple », une contrainte de l’ordre de 40% pourrait se traduire par une réduction des recettes potentielles des pays exportateurs et par une réduction du coût total de la réalisation des objectifs du Protocole de Kyoto et par une réduction du coût total de Kyoto pour les Parties de l’Annexe B. Une autre solution serait alors de réguler le prix des permis par la fixation d’un prix plancher des transactions. Elle permettrait de s’assurer que les pays de l’Annexe B réaliseront une certaine quantité de réduction au niveau national mais ne serait pas exempte de tout risque, notamment celui de voir l’offre excéder la demande de permis du fait d’un prix plancher trop élevé.

268 Dans le cas d’une limitation des permis à 50% de l’objectif de réduction, les pays de l’OCDE achètent pour 429 MtC de permis contre 679 MtC sur un marché sans contrainte.

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3.1.1.2.5. L’analyse du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung (Allemagne) Le « Center for European Economic Research » de Manheim s’est intéressé au commerce d’émissions entre producteurs d’énergie au niveau européen. Cette étude (Böringher C., 2000) s’est intéressée plus spécifiquement au secteur électrique. Le modèle utilisé intègre les valeurs provenant de diverses sources de données (EUROSTAT, IEA, GTAP4, CHELEM, DOE, EiE)269. L’étude tient compte de nombreux éléments comme les réductions effectives de gaz à effet de serre à réaliser (pour l’Union européenne l’objectif de 8% devient ainsi un objectif réel de 14%). Les résultats de cette étude (voir aussi le chapitre suivant pour plus de détails et des illustrations graphiques) montrent qu’en moyenne européenne l’utilisation du commerce d’émission au sein de l’Union européenne (Cf. chapitre sur le Livre Vert de la Commission européenne) permet de réduire de 40% les coûts globaux pour atteindre les objectifs de Kyoto par les seules mesures domestiques. 3.1.1.2.6. Autres initiatives européennes L’objectif consiste ici à souligner quelques idées intéressantes en matière de permis d’émission développées chez quelques voisins européens. Aux Pays-Bas, le gouvernement a proposé un projet d’échange de permis d’émission (c’est-à-dire de permis d’émission négociables) dans le cadre d’une étude de l’OCDE concernant la réalisation de fortes réductions d’émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Chaque habitant se voit disposer d’un budget d’émissions de 160 kg de CO2/an

270 pour ses voyages personnels. Les individus peuvent acheter ou vendre leurs permis sur le marché (Bulletin du transport durable, 1999). Le Bureau for Economic Policy Analysis à La Haye a montré que le commerce d’émissions peut sensiblement réduire le coût de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (CPB, 1998). Pour une réduction de 16% des émissions de CO2 à l’horizon 2010, le bureau d’analyse prévoit une réduction du PNB de seulement 0,1 à 0,2% avec commerce d’émissions tandis que le PNB peut reculer de 0,3 à 0,5% sans commerce d’émissions. Le Danemark a finalisé en mars 1999 les détails d’un nouveau système de quotas d’émissions de CO2 négociables

271 (EWWE, 1999). Ce système a pour objectif de limiter l’augmentation des exportations d’électricité en Norvège et Suède, exportations qui menacent les objectifs climatiques nationaux et internationaux de ce pays (EWWE, 4 september 1998, p.10). En effet, il s’agit pour le Danemark de réduire les émissions de CO2 provenant des combustibles utilisés pour la production d’électricité. Les quotas de CO2 prévus par le système sont de 23, 22, 21 et 20 millions de tonnes, respectivement en 2000, 2001, 2002 et 2003. Chaque compagnies productrice d’énergie se verra gratuitement allouée un quota spécifique d’émissions. Pour chaque tonne de CO2 qui excèdera ce quota, il faudra payer une amende de 40 DKr (5,38 EUR). Le détail du système peut être consulté sur le site du Ministère danois de

269 Ces sources sont détaillées dans l’étude de Böhringer (2000). 270 Il s’agit de la quantité qui peut être autorisée pour permettre une réduction de 80% des émissions totales de CO2. 271 Le système danois d'échange de droits d'émission est officialisé par la loi n° 376 du 2 juin 1999 sur les quotas applicables à la production d'électricité. Il est prévu qu’il s’étende sur une période de quatre ans mais sa date d’entrée en vigueur devait encore être fixée. Il concernera les émissions de dioxyde de carbone d'environ quinze des principaux producteurs d'électricité. La Commission a étudié ce système à la lumière des règles en matière d'aides d'État et elle a approuvé , fin mars 2000, le régime danois des droits d’émission de CO2 dans le secteur de l’électricité.

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l’Energie272. Les quotas inutilisés peuvent être conservés (banked) et appliqués pour une période ultérieure. Pour l’heure les compagnies danoises d’énergie ont critiqué ce système considéré comme trop strict, et argumentent qu’en limitant leurs exportations cela les rendrait vulnérables dans un marché européen dérégulé de l’énergie. Les ONG environnementales, quant à elles, se sont plaint que les quotas ne sont pas suffisamment rigoureux pour atteindre les objectifs climatiques du Danemark.

3.1.1.3. Les principales études réalisées aux Etats-Unis

L’analyse de l’Administration Clinton sur le Protocole Kyoto indique un prix du carbone de 25$/t (prix du permis de carbone en 1997, soit 7 $/tCO2) pour une réduction de 10% dans la consommation de charbon aux Etats-Unis comparé à un prix de 200$/t (55 $/tCO2

273) pour une réduction de 75%274. On le voit, aux Etats-Unis, le prix futur du carbone sera très dépendant des choix énergétiques qui seront réalisés. Ceci est vrai également au niveau mondial, probablement dans une moindre mesure. Nous avons repris ci-dessous les conclusions de 3 études très connues : celles de l’American Council for Capital Formation, le modèle de Seconde génération et l’analyse du MIT. 3.1.1.3.1. L’analyse de l’American Council for Capital Formation (Etats-Unis) Cette association qui existe depuis 25 ans a pour but de promouvoir la croissance économique aux Etats-Unis. Son affilié “ ACCF Center for Policy Research ” a financé différentes analyses qui estiment les coûts de la réduction des émissions de CO2 aux Etats-Unis, en terme de pertes sur le PNB ou en terme de coût par tonne de carbone à réduire. Si le commerce international des permis n’est pas autorisé, le coût d’un permis pour atteindre Kyoto varie de 240 $US/tC (65 EUR/tCO2) selon Manne et Richels275 à 295 $US/tC (80 EUR/tCO2) selon Montgomery de Charles River Associates. Lorsque le commerce d’émission est autorisé parmi les pays de l’Annexe I, le coût d’un permis sous la contrainte des objectifs de Kyoto varie de 120 $US/tC (33 EUR/tCO2) pour le CRA à 180 $US/tC (49 EUR/tCO2), selon le Dr. Brinner (DRI). Lorsque le commerce d’émission peut se faire de façon totale (full global trading) les coûts des permis descendent à des valeurs très basses : 14 $ (4 EUR/tCO2) selon l’estimation de l’Administration et 40 $ (11 EUR/tCO2) selon “ the Department of Energy ”. Mais il s’agit d’une hypothèse peu vraisemblable qui signifierait que des pays en développement comme la Chine ou l’Inde participeraient activement et vendraient leurs permis d’émission aux pays développés. En effet, cette participation n’est pas prévue dans le Protocole de Kyoto et certains pays pourraient tenter de limiter cette possibilité.

272 http://www.ens.dk/uk/energy_reform/bill_no_235.htm 273 Pour apprécier ces chiffres il faut se rappeler que le prix du baril de pétrole en décembre 2000 oscillait autour des 23$. Or, il faut environ 7 barils pour émettre une tonne de carbone ce qui donnerait un prix du carbone exprimé d’après le coût énergétique du pétrole entre 70$US et 161$US, soit 44 EUR/tCO2. 274 Source : EM Features, April 1999, online June 16, 1999. 275 Ils utilisent le modèle MERGE.

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Fig. 34 : Coût des permis requis pour réduire les émissions US selon les objectifs Kyoto276 3.1.1.3.2. Les modèles de seconde génération (Etats-Unis) Les Etats-Unis, pour des raisons déjà évoquées, fournissent de nombreuses données macro-économiques concernant le commerce d’émissions de CO2. Il convient en effet pour ce pays - comme pour la plupart des pays riches pour lesquels les coûts de réduction d’émissions de CO2 sur le territoire national sont élevés - d’étudier l’influence de ces mécanismes sur les possibilités d’atteindre les objectifs fixés à Kyoto. Ainsi, par exemple, les “ Second Generation Model (SGM)277 ” développé au Pacific Northwest National Laboratory, fournit de précieuses indications sur la façon dont l’application libre, ou au contraire très limitée, des mécanismes de Kyoto, peut influencer les coûts de réduction d’émissions de CO2 aux Etats-Unis (MacCracken & al., 1998). Il s’agit ici d’une comparaison du prix des permis pour atteindre Kyoto avec et sans mécanismes de flexibilité. Nous ne détaillerons pas ici toutes les données qui sont à la base de ce modèle (croissance du PNB, évolution probable des émissions de CO2 et de la consommation d’énergie dans 7 groupes régionaux mondiaux de l’Annexe I (Canada, ex-URSS, Japon, Etats-Unis, Europe de l’Ouest, Europe de l’Est et Australie, etc.). Mais il faut bien entendu rappeler que le coût des mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dépend étroitement du cas de base utilisé dans le modèle. Les croissances économique et de consommation d’énergie ont par exemple été établies à partir des projections du World Energy Outlook (WEO96) ou de l’International Energy Outlook (IEO98). La croissance des populations a été établie sur base des projections de population mondiale 1994-1995 publiées par la Banque Mondiale.

276 Pour le coût fourni par le Prof. Gary W. Yohe de Wesleyan University, la réduction vise seulement une stabilisation des émissions au niveau de 1990. NT = No trading T = Trading 277 Ce type de modèle est actuellement en voie d’adaptation pour l’Europe par le CEESE dans le cadre d’un séminaire pour l’EAEME (European Master Degree Programme in Environmental Management) : "Instruments économiques et financiers". "Carbon tax impact on the economy" Simulation exercises with The Second Generation Model of Energy Use, the Economy and Greenhouse Gas Emissions.

95

8072 71

65

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0102030405060708090

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DOE/EIA

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US

$/tC

O2

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Plusieurs scénarios sont envisagés dans ce modèle : 1 °) Réduction indépendante (Independent mitigation case) : Chaque région de l’Annexe I doit atteindre ses objectifs de réduction par ses seuls propres moyens sans utiliser le commerce ou les permis : Dans ce cas de figure, les prix des permis de carbone ou des taxes Carbone nécessaires pour atteindre la “ réduction indépendante ” tels qu’ils seraient anticipés par le secteur public et privé pour toute décision d’investissement prise après 2000, seraient en 2010 très élevés au Japon (458 US$ 1992/t Céq.) et au Canada (350 $/t), mais plus faibles aux Etats-Unis (168 $/t) et en Europe de l’Ouest (130278 $/t à 144279 $/t). Bien entendu, les perspectives d’évolution d’émissions de CO2 utilisées dans le modèle affectent grandement les prévisions des coûts de réduction. 2°) Commerce limité dans les pays de l’Annexe I (Annex I Trading) Les régions de l’Annexe I peuvent émettre davantage de C à la condition que d’autres Régions de l’Annexe I acceptent de vendre un nombre correspondant de permis. a) Offre de permis monopolistique (Monopolistic Permit Supply) En Russie et en Ukraine, pays où l’on risque de trouver les principaux vendeurs de crédits de réduction d’émissions, ces gouvernements peuvent contrôler l’offre de permis. Dans cette situation, les vendeurs réduisent l’offre de permis de 62% des permis disponibles dans un scénario de pleine compétitivité. Malgré cette situation, le modèle prévoit des prix de permis inférieurs à ceux prévus dans le scénario de “ réduction indépendante ”. Dans cette situation, le prix des permis ou taxes ne s’élèverait plus qu’à 105 $/t pour les Etats-Unis (pour 2010). b) Offre de permis compétitive (Competitive Supply) On n’imagine dans ce scénario une situation de concurrence pour la vente de permis. Dans ce cas, le prix des permis ou taxes ne s’élèverait plus qu’à 73 $/t pour les Etats-Unis (pour 2010). 3°) Commerce de permis sans restrictions (Full Global Permit Trading) : Le modèle est utilisé pour déterminer le prix d’un permis suffisamment attractif que pour rencontrer les objectifs de réduction sans utiliser de plafond dans les mécanismes de Kyoto. A la différence du scénario “ Annex I Trading ” les régions de l’Annexe I sont ici autorisées à acheter des permis non seulement aux autres régions de l’Annexe I mais également aux régions hors Annexe I. Sous cette hypothèse, les régions hors Annexe I ne participent au marché des permis d’émissions seulement si cette participation leur apporte un bénéfice économique. Dans ce cas, le prix des permis atteindrait 26 $/t pour les Etats-Unis. A nouveau on constate donc une très nette diminution du prix des permis en fonction de la libéralisation de ce marché : la différence de prix est supérieure à un ordre de grandeur en comparaison d’un système restrictif (Réduction indépendante).

278 On accepte de construire de nouvelles capacités de production nucléaire. 279 On refuse de construire de nouvelles capacités de production nucléaire.

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En d’autres termes, plus la portée du système sera grande, plus la variation des coûts de mise en conformité encourus par les entreprises individuelles sera importante, et plus le potentiel de réduction globale des coûts sera grand280. Fig. 35 : Prix des taxes / permis requis pour atteindre les objectifs politiques en 2010 aux Etats-Unis en fonction de différents scénarios de commerce de permis. L’une des autres intéressantes conclusions du rapport de MacCracken & al. (1998) est la démonstration de l’influence des mécanismes de flexibilité sur les possibilités de maintenir la croissance économique en évitant de devoir trop modifier la consommation énergétique entre 1990 et 2010.

280 Dans son livre vert sur les échanges d’émissions, la Commission européenne évoque également ce principe : “ Des estimations indiquent qu'un système d'échange utilisé à l'échelon communautaire par des producteurs d'énergie et des industries grandes consommatrices d'énergie pourrait réduire de près d'un cinquième les coûts de mise en œuvre des engagements pris à Kyoto par la Communauté, comparativement à l'utilisation de systèmes établis par des États membres individuels n'autorisant pas les échanges transfrontaliers. L'économie ainsi réalisée sur les coûts représenterait environ 1,7 milliard d’euros par an. Une telle réduction des coûts rend plus probable le respect de nos obligations internationales.

168

105

73

26

050

100150200

Réduction indépendante

Monopolistique

Compétitive

Commerce global

Scénarios de flexibilité

US

$/t C

éq (

1992

)

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Fig. 36 : Pourcentage de changement dans la consommation d’énergie primaire entre 1990 et

2010 (cas de base comparé aux trois scénarios de commerce de permis). La figure 36 compare le changement de consommation d’énergie primaire pour les acheteurs de permis selon le scénario utilisé. On constate que les auteurs s’attendent à ce que l’ouverture des marchés de permis d’émissions (commerce entre pays de l’Annexe I ou commerce global) permette dans une large mesure d’éviter des modifications trop importantes de consommation énergétique. Les conclusions de MacCracken & al. (1998) font bien entendu l’éloge des permis d’émissions : “ Les coûts économiques sont réduits avec un programme de commerce d’émissions qui égalise les coûts marginaux entre pays. La comparaison entre les prix des permis selon plusieurs scénarios a permis de montrer l’importance d’une maximalisation du degré de participation au Protocole de Kyoto… Ces coûts pour atteindre les objectifs de Kyoto peuvent varier de plus d’un ordre de grandeur, en fonction de l’interprétation et de la mise en œuvre du Protocole… Pour les Etats-Unis, les prix des permis pourraient être aussi bas que 26$/t Céq si toutes les nations s’engagent dans un marché du carbone efficacement compétitif. D’un autre côté, les coûts de réduction pourraient être plus d’un ordre de grandeur supérieurs si on limite les possibilités de réductions des gaz à effet de serre aux seules mesures domestiques et que les opportunités de réduction sont limitées au départ ”.

-20%-10%

0%10%20%30%40%50%

Canad

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Etats-

Unis

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l'Oue

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Cas de base

Commerce global

CommerceAnnexe IRéductionindépendante

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3.1.1.3.3. L’analyse du MIT281 (modèle EPPA282) A l’instar de l’analyse du CNRS (voir supra), le MIT a procédé à des simulations dont le but était de comparer les coûts de réduction avec et sans restrictions du commerce d’émissions. De façon similaire à ce qu’a montré l’analyse du CNRS, le modèle EPPA montre qu’un plafond d’importation de permis jusqu’à 47% ne génère pas de coûts supplémentaires par rapport à une réduction exclusivement basée sur les mesures domestiques. De 53% à 84% pour les Etats-Unis, voire à 90% pour les autres pays de l’OCDE (avec un minimum de coûts se situant pour des limitations d’importations comprises entre 65% et 75%), le coût total pour les importateurs est inférieur au coût total « free trade ». Au-delà de ces limites d’importations, bien entendu, les coûts s’élèvent très nettement au-dessus du coût « free trade ». En considérant également le sort des exportateurs de permis qui ne bénéficient du système de permis qu’à partir du moment où les limites d’importation descendent sous la barre des 70%-75%, il s’avère que le plafond d’importation idéal serait de 53%. En réalisant une « moyenne » de ces résultats avec ceux du CNRS (voir supra), nous estimons que la fourchette idéale (au niveau mondial) pour la limitation des importations de permis se situe entre 40% et 75%.

3.1.1.4. L’analyse de McKibbin (Australie)

(Australia National University and The Brookings Institution) Utilisant le modèle G-Cubed, McKibbin et al. ont trouvé qu’un système de commerce d’émission réduit les coûts globaux du Protocole de Kyoto jusqu’à 50%, mais 60% de ces 50% sont en réalité attribuables au “ hot air ”. Chiffrer la réduction des coûts de réduction peut aussi dépendre du système de commerce d’émission envisagé. Sans aller jusqu’à chiffrer la réduction de coûts, le système proposé en Australie (où les coûts de réduction d’émissions de gaz à effet de serre seront parmi les plus élevés au monde) par McKibbin et Wilcoxen (connu en Australie sous le nom de “ The McKibbin-Wilcoxen proposal ”) est simple et semble offrir de nombreux avantages. La proposition consiste à attribuer un prix fixe du carbone à concurrence de 10$US la tonne de carbone (environ 2,7 EUR/tCO2), c’est-à-dire volontairement bien en dessous du prix de permis à l’équilibre estimé par les modèles. Ceci permettrait une demande excédentaire de permis favorable à ce type de marché. Plus précisément l’idée serait d’allouer un prix de 3$US en 2001, plus 1$US par année jusqu’en 2008 pour atteindre 10$. Les avantages avancés de cette proposition sont notamment les suivants : • Un prix identique serait utilisé pour tout nouveau permis dans chaque pays. Ainsi, le coût

marginal de réduction d’émission sera égalisé pour tous les pays participants. Cela rend le

281 Source : D. Ellerman and I. Wing, Massachusetts Institute of Technology, (2000) in : Energy Journal (2000). 282 Emissions Prediction and Policy Analysis.

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système très efficient puisque les réductions d’émissions les moins coûteuses seront entreprises en premier lieu ;

• Les gouvernements seront incités à surveiller le système puisqu’ils seront capables de collecter les revenus issus de la vente de permis additionnels ;

• Le système est flexible (on pourrait revoir le prix du permis tous les 5 ans par exemple après négociations internationales, si des efforts supplémentaires sont requis on pourrait simplement décider d’augmenter le prix des permis) et décentralisé ;

• Le système serait politiquement acceptable tant par les pays qui hésitent à ratifier (un prix faible réduit le coût des mesures) que par les pays en développement parce que ce ne serait pas un système centralisé par les pays riches.

3.1.1.5. D’autres modèles utilisés au niveau international

Les Etats-Unis sont de loin le pays le plus avancé au monde en matière de mécanismes de flexibilité. Il s’agit bien entendu d’un avantage économique indéniable, ce qui explique, au moins en partie, l’engouement des américains pour ce type d’instrument. Certains modèles, dont les modèles américains de seconde génération, offrent une vision simplifiée des avantages qu’il y aurait à utiliser les mécanismes de flexibilité. D’autres modèles, comme le modèle « GREEN » de l’OCDE chiffrent le gain relatif exprimé en pourcentage du PIB de l’utilisation d’échanges d’émissions. Selon les estimations du modèle GREEN, les échanges internationaux des permis d’émission permettent de réduire les pertes de revenu réel dans les pays de l’OCDE à seulement 0,34%283 au lieu de 0,48% sans échanges. Mais nous avons déjà insisté (Cf. rapport final phase 2) et n’y reviendrons plus dans le présent rapport, sur la faiblesse et les limites de ces modèles à prévoir certaines évolutions du marché. Certains modèles, comme ABARE, GREEN, ou Global 2100, ont été adaptés pour chiffrer l'impact d'échanges d'émissions de gaz à effet de serre. A chaque région, des quotas d'émissions à ne pas dépasser sont attribués. Sur base de cette contrainte, les régions dont le coût marginal de réduction des rejets de gaz à effet de serre est inférieur peuvent disposer de surplus de permis et échangent leur surplus avec d'autres dont le coût marginal de réduction des rejets est en moyenne supérieur. A l'équilibre, une réduction des émissions est atteinte par ces échanges lorsque les coûts marginaux s'égalisent. Ces modèles font l'hypothèse que tous les échanges s'effectuent simultanément et que les parties ont accès aux informations sur les prix et quantités. Seul le CO2 émis suite aux consommations énergétiques est pris en compte. Le tableau 19 montre à partir des résultats de différents modèles les coûts obtenus pour une situation avec et sans échanges d'émissions pour les Etats-Unis, l’Europe de l’Ouest et le Japon. Les résultats confirment le potentiel de gain qui réside dans les échanges d'émissions, en particulier pour l’Europe de l’Ouest.

283 Toutefois, sans le « hot air » de la Russie et de l’Ukraine, les échanges permettraient de réduire les pertes de revenu réel à environ 0,40%.

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Tableau 19 : Coût en US$/t de CO2 évité Région Modèle utilisé Coût sans échanges

d'émissions ($ 1997) Coût avec échanges d'émissions ($ 1997)

Etats-Unis World Scan 41 18 GREEN 231 90 G – Cubed 63 37 EMF-16 140-340 21-160 Merge284 274 113 AIM 166 67 GTEM 369 122 Europe de l’Ouest World Scan 83 37 GREEN 189 90 G – Cubed 167 37 AIM 252 67 GTEM 762 122 Japon World Scan 93 18 GREEN 182 90 G – Cubed 252 37 AIM 253 67

Des résultats détaillés sont décrits au Chapitre 9 du IPCC Working Group III contribution to the Second Assessment Report (IPCC, 1996), p. 339 tableau 9.25). Selon les estimations du modèle GREEN (OCDE), les échanges internationaux des permis d’émission permettent de limiter les pertes de revenu réel dans les pays de l’OCDE à seulement 0,34%285 au lieu de 0,48% sans échanges. Les résultats pour l’Europe sont très encourageants puisqu’on prévoit que l’Union européenne pourrait diviser par deux son coût annuel en jouant de la possibilité d’échange des quotas d’émissions avec les autres pays industriels. Le Global Markal-Macro Trade Model (GMMT) (OECD, 1998d), non repris dans le tableau 19, fut l’un des premiers a fournir des informations permettant de comparer les coûts de réduction de gaz à effet de serre avec et sans commerce d’émissions. Le modèle montre que le PNB mondial en 2050 “ business as usual ” serait de 102,71 billions d’US$ (en US$ 1990)286 ; le PNB “ global stabilization287 ” avec commerce serait de 102,48 billions d’US$ (soit une réduction d’à peine 0,23 billion) ; tandis que le PNB “ global stabilization ” sans commerce serait de 101,76 billions d’US$ (soit une réduction de 0,72 billion). Le modèle montre aussi que les gains réalisés grâce au commerce d’émissions avantagent surtout les Etats-Unis (0,48 billions). Un rapport très détaillé a comparé 13 modèles différents (la moitié d’entre eux sont américains) pour l’évaluation des coûts liés au Protocole de Kyoto (The Energy Journal, 1999). Organisée par le Stanford Energy Modelling Forum (EMF), cette étude vise

284 A Model for Evaluating the Regional and Global Effects of greenhouse gas reduction policies. 285 Toutefois, sans le “ hot air ” de la Russie et de l’Ukraine, les échanges permettraient de réduire les pertes de revenu réel à environ 0,40%. 286 Pour information, le PNB mondial en 1997 était de 29,4 billions de $US avec une croissance annuelle de 2,8% entre 1975 et 1995. Source : PNUD 1999 (Rapport sur le développement humain). 287 Ce scénario part de l’hypothèse que tous les pays s’engagent à stabiliser leurs émissions de 2050 au niveau de 1990.

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notamment à fournir des éléments d’explication concernant la variabilité des résultats des modèles et à déterminer les priorités pour de futures recherches. Des comparaisons sur bases des mêmes input pour chaque modèle ont ainsi montré de grandes divergences dans les résultats. Tous les modèles montrent de façon unanime l’avantage économique à étendre le plus possible le régime de commerce d’émissions. Les avantages du commerce global par rapport au commerce limité aux pays de l’annexe 1 sont également significatifs. Si les différents modèles ont tendance a montré une relative similitude en termes qualitatifs, il y a de grandes divergences en termes quantitatifs. Les résultats diffèrent parfois d’un facteur 10, ce qui peut s’expliquer notamment par des différences dans les émissions de référence de carbone, la structure interne de chaque modèle, le taux avec lequel la demande d’énergie réagit aux changements de prix. Il faut aussi souligner que certains modèles vont plus loin dans leurs analyses. Ainsi par exemple, celui de MacCracken & al. (1998) – déjà décrit ci-dessus - est le seul à considérer les autres gaz à effet de serre et les puits de carbone. On pourrait dire qu’avec le temps les modèles sont de plus en plus précis mais pas forcément plus exacts qu’avant. Ils intègrent de plus en plus de contraintes et de paramètres mais doivent modéliser une réalité toujours plus complexe : mondialisation de l’économie, contraintes environnementales, réduction de l’emprise du pouvoir politique sur les marchés. Malgré ces grandes incertitudes, des résultats communs émergent de l’ensemble des modèles : atteindre les exigences de Kyoto ne va pas trop freiner la croissance économique, mais ce ne sera pas gratuit non plus.

3.1.2. Evaluation économique du Mécanisme pour un Développement Propre Selon plusieurs modèles économiques, le Mécanisme de développement propre pourrait représenter une part importante – entre 31% et 55% - du total de l’effort de réduction des émissions exigé par le Protocole de Kyoto288 (voir figure 37). Une étude plus ancienne (VROLIJK, 1999) donne des parts de marché légèrement plus faible (voir figure …). Fig. 37 : Part du MDP sur le marché total de réduction de gaz à effet de serre 288 ZhongXiang Zhang, « Estimating the size of the potential market for all three flexibility mechanisms under the Kyoto Protocol », rapport final préparé par la Banque mondiale Asiatique de Développement, 1999 in : WRI (2000).

Part du MDP sur le marché total de réduction de GES

0102030405060

OCDE -GREEN(1457

MtCO2éq)

G-Cubed(1817

MtCO2éq)

SecondGeneration

(1666MtCO2éq)

EPPA (2653

MTCO2éq)

Zhang (1072

MtCO2éq)

%

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Source : ZhongXiang Zhang (1999) in : OCDE (2000) Fig. 38 : Part du MDP sur le marché total de réduction de gaz à effet de serre Source : Vrolijk C. (1999) Mais ces fourchettes quantitatives du marché du Mécanisme de développement propre sont bien entendu pleines d’incertitudes tant que l’on ne connaît pas davantage le cadre réglementaire des 3 mécanismes. Les estimations de potentiel du Mécanisme de développement propre dans les pays non-Annexe I varient de moins de 30 Mt CO2 à plus de 1600 Mt. Environ la moitié de ce potentiel serait réalisable avec des coûts de mesures négatifs tandis que l’autre moitié serait réalisable à des coûts relativement faibles (Van der Linden et al., 1999 in ECN, 2000). Il est évident que le Mécanisme de développement propre est économiquement avantagé par rapport aux deux autres mécanismes dans la mesure où les crédits peuvent déjà être générés entre 2000 et 2007 et que c’est dans les pays en développement que l’on s’attend à trouver les mesures de réductions les moins coûteuses (entre 5 et 10 $/tCO2 réduite selon Vrolijk C., 1999). Toutefois, les frais d’adaptation et d’administration et les coûts directs inhérents au cadre réglementaire fondamental du Mécanisme de développement propre rendront les réductions d’émissions certifiées plus onéreuses à générer. Dès lors, pour rendre le Mécanisme de développement propre aussi attrayant que l’application conjointe ou l’échange de permis, certaines Parties ont demandé que des frais soient perçus, et que des réglementations plus strictes soient imposées (tel que prévu dans le cadre du Mécanisme de développement propre) pour les 2 autres mécanismes flexibles. Tant que les négociations des COP-6 ou COP-7 n’ont pas abouti, le coût des mesures de réduction utilisant le Mécanisme de développement propre reste incertain et difficile à déterminer avec précision. On connaîtra davantage les coûts des mesures par Mécanisme de développement propre lorsqu’on aura résolu le problème légitime fréquemment soulevé d’additionnalité environnementale ou « hot air tropical »289. De façon générale, garantir l’additionnalité devrait amener les décideurs à une plus grande rigueur et donc, à des coûts de

289 Terme utilisé par les négociateurs, en référence au « hot air russe ou ukrainien », pour désigner la production de réductions d’émissions fictives dans les pays en développement du fait de la mise en œuvre de projets non-additionnels.

Part du MDP sur le marché total de réduction de GES

05

10152025303540

Haites (1538 MtCO2éq)

10$/tCO2

US Administration(895 MtCO2éq)

9$/tCO2

Austin et al. (473 MtCO2éq)

5$/tCO2

%

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transactions importants. On distingue généralement trois approches pour résoudre ce problème d’additionnalité : « projet par projet », « liste positive de technologies » et « benchmarks ». La première approche de l’additionnalité « projet par projet » repose sur la définition d’une situation de référence spécifique à chaque projet par rapport à laquelle l’activité de Mécanisme de développement propre est évaluée. L’intérêt de la démarche est de limiter au maximum les effets d’aubaine qui pourraient résulter de la mise en place du Mécanisme de développement propre, en excluant les projets qui se présentent comme additionnels alors qu’ils auraient, en tout état de cause, été réalisés en l’absence du Mécanisme de développement propre. Cette méthode serait la seule qui permette de garantir l’additionnalité environnementale des activités Mécanisme de développement propre. Mais la construction d’une situation de référence se révèle dans certains cas un excercice particulièrement difficile et conflictuel290, donc très coûteux. En outre, la rentabilité prévisionnelle n’est pas le seul critère pour décider d’un investissement (paramètres stratégiques, dimensions subjectives difficilement appréhendées, etc.). L’additionnalité d’un investissement doit aussi être jugée dans un contexte d’asymétrie d’information qui laisse aux investisseurs la liberté de manipuler à leur profit certains paramètres. Il leur est ainsi relativement aisé, en modifiant certains paramètres économiques, de faire apparaître comme additionnels des projets qui auraient été financés spontanément. Un des organismes régulateur mis en place au cours de la phase pilote (mise en œuvre conjointe), le Joint implementation Registration Centre (Pays-Bas), reconnaissait ainsi au terme de sa mission que les critères d’ordre économique « can be manipulated rather easily and will always be met by creative bookkeeping », et qu’il était donc difficile de répondre à la question « does the investment go beyond the investiments which be made otherwise ? ». Le régulateur devra décider in fine, sans que l’on puisse exclure une certaine subjectivité, si un projet candidat au Mécanisme de développement propre est, ou non, additionnel. En conséquence, cette approche de l’additionnalité représente l’inconvénient majeur, pour l’investisseur, d’être partiellement imprévisible (Cavard D. et al., 2000). D’où l’idée défendue à La Haye par l’Union européenne, mais rejetée par le groupe « Umbrella » (Jusscanz + Russie), de dresser une liste positive de projets susceptibles d’être acceptés dans le cadre du Mécanisme de développement propre291. Par cette méthode, les technologies additionnelles sont déterminées à prioiri selon le pays ou le contexte socio-économique : la conversion charbon / gaz naturel pour la production d’électricité serait encore considérée comme additionnelle en Inde alors qu’elle ne le serait plus en Pologne ; de même les projets photovoltaïques seraient systématiquement additionnels en Afrique. Sans entrer dans le débat, rappelons que certains pays se posent des questions au sujet de l’inclusion ou non dans cette liste des techniques de cogénération292 et du nucléaire. Ces listes de technologies acceptées pour le Mécanisme de développement propre seraient bien entendu révisées périodiquement. Une troisième approche, économiquement moins coûteuse, repose sur le benchmarking293. Il s’agit ici aussi (comme avec les listes positives) de procéder à une standardisation et de simplifier l’évaluation de l’additionnalité. Des valeurs repères ou de référence sont établies

290 Source : R. Dixon et al., Wuppertal Institrute in : Cavard et al. (2000) 291 Source : Earth Negociation Bulletin « COP-6 final », IISD, vol. 12, n°163, 27 november 2000. 292 Source : ICA, March – April 2000, « CDM – might cogeneration be left out ? », http://www.localpower.org 293 Une étude détaillée de cette approche vient d’être publiée par le Center for Clean Air Policy (2000).

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pour des grandeurs caractéristiques de l'efficacité environnementale d'un secteur, le contenu en carbone du kWh pour le secteur électrique ou de la tonne de ciment pour les cimenteries, par exemple294. Tous les projets conduisant à un niveau d'émission inférieur à la limite retenue sont considérés comme additionnels, quelle que soit la technologie retenue. L'avantage des benchmarks sur les matrices technologiques est qu'il n'est pas nécessaire d'identifier a priori l'ensemble des technologies additionnelles ; en revanche, le benchmarking

n'est susceptible de s'appliquer qu'aux secteurs pour lesquels il est possible de définir un standard de performance transversal, associé à la production d'un bien ou d'un service bien défini. Dans un cas comme dans l'autre, l'idée directrice est de fixer au préalable des références qui serviront ensuite de repères pour une évaluation rapide de l'additionnalité des propositions soumises au régulateur et de leur impact en termes d'émissions. Il n'est alors plus nécessaire de réaliser une étude ex ante approfondie de chaque projet, ce qui permet de limiter les délais d'approbation et les coûts de transaction. Ces approches se prêtent, par ailleurs, très bien à une application dynamique reposant sur une redéfinition périodique des seuils de référence pour tenir compte du progrès technologique. Mais surtout, la procédure d'approbation des projets devient à la fois plus prévisible et moins coûteuse, répondant ainsi aux attentes maintes fois répétées des investisseurs pour un système plus simple et plus transparent. L'élaboration de références standardisées (matrices technologiques et/ou benchmarks) simplifie considérablement le processus de validation des projets pour les proposants et le rend largement prévisible. Il n'élimine toutefois pas totalement le risque de certifier des crédits pour des projets qui auraient été financés de toute façon. Ainsi, on peut estimer que l'utilisation de l'énergie solaire est encore aujourd'hui additionnelle pour l'électrification rurale dans les pays en développement, alors qu'elle constitue déjà l'option de référence dans un certain nombre de situations spécifiques. De même, un projet industriel pourra être validé comme additionnel dans un pays donné parce qu'il émet moins de gaz à effet de serre que les unités existantes mais se justifier par ailleurs sur de strictes considérations économiques et donner lieu de ce fait à l'émission de crédits correspondant à des réductions fictives. Moins précise que l'analyse de l'additionnalité projet par projet, la démarche standardisée est certainement plus incitative pour les investisseurs potentiels et, selon Cavard D. et al. (2000), on peut penser qu'elle s'imposera pour les petits projets qui ne produisent qu'une quantité limitée de crédits d'émission. Le risque réel, d'émettre des crédits fictifs en validant certains projets non additionnels est alors limité et largement compensé par les effets d'entraînement qui pourraient résulter d'une accélération de la diffusion de certaines technologies nouvelles. En revanche, la question peut se poser pour les grands projets. L'adoption de procédures de validation trop peu rigoureuses ou trop imprécises risque alors de générer des comportements opportunistes de la part d'investisseurs cherchant à bénéficier de la vente de crédits sur des projets déjà rentables. Pour ces grands projets, des approches au cas-par-cas pourraient se justifier dans un premier temps, malgré leurs limites, en attendant que, l'expérience aidant, les approches standardisées s'affinent et limitent effectivement les projets non additionnels. La mise en œuvre des méthodes standardisées interviendrait ainsi, comme le souligne Cédric Philibert, de façon progressive: "en définitive, une approche de type économique permettant

294 Ce type d'indicateur pose également un problème de référence : faut-il considérer la moyenne du parc installé ? le décile supérieur ?, l'équipement le plus performant ?, ou la dernière installation mise en oeuvre ?

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d'établir progressivement, par jurisprudence en somme, des listes de référence technique,

pourrait s'avérer le meilleur compromis possible entre efficacité et simplicité"295. Un autre facteur qui pourrait affecter le coût des mesures via le Mécanisme de développement propre est le type d’approche qui sera finalement retenu (Cf. supra description du Mécanisme de développement propre dans la deuxième partie de l’étude). Un Mécanisme de développement propre bilatéral réduirait le coût pour des projets d’infrastructures qui exigent beaucoup de capitaux. Par contre, les intiatives à petite échelle, comme les projets d’énergie renouvelable, risquent d’être fortement handicapés et ne seraient pas compétitifs (WRI, 2000). Puisque l’approche multilatérale est une approche de portefeuille, elle pourrait aider à protéger les investisseurs des risques résultant de l’échec des projets (par comparaison les risques d’une SICAV d’actions sont généralement plus faibles que les risques pris sur des actions isolées). Cette approche portefeuille peut aussi réduire les coûts de transactions en mettant en commun les compétences techniques pour l’élaboration de scénarios de références et de plans de suivi. L’approche unilatérale semble peu généralisable car peu de pays en développement ont la capacité de mobiliser le financement initial et d’assurer la réalisation des projets. Le coût serait néanmoins mieux déterminé pour les pays de l’Annexe I dans la mesure où l’élaboration et le financement des projets, ainsi que les risques afférents, incombent exclusivement au pays d’accueil. L’approche d’un Mécanisme de développement propre à architecture ouverte représenterait à priori le système le moins coûteux puisque le plus flexible. Ce système pourrait accomoder le groupe le plus varié d’investisseurs de pays de l’Annexe I et de pays non Annexe I, à savoir de petites entreprises, de grandes multinationales, des entreprises ayant ou non une expérience de la mise en œuvre de projets, des organismes d’Etat, des investisseurs institutionnels et autres. D’après le World Ressources Institute (WRI, 2000), cette approche rendra le Mécanisme de développement propre plus attrayant par rapport aux autres options de réduction d’émissions. Une étude théorique a été réalisée en Suisse sur base d’une estimation de projets réalisables entre ce pays et la Colombie296 (Bahn O. et al., 1998). Utilisant le modèle MARKAL, l’étude a considéré deux scénarios : une stabilisation et une réduction de 13% des émissions pour la Suisse, afin de proposer un partage des efforts de réduction d’émission qui égalise les coûts marginaux de réduction. Pour ces 2 scénarios, les coûts marginaux non actualisés ont été calculés et donnent les valeurs suivantes :

295 in : Philibert, C., 1999, "Le Mécanisme pour un développement propre - Une approche de l'additionnalité

environnementale", Liaisons Energie-Francophonie, n°43 / 2ème trimestre 1999. 296 Il faut ici voir un cas typique d’application conjointe entre 2 pays mais qui ne pourrait être réalisé que dans le cadre du MDP étant donné que la Colombie est un pays en développement et non pas un pays de l’Annexe 1 qui pourrait participer à l’AC. Ceci ne change rien à l’évaluation économique (du point de vue qualitatif) qu’on peut faire de ce type de mécanisme, sauf que, bien entendu, les pays en développement présentent des coûts de mesures de réduction inférieurs aux coûts des mesures de réduction dans les pays de l’Annexe 1.

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Tableau 20 : Coûts marginaux de réduction d’une réduction conjointe (en $/tCO2) Scénario 2000 2010 2020 Stabilisation 9 6 35 13% de réduction 11 12 62 Source : Bahn O. et al., 1998 Tableau 21 : Coûts de réduction en Suisse sans et avec MDP (en 106 $ 1990297) Scénario Suisse seule Avec MDP Bénéfice Bénéfice en % Stabilisation 2093 350 1743 83% 13% de réduction 6540 763 5777 88% Source : Bahn O. et al., 1998 Ces valeurs sont bien entendu à prendre avec précaution étant donné les hypothèses retenues. Il est en effet supposé que la Colombie accepte que la Suisse investisse sans contrainte sur son territoire alors que les options les plus intéressantes de réduction auraient pu être gardées par la Colombie pour elle-même ou dans un optique de vente retardée. Il est aussi supposé que la Suisse est le seul investisseur, sans contrainte de concurrence298. Enfin, le modèle Markal utilisé ne tient pas compte des effets secondaires positifs d’une réduction domestique de gaz à effet de serre en Suisse. Fig. 39 : impact du MDP sur le coût de réduction de gaz à effet de serre en Suisse Source : Source : Bahn O. et al., 1998 D’autres experts ont tenté de chiffrer les avantages économiques du Mécanisme de développement propre. Selon Ellerman (Kolar S., 2000), les CERs (unités de réductions d’émission certifiées) auront un prix qui sera fonction des limitations de commerce : avec un scénario de commerce sans limites, 6,5$/t ; avec 50% de limite d’utilisation, le prix ne s’élève plus qu’à 3,5$/t (par contraction de la demande de permis). D’autres estimations existent, comme celle de la Banque Mondiale qui suggère un prix de 3$ à 19$/t avec un prix d’équilibre de 10$/t. 297 N.B. : ces coûts ont été actualisés sur une période de 30 ans à un taux de 5%/an. 298 Cet argument peut être pris à l’envers : la Suisse pourrait choisir d’aller investir ailleurs.

Impact du MDP sur le coût de réduction

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Suisse seule Avec MDP Colombie

en millions $ US (1990)

Stabilisation(9 $/tCO2)

13% deréduction(11 $/tCO2)

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3.1.3. Evaluation économique de l’Application Conjointe L’évaluation économique des mesures liées à l’application conjointe n’est pas mieux connue que celle liée au Mécanisme de développement propre. On manque encore de recul. Fondamentalement, les mêmes problèmes se posent pour l'application conjointe : sans un contrôle rigoureux de l'additionnalité des projets et de la réalité des réductions associées, la création de l'application conjointe pourrait remettre en cause l'objectif de stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre poursuivi par la Convention Climat. En première approximation, par rapport au Mécanisme de développement propre, l’application conjointe peut (si on prend comme hypothèse que les coûts de réduction des mesures sont les mêmes) au mieux rapporter 5/13ème des gains issus d’un Mécanisme de développement propre. En effet, les projets de Mécanisme de développement propre peuvent être comptabilisés (Cf. lexique : banking) à partir de 2000 tandis que ceux de l’Application conjointe seulement à partir de 2008 (au mieux 5 ans jusqu’en 2012 pour la première période d’engagement. En conséquence, le Mécanisme de développement propre devrait être plus attractif que l’Application conjointe. D’un autre côté, à la différence de l’application conjointe, pour lequel les pays européens bénéficient déjà d’une solide expérience notamment sur base d’activités bilatérales (compagnie à compagnie), le mécanisme de développement propre nécessite l’approbation de la Conférence des Parties et contient toujours de nombreuses questions irrésolues à propos des modalités d’application. Il existe, à notre connaissance, assez peu d’informations sur les coûts des mesures utilisant l’application conjointe.

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3.2. EVALUATION ÉCONOMIQUE DES MESURES DOMESTIQUES DE RÉDUCTION DE

GAZ À EFFET DE SERRE

Le GIEC (IPCC) estime qu’à l’horizon 2010-2020, les potentialités des mesures « sans regrets » ou d’un bon rapport coût-efficacité visant l’efficacité énergétique dans l’industrie, pourraient représenter une réduction de 40% à 50% des émissions de CO2 par rapport aux projections à politique inchangée, soit approximativement une réduction de 25% sous les niveaux de 1990 imputables à ce secteur (GIEC, 1996). Cette vision n’est pas du tout partagée par de nombreux économistes, surtout américains299, qui estiment que les mesures sans coûts sont très rares ou peu applicables. Il faut cependant signaler que d’autres études, qui utilisent une autre méthodologie, vont dans le sens du GIEC et prévoient notamment des gains élevés possible à partir des utilisations rationnelles de l’énergie (voir à ce sujet l’article de R. Sutherland, 2000). Pour le secteur des transports, de nombreuses études économiques indiqueraient que le coût des mesures de réduction y serait plus élevé que dans les autres secteurs. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle en Belgique la Commission Interdépartementale de Développement Durable a proposé dans son projet de Plan fédéral de développement durable d’alléger l’objectif final pour 2010 à –5% au lieu de –7,5%. Cela dit, d’autres analystes (voir par exemple WINKELMAN S. et al., 2000) estiment au contraire que réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur transport est moins coûteux qu’il n’y paraît à première vue et qu’il faut tenir compte de gros avantages économiques, sociaux et environnements tels que la réduction du bruit, des accidents, des problèmes de circulation, d’aménagement du territoire, etc. Une étude européenne très récente (Bates J. et al., 2000) a également montré que des mesures à coûts négatifs existent dans ce secteur, sans même considérer les mesures à coûts négatifs liées aux comportements des conducteurs. En outre, comme il faudra à long terme réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’ordre de 60% afin de stabiliser les concentrations au niveau de 1990, il sera incontournable de réaliser des efforts significatifs dans tous les secteurs en commençant de préférence par les secteurs qui, comme celui des transports, présentent des taux élévés de progression d’émissions. D’une façon générale, les coûts des mesures domestiques de réduction sont difficiles à estimer. Il faut pouvoir tenir commpte de nombreux éléments : le prix et le taux d’utilisation des équipements, les frais d’installation, les frais d’entretien, le taux de réduction des émissions, les risques de « rebound effect » (par ex. : utilisation accrue de véhicules peu énergivores, si achat d’un surgélateur classe A, on place le vieux dans la cave en continuant de l’utiliser), etc. De plus, à l’heure actuelle la plupart des mesures qui ont été chiffrées sont relatives à des mesures techniques (pour lesquelles il est plus facile de calculer des coûts par tonne de polluant évitée) plutôt qu’à des mesures liées aux comportements de consommation300 ou de gestion de l’énergie (par exemple : réglage plus rigoureux du thermostat d’ambiance, 299 Voir par exemple « 1999 special issue of the Energy Journal » qui présentait plusieurs articles qui concluaient que les coûts seraient très élevés pour les Etats-Unis. 300 Pour Econotec, les mesures liées aux comportements de consommation sont parmi les plus importantes, notamment pour le secteur domestique. Pour l’Institut wallon, les possibilités de réduire les consommations de combustibles par des changements de comportement sont souvent sous-estimées en Belgique. Il s’agirait aussi de pouvoir mieux évaluer le « rebound effect ».

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diffusion de conseils d’éco-consommation, contrôles et sanctions plus élevés pour excès de vitesse ou mauvais stationnements, campagne de sensibilisation sur les choix d’énergie et de modes de déplacement, éducation aux changements climatiques, etc.). Pourtant, ces mesures peu coûteuses pour la société ont en général un potentiel de réduction perçu comme très important par de nombreux environnementalistes. Précisons aussi que de nombreux modèles sont utilisés pour essayer de chiffrer le coûts des mesures de réduction de gaz à effet de serre mais que ces modèles : - sont souvent peu précis (et ne donnent aucun intervalle de confiance) et s’inscrivent dans

des problématiques de plus en plus complexe (libéralisation des marchés de l’énergie, intégration des coûts externes, échanges de permis, mondialisation de l’économie, etc.) ;

- offrent peu de transparence sur les données de base et parfois même sur les hypothèses de travail ;

- comptabilisent rarement tous les gaz à effet de serre ; - n’utilisent pas toujours les mêmes données de départ ; - utilisent des données parfois peu fiables ; - intègrent difficilement toutes les nouvelles technologies ; - utilisent des données agrégées à des niveaux parfois non comparables à la Belgique ; - optimalisent sans garantie la réaction des agents économiques ; - utilisent souvent des taux trop faibles (parce que non actualisés) d’élasticité de la

« demande d’énergie – prix de l’énergie »; - supposent une coordination parfaite entre les différents acteurs ; - s’intéressent peu aux mesures non techniques (car plus difficilement chiffrables en termes

économiques) ; - ne tiennent généralement pas compte des coûts de transactions, des barrières au

commerce ; - etc. Ceci doit nous mettre en garde contre toute interprétation tirée d’un seul modèle économique (Cf. critique du projet fédéral de Plan Climat National). Le modèles ont tous leurs avantages et inconvénients et chacun d’entre eux n’apporte que des éléments partiels d’aide à la décision.

3.2.1. Les mesures de réduction de gaz à effet de serre au niveau européen L’Union européenne s’est toujours montrée très ambitieuse en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle s’est engagée à devenir le champion de la protection climatique lors de la Conférence de Kyoto et des forums qui suivirent. Elle devrait donc être à la hauteur de ses ambitions en adoptant des actions concrètes et en obtenant des résultats tangibles. La Commission européenne a élaboré une large gamme d’initiatives stratégiques dont beaucoup correspondent aux priorités recensées par le Conseil. Parmi les politiques et mesures décidées au niveau européen dans le cadre du changement climatique, on retiendra celles qui sont susceptibles de concerner le secteur électrique, à savoir 8 mesures résumées dans le tableau 22 ainsi que des actions de R&D menées par la DG Recherches en relation avec le changement climatique et le Protocole de Kyoto. Pour la Commission européenne (1999), « l’engagement de la Communauté sur une limitation des émissions de gaz à effet de

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serre ne peut être honoré en poursuivant la même politique énergétique « comme si de rien n’était » et sans prendre des mesures d’internalisation des coûts externes de la production et de la consommation d’énergie301. » La Commission européenne préconise bien entendu de commencer les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre par des mesures stratégiques qui soient rentables. Tableau 22 : Potentiel de réduction des émissions annuelles de CO2 (par rapport aux projections de référence pour 2010) et coûts associés dans l’Union européenne Secteur / mesures Faible

coût (1) Coût moyen (2)

Total

Transport 80 70 150 Secteur tertiaire / résidentiel 20 120 140 Industrie (utilisation directe d’énergie) 5 45 50 Cogénération dans l’industrie et le chauffage urbain 12 45 57 Utilisation des énergies renouvelables dans la production d’électricité 30 85 115 Total CO2 pour l’Union européenne 167 455 622 CH4 (gestion des lisiers, récupération des gaz de décharges, réduction des fuites de gaz)

61 91 152

N2O (moins d’engrais, gestion des lisiers, industrie) 118 0 118 Gaz halogénés 12 33302 45 Total gaz à effet de serre 358 579 937 (1) Faible coût : coût annualisé de la réduction inférieure à 5 EUR/t d’éq CO2 (en prix courants). Les estimations indiquent

le coût moyen annuel qui serait encouru entre 1990 et 2010, fondées sur les solutions de remplacement technologiques. (2) Coût moyen : même définition que la note (1) mais pour la gamme comprise entre 5 et 50 EUR/t. (3) (estimations fondées sur les données actuellement disponibles) - Réductions d’émissions en Mt d’éq. CO2

Sources : pour le CO2 : Capros (NTUA) 1999 ; pour les autres gaz : rapports établis pour la Commission par Ecofys, AEA, Coherence, March Consulting Group in : Commission européenne (1999). Le tableau 22 montre que les actions menées au niveau national dans la Communauté pourraient être suffisantes pour honorer l’engagement pris à Kyoto, soit une réduction de 622 millions de tonnes de CO2, ce qui correspond à 18% des émissions européennes de CO2 en 1996. Les analyses actuelles, peu nombreuses d’après la Commission européenne (1999), sur les coûts de réduction liés à ces politiques et mesures suggèrent qu’un tiers de ce potentiel de réduction pourrait être réalisé à faible coût. Elles indiquent aussi qu’il existe des options stratégiques dont le coût économique net serait faible pour le secteur de la production d’électricité. En outre, la Commissions européenne stipule que « ce tableau pourrait grandement faciliter la formulation des objectifs des politiques lors des différents Conseils, notamment le Conseil Industrie ». Par ailleurs, outre la question de la surveillance303 des émissions permettant d’obtenir en temps voulu des informations précises, la Commission européenne préconise aux Etats membres d’utiliser les réglementations communautaires existantes pour intégrer la problématique du climat dans leurs politiques actuelles. A cet égard, la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (PRIP) revêt un intérêt tout particulier. Elle couvre principalement les grandes installations, et notamment celles de combustion.

301 Comme indiqué dans la communication de la Commission intitulée « Renforcer l’intégration de la dimension environnementale dans la politique énergétique européenne », COM(98)204 final, 31.03.98. 302 Dont 7 Mt pour le SF6, principalement utilisé comme diélectrique dans les systèmes de distribution et de transmission électriques. 303 Proposition de décision du Conseil modifiant la décision 93/389/CE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et d’autres gaz à effet de serre dans la Communauté – COM (98) 108 final du 02.03.98.

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Fig. 40 : Part relative des mesures à prendre dans le secteur électrique en fonction du coût de réduction

Fig. 41 : Part relative des mesures à prendre en fonction des secteurs et du coût de réduction

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Faible coût Coût moyen

Secteur électrique Secteurs non électriques

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Cogénération (CO2)

Secteur tertiaire / résidentiel (CO2)

Energies ren. dans la prod. d’électricité (CO

2)

Industrie (CO

2)

Transport (CO2)

CH4

Gaz halogénés

N2O

Mt é

q C

O2

Faible coût Coût moyen

Secteurs liés à l'électricité

Dont 7 Mt pour le SF6

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Les tableaux 23 et 24 ci-après témoignent des efforts importants réalisés par l’Union européenne pour mettre sur pied des programmes de recherche et des politiques communautaires visant les réductions de gaz à effet de serre, notamment pour le secteur électrique. Malgré cette volonté de montrer l’exemple et les moyens d’action dont dispose l’Union européenne en matière de mesures de réduction de gaz à effet de serre, il n’est pas du tout évident que les réalisations soient à la hauteur des intentions. Une étude du CICERO (1999b) parle même d’une déconnexion entre les politiques et les objectifs développés. Les intérêts divergents de certains Etats membres, la fragmentation des institutions supranationales304, les tensions liées à la concurrence pourraient bien expliquer les différences entre les promesses faites et les promesses tenues. La Commission de l’Environnement du Parlement Européen (CEPE) a adopté à l’unanimité en septembre dernier une proposition de résolution réclamant une stratégie coordonnée devant aboutir d’une part, à une campagne européenne sur le changement climatique destinée à informer le public et d’autre part, à la prise de mesures concrètes. La CEPE propose que soient prises, entre autres, des mesures telles que : présentation d’un Livre blanc sur les moyens de réduire les émissions, imposition d’une taxe sur le kérosène, déblocage de la directive sur la taxation de l’énergie, augmentation de l’efficacité énergétique de 2,5% par an305. Par ailleurs, la CEPE réclame une procédure formelle visant à associer le Parlement européen aux travaux préparatoires et à lui permettre d’y participer activement, étant donné que ce dernier sera appelé à ratifier le Protocole de Kyoto306. Plusieurs nouvelles initiatives de la Commission européenne (2000) vont contribuer à cette réduction des émissions : • une proposition de directive sur la promotion des sources d'énergie renouvelables dans le

contexte du marché intérieur de l'électricité (la proposition vient d’être déposée) ; • un Livre Vert « vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement

énergétique » (COM (2000) 769 du 29 novembre 2000) ; • une proposition de directive sur les spécifications complémentaires en matière de

carburants pour l'année 2005 ; • une communication sur des actions relatives à l’intégration du développement durable

dans la politique d’entreprise ; • une révision de la politique commune des transports ; • un Livre Vert sur le transport urbain ; • un programme d'action pour l'amélioration de l'efficacité énergétique dans la

Communauté et un programme d'action pour les sources d'énergie renouvelables,. Dans ses conclusions d’octobre 1999, à la demande du Conseil « environnement », la Commission européenne a publié (Commission européenne, 2000) une liste d’actions 304 En outre, au sein même d’une institution comme la Commission européenne, Pas moins de 10 Direction générales sont impliquées dans la politique de changement climatique : DG relations extérieures, DG analyses économiques, DG marché intérieur, DG agriculture, DG transports, DG aide au développement, DG environnement, DG recherche, DG énergie et DG taxes. 305 Cette recommandation semble toutefois exagérée si on regarde les efforts déjà accomplis dans l’UE. La consommation finale d’énergie par PIB a déjà diminué de 1,5%/an sur la période 1973-1997 (European Commission, 1999b). En outre, le Bureau fédéral du Plan signale que l’intensité énergétique n’a baissé en Belgique que de 0,3%, ce qui signifie une réduction moindre que la moyenne européenne. Il faut toutefois reconnaître que les efforts ont quelque peu été réduits sur la période 1986 – 1999 en raison de la chute des prix de l’énergie, du ralentissement économique et des politiques moins centrées sur l’efficacité énergétique. 306 Source : CITEPA, « C’est dans l’air », n°21 – Octobre 1999.

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prioritaires dans le domaine du changement climatique (politiques et mesures communes et coordonnées dans les domaines énergie, transports et industrie). Dans le cadre de la présente étude qui souhaite comparer le coût des mesures domestiques au coût des mesures liées aux mécanismes de flexibilité, nous reprenons ci-dessous uniquement les actions prioritaires essentiellement relatives au secteur énergie et qui sont susceptibles de faire l’objet de prévisions économiques en matière de coûts de réduction des émissions de CO2. Approvisionnement en énergie : - poursuite du développement du marché intérieur du gaz et de l’électricité ; - accès au réseau pour la production d’électricité décentralisée, accroissement de la part des

énergies renouvelables dans le bilan énergétique ; - recours accru à la cogénération ; - réductions des émissions de méthane provenant des industries minières extractives ; - piégeage et élimination du CO2 dans des réservoirs souterrains ; - promotion de technologies de conversion des combustibles fossiles plus propres et plus

efficaces ; - efficacité énergétique dans les secteurs de la distribution du gaz et de l’électricité Secteur industriel : - élaboration d’un cadre communautaire pour la négociation des permis d’émission ; - élaboration d’un cadre pour les accords volontaires Consommation d’énergie dans les secteurs résidentiels et tertiaire : - audits énergétiques et certificats de performance en matière de chauffage ; - amélioration des performances dans le domaine de la construction et de l’éclairage ; - conception de bâtiments et planification des infrastructures. L’ensemble de ces actions sera discuté dans le Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC), un programme de la Commission européenne (2000) qui réunira toutes les parties intéressées (représentants de la Comission, des Etats membres, de l’industrie ou des ONG) et leur permettra de participer aux travaux préparatoires sur les politiques et mesures communes et coordonnées destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre. La structure proposée pour ce programme, qui est exposée plus en détail à l'annexe 2 du document de la Commission européenne (2000), sera revue et complétée par la Commission. L'objectif général du PECC consistera à identifier et à développer tous les éléments d'une stratégie européenne sur le changement climatique qui sont nécessaires à la mise en œuvre du protocole de Kyoto. Il s'agira de parvenir à réduire les émissions en adoptant des politiques et mesures, en mettant en œuvre les mécanismes de flexibilité, et en entreprenant des actions dans le domaine du renforcement des capacités et du transfert de technologie, de la recherche et de l'observation, ainsi que de l'enseignement et de la formation. Le comité de pilotage du PECC sera composé de représentants de tous les services de la Commission européenne qui participent aux activités du PECC. Il sera chargé de la gestion et de la coordination d'ensemble du PECC, aussi bien en ce qui concerne l'approche stratégique que l'organisation. Ce comité pilotera différents « groupes de travail » (GT) composés chacun d’environ 15 personnes chargées d’un « groupement d’intérêt » bien particulier, dont la représentativité sera plutôt européenne que nationale ou régionale.

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On prévoit que, dans un premier temps, le champ d'application du Programme Européen sur le Changement Climatique sera limité aux mesures de réduction des émissions les plus prometteuses dans les secteurs énergie (GT2 : approvisionnement en énergie et GT3 : consommation d’énergie), transport (GT4) et industrie (GT5) et aux mécanismes de flexibilité (GT1). Les GT travailleront sur la base du matériel existant au lieu d'entreprendre leurs propres travaux de modélisation. En effet, des évaluations de l'efficacité sur le plan de l'environnement et sur celui des coûts réalisées pour des mesures stratégiques prises dans d'autres secteurs sont désormais disponibles ou en passe de l'être. Les GT bénéficieront du soutien des services de la Commission européenne concernés. On examinera également la possibilité de leur fournir l'assistance de consultants extérieurs. Chaque groupe de travail présentera régulièrement un rapport au comité de pilotage par l'intermédiaire de son président. Un rapport intérimaire écrit sera demandé après six mois et un rapport final après 12 mois. Le rapport final proposera des conclusions à finalité stratégique décrivant la nature, la portée et le contenu des politiques et mesures qui doivent être envisagées au niveau communautaire. Lorsqu'elle disposera de ces éléments, la Commission européenne sera en mesure d'élaborer des propositions stratégiques concrètes contenant des instruments tels que des réglementations techniques, des mesures fiscales, des accords volontaires, des instruments dits de « flexibilité ».

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Tableau 23 : Domaines de R&D « changement climatique » financés par l’Union européenne et susceptibles d’intéresser le secteur électrique Programme de recherche

Domaines de recherche

Référence Etat d’avancement

Thèmes abordés / Résultats

Environnement et climat (4e PC)

Recherche socio-économique liée au changement climatique

10 Mécus 22 projets dont 10 achevés

Evaluation des instruments de politique (notamment les mécanismes de Kyoto) destinés à réduire les gaz à effet de serre, analyse de l’acceptation publique de ces politiques, incidences socio-économiques

Energie non nucléaire (4e PC)

URE – énergies renouvelables – combustibles fossiles

JO L126 (18/05/94)

450 Mécus 760 projets (Programme JOULE)

Energies renouvelables Mesures d’efficacité énergétique

Croissance durable et compétitive (5e PC)

Produits, procédés et modes d’organisation innovants

Mise au point de technologies rentables concernant les émissions de gaz à effet de serre Evaluation du cycle de vie et des technologies pour le « zéro émission »

Energie, environnement et développement durable (5e PC)

Systèmes énergétiques plus propres, notamment grâce aux énergies renouvelables

JO L64/58 (12.03.99)

479 Mécus 1er appel pour le 20.03.99

Production d’électricité à émissions de CO2 réduites ; nouvelles sources d’énergies renouvelables ; intégration des énergies renouvelables dans les systèmes énergétiques ; technologies rentables de dépollution


Energie économique et efficace pour une Europe compétitive

JO L64/58 (12.03.99)

547 Mécus 1er appel pour le 20.03.99

URE, technologies : de transmission et de distribution d’énergie, de stockage d’énergie, plus efficaces de prospection, d’extraction et de traitement des hydrocarbures


Activités socio-économiques génériques

Mise au point d’outils ece (= modèles et bases de données économico-environnementales dans le domaine de l’énergie ; compréhension des dimensions sociale et institutionnelle des politiques liées au changement climatique

Programme Euratom

Fusion thermonucléaire contrôlée

Action directe Centre commun de recherche

a) Gaz à effet de

serre b) Energies

renouvelables c) Production

d’électricité d) Limitation des

émissions

Projet CCR EI-1 IPTS-2, EI-7/8/9/10 IAM-7/8 EI-11, IAM-15/16

17 Mécus 27 Mécus 19 Mécus 33 Mécus

a) Modélisation régionale b) Scénarios énergétiques, systèmes

utilisant les énergies renouvelables

c) Nouveaux matériaux dans les centrales électrogènes

d) Caractérisation des émissions, validation des techniques de dépollution

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Tableau 24 : politiques communautaires visant des réductions de gaz à effet de serre (celles susceptibles de concerner le secteur électrique)

Mesures Référence Etat d’avancement au niveau communautaire

Prochaines étapes Impact

1. Réduction progressive ou élimination des subventions aux combustibles fossiles, les régimes fiscaux et les règlements qui vont à l’encontre d’une utilisation efficace de l’énergie

Décision 36/32/93/CECA du 28.12.93

a) Les orientation de la Commission européenne visent à une production charbonnière viable et à la réduction des aides

b) Proposition de taxe sur les produits énergétiques

a) Le traité CECA expire le 31.07.99 Les aides d’Etat seront couvertes par le régime C b) COM (97) 30

a) déclin de ce secteur et passage à des combustibles à teneur réduite en carbone

Réduction des émissions de CH4 b) Sur la table du Conseil depuis 2

ans, dans une impasse 2. Promotion de l’efficacité énergétique Décision 96/737 du

Conseil (SAVE II) b) COM (97)69 c) COM (98)246

Efficacité énergétique : a) Programme SAVE II b) Proposition de directive sur les techniques de

planification rationnelle dans les secteurs de la distribution du gaz et de l’électricité

c) stratégie d’URE d) actions pilotes et études de promotion e) directives cadre sur l’étiquetage

a) travaux en cours b) proposition modifiée en cours de

discussion c) plan d’action demandé par le Conseil dans une résolution sur l’efficacité énergétique prévue pour 1999

Baisse de la croissance de l’intensité énergétique. Le potentiel rentable est d’environ 20% de la consommation énergétique actuelle avec les technologies actuelles

3. Amélioration des performances techniques des appareils et équipements

a) 92/42/EC a) Directive sur les chaudières b) Directive sur les réfrigérateurs c) Accords négociés sur les normes minimales

d’efficacité énergétique (lave-linge, téléviseurs et magnétoscopes)

Les normes d’efficacité énergétiques applicables aux chauffe-eau électriques et aux conditionneurs d’air vont être étendus à d’autres équipements

Economie d’électricité de 10% (220 TWh/a) avec la transformation de tous les équipements de consommation électrique finale

4. Mesures à promouvoir la réalisation des objectifs environnementaux sur des marchés du gaz et de l’électricité libéralisés

SEC (99)470 Document de travail de la Commission européenne sur l’accès des énergies renouvelables aux réseaux électriques

Proposition de directives relative à des règles communes concernant les énergies renouvelables (1999)

Contribution à la réalisation de l’objectif d’accroissement de l’utilisation des énergies renouvelables Cf. 5.

5. Mesures de promotion d’une utilisation renforcée des énergies renouvelables

Décision 98/352 COM(97)599

Programme ALTENER II Augmentation de la part des énergies renouvelables de 6% actuellement à 12% en 2010

Première série de projets achevée, deuxième appel en préparation Mise en œuvre du plan d’action pour le décollage des énergies renouvelables

400 Mtonnes de CO2 économisées par an d’ici à 2010

6. Mesures de promotion d’une utilisation renforcée de la production combinée de chaleur et d’électricité (PCCE)

a) COM(97)514 b) COM(98)415

a) Communication de la Commission européenne sur la PCCE b) Introduction de la PCCE dans une proposition de révision de la directive sur les grandes installations de combustion

b) en attente

Doublement de la part de la PCCE dans la CE d’ici à 2010 (de 9% à 18%)

7. Promotion des accords environnementaux

COM(96)561 Communication sur les accords dans le domaine de l’environnement Accords environnementaux sur des normes minimales d’efficacité énergétique (Cf. 3.)

Etablissement d’un calendrier de concertation avec les secteurs industrie et électricité sur des accords à long terme en 99. Conclusions des accords en 2000

Potentiel important

8. Normes d’utilisation efficace de l’énergie dans les bâtiments nouveaux et rénovés

Principales actions menées au niveau des EM. Au niveau communautaire, révision de la dir 93/76/CE

Plan d’action pour l’efficacité énergétique

9. Politiques de limitation / réduction des émissions de HCFC, de PFC et SF6

Analyse des données et études exploratrices achevées par la Commission européenne, politique en cours de définition

Législation / accords volontaires concernant ces 3 gaz

Augmentation des émissions de +/- 41% prévue d’ici à 2010 principalement du fait des HFC.

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3.2.2. Les résultats du modèle PRIMES Le modèle a calculé les coûts marginaux pour le cas de référence où l’on considère que chaque pays réduit ses émissions de gaz à effet de serre de façon purement domestique (pas de commerce de permis entre Parties, les coûts marginaux de réduction sont égalisés entre secteurs mais à l’intérieur de chaque Etat membre) et de manière à atteindre ses propres engagements de Kyoto. Fig. 42 : Coût marginal de réduction de gaz à effet de serre dans l’Union européenne Source : modèle PRIMES (Capros et al., 2000) On le voit, le coût marginal de réduction par mesure domestique est très élevé en Belgique (89,3 EUR/tCO2), près de deux fois le coût marginal moyen au niveau européen (54,3 EUR/tCO2). Ceci explique, étant donné l’objectif à atteindre pour la Belgique, que le coût annuel total de réduction est également très élevé, environ 1/8ème du coût global de réduction de l’ensemble de l’Union européenne. On peut aussi comparer le coût pour la Belgique (39 milliards de BEF) par rapport à son PIB en 1999 (plus de 9000 milliards de BEF), soit 0,4% du PIB307. Les coûts moyens de réduction avant commerce signalés dans l’étude ECN (2000) sont par contre très différents des coûts marginaux donnés par Capros et al. avec le modèle PRIMES. Même si on ne peut directement comparer coûts moyens et coûts marginaux (voir figures 42 et 43), on voit que certains modèles travaillent avec des données de base (dans ce cas les coûts de réduction) parfois très différentes et fournissent bien entendu des conclusions contradictoires. 307 Ce chiffre est nettement plus élevé en Belgique que pour la moyenne de l’Union européenne : 0,075% du PNB/an en 2010.

coût marginal de réduction sans commerce (PRIMES)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

NL BE FIN EU IRL

DK POSW

E GR IT UKAUT

SP FR GE

EUR99/tCO2

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Fig. 43 : Coût moyen de réduction sans commerce (ECN) Source : ECN (2000) Fig. 44 : Coût total de réduction de gaz à effet de serre sans commerce Source : modèle PRIMES (Capros et al., 2000) Mais il y a pire. Si on enlève la possibilité pour chaque pays de ventiler son propre objectif Kyoto en fonction des différences de coûts relatifs de réduction entre secteurs (pas de Burden sharing sectoriel, en Belgique on applique indifféremment –7,5% pour tous les secteurs), les résultats de PRIMES deviennent tout simplement catastrophiques pour notre pays. Dans ce cas, le coût annuel total de réduction de l’Union européenne s’élève à plus de 20 milliards d’EUR, et devient particulièrement élevé pour la Belgique, avec près de 100 milliards de BEF) par rapport à son PIB en 1999 (ou plus de 1% du PIB annuel).

Coût total de réduction sans commerce

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

NLBE IT UK

FIN SP GR PO GE DK FR IRL

SWE

AUT

Millions EUR 99

Coûts moyens de réduction sans commerce (ECN)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

NL BEFIN EU IR

LDK PO

SWE GR IT UK

AUTSP FR GE

US$/t

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Fig. 45 : Coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel Source : Modèle PRIMES (Capros et al., 2000) * L’expérience néerlandaise Un travail important a été récemment publié par « The Dutch Energy Policy Platform (2000) », une association de spécialistes en énergie provenant de divers horizons (scientifiques, business, gouvernement, commerce,…) et soutenue notamment par le WWF et le Ministère du logement. Faisant référence aux coûts des mesures de réduction, l’étude a voulu comparer les mesures liées à l’efficience énergétique par rapport aux mesures liées aux productions d’énergie plus propres. Au-delà de 50 US$/ tCO2 évitée, ces dernières mesures deviennent progressivement (en montant dans les exigences de réductions totales de CO2) plus intéressantes que les mesures liées à l’efficacité énergétique. Celles-ci seraient très intéressantes au début (avec des coûts négatifs pour les premières tonnes de CO2 à réduire) mais moins intéressantes pour de fortes réductions d’émissions (les piles à hydrogènes ou les biocarburants prendraient alors le relais en terme d’efficience économique). Malheureusement, ce document ne donne aucune indication sur le coût réel de chaque mesure, il est donc difficile d’utiliser ces données pour les comparer aux coûts des mesures domestiques belges.

3.2.3. Les résultats du modèle POLES Les résultats du modèle énergétique mondial POLES permettent aussi de situer au niveau macroéconomique les émissions totales à réduire, les coûts totaux marginaux, les coûts totaux et l’effort économique global par rapport au PNB.

Coût marginal de réduction sans commerce et sans BS sectoriel

0

50

100

150

200

250

BE NLAUT

PO GE UK EU GR IRL IT SP

FIN DK FRSW

E

EUR99/tCO2

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Tableau 25 : Résultats du modèle POLES 2010 (Mt CO2)

Référence 2010 (Mt CO2) Objectif Kyoto

Réduction d’ici 2010 (Mt CO2)

Coût marginal (EUR308/tCO2)

Coût total (MEUR)

Effort (% du PNB)

Sans commerce (réduction par effort domestique) Etats-Unis 6404 4562 1842 40 31975 0.363 Union309 européenne

3765 3017

749 45 14325 0.165

Japon 1273 1024 250 55 5742 0.177 Total Annexe B 15348 13179 2169 - 58041 0.128 Total 30626 28457 2169 - 58041 0.116

Un enseignement à tirer de ce tableau est la différence qui peut exister entre le coût marginal de réduction et le coût moyen de réduction, comme illustré par la figure ci-dessous. Les estimations établies grâce au modèle POLES indiquent que les coûts générés par les accords de Kyoto, au niveau strictement national, seraient d’environ 40 à 45 $US/tCO2 (taux de 1990) respectivement pour l’Union européenne et les Etats-Unis et dépasseraient 55 $US/tCO2 pour le Japon (IPTS, 1999)

310. Fig. 46 : Comparaison des coûts marginaux et moyens au niveau mondial

308 En toute approximation nous avons considéré 1$ = 1 EUR (données 99). 309 Dans le cas de l’Union européenne (CRIQUI P. et al., 2000), le coût marginal de l’objectif de Kyoto est nettement plus élevé dans le modèle du MIT (90 EUR/tCO2 pour l’EPPA contre 45 EUR/tCO2 pour POLES), essentiellement en raison des projections d’émission de référence largement supérieures à celles de POLES (+51%). 310 Ces différences sont notamment dues aux différents modèles de consommation, au coût des infrastructures et à la configuration de départ du secteur énergétique.

Comparaison globale (coût marginal vs moyen) pour atteindre Kyoto

0

10

20

30

40

50

60

Etats-Unis Unioneuropéenne

Japon

EU

R/tC

O2

Coût marginal

Coût moyen

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3.2.4. Les résultats en Belgique Les études réalisées en Belgique pour déterminer le coût des mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre sont relativement peu nombreuses. Elles n’apportent jusqu’ici que des solutions partielles et souvent contradictoires aux trois questions essentielles à résoudre : Quels sont exactement les mesures applicables et sont-elles intégrées dans les modèles ? Quels sont les secteurs et mesures qui présentent les coûts marginaux les plus faibles ? Quels sont les potentiels de réduction des mesures dont on connaît le coût ?

3.2.4.1. Les études du VITO

Centrée sur le CO2, une étude du VITO (1999) a décrit et analysé à partir de la littérature, quelques mesures de réduction pour 12,2 millions de tonnes de CO2 (potentiel), donc seulement une partie de l’effort belge Kyoto à fournir, estimé à 26 millions de tonnes311. Les résultats de l’étude débouchent sur une série de mesures (pour la région flamande) pour lesquelles ont été calculées le potentiel de réduction en 2010, le temps de retour de l’investissement pour l’utilisateur final, le coût en terme de BEF/tCO2 et l’énergie primaire épargnée en 2010. Pour effectuer ces calculs, différents paramètres sont pris en compte pour la plupart des mesures, comme le coût d’investissement, l’économie d’énergie, les annuités, la durée de vie, le taux d’actualisation, etc. Des paramètres spécifiques sont également utilisés pour certaines mesures sur base de résultats d’enquêtes d’opinion, d’estimation du parc de logement, de potentiel exploitable, etc. Au vu des résultats de cette étude, il apparaît clairement que certaines mesures étudiées sont sans intérêt pour chiffrer le coût des mesures domestiques. En effet, parmi les 43 mesures référencées : 4 n’ont été chiffrées qu’au niveau du potentiel ; 7 présentent un temps de retour de l’investissement supérieur à 10 ans. Par contre, 26 mesures donnent des coûts (en BEF/tCO2 évitées) négatifs (mesures sans regrets), c’est-à-dire des mesures qui réduisent le CO2 tout en économisant de l’argent. Bien entendu, les mesures étudiées ne sont pas représentatives du nombre considérable d’autres mesures réalisables, non inventoriées dans cette étude. Il s’agit notamment de mesures comportementales (essentiellement les mesures à caractère technique sont prises en compte312), de mesures réglementaires (des amendes pour excès de vitesse par exemple peuvent être certainement plus rentables pour la société que l’installation de série de limitateurs de vitesse = 210 EUR/tCO2), de mesures d’éducation, sensibilisation et information. Il faut toutefois souligner que l’étude du VITO s’intéresse à quelques mesures comportementales, ce qui explique en partie le faible coût moyen des mesures étudiées. Les hypothèses prises sont, comme toujours, parfois discutables. Par exemple, le coût pour l’instruction de conducteurs trop « sportifs » pourrait avantageusement être réduit par une éducation scolaire équivalente mais ne pourrait alors porter ses fruits que sur le moyen terme (à l’horizon 2010-2030). Seulement 5,3 millions de tonnes de réduction ont été chiffrées en terme de temps de retour de l’investissement et de coût par tonne de CO2. Mais, comme on le voit sur le tableau ci-

311 Remarque : ECN (2000) évalue cet effort belge à 24 Mt tandis qu’ECONOTEC l’évalue à 35,8 Mt CO2 (séminaire CFDD, 2/2/2001). Pour toute comparaison il faut donc systématiquement partir des estimations des auteurs mêmes de l’étude. 312 C’est assez logique puisque peu d’études dans la littérature se sont risquées à quantifier des mesures liées au comportement des consommateurs sans apport d’un élément technique.

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dessous, sur ce potentiel chiffré de 5,3 Mt, 4,5 millions de tonnes présentent des coûts négatifs pour un total d’énergie primaire économisé de 54,1 PJ (1015 Joules) répartis sur 25 mesures, essentiellement des mesures dans le domaine résidentiel. Plus étonnant encore, le coût moyen de ces mesures est de –9 EUR/tCO2.

Tableau 26 : Coût des mesures de réduction de CO2 (selon VITO) Source : (VITO, 1999). Le potentiel de réduction est donné en kt CO2. Une autre étude du VITO & IW (1999b) a évalué le potentiel de réduction des émissions de CO2 au moyen de mesures supplémentaires par rapport au programme national de 1994. Dans la première partie de l’étude, des scénarios sont étudiés en fonction d’un shift de vecteurs énergétiques. Les réductions d’émissions sont données en kt de CO2 mais n’ont pas été chiffrées en termes monétaires.

MesuresEfficacitééconomique(EUR/tCO2)

Potentiel deréductionen 2010

Temps de retourdel'investissement(ans)

Efficacitééconomique(BEF/tCO2)

stand by (TV) -151 29 0 -6102stand by (vidéo) -149 37 0 -6025Lampes économiques (tertiaire) -149 255 0 -6019lampes économiques -140 442 0 -5651surgélateurs performants -98 40 4 -3942Maison neuve bioclimatique -91 21 0 -3678économètre -83 47 1 -3352Instructions de conduite -76 280 1 -3050réfrigérateurs performants -71 22 5 -2884Feuille d'Al derrière les radiateurs (parc existant) -70 126 1 -2817Techniques de froid (industrie) -62 18 0 -2487Moteurs électriques performants (industrie) -60 67 1 -2402Renforcement des normes isolation (parc neuf) -56 66 4 -2266Remplacement du chauffage électrique (parc existant) -48 1031 6 -1948Isolation des murs (parc existant) -46 106 5 -1857Ventilation naturelle (bureaux) -41 14 4 -1649Isolation des toitures (parc existant) -40 145 6 -1630Déconseiler le chauffage électrique (parc neuf) -38 205 4 -1552Remplacement des poêles à charbon (parc existant) -29 153 2 -1180Isolation des sols (parc existant) -26 16 7 -1032"Relighting (tertiaire) -24 154 9 -960Régulation des moteurs (industrie) -20 669 8 -815Vitrage superisolant p.r. double vitrage (parc existant) -20 171 8 -791Remplacement de la chaudière -16 280 9 -631Amélioration de l'isolation (bureaux) -13 35 -539Vitrage superisolant p.r. double vitrage (parc neuf) -11 62 9 -446ordinateur de bord (sc 1) 9 106 3 373Limitateurs de vitesse (sc 1) 29 41 3 1155ordinateur de bord (sc 2) 33 143 4 1327"cruise control" (sc 1) 75 111 5 3025"cruise control" (sc 2) 93 152 5 3770Pompe à chaleur 153 3 21 6161chauffe-eau solaire (parc neuf) 168 109 32 6784chauffe-eau solaire (parc existant) 170 2 29 6842Techniques de ventilation (industrie) 185 53 41 7482Limitateurs de vitesse (sc 2) 210 56 22 8465Entretenir l'installation de chauffage 690 67 10 27848solaire photovoltaïque 817 1 64 32961Double vitrage (parc existant) 1679 57 225 67733

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Dans la seconde partie de l’étude, des mesures spécifiques au secteur transport sont évaluées et des propositions d’amélioration des mesures sont brièvement données. Dans la troisième partie, des propositions en matière de tarification électrique sont faites. Le modèle MARKAL utilisé par le VITO a montré qu’une adaptation tarifaire permet de corriger l’évolution des hausses des consommations électriques dans leur ensemble, surtout si l’on complète cette nouvelle structure tarifaire (notamment la suppression du tarif trihoraire) par des mesures d’accompagnement financées à l’aide d’un fonds URE alimenté par une taxe sur les consommations électriques. Le montant de base proposé est de 0,5 BEF/kWh. Majorer ce montant pour les applications électriques les moins captives (chauffage des locaux) permet d’orienter les besoins énergétiques qui s’y rapportent vers d’autres vecteurs énergétiques offrant un meilleur rendement. Dans la quatrième partie, le contexte de la libéralisation du marché de l’électricité et la cogénération de qualité sont analysés en rapport avec les actions URE.

3.2.4.2. L’analyse d’ECONOTEC

Contrairement à l’étude du VITO, l’analyse d’ECONOTEC (2000)313 annonce peu de mesures intéressantes (à coûts négatifs) pour le secteur résidentiel (moins de 8 PJ). Le total de mesures à coûts négatifs, pour l’ensemble des secteurs, s’élève toutefois à près de 40 PJ, c’est-à-dire un peu moins que le potentiel présenté par le VITO. Le potentiel technique maximal des mesures étudiées (secteurs industrie, résidentiel et tertiaire314) est estimé à 18,3 Mt de CO2, soit pratiquement la moitié des émissions à réduire pour atteindre l’objectif de Kyoto (35,8 MtCO2). Sur ce potentiel technique, 6,9 Mt CO2 (soit 38% du total, ce qui correspond bien aux estimations faites par le GIEC, Cf. introduction du point 3.4.) peuvent être évités par des mesures économiquement rentables (coûts négatifs ou nuls). La grosse majorité des mesures restantes (9 Mt CO2 ou 50% du potentiel technique) peut être atteinte à des coûts inférieurs à 25 EUR/tCO2. Pour Econotec le message principal est la nécessité de travailler davantage sur les comportements et l’utilisation rationnelle de l’énergie (bon usage de la ventialtion, de l’isolation, de la régulation thermique,…), au moins pour le secteur résidentiel mais des mesures de ce type existent aussi et sont également intéressantes pour d’autres secteurs.

3.2.4.3. L’analyse financée par le Ministère fédéral de l’Environnement

L’une des études (IW, 2000b) fait un état des lieux des 14 fiches thématiques inscrites dans le Programme national de réduction des émissions de CO2 de 1994 (Cf. rapport final phase 2). L’Institut Wallon a ainsi constaté que de nombreuses mesures n’avaient encore été mises en

313 Résultats finaux présentés lors de la « quatrième rencontre énergie » (Gilly, décembre 2000) et au séminaire organisé par le CFDD le 2 février 2001 sur les modèles économiques utilisés en Belgique dans le cadre de la politique climatique. 314 Le potentiel technique pour le secteur transport n’était pas encore connu en janvier 2001. Signalons qu’ECONOTEC prend comme hypothèse de calcul des taux d’actualisation très différents selon les secteurs : résidentiel 10% (pay back time de 7-8 ans) ; tertiaire 15% (pbt de 5-6 ans) ; et industrie 30% (pbt de ~ 3 ans).

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œuvre que partiellement. Un tableau résumé reprend pour chaque région et le niveau fédéral l’état d’avancement des 14 fiches, soit 26 mesures. L’autre étude (IW, 2000), réalisée avec le VITO et la KULeuven, financée par le Ministère fédéral de l’Environnement, devait servir à préparer le Programme national de 1999 ! L’évaluation portait sur une étude comparative des politiques climatiques suivies dans différents pays européens (France, Danemark, Suède, Allemagne, Royaume-Uni et Pays-Bas), y compris les mesures liées au CH4 et au N2O. L’intérêt de cette étude est d’avoir étudié un grand nombre d’instruments et de pouvoir mieux distinguer les obstacles à chacune de leur réalisation pratique. Seules les communications nationales ont été utilisées pour la rédaction de cette synthèse. Parce que ces données font généralement défaut dans les communications nationales, les mesures n’ont pas ici été classées en fonction de leur coût (évaluation quantitative) mais simplement sur base d’une évaluation qualitative. Même lorsque le coût des mesures était annoncé dans les communications nationales, ceci n’était pas fait d’une manière uniforme ce qui rendait difficile des conclusions sur le coût des stratégies. Les mesures sont ainsi classées selon leur pertinence pour la Belgique de 0 (instrument non pertinent) à 4 (instrument très pertinent). Des tableaux résument le niveau de pertinence pour la Belgique pour des instruments classés selon le secteur d’activité : industrie ; commerce, institutionnel et résidentiel ; agriculture ; sylviculture ; déchets ; offre d’énergie ; transport ; raffinage. Enfin, une étude réalisée par KULeuven et VITO (2000)315 utilise MARKAL pour identifier des valeurs de potentiels de réduction et des fourchettes de valeurs pour le coût de certaines mesures de réduction de gaz à effet de serre dans différents secteurs d’activités. Les mesures sont classées dans l’ordre croissant du coût des mesures (à partir de 0-240 BEF/t de gaz à effet de serre). Il n’est pas possible d’utiliser cette étude pour déterminer avec précision ni les mesures ni leurs coûts. Ce serait d’ailleurs peu crédible puisque MARKAL n’intègre pas, étant donné son caractère d’optimisation, les mesures à coûts négatifs, considérées comme inexistantes ! De plus, si des mesures à coûts négatifs existaient dans MARKAL, elles seraient automatiquement réalisées dans le scénario de référence. On comprend mieux pourquoi MARKAL s’écarte à ce point des résultats d’autres études (Cf. supra). Et pourquoi ce type de modèle ne peut apporter qu’une réponse partielle et tronquée aux questions de politiques climatiques.

3.2.4.4. L’analyse du projet CO2

Concernant le projet CO2 financé par les producteurs belges d’électricité (Electrabel et SPE), les résultats phase 3 du sous-projet 1 (IW et VITO) fourniront d’ici peu un complément d’information appréciable à une synthèse316 (et au classement par coût) de mesures destinées à la maîtrise des émissions de CO2 (résultats des phases 1 et 1bis). Au total, 28 mesures d’ordre technique dans différents secteurs (domestique, tertiaire, boisement, industrie,…) avaient été

315 Celle qui a servi de référence au projet fédéral de Plan Climat National. 316 Electrabel, doc. 98045

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considérées (voir tableau ), 10 du côté de l’offre, 17 du côté de la demande et une mesure générale relative au reboisement de 1% du territoire national. Les phases 1 et 1bis du projet CO2 ont donc permis aux producteurs d’électricité de mettre au point, en guise de synthèse, une méthode de classement des différentes mesures de maîtrise des émissions en fonction d’un nombre flexible de critères d’évaluation. Les mesures sont chiffrées en terme de coût par tonne de CO2 évitée mais le potentiel total envisageable de réduction est basé sur des scénarios non précisément établis, l’objectif principal étant ici de comparer les mesures en coût net par tonne de CO2 évitée. En effet, il a été considéré pour de nombreuses mesures un potentiel fixé arbitrairement mais de manière à ne pas favoriser le potentiel d’ne mesure par rapport à une autre (par exemple 1 GW de cogénération, 1 GW d’énergie nucléaire, ou 1 million de lampes fluocompactes, 1 million de boilers solaires, etc.) étant donné que le potentiel réalisable des mesures n’est pas toujours connu. Bien entendu, ces approximations ne nous permettent de tirer des conclusions utiles pour la présente étude qu’en terme de coût par tonne de CO2 évitée. Pour les mesures du côté de l’offre (sans les piles photovoltaïques, beaucoup trop coûteuses) la moyenne s’élève à 53 EUR/tCO2. Pour les mesures du côté de la demande (sans les piles photovoltaïques, beaucoup trop coûteuses) la moyenne s’élève à 164 EUR/tCO2. La moyenne générale s’élève à 114 EUR/tCO2. Tableau 27 : Mesures étudiées par Electrabel et SPE (Doc. 98045i)

n° Mesures

Temps de retour (PBT) sur base des coûts externes

Efficacité économique (BEF/tCO2)

Efficacité économique (EUR/tCO2) Quantité

Réduction annuelle de CO2 (Mt)

Cumul des émissions évitées (Mt/a)

20 Voitures 0,12 kg CO2/km 1,9 -1200 -30 1 000 000 1 127 Transfos de distribution plus performants 16 -743 -18 11 GW 0,176 1,21 centrale au charbon par TGV -3,3 -550 -14 7 TWh/a 3,5 4,7

11 delta k = +10 dans logements 4 -491 -12 1 000 000 1,3 5,93 cogénération de qualité 9,4 181 4 1 GW 0,8 6,7

21 chaudière au mazout par gaz naturel 0 790 20 1 000 000 2,3 910 ZEPPS, Matiant séparation de fumées 3,4 860 21 1 GW 2,4 11,48 LEPPS, absorption de fumées par amines 3,5 869 22 1 GW 5 16,44 énergie nucléaire (centrale d'un GW) 12,6 932 23 1 GW 3,2 19,6

23 verre HR/double vitrage, chauffage 16,7 1207 30 10E6 x 25m2 0,2 19,813 verre HR/ double vitrage 12 1358 34 10E6 x 25m2 0,7 20,528 Reboisement 25 1689 42 1% Belgique 0,3 20,85 Taillis à courte rotation 6000h/an 26 2584 64 1 GW 2 22,8

26 Aciérie électrique 10 2722 67 5 Mt/a 3,2 25,92 éolienne off-shore 33 4379 109 13 TWh/a 4,8 30,7

22 chaudière mazout par pompe à ch. bivalente 37 6536 162 1 000 000 3,1 33,816 chauffage électrique par pompe à chaleur 54 8426 209 1 000 000 0,7 34,424 relighting tertiaire 42 8896 221 1 000 000 1 35,415 chauffage électrique par gaz naturel 44 9878 245 360 000 0,6 366 Thermique solaire pour électricité (THESEUS) 64 11057 274 1 GW 0,6 36,6

12 lampes classiques par lampes économiques 6,3 11094 275 1 000 000 0 36,614 boilers solaires / chaudière 46 11233 278 1 000 000 1,1 37,717 verre HR remplace simple vitrage 92 16521 410 10E6 x 25m2 2,1 39,718 boilers par pompe à chaleur 94 22391 555 1 000 000 0,5 40,37 Taillis à courte rotation 1000h/an 155 25507 632 1 GW 0,3 40,6

19 boilers solaires avec appoint électricité 125 30351 752 1 000 000 0,4 419 Piles photovoltaïques 414 72726 1803 1 GW 0,3 41,3

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Une autre étude Electrabel a été présentée récemment317 par F. Wolters (Electrabel) qui compare les mesures de réduction de gaz à effet de serre dans le secteur des énergies renouvelables avec le potentiel estimé pour chaque mesure. Ici, c’est le surcoût par rapport au gaz qui a été calculé. Tableau 28 : Evaluations des émissions de CO2 évitées pour les énergies renouvelables

Les émissions de CO2 évitées en Belgique en 2010 n’atteignent que 1,3 Mt CO2, ce qui représente seulement 5% de l’effort belge de réduction à fournir pour atteindre l’objectif Kyoto. Les coûts de réduction sont très importants (190 EUR/tCO2 en moyenne générale), de même que les coûts de production d’électricité. Mais bien entendu, les énergies renouvelables offrent d’autres avantages que la réduction des émissions de gaz à effet de serre : création d’emplois, réduction d’autres nuisances environnementales, démonstration de modes de production plus durables de l’énergie, innovation et possibilités de transferts de technologies propres, notamment vers les pays en développement. Par ailleurs, n’oublions pas que les énergies renouvelables sont en plein développement et qu’en conséquence leur prix de production devraient progressivement baisser.

3.2.4.5. Conclusions

On constate qu’en Belgique les diverses études qui ont comparé le coût des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre donnent des résultats très variables et peu comparables. Ceci est peu étonnant : • il n’existe pas à notre connaissance de méthode uniformisée pour calculer le coût des

mesures de réduction domestiques, en Belgique comme ailleurs ; • le potentiel de mesures sans regrets semble très important par rapport à l’ensemble des

mesures identifiées ; • la liste des mesures identifiées est loin d’être exhaustive ; • la liste des mesures identifiées diffère d’une étude à l’autre ; • les mesures concernent généralement des innovations techniques dont la pénétration sur le

marché rencontre de nombreux obstacles, mal connus, peu étudiés, mais qui empêchent la réalisation de mesures économiquement intéressantes ;

• les mesures liées aux changements de consommation ou de mode de production sont mal connues et peu étudiées ;

• certaines études n’intègrent pas les mesures à coûts négatifs ;

317 Colloque énegie et développement durable, les 11 et 12/10/2000, organisé par l’ISIB.

Mesures

Surcoût (BEF/tCO2) vs production au gaz naturel

Surcoût (EUR/tCO2) vs production au gaz naturel

Emissions évitées par rapport au gaz (Mt/tCO2)

Cumul des émissions évitées (Mt/a)

Coût de production (BEF/kWh)

Eolien sur terre 4301 107 0,29 0,29 2,8Hydraulique 7273 180 0,16 0,45 4Eolien en mer (offshore) 8440 209 0,31 0,76 4,5Biomasse (résidus) 8696 216 0,48 1,24 4,2Biomasse (culture) 12667 314 0,06 1,3 5

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• les mêmes mesures peuvent être différemment étudiées d’une étude à l’autre, s’appuient sur d’autres hypothèses de potentiel réalisable, de réduction d’émissions générées, d’amortissement économique, etc.

Pour illustrer ces conclusions prenons deux exemples concrets de mesures de réduction de CO2. En matière d’isolation des nouveaux logements, les mesures de réduction de CO2 étudiées en Belgique concernent surtout le remplacement des vitrages ou l'amélioration de l’isolation das des logements existants. Pourtant, d’autres mesures semblent également utiles. Par exemple, peu d’architectes sensibilisent correctement les maîtres d’ouvrage aux intérêts économiques à long terme d’une bonne isolation ou aux attraits de la conception bio-climatique. Il s’agit là d’une mesure relative au mode de production et de consommation de l’énergie dans les logements neufs, peu étudiée (pousser les architectes à sensibiliser les maîtres d’ouvrage), mais dont le potentiel de réduction et le coût de la mesure par tonne de CO2 évitée sont probablement intéressants. Prenons aussi l’exemple des lampes économiques. Test-Achats et l’étude du VITO (Cf. supra) présente cette mesure comme très économique et utile pour lutter contre l’effet de serre. Par contre, pour Electrabel/SPE la mesure serait peu utile pour lutter contre l’effet de serre et de surcroît relativement coûteuse en BEF/tCO2 (Cf. supra). Bien entendu, le potentiel de réduction et l’efficacité économique dépendront surtout de l’utilisation qu’on fera de ces lampes (si c’est pour les placer dans des WC ou les laisser allumées toute la nuit, que deviennent les avantages économique et environnemental ?). Dans le domaine de l’éclairage, une autre mesure sans doute beaucoup moins coûteuse consiste à privilégier les éclairages naturels, ou à utiliser plus rationnellement l’énergie avec un peu de bon sens architectural (mesures liées à l’éducation) ou avec un détecteur automatique de présence dans les lieux à occupation faible mais fréquente (une mesure technique peu coûteuse, confortable et facile à mettre en oeuvre). Prenons enfin l’exemple des réduction d’émissions de CO2 dans les voitures. Au fur et à mesure des avancées technologiques, le coût marginal des mesures techniques de réduction de consommation augmente. Pourtant d’autres mesures peu coûteuses existent comme les amendes pour excés de vitesse, une fiscalité différenciée pour les véhicules moins polluants, des formations pour conduite plus économe, des interdictions de stationnements en ville ou une tarification de stationnement adaptée, carsharing, tarification des primes d’assurances en fonction des km parcourus, télétravail, éducation à la mobilité durable à l’école, campagnes d’information pour la promotion des vélos électriques, etc. 3.3. COMPARAISON MESURES DOMESTIQUES – MESURES MÉCANISMES DE

FLEXIBILITÉ

Comparer l’utilisation des mesures domestiques à l’utilisation des mesures faisant appel aux mécanismes de flexibilité est au cœur des discussions économiques et politiques relatives à la mise en œuvre du Protocole de Kyoto. Nous éviterons dans ce chapitre de synthèse les considérations politiques (Cf. 2ème partie) ou éthiques du problème, bien qu’elles soient difficilement dissociables des enjeux économiques, et nous nous contenterons de fournir un maximum d’informations chiffrées sur le sujet.

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À ce jour, la Commission européenne ne dispose d'aucune donnée sur les prix issue d'expériences réelles en matière d'échange de permis d'émission de gaz à effet de serre. Seules des estimations empiriques peuvent donc guider notre réflexion (Commission européenne, 2000). Ces estimations montrent de larges différences de prix, qui varient entre 5 euros et quelque 58 euros par tonne d'équivalent-dioxyde de carbone échangée entre des pays industrialisés (ceux de l’annexe B du Protocole), ce qui laisse supposer de nombreuses possibilités d’échange. En effet, plus les coûts marginaux de réduction sont différents d’un pays à l’autre, d’un secteur à l’autre, plus les échanges de permis seront intéressants. On l’a déjà souligné (Cf. phase 2), les Etats-Unis ont une longueur d’avance en matière de modélisation économique liée aux changements climatiques. Ces modèles permettent aussi de calculer le prix du carbone dans l’Union européenne. Le respect de l’accord de Kyoto, exclusivement à l’aide de mesures nationales conduit à un coût du carbone, au sein de l’Union, de 100 à 200 $/tC (~27 à 54 EUR/tCO2); dans la situation de flexibilité totale au sein des pays de l’annexe B (recours sans contraintes aux permis négociables), le prix s’établit entre 50 et 100 $/tC (~14 à 27 EUR/tCO2) ; enfin, à l’autre extrémité, un prix de 20 à 30 $/tC (~5 à 8 EUR/tCO2) correspondrait à une flexibilité totale au niveau mondial. Selon le nouveau Plan CO2 français, pour des raisons liées au « hot air » et à la difficulté de recourir de façon illimitée au Mécanisme de développement propre, il serait plus raisonnable de tabler sur une prix « directeur » du carbone de 50 à 100 $/tC (~14 à 27 EUR/tCO2) , avec une probabilité plus forte de se situer dans le haut de la fourchette318. Pour d’autres sources (Dayal P., 2000), si le Protocole de Kyoto est mis en œuvre, le prix des permis est estimé à environ 8 EUR/tCO2, mais à plus de 80 EUR/tCO2 si les mécanismes de flexibilité sont limités. Dans sa phase actuelle, c’est-à-dire sans garantie que le Protocole de Kyoto soit ratifié, le prix du carbone tourne autour de 1 EUR/tCO2. D’autres enfin319 estiment que le prix actuel des permis tourne autour de 10 à 12 EUR/tCO2.

Le modèle POLES (Cf. supra) fournit également une comparaison au niveau mondial du coût des mesures domestiques par rapport au coût des mesures via mécanismes de flexibilité.

3.3.1. Les résultats du modèle PRIMES Le modèle PRIMES est l’un des rares modèles qui donne une évaluation économique complète des politiques de changements climatiques valables pour tous les Etats membres de l’Union européenne : coût des mesures de réduction domestiques (voir supra), gains d’un commerce d’émission, comparaison mesures domestiques / mesures utilisant le commrce d’émission en terme de coût par tonne de CO2. Les résultats finaux de PRIMES montrent que l’intérêt économique pour l’Union européenne sera d’utiliser le commerce d’émission de la façon la plus étendue possible. Ceci est particulièremnt vrai pour la Belgique.

318 Source : Programme national français de lutte contre le changement climatique (2000) in : CITEPA (2000b). 319 Communication personnelle : Dr. Michael J. Wriglesworth, BP Europe.

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Fig. 47 : Impact du commerce d’émission sur le coût de réduction (Belgique vs Union européenne)

Source : Modèle PRIMES (Capros et al., 2000). Comme l’Union européenne, la Belgique doit absolument pouvoir différencier son objectif Kyoto (-7,5%) entre ses différents secteurs d’activités (pratiquer un burden sharing sectoriel) si elle souhaite réduire (d’environ 60%) le coût des mesures de réduction. Actuellement on est loin du compte : seul le secteur transport « bénéficie » d’un objectif annoncé plus faible que la moyenne (5% de réduction entre 2010 et 1990 au lieu de 7,5%). Et encore ! Sachant que le secteur transport est promis à une forte augmentation de ses émissions de CO2, ce « cadeau » est très relatif. Sachant l’évolution très défavorable des émissions de CO2 de ce secteur, les transports devraient en réalité fournir des efforts plus importants que les autres secteurs ! Une autre conclusion du modèle PRIMES est qu’un commerce d’émission peut réduire davantage le coût des mesures lorsqu’un grand nombre de secteurs participent au commerce. Les coûts les plus faibles sont obtenus avec un commerce illimité entre pays signataires de l’Annexe B. Cette analyse est bien entendu purement théorique et ne tient pas compte du coût de transactions élevé lorsque les acteurs sont, pris individuellement, de faibles émetteurs de gaz à effet de serre (ménages, secteur transport) et des possibilités réelles de pratiquer un commerce de permis (quid de ces possibilités de commerce d’un point de vue pratique pour les ménages ?).

3.3.2. L’analyse d’ECN Cette étude (ECN, 2000) a comparé le coûts des mesures avec et sans mécanismes de flexibilité au niveau mondial.

Impact du commerce d'émission : Comparaison BE - UE

0

50

100

150

200

250

sans c

omm

erce

ni B

S

sans c

omm

erce

Comm

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C. "Ene

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+ s. in

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E

C. Ann

exe B

EUR99/tCO2

BEEU

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La première constatation d’ECN est que le coût de réduction serait nettement plus élevé si l’on ne tient compte que du CO2. D’après une série de courbes de coûts marginaux de réduction cumulés en fonction du potentiel, un potentiel de réduction de 5000 Mt de CO2éq est disponible à seulement 10 US$/tCO2éq, tandis qu’un potentiel de réduction similaire mais en ne jouant que sur le CO2 élèverait le coût à 25 US$/tCO2éq. Les conclusions de l’étude ECN (2000) témoignent du rôle potentiel et de l’impact des mécanismes de Kyoto. Si tous les mécanismes et toutes les réductions potentielles relativement bon marché (y compris les mesures « sans regrets ») peuvent être utilisées sans restrictions, le prix d’équilibre des crédits de permis d’émission sera de 3$US/tCO2éq. (cas B). En excluant les mesures « sans regrets », ce prix s’éleverait à 8 $US/tCO2éq (cas A). Dans le cas A, les pays de l’Annexe I couvriraient 70% de leurs efforts de réduction au moyen de transcactions étrangères. Cette proportion s’éleverait à 88% si les options sans regrets sont incluses (cas B). Dans les deux cas, les pays de l’Annexe I importeraient leurs crédits d’émission principalement au départ du MDP, suivi par l’application conjointe et finalement par le commerce d’émission avec les pays de l’Annexe I. Une autre conclusion importante de cette étude est que les pays qui profiteront le plus des mécanismes sont les pays qui présentent les objectifs absolus de réduction les plus élevés (Etats-Unis, Japon, Italie). En termes relatifs, les pays qui bénéficieront le plus des mécanismes (notamment en terme de réduction de la perte sur le PNB) comprennent l’Italie, le Japon, l’Autriche et le Danemark, principalement en raison de leurs coûts élevés de réduction domestiques. De tels bénéfices sont principalement réalisés par le MDP en Asie et par l’application conjointe dans les pays de l’Europe centrale et de l’Est et à l’Est de l’Europe (FSU, Former Soviet Union). Les auteurs de cette étude précisent à juste titre que certains facteurs très importants n’ont pas été pris en compte comme le hot air, les puits, les risques, les incertitudes concernant la forme défiitive des mécanismes de flexibilité. Les résultats détaillés de cette étude pour la Belgique donnent les indications suivantes. Primo, la réduction des coûts (en terme de PNB par exemple) ne semble pas dépendre (comme dans l’étude du ZEW, voir infra) de l’effort à fournir. La Belgique ne gagnerait que 0,04% de PNB en utilisant les mécanismes flexibles, alors que d’autres pays européens (Italie, Autriche et Danemark) gagneraient bien davantage (voir figure 48). Par contre, à l’instar des résultats du ZEW, l’étude ECN montre que les pays qui y gagnent le plus sont ceux qui présentent les coûts de réduction moyens et marginaux les plus élevés (voir figure 49). Or, l’étude du ZEW et celle d’ECN ne donnent pas des coûts de réduction semblables320 pour les différents pays, ce qui explique sans doute cette apparente contradiction entre les deux analyses. Reste à savoir qui a raison !

320 Mais laquelle ? Probablement que les sources utilisées ne sont pas les mêmes, il serait intéressant de vérifier.

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Fig. 48 : Comparaison entre l’effort de réduction à fournir pour atteindre Kyoto et les avantages économiques d’utiliser les mécanismes de flexibilité

Source : ECN, 2000 Fig. 49 : Impact des coûts de réduction domestiques d’émission sur les avantages

économiques à utiliser les mécanismes de flexibilité Source : ECN, 2000

Impact de l'effort à fournir sur la réduction des coûts avec mécanismes flexibles

01020304050

FRADEU

AUTSPN

EURGBR IT

ASW

EPRT

IRE

BELLU

XNET

GRCDNK

FIN

Réductions exigées 2010 vs 1990 (% effectifs)

Gains nets (en 0,01% du PNB 2010)

Les gains nets sur PNB des méc. flex. vs coûts de réduction sans commerce

01020304050607080

PRTFRA

DEUSPN IR

EGRC

NETBEL

FINGBR

SWE EU

DNK ITA

AUT

Coûts de réduction sans commerce (US$/t)

Gains nets avec commerce (en 0,01% du PNB 2010)

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3.3.3. L’analyse du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung (Allemagne) Les résultats de l’analyse du ZEW contrastent assez nettement avec ceux de l’analyse d’ECN. Il est vrai que la méthodologie utilisée n’est pas la même, mais cela démontre la prudence avec laquelle il convient d’utiliser ces chiffres.

3.3.3.1. Sur le commerce d’émission

Les conclusions d’une étude du ZEW sont très instructives pour la Belgique et en particulier le secteur électrique puisque quatre scénarios sont analysés soit, à quelques détails près, les mêmes que ceux retenus par les autorités fédérales belges dans le cadre du projet de Plan Climat national : soit on utilise uniquement les mesures de réduction domestiques à partir de la taxe CO2 (donc sans recours possible aux permis d’émissions = scénario « sans commerce ») ; soit on recourt à un commerce illimité de permis aux enchères entre tous les secteurs et tous les Etats membres de l’Union européenne (scénario « commerce »). Une distinction supplémentaire est apportée pour le secteur électrique en fonction du type d’octroi de permis (vendus aux enchères ou « auctionning » - ou délivrés gratuitement selon le principe du « grandfathering ») lorsqu’on permet au secteur électrique d’utiliser le commerce d’émission tout en maintenant les taxes pour les autres secteurs (= scénario « ELECenchères » et scénario « ELECGP » pour Grandfathered permits). Cette étude nous permet de comparer les coûts marginaux de réduction de gaz à effet serre entre les mesures domestiques et les mesures avec commerce d’émission. En classant les résultats selon les réductions réellement exigées pour 2010 par rapport à 1990 (ç’est-à-dire en tenant compte du B.A.U.) on observe que les pays pour lesquels l’effort à fournir est faible, comme la France, l’Allemagne, l’Autriche ou l’Espagne, sont également les pays pour lesquels il n’y a pas d’avantage à utiliser le commerce d’émission. En effet, étant donné que ces pays ont relativement de faibles objectifs de réduction, ils disposent d’importants gains de compétitivité pour leurs entreprises. Bien entendu, en moyenne européenne et pour les autres pays, en particulier pour la Belgique, le commerce d’émission est très utile pour réduire les coûts de Kyoto. Selon cette étude plus de 60% des coûts de Kyoto pourraient être réduits en Belgique grâce à l’utilisation du commerce d’émission. Cependant, l’étude souligne qu’une restriction du commerce d’émission créerait une distribution plus inégale de cette réduction du coût global entre les différents Etats membres de l’Union européenne.

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Fig. 50 : Influence de l’effort à fournir sur l’intérêt d’utiliser le commerce d’émission On constate sur la figure 51 que les coûts marginaux de réduction sont très élevés lorsqu’on s’appuie sur une politique basée exclusivement sur la taxe CO2. En ayant recours au système de mise aux enchères entre tous les secteurs et tous les Etats membres de l’Union européenne (scénario « commerce »), les coûts marginaux sont nettement réduits. En distribuant les permis au seul secteur électrique et en maintenant les taxes pour les autres secteurs, on s’aperçoit que les coûts marginaux sont plus faibles pour le secteur électrique et plus élevés pour le reste de l’économie mais cette différence de coût marginal est réduite lorsqu’on pratique le grandfathering plutôt que la mise aux enchères. L’étude conclut aussi qu’étant donné l’intuition largement partagée que les coûts de transaction d’un système de commerce d’émission européen pourraient augmenter rapidement avec un nombre plus important de secteurs concernés par le système, une approche raisonnable consiste à inclure seulement un petit nombre de secteurs qui contribuent largement au total des émissions et qui font preuve d’une large palette de coûts marginaux de réduction (comme le secteur électrique). Restreindre le commerce d’émission européen au seul secteur énergétique permettrait de récolter déjà une large part des gains potentiels d’un commerce total. Cependant, ces résultats ne tiennent la route que si les permis sont mis aux enchères et non donnés gratuitement. Dans ce dernier cas, les gains en terme de coût marginal sont absorbés par les pertes macro-économiques globales dues aux subsides implicites alloués au secteur électrique (Cf. figure 51).

Impact de l'effort à fournir sur la réduction des c oûts avec commerce d'émission

-150

-100

-50

0

50

100

FRA DEU AUT SPN EUR GBR ITA SWE PRT IRE BEL LUX NET GRC DNK FIN

%

Réductions exigées 2010 vs 1990 (% effectifs) Réduction des coûts avec commerce vs sans commerce (%)

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Fig. 51 : Coûts marginaux de réduction (taxe CO2 vs commerce d’émissions) pour atteindre Kyoto

Fig. 52 : Coûts pour atteindre Kyoto avec et sans commerce d’émissions

Coûts marginaux de réduction

020406080

100120140160180200

Sans co

mmerce

Commerce

ELE enc

h. S. E

.

ELE enc

h. res

te éco

ELE GP S

.E.

ELE GP re

ste éco

EUR95/tCO2

UE

Belgique

Coûts globaux Kyoto avec et sans commerce

0123456789

10

Sans c

omm

erce

Comm

erce

ELE e

nchè

res

ELE G

rand

fath

ering

Milliards d'EUR95/an

UE

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Si l’on détaille la situation, on observe que le secteur de la production électrique bénéficierait largement d’un système de grandfathering qui réduit les effets négatifs sur la production d’électricité et implique même des croissances parfois significatives de production en comparaison du scénario de base (B.A.U.) pour pratiquement tous les membres de l’Union, à l’exception du Danemark et de la Grèce. Alors que le grandfathering serait moins économique qu’un système d’enchères au niveau européen (voir figure 52), il réduit considérablement la dispersion des changements dans les niveaux de production entre pays membres (voir figure ci-dessous). Ainsi, sans commerce d’émission, les changements de production d’électricité pourraient varier de –21,2% en Grèce à +2,8% en Autriche alors qu’un système de commerce réduit au niveau européen au secteur énergétique n’impliquerait qu’une faible variation de la production électrique de chaque pays, allant de –1,6% en Grèce à +4,6% en Finlande. Fig. 53 : Impact de la politique climatique sur la production électrique

3.3.3.2. Sur le Mécanisme pour un Développement Propre

Une autre étude du ZEW (Zentrum für Wirtschaftsforschung) a fait la comparaison pour l’Allemagne d’une utilisation massive de la taxe (avec double dividende) par rapport à une utilisation combinée (taxe + Mécanisme de développement propre avec le secteur électrique de l’Inde321), avec pour objectif commun d’atteindre les quotas désignés à Kyoto. Les résultats de cette étude (Börhinger et al., 20000b) montrent que non seulement un Mécanisme de développement propre permettrait de réduire le niveau des taxes en Allemagne (et donc réduirait les effets négatifs sur la demande d’emploi) mais il provoquerait aussi une stimulation des entreprises dans ce pays (avec un effet positif sur l’emploi et le bien-être

321 Selon les auteurs de l’étude, les calculs seraient établis selon l’hypothèse suivante : 56% du total des réductions d’émission nécessaires en Allemagne est réalisé en Allemagne et 44% de ce total est réalisé dans le secteur électrique en Inde.

Impact de la politique climatique sur la production électrique

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

Sans commerce Avec commerce ELE enchères ELEGrandfathering

% par rapport au B.A.U.

BE

min dans UE

max dans UE

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d’environ 0,5%). En Inde, le Mécanisme de développement propre permettrait de doper les capitaux de l’industrie électrique, conduirait à une production plus efficiente d’électricité avec un prix de l’électricité réduit. Le bien-être en Inde en serait amélioré de 3,2%, ce qui devrait tempérer le scepticisme des pays en développement. Par ailleurs, l’utilisation combinée de la taxe avec le Mécanisme de développement propre permettrait de réduire le coût marginal de réduction de 61 US$/tCO2 à 18 US$/tCO2 tout en assurant la même efficacité environnementale. Les effets sur la production électrique et l’emploi seraient très importants, tant en Allemagne qu’en Inde (voir figure 54). Fig. 54 : Comparaison économique taxe vs MDP

3.3.4. L’analyse de l’Université de St. Gallen (Suisse) L’étude du ZEW relative à l’introduction d’un projet de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dans un pays en développement au départ de l’Allemagne s’est limitée a montrer les avantages d’utiliser un type bien précis de mécanisme (le MDP), pour un secteur déterminé d’activité (l’électricité), et dans un pays déterminé (l’Inde). Mais pour les experts de St. Gallen, afin de tirer parti au maximum et au moindre risque des mécanismes de flexibilité basés sur les projets, il faut essayer de multiplier les possibilités de projets (c’est-à-dire réaliser un portfolio). C’est ce qu’une étude récente de l’Institute for Economy and the Environment (Springer U. 2000) a tenté de montrer, sur base de projets suédois322. Il serait utile de diversifier les projets pour plusieurs raisons. Primo, il est très difficile d’estimer avec précision les impacts de chaque projet en terme de réduction d’émission (les estimations réalisées en 97 et en 99 pour des projets identiques variaient de –39% à +41%). Secundo, les 322 L’auteur précise qu’il s’agit ici d’une première étude et qu’il serait prudent de poursuivre ces recherches sur l’analyse des risques relatifs à l’utilisation de projets de réduction d’émissions.

Comparaison économique taxe vs MDP

-10

-5

0

5

10

15

20

25

Avec taxeCO2 (effets

en Allemagne)

Avec MDP(effets en

Allemagne)

Avec MDP(effets en

Inde)

en % de changement

Productiond'électricité

Emploi

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estimations de réductions étaient généralement sous-estimées. Tertio, outre les risques économiques liés au fait qu’il est difficile de prévoir le return de chaque investissement, des risques techniques et politiques ont été identifiés et devraient inciter à multiplier le nombre de projets, le nombre de pays ainsi que le nombre de secteurs concernés. 3.4. CONCLUSIONS

Nous avons analysé le coût des mesures liées aux mécanismes flexibles (3.1), ensuite le coût des mesures domestiques (3.2.) avant d’aborder la comparaison économique des deux types de mesures (3.3). Concernant le coût des mécanismes de flexibilité, le modèle SPOT-E3 permet d’analyser les impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables : si tous les secteurs sont soumis aux mêmes quotas, soit une réduction de 10% des émissions, le secteur « production d’énergie électrique » réaliserait plus de 43% des achats de permis ! Par ailleurs, le modèle montre qu’il serait efficient, dans une recherche de minimisation du coût global de réduction des émissions, d’alléger l’effort de réduction sur certains secteurs, notamment sur le secteur de la production d’énergie électrique. L’évaluation économique des permis effectuée au niveau européen ou mondial (résultats des modèles PRIMES et POLES) est très claire : les permis sont un instrument très efficace pour réduire le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Ceci a été largement confirmé par d’autres modèles ou analyses (FIELD, CNRS, ZEW, ACCP, SGM, MIT, McKibbin, World Scan, GREEN, G-Cubed, EMF-16, Merge, AIM, GTEM). La plus grosse part du marché des mécanismes de flexibilité devrait pourtant revenir aux mécanismes basés sur des projets (car les coûts seraient encore plus faibles), plus particulièrement le Mécanisme pour un développement propre. En effet, c’est dans les pays en développement qu’on s’attend à trouver les mesures de réduction les moins coûteuses (de l’ordre de 5 à 10 EUR/tCO2). Mais, tant que les modes de fonctionnement des mécanismes de Kyoto ne sont pas mieux connus, les incertitudes relatives aux potentiels de réduction sont énormes (les chiffres de potentiel varient d’une étude à l’autre) et rendent les évaluations de coûts de ces mesures peu fiables. Concernant le coût des mesures domestiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, nous avons constaté qu’en Belgique les diverses études réalisées et modèles utilisés donnent des résultats très variables pour diverses raisons : • il n’existe pas, à notre connaissance, de méthode harmonisée pour calculer le coût des



connues, peu étudiées et donc rarement prises en compte ; • certaines études n’intègrent pas les mesures à coûts négatifs ; • les mêmes mesures peuvent être différemment étudiées d’une étude à l’autre, s’appuient


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Par ailleurs, il nous est apparu que les mesures à coûts nuls ou négatifs ont un potentiel large (isolation, conception bioclimatique et régulation thermique des bâtiments, conduite plus économe, arrêt des modes stand-by des appareils électriques, etc.) mais ce potentiel est souvent inexploité pour des raisons encore mal comprises (paresse des utilisateurs). De nombreux obstacles, autres qu’économiques, seraient en cause : manque d’éducation et de sensibilisation, comportements non rationnels, manque d’intérêts des acteurs responsables, etc. Enfin, concernant la comparaison des mesures domestiques par rapport aux mesures via les mécanismes flexibles, les résultats des modèles montrent que l’Union européenne aurait intérêt à utiliser le commerce d’émission de la façon la plus étendue possible. Ceci est particulièrement vrai pour la Belgique (selon l’analyse du ZEW) qui gagnerait 65% du coût pour atteindre Kyoto en utilisant le commerce d’émission. Toutefois sur ce point, l’étude ECN (qui utilise d’autres valeurs de coûts de réduction des émissions) met plutôt la Belgique au milieu du peloton européen. En outre, les conclusions de l’analyse du ZEW sont très instructives pour la Belgique et en particulier le secteur électrique : les coûts marginaux de réduction sont très élevés lorsqu’on s’appuie sur une politique basée exclusivement sur la taxe CO2. Les auteurs de l’étude constatent qu’en ayant recours au système de mise aux enchères entre tous les secteurs et tous les Etats membres de l’Union européenne, les coûts marginaux sont nettement réduits. Dans ce cadre, le secteur de la production électrique bénéficierait largement d’un système de grandfathering qui réduit les effets négatifs sur la production d’électricité et implique même des croissances parfois significatives de production en comparaison du scénario de base (B.A.U.) pour presque tous les Etats membres. Enfin, ce système de grandfathering réduirait considérablement la dispersion des changements dans les niveaux de production entre Etats membres. Un argument supplémentaire se dégage de l’étude et plaide en faveur des avantages économiques des mécanismes de Kyoto. On a montré dans cette étude que le coût des mesures utilisant les mécanismes de flexibilité est inférieur au coût estimé des mesures domestiques de réduction (voir 3ème partie), ce qui est logique. Mais on a aussi montré que le coût actuellement estimé des dommages marginaux liés au réchauffement global (4 EUR/tCO2

323) est inférieur324 au coût marginal estimé des mesures domestiques de réduction. Cela signifie que, dans l’état actuel des connaissances économiques et connaissant les limites de la solidarité internationale325, si on voulait totalement s’interdire l’usage des mécanismes de flexibilité, il deviendrait alors sans doute plus économiquement rationnel d’augmenter l’aide au développement plutôt que de mener de coûteuses politiques de réduction domestiques d’émissions de CO2

326.

323 Mais ce chiffre est sans doute en-dessous de la réalié sachant que l’IPCC vient de publier des valeurs de réchauffement nettement plus élevées qu’auparavant. 324 Surtout au vu des résultats récemment publiés de la version 2.0 du modèle FUND. 325 L’histoire nous montre que la solidarité internationale est jusqu’ici peu active. Depuis l’instauration de la coopération au développement (l’Union européenne s’est toujours bien placée en terme d’aide au développement avec les accords de Lomé notamment), rares sont les pays qui ont dépensé plus de 0,7% de leur PNB (comme les riches pays scandinaves ou le Luxembourg). Les dépenses actuelles des pays riches pour la coopération au développement sont en moyenne de l’ordre de 0,3% du PNB. Or, réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’après les experts de l’OCDE, reviendrait à dépenser environ 1,5% du PIB en 2050325, soit bien davantage que l’actuelle aide au développement ! 326 En effet, étant donné que les changements climatiques vont surtout produire de grosses perturbations écologiques et économiques dans les pays en développement (Cf. impacts économiques au niveau mondial) et que les pays à qui l’effort de réduction de gaz à effet de serre est actuellement demandé sont grosso modo les pays riches de la planète, le coût des mesures sera supporté par les créanciers de la dette des pays en développement tandis que l’impact des changements climatiques sera supporté par les débiteurs. Par opposition, le mécanisme pour un développement propre peut réduire le coût des mesures de

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Bien entendu, comparaison n’est pas raison et s’attaquer au problème des changements climatiques ne doit pas empêcher de vouloir réduire la dette des pays en développement, et inversément. Par ailleurs, pour de nombreuses raisons développées au point 1.3.3. du rapport, la réalisation, même coûteuse de mesures domestiques de réduction de gaz à effet de serre doit se faire dans tous les pays industrialisés. Le défi économique posé par le Protocole de Kyoto en terme de solidarité internationale est donc énorme. Et la manière dont les pays industrialisés réduiront leurs gaz à effet de serre, par des mesures domestiques ou par des mesures plus flexibles influencera grandement l’ampleur de ce défi. C’est ce que nous voyons dans la troisième partie de cette étude. La Belgique est le pays européen qui présente, après les Pays-Bas, les coûts marginaux de réduction sans commerce les plus élevés (PRIMES) : environ 90 EUR99/tCO2, près de 2 fois le coût marginal européen. Le coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel serait même (toujours selon PRIMES) le plus élevé en Europe avec 220 EUR99/tCO2. Or, l’effort à accomplir en Belgique pour atteindre Kyoto correspond à une réduction réelle de 20% à 25% d’émissions (vs B.A.U.). Ceci explique que le coût annuel total de réduction en Belgique est si élevé : environ 1/8ème du coût global de réduction de l’ensemble de l’Union européenne (39 milliards de BEF, soit 0,4% du PIB de 1999) et inéquitable par rapport aux autres pays de l’Union. Même s’il reste encore à ratifier le Protocole et à préciser les mécanismes de flexibilité lors de la finalisation de COP-6, probablement en juillet 2001 ou lors de la COP-7, en novembre 2001, la réalisation des objectifs définis à Kyoto ne sera que le début d’un effort qu’il faudra intensifier pendant de nombreuses décennies si l’on souhaite vraiment stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Il faudra par la suite mettre en place une politique à long terme et coordonnée à l’échelle internationale visant à réduire de façon drastique les émissions de tous les gaz à effet de serre dans tous les pays du monde. Les enjeux économiques, sociaux et environnementaux des changements climatiques sont énormes : ils concernent le monde entier pour plusieurs générations. La Belgique a accumulé d’importants retards en matière de gestion de la politique climatique et devra réagir très rapidement pour : • respecter ses engagements « Kyoto » ; • participer aux négociations préparatoires à COP-6 et COP-7 ; • se préparer à la mise en œuvre du Protocole d’ici 2002, et ; • se préparer à exercer son rôle de présidence européenne pour COP-7. Le Protocole de Kyoto pose pour l’instant plus de problèmes qu’il n’en résoud. Et ses implications, notamment sur le secteur électrique, seront significatives à brève échéance.

réduction de gaz à effet de serre en Belgique tout en favorisant des investissements durables tant du point de vue économique que du point de vue environnemental dans les pays en développement. Les changements climatiques vont générer des pertes économiques énormes mais essentiellement dans les pays en développement, alors que les efforts de réduction de gaz à effet de serre sont actuellement uniquement demandés aux pays industrialisés (pays de l’Annexe I). En conséquence, réduire les émissions de gaz à effet de serre en grande partie par de coûteuses mesures domestiques dans les pays industrialisés (voir 3ème partie de l’étude) serait d’un point de vue strictement macro-économique moins rationnel que réduire les émissions grâce aux mécanismes de flexibilité.

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La répartition belge des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre doit se faire sur base d'une discussion bien étayée. Une estimation du prix des différentes mesures doit être faite, de façon à les classer en fonction de leur efficience (Cf. Plan fédéral de développement durable, point 496). Le secteur électrique a déjà fait cette démarche en toute transparence et a classé une série de mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre en fonction du coût. La méthode est à perfectionner mais il s’agit là d’une avancée majeure. Les autres secteurs d’activités (chimie, métallurgie, pétrochimie,…) devraient faire de même afin qu’on puisse comparer les secteurs en terme d’effort à accomplir et ainsi fournir une base d’appréciation pour les négociations futures d’un burden sharing sectoriel belge et intra-européen. Mais, au vu des résultats de notre étude, on est encore loin du compte.

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4. CONCLUSIONS GÉNÉRALES

1ère Partie de l’étude

L’objectif du Protocole de Kyoto est connu : il s’agit de réduire au niveau mondial de 5% d’ici 2010 les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990, quel que soit le coût des mesures de réduction. Cela rend donc l’objectif économiquement inefficient : il ne s’agit pas de lutter contre les changements climatiques au meilleur coût mais uniquement d’atteindre un objectif environnemental. En fonction de cet objectif prédéfinit, chaque Partie de l’Annexe I essayera, on s’en doute, de réduire ses émissions au meilleur coût. Réduire de 5% au niveau mondial les émissions de gaz à effet de serre représente un défi énorme. Par comparaison au scénario « laisser faire », cet objectif peut impliquer pour certains pays, comme les Etats-Unis, des réductions d’émissions de gaz à effet de serre d’environ 30% à accomplir d’ici 2010 ! La tâche sera difficile aussi pour l’Union européenne dont l’ambition de jouer un rôle moteur en faveur du climat l’oblige à concrétiser ses intentions. Il faudra pour cela que certains Etats membres de l’Union amplifient rapidement leurs actions. La Belgique fait malheureusement partie du mauvais peloton (elle doit réduire d’environ 22% à 25% ses émissions de gaz à effet de serre d’ici 2010 par rapport à une situation de laisser faire) et les mesures prises en Belgique sont encore peu importantes en comparaison des mesures envisagées aux Pays-Bas, au Royaume-Uni ou au Danemark. Depuis le début, les instruments mis en œuvre en Belgique – fiscaux et non fiscaux – ont été insuffisants que pour enrayer la tendance : malgré des gains de rendements énergétiques, nous continuons d’émettre davantage de gaz à effet de serre. Il est vrai qu’il existe des alternatives peu coûteuses (voir 3ème partie de l’étude) mais celles-ci demeurent souvent marginales ou méconnues (ex. : audits énergétiques, transport en commun, usage des 2 roues pour les petits déplacements, co-voiturage, techniques d’isolation thermique, …), voire financièrement peu accessibles aux faibles revenus (ex. : réfrigérateurs de classe A, chaudières haut rendement à condensation, double vitrage super-isolant, lampes fluocompactes,…). Il est vrai aussi que le manque de volonté politique (par exemple pour faire réduire les comportements de gaspillage327) et surtout de coordination des différents services compétents empêchent d’y voir clair. Ce n’est pas parce qu’une mesure est décidée qu’elle sera systématiquement appliquée, contrôlée et corrigée. En outre, le faible prix de l’énergie constaté durant la décennie 90 (le sursaut de l’année 2000 semble aujourd’hui presque oublié) et les obligations de compétitivité dans une économie mondialisée rendent peu attractives le recours aux énergies renouvelables et l’utilisation rationnelle de l’énergie. A ce titre, la proposition du CFDD de différencier sur base de critères écologiques la fiscalité sur l’énergie d’après sa forme et son utilisation est sans doute une piste à suivre.

327 Alors que cette mesure est dite « sans regret » ou à coût négatif puisqu’il y a plus d’avantages à utiliser cette mesure qu’à ne rien faire : diminution du bruit, de la pollution de l’air, des accidents, du stress.

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L’une des conséquences de ce manque d’action politique et de mesures concrètes est bien connue : les implications économiques du Protocole de Kyoto pour la Belgique seront dures à supporter. L’Agence Internationale de l’Energie estime que 12,5% des coûts globaux de Kyoto pour l’Union européenne seront supportés par notre petit pays (moins de 3% de la population européenne) très ouvert à la concurrence. Cela signifie concrètement que la Belgique devrait dépenser d’ici 2010 35 milliards de BEF pour atteindre Kyoto328 ! L’effort demandé à notre pays, déjà largement endetté et disposant donc de moyens limités, est en réalité (tenant compte de l’évolution des émissions depuis 1990 et du PNB belge supérieur à la moyenne) plus de 2 fois supérieur à l’effort demandé à l’ensemble des pays de l’Union européenne. Même si le burden sharing européen n’est probablement plus à renégocier, il faudra tenir compte de cette difficulté pour bien comprendre tout l’intérêt pour notre pays de préconiser la voie des mécanismes de flexibilité. Le constat d’échec de la politique climatique belge - dressé par l’OCDE, le Bureau fédéral du Plan ou le Conseil fédéral du développement durable (Cf. rapport final de la phase 2) – est unanimement reconnu. Les modèles développés en Belgique pour optimiser l’efficience globale des mesures de réduction (minimisation des coûts totaux pour un objectif environnemental donné) ne sont jusqu’ici pas parvenus à véritablement intégrer l’ensemble des données (Cf. rapport final de la phase 2). Mais l’échec de la politique belge en matière climatique est ailleurs : manque de volonté politique, manque de coordination des services compétents et manque de moyens humains et financiers. Le fait que ces modèles ont trop misé sur l’hypothétique instauration d’une taxe CO2/énergie dans les prévisions pour la fin des années 90 a aussi contribué à la politique du laisser-faire dans notre pays. Avec le projet fédéral de Plan Climat National, on semble répéter les mêmes erreurs. Le gouvernement actuel souhaite baser sa politique sur l’instauration d’une taxe CO2 en diminuant la fiscalité sur le travail. En agitant le bâton (les écotaxes) sans d’autres carottes que la réduction de la fiscalité sur le travail (comme les permis, les écobonus), le gouvernement prend le risque de faire à nouveau fausse route pour atteindre son objectif Kyoto. Certes, cette taxe, établie de préférence à un niveau supranational et en respectant une série de conditions (Cf. avis du CFDD, 1999a), pourrait devenir un instrument économique intéressant à mettre en œuvre, en parallèle avec les mécanismes de flexibilité. Le problème c’est que, précisément, les chances sont maigres de voir aboutir une harmonisation fiscale au sein des Etats membres de l’Union européenne. En outre, sans parler des exemptions de taxes et des ristournes à l’exportation, le calcul de cette taxe, son niveau329 et les conséquences de son introduction sur la répartition sectorielle des réductions de CO2 posent des problèmes fondammentaux. Nos conclusions à ce niveau vont dans le même sens que les propos tenus par Jos Delbeke, DG Environnement à la Commission européenne, qui concluait en ces termes un séminaire sur les modèles économiques organisé début février 2001 par le CFDD : « s’il n’existe pas d’harmonisation au niveau européen, la marge de manœuvre pour une telle

taxe est très limitée ». Il y a aussi certaines incohérences entre le projet fédéral de Plan Climat National et le Plan Fédéral de Développement Durable, par exemple par rapport aux efforts demandés au secteur transport.

328 Sur base des estimations de PRIMES en autorisant un commerce de permis intraeuropéen dans les secteurs de l’industrie et de l’énergie. 329 La comparaison entre les résultats de l’étude de Proost et al. (2000) avec les résultats de l’étude de Capros et al. (1999 et 2000) met en lumière l’extraordinaire incertitude (de l’ordre de 300%) qui pèse sur le niveau optimum de taxe à utiliser.

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Il serait toutefois dangereux de se passer d’un instrument utile comme une taxe CO2, mais il s’agira dans les mois qui viennent (la publication du Plan Climat National est attendue pour juin 2001) de bien s’entendre sur la meilleure façon de l’utiliser. L’idée de différencier la taxe en fonction des combustibles et éventuellement en fonction des secteurs d’activités serait sans doute plus équitable. Si l’on tient compte des inévitables exonérations (pour l’industrie et le secteur énergétique soumis à la concurrence internationale) et de la diminution progressive de l’élasticité prix–demande d’énergie, la taxe CO2 telle qu’estimée actuellement sera insuffisante pour aboutir à des résultats significatifs en terme de réduction de gaz à effet de serre. Mais la critique majeure que l’on peut adresser au projet fédéral de Plan Climat National concerne les intérêts mêmes de la Belgique. En effet, on sait que la Belgique devra payer un lourd tribut pour atteindre les objectifs de Kyoto et que, plus l’effort est important, plus il est rentable d’utiliser les mécanismes de flexibilité. Or, nous constatons que le projet fédéral de Plan Climat National pose à ce niveau plus de questions que ne fournit de réponses : Comment est établie la différenciation sectorielle avec les mécanismes de flexibilité ? Quels sont les mécanismes à privéligier ? Pourquoi annoncer d’emblée que la politique basée sur une taxe CO2 est plus économique qu’une politique basée sur ces mécanismes ? (voir critique du projet de PCN). Le projet fédéral de Plan Climat National s’est trop inspiré des résultats bruts d’une seule étude, celle de la KULeuven (Proost, 2000). En outre, les modèles économiques ont souvent montré leurs limites, leur complexité croissante et un niveau de précision insuffisant, en donnant des résultats encore peu fiables et qui varient donc souvent d’une étude à l’autre, des aspects qui sont souvent peu discutés. Nous espérons donc que le futur Plan Climat National s’écartera fort de l’actuelle proposition fédérale, fondée essentiellement sur une seule étude et sur un seul instrument économique (la taxe CO2).

2ème Partie de l’étude : Le moins qu’on puisse dire c’est que les règles de fonctionnement des mécanismes de flexibilité ne sont aujourd’hui pas mieux connues qu’à l’issue de la phase 2 du projet CO2. Les craintes relatives aux difficultés de conclure sur les aspects pratiques du Protocole de Kyoto se sont malheureusement avérées justes. Les négociations internationales sont complexes et les enjeux politiques et économiques énormes. Il n’est donc pas étonnant de constater que les négociations internationales sur les mécanismes de flexibilité soient si longues330. Il est vrai que de nombreux problèmes freinent les négociations, à savoir notamment : la ratification, la participation des pays en développement, la surveillance internationale et le contrôle du respect des engagements. La 6ème Conférence des Parties à La Haye s’est achevée sur un échec et les raisons d’espérer un dénouement heureux lors de la phase finale de COP-6 ou lors de COP-7 sont maigres. L’Europe souhaite pourtant montrer l’exemple aux pays en développement afin d’espérer les convaincre de participer, le plus rapidement possible, à l’effort collectif. Les espoirs pour lutter contre l’effet de serre reposent en grande partie sur le développement et la vente de nouvelles technologies aux pays en développement, la prise en considération d’une

330 Pourtant ces mécanismes de flexibilité sont le plus souvent décrits en termes positifs : ils permettent de réduire le coût de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et peuvent stimuler les transferts technologiques, notamment dans le domaine de l’électrification des pays en développement.

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consommation « durable » d’énergie, ou encore la création d’emplois résultant d'une stratégie de développement d'énergies alternatives. Il faut dire que cette participation des pays en développement est capitale pour réduire les émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial mais aussi pour espérer que le Sénat américain ratifie le Protocole. N’oublions pas non plus que sans l’adhésion des pays du JUSSCANNZ, peu probable si l’Europe n’assouplit pas sa position vis-à-vis des mécanismes de flexibilité, le Protocole ne sera pas ratifié au niveau mondial. L’historique du Protocole de Kyoto et son évolution récente prouvent que de nombreuses étapes vers une gestion durable du climat sont déjà franchies. Mais le principal reste à faire pour ratifier le Protocole : il faut régler les différends qui subsistent, notamment au regard des procédures à adopter pour les mécanismes de flexibilité. Or, on le sait depuis longtemps, les Etats-Unis ne ratifieront pas le Protocole si ces mécanismes sont trop régulés, ce qui réduirait leur efficacité économique. Si l’Europe entreprend une politique d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre sans être suivie par les Etats-Unis et le Japon dans le court terme (horizon de Kyoto, 2010) et sans aucune coordination mondiale à moyen et long terme, elle devra supporter des coûts très importants et perdra du terrain en termes de compétitivité, sans compter que ses efforts n’auront que peu d’effets sur la protection climatique. Dès lors, vouloir introduire des limitations trop lourdes dans les mécanismes de flexibilité (« caps ») comme le souhaite l’Union européenne, c’est risquer de geler le Protocole. En outre, les résultats de nombreuses analyses montrent que l’Union européenne pourrait diviser par deux son coût annuel en jouant de la possibilité d’échange des quotas d’émissions avec les autres pays industriels. D’autres études montrent aussi qu’une limitation modérée de l’usage des mécanismes serait moins pénalisant pour les pays en développement qu’une forte limitation qui fairait baisser le prix du carbone. Mais un élément neuf, partagé par des experts américains du MIT et français du CNRS, est apparu dans cette problématique : une limitation modérée de l’usage des mécanismes serait plus intéressante pour chacun des grands blocs régionaux, y compris pour les américains et les pays en développement. Un terrain d’entente (Europe – Etats-Unis) semble donc exister sur cette question de la limitation des mécanismes. Par ailleurs, les craintes associées à ces mécanismes (Cf. avis du CFDD, 1999b) pourraient disparaître à condition que leur usage donne lieu à des réductions d’émission réelles, additionnelles et permanentes. Comme le recommande le CFDD (1999b), « les mécanismes de flexibilité peuvent apporter une contribution valable à la réalisation des objectifs imposés par le Protocole de Kyoto, pour autant que l’efficacité environnementale et l’efficience économique du système soient démontrée… ». Parmi les mesures de réduction envisageables, on ne devrait donc pas écarter celles qui pourraient être mises en œuvres grâce aux mécanismes de flexibilité. Si le Protocole de Kyoto est ratifié et assorti de véritables sanctions en cas de non-respect des engagements, les différents acteurs participant à l’effort mondial de réduction des gaz à effet de serre chercheront à atteindre leurs objectifs au meilleur coût. Cela signifiera pour les gouvernements comme pour le secteur privé une volonté de réduire les émissions de préférence via ces mécanismes.

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Dans la problématique « Kyoto », la participation d’entités privées au marché international d’émissions est souhaitable pour rendre le marché plus efficient et plus concurrentiel. A ce titre, le secteur électrique a un rôle crucial à jouer pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans notre pays. Le secteur électrique belge et l’industrie électrique en Europe ont donc tout intérêt à se préparer à l’éventuelle mise en application de ces mécanismes. Ils en sont bien conscients et se préparent déjà à exploiter les avantages de ces mécanismes. A juste titre, ces mécanismes sont perçus par le secteur comme un des moyens concrets pour promouvoir le développement d’énergies durables dans les pays à économies de transition ou dans les pays en développement ainsi que pour réduire le coût de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les mécanismes de flexibilité présentent néanmoins des faiblesses qu’il reste à résoudre : risques relatifs aux investissements en transferts de technologies via le mécanisme de développement propre, problèmes liés au « hot air », problèmes liés à l’additionnalité, problèmes liés à la surveillance du respect des engagements, etc.. En conséquence, les mécanismes de flexibilité ne sont pas non plus la panacée. Ces faiblesses n’ont pas empêché les projets pilotes de se multiplier. Et cela n’a pas non plus empêché que de grandes multinationales et de nombreux Etats s’intéressent à ces questions et tentent de trouver un système bien adapté. En Europe, le Livre Vert de la Commission européenne sur un système européen de permis d’émissions a fait l’objet de nombreuses discussions. En Belgique, il a été plutôt bien accueilli, tant de la part du Conseil fédéral de Développement Durable que du Gouvernement331. Les permis d’émissions présentent de nombreux avantages qui sont décrits sur le plan économique dans la troisième partie de ce rapport. Cependant, il ne faut pas perdre de vue qu’il existe d’autres instruments économiques que les mécanismes de Kyoto pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’instauration d’un système européen de « Green Certificates » serait une méthode efficace et sans doute peu coûteuse d’augmenter la part des énergies renouvelables tout en réduisant les émissions de CO2. Ce système pourrait constituer un complément intéressant aux mécanismes de flexibilité. Les normes d’efficacité énergétique ou une combinaison de différents instruments économiques (combinaison qu’on appelle aussi « triangle d’or » : taxe, permis, accords de branche) sont d’autres pistes intéressantes à ne pas négliger. Les mécanismes de flexibilité sont à l’heure actuelle l’une des pierres d’achoppement des négociations internationales traitant des modalités du Protocole. Le niveau d’acceptation de ces nouveaux instruments économiques (avec ou sans restrictions) constitue un problème très complexe mais pour lequel chaque gouvernement, et en particulier la Belgique, doit d’urgence trouver une solution. Huit ans après le Sommet de la Terre à Rio, malgré toute la difficulté de ratifier le Protocole de Kyoto, tout espoir de stabiliser notre climat n’est pas perdu.

331 On peut dès lors se demander si la Belgique ne pourrait pas relever (par exemple à 75% comme le préconise un document de la Commission européenne, « Energy in Europe » de décembre 1999) la barre d’utilisation des mécanismes de flexibilité qu’elle a elle-même fixée à 50% (Cf. infra, partie relative au Plan fédéral de Développement Durable).

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3ème Partie de l’étude et conclusion finale de l’étude :

Nous avons analysé le coût des mesures liées aux mécanismes flexibles (3.1), ensuite le coût des mesures domestiques (3.2.) avant d’aborder la comparaison économique des deux types de mesures (3.3). Concernant le coût des mécanismes de flexibilité, le modèle SPOT-E3 permet d’analyser les impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables : si tous les secteurs sont soumis aux mêmes quotas, soit une réduction de 10% des émissions, le secteur « production d’énergie électrique » réaliserait plus de 43% des achats de permis ! Par ailleurs, le modèle montre qu’il serait efficient, dans une recherche de minimisation du coût global de réduction des émissions, d’alléger l’effort de réduction sur certains secteurs, notamment sur le secteur de la production d’énergie électrique. L’évaluation économique des permis effectuée au niveau européen ou mondial (résultats des modèles PRIMES et POLES) est très claire : les permis sont un instrument très efficace pour réduire le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre. Ceci a été largement confirmé par d’autres modèles ou analyses (FIELD, CNRS, ZEW, ACCP, SGM, MIT, McKibbin, World Scan, GREEN, G-Cubed, EMF-16, Merge, AIM, GTEM). La plus grosse part du marché des mécanismes de flexibilité devrait pourtant revenir aux mécanismes basés sur des projets (car les coûts seraient encore plus faibles), plus particulièrement le Mécanisme pour un développement propre. En effet, c’est dans les pays en développement qu’on s’attend à trouver les mesures de réduction les moins coûteuses (de l’ordre de 5 à 10 EUR/tCO2). Mais, tant que les modes de fonctionnement des mécanismes de Kyoto ne sont pas mieux connus, les incertitudes relatives aux potentiels de réduction sont énormes (les chiffres de potentiel varient d’une étude à l’autre) et rendent les évaluations de coûts de ces mesures peu fiables. Concernant le coût des mesures domestiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, nous avons constaté qu’en Belgique les diverses études réalisées et modèles utilisés donnent des résultats très variables pour diverses raisons : • il n’existe pas, à notre connaissance, de méthode harmonisée pour calculer le coût des



connues, peu étudiées et donc rarement prises en compte ; • certains modèles n’intègrent pas les mesures à coûts négatifs ; • les mêmes mesures peuvent être différemment étudiées d’une étude à l’autre, s’appuient


Par ailleurs, il nous est apparu que les mesures à coûts nuls ou négatifs ont un potentiel large (isolation, conception bioclimatique et régulation thermique des bâtiments, conduite plus économe, arrêt des modes stand by des appareils électriques, etc.) mais ce potentiel est souvent inexploité pour des raisons encore mal comprises. De nombreux obstacles, autres

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qu’économiques, seraient en cause : manque d’éducation et de sensibilisation, comportements non rationnels, manque d’intérêts des acteurs responsables, paresse des utilisateurs, etc. Enfin, concernant la comparaison des mesures domestiques par rapport aux mesures via les mécanismes flexibles, les résultats des modèles montrent que l’Union européenne aurait intérêt à utiliser le commerce d’émission de la façon la plus étendue possible. Ceci est particulièrement vrai pour la Belgique (selon l’analyse du ZEW) qui gagnerait 65% du coût pour atteindre Kyoto en utilisant le commerce d’émission. Toutefois sur ce point, l’étude ECN (qui utilise d’autres valeurs de coûts de réduction des émissions) met plutôt la Belgique au milieu du peloton européen. En outre, les conclusions de l’analyse du ZEW sont très instructives pour la Belgique et en particulier le secteur électrique : les coûts marginaux de réduction sont très élevés lorsqu’on s’appuie sur une politique basée exclusivement sur la taxe CO2. Les auteurs de l’étude constatent qu’en ayant recours au système de mise aux enchères d’émissions entre tous les secteurs et tous les Etats membres de l’Union européenne, les coûts marginaux sont nettement réduits. Dans ce cadre, le secteur de la production électrique bénéficierait largement d’un système de « grandfathering » qui réduit les effets négatifs sur la production d’électricité et implique même des croissances parfois significatives de production en comparaison du scénario de base (B.A.U.) pour presque tous les Etats membres. Enfin, ce système de grandfathering réduirait considérablement la dispersion des changements dans les niveaux de production entre Etats membres. Un argument supplémentaire se dégage de l’étude et plaide en faveur des avantages économiques des mécanismes de Kyoto. On a montré dans cette étude que le coût des mesures utilisant les mécanismes de flexibilité est inférieur au coût estimé des mesures domestiques de réduction (voir 3ème partie), ce qui est logique. Mais on a aussi montré que le coût actuellement estimé des dommages marginaux liés au réchauffement global (4 EUR/tCO2

332) est inférieur333 au coût marginal estimé des mesures domestiques de réduction. Cela signifie que, dans l’état actuel des connaissances économiques et connaissant les limites de la solidarité internationale334, si on voulait totalement s’interdire l’usage des mécanismes de flexibilité, il deviendrait alors sans doute plus économiquement rationnel d’augmenter l’aide au développement plutôt que de mener de coûteuses politiques de réduction domestiques d’émissions de CO2

335. 332 Mais ce chiffre est sans doute en-dessous de la réalié sachant que l’IPCC vient de publier des valeurs de réchauffement nettement plus élevées qu’auparavant. 333 Surtout au vu des résultats récemment publiés de la version 2.0 du modèle FUND. 334 L’histoire nous montre que la solidarité internationale est jusqu’ici peu active. Depuis l’instauration de la coopération au développement (l’Union européenne s’est toujours bien placée en terme d’aide au développement avec les accords de Lomé notamment), rares sont les pays qui ont dépensé plus de 0,7% de leur PNB (comme les riches pays scandinaves ou le Luxembourg). Les dépenses actuelles des pays riches pour la coopération au développement sont en moyenne de l’ordre de 0,3% du PNB. Or, réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’après les experts de l’OCDE, reviendrait à dépenser environ 1,5% du PIB en 2050334, soit bien davantage que l’actuelle aide au développement ! 335 En effet, étant donné que les changements climatiques vont surtout produire de grosses perturbations écologiques et économiques dans les pays en développement (Cf. impacts économiques au niveau mondial) et que les pays à qui l’effort de réduction de gaz à effet de serre est actuellement demandé sont grosso modo les pays riches de la planète, le coût des mesures sera supporté par les créanciers de la dette des pays en développement tandis que l’impact des changements climatiques sera supporté par les débiteurs. Par opposition, le mécanisme pour un développement propre peut réduire le coût des mesures de réduction de gaz à effet de serre en Belgique tout en favorisant des investissements durables tant du point de vue économique que du point de vue environnemental dans les pays en développement. Les changements climatiques vont générer des pertes économiques énormes mais essentiellement dans les pays en développement, alors que les efforts de réduction de gaz à effet de serre sont actuellement uniquement demandés aux pays industrialisés (pays de l’Annexe I). En conséquence, réduire les émissions de gaz à effet de serre en grande partie par de coûteuses mesures domestiques dans les pays industrialisés (voir 3ème partie de l’étude) serait d’un point de vue strictement macro-économique moins rationnel que réduire les émissions grâce aux mécanismes de flexibilité.

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Le défi économique posé par le Protocole de Kyoto en terme de solidarité internationale est donc énorme. Et la manière dont les pays industrialisés réduiront leurs gaz à effet de serre, par des mesures domestiques ou par des mesures plus flexibles influencera grandement l’ampleur de ce défi. C’est ce que nous voyons dans la troisième partie de cette étude. La Belgique est le pays européen qui présente, après les Pays-Bas, les coûts marginaux de réduction sans commerce les plus élevés (PRIMES) : environ 90 EUR99/tCO2, près de 2 fois le coût marginal européen. Le coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel serait même (toujours selon PRIMES) le plus élevé en Europe avec 220 EUR99/tCO2. Or, l’effort à accomplir en Belgique pour atteindre Kyoto correspond à une réduction réelle de 20% à 25% d’émissions (vs B.A.U.). Ceci explique que le coût annuel total de réduction en Belgique est si élevé : environ 1/8ème du coût global de réduction de l’ensemble de l’Union européenne (39 milliards de BEF, soit 0,4% du PIB de 1999) et inéquitable par rapport aux autres pays de l’Union. Même s’il reste encore à ratifier le Protocole et à préciser les mécanismes de flexibilité lors de la finalisation de COP-6, probablement en juillet 2001 ou lors de la COP-7, en novembre 2001, la réalisation des objectifs définis à Kyoto ne sera que le début d’un effort qu’il faudra intensifier pendant de nombreuses décennies si l’on souhaite vraiment stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Il faudra par la suite mettre en place une politique à long terme et coordonnée à l’échelle internationale visant à réduire de façon drastique les émissions de tous les gaz à effet de serre dans tous les pays du monde. Les enjeux économiques, sociaux et environnementaux des changements climatiques sont énormes : ils concernent le monde entier pour plusieurs générations. La Belgique a accumulé d’importants retards en matière de gestion de la politique climatique et devra réagir très rapidement pour : • respecter ses engagements « Kyoto » ; • participer aux négociations préparatoires à COP-6 et COP-7 ; • se préparer à la mise en œuvre du Protocole d’ici 2002, et ; • se préparer à exercer son rôle de présidence européenne pour COP-7. Le Protocole de Kyoto pose pour l’instant plus de problèmes qu’il n’en résoud. Et ses implications, notamment sur le secteur électrique, seront significatives à brève échéance. La répartition belge des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre doit se faire sur base d'une discussion bien étayée. Une estimation du prix des différentes mesures doit être faite, de façon à les classer en fonction de leur efficience (Cf. Plan fédéral de développement durable, point 496). Le secteur électrique a déjà fait cette démarche en toute transparence et a classé une série de mesures de réduction d’émissions de gaz à effet de serre en fonction du coût. La méthode est à perfectionner mais il s’agit là d’une avancée majeure. Les autres secteurs d’activités (chimie, métallurgie, pétrochimie,…) devraient faire de même afin qu’on puisse comparer les secteurs en terme d’effort à accomplir et ainsi fournir une base d’appréciation pour les négociations futures d’un burden sharing sectoriel belge et intra-européen. Mais, au vu des résultats de notre étude, on est encore loin du compte. Bien que notre étude n’aborde pas de façon précise le problème, il semble que des éléments importants concernant l’avenir du nucléaire en Belgique se dégagent et devraient au moins permettre de rouvrir le débat :

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• l’extrême difficulté que connaîtra la Belgique pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre après 2020 (Cf. projet CO2, étude du VITO) ;

• les résultats plutôt rassurants de la Commission AMPERE sur les risques liés au nucléaire ;

• et la prévision de coûts exorbitants de réduction domestique de gaz à effet de serre vers 2030 en cas d’impossibilité de construire de nouvelles centrales336 que confirment les études belges qui ont tenté de déterminer le coût des mesures belges de réduction (voir 3ème partie du rapport).

Une étude du CEESE – ULB avait en 1985 montré une forte opposition du public à l’encontre du nucléaire. Il serait sans doute utile de reconduire ce type d’étude en fonction de la problématique et des connaissances actuelles. L’an 2001 constitue une année charnière pour la lutte contre le changement climatique. Outre le point le plus important, à savoir la finalisation des modalités du Protocole de Kyoto, l’année 2001 sera cruciale dans la lutte contre les changements climatiques, en particulier pour la Belgique : • Présidence belge de l’Union européenne au second semestre 2001, c’est-à-dire peut-être

pendant la finalisation de COP-6 et de toute façon lors de la COP-7 ; • Synthèse par la Commission européenne d’une large consultation sur la base du Livre

Vert sur le commerce des permis d’émissions intra-européens ; • Organisation de nombreux séminaires sur les mécanismes de flexibilité et publication

d’un nombre toujours croissant de publications scientifiques qui démontrent leurs avantages et inconvénients ;

• Etablissement au niveau européen d’un calendrier de concertations avec les secteurs de l’industrie et de l’électricité sur des accords à long terme en matière de burden sharing sectoriel ;

• Etablissement du Plan Climat National pour fin juin 2001 ; • Publication de la troisième Communication nationale belge sur les changements

climatiques ; • Publication à la mi-2001 d’une note sur la relation entre la politique nucléaire et la

politique climatique justifiant le choix de désactiver les centrales de plus de 40 ans ; • Souhait du gouvernement de conclure pour fin 2001 un accord de coopération avec les

Régions sur un cadre juridique pour des conventions nationales sur l'efficience énergétique ;

• Souhait de l’Union européenne de ratifier le Protocole de Kyoto en 2002.

336 Voir notamment à ce propos l’étude de Proost (2000b) ou les rapports de la Commission AMPERE.

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LEXIQUE (KYOTO)

Note : pour les mécanismes de Kyoto, les termes les plus utilisés sont parfois en anglais, et de nombreux termes présentent des synonymes

AC : Application Conjointe (voir Mise en oeuvre conjointe)

ACCF : American Council for Capital Formation

Acquisitions : achats de parts de quantités fixées. Les « quantités fixées » (assigned amount) sont les limites des émissions nationales fixées pour les pays industrialisés sous le Protocole de Kyoto.

Additionalité : caractérise le fait que les réductions d'émissions générées par les projets mis en oeuvre dans le cadre du "Mécanisme pour un développement propre" ou de la "Mise en oeuvre conjointe" doivent bien être additionnelles par rapport aux émissions qui auraient eu lieu en l'absence de ces projets (parce que d’office rentable et donc d’office réalisés selon la théorie économique).

Allocation : is the division of emissions permits or allowances among greenhouse gas emitters for the purpose of establishing a market in tradable permits. There are several possible methods for allocating permits, including "grandfathering" and permit auctioning.

Annexe I (Parties de l’) : (ou Parties de l’Annexe B du Protocole, les 2 groupes sont presque identiques)337 liste des pays annexée à la Convention ayant pris des engagements quantifiés en faveur d’une réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre (Cf. Protocole de Kyoto). Les Parties de l’Annexe I comprennent les membres de l’OCDE et de l’Union européenne, et 14 pays aux économies en transition vers une économie de marché (pays de l’Europe de l’Est et ex-URSS). L’annexe B contient pour chaque pays son quota d’émissions moyen pour la période 2008-2012, exprimé en pourcentage de ses émissions de 1990. Dit plus simplement, l’Annexe B inclus l’Annexe I, à l’exception de la Biélorussie et de la Turquie qui n’ont pas accepté d’objectif de réduction.

Annexe II (Parties de l’) : liste des pays riches annexée à la Convention qui ont des obligations spéciales pour l’aide financière et technologique des pays en développement. Les Parties de l’Annexe II comprennent les membres de l’OCDE et de l’Union européenne.

AOSIS : the Alliance of Small Island States. Coalition de 41 pays ACP insulaires et côtiers, particulièrement vulnérables aux impacts de la montée des océans, unis par leur position géographique défavorable (faible altitude) et qui présentent une position politique commune.

Assigned amount : (litt. montants assignés) il s’agit des objectifs d’émissions de gaz à effet de serre définis par le Protocole de Kyoto pour la période d’engagements 2008-2012.

Auctioning : en parlant de commerce d’émissions c’est la mise aux enchères des permis, c’est-à-dire que les quotas seront attribués en fonction de la disponibilité à payer pour ces permis. Ceux qui supportent cette méthode d’octroi affirment qu’elle fournit un fort signal de prix et est attractive d’un point de vue économique tandis que leurs opposants estiment que cette méthode est moins politiquement acceptable. La vente aux enchères peut produire un double dividende si les revenus sont utilisés pour réduire les distorsions de taxes sur le marché du travail.

Banking : Mécanisme de flexibilité temporelle prévu par l'article 3 (alinéa 13) du Protocole de Kyoto par lequel les Parties peuvent reporter à une période ultérieure la partie de leur quota d'émissions qu'ils auraient en excès pour une période déterminée.

BAU : Business as usual (à politique inchangée, comme d’habitude, scénario de référence par rapport à une politique étudiée).

CCCC : Convention-Cadre sur les Changements Climatiques

CDM : Clean Development Mechanism ou MDP (Mécanisme pour un Développement Propre). Voir définition et description des mécanismes de flexibilité.

CER : (certified emission reduction or CERU : certified emission reduction units) (unités de) réductions d’émissions certifiées obtenus à partir de projets dans les pays en développement, non repris dans l’annexe I (art. 12 du Protocole = MDP).

CFDD : Conseil Fédéral du Développement Durable

CIDD : Commission Interdépartementale de Développement Durable

337 La liste des pays inscrits à l’annexe B du Protocole de Kyoto diffère pour quelques pays de celle de l’Annexe 1 de la CCNUCC : elle inclut la Croatie, le Lichtenstein, Monaco, la République tchèque et la Slovaquie, la Slovénie, mais pas la Turquie et la Biélorussie.

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Commitment period : (période d’engagement) période pour laquelle les pays industrialisés se sont engagés à réduire leurs émissions nationales de gaz à effet de serre. La première période s’étale de 2008 à 2012.

Communication nationale : sorte d’état des lieux national338 concernant la politique de réduction des gaz à effet de serre élaborée par une Partie. Il s’agit d’un point central de la Convention : chaque Partie doit informer les autres concernant ses activités nationales relatives au changement climatique. De nombreux pays développés ont déjà soumis leur deuxième communication nationale (dont la Belgique) et certains pays en développement ont commencé à envoyer leur première.

Compliance : (régime de conformité) atteinte des obligations légales, par exemple les obligations des Parties sous le Protocole de Kyoto.

Convention : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques signée en 1992. Le texte complet de la Convention : http://www.unfccc.de/fccc/conv/conv_toc.htm

COP ou CdP : Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC. Conférence des Parties (CdP). La COP est l’organe suprême de la Convention. Elle fait régulièrement le point sur l'état d'avancement de la Convention et prend les décisions nécessaires afin de favoriser son application effective. Le mot « Conférence » doit ici est pris dans son acceptation « association » et non pas « réunion », ce qui explique l’apparente redondance de l’expression « Quatrième session de la Conférence des Parties ». Exemple : COP-4 = Quatrième session de la Conférence des parties signataires de la Convention sur le Changement Climatique (UNFCCC). Ses attributions sont définies entre autres dans l’article 13 du Protocole.

COP-1 : Conférence des Parties à Berlin, du 28/3 au 7/4/95

COP-2 : Conférence des Parties à Genève, du 8/7 au 19/7/96

COP-3 : Conférence des Parties à Kyoto, du 1/12 au 11/12/97

COP-4 : Conférence des Parties à Buenos Aires, du 2/11 au 13/11/98

COP-5 : Conférence des Parties à Bonn, du 25/10 au 5/11/99

COP-6 : Conférence des Parties à La Haye, du 13/11 au 24/11/2000

CO2 éq. : unité de gaz à effet de serre qui prend en compte leur potentiel de forçage radiatif relatif (c’est-à-dire leur contribution au réchauffement global sur une période de temps spécifiée). Concentration de CO2 qui entraînerait un forçage radiatif de même importance que le mélange considéré de CO2 et d’autres gaz à effet de serre.

Coût marginal : coût d’une unité supplémentaire d’effort lorsqu’on atteint l’objectif. Concernant les réductions des émissions de gaz à effet de serre, il indique le coût de revient d’une unité supplémentaire d’émission réduite. Le coût moyen reprend l’ensemble du coût des mesures qui seront appliquées pour atteindre l’objectif. Les premières mesures de réduction prises sont souvent à coûts nuls ou négatifs, ce qui explique que les coûts moyens sont toujours inférieurs aux coûts marginaux.

E7 : organisation internationale réunissant huit des plus grandes compagnies d’électricité dans le monde.

ERUs : (emission reduction units) : les unités de réduction d’émission seront utilisés pour les projets basés sous l’art. 6 du Protocole de Kyoto = Mise en oeuvre conjointe)

EURELECTRIC : European Grouping of the Electricity Supply Industry

Fonds de l’Environnement Mondial (FEM) : source internationale de financement339 en faveur de l’amélioration de l’environnement, en particulier des projets qui présentent des avantages en terme de changement climatique. Le GEF fut créé par la Banque Mondiale, le PNUD et le PNUE en 1990.

GEF : Global Environment Facility (voir FEM)

338 Conformément à l’article 12 de la Convention, doit notamment figurer dans cette communication nationale les informations nécessaires pour faire la preuve que la Partie s’acquitte de ses engagements au titre du Protocole de Kyoto. Le calendrier de présentation de ces communications nationales et fixé lors des COP. Les deux premières communications nationales belges ont été publiées en 1997. La troisième communication nationale devrait être finalisée avant le 30 novembre 2001 et sera suivie d’une nouvelle communication tous les 3 à 5 ans. Ces communications seront, avec les inventaires annuels, les éléments clés d’une surveillance internationale des engagements de chaque Partie.

339 En matière de collaboration multilatérale, la Belgique contribue à concurrence de 390 MBEF (en 1997) pour le FME et 55 MBEF (en 1996) pour le Fonds multilatéral instauré par le Protocole de Montréal. Climat, couche d'ozone, eaux internationales, biodiversité: s'il concerne un de ces quatre domaines, un projet de développement peut recevoir depuis 1990 un financement du Fonds de l'Environnement Mondial. En fait, depuis 1990, 1,4 milliard de dollars seulement ont été alloués à des projets de développement. Le FEM représente toutefois une source de financement importante. Ses apports financiers représentent 25% des fonds d'intervention du PNUD et 67% de ceux du PNUE qui constituent avec la Banque mondiale les principales agences de coopération.

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GES : Gaz à effet de serre (GHG ou Greenhouse gases en anglais). Gaz qui, pour certaines longueurs d’onde données du spectre énergétique, absorbe le rayonnement (rayonnement infrarouge) émis par la surface de la Terre et par les nuages. Le gaz considéré émet à son tour un rayonnement infrarouge à un niveau où la température est plus faible que la température de surface. L’effet net est la rétention locale d’une partie de l’énergie absorbée et une tendance au réchauffement de la surface de la Terre. La vapeur d’eau (H2O), le dioxyde de carbone (CO2 ), l’hémioxyde d’azote (N2O), le méthane (CH4 ) et l’ozone (O3) et trois composés fluorés : les hydrofluorocarbures (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l’hexafluorure de soufre (SF6) sont les principaux gaz à effet de serre qu’on trouve dans l’atmosphère terrestre (Cf. annexe A du Protocole).

GHG : greenhouse gases (gaz à effet de serre).

GIEC : (en anglais IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, site Internet: http://www.ipcc.ch) Groupe constitué d’environ 2500 experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Il a été mis en place en 1988 par l'Organisation Météorologique Mondiale et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement. Son rôle est d'évaluer toute information scientifique, technique et socio-économique intéressante pour la compréhension du risque des changements climatiques induits par les activités humaines.

Grandfathering : expression signifiant (dans le cadre du Protocole de Kyoto) qu’on alloue les permis d’émission en fonction des émissions historiquement enregistrées. La solution offre l’avantage d’être administrativement simple pour les entreprises existantes mais pose des problèmes pour les nouveaux entrants sur le marché.

Groupe des 77 et la Chine : Le G-77 fut fondé en 1967 sous les auspices de l’UNCTAD (Conference for Trade and Development) en vue d’harmoniser les positions de 134 pays en développement.

HERMES : Harmonized European Research for Macrosectoral and Energy Systems

Hot air : Fait référence au risque présenté par le fait que certains gouvernements, pouvant remplir leurs objectifs d’émissions avec un minimum d’efforts, seront à même d’inonder le marché de crédits d’émissions (ou « air chaud »), entraînant une moindre motivation dans les autres pays, pour réduire leurs émissions. Concrètement, les émissions de gaz à effet de serre de la Russie et de l’Ukraine sont actuellement 25% à 30% en dessous de leur niveau de 1990. En conséquence, étant donné que les quotas d’émissions fixés sont inférieurs aux émissions attendues, il existe un réel danger d’établissement d’un commerce d’émissions fictif entre, par exemple, les Etats-Unis et la Russie. Certains analystes, comme Michael Grubb du Royal Institute for International Affairs (RIIA) à Londres estiment que ce « hot air » pourrait atteindre plus de 100 millions de tonnes de carbone-équivalent.

Un commerce illimité concernant les mécanismes de flexibilité produira du « hot air » (Cf. lexique). C’est pourquoi l’Union européenne a proposé en mai 1999 de limiter ce commerce à environ la moitié des objectifs nationaux de réduction (Pershing J., 1999). Mais une récente étude (Böhringer C., 1999) du Centre for European Economic Research (ZEW) affirme que les inconvénients liés au « hot air » dans le cas d’un libre échange du commerce de permis seraient totalement contrebalancés par les avantages liés au libre échange. En d’autres termes, malgré le « hot air », le commerce international libre de permis fourni suffisamment de gains pour assurer une efficacité environnementale semblable à celle générée par un usage limité du commerce de permis ou par des actions strictement nationales.

International Emissions Trading (IET) = Echange de Permis (unités) d’Emissions ou commerce international d’émissions de gaz à effet de serre.

IPCC : Intergovernmental Panel on Climate Change. Il fut créé en 1988 par l’Organisation météorologique mondiale (WMO) et le PNUE. L’IPCC travaille notamment sur les aspects méthodologiques et répondent aussi à des requêtes spécifiques émanant des organes subsidiaires de la Convention.

JI : Joint Implementation (= Application conjointe) Voir définition et description des mécanismes.

JUSSCANNZ : bloc de pays qui exigent la participation des pays en développement aux efforts de réduction de gaz à effet de serre : Japon, United States, Suisse, Canada, Australie, Norvège et Nouvelle Zélande. Il s’agit des pays industrialisés hors Union européenne.

MDP : Mécanisme de Développement Propre. Cf. article 12 du Protocole de Kyoto. Son objet est d’aider les pays hors annexe 1 à contribuer à l’objectif de la Convention. Voir définition et description des mécanismes.

Mécanismes de flexibilité (de souplesse) : nom générique (flexible mechanisms) donné aux 3 mécanismes conçus à Kyoto pour apporter une plus grande souplesse (flexibilité) et pour réduire les coûts engendrés par la réduction des émissions. Ils regroupent le mécanisme pour le développement propre (MDP), l’Application conjointe (AC) et les permis d’émission négociables (PEN) (ou emission trading). Depuis la Conférence de Buenos Aires, on parle plus volontiers des « Mécanismes de Kyoto ». Voir aussi « définition et description des mécanismes ».

Mesures sans regrets : Mesures dont les avantages tels que l’amélioration des rendements ou la réduction de la pollution locale ou régionale (mais non les avantages apportés par l’atténuation des effets des changements climatiques) sont au moins égaux aux conséquences qu’elles entraînent. On parle aussi parfois de « mesures utiles ou en tout état de causes ».

Niveau de référence : (en anglais : baseline) Il s'agit du niveau historique à partir duquel sont calculées les évolutions ultérieures d'émissions de gaz à effet de serre. La détermination de cette grandeur qui peut se faire de manière micro-économique ou macro-économique est d'une importance cruciale pour déterminer le niveau d'additionalité des réductions

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ressortant de projets mis en oeuvre dans le cadre du "Mécanismes pour un développement propre" ou de "l’Application conjointe".

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique

OPEC : The Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) est un groupe de pays qui appartiennent au G77/Chine mais ils sont parmi les plus négatifs vis-à-vis de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto en raison des impacts économiques négatifs qui pourraient en résulter.

Organe subsidiaire : Une Commission qui assiste la Conférence des Parties.

Paper credits : Cf. « hot air »

Partie à l’annexe I : Les pays industrialisés qui figurent dans cette annexe à la Convention s’efforcent de ramener, d’ici à l’an 2000, leurs émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Ils ont également accepté les objectifs fixés pour leurs émissions pendant la période 2008-2012, conformément à l’annexe B du protocole de Kyoto.

Partie : Un Etat (ou une organisation d’intégration économique régionale, comme l’Union européenne) qui accepte d’être lié par un traité et pour lequel ce traité est en vigueur.

PEN : Permis d’Emissions Négociables (allowance ou certificate). On dit aussi « Echange de Droits (unités) d’Emissions », « permis de polluer », « International Emission Trading ». Les Etats et les entreprises devraient être autorisés à vendre ou à acheter des quotas ou des crédits d’émissions de gaz à effet de serre (Voir définition et description des mécanismes de flexibilité).

Protocole de Kyoto : Cf. historique. Un Protocole renforce une convention en ajoutant de nouveaux engagements plus détaillés.

PCF (Prototype Carbon Fund) : Fond de la Banque Mondiale institué le 20 juillet 99 afin de soutenir les projets de Mécanisme de développement propre de réduction d’émissions de gaz à effet de serre, anciennement appelé le Carbon Investment Fund.

PFDD : Plan fédéral de Développement Durable

Puits : au titre du protocole de Kyoto, les pays développés peuvent inclure les variations nettes de leurs émissions (calculées en soustrayant les absorption des émissions de CO2) du fait de certaines activités liées au changement d’affectation des terres et aux forêts. Le calcul de l’effet de puits (l’augmentation de la végétation tend à absorber davantage de CO2 atmosphérique) est méthodologiquement complexe et doit encore faire l’objet d’éclaircissements. Outre les controverses sur l’intérêt d’utiliser certains puits de carbone, le dernier rapport de l’IPCC (Le Monde, 2000) stipule que « même si tout le carbone émis jusqu’à présent par le changement de l’utilisation des terres pouvait être repris par la biosphère terrestre (en gros par la reforestation), la concentration de CO2 serait seulement réduite de 40 à 70 ppm (à comparer aux 540 et 970 ppm de concentrations de CO2 prévues pour 2100) ».

QERLOs : Quantified Emissions Reductions or Limitation Objectives = Quotas d’émissions : exprimés en tonnes d’équivalent-dioxyde de carbone pouvant être émises, il s’agit d’une limite globale d’émissions permise par le système de commerce d’émissions (on parle aussi de « réserves », « d’autorisations » ou de « plafonds »).

Secrétariat de la Convention Climat : administration institutionnellement liée aux Nations Unies responsable notamment de l’organisation des COP.

SBI : Subsidiary Body for Implementation : Organe subsidiaire d’Exécution, Il assiste la Conférence des Parties en faisant des recommandations sur la politique et la mise en œuvre.

SBSTA : Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice : Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (Cf. art. 3 du Protocole). Il est chargé de fournir à la Conférence des Parties des renseignements et des avis sur les aspects scientifiques et technologiques de la Convention. Il assiste la Conférences des Parties en servant de lien entre, d’une part, les informations et évaluations d’experts (tels que ceux de l’IPCC) et, d’autre part, des besoins en matière d’orientation politique.

SFAE : Services Fédéraux pour les Affaires Environnementales

Supplémentarité : les activités qui réduisent les émissions à l’étranger doivent venir en supplément des actions domestiques. Cette question ouverte est relative à une question éthique : un pays (les Etats-Unis par exemple) peut-il acheter tous les crédits d’émission qu’il dont il a besoin pour atteindre son objectif ou doit-il réaliser une partie de son objectif sur base de mesures domestiques ?

Taxe énergie : 10 $ le baril de pétrole (+/- 159 l.) = environ 1300 BEF/t de CO2.

UMBRELLA : Groupe JUSSCANNZ + Russie.

UNCTAD : United Nations Conference for Trade and Development

UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change ou Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (Cf. historique du Protocole), communément appelée « Convention ».

UNIPEDE : Union internationale des Producteurs et Distributeurs d’Energie Electrique

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UQA : Unités de quantités attribuées = unités échangées dans le cadre de l’échange de permis d’émissions

URE : dans le cadre de l’application conjointe, crédits d’Unités de Réductions d’Emissions (URE ou en anglais « Emission Reduction Units, ERU ») c’est-à-dire des unités exprimées en CO2 équivalent échangeables par les pays ayant pris des engagements de limitation des émissions.

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176. VITO (1999), « Analyse van de maatregelen voorzien in het vlaamse CO2/REG-beleidsplan en van suggesties voor aanvullende acties : Bepalen van gekwantificeerde emissiereductiedoelstellingen, tijdsplan en van de financiele implicaties voor implementatie per deelactie », eindrapport, studie uitgevoerd in het kader van VLIET-bis en in opdracht van ANRE van de Vlaamse administratie Economie, 1999/PPE/R/091, Juli 1999.

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ANNEXE : EVOLUTION DES TEXTES OFFICIELS RELATIFS AU DÉVELOPPEMENT

DURABLE DE L’ÉNERGIE EN BELGIQUE

Nous avons repris ci-dessous l’ensemble des déclarations telles qu’elles figurent dans le Plan fédéral de développement durable en nous limitant au secteur de l’énergie. Il nous a semblé intéressant de comparer les points repris dans le Plan par rapport aux mêmes points repris dans le projet de Plan. Il nous a également semblé instructif de comparer le Plan à l’avant-projet de Plan afin de vérifier si l’avis du CFDD avait bien été respecté. Nous voyons ci-dessous les points qui concernent plus particulièrement le secteur électrique, dès le stade de l’avant-projet de Plan. Afin de comparer l’évolution des textes officiels, nous reprenons les textes suivants : • les parties reprises de l’avant-projet de Plan qui n’ont pas été modifiées dans le Plan final

rédigé par la CIDD (en caractère normal) ; • les modifications qui ont été apportées à l’avant-projet de Plan (en caractères gras) ; • les parties de l’avant-projet de Plan qui n’ont pas été retranscrites dans le Plan (en italique

barré) ; • les dérogations du Plan à l’avis du CFDD (en italic gras) ; • et l’avis du CFDD (le point de l’avis est stipulé). L’avis du CFDD a été largement suivi, mais pour de nombreux points, le Plan s’en écarte ou n’a pas encore répondu à l’avis. L’avis du CFDD n’est retranscrit dans ce qui suit uniquement pour les points pour lesquels le Plan diffère (Cf dérogations à l’avis du CFDD) ou ne s’est pas encore exprimé.

Plan d’action

Avant-projet de Plan 320.1.340 (n° de l’avant-projet) ap : Le Gouvernement s’engage à publier à la mi-2001 une note dans le débat sur la relation entre la politique nucléaire et la politique climatique justifiant le choix de désactiver les centrales de plus de 40 ans (conformément à la déclaration gouvernementale de juillet 1999) ;

Gestion de la demande Avant-projet de Plan 324. Le Plan national belge sur les changements climatiques doit voir le jour en 2001. Il s’appuiera sur une étude scientifique341 commandée par le ministère des Affaires sociales, de la santé publique et de l'environnement, ainsi que sur d'autres travaux financés par les Services scientifiques, techniques et culturels (SSTC). ;

Avant-projet de Plan 325

ap : Si la consommation d’électricité augmente, la fiscalité sur l'électricité viendra la

réorienter, en assurant un prix faible pour un quota minimal de consommation et une

progressivité des prix avec la consommation ;

340 N.B. : la numérotation des paragraphes du Plan n’est pas la même que celle de l’avant-projet étant donné que des paragraphes ont été supprimés ou ajoutés. 341 Prospective study of the emissions in Belgium until 2008/2012 of the greenhouse gasses included in the Kyoto protocol. IW/KUL/VITO – Cf. 3ème partie de ce rapport.

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Avis CFDD (point 180) : La libéralisation du marché de l'électricité aura comme conséquence vraisemblable de faire baisser les prix et peut entraîner une augmentation de la consommation dans ce secteur (ap 325). Il faut dès lors envisager des mesures concrètes en vue de prévenir cette augmentation éventuelle, comme la promotion de l'URE ou la tarification progressive qui rendrait moins chère la consommation d’une quantité d’électricité en dessous d’un certain seuil et plus chère celle qui dépasserait ce seuil. Plan (402) Le Gouvernement veille à ce que la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz conduise à des réductions tarifaires effectives pour tous, citoyens et entreprises, sans discrimination ni taux de faveur sans préjudice des mesures tarifaires en matière sociale. Il faut veiller à ca que les baisses des prix ne soient pas complètement annulées par de nouvelles taxes, surtout pour les ménages, étant donné que sinon le soutien pour les mesures de libéralisation socialement bénéfiques pourrait s’amenuiser. Dérogation à l’avis du CFDD : « Les diminutions de prix déjà décidées pour une première

tranche de fournitures énergétiques en dessous d’un certain seuil (500 kWh pour

l’électricité et 2000 MJ pour le gaz) ainsi que l’introduction d’un terme de capacité342

engendreront un élément de progressivité en matière de tarification. En outre, il a déjà été

décidé d’augmenter les fonds URE via une redevance généralisée sur les tarifs. Enfin,

l’instauration d’une taxe énergie-CO2 et la variabilisation généralisée de la politique de

prix en matière de produits d’utilité publique tels l’énergie feront l’objet d’un examen plus

approfondi au sein du groupe de travail interdépartemental chargé d’une réforme « verte »

de la fiscalité. »

Avant-projet de Plan 327.

le projet de taxe énergie/CO2 sera soutenu par la Belgique au niveau européen. Mais, si à l'issue de la présidence belge, la décision d'introduire cette taxe n'a pas été prise au niveau

européen, des initiatives unilatérales seront prises en Belgique Plan 404 : pour autant qu’elles ne mettent pas en danger la compétitivité des entreprises et donc l’emploi, surtout pour les moins qualifiés. Des régimes spécifiques ou des exonérations peuvent éventuellement être prévus pour les secteurs ou entreprises à haute intensité énergétiques. De toutes façons, les revenus de l’introduction éventuelle de telles taxes devront toujours être affectés à une diminution des charges pesant sur le travail. Une taxe énergie/CO2, comme d’autres mesures qui pourraient être prises au niveau fédéral d’ailleurs, auraient des conséquences économiques différenciées inter et intra-régionales, étant données des structures économiques et industrielles différentes. Des mesures compensatoires non fiscales corrigeant ces conséquences économiques inéquitables, de même que des mesures d’accompagnement visant à éviter l’accroissement des inégalités sociales que pourrait entraîner ce type de taxe, devraient dès lors être simultanément envisagées; Il serait intéressant d'y coupler une promotion de l'URE.

Avis du CFDD (point 212) : s'il venait à s'avérer que l'Union Européenne ne parvienne pas à mettre en place une mesure à son niveau, des mesures fiscales nationales peuvent être envisagées en guise de remplacement. Ces mesures nationales doivent tenir compte du caractère ouvert de l'économie belge et des effets négatifs possibles sur les capacités de concurrence des entreprises. Et point 214 : Enfin, afin d'obtenir le soutien des acteurs sociaux, toute augmentation de la fiscalité en matière d'énergie « doit être introduite progressivement et ne pas être d'une application trop complexe » (afisc, principe 8). Dérogation à l’avis du CFDD : Les points 212 et 214 sont transmis aux départements, car

ils précisent le texte.

342 Note de l’auteur.

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Avant-projet de Plan 328. = 405 Plan les subsides (ou la déduction pour investissement) sur les investissements visant des économies d'énergie. Ils seront particulièrement orientés vers les personnes les plus démunies. Les subsides proviendront de fonds URE existant actuellement, mais dont le mode de fonctionnement aura été adapté au marché libéralisé de l'électricité. Avis du CFDD (points 215) : Des possibilités d'utilisation plus rationnelle de l'énergie sont accessibles depuis de nombreuses années tant pour les acteurs publics que privés. Ces possibilités ne sont certainement pas utilisées aussi largement qu'il serait souhaitable. Il faudra tirer les conclusions d'un tel phénomène. La promotion des investissements en URE doit être beaucoup plus large et volontariste que ce qui est évoqué dans l'avant-projet de plan (Avant-projet de Plan 328). « Les autorités doivent promouvoir des techniques qui facilitent la mise en œuvre d'investissements visant une URE. Les obstacles à l'application de techniques de financement et de planification (telles que « Integrated Resource Planning », « Third Party Financing » et « Least Cost Planning »,...) doivent être éliminés et l'utilisation de ces méthodes doit être encouragée ». Une diminution des taxes sur le matériel de production d'énergie à partir de sources renouvelables doit être envisagée. L’URE est prioritaire. Les subsides dont l'avant-projet de plan fait état (Avant-projet de Plan 328) doivent pouvoir être accordés à tous les consommateurs. Un effort tout particulier doit être fait auprès des ménages les plus démunis. Par ailleurs, si le mode de financement du fonds URE doit être conforme au marché libéralisé de l’électricité, tous les producteurs devront y contribuer. Dérogation à l’avis du CFDD : Les points 215, 216 et 218 précisent le texte. Ils sont

transmis aux départements.

Avant-projet de Plan 329. = 406 Plan la réduction ou suppression des avantages tarifaires aux énergies polluantes (par exemple: taux de TVA de 12% seulement sur le charbon...). La possibilité de réduction de certains avantages tarifaires (dont la taxation du mazout de chauffage par rapport à la taxation du mazout routier) devra d'abord faire l'objet d'un examen. Plan 406 : La réduction des avantages tarifaires devra être couplée à l'instauration de mesures sociales complémentaires permettant aux plus démunis, soit de remplacer leurs anciennes installations, soit d'avoir accès au combustible à des conditions acceptables. Avant-projet de Plan 330. = Plan 407 Une des possibilités pour augmenter la contribution des énergies renouvelables dans la production d'énergie est d'imposer à tout fournisseur d'énergie électrique un quota minimal de fourniture par des énergies renouvelables. Le Gouvernement demandera, dans l'accord de coopération qu'il compte proposer aux Régions, que le quota soit d'au moins 3% en 2004 et qu'il soit programmé pour les années ultérieures. De plus, le Gouvernement œuvrera pour que les systèmes de certificats verts, disponibles pour les producteurs d'électricité à partir d'énergie renouvelable, soient vraiment incitants, harmonisés et transparents. Le maintien (provisoire) de l’aide à la production d’électricité sur base d’énergie renouvelable à côté de la procédure des certificats verts se justifie dans une période transitoire où la rentabilité des investissements en matière d’énergie renouvelable pourrait être aléatoire. Dans un avenir proche, il faudra analyser la possibilité d’imposer un quota minimal de distribution de produits énergétiques (autres que l’électricité) moins nocifs pour l’environnement, comme les produits d’origine renouvelable, le méthanol ou l’hydrogène.

Avant-projet de Plan 331

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Le Gouvernement proposera au Parlement qu'un débat approfondi, associant le CFDD, puisse avoir lieu sur base des résultats de la commission AMPERE, avant l'adoption du plan indicatif pour lequel la loi prévoit l'avis formel de la CIDD. Plan 408 : Dans la perspective de la sortie du nucléaire comme prévu par l'accord gouvernemental, l'utilisation d'autres ressources énergétiques et la production plus efficiente d'énergie (telle que la cogénération) devront être développées, ainsi que les investissements dans la réduction de consommation (les "négawatts"). La compétence en URE étant régionale, le Gouvernement assurera son rôle de partenaire. Il est également prévu qu'un plan indicatif de production d'électricité soit établi. Un groupe d'experts (la commission AMPERE) a été chargé d'éclairer le Gouvernement. Le Gouvernement proposera au Parlement qu'un débat approfondi, associant le CFDD, puisse avoir lieu sur base des résultats de la commission AMPERE, avant l'adoption du plan indicatif pour lequel la loi prévoit l'avis formel de la CIDD. Avis du CFDD (224) : « Le Conseil souhaite que des mesures soient prises pour offrir un cadre favorable à l’exploitation du potentiel important de diminution des émissions de CO2 offert par la cogénération d’ici 2010 dans l'industrie, le secteur tertiaire et les applications résidentielles, tout en restant attentif à l'économie réelle des différents projets envisagés. Le Conseil accueille favorablement les recommandations du CCEG proposant des tarifs électricité et gaz plus avantageux aux cogénérations de qualité qui répondent à des critères objectifs (techniques, économiques et environnementaux). Le critère de qualité reste un frein, que certains qualifient d'important, au développement de la petite cogénération décentralisée. Le Conseil recommande que, dans le cadre de l'évaluation des ressources pour la production d'énergie, l'ensemble des besoins de chaleur à basse température (aussi bien pour les procédés industriels que pour les chauffages individuels et collectifs) soit comptabilisé comme des gisements potentiels pour les applications de cogénération". Cette matière étant largement régionalisée, une coopération avec les Régions est indispensable. Dérogation à l’avis du CFDD : Le point 224 précise le texte. Il sera transmis aux

départements.

Politique de produits Avant-projet de Plan 350. Intensification de la surveillance du marché de certains appareils électroménagers, actuellement envahi de produits non conformes, voire dangereux. Le programme d'action sera non seulement étendu en matière de sécurité et de compatibilité électromagnétique du matériel électrique, mais aussi de sécurité des appareils à gaz, de rendement des chaudières et autres appareils consommateurs d'énergie (en commençant par ceux portant un label) et d'étiquetage énergétique des appareils. L'interdiction de la publicité et de la promotion du chauffage électrique sera mise en œuvre, soit via des accords de branches, soit par voie légale, plan 427 : après concertation avec le secteur.

Politique de sensibilisation Avant-projet de Plan 355.5. = Plan 432 …le Gouvernement développera les dispositions nécessaires pour que le consommateur puisse prendre conscience de sa consommation, via sa facture énergétique. Les factures doivent être compréhensibles et aider le consommateur à maîtriser son usage d'énergie. Les factures plus didactiques devront contenir une comparaison des consommations par rapport à un consommateur économe et/ou par rapport au même consommateur dans le passé. Les meilleures transparence et lisibilité des tarifs des vecteurs énergétiques, tel que mentionnées ci-avant, seront également assurées via la facture.

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Promotion d’un développement durable de la mobilité - Plan d’action Avant-projet de Plan 367. = Plan 446 le Gouvernement fixe un taux directeur de réduction de 5%343 des émissions de CO2 du secteur du transport pour 2010 par rapport à 1990. La contribution du secteur du transport serait ainsi inférieure à l'objectif global de réduction des émissions de CO2, reflétant le coût marginal potentiellement élevé de ces mesures. Le plan national de mobilité fixera des objectifs intermédiaires entre 2001 et 2010 Plan 446 : , en tenant compte de l’impact financier prévisible pour les secteurs concernés.

Politique de protection de l’atmosphère - Plan d’action Le Plan national belge sur les changements climatiques

Avant-projet de Plan 407.

Pour 2003, le gouvernement établira des valeurs-cibles sectorielles, sur base des projections

faites pour la période 2000 à 2030. Afin de placer les objectifs de Kyoto dans une stratégie à

long terme de réduction des émissions, il a été décidé que les objectifs de réduction

d'émissions durant la période post-Kyoto continueront au minimum à être appliqués de façon

linéaire344

, pour finalement tendre à la concrétisation des objectifs ultimes de la Convention-

cadre sur les changements climatiques.

Avant-projet de Plan 410. La CIDD propose que le nouveau Plan national belge sur les changements climatiques ait pour objectif de formuler une politique nationale cohérente qui contienne suffisamment de mesures sectorielles et transsectorielles pour la réalisation des objectifs de réduction d’émissions formulés dans le Protocole de Kyoto (pour mi- 2000). Plan 496 et 497 : … pour mi-2001. Le Plan climat doit mentionner des objectifs opérationnels clairs par secteur et par niveau de compétence, accompagnés par des indicateurs sectoriels, de même que des objectifs intermédiaires pour l'année 2003. Il doit contenir des mesures suffisantes pour que la réalisation des objectifs ne soit pas rendue fortement dépendante des initiatives européennes. Pour ce faire, ce Plan climat doit être étendu aux six gaz à effet de serre (CO2, CH4, N2O, SF6, HFC, PFC) et prévoir des procédures et mesures en vue de satisfaire toutes les autres obligations découlant de la Convention, du Protocole et des décisions et directives européennes en la matière. Plan 496 La répartition des efforts doit se faire sur base d'une discussion bien étayée. Une estimation du prix des différentes mesures doit être faite, de façon à les classer en fonction de leur efficience. Ces mesures doivent être accompagnées d'un timing pour leur implémentation administrative. L'attention doit porter sur l'effet des décisions d'aujourd'hui sur les émissions à long terme (2050). L'élaboration de ce Plan doit se faire en concertation avec les acteurs de la société concernés et avec l'implication active des 343 Il faut mettre cet élément en relation avec la volonté du Gouvernement de ne pas différencier les objectifs de réduction de gaz à effet de serre pour les autres secteurs avant 2003. N.B. : selon le Plan fédéral pour un développement durable (septembre 2000), sans politiques volontariste, les transports émettront, en 2010, 11% de CO2 en plus qu’en 1995. Remarque : cette prévision est nettement en-dessous des prévisions faites par le VITO (Cf. infra). 344 Précisons ici que la linéarité en terme d’effort de réduction d’émissions ne peut être similaire à la linéarité en terme budgétaire car les coûts marginaux de réduction d’émission augmentent de façon exponentielle avec le pourcentage de réduction à atteindre. Les économies faciles, mesures « win-win » ou mesures sans regrets par exemple, sont atteintes facilement tandis que des efforts importants imposent des coûts progressivement plus élevés. C’est un argument supplémentaire pour utiliser les mécanismes de flexibilité.

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Régions. Le Plan climat doit enfin contenir des procédures spécifiques pour le suivi régulier et l'adaptation des mesures prévues. Plan 497 Le Plan climat national trouve sa base juridique dans les obligations qui découlent de la Convention-cadre sur les changements climatiques des Nations unies et de la Décision 93/389/CEE du Conseil, relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté, modifiée par la décision 99/296/CE. Le Gouvernement veillera à ce que, en plus de ces cadres internationaux et européens, un cadre juridique belge clair soit mis sur pied, en soutien du Plan climat national, en concertation avec les Régions et en concertation avec les grands groupes sociaux. Le cadre juridique national doit être réalisé via un accord de coopération entre l'Etat fédéral, les Régions et les Communautés. Il doit situer la place du Plan climat par rapport aux autres plans thématiques, sectoriels et régionaux et par rapport au Plan fédéral de développement durable. Des accords de coopération spécifiques doivent êtres faits entre l'Etat fédéral et les Régions quand ils sont nécessaires à la préparation et à l'exécution de dispositions du Plan. Le cadre juridique doit aussi préciser la portée juridique du Plan climat et le degré de publicité du document. Enfin, les responsabilités des départements fédéraux et régionaux impliqués dans la coordination et l'application des dispositions du Plan doivent être définies. Le cadre juridique national doit être complété par un cadre organisationnel général qui serve de garant pour la préparation, la coordination, la mise en œuvre, le suivi et l'adaptation périodique de la politique climatique (voir paragraphe 537). Plan 513 En ce qui concerne spécifiquement le changement climatique, le Gouvernement constate que les obligations nationales belges et la charge de travail de préparation des représentations aux négociations internationales ont augmenté fortement. En vue de la présidence belge de l'Union européenne au second semestre 2001 et considérant les conséquences importantes des décisions européennes et internationales pour la politique nationale, le Gouvernement va renforcer la participation belge au processus de négociation européenne et internationale, et ceci assez tôt avant le début de la présidence belge. La nécessité de renforcement de ces capacités est reconnue et fera l’objet d’une décision pour au plus tard fin 2000. Ce renforcement doit donner aux ministres belges la capacité de prendre des initiatives au niveau européen, pour des politiques et des mesures coordonnées en matière d'énergie, de transports et de finances. Plus précisément, un responsable permanent sera désigné pour chaque thème clé des négociations internationales. Ces personnes devraient suivre de près et participer activement aux négociations au sein du groupe européen ad hoc Climat et à l'intérieur des organes des Nations unies concernés (Subsidiary body for technology and scientific advice (SBSTA) et Subsidiary body for technology and implementation (SBI)). Elles devraient ensuite pouvoir être soutenues par un réseau d'experts qui devraient pouvoir disposer d'un mandat donné par le groupe Coordination effet de serre. Pour chaque grand thème, deux à trois experts devront être désignés. Ce système devrait mettre à disposition des groupes de coordination des points de vue documentés pour définir la politique nationale et prendre position dans les négociations internationales. De même, ce système rendrait possible de discuter dans les temps, au sein des groupes de coordination, de la position belge dans les négociations internationales. Plan 536

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Vu l'importance de maintenir une politique internationale dynamique, le Gouvernement souhaite que le Protocole de Kyoto entre en vigueur dans les meilleurs délais. C'est pourquoi la procédure de ratification du Protocole - qui prend beaucoup de temps - doit être lancée le plus vite possible afin d'être clôturée en même temps que dans les autres pays membres de l'Union européenne. Cette procédure devrait pouvoir être finalisée au plus tard à la fin 2002 (Sommet de la Terre + 10). Avant-projet de Plan 427. = Plan 517 créer un "Centre de connaissances", à l'instar des Pays-Bas (via le NOVEM), de la France (ADEME) et du Royaume-Uni (ETSU), dont la mission consisterait à formuler des avis en vue d'étayer la politique de climat et d'énergie et, partant, d'accroître son efficacité… L'ancrage belge du centre de connaissances est nécessaire pour garantir la cohérence entre les mesures des différents départements, pour pouvoir formuler des avis utiles à et pertinents pour la situation belge et pour renforcer les capacités scientifiques nationales. Avant-projet de Plan 428. Les décideurs politiques trouvent souvent difficile d'interpréter correctement les résultats des recherches scientifiques. Les chercheurs n’orientent généralement pas leurs recherches en fonction des questions auxquelles les décideurs sont confrontés. Le Gouvernement développera donc un interface spécifique afin de traduire les résultats de recherches scientifiques en des termes pertinents, utilisables et compréhensibles pour les décideurs politiques.

Mécanismes de Kyoto Avant-projet de Plan 436.5. Des recherches doivent être menées pour déterminer le rôle que les nouveaux mécanismes de coopération internationale sont susceptibles de jouer dans le cadre de la politique belge en matière de changements climatiques. Il faut cependant partir du principe que l'utilisation des dits mécanismes de Kyoto ne peuvent qu'être complémentaires à des mesures nationales. De même, les recherches portant sur l'utilisation d'instruments politiques existants doivent être poursuivies. Plan 526 : Les mesures d’utilisation de ces mécanismes feront l’objet d’une concertation avec les Régions tout comme l’ensemble du plan national climat. Avant-projet de Plan 437. Le Gouvernement déterminera, au cours des prochaines années, quel sera le rôle que ces mécanismes sont susceptibles de jouer dans le cadre de la politique belge en matière de changements climatiques Plan 527 : en tenant compte du coût marginal des réductions d’émissions et du résultat des négociations internationales en cours. Pour préparer les mesures structurelles qui sont nécessaires à long terme (après 2012), les mécanismes de Kyoto ne peuvent cependant être utilisés que de façon complémentaire aux mesures de réduction des émissions nationales (ils doivent représenter moins de 50% des réductions d'émissions nécessaires). Avant-projet de Plan 438. = Plan 528 Il convient de mener des recherches afin, d'une part, de déterminer le volume de réduction d'émissions qui peut être réalisé grâce à ces mécanismes et, d'autre part, de préciser les modalités selon lesquelles ces réductions doivent éventuellement être réalisées. A cet égard, il conviendra de prêter attention à l'intégration des mécanismes de Kyoto dans la liste des mesures existantes. Avant-projet de Plan 439. = Plan 529

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Sur base d'une analyse des propriétés de chacun de ces trois mécanismes, il faut examiner quel rôle ils (isolément ou ensemble ) peuvent jouer dans un scénario de développement futur de la politique climatique basé sur les différentes perceptions des risques. Avant-projet de Plan 440. = Plan 530 Pour pouvoir appliquer ces mécanismes, un cadre institutionnel et juridique doit être créé à l'échelle nationale (fédérale). Il conviendra, à cet égard, de veiller à accumuler, au sein de l'administration et du secteur privé, les connaissances sur ces mécanismes. Des projets-pilote devront être lancés de même qu'une concertation entre les différents niveaux de pouvoir et les acteurs de la société concernés. Avant-projet de Plan 441. = Plan 531 En vue d'associer le secteur privé à la mise en œuvre de ces mécanismes (principalement la mise en œuvre conjointe et le mécanisme de développement propre, lesquels sont liés à des projets), il convient de mettre au point des méthodes qui stimulent la participation de ce secteur aux projets-pilote. Il faut aussi faire attention à ce que les projets de MDP fassent bien partie des priorités de développement des pays hôtes. Avant-projet de Plan 442. La Belgique, à l'intérieur de l'Union européenne, doit jouer un rôle pionnier dans les négociations internationales portant sur le choix des critères de sélection pour des réductions d'émissions liées à des projets (mise en œuvre conjointe et mécanisme de développement propre) et à la détermination des règles de fonctionnement des trois mécanismes. Ce rôle pionnier est important pour pouvoir formuler des propositions constructives sur certaines règles, modalités et lignes directrices dont l'usage est compatible avec un contrôle strict sur l'effectivité du protocole. Avant-projet de Plan 443. Tant les considérations sociales et environnementales que les considérations économiques occuperont une place centrale dans le développement de ces mécanismes. Pour ces différents éléments, le CIDD a estimé les besoins budgétaires dans le cadre du

projet de PFDD (Cf. annexe au projet de Plan fédéral de Développement Durable). Par

rapport aux éléments qui concernent (la politique belge KYOTO et le secteur de l’électricité)

on remarquera que seuls quelques uns des postes ci-dessus ont fait l’objet d’une

budgétisation345

et que de nombreuses propositions ou mesures ne sont pas encore

budgétisées.

Plan 523

Le Gouvernement prendra prioritairement les mesures suivantes dans le cadre de la politique belge de coopération au développement de recherches sur le rôle éventuel que le "mécanisme de développement propre" (Clean development mechanism ou CDM) peut jouer dans le cadre de la coopération belge au développement. A cet égard, il ne faut pas perdre de vue que le financement des projets relatifs à ce mécanisme ne peut, en aucun cas, grever les fonds existants consacrés à la coopération au développement et doit être assuré par d'autres sources. Il sera tenu compte des recommandations du CFDD dans la recherche sur le rôle du MDP.

345 C’est le cas pour les postes 348 – 350 : 4 ingénieurs industriels pour le contrôle des appareils électriques ; pour les postes 324-327, 331 et 356 : 3 niveau 1 et 1 niveau 2 pour la création d’une cellule développement durable qui traitera les aspects DD dans la politique énergétique ; et pour le poste 410 : 2 niveau 1 pour l’élaboration et la mise en ouvre du Plan national belge sur les changements climatiques.

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Accords volontaires Avant-projet de Plan 445. = Plan 535 Le Gouvernement désire conclure un accord de coopération avec les Régions sur un cadre juridique pour des conventions nationales sur l'efficience énergétique. Cet accord de coopération doit entre autres établir les procédures qui doivent être suivies pour la réalisation d'une convention, qui doivent être en accord avec les procédures régionales en la matière. Un cadre juridique est nécessaire pour assurer le suivi des conventions. Un cadre juridique national, en plus des initiatives régionales existantes, est nécessaire parce que les compétences relatives à l'efficience énergétique dépendent aussi bien du fédéral que du régional. En outre, les groupes-cibles sont principalement organisés au niveau national. Les discussions pour la réalisation de cet accord de coopération doivent passer par le groupe CONCERE. Il faut viser la fin de ces négociations pour la fin 2001. En conclusion En conclusion, le Gouvernement, par l’intermédiaire du nouveau Plan fédéral de développement durable se donne de nombreux moyens pour lutter efficacement contre les changements climatiques, parmi lesquels figurent en bonne place les mécanismes de flexibilité. Mais tout n’est pas rose pour autant. Le CFDD espérait par exemple davantage d’informations concernant la quantité et la nature des moyens nécessaires pour concrétiser les objectifs du Plan. Malheureusement, le gouvernement se protège derrière la loi du 5 mai 1997 : « le Plan doit mentionner « les moyens » proposés pour son exécution, mais la loi n’indique ni la forme, ni le degré de précision nécessaire ». En outre, de nombreux points de l’avis du CFDD n’ont pas été pris en compte mais sont simplement « transmis aux départements ». Concernant la libéralisation du marché de l’électricité, le gouvernement semble vouloir reporter les discussions importantes relatives à la progressivité des prix avec la consommation (Cf. point 325), une mesure pourtant soutenue par le CFDD. Ce faisant, il diminue ses chances de réduire la consommation d’électricité des ménages. Les justifications des dérogations apportées à cet avis du CFDD sont ici peu convaincantes. En matière d’objectifs sectoriels à atteindre, on peut aussi se demander pourquoi seul le secteur des transports a déjà reçu un taux directeur (5% au lieu de 7,5% en moyenne) et sur quelles bases de calcul le gouvernement a-t-il fixé ce taux346 ? Le Gouvernement ne se donne pas non plus une date butoir pour l’établissement des valeurs cibles sectorielles (Cf. point 407). Il reporte à 2001 l’établissement du nouveau Plan national belge sur les changements climatiques, pourtant initialement prévu pour 1999. 346 Il est en effet très curieux de constater que le gouvernement pense pouvoir réduire les émissions de CO2 du secteur transport de 5% alors que l’évolution de ce secteur devrait conduire à des augmentations d’émissions de l’ordre de 40% et plus entre 1990 et 2010 (Cf. étude de Proost, 2000) et non pas 10% comme l’affirme le Plan fédéral de Développement Durable (Cf. supra) ! Selon la Commission européenne (1999), de 1990 à 1997, le trafic de passagers et le trafic de marchandises ont respectivement augmenté de 16,5% et 44%, bien plus que la croissance moyenne de l’UE (29,4%). Si le gouvernement pensait faire un cadeau en réduisant l’objectif de 2,5%, il s’agit là d’un cadeau empoisonné. Par ailleurs, il serait incorrect de justifier des réductions plus faibles d’effort pour le secteur des transports en ne tenant compte que du coût des mesures pour réduire les émissions de CO2. En effet, réduire les émissions de CO2 du secteur transport génère des bénéfices secondaires : augmentation de la mobilité, diminution de la pollution de l’air, des accidents de la route et du bruit.

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Par ailleurs, le Gouvernement critique les chercheurs qui « n’orientent pas leurs recherches

en fonction des questions auxquelles les décideurs sont confrontés ». C’est sans compter sur le fait que les crédits de recherche alloués aux changements climatiques se sont jusqu’ici très peu préoccupés des propositions concrètes de réductions des émissions de gaz à effet de serre ou des moyens concrets pour lever les obstacles aux mesures existantes. Concernant la taxe CO2/énergie (point 327), le Gouvernement considère positivement son instauration en Belgique – même sans harmonisation au niveau européen - mais il reconnaît les inconvénients de ce système pour la compétitivité des entreprises et admet le principe de l’exonération fiscale pour certaines entreprises à hautes intensités énergétiques... Le point 404 du Plan est donc très important tant par rapport au projet fédéral de Plan Climat National que par rapport à la politique belge envisageable pour le secteur électrique. Ce point montre bien les limites économiques d’une politique axée en priorité sur une taxe CO2. La volonté politique de financer davantage de recherches, notamment concernant l’utilisation des mécanismes de flexibilité, devrait pouvoir se concrétiser mais la tâche à accomplir est énorme et les moyens restent limités. Si un Centre de Connaissances doit être créé, il conviendrait sans doute de prévoir dès le départ un service d’analyse approfondie des aspects économiques pour toutes les mesures de réduction de gaz à effet de serre qui seraient examinées (Cf. troisième partie de ce rapport).

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LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES

N.B. : Seuls les tableaux et figures en caractère normal repris dans le présent rapport intermédiaire sont nouveaux par rapport à l’étude CEESE – ULB phase 2. Fig. 1 : Contribution des pays en développement à la croissance des émissions de CO2 ........ 18 Fig. 2 : Réduction d’émissions de CO2 pour atteindre les objectifs de Kyoto dans l’Union

européenne en 2010 ........................................................................................................... 21 Fig. 3 : Comparaison des droits d’accises de l’essence sans plomb dans l’Union européenne 24 Fig. 4 : Disparité des taux de TVA sur la consommation d’électricité dans l’Union européenne

en 1997 .............................................................................................................................. 25 Fig. 5 : Evolution des émissions de CO2 en région flamande .................................................. 27 Fig. 6 : Emissions de gaz à effet de serre dans les pays de l’Annexe B................................... 28 Fig. 7 : Emissions de CO2 dans l’Union européenne ............................................................... 29 Fig. 8 : Effort réel de réduction de CO2 à fournir dans l’Union européenne ........................... 30 Fig. 9 : Effort réel de réduction de CO2 dans l’Union européenne en fonction du PNB/hab. . 30 Fig. 10 : évolution des approvisionnements en énergie dans l’Union européenne .................. 31 Fig. 11 : Evolution des émissions de gaz à effet de serre pour 5 Etats membres de l’Union

européenne ......................................................................................................................... 32 Fig. 12 : Evolution des émissions de CO2 et prévisions sur l’effort à réaliser ......................... 32 Fig. 13 : Coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel ........... 33 Tableau 1 : Potentiel de réduction de CO2 en Belgique en fonction des secteurs .................... 34 Fig. 14 : Effort de réduction des secteurs belges suite à l’introduction d’une taxe CO2 .......... 41 Fig. 15 : Utilisation des mécanismes de flexibilité suite à l’introduction d’une taxe CO2 ...... 42 Fig. 16 : Evolution de la demande de carburants suite aux récentes augmentations du prix ... 45 Fig. 17 : La répartition des objectifs sectoriels de réduction est-elle équitable ? .................... 47 Fig. 18 : Comparaison des valeurs de taxe proposées dans le projet fédéral de Plan Climat

National (modèle MARKAL) vs étude de Capros et al. (modèle PRIMES) ..................... 51 Tableau 2 : Coûts marginaux des émissions de gaz à effet de serre ........................................ 58 Tableau 3 : Comparaison des résultats entre FUND et Open Framework (par dommage) ..... 59 Fig. 19 : Répartition des coûts des changements climatiques (FUND) ................................... 59 Fig. 20 : Répartition des coûts des changements climatiques (Open F) .................................. 60 Tableau 4 : Comparaison des résultats entre FUND et Open Framework (par région) ........... 60 Fig. 21 : Répartition des dommages par région ....................................................................... 61 Tableau 5 : Comparaison des résultats d’Open Framework par région et impact ................... 61 Fig. 22 : Importance des dommages pour quelques régions .................................................... 62 Fig. 23 : Comparaison mondiale entre la répartition des dommages et la répartition des

émissions de CO2 ............................................................................................................... 63 Tableau 6 : Coûts marginaux recommandés pour Externe par FUND2.0 ............................... 63 Fig. 24 : températures mensuelles relevées à Uccle en 1999 et 2000 ...................................... 66 Fig. 25 : Impact de la réduction des émissions de CO2 sur le PNB (%) des USA ................... 69 Tableau 7 : conditions de fonctionnement du négoce et applicabilité au commerce de gaz à

effet de serre ...................................................................................................................... 77 Tableau 8 : les différences dans les mécanismes de flexibilité .............................................. 106 Fig. 26 : Secteurs industriels qui pourraient participer à un système d’échange de permis

d’émissions. ..................................................................................................................... 118 Tableau 9 : Evolution sectorielle des émissions de CO2 en Europe ....................................... 119 Fig. 27 : Evolution sectorielle des émissions de CO2 en Europe (scénario « BAU ») ........... 119 Tableau 10 : Evolution des intensités énergétique et carbone(situation du secteur électrique)

......................................................................................................................................... 128

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Tableau 11 : comparaison entre une taxe énergie et un système de permis d’émission de CO2

......................................................................................................................................... 130 Tableau 12 : synthèse des résultats du modèle SPOT-E3 pour le secteur énergétique .......... 131 Fig. 28 : permis négociables et mesures fiscales / résultats macroéconomiques ................... 132 (Différences en % par rapport à l’équilibre de référence) ...................................................... 132 Fig. 29 : Conséquences d’une taxe fixée à 70$/tCO2 sur le revenu des ménages US par

quantile de revenus .......................................................................................................... 133 Tableau 13 : Comparaison permis négociables / mesures non fiscales .................................. 134 Fig. 30 : Comparaison permis négociables / mesures non fiscales ........................................ 134 Tableau 14 : Impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables en Belgique ..... 142 Fig. 31 : Impacts macro-sectoriels d’un marché de permis négociables ................................ 143 (différence en % par rapport à l’équilibre de référence) ........................................................ 143 Tableau 15 : comparaison du prix des permis d’émission en Belgique ................................. 143 Fig. 32 : Impact de l’objectif Kyoto sur les prix de l’énergie aux USA ................................ 144 Fig. 33 : Réduction du coût des mesures par commerce d’émissions – secteur de l’énergie 146 Tableau 16 : estimation du prix du carbone selon PRIMES .................................................. 148 Tableau 17 : Effets d’un éventuelle participation des pays en développement au commerce

d’émission d’ici 2010 ...................................................................................................... 149 Tableau 18 : Résultats du modèle POLES sur le commerce d’émission ............................... 150 Fig. 34 : Coût des permis requis pour réduire les émissions US selon les objectifs Kyoto ... 154 Fig. 35 : Prix des taxes / permis requis pour atteindre les objectifs politiques en 2010 aux

Etats-Unis en fonction de différents scénarios de commerce de permis. ........................ 156 Fig. 36 : Pourcentage de changement dans la consommation d’énergie primaire entre 1990 et

2010 (cas de base comparé aux trois scénarios de commerce de permis). ...................... 157 Tableau 19 : Coût en US$/t de CO2 évité............................................................................... 160 Fig. 37 : Part du MDP sur le marché total de réduction de gaz à effet de serre ..................... 161 Fig. 38 : Part du MDP sur le marché total de réduction de gaz à effet de serre ..................... 162 Tableau 20 : Coûts marginaux de réduction d’une réduction conjointe (en $/tCO2) ............. 166 Tableau 21 : Coûts de réduction en Suisse sans et avec MDP (en 106 $ 1990) ..................... 166 Fig. 39 : impact du MDP sur le coût de réduction de gaz à effet de serre en Suisse ............. 166 Tableau 22 : Potentiel de réduction des émissions annuelles de CO2 (par rapport aux

projections de référence pour 2010) et coûts associés dans l’Union européenne ........... 170 Fig. 40 : Part relative des mesures à prendre dans le secteur électrique en fonction du coût de

réduction .......................................................................................................................... 171 Fig. 41 : Part relative des mesures à prendre en fonction des secteurs et du coût de réduction

......................................................................................................................................... 171 Tableau 23 : Domaines de R&D « changement climatique » financés par l’Union européenne

et susceptibles d’intéresser le secteur électrique ............................................................. 175 Tableau 24 : politiques communautaires visant des réductions de gaz à effet de serre (celles

susceptibles de concerner le secteur électrique) .............................................................. 176 Fig. 42 : Coût marginal de réduction de gaz à effet de serre dans l’Union européenne ........ 177 Fig. 43 : Coût moyen de réduction sans commerce (ECN) .................................................... 178 Fig. 44 : Coût total de réduction de gaz à effet de serre sans commerce ............................... 178 Fig. 45 : Coût marginal de réduction sans commerce et sans burden sharing sectoriel ......... 179 Tableau 25 : Résultats du modèle POLES ............................................................................. 180 Fig. 46 : Comparaison des coûts marginaux et moyens au niveau mondial ......................... 180 Tableau 26 : Coût des mesures de réduction de CO2 (selon VITO) ...................................... 182 Tableau 27 : Mesures étudiées par Electrabel et SPE (Doc. 98045i) ..................................... 185 Tableau 28 : Evaluations des émissions de CO2 évitées pour les énergies renouvelables ..... 186

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Fig. 47 : Impact du commerce d’émission sur le coût de réduction (Belgique vs Union européenne) ..................................................................................................................... 189

Fig. 48 : Comparaison entre l’effort de réduction à fournir pour atteindre Kyoto et les avantages économiques d’utiliser les mécanismes de flexibilité ..................................... 191

Fig. 49 : Impact des coûts de réduction domestiques d’émission sur les avantages économiques à utiliser les mécanismes de flexibilité ...................................................... 191

Fig. 50 : Influence de l’effort à fournir sur l’intérêt d’utiliser le commerce d’émission ....... 193 Fig. 51 : Coûts marginaux de réduction (taxe CO2 vs commerce d’émissions) pour atteindre

Kyoto ............................................................................................................................... 194 Fig. 52 : Coûts pour atteindre Kyoto avec et sans commerce d’émissions ............................ 194

Documents

Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique site ceese/documents...En 2002, soit 10 ans après le Sommet de Rio, et malgré le report en mai-juin 2001 1 des négociations