Libro Cinve

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cinveCentro de Investigaciones Económicas

CAPITULO 1:

Economía, principales conceptos

Versión revisada

Montevideo, 5 de enero de 2005



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Indice

1.1 LA ECONOMÍA COMO CIENCIA: DEFINICIÓN Y OBJETO DE ESTUDIO .......................................... 3 1.2 LOS AGENTES ECONÓMICOS .................................................................................................... 7

1.2.1 Hogares o familias ................................................................................................................. 7 1.2.2 Empresas................................................................................................................................ 8

1.2.3 Estado o sector público....................................................................................................... 11 1.2.4 Sector externo....................................................................................................................... 13 1.3 ECONOMÍA POSITIVA Y ECONOMÍA NORMATIVA.................................................................... 13 1.4 E NFOQUES MICRO Y MACROECONÓMICO............................................................................... 13

1.4.1 El enfoque microeconómico ................................................................................................. 14 1.4.2 El enfoque macroeconómico ................................................................................................ 14

1.5 MODELOS Y VARIABLES ........................................................................................................ 15 1.5.1 Modelo del flujo circular...................................................................................................... 16 1.5.2 Producto a nivel agregado................................................................................................... 18 1.5.3 Ingreso y gasto agregados ................................................................................................... 19 1.5.4 Valor agregado .................................................................................................................... 20 1.5.5 ¿Cómo se mide el PIB? ........................................................................................................ 20 1.5.6 ¿Cómo es el PIB de Uruguay? ............................................................................................. 23 1.5.7

Crecimiento económico........................................................................................................ 26

1.6 OFERTA Y DEMANDA AGREGADAS ........................................................................................ 28 1.6.1 Un flujo circular más complejo............................................................................................ 28 1.6.2 La Contabilidad Nacional .................................................................................................... 30 1.6.3 La oferta agregada u oferta final ......................................................................................... 32 1.6.4 La demanda agregada o demanda final............................................................................... 33

1.7 CONCEPTOS CLAVE ............................................................................................................... 37 1.8 PREGUNTAS DE REPASO (OJO VAN EN CADA SECCIÓN, NO AL FINAL)..................................... 38 1.9 BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................. 39



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Capítulo 1: Economía, principales conceptos

En este capítulo se define la Economía como ciencia y se presentan los conceptos teóricos básicos que permitirán lograr una mejor comprensión de los temas que se abordan en loscapítulos posteriores.

1.1 La economía como ciencia: definición y objeto de estudio

La Economía es una ciencia social que estudia el problema que enfrentan las sociedades altener que asignar recursos limitados para satisfacer fines múltiples.

¿Por qué es una ciencia social? Porque se ocupa de las decisiones que toman las personascuando viven en sociedad. Las decisiones de Robinson Crusoe aislado en su isla no leinteresan a la ciencia económica, aunque indudablemente él asignaba recursos escasos parasatisfacer todas sus necesidades.

¿Por qué esto es un problema? Cuando las personas toman decisiones económicas existe un problema por dos razones básicas: por un lado, las necesidades que intentan satisfacer notienen un límite preciso y por otro lado, no cuentan con una cantidad ilimitada de recursos.

Las personas buscan satisfacer las necesidades propias y las de su familia para podersobrevivir y para tener una vida placentera. Entre ellas se encuentran las necesidades básicas o primarias, como la alimentación o la salud, y también necesidades de tiposecundario, que aumentan el bienestar. Las necesidades secundarias son muy variadas y, engeneral, se asocian al bienestar espiritual; entre ellas se encuentra, por ejemplo, el deseo deir al cine, de escuchar música, de asistir a un espectáculo deportivo o de ir de vacaciones aotro lugar. Estas necesidades cambian según la época, el país, la educación o la moda, son

“culturales”. Antiguamente, la vestimenta solía incluir como accesorio importante elsombrero. Hoy en día, sin embargo, las personas no consideran necesario usar un sombrero para salir a la calle. Antiguamente, para comunicarse con un amigo que estaba lejos, eranecesario escribirle una carta. Hoy en día es posible llamarlo por teléfono o conectarse conél a través de Internet. Estos ejemplos ilustran la primer dificultad: las necesidades a

satisfacer no tienen un límite preciso y cambian con el tiempo.

Por otra parte, las personas cuentan con una cantidad limitada de recursos en relación a esasmúltiples necesidades. Permanentemente deben optar porque sus ingresos no les permitenhacer todo lo que desearían: deciden comprar un pantalón nuevo o comprar un par dezapatos; eligen ir a un espectáculo deportivo o a un concierto de rock; compran un auto o

hacen un viaje, etc.

La decisión es difícil porque se trata de asignar recursos limitados a la satisfacción denecesidades infinitas. Ahí está la segunda dificultad que enfrentan los individuos: la

escasez relativa de los recursos. Por eso a la ciencia económica se le llama la ciencia de laescasez.



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¿Se enfrentan los individuos ricos al problema económico de la escasez? Sí, también tieneneste problema porque la escasez es relativa pues deviene de la disparidad entre los deseoshumanos y los recursos disponibles para satisfacerlos. Por más que una persona dispongade gran cantidad de recursos para la satisfacción de sus necesidades, siempre deberá optar pues éstas son ilimitadas. Además de la satisfacción de necesidades comunes, tendrá deseos

de poseer diamantes de tamaño cada vez mayor o de viajar a la luna, o de dominar unacompañía que le proporcione más poder y más dinero, etc.

En la medida en que las personas y los países más ricos dedican mayores ingresos y tiempoal ocio, se van multiplicando sus necesidades secundarias en forma permanente. Así, lasnecesidades de las personas pueden ser consideradas como infinitas, no sólo porque sonmuy variadas, sino también porque la mayoría de los individuos prefieren tener muchacantidad de un bien que les satisface antes que poca cantidad. Esta idea es uno de lossupuestos que la ciencia económica adopta en cuanto a la racionalidad del comportamientode los individuos.

Cuando las personas adoptan decisiones económicas son capaces de establecer un orden depreferencias o prioridades. Así, por ejemplo, saben si prefieren comprar una torta dechocolate o una de frutilla. Esta idea es otro de los supuestos básicos que adopta laEconomía: que el individuo toma decisiones de forma de lograr el mayor nivel desatisfacción posible. Mediante este supuesto se descarta la posibilidad de que el individuosea indeciso y que le resulte indiferente cualquier opción.

En todos los casos las personas toman decisiones. Toma decisiones un empresario, cuandoresuelve qué productos va a ofrecer en el mercado, qué cantidad va a producir y quétecnología va a utilizar. También toma decisiones económicas una persona cuando decideen qué va a gastar sus ingresos, qué cantidad de cada producto va a adquirir, etc. Estasdecisiones se interrelacionan en los mercados a través de la oferta y la demanda de bienes yservicios.

La sociedad en su conjunto emplea sus recursos escasos para producir bienes y servicioscon el fin de satisfacer múltiples necesidades, mediante las opciones que realizan susmiembros. Los recursos de una sociedad son, por ejemplo, los recursos energéticos, lostrabajadores, las máquinas, etc. Con ellos la sociedad produce bienes y servicios (alimentos,servicios de salud, de educación, etc,) que se distribuyen entre sus miembros para atendersus necesidades. Aunque las sociedades más ricas ponen a disposición de sus miembros unacantidad mayor de bienes y servicios, el problema económico de la escasez se mantiene yaque los deseos de estas sociedades también son ilimitados en la medida en que lasnecesidades secundarias se multiplican.



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Recuadro 1.1:

Recursos o factores productivos

Recursos o factores: Son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios.En general se clasifican en tres grupos:

Trabajo: Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Dependede las facultades físicas e intelectuales de cada uno. La cantidad de trabajo se designageneralmente con la letra L.Capital: Son los bienes duraderos que contribuyen a la producción de bienes y servicios.Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias ( stocks) de bienesintermedios utilizados en el proceso productivo. La cantidad del factor capital se designageneralmente con la letra K .Tierra o Recursos naturales: Son los recursos que brinda la naturaleza en un paísdeterminado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursosenergéticos, el agua, etc. Se designan generalmente con las letras RN.

Los recursos de que dispone una sociedad para la producción determinan, en cierto grado,los bienes que puede producir esa sociedad con mayor facilidad. Un país con abundancia de pasturas, como Uruguay, tendrá muy buenas condiciones para producir ganado y productosderivados de la ganadería. Por el contrario, un país que no dispone de petróleo en susubsuelo, no tiene las mejores condiciones para desarrollar la industria petroquímica.

Los bienes que utilizan las personas para satisfacer sus necesidades pueden obtenerse dedos maneras, pagando un precio por ellos o en forma gratuita. Esa diferencia de acceso al bien está determinada por su escasez. Cuando un bien es muy abundante, por ejemplo elaire que se respira, se puede obtener sin pagar ningún precio por él. Estos bienes se llamanbienes libres.

En cambio, cuando un bien es escaso y las personas lo requieren para cubrir susnecesidades, deben pagar un precio por él. Estos bienes se denominan bienes económicos.El agua del río, que no es potable, es un bien libre, pero el agua potable es un bieneconómico porque debemos pagar por ella.

La Economía se ocupa del estudio de los bienes económicos y no se ocupa del estudio delos bienes libres.

Diagrama 1.1

Recursoslimitados

Bieneslimitados Necesidades

ilimitadas



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Recuadro 1.2:

Bienes

Bien: Es todo objeto material utilizado, directa o indirectamente, para satisfacer los deseos delos seres humanos. Si los bienes no están limitados en cantidad y no pertenecen a nadie en

particular son bienes libres. Si los bienes son escasos en cantidad en relación con lasnecesidades humanas y pueden ser apropiados, son bienes económicos.Los bienes económicos pueden clasificarse de distinta forma. Según se destinen en formadirecta o indirecta a la satisfacción de necesidades, se clasifican en:- Bienes de consumo: Se utilizan directamente en la satisfacción de las necesidades de las personas, como por ejemplo, aquéllos comprados por una familia para la alimentación de susmiembros (pan, carne, verdura, arroz, etc.), los que adquieren para la higiene personal (jabón, pasta de dientes, etc.), los electrodomésticos utilizados en la casa (heladera, cocina, lavarropa,televisor, etc.). Algunos de los bienes de consumo son duraderos: permiten la satisfacción delas necesidades durante un período extenso de tiempo, porque pueden ser utilizados muchasveces sin agotarse, como por ejemplo, un mueble, un televisor o un auto. En cambio, hay

bienes de consumo que satisfacen las necesidades sólo durante un período corto, porque seagotan cuando se utilizan, y por lo tanto, deben ser adquiridos frecuentemente para lasatisfacción de las necesidades. Los alimentos son bienes de consumo no duradero.- Bienes de capital: No son utilizados en forma directa en la satisfacción de las necesidadesde las personas. Son los bienes que se utilizan para producir otros bienes, por ejemplo, lasmáquinas que se usan en la producción de alimentos, vestimenta o automóviles. Existen bienes que, por sus características intrínsecas, son siempre bienes de capital: unamotoniveladora, un tractor, un telar. Existen otros bienes que son de consumo o de capitalsegún el uso que se les dé: una camioneta comprada por una familia es un bien de consumo,mientras que la misma camioneta comprada por un distribuidor es un bien de capital.

En los últimos 50 años se ha producido un cambio importante en los bienes que satisfacenlas necesidades de las personas. Cada vez más se requieren ciertos bienes intangibles oinmateriales, llamados servicios. El cambio tecnológico y el aumento de los ingresosinciden para que las personas consuman proporciones crecientes de estos bienes encomparación con los bienes materiales o tangibles. En la actualidad, cualquier persona deingresos medianos destina una parte importante de sus ingresos a pagar bienes intangibles oservicios: electricidad, agua, teléfono, televisión por cable, seguros, patentes, salud,impuestos. Más aún, hace 50 ó 60 años el consumo de electricidad correspondía básicamente a lamparillas, radio, plancha y heladera. En la actualidad, la tarifa eléctricaincorpora el consumo derivado del televisor, el lavarropas, el lavavajillas, el aireacondicionado, la computadora, el reproductor de videos. A su vez, las tarifas telefónicas

en la actualidad incorporan no sólo el gasto por telefonía fija sino el gasto en acceso aInternet, los teléfonos celulares y los servicios obtenidos por línea telefónica: partidas denacimiento, por ejemplo.

Si bien las actividades de producción de servicios no crean objetos materiales, su resultadotambién es la satisfacción de necesidades humanas en forma directa o indirecta. Hayservicios que satisfacen necesidades básicas en forma directa, como las clínicas que brindanservicios de asistencia a la salud. Otros, por ejemplo, los centros de turismo termal



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satisfacen directamente necesidades de tiempo libre (ocio) o esparcimiento. Otros servicioscolaboran en la satisfacción de necesidades, como los servicios que presta un distribuidor,llevando productos desde la fábrica a los locales de venta al público.

Texto de apoyoLa paradoja del agua y los diamantes

Adam Smith en el siglo XVIII, denominó la paradoja del agua y los diamantes, a lasiguiente reflexión: ¿cómo se explica que siendo el agua tan útil para los seres humanos ytan esencial para conservar la vida, sin embargo, es menospreciada y vendidaexcesivamente barata? Contradictoriamente, los diamantes, cuya utilidad real para la vidaes nula y sirven únicamente en su condición de joya, se venden a precios altísimos. Elrazonamiento continúa así: las personas pueden sobrevivir sin diamantes, pero si estuvieranen medio del desierto durante tres días, valorarían un vaso de agua más que todos losdiamantes del mundo. Lo que ocurre es que los diamantes tienen precios elevados debido a

una cierta utilidad (o satisfacción) alta que se relaciona con su limitada existencia. Lautilidad del bien no es lo que explica sus precios sino que éstos responden a la escasez.

No obstante, el hecho de que un bien sea escaso no asegura que tenga un precio alto. Uncuadro pintado por un mal pintor puede ser sumamente escaso, digamos que una piezaúnica, pero ello no va a determinar que tenga un gran precio, si las personas no obtienensatisfacción de su contemplación. Las dos condiciones, utilidad y escasez, contribuyen a laexplicación de los diferentes precios que tienen los bienes.

1.2 Los agentes económicos

La economía estudia las decisiones que adoptan en una sociedad ciertos agentes oinstituciones: los hogares, las empresas y el Estado. También el sector externo (el resto delmundo) es considerado como agente económico en la medida en que se relaciona con losotros agentes a través de los mercados.

1.2.1 Hogares o familias

Los hogares o familias son considerados como unidades de consumo. Esto significa quecompran o demandan en el mercado de bienes y servicios todo lo necesario para cubrir susnecesidades. Diariamente las familias toman decisiones de consumo: resuelven qué

cantidades de bienes o servicios van a comprar, sean ellos alimentos, salud o vacaciones.Sus decisiones dependen, por un lado, del ingreso que tenga la familia para gastar (surestricción de presupuesto o restricción presupuestaria) y de los precios vigentes de losartículos de consumo. Por otro lado, sus decisiones de cuánto comprar de cada biendependen de sus preferencias o gustos.

Se supone que las familias distribuyen el ingreso entre todos los consumos de la mejormanera posible, dadas sus preferencias. Así, en un año determinado y con el nivel de



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precios vigente, dos familias con igual cantidad de recursos e igual cantidad de integrantes, pueden elegir opciones de consumo muy diferentes. Mientras que una de ellas puededecidir tomar vacaciones y alquilar una casa en la playa, la otra puede considerarlodisparatado pues prefiere satisfacer otras necesidades que considera prioritarias, comocomprarse un auto. Sin embargo, al año siguiente si hay un cambio de precios relativos,

aunque ambas familias mantengan las mismas preferencias, sus decisiones pueden ser otras.La decisión óptima o de mayor eficiencia consiste en asignar los recursos disponibles deforma de satisfacer al máximo las necesidades, teniendo en cuenta las preferencias.

1.2.2 Empresas

Las empresas son las unidades de producción, organizan el proceso productivo para laobtención de bienes y servicios. Deciden qué cosas producir, cómo producir (en base a quétecnología) y cuánto producir. Para hacerlo, las empresas utilizan factores de producción(capital, trabajo y recursos naturales) combinados en ciertas proporciones determinadas porla tecnología que utiliza. Esa combinación se denomina función de producción.

Recuadro 1.3:

La función de producción

La función de producción determina la cantidad máxima que se puede producir de undeterminado bien a partir de ciertas cantidades de factores utilizados en el proceso productivo. La relación entre el producto y los factores es directa, a medida que se utilizanmás factores se obtiene más producto. En términos algebraicos, la función de producción seexpresa como:

Qx = f (L, K, RN)

siendo:Qx la cantidad producida del bien xL, K y RN las cantidades de los factores productivos (ver Recuadro 1.1)

Los factores de producción pueden combinarse de muchas maneras para producir unamisma cantidad. Una empresa alcanza la eficiencia técnica si obtiene la máxima producción posible con determinadas cantidades de factores. La función de producciónresume la información técnica sobre las combinaciones de factores técnicamente eficientes

que están disponibles para la empresa. Sin embargo, las empresas van a tratar de minimizarlos costos de producción, dados los precios de los factores productivos que utilizan. Cuandose alcanza este resultado la empresa logra la eficiencia económica.

A nivel de la economía en su conjunto, la posibilidad de expandir la producción estálimitada por la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnología, los cuales en tanto“bienes económicos” son “escasos”.



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¿Se puede medir la eficiencia técnica a nivel de la economía en su conjunto? Pararesponder a esta pregunta se plantea un sencillo modelo que permite identificar las distintasopciones de producción y ubicar cuáles son las más eficientes. Este modelo denominadofrontera de posibilidades de producción (FPP), es un gráfico que representa lascantidades producidas en una economía a partir de los recursos disponibles. Se supone que

en esta economía se producen sólo dos bienes, por ejemplo, alimentos y vestimenta.

Recuadro 1.4:

La frontera de posibilidades de producción (FPP)

La frontera de posibilidades de producción o frontera de posibilidades tecnológicas definetodas las combinaciones de dos bienes que son alcanzables, dadas la dotación de recursos yla tecnología disponibles para el país. Los puntos sobre la FPP son puntos de óptimo porque señalan la máxima producción posible dada la dotación de recursos.

La dotación de recursos disponible define un conjunto de combinaciones posibles entre la

producción de alimentos y de vestimenta. Para una dotación determinada de recursos lascombinaciones posibles se ubican sobre la curva FPP. En un extremo, si todos los recursosdisponibles se dedican a producir alimentos, estaremos ubicados en el punto A en elDiagrama 1.2. En el otro extremo, si todos los recursos se utilizan en la producción devestimenta, nos ubicaremos en el punto V. Entre estos dos extremos, sobre la curva, seencuentran todas las combinaciones posibles de ambos bienes que pueden producirse conlos recursos disponibles.

Diagrama 1.2

Vestimenta

VCombinaciones

inalcanzablesdada la dotación

de recursos.

Situacionesdeseables pero no

posiblesCombinacionesalcanzables dada ladotación de recursos pero

inferiores a situaciones

posibles y más deseables

Alimentos

Frontera de Posibilidades de Producción ( FPP)

x P

x Q

Si nos desplazamos a lo largo de la curva FPP en dirección al punto V estaremosaumentando la cantidad producida de vestimenta para lo cual es necesario disminuir lacantidad producida de alimentos. Lo inverso sucede si nos desplazamos a lo largo de lacurva en dirección al punto A. Sobre la FPP, cualquier intento de incrementar la producciónde un bien necesariamente supone la renuncia a una determinada cantidad del otro. La



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cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más deotro bien se denomina costo de oportunidad.

Recuadro 1.5:

Costo de oportunidad

El costo de oportunidad de un bien o servicio es la cantidad de otros bienes o servicios a laque se debe renunciar para obtenerlo. Por ejemplo, el costo de oportunidad de leer un libroes la cantidad de actividades que se podrían hacer y se sacrifican cuando se decide leerlo.Del mismo modo, el costo de oportunidad del capital es el rendimiento que se deja de percibir en una inversión alternativa.

En el caso de la Frontera de Posibilidades de Producción el costo de oportunidad es igual ala cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más deotro, dados los recursos existentes. Así, por ejemplo, el costo de oportunidad de producir

más alimentos es igual a la cantidad de vestimenta que se debe dejar de producir alreasignar los factores productivos para aumentar la cantidad de alimentos.

El costo de oportunidad de producir una unidad más de vestimenta es distinto según lasunidades que se estén produciendo de este bien (es decir, depende del punto de la FPP enque nos encontremos). Las diferencias en la relación de unidades de uno y otro bien a lolargo de la FPP explican su forma cóncava.

Cuando la mayor parte de los factores productivos se destina a producir alimentos (cercadel punto A), la FPP es muy empinada. Esto significa que por cada unidad de alimentos quese deja de producir se aumenta la producción de vestimenta en mucho más que una unidad.

Esto se debe a que cerca del punto A los factores productivos más aptos para producirvestimenta se estarían utilizando en la producción de alimentos y bastaría una pequeñadisminución en la cantidad producida de alimentos para aumentar significativamente lacantidad de vestimenta. Por ejemplo, si las costureras estuvieran dedicadas a producirtallarines, su habilidad estaría desaprovechada. En la medida en que aprovecharan mejorsus aptitudes, dedicándose a producir vestidos y no tallarines, se lograría aumentar lasunidades de vestimenta en mayor proporción que lo que disminuirían las unidades dealimentos.

Lo contrario sucede en el otro extremo de la FPP (cerca del punto V): por cada unidad devestimenta que se deja de producir aumenta la producción de alimentos en mucho más de

una unidad. La FPP en este tramo se vuelve más achatada (horizontal).

Cuando nos encontramos en el tramo intermedio de la FPP, donde se producen cantidadessimilares de los dos tipos de bienes, los factores productivos están asignados en forma másequilibrada. La cantidad que se debe sacrificar de cada bien para producir mayor cantidaddel otro se vuelve más pareja.



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Los puntos sobre la FPP son puntos de eficiencia porque en ellos se está produciendo lamáxima cantidad posible con los recursos disponibles. Cualquier combinación de alimentosy vestimenta situada en el interior de la frontera (como el punto Q) supone ineficiencia, puesto que sería posible ubicarse en un punto más a la derecha y/o más arriba que

permitiría aumentar la producción de al menos uno de los dos bienes, sin disminuir la producción del otro. Los puntos interiores son, por lo tanto, posibles pero no deseables, enla medida en que representan combinaciones inferiores a las que se ubican sobre la FPP.

En cambio, las combinaciones que se ubican fuera de la FPP (como el punto P) seríandeseables pero no posibles, dado que los recursos disponibles no permiten alcanzarlas. Sóloes posible lograr esas combinaciones si un cambio tecnológico desplaza la FPP hacia laderecha.

1.2.3 Estado o sector público

Además del sector privado (empresas) en las economías modernas actúa el sector público.El sector público diseña e implementa políticas económicas o “políticas de gobierno”,establece regulaciones para el funcionamiento de las actividades económicas, controla elcumplimiento de dichas regulaciones y sanciona su incumplimiento. Las políticas que elEstado implementa y las actividades que desarrolla tienden a ciertos objetivos principalesen relación al funcionamiento general de la economía: el crecimiento económico, laestabilización de los precios, la disminución del desempleo y la equidad en la distribucióndel ingreso. También está entre sus cometidos el garantizar a los ciudadanos sus derechosde propiedad y el usufructo del producto de sus esfuerzos económicos.

El Estado también actúa como agente económico cuando consume bienes y servicios(unidades de consumo públicas) y, en muchos casos, cuando produce directamente bienes yservicios (unidades de producción públicas).

En el ámbito del derecho privado un individuo tiene asegurada su libertad por el hecho deque puede hacer todo aquello que las normas no prohíban. En cambio, en el ámbito delderecho público, el Estado sólo puede hacer lo que las normas habilitan, lo cual contribuyea asegurar la libertad de los individuos. En consecuencia, el sector público como agenteeconómico, realiza algunas acciones similares a las del sector privado pero que estánregidas por un marco jurídico diferente, mucho más regulado.

¿Por qué el Estado regula las actividades económicas que realiza el sector privado? Existenvarias razones para ello, derivadas de la existencia de imperfecciones o fallas del mercado.

Las fallas del mercado son situaciones o condiciones en las cuales los precios no dan buenas señales a los consumidores (no reflejan adecuadamente sus preferencias) o a los productores (no reflejan adecuadamente sus costos). Tradicionalmente se entendía que enesos casos estaba justificada la producción por parte del Estado de los bienes y serviciosque respondían a tales características. Actualmente se entiende que el Estado debe regular ycontrolar tales situaciones, pero no necesariamente desarrollar las actividades por sí mismo.



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Existen básicamente tres tipos de fallas de mercado que justifican la regulación pública:existencia de bienes públicos, de externalidades y de monopolios naturales. Suelenagregarse otros dos tipos de fallas: la información asimétrica y los mercados incompletos.

• Bienes públicos. Son bienes que pueden ser consumidos de manera indivisible portoda la comunidad. Tienen la característica de no poder excluir de su utilización alas personas y que no resultan más caros porque los utilice una persona más. Porejemplo, la luz de un faro es un bien público. No puedo impedir que un barco se beneficie de su señal aunque no pague impuestos para mantenerlo enfuncionamiento y tampoco resulta más caro si la utilizan cien barcos en lugar de unosolo.

• Externalidades. Algunas actividades tienen efectos positivos o negativos sobreterceros sin que los precios en los mercados reflejen los beneficios o perjuiciosocasionados. En tales casos el Estado debe intervenir, al menos para sancionar a

quien perjudica a los demás. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios que corresponden a los agentes privados no son iguales a los costos o los beneficios que corresponden a la sociedad en su conjunto. Es el caso de empresasque contaminan un arroyo perjudicando a las familias que se encuentran aguasabajo. En tal caso el Estado puede obligar a las empresas a reducir los efectoscontaminantes o puede cobrarles multas (o derechos de contaminación).

• Monopolios naturales. Existe un monopolio natural cuando en cierta actividaduna sola empresa produce a menor costo que si hubiera dos o más empresas. Unejemplo de este tipo puede darse en la distribución de electricidad, en el transporteferroviario o en un gasoducto. Si el monopolio natural se dedica a la producción de

un bien que cubre necesidades primarias de la población, por ejemplo, electricidad oagua potable, es frecuente que esta actividad sea realizada o regulada por el sector público porque tomará en cuenta el bienestar general de la población y no solamentela maximización de su ganancia.

• Información asimétrica. Existen actividades donde las unidades de produccióntienen mucha más información que las unidades de consumo. En estos casos, elEstado interviene para obligar a informar a las personas acerca de las característicasde los bienes que están comprando o los servicios que están contratando, en particular si esos bienes o servicios afectan necesidades primarias de las personas.Así, por ejemplo, es obligatorio declarar los ingredientes de los alimentos, informar

la fecha de vencimiento y cuál es la empresa que los produce o que los importa.

• Mercados incompletos. Son mercados en los cuales, aunque existan agentesdispuestos a pagar por un bien o servicio, existen condiciones de incertidumbre oriesgo que hacen que no se instalen empresas privadas para su producción. Un casotípico en Uruguay son los seguros contra el granizo. En la medida en que es alta la probabilidad de que caiga granizo, las empresas privadas no aseguran a los



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agricultores contra este fenómeno; sólo lo hace el Banco de Seguros del Estado, quees una institución del sector público.

Existen otras razones por las cuales el Estado actúa en la economía. Estas no sonmeramente económicas sino que responden a juicios de valor aceptados por la sociedad.

Más allá de las funciones centrales del Estado (justicia, defensa, seguridad) en todos los países del mundo el sector público presta ciertas funciones que por alguna razón la sociedadconsidera que las hace mejor que el sector privado: es el caso de la educación pública o lasalud pública. Por eso decimos que las economías modernas son economías mixtas, porque participan en ellas tanto el sector privado como el sector público.

1.2.4 Sector externo

Los países no están aislados, tienen relaciones con el resto del mundo al que se denomina,en forma genérica, sector externo. El sector externo produce parte de los bienes y serviciosque luego son ofrecidos dentro del país a través del comercio. A su vez, el sector externoconsume parte de los bienes y servicios que se elaboran dentro del país.

1.3 Economía positiva y economía normativa

La realidad económica puede abordarse desde un punto de vista positivo o normativo. Laeconomía positiva es aquélla que describe la realidad: realiza afirmaciones acerca de cómoes o cómo podría ser el mundo. Trata de señalar qué condiciones pueden determinar quesucedan ciertos fenómenos en el futuro. La economía positiva se puede validar o refutaranalizando la evidencia, por lo tanto es una disciplina científica.

La economía normativa es aquélla que indica cómo debería ser el mundo, realiza un juiciode valor. Ofrece prescripciones acerca de lo que es deseable en base a juicios de valor. Portal motivo la economía normativa no se puede validar o refutar con información, porque los juicios de valor tienen que ver con criterios éticos, ideológicos o políticos que tienen las personas.

El análisis económico forma parte de la economía positiva y en la medida en que noincorpora juicios de valor se considera conocimiento científico.

1.4 Enfoques micro y macroeconómico

La Economía se divide en dos grandes campos que responden a distintos niveles deanálisis: microeconomía y macroeconomía.



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1.4.1 El enfoque microeconómico

El enfoque microeconómico analiza cómo actúan las unidades económicas y cómo serelacionan en el mercado de bienes y servicios o en el mercado de factores. La

microeconomía estudia, por ejemplo, cómo se modifica la demanda de combustiblescuando su precio aumenta a raíz del incremento en el precio del barril de petróleo. También brinda respuestas a la interrogante de lo que puede suceder en los mercados de otros bienessustitutivos (como la electricidad o el gas natural) frente a ese aumento del precio del petróleo.

Recuadro 1.6:

Microeconomía

La microeconomía es la rama de la teoría económica que analiza el comportamiento de lasunidades individuales tales como los consumidores, las empresas, y los mercados. Analizala conducta de los individuos en sus roles de consumidores y de productores, de

demandantes y de oferentes, y sus interrelaciones.

La primera percepción que tiene una persona sobre los temas económicos esmicroeconómica. Cuando un niño recibe por primera vez una moneda de 10 pesos, y sedirige a un quiosco a comprar golosinas, realiza su primera actividad económica. Deberáelegir entre múltiples ofertas atractivas de golosinas de diferentes formas y colores que leson ofrecidas desde tentadoras vitrinas, a determinados precios. Empezará preguntando alquiosquero los precios de las golosinas que más le gustan y mentalmente irá asignando sus10 pesos. En ese momento sentirá por primera vez, el dilema de querer obtener múltiples bienes con recursos escasos. Se ha convertido en un consumidor, vive el conflicto entre loque desea tener y lo que puede comprar.

1.4.2 El enfoque macroeconómico

La macroeconomía estudia el comportamiento de la economía en su conjunto y de losgrandes agregados económicos: el empleo global, el ingreso o renta nacional, la inversión,el consumo, los precios, los salarios, etc.

En forma cotidiana, en los informativos, en las reuniones de trabajo o en las conversacionesdomésticas, se escuchan referencias a la marcha de la economía en general: referencias aldesempleo o a la inflación. Estos conceptos tienen cierto nivel de abstracción, no son tanintuitivos como los de la microeconomía. El propósito de la macroeconomía es obtener una

visión simplificada de la economía en su conjunto, que permita conocer y actuar sobre elnivel de la actividad económica o de otros agregados de un determinado país.



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Recuadro 1.7:

Macroeconomía

La macroeconomía se ocupa del estudio del funcionamiento de la economía en su conjunto.Estudia fenómenos tales como la inflación, el crecimiento económico y el desempleo.

Responde interrogantes acerca de por qué hay expansiones y recesiones, por qué suben los precios o el desempleo, cómo influye el déficit fiscal, etc.

En el campo de la macroeconomía se plantean distintas opciones a quienes deben tomardecisiones a ese nivel. A veces es necesario elegir entre aumentar el crecimiento económicoo lograr mayor equidad en la distribución del ingreso, entre tener más crecimiento o evitarla contaminación, entre aceptar un nivel de precios mayor o un mayor desempleo, etc.

Entre otras cosas, la macroeconomía permite la elaboración de políticas para evitar que se produzcan cambios bruscos en la producción o en el empleo en ciertos períodos, aumentos

de los precios en otros, o procesos generalizados de endeudamiento de los agentes. Encambio, la macroeconomía no busca explicar por qué en determinado año se producen máso menos automóviles o computadoras, ni por qué su precio aumentó o se redujo. De estetipo de cuestiones se encarga la microeconomía.

Los dos enfoques, el micro y el macroeconómico no son excluyentes sino complementarios.Existe una estrecha relación entre ambos campos y de hecho, los efectos micro omacroeconómicos de un determinado fenómeno son difíciles de separar. Un ejemplo queilustra esta complementariedad es el establecimiento de un impuesto a la renta. El análisismacroeconómico se pregunta sobre las consecuencias que este impuesto puede tener sobreel nivel de actividad. Para analizar esta cuestión, sin embargo, debe preguntarse cómo

afecta este impuesto las decisiones microeconómicas de los hogares en términos de lacantidad de bienes y servicios que desean consumir.

1.5 Modelos y variables

La economía analiza el comportamiento de los agentes y cómo se relacionan entre sí através de modelos. Los modelos son visiones simplificadas de la realidad económica que permiten analizar los grandes agregados o los comportamientos promedio de los agenteseconómicos. Estas simplificaciones permiten analizar aspectos específicos de una economía para poder entender su comportamiento.

Existen dos formas básicas de conocer una ciudad donde uno nunca ha estado. Una de ellases tomando una foto aérea, donde aparecerán las calles, las casas, los árboles, las antenas,los cables y los autos. Otra forma es mediante un plano donde estén dibujadas las líneasesenciales que marcan las calles y las plazas. Si bien una fotografía es una reproducciónmás exacta de la realidad, contiene demasiados elementos que generan confusión cuandouno quiere identificar las calles para llegar a un cierto destino. En cambio, si bien el planono contiene todos los elementos de la realidad (es una simplificación de la misma), resulta



16

mucho más útil para orientarse y seleccionar los caminos. Los modelos económicos son los planos que nos permiten conocer de manera más simple y rápida cómo funciona laeconomía.

Los modelos económicos consisten en diagramas y ecuaciones que establecen relaciones

que reflejan lo que sucede en la realidad. Los modelos se basan en supuestos y toman encuenta sólo los aspectos más relevantes de la realidad.

Los modelos utilizan para representar la realidad un conjunto limitado de variables

económicas. Se denomina variable económica a todo lo que influye en las decisiones sobreel qué, el cómo y el para quién de que se ocupa la economía o que describe los resultadosde esas decisiones. Su nombre deriva del hecho de que puede asumir distintos valores endiferentes momentos del tiempo o en diferentes lugares. Por ejemplo, cualquiera de losagregados macroeconómicos tales como inversión, consumo, ahorro, gasto, etc., es unavariable económica.

1.5.1 Modelo del flujo circular

¿Cómo se relacionan los agentes económicos?

El modelo del flujo circular de la economía permite observar cómo se relacionan dos tiposde agentes: las unidades económicas de consumo (hogares o familias) con las unidadeseconómicas de producción (empresas) en el ámbito de dos mercados: el mercado de bienesy servicios y el mercado de factores. Este modelo también relaciona las variables producción, ingreso y gasto.

Recuadro 1.8:

Modelo del flujo circular

El modelo de flujo circular es una representación de las corrientes permanentes deintercambios reales y monetarios que se generan entre las empresas y las familias.



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Diagrama 1.3

Diagrama simple del flujo circular de la economía

• El mercado de bienes y servicios

En la parte superior del Diagrama 1.3, se representan las relaciones que se dan en el mercadode bienes y servicios. En él las empresas venden lo que producen y las familias compran loque necesitan. Un ejemplo sencillo que permite entender cómo se relacionan los agenteseconómicos en el mercado es la famosa feria de Tristán Narvaja que funciona en Montevideotodos los domingos. Suponiendo que todos los feriantes son también productores, ellos sonlos agentes económicos que deciden qué frutas, flores o verduras producir, con quétecnología y en qué cantidad.

Cuando los feriantes ven que no logran vender la totalidad de la mercadería que llevaron almercado, es probable que decidan bajar el precio. Es común ver en la feria carteles donde sevan tachando los precios y se muestra su tendencia a la baja a medida que se acerca la hora en

Flujo real Flujo monetario

Gasto de las

familias

Ingreso de

las empresas

Salarios,

alquileres y

beneficios

Ingreso o

Renta de las

familias

Factores de

producciónofrecidos

Factores de

producción

demandados

Bienes y servicios

vendidos

Bienes y servicios

comprados

Empresas

Mercado deBienes y

Servicios

Hogares

Mercado

de

factores



18

que finaliza la feria. Los consumidores, a su vez, atendiendo al dinero que tienen en sumonedero, a sus preferencias y a los precios, deciden qué productos comprar y en quécantidades.

La confluencia de las decisiones de estos dos grupos de agentes económicos determina qué productos se venden ese día en la feria, qué cantidad y a qué precios. Las decisiones de productores y consumidores determinan cuánto dinero llevan los primeros a su casa comoresultado de sus ventas (y cuánta mercadería retorna porque no fue vendida), cuánto gastorealizan los compradores y cuántas frutas y verduras llevaron a sus casas. La suma de lasdecisiones microeconómicas de los individuos determina el resultado de ese día de mercadoen la feria de Tristán Narvaja.

• El mercado de factores

En la parte inferior del Diagrama 1.3, se observan las relaciones entre los distintos agentes en

el mercado de factores. Para realizar sus compras las familias deben poseer una cantidad dedinero equivalente al gasto que realizan.

¿De dónde obtienen las familias sus ingresos para poder consumir? Las familias son las propietarias de los factores de producción (trabajo, capital y recursos naturales), que sonutilizados en la producción de los bienes y servicios. Por lo tanto, las familias obtienen suingreso en el mercado de factores donde venden los servicios de los mismos. Ellas ofrecen eluso de los factores en este mercado y a cambio de esto, reciben una retribución. Laretribución que proviene del trabajo es el salario, la que proviene del uso del capital es el beneficio o interés y la del uso de la tierra se denomina renta. En el mercado de factores lasempresas son las que “compran” y las familias son las que “venden” y en él se determinan los precios de los factores.

1.5.2 Producto a nivel agregado

A nivel agregado o global, la suma de las decisiones de todos los vendedores y compradoresdel país, determina el resultado macroeconómico del mercado global de bienes y servicios dela economía. Siguiendo el diagrama, la línea llena que va desde las empresas al mercado de bienes y servicios representa la producción o flujo real de bienes y servicios.

Supongamos que las empresas que se representan en el diagrama del flujo circular producen sólo bienes y servicios que se destinan a satisfacer necesidades de las familias.Con este supuesto, al flujo real en la parte superior izquierda del diagrama, le correspondeun flujo monetario que representa el pago que reciben las empresas en el mercado de bienesy servicios finales por las ventas realizadas.

A nivel agregado, si suponemos que todos los bienes y servicios producidos son vendidos,este flujo monetario representa lo que se denomina Producto Interno Bruto (PIB) de laeconomía simple ilustrada en el diagrama. El PIB es el valor monetario de la suma de todoslos bienes y servicios producidos en esta economía.



19

Diagrama 1.4

1.5.3 Ingreso y gasto agregados

Si observamos nuevamente el diagrama del flujo circular, podemos ver otras variablesimportantes a nivel agregado. En primer lugar, en la parte inferior derecha del diagrama, elIngreso Nacional (Y) que también se denomina Renta Nacional. Dado que las familias son propietarias de los factores de producción, la retribución obtenida en el mercado de factoresse distribuye hacia las familias como indica la línea punteada.

Diagrama 1.5

Las empresas pagan a las familias un valor monetario por el servicio de los factores. Estaretribución a los factores es el ingreso que reciben los hogares. A nivel agregado, en estaeconomía simple, es indiferente medir el PIB o el valor del ingreso nacional porque ambosvalores son idénticos. El ingreso nacional está formado por la suma de todos los salarios,rentas y beneficios percibidos por los hogares.

Mercado de

Bienes yServicios

Mercado de

factores

Hogares

Gasto o consumo

rivado (C)

Ingreso

Nacional (Y)

Mercado de

Bienes y

Servicios

Empresas

PIB



20

Producto = Ingreso

PIB = Y (1)

En segundo lugar, el diagrama de circulación permite ver el gasto de los agentes. Sisuponemos, para simplificar, que todo el ingreso de las familias es gastado en comprar bienesy servicios en el mercado, el ingreso de los hogares es igual al Gasto o Consumo privado

(C).

Y = C (2)

PIB = C (3)

1.5.4 Valor agregado

El diagrama se completa, en la parte inferior izquierda, con la contribución de los factoresal valor de producción. La línea punteada representa la retribución pagada por las empresas por el uso de los factores de producción. Es igual a la suma de todos los pagos realizados alos factores por concepto de salarios, alquileres o rentas e intereses o beneficios y sedenomina valor agregado. Este valor agregado es igual al PIB.

VA = PIB (4)

Diagrama 1.6

1.5.5 ¿Cómo se mide el PIB?

En una economía verdadera, la medición del PIB es más complicada que la que surge a partir del modelo de flujo circular descrito anteriormente. No sólo existen en este caso bienes finales que son directamente consumidos por las familias, sino también bienesintermedios y bienes de capital que se utilizan por las empresas en el proceso productivo.Por otra parte, no sólo consumen las familias, sino también el Estado y no todos los bienes

Salarios, beneficios yrentas

VA

Mercado

de

factores

Empresas



21

producidos son consumidos en el mismo período, sino que algunos de ellos se acumulan en stocks que serán utilizados en períodos posteriores. Adicionalmente, algunos bienes no seconsumen en el país sino que se venden al sector externo (se exportan), del mismo modoque algunos bienes que se consumen en el país no se producen en ese espacio geográficosino que se compran al sector externo (se importan).

El flujo de bienes y servicios que da lugar al PIB, implica un proceso productivo donde sevan encadenando los productos generados en distintos sectores. Por ejemplo, en la producción de una mesa con destino a los hogares, se recorren distintas etapas que vandesde la producción de la madera (forestación) hasta la producción de muebles en lacarpintería, pasando por una serie de servicios, como el de transporte.

En una primera etapa, la madera en bruto es vendida al aserradero por un cierto valor,supongamos $150, que corresponde a su valor de producción. Los troncos de madera en bruto son la materia prima o el consumo intermedio de la actividad económica siguiente (elaserradero).

¿Cuánto vale la producción del aserradero? El valor de lo que produce el aserradero seobtiene multiplicando la cantidad de madera aserrada por su precio de venta. Si se producen100 metros cúbicos que se venden a $2 el metro cúbico, el valor de producción delaserradero es de $200. Como vimos, este valor de producción no se genera solamente en elaserradero, ya que la madera en bruto tenía un valor de producción de $150 cuando entró alaserradero para ser transformada en tablas. Este costo está incluido en el precio al que sevenden las tablas aserradas. Por lo tanto el valor que genera el aserradero como actividadeconómica es el valor de producción de la madera aserrada menos el valor de producciónde la madera en bruto. Esto es $200 menos $150, o sea, $50. Es decir, el valor que agrega elaserradero es la diferencia entre su valor de venta y el valor del consumo intermedio.

Luego la madera aserrada es comprada por un carpintero para fabricar la mesa. ¿Cuántovale la producción de esta nueva actividad (la del carpintero)? Se debe contar la cantidad demesas que produce y multiplicarla por el precio al cual las vende. Si fabricó 10 mesas y lasvendió a $35, el valor de la producción de la actividad realizada por el carpintero es de$350. Sin embargo, el valor que agrega el carpintero es la diferencia entre el valor de producción de las mesas y el valor de las tablas aserradas (consumo intermedio). Esto es,$350 menos $200, lo que da un valor de $150. Este es el valor agregado de la carpintería.

No debe confundirse entonces, el valor de la producción de cada actividad con su valoragregado, que es la resultante de restarle al valor de producción el del consumo intermedio(materias primas o bienes intermedios).

Si en la economía sólo se fabricaran mesas a partir de los árboles plantados en el país, elPIB se mediría por el valor de producción de las mesas que se destinan al consumo final,que es igual a la suma del valor agregado de cada una de las actividades involucradas,como se muestra en el cuadro 1.1.



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Cuadro 1.1

Valor de producción, PIB y valor agregadoEn pesos

Etapa de

la producción

Valor de

producción

Consumo

intermedio

Valor

agregado

Plantación de árboles 150 0 150

Aserraderos 200 150 50Producción de bienes intermedios

350 150 200

Fabricación de muebles 350 200 150Producción de

bienes finales350 200 150

PIB 350

En la economía en su conjunto, para medir el PIB o Valor Agregado se contabiliza el valorde producción de todos los bienes y servicios producidos menos el consumo intermedio de bienes utilizados en esa producción. Esto es igual a la suma del valor de los factores

productivos (trabajo, capital, recursos naturales) utilizados en todas las actividades. Estadefinición suele ser la más utilizada.

Recuadro 1.9:

Producto Interno Bruto (PIB)

¿Qué es el Producto Interno Bruto o PIB de un país? Es el valor monetario final de todoslos bienes y servicios generados por los factores de producción localizados en ese paísdurante un período determinado.

La palabra PRODUCTO se refiere al valor generado por los factores de producción, sin

tomar en cuenta el valor de las materias primas o los insumos intermedios incorporados enlos bienes y servicios producidos, a efectos de evitar duplicaciones en el total agregado. Esequivalente al “valor agregado” por los factores de producción en un período determinado.La palabra INTERNO indica que se considera la producción realizada dentro de lasfronteras del país aunque los productores o las empresas sean extranjeros. Del mismomodo, significa que no se tiene en cuenta la producción realizada por factores de producción uruguayos en el exterior.El calificativo de BRUTO se añade al producto interno para señalar que no se toma encuenta la pérdida de valor (o depreciación), que hayan sufrido los bienes de capital duranteel período de tiempo que se está considerando (por desgaste u obsolescencia, por ejemplo).Si se tomara en cuenta la depreciación se estaría considerando el producto “neto”.



23

Recuadro 1.10:

Valor bruto de producción (VBP) y Valor Agregado bruto (VAB)

El valor bruto de producción es el valor total de los bienes y servicios producidos en un país en un período de tiempo determinado.

El valor agregado bruto es el valor de los bienes y servicios producidos en dicho país enun período de tiempo, pero descontando el costo de los insumos utilizados en la producción.

En ambos casos, los valores son “brutos” porque no se toma en cuenta la pérdida de valor odepreciación que sufren en el período considerado los bienes utilizados en la producción.

1.5.6 ¿Cómo es el PIB de Uruguay?

• El PIB de Uruguay y su estructura

Según las cifras preliminares del Banco Central del Uruguay (BCU), en el año 2003 el PIBalcanzó un monto de $ 315.446 millones. Esta medida del PIB en pesos uruguayos (unidadmonetaria del país), está expresada en pesos corrientes. Esto significa que las cantidadesde bienes y servicios producidos están valoradas a los precios vigentes en 2003, período enel cual se generaron esos bienes y servicios (período corriente).



24

Las actividades que se realizan en el país pueden ser agrupadas en sectores económicos y eltotal del PIB puede ser descompuesto según la contribución que hace cada uno de ellos alvalor agregado bruto. La composición por sectores del PIB uruguayo en el año 2003 se presenta en el Gráfico 1.1.

Gráfico 1.1Estructura del PIB en 2003

12,4%

18,0%

4,5%

3,3%

11,5%

40,0%

10,3%

Sector Agropecuario, Pesca y Minería Indusria ManufactureraElectricidad, Gas y Agua Construcción

Comercio, Restaurantes y Hoteles Establecimientos financieros y segurosOtros servicios

Fuente: Elaborado con datos del BCU.

En 2003 el sector primario (que incluye las actividades agropecuarias, la pesca y la minería)generó algo más del 12% del PIB y la industria manufacturera fue responsable de un 18%

del total. El conjunto de actividades que componen el sector servicios representaron más de60% del PIB en ese año. Entre ellas se destacan las actividades de comercio, restaurantes yhoteles y los servicios financieros. Un conjunto muy variado de otros servicios (como lasactividades que realiza el gobierno, los servicios a empresas y los servicios culturales, personales, etc.) representan un 40% del total.



25

Cuadro 1.2

Evolución de la estructura del PIB por sectores de actividad

(en porcentajes)

Fuente: Elaborado con datos del BCU

• El PIB real o a precios constantes

Para considerar la evolución del PIB a lo largo del tiempo es necesario medir la variaciónen las cantidades de bienes y servicios producidos. Esto requiere eliminar las variacionesdel PIB ocasionadas por cambios en los precios. Volviendo al ejemplo de las mesas,supongamos que en 2002 se produjeron 100 mesas que se vendieron a $50 cada una y queen 2003 se produjeron 80 mesas que se vendieron a $100 cada una. En el primer año, el

valor de lo producido es $500, mientras que en el segundo ese valor es $ 800. Aunque elvalor aumentó, la cantidad producida es menor (80 contra 100). Si comparamos los valoresen uno y otro año, llegaríamos a la conclusión errada de que la producción de 2003 esmayor que en el año anterior. Sin embargo, la población tendrá menos mesas disponibles eneste último año.

Cuando se desea saber si las actividades productivas del país aumentaron o disminuyeronen un período de tiempo es necesario medir el PIB a los precios vigentes en un determinadoaño. A esto se le llama valor del PIB a precios constantes.

Al igual que en el ejemplo de las mesas, entre 2000 y 2003 el PIB de Uruguay, pasó de

$243.027 millones a $ 315.446 millones, como lo indica el Cuadro 1.3. En pesos corrientes esevidente que aumentó. Sin embargo, ese incremento responde a subas en los precios y, por lotanto, esos valores no reflejan el crecimiento de las cantidades producidas de los distintos bienes y servicios.

Para conocer la variación real de la actividad productiva realizada en el año es necesarioeliminar el efecto de los precios. Con ese fin, se valúan los distintos componentes del PIB a precios constantes correspondientes a un año base, en este caso, 1983. Al hacerlo, se

1983-1989 1990-1999 2000-2003

Sector Agropecuario y demás primarios 8,2 7,7 8,4Industria Manufacturera 22,0 16,9 16,5

Construcción 4,8 5,0 4,5

Sector Servicios 65,0 70,3 70,6

Electricidad, Gas yAgua 3,0 4,1 4,3

Comercio, Restaurantes y Hoteles 15,1 12,8 12,0

Transportes y Comunicaciones 6,8 8,5 8,8

Establecimientos financieros y seguros 8,8 9,7 10,5

Bienes inmuebles 11,2 13,6 13,4

Servicios prestados a las empresas 2,1 2,3 2,2

Servicios del Gobierno General 8,6 9,1 9,1

Otros serv. comunales, sociales y personales 9,3 10,4 10,3

Total PIB 100 100 100



26

comprueba que, contrariamente a lo que sugieren los valores a precios corrientes, el PIB de2003 a precios constantes es menor que el de 2000.

Cuadro 1.3

PIB de Uruguay a precios corrientes y constantes

En millones de pesos Años PIB

a precios corrientes

PIB

a precios de 1983

2000 243.027 2872001 247.211 2772002 260.967 2462003 315.446 253


Cuando el valor del PIB o de cualquier otra variable económica está expresado en precios

del año considerado (precios corrientes), se le denomina valor nominal y cuando estáexpresado en precios constantes se le llama valor real. Para transformar una variable comoel producto, que se compone de múltiples bienes y servicios, de precios corrientes a preciosconstantes, se utilizan Indices de precios.

Recuadro 1.11:

Indice de precios

Un índice de precios es el cociente entre el valor monetario de un conjunto dado de bienes yservicios en un período determinado (por ejemplo, 2003) y su valor monetario en un períodoelegido como base (por ejemplo, 1983), multiplicado por 100.

Si en 2003 el valor del índice de precios es mayor que 100, significa que los precios de eseaño son mayores que los de 1983 (año base). Por el contrario, si el valor del índice de preciosen 2003 es menor que 100 eso implica que los precios de 2003 son menores que los de 1983.

1.5.7 Crecimiento económico

El crecimiento de la actividad económica se mide a través de la variación del PIB a preciosconstantes o, lo que es lo mismo, a través de la variación del VAB a precios constantes.

Para determinar si hubo crecimiento económico se considera si aumentó el PIB real, esto es,si aumentó la cantidad física de bienes y servicios producidos en un período de tiempo dado.Usualmente se calcula la tasa de variación porcentual del PIB real como indicador de lamarcha de la economía del país año por año.





28

Recuadro 1.13

Producto por habitante y Paridad de Poderes de Compra

¿Qué es el producto por habitante? El producto por habitante o producto per cápita, es elcociente entre el PIB y el número de habitantes de un país para un período determinado. El

producto por habitante es un indicador frecuentemente utilizado para medir la variación dela riqueza de una economía a lo largo del tiempo y, fundamentalmente, es empleado paracomparar la riqueza entre países.

Para poder hacer estas comparaciones es necesario, en primer lugar, medir el PIB porhabitante de los diversos países en una misma moneda. Se suele utilizar como monedacomún el dólar americano. En segundo lugar, se deben realizar ciertos ajustes a las cifras delos PIB en dólares, dado que una misma cantidad de esta moneda compra cantidadesdiferentes de bienes en cada país. En consecuencia, el valor del PIB por habitante endólares es ajustado para que refleje en todos los países igual capacidad para comprar bienes. A este ajuste se le denomina ajuste por Paridad de Poderes de Compra (PPC).

1.6 Oferta y demanda agregadas

1.6.1 Un flujo circular más complejo

En una economía verdadera, las relaciones que se establecen entre los agentes no son tansimples como las que surgen del modelo del flujo circular. Además de las relaciones entreempresas y familias, a través de los mercados de bienes y servicios y de factores, existen

relaciones entre estos agentes y otros como el Estado, el sector externo y las institucionesfinancieras. En el Diagrama 1.7 se agrega algo más de complejidad al modelo del flujocircular, esquematizando los principales flujos monetarios que se dan entre todos esosagentes económicos.



29

Diagrama 1.7.

Diagrama complejo del flujo circular de la economía

Consumo

Ingresos de

las empresas

Pagos a factores

Ingreso o renta

Compras del Estado

Empresas

Mercado de

Bienes yServicios

Hogares

Mercado de

factores

Estado

Im uestos

Instit.

Financ. Ahorro rivado

Déficit público

Inversión

Sector

externo

Pagos de import. y export.

Pagos a factores de yhacia el exterior

• Los hogares

Los hogares, además de vincularse con las empresas, se relacionan con el Estado a travésdel pago de impuestos. Algunos hogares no gastan todo su ingreso en la compra de bienes yservicios y en el pago de impuestos, sino que ahorran una parte del mismo, mediantedepósitos u otros instrumentos ofrecidos por las instituciones financieras.

• Las empresas

Las empresas no sólo venden bienes y servicios a los hogares, sino también al Estado,recibiendo a cambio un flujo monetario. Las empresas requieren fondos para financiar lainversión que les permite producir bienes y servicios. Estos fondos los obtienen de las



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instituciones financieras que intermedian entre el ahorro de las familias y las necesidadesde las empresas.

• El sistema financiero

El sistema financiero está formado por instituciones que operan como intermediarios entrelos hogares que ahorran y las empresas que necesitan recursos monetarios para invertir y producir bienes y servicios. También el Estado necesita fondos para financiar sus déficitscuando sus gastos superan a sus ingresos.

• El Estado

El Estado o sector público obtiene sus ingresos a través de la recaudación de impuestos quecobra a los hogares. Es también un demandante de bienes y servicios producidos por lasempresas.1

• El sector externo

La economía nacional se relaciona con el resto del mundo (o sector externo) a través de dosflujos principales, uno real y uno monetario. El flujo real está compuesto por los bienes yservicios importados o exportados. El flujo monetario está compuesto por los pagos ycobros por concepto de exportaciones o importaciones. 2

1.6.2 La Contabilidad Nacional

Como se vio en el diagrama del flujo circular más simple, el PIB es igual al ingreso total y algasto total:

PIB = Y (5)

De acuerdo a la versión del flujo circular representada en el Diagrama 1.7, el gasto total debeincluir no sólo el gasto de consumo de los hogares (C), sino también el gasto de inversión delas empresas (I), el gasto del consumo del Estado (G) y el gasto neto del sector externo oexportaciones netas (X - M). Debemos escribir, entonces:

PIB = C + I + G + X – M (6)

Esta expresión se denomina identidad de la contabilidad nacional. Es una identidad porquese cumple siempre, debido a la forma en que se definen las variables.

1 Suponemos, por ahora que el Estado no produce bienes y servicios, no contrata factores ni invierte nitampoco cobra impuestos a las empresas.2 En esta versión del flujo circular se supone que las relaciones con el resto del mundo se limitan alcomercio de bienes y servicios.



31

Texto de Apoyo

Identidades y ecuaciones

Identidad

Una identidad está formada por dos expresiones separadas por un símbolo de igual donde,

para cualquier valor de las variables, se cumple su igualdad.

Igualdad

En una ecuación, en cambio, sólo se cumple la igualdad para ciertos valores de laexpresión.

• Ingreso disponible y ahorro

Con el ingreso (Y) que reciben, las familias pagan impuestos (T) al Estado. El monto que pueden gastar depende, entonces, no sólo de sus ingresos sino también de cuánto pagan porconcepto de impuestos. Se define así el ingreso disponible (Yd), que es la porción del

ingreso total que puede efectivamente ser gastada en consumo:

Yd = Y –T (7)

Sin embargo, las familias no gastan todos sus ingresos en consumo, sino que tambiénahorran. El ahorro (S) es aquella parte del ingreso disponible que las familias no gastan enconsumir en el período presente. Cuando las familias deciden ahorrar están postergando suconsumo de hoy para consumir en el futuro.

S = Yd – C (8)

La cantidad de ahorro de las familias depende del nivel de sus ingresos y de sus pautasculturales en relación al consumo. Hay familias (y hay países) que tienden a gastar una parte mayor de sus ingresos que otras, dado un mismo nivel de ingresos.

Sustituyendo Yd en la ecuación (8):

S = Y – T – C (9)

A su vez, como Y es igual al PIB, sustituyendo Y por la desagregación del PIB se obtiene:

S = C + I + G + X - M – T – C (10)

Supongamos que estamos en una economía cerrada (sin relaciones con el exterior) y que G= T, es decir que el Estado está en equilibrio (no tiene déficit ni superávit). Bajo estascondiciones, el ahorro es igual a la inversión:

S = I (11)



32

De la ecuación (10) se puede deducir también la relación que existe entre los saldos o balances del sector privado, del Estado y del sector externo. Reagrupando términos seobtiene:

Esta igualdad es meramente contable; no implica relaciones de causalidad entre los balances o saldos de cada uno de estos agentes económicos relevantes.

1.6.3 La oferta agregada u oferta final

En una economía abierta (es decir, que se relaciona con el resto del mundo), se define laoferta agregada (también llamada oferta final) como la suma de todos los bienes y serviciosfinales que se ofrecen en el país, cualquiera sea su procedencia. Se distingue dentro de laoferta agregada dos grandes componentes: los bienes y servicios producidos internamente(el PIB) y los bienes y servicios importados (que designaremos con la letra M).

OA = PIB + M (13)

Recuadro 1.14:

Oferta agregada o final

La oferta agregada u oferta final es la suma de todos los bienes y servicios finales que se producen o se importan en una economía en un determinado período.

Gráfico 1.2

Estructura de la oferta agregada en Uruguay

(valores promedio 2000-2003)

17 %

83%

Producto Interno Bruto Importaciones


(S – I) + (T - G) = X – M (12)

Balance Balance BalancePrivado del Gobierno Externo



33

En los últimos tres años, los bienes y servicios producidos en Uruguay han representado, en promedio, un 83% de la oferta agregada del país.

1.6.4 La demanda agregada o demanda final

A nivel de la economía en su conjunto, también se puede definir una demanda agregada(también llamada demanda final). Esta es la suma de todos los gastos que realizan losagentes económicos cuando adquieren bienes y servicios finales. La demanda agregadatiene dos grandes componentes: la demanda interna (DI) que incluye todas las demandas delos agentes radicados en el país y las exportaciones (X) que son los bienes y servicios queel sector externo le compra al país. A su vez, la demanda interna está compuesta por elconsumo de los hogares o familias (C), por la formación bruta de capital o inversión de lasempresas (I) y por el consumo o gasto del gobierno (G).

• Consumo privado

El mayor componente de la demanda agregada es el consumo de las familias o los hogares,también llamado consumo privado (C). Las familias compran bienes y servicios endiferentes lugares (almacenes, supermercados, teatros, restaurantes, carpinterías, bancos,etc.) independientemente de que sean producidos en el país o importados. Los bienes yservicios consumidos por las familias son bienes finales, es decir, que no se utilizan en la producción de ningún otro bien o servicio, sino que se destinan directamente a satisfacer lasnecesidades de las personas.

• Formación bruta de capital o inversión

Un segundo componente de la demanda agregada es el que corresponde a la formación bruta de capital o inversión (I). Tanto las empresas como el sector público gastan (oinvierten) en adquirir maquinaria, en construir edificios, carreteras, etc., en hacer cultivos o plantaciones, etc. Todos estos gastos no se destinan a satisfacer directamente necesidadesde ningún agente económico, sino que se incorporan al proceso de producción de bienes yservicios. Sin embargo, a diferencia de las materias primas y de los insumos intermedios,este tipo de bienes no se agota en un solo período de uso, sino que las empresas o el sector público los utilizan en forma recurrente en el proceso productivo. La demanda de este tipode bienes también se considera una demanda final y, por lo tanto, integran la demandaagregada.

• Consumo o gasto público

También el Gobierno demanda bienes y servicios en el mercado para poder desarrollar susactividades. Debe comprar papel para sus oficinas, alimentos para los comedores infantiles,medicamentos para los hospitales públicos, etc. El consumo o gasto del gobierno (G) comprende únicamente los gastos corrientes realizados por el sector público, porque losgastos de inversión se consideran como parte del componente anterior.

De manera que la demanda agregada está compuesta también por el gasto público:



34

DI = C + I + G (12)

• Exportaciones

Finalmente, el sector externo también demanda bienes y servicios del país. La suma de lascompras que agentes económicos del exterior realizan en el país también es parte de lademanda agregada. Cuando vienen turistas al país o cuando se vende carne o automóviles acompradores del exterior, se están exportando bienes o servicios. Estas exportacionesrepresentan la demanda externa que enfrenta el país.

En definitiva, la demanda agregada de bienes y servicios se expresa como:

DA = C+I+G+X (15)

Recuadro 1.15:

Demanda agregada o final

La demanda agregada o final es la suma de los gastos de consumo (público y privado) de losgastos de inversión y de las compras de bienes y servicios del sector externo.

En los tres últimos años, el consumo privado representó, en promedio, un 61% de la demandaagregada en Uruguay. La demanda externa fue el componente que siguió en importancia,siendo casi un 18% del total, como lo indica el Gráfico 1.3.

Gráfico 1.3

Estructura de la demanda agregada en Uruguay

(promedio 2000-2003)

10,6%

17,6% 10,8%

61,0%

Inversión Consumo privado Gas to Público Exportaciones

Fuente: con datos del BCU.







37

1.7 Conceptos clave

NecesidadesEscasez relativa

PreferenciasFactores productivosBienes libres y económicosBienes de consumo y de capitalFallas del mercadoExternalidadesModelo del flujo circularBienes y servicios finalesProducto Interno BrutoIngreso NacionalConsumo privado

Bienes y servicios intermediosValor agregado brutoPrecios corrientes y constantesValor nominal y realIndices de preciosProducto por habitanteOferta y demanda agregadaImportacionesConsumoAhorroInversión

ExportacionesIngreso disponible



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1.8 Preguntas de repaso (ojo van en cada sección, no al final)

1) ¿Cuál es el objeto de estudio de la Economía?2) ¿Tienen más necesidades las personas que viven en países de altos ingresos o las

que viven en países de bajos ingresos?3) ¿Cuál es el dilema que enfrenta el consumidor?4) ¿Qué es un bien económico?5) ¿Qué es un bien libre?6) ¿Qué son los factores productivos?7) ¿Qué es un bien de consumo duradero? ¿Y uno no duradero? 8) ¿Qué es un bien de capital?9) ¿Cuáles son las Unidades de Consumo y qué decisiones toman?10) ¿Cuáles son las Unidades de Producción y qué decisiones toman?11) ¿Cuál es la decisión óptima del consumidor?12) ¿Qué es la eficiencia técnica?

13) ¿Qué es la eficiencia económica?14) ¿Pueden diferir la eficiencia técnica y la económica?15) ¿Qué es la frontera de posibilidades de producción (FPP)?16) ¿Qué es el costo de oportunidad? 17) ¿Por qué razones el Estado regula algunas actividades económicas que realiza el

sector privado?18) ¿Cuál es la diferencia entre economía positiva y economía normativa?19) ¿Cuál es el objeto de estudio de la microeconomía?20) ¿Cuál es el objeto de estudio de la macroeconomía?21) ¿Los enfoques micro y el macroeconómicos son excluyentes?22) ¿Qué es un modelo económico?

23) ¿Qué es una variable económica?24) ¿Cuáles son los principales mercados del Modelo del flujo circular de la economía?25) ¿Qué es el flujo real?26) ¿Qué es el flujo nominal?27) ¿El PIB se mide a través del valor bruto de la producción?28) ¿Qué es el Consumo privado?29) ¿Cuál es el sector productivo con mayor participación en el PIB de Uruguay?30) ¿Qué quiere decir que el PIB está valuado a precios constantes de 1983?31) ¿Cómo se mide el crecimiento de la actividad económica?32) ¿Qué papel juega la tecnología en la FPP?33) ¿Qué es la función de producción?34) ¿Qué es la oferta agregada y cuales son sus componentes en una economía abierta?35) ¿Qué origen tiene la oferta total que existe en un país en un cierto momento?36) ¿Qué es la demanda agregada y cuáles son sus componentes en una economía

abierta?37) ¿Las familias gastan todos sus ingresos en el consumo?



39

1.9 BIBLIOGRAFIA

BERGARA, M. et al. (1999). Economía para no economistas. Montevideo, Departamentode Economía. Facultad de Ciencias Sociales.

BEKER, V.; MOCHON, F. (1995). Economía. Elementos de micro y macroeconomía.Madrid, Mac Graw Hill.

FISCHER, S.; DORNBUSCH, R. y SCHMALENSEE, R. (1990). Economía. 2ª Edición.México, Mc Graw Hill.

LARRAIN F. (2004) Macroeconomía: un enfoque práctico. México, Pearson Educación.

MANKIW, N.G. (2004). Principios de Economía. 3ª Edición. Madrid, Mc Graw Hill.

MANKIW, N.G. (1997). Macroeconomía. 3ª Edición. Madrid, Antoni Bosch.

SACHS, J.; LARRAIN, F. (1994). Macroeconomía en la economía global . México,Prentice Hall Hispanoamericana.





2

Indice

2.1 E L CRECIMIENTO ECONÓMICO DE U RUGUAY DURANTE EL SIGLO XX ..........................32.1.1 ¿Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas?......................................3 2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo ...................................................... 7

2.2 ¿QUÉ DICE LA TEORÍA SOBRE LOS DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO? 112.2.1 ¿Qué es el crecimiento económico?.............................................................11 2.2.2 ¿Por qué se puede expandir la frontera de producción?.............................12 2.2.3 ¿Por qué crecen los países?.........................................................................17 2.2.4 La evidencia empírica: determinantes próximos del crecimiento................ 19 2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Económico .................................... 26

2.3 C ONCEPTOS CLAVE .................................................................................................282.4 R ESUMEN ...............................................................................................................282.5 P REGUNTAS ............................................................................................................302.6 B IBLIOGRAFÍA.........................................................................................................31



3

Capítulo 2: Crecimiento durante el siglo XX

Entre los habitantes de Uruguay existe una percepción generalizada de que el país sufrió un fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Con frecuencia se cree

que en el “pasado lejano” las condiciones de vida en Uruguay eran mejores que en el“pasado cercano” y en el presente. Se dice que Uruguay era la Suiza de América, se habladel “país de las vacas gordas” y se añora una época en la que todo funcionaba tan bien quehasta el seleccionado de fútbol salía campeón del mundo. Se afirma que después el país seestancó y peor aún, entró en una crisis que se ha extendido prácticamente a lo largo de todala segunda mitad del siglo XX. ¿Es así? ¿Esa percepción es compatible con los datos “durosy puros” que manejan los economistas?

Este capítulo identifica los hechos sobre los que se asienta la percepción del fracaso, altiempo que resume los principales argumentos que explican sus causas. En la primerasección se describen las principales características del desempeño económico de Uruguay

durante el siglo XX. En la segunda, se presentan los conceptos principales relacionados conla contabilidad del crecimiento y los resultados que arroja para Uruguay y otros países. Enla tercera, se comenta la adecuación de las teorías basadas en la acumulación de factores productivos a distintos países y/o períodos. En la cuarta se analiza el papel de variablescomo el cambio tecnológico en la explicación del crecimiento de economías como lauruguaya. Finalmente en la última parte se introducen las corrientes explicativas sobre losdeterminantes del crecimiento en países en desarrollo donde variables tales como laestabilidad macroeconómica, la calidad de las políticas, variables como la educación jueganun rol destacado. En esta sección quedan planteados algunos de los temas que serándesarrollados en los capítulos siguientes.

2.1 El crecimiento económico de Uruguay durante el siglo XX

2.1.1 ¿Crecimiento lento o con fluctuaciones profundas?

Diversos indicadores sociales muestran que en los últimos cincuenta años las condicionesde vida del promedio de la población uruguaya no sólo no empeoraron sino que mejoraron.La mortalidad infantil se redujo de 55 a 18 por cada 1.000 niños nacidos vivos, la esperanzade vida al nacer pasó de 67 a 74 años y el analfabetismo de las personas mayores de 15años descendió desde 6,7% a 2,4%. Sin embargo, el hecho de que, a mediados del sigloXX, Uruguay dejó de ser un país de inmigración para transformarse en uno de emigrantesapunta en la dirección opuesta.

En el plano estrictamente económico, los datos disponibles muestran que en la última mitaddel siglo hubo más bienes y servicios disponibles que los que había en 1950, como lo indicael Gráfico 2.1. ¿Por qué existe, entonces, una visión tan negativa sobre la evolucióneconómica reciente?



4

Gráfico 2.1PIB per cápita de la economía uruguaya: 1900-2003

Índice a precios constantes del año 1913=100

0

50

100

150

200

250

300

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: L. Bértola y Banco Central del Uruguay

A lo largo del siglo XX (más precisamente, entre 1900 y 2003) el PIB por habitante (o percápita) de Uruguay creció, en promedio, un 1,4% por año. Esto significa que, si bien huboaños en que la cantidad producida de bienes y servicios se redujo, en otros años aumentó losuficiente como para compensar esas caídas y lograr que promedialmente el PIB per cápitacreciera, aunque a un ritmo relativamente lento. A ese ritmo se requieren aproximadamentecincuenta años para que el conjunto de bienes y servicios se duplique.

Este crecimiento promedio a lo largo de un período tan extenso, en realidad resume dosrealidades diferentes, como lo muestra el Gráfico 2.1. En la primera mitad del siglo (entre1900 y 1955), el PIB por habitante creció a una tasa anual promedio de 1,87%, pero posteriormente (entre 1956 y 2003), sólo se logró un aumento promedio de 0,84% anual.Esto quiere decir que el ritmo de crecimiento se redujo a menos de la mitad del observadoen los primeros 55 años del siglo XX.

Dicho de otra forma, aunque los uruguayos de hoy disfrutan de más bienes y servicios quesus antepasados, la velocidad a la cual éstos han aumentado es mucho menor en la segundamitad del siglo XX que en la primera mitad. Si el PIB por habitante en los últimoscincuenta años hubiera crecido al mismo ritmo que en 1900-1955, hoy se podría disfrutarde casi 80% más bienes y servicios. ¿Será este enlentecimiento en el ritmo de crecimientolo que explica la sensación de fracaso que se asocia a la evolución económica del país en la

segunda mitad del siglo? Para responder a esta pregunta es útil observar con un poco másde detalle este último período, representado en el Gráfico 2.2.



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Recuadro 2.1:Números índice y tasa de variación

Indice del PIB. Para construir un índice del PIB (o de cualquier otra variable) se divide el valor delPIB (o de la variable) en cada año entre su valor en un período que se toma como base y el resultadose multiplica por 100. De este modo, el índice toma el valor 100 para el período base y su valor encada año refleja un valor comparable respecto a ese período base. Si en un año determinado el valordel índice es mayor que 100 eso significa que el PIB es mayor que en el año base.

A partir de los valores del índice para distintos años se puede calcular las tasas de variación del PIBaño a año, como se explicó en el Recuadro 1.12 del capítulo 1).

En el gráfico 2.1, para construir el Indice del PIB por habitante de Uruguay, se eligió como período base el año 1913 y el gráfico muestra las variaciones del PIB con relación a ese año. Los valores delíndice por debajo de 100 (sea antes o después de 1913) señalan que para esos años el PIB porhabitante era inferior al valor registrado en 1913. Por el contrario, los valores del índice por arribade 100 (sea antes o después de 1913) reflejan años en los que el PIB por habitante era mayor que en1913.

El gráfico muestra que a largo plazo, el PIB por habitante creció en comparación con el de 1913.Esto implica que, en promedio, los habitantes de Uruguay disponen de más bienes y servicios quehace noventa años.

Gráfico 2.2PIB per cápita de la economía uruguaya: 1955-2003

Índice a precios constantes del año 1913=100

100

120

140

160

180

200

220

240

260

280

1 9 5 5

1 9 5 7

1 9 5 9

1 9 6 1

1 9 6 3

1 9 6 5

1 9 6 7

1 9 6 9

1 9 7 1

1 9 7 3

1 9 7 5

1 9 7 7

1 9 7 9

1 9 8 1

1 9 8 3

1 9 8 5

1 9 8 7

1 9 8 9

1 9 9 1

1 9 9 3

1 9 9 5

1 9 9 7

1 9 9 9

2 0 0 1

2 0 0 3

Fuente: Datos de A. Maddison y preliminares del BCU para 2001-2003



6

La evolución del PIB por habitante entre 1955 y 2003 muestra un primer período de nítidodeterioro económico, en el cual la cantidad de bienes y servicios disponibles para la población se redujo. Este período se extendió aproximadamente hasta 1968 y refleja unestancamiento de la producción global que, comparada con el crecimiento de la poblaciónda como resultado una tendencia declinante del ingreso per cápita. Generalmente este

período se asocia con el agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitución deimportaciones que trataremos más adelante en este libro.

A partir de entonces, la economía retomó una senda de crecimiento cuyo ritmo se aceleró alo largo de la década del setenta. Esta etapa se identifica con un modelo de crecimiento basado en la promoción de exportaciones, que también trataremos más adelante. Este período de crecimiento se interrumpió abruptamente en 1982 iniciándose un fuerteretroceso, en el contexto de la aguda crisis de la deuda que afectó a varios paíseslatinoamericanos. La caída del PIB per cápita fue muy profunda y la recuperación se iniciórecién en 1985. Al igual que en la mayor parte de los países latinoamericanos el resultadode esta fuerte fluctuación negativa fue una década perdida para el crecimiento, dado querecién en 1991 se recuperó el nivel previo a 1982.

En la década del noventa, la economía uruguaya volvió a crecer a un ritmo acelerado, sobrela base de una conexión más estrecha con los países vecinos (en cierta medida vinculada alMERCOSUR). Nuevamente el proceso se interrumpió en 1999 iniciándose un retrocesoque se agudizó en 2002, en medio de una fuerte crisis regional que comenzó a revertirse enel año siguiente. Esta nueva fluctuación negativa echó por tierra buena parte del incrementoen el PIB per cápita logrado en la década del noventa.

En síntesis, observando la evolución económica uruguaya en el largo plazo se identificantres características básicas: a) el PIB por habitante crece, pero a un ritmo lento, b) aunquese logra un crecimiento importante en algunos períodos, éste no se sostiene en el tiempo yen buena medida los avances se pierden al producirse profundas fluctuaciones1, c) lasdistintas etapas que se observan en relación al crecimiento están vinculadas con cambios enel contexto externo y en las políticas referidas a la inserción externa de la economíauruguaya. Es importante destacar que la evolución económica de Uruguay no puedecalificarse como un proceso de estancamiento de largo plazo, como frecuentemente seargumenta, sino que más bien es el resultado de un estilo de crecimiento caracterizado por períodos de “impulsos” seguidos por períodos de “frenos” a las expansiones previas, como seráanalizado en el capítulo 3.

El retroceso en la década del sesenta y la incapacidad posterior para lograr un crecimientosostenido sin duda han incidido en esa percepción de fracaso que mencionamos al

comienzo de este capítulo. No obstante, otros elementos también inciden en este tema,como veremos en la sección siguiente.

1 Los ciclos económicos y las fluctuaciones se tratan en el siguiente capítulo.



7

2.1.2 Crecimiento comparado: rezago relativo

La dificultad para lograr un crecimiento sostenido no es el único factor que explica lavisión negativa predominante en Uruguay. Un rasgo central que caracteriza el desempeñoeconómico de largo plazo de Uruguay es que, cuando se compara con el de otros países, su

crecimiento resulta débil. El PIB por habitante, que era apenas inferior al promedio de losde Bélgica y Dinamarca a comienzos del siglo pasado, es ahora menos de la tercera parte deese promedio, como lo muestra el Gráfico 2.3. 2 A pesar de que el producto por habitantecreció, Uruguay se “alejó” de las economías industrializadas y algunos países de la regiónse le “acercaron” en términos de PIB por habitante. Algo similar sucedió con la economíaargentina. Esto significa que durante el siglo XX la economía uruguaya se rezagó entérminos relativos.

Gráfico 2.3PIB per cápita de Uruguay, Bélgica y Dinamarca

En dólares constantes de 1990

0

5000

10000

15000

20000

25000

1900 2001

Uruguay

Dinamarca

Bélgica

Fuente: Datos de A. Maddison

Entre 1900 y 2001 el PIB por habitante de Uruguay se multiplicó por 3,4. Esto quiere decirque, en promedio, cada habitante actual del país tenía en 2001 casi tres veces y media másingresos (más bienes y servicios) que quienes vivían en él cien años antes.

¿Qué pasó en los demás países en ese mismo período? Luego de más de un siglo, en promedio, los habitantes del mundo también tienen en la actualidad ingresos más altos que

2 Los datos que aparecen en el gráfico 2.3, al igual que todos los que aparecen en este capítulo comparandodistintos países, están expresados en dólares constantes corregidos por la Paridad de Poderes de Compra(PPC). Como se señaló en el recuadro 1.13 del capítulo 1, este ajuste es imprescindible cuando se trata decomparar entre países.



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sus bisabuelos y tatarabuelos. Entre 1900 y 2000 el PIB por habitante del mundo semultiplicó por 3,8. Más trabajadores y capital y, sobre todo, innovaciones tecnológicas ynuevos conocimientos de mayor calidad, han llevado a que hoy se tenga un mayor acceso a bienes y servicios que hace cien años. ¿Cómo evaluar la importancia del crecimientoeconómico que registra Uruguay a largo plazo? El Cuadro 2.1 permite comparar el

crecimiento de Uruguay con el de otros países, ofreciendo una primera respuesta a esta pregunta.

Cuadro 2.1Crecimiento total del PIB por habitante: 1900-2001

En dólares de 1990Países Factor por el que se multiplica el PIB en el período

Argentina 3.0Brasil 8.2Chile 5.1

Colombia 5.2Uruguay 3.4

Alemania 6.3Estados Unidos 6.8

Francia 7.3Reino Unido 4.5


El aumento del PIB por habitante de Uruguay luce escaso cuando se lo compara con el deotros países, especialmente si se tiene en cuenta que el punto de partida de algunos de elloses desde un nivel de riqueza superior.3 No sólo los países industrializados muestran uncrecimiento promedio mucho mayor que el de Uruguay, sino que lo mismo sucede conotros países latinoamericanos. A Uruguay parece costarle mucho lograr un ritmo de

crecimiento importante en el largo plazo y lo mismo le sucede a Argentina. Por el contrario,Chile, Colombia o Brasil muestran un grado de dinamismo mucho mayor.

En el Gráfico 2.3 se compara el PIB per cápita de Estados Unidos, Finlandia, Francia,Italia, Japón y Uruguay en tres momentos distintos del tiempo: 1900, 1955 y 2001. A principios del siglo XX, el PIB de Uruguay era el tercero de la muestra (superando aFinlandia, Italia y Japón), y esta situación no se modificó sustancialmente al menos hasta1955. Sin embargo, este panorama se revirtió de manera notable en la segunda mitad delsiglo, ya que para el año 2001 Uruguay tiene el PIB más bajo de la muestra y por unadiferencia muy grande.

3 Como veremos en la sección 2 de este capítulo, existen razones que permiten pensar que los países que hanalcanzado menores niveles de ingreso por habitante tienen mayores posibilidades de crecer que los países másricos.



9

Gráfico 2.3PIB por habitante de Uruguay y de países desarrollados

(En dólares de 1990)

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

1900 1955 2001

JapónFinlandia

Italia

Uruguay

Francia

Estados Unidos


El fracaso económico que los uruguayos perciben adquiere entonces una dimensiónrelativa antes que absoluta. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay tienen,en promedio, un ingreso mayor que quienes lo hacían hace cien o cincuenta años, suscondiciones de vida están más alejadas que en el pasado de las de los ciudadanos de los países industrializados.

Segundo, porque a lo largo del siglo XX otros países de la región “se acercaron” a Uruguayen términos de ingreso por habitante. En el Gráfico 2.4, se compara el PIB per cápita deUruguay, Argentina, Brasil y Chile, nuevamente en tres momentos distintos del tiempo(1900, 1955 y 2001). Como se puede ver, a principios del siglo XX, en términos del nivelde ingreso per cápita, Uruguay tenía la segunda posición (muy cerca de Argentina queocupaba la primera posición), siendo su ingreso tres veces mayor que el brasileño. Agrandes rasgos, esta situación se mantenía en 1955. Sin embargo, en el año 2001 el PIB percápita de Chile era un 30% mayor al de Uruguay, en tanto que Brasil se acerca mucho mása los niveles de de Argentina y Uruguay. Esto pone de manifiesto que, en algún momentoentre 1955 y 2001, algunos países que históricamente tenían un ingreso per cápita inferior,superaron o se acercaron mucho al nivel de Uruguay.



10

Gráfico 2.4PIB per cápita de Uruguay y de países de la región

(En dólares de 1990)

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

1900 1955 2001

Brasil

Chile

Uruguay

Argentina

Fuente: A. Maddison

Las dos dimensiones del rezago relativo de Uruguay presentadas en los Gráficos 2.3 y 2.4,muestran que este proceso adquiere mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX.Probablemente, ésa es la razón por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda mitad

relacionada con estancamiento y crisis.Es interesante destacar que el particular desempeño económico de Uruguay en el largo plazo, parece ser un fenómeno común a las economías del Río de la Plata, como se puedever en el gráfico 2.4. En efecto, la experiencia argentina en materia de crecimiento tampocoha sido exitosa cuando se mira el siglo XX en su conjunto. Entre 1901 y 1910 el PIB porhabitante de Argentina era superior al de los países más desarrollados (Alemania, Francia,Reino Unido y Estados Unidos), mientras desde fines de la década de 1940 el crecimientode estos países es muy superior al de Argentina.

Lo anterior es más relevante si se tiene en cuenta que el alejamiento de Argentina de los países ricos tiene lugar, al igual que el de Uruguay, en la segunda mitad del siglo XX. Elhecho de que Uruguay haya desarrollado un vigoroso proceso de integración comercial yfinanciera con Argentina en los últimos treinta años podría explicar en parte esta trayectoriasimilar. En cierta medida, se podría especular con que el rezago relativo de Uruguay es unfenómeno cuyos orígenes deberían buscarse en el pobre desempeño de las economíasvecinas al Río de la Plata



11

2.2 ¿Qué dice la teoría sobre los determinantes del crecimiento

económico?

En la sección anterior hemos visto que el desempeño económico de largo plazo de laeconomía de Uruguay se caracterizó por un crecimiento lento y un rezago respecto a los

países desarrollados. ¿Qué aportes puede hacer la teoría económica para entender lasrazones que lo explican?

En esta sección se explican brevemente los factores que inciden en el crecimientoeconómico de los países. A partir de allí se trata de analizar los factores que explican elcrecimiento de Uruguay durante el siglo XX.

2.2.1 ¿Qué es el crecimiento económico?

El crecimiento económico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo deuna sociedad. Es el aspecto relacionado con la evolución del producto y el ingreso de un

país. En términos teóricos, es la expansión de la capacidad de producción potencial , elaumento del “poder” para incrementar la producción. En términos empíricos, como vimos,el crecimiento se suele medir a través de la evolución del PIB real (o en precios constantes),y de la variación del PIB por habitante.

La posibilidad de expandir la producción de bienes y servicios de un país está limitada porla disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnología, los cuales en tanto “bieneseconómicos” son “escasos”. Como vimos en el capítulo 1, el instrumento que permitevisualizar las posibilidades de producción en un momento dado, para una determinadacantidad de factores de producción es la frontera de posibilidades de producción o FPP(ver Recuadro 1.4). En el caso de un país que produce sólo dos bienes (alimentos y

vestimenta), las posibilidades de producción en un momento dado y para un horizonte cortode tiempo, quedan contenidas sobre la curva FPP, que se encuentra dibujada en elDiagrama 1.1.

A lo largo del tiempo, sin embargo, la frontera de posibilidades puede ampliarse oexpandirse. Expandir la FPP es lo mismo que incrementar la capacidad potencial de producción de la economía. La expansión de la FPP implica crecimiento económico, porque combinaciones de alimentos y vestimenta antes inalcanzables se vuelven factibles.A medida que las economías crecen, la FPP se traslada hacia arriba, se expanden las posibilidades de producción y los habitantes del país están en condiciones de disfrutar demás cantidad de “todos los bienes” (crecen sus conjuntos de oportunidades). El análisis

propuesto en dos dimensiones (alimentos y vestimenta), puede fácilmente generalizarse atodos los bienes y servicios sobre los cuales las personas tienen preferencias definidas.



12

Diagrama 2.1

Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción

F1

A1

F2

Vestimenta

Alimentos

V1

V2

2.2.2 ¿Por qué se puede expandir la frontera de producción?

En otras palabras; ¿de qué depende que la economía crezca? En primer lugar depende delaumento en las cantidades de los factores productivos o de la acumulación de factores deproducción. En el diagrama 2.1, supongamos que la disponibilidad de una cantidad mayorde uno de los factores de producción, tiene como consecuencia un aumento en la producción de vestimenta, en relación a la cantidad producida de alimentos. La FPP sedesplaza de F1 a F2. Ello permitirá contar con más vestimenta para cualquier cantidad dealimentos que el país elija producir. Como el ejemplo supone que el aumento en laacumulación de factores afecta a un solo sector de la economía (el que produce

Vestimenta), la curva no se desplaza uniformemente hacia afuera, sino que la expansión esmayor a medida que aumenta la producción de vestimenta. Así, la forma en que se expandela frontera de producción dependerá de cuáles son los factores de producción que seacumulan y cuán importantes son esos factores en la producción de cada bien o servicio.



13

Recuadro 2.2:Capital

Tradicionalmente, el capital ha sido concebido por la teoría económica como todos los bienes que pueden ser utilizados para producir más bienes.

Capital físico: son los bienes materiales que se utilizan para producir más bienes y que nose extinguen en el proceso de producción. Se lo suele medir por el stock de capital ( K ) quees la suma de los valores monetarios de los bienes de capital acumulados. Típicamentemaquinaria, herramientas, etc.

Modernamente, la teoría económica considera al capital como una categoría más ampliaque la definición previa. El capital incluye también las habilidades que, además de servir para producir otros bienes, pueden ser acumuladas en el tiempo.Capital humano: Es el stock de conocimientos acumulados mediante el aprendizaje y laeducación. Dependiendo del período de tiempo que se quiera analizar y en función de lainformación disponible, suele ser medido con algún indicador del nivel de educación de la

población de un país como, por ejemplo, los años de educación formal de la poblacióneconómicamente activa.

Recuadro 2.3:Acumulación de factores de producción

Se entiende por acumulación, el aumento de las cantidades de los factores productivos.Usualmente, la acumulación requiere la asignación de recursos productivos. Por ejemplo, para ampliar el stock de capital físico se requiere inversión, lo que implica ahorro; es decirrenunciar parcialmente al consumo presente a cambio de ampliar las posibilidades deconsumo futuro. A su vez, para ampliar el capital humano también se requiere que las

personas dediquen parte de su tiempo a acumular conocimiento, en vez de trabajar acambio de un salario o gozar de ocio.

A largo plazo, aún en ausencia de innovaciones tecnológicas, las economías pueden crecersi logran acumular factores que no exhiban rendimientos decrecientes.

Una segunda razón por la que puede crecer la economía (o expandirse la FPP) es el cambiotecnológico. Esto se da, por ejemplo, cuando con la misma dotación de factores, se produceuna cantidad mayor de bienes como consecuencia de una mejor organización del procesode producción o de la incorporación de un avance tecnológico. La curva F2 del Diagrama2.2 muestra cómo se desplaza la frontera de posibilidades de producción en forma paralela

cuando se supone que el cambio tecnológico beneficia por igual a la producción de ambos bienes.



14

Diagrama 2.2

Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción

F1

A1

F2

Vestimenta

Alimentos

V1

V2

A2

El cambio tecnológico o progreso técnico ha cambiado radicalmente la forma de producir a

lo largo del tiempo. El progreso técnico tiene como consecuencia cambios radicales en lavida de las personas; como prueba de ello basta pensar cómo se viviría en un mundo sinelectricidad o sin teléfonos. El grado de incorporación de los cambios técnicos a los procesos productivos marca diferencias importantes entre los países.

El sentido común relaciona el cambio tecnológico o progreso técnico con descubrimientoso inventos que mejoran las formas de producir. Sin embargo, la noción de progreso técnicodebe ser más amplia para incorporar otro tipo de cambios que también mejoran las formasde producir. En un sentido amplio, el progreso técnico es el conjunto de conocimientostécnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva. La noción de progreso técnico tiende a ser cada vez más amplia dado que la eficacia económica depende

cada vez más de la capacidad de organización, de comunicación, etc. En ese sentido, laeficacia en la venta puede ser tanto o más importante que la eficacia en la producción.

¿Se puede medir el progreso técnico? No, no en forma directa. Lo que podemos medir sonlos efectos del progreso técnico.



15

Recuadro 2.4:Cambio tecnológico o progreso técnico

Definición: En un sentido amplio el progreso técnico es el conjunto de conocimientostécnicos y organizacionales que permiten acrecentar la riqueza productiva.

Efectos:-Traslado de la FPP hacia fuera, indicando un mayor conjunto de posibilidades de producción.-Cambio en la función de producción. En el capítulo 1 supusimos que para una tecnologíadada la cantidad producida dependía de las cantidades de recursos productivos utilizadas. Sise admite la posibilidad de cambio tecnológico o progreso técnico la función de produccióndebe ser expresada como:

Q = A.f (K, L)

donde A es una medida del nivel actual de la tecnología.

Esto quiere decir que la producción cambia cuando cambia la cantidad de factores productivos utilizados (K o L) o cuando hay progreso técnico (cambio en A).

El concepto de cambio tecnológico entendido en el sentido amplio se encuentraíntimamente relacionado con otro concepto: la productividad de los factores. La productividad se refiere al rendimiento de un determinado factor productivo. Es la cantidadque se obtiene de un bien o servicio por cada unidad utilizada del factor productivo. La productividad del trabajo se refiere al rendimiento con relación al factor trabajo; del mismomodo, la productividad del capital es el rendimiento obtenido al utilizar el factor capital. La

productividad también puede referirse a la aplicación conjunta de determinadas cantidadesde ambos factores productivos; en este caso, se habla de la productividad total de factoreso PTF. Los efectos del progreso técnico se reflejan en aumentos de la PTF .

¿Cómo afecta el progreso técnico a la productividad de los factores? Tomemos comoejemplo una industria que produce automóviles y que, en cierto momento, mejora sutecnología de producción, reorganizando la línea de ensamblaje de automóviles. La mejoraintroducida tiene como efecto que la línea de ensamblaje pase a armar diez autos por hora,en vez de siete como antes del cambio tecnológico. Si la cantidad de factores de producciónutilizada (horas de trabajo y horas máquina) se mantuvo incambiada, se puede decir que laindustria ha aumentado su productividad, ya que es capaz de producir más con la misma

cantidad de todos los factores.





17

Diagrama 2.3Relación entre el Progreso Técnico y la Productividad

Progreso Técnico en el Sentido Amplio

Conocimiento técnico Conocimiento organizacional Mejores relaciones deltrabajo

• Mejora las técnicas de

producción

• Ahorra factores d e producción

• Aumento decalificación

•Mejor organizacióndel t rabajo

• Aumenta el valoragregado por

unidad gastada

• Aumenta los

resultados de losesfuerzos de cada uno

• Disminuye losderroches humanos o

de capital

• Motivación delos asalariados

• Disminuye los riesgo

de paros y dedilapidación del capitalhumano

Ganancias de Productividad

Progreso Técnico en el Sentido Amplio

Conocimiento técnico Conocimiento organizacional Mejores relaciones deltrabajo

• Mejora las técnicas de

producción

• Ahorra factores d e producción

• Aumento decalificación

•Mejor organizacióndel t rabajo

• Aumenta el valoragregado por

unidad gastada

• Aumenta los

resultados de losesfuerzos de cada uno

• Disminuye losderroches humanos o

de capital

• Motivación delos asalariados

• Disminuye los riesgo

de paros y dedilapidación del capitalhumano

Ganancias de Productividad

Fuente: Gélédan (1995)

2.2.3 ¿Por qué crecen los países?

En la sección 2.1.2, se vio que en el último siglo algunos países han mostrado unimportante crecimiento económico, mientras que otros, como Uruguay, han crecidorelativamente poco. La teoría económica identifica factores determinantes del crecimientoeconómico y relaciona su comportamiento con el desempeño alcanzado en los distintos países.

En el Diagrama 2.4 se presentan los factores que inciden directamente en el crecimientoeconómico: la acumulación de factores de producción, (acumulación de capital físico ocapital humano) y/o el avance tecnológico. Estos determinantes actúan directamente, porque no puede existir crecimiento económico si no existe acumulación de factores oavance tecnológico. Por lo tanto, estos determinantes próximos o directos del crecimiento,en realidad son formas de crecimiento, es decir, son las “vías” a través de las cuales un país puede incrementar su producción, desplazando la FPP como se indicó anteriormente.



18

Sin embargo, esos determinantes próximos del crecimiento económico se encuentran, a suvez, determinados por otros factores. Por ejemplo, la calidad del capital humano seencuentra determinada por el nivel educativo y el adiestramiento de los trabajadores. Untrabajador más capacitado será capaz de producir más que un trabajador poco capacitado, yes por eso que frecuentemente se suele decir que la educación de los individuos es

importante para el crecimiento económico futuro de un país.Diagrama 2.4

Determinantes del crecimiento

Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004)

Por otro lado, una apropiada difusión de la tecnología y la posibilidad de que las empresas puedan contar con financiamiento, son elementos determinantes de la inversión (es decir,de la acumulación del capital físico) y del avance tecnológico.

Todos estos elementos que inciden en el crecimiento (educación, adiestramiento,innovación, financiamiento, etc.), se consideran como determinantes indirectos. Como seaprecia en el Diagrama 2.4, si profundizamos aún más podemos decir que estos elementosse encuentran, a su vez, influidos por otra serie de factores, como la ubicación geográfica

del país, su cultura y la calidad de sus instituciones políticas y económicas. Estos últimossuelen considerarse en la literatura económica como los determinantes últimos oresponsables finales del crecimiento económico de un país.

CRECIMIENTOECONÓMICO

Acumulación de Factores

de Producción

Avances Tecnológicos(Progreso Técnico)

Capital Físico

Capital Humano

DETERMINANTES PRÓXIMOS OVÍAS DE CRECIMIENTO

DETERMINANTES ÚLTIMOS

Educación

Adiestramiento

Innovación

Difusión de laTecnología

Financiamiento

AmbienteEmpresarial

InstitucionesPolíticas y

Económicas

Cultura

Geografía

CRECIMIENTOECONÓMICO

Acumulación de Factores

de Producción

Avances Tecnológicos(Progreso Técnico)

Capital Físico

Capital Humano

DETERMINANTES PRÓXIMOS OVÍAS DE CRECIMIENTO

DETERMINANTES ÚLTIMOS

Educación

Adiestramiento

Innovación

Difusión de laTecnología

Financiamiento

AmbienteEmpresarial

InstitucionesPolíticas y

Económicas

Cultura

Geografía



19

2.2.4 La evidencia empírica: determinantes próximos del crecimiento

La relación entre el crecimiento económico y sus determinantes últimos no resulta fácil deanalizar desde un punto de vista empírico. En consecuencia, para explicar por qué crecenlos países, es útil comenzar analizando los determinantes próximos del crecimiento

económico de los distintos países. En particular, resulta interesante comparar cuáles hansido las “vías” (acumulación de factores o avances tecnológicos), a través de las cuales losdiferentes países han logrado incrementar su riqueza a lo largo del tiempo. ¿Cuál es la principal vía de crecimiento de los países más dinámicos? En el caso de los países asiáticos:¿qué fue más importante, el aumento de los factores productivos o el progreso técnico?¿Qué es lo que los distingue de América Latina? ¿Cómo se explica el pobre crecimiento deUruguay en el siglo XX?

Para poder responder a estas preguntas, es necesario descomponer el crecimientoeconómico de cada país entre los distintos factores determinantes, es decir, entre laacumulación del capital físico, la acumulación del capital humano y el avance tecnológico.

Esto se realiza generalmente a través de lo que se denomina contabilidad de crecimiento.A partir de una función de producción don dos factores (capital y trabajo) se descompone latasa de crecimiento en sus fuentes: crecimiento del capital físico acumulado, crecimientodel trabajo acumulado y crecimiento de la PTF.

La descomposición del crecimiento económico en sus factores determinantes se basa en elsupuesto de que tanto el capital físico como el trabajo acumulado tienen siempre la mismacalidad. Esto equivale a suponer que una máquina de hace 20 años tiene la misma calidadque una actual y que un trabajador de 1970 tiene, en promedio, la misma educación que untrabajador actual. También se supone que todos los trabajadores se encuentran empleados yque las máquinas se utilizan a plena capacidad.

Estos supuestos son simplificadores, no condicen con la realidad; la calidad de lasmaquinas generalmente mejora en el tiempo, los trabajadores tienen cada vez un mayornivel educativo, y los factores de producción casi nunca se encuentran en pleno empleo(existe desempleo laboral y, muchas veces, capacidad ociosa en las fábricas). Por esa razón,muchas veces se ajusta la acumulación de los factores de producción por los cambios en lacalidad y utilización de los mismos, con el fin de tener una medida más exacta de lacontribución de los mismos (y de la PTF que se obtiene por diferencia) al crecimientoeconómico.

Los estudios empíricos sobre este tema presentan dificultades porque existen serios problemas para obtener datos sobre la utilización de los factores de producción o sobre su

calidad. A su vez, muchas veces existen errores de medición en los datos utilizados, por loque, si bien en teoría el concepto de productividad total de los factores se aproxima alconcepto de avance tecnológico, en la práctica, la PTF calculada como residuo suele incluirotros elementos ajenos al cambio tecnológico.



20

Texto de apoyoLa Contabilidad de Crecimiento

El primer ejercicio de contabilidad de crecimiento fue realizado por el economistaestadounidense Robert Solow en el año 1957, con la intención de cuantificar las

contribuciones de las distintas fuentes del crecimiento al desempeño económico de su país.Desde entonces, este tipo de ejercicio ha sido utilizado en una gran cantidad de estudios para innumerables países y regiones.

A los efectos de estudiar la contribución de los factores al crecimiento es necesario definiruna función de producción que admita la posibilidad de progreso técnico. A nivel agregado,el nivel de producción de la economía (PIB) es una función del stock del capital acumulado(K), de la oferta de trabajo (L) y de otros factores que explican el nivel de productividad delos factores (A), que es un reflejo de la tecnología disponible.

PIB = A. f(L,K)

Mediante algunas transformaciones matemáticas se llega a que la tasa de crecimiento de la producción (gPIB) puede descomponerse en tres fuentes diferentes: el crecimiento del capitalfísico (gk ), el crecimiento de la oferta de trabajo “aumentada” por el componente de capitalhumano (gh) y el crecimiento de la productividad total de los factores (gPTF). Másformalmente, se puede escribir:

PTF hhk k PIB g g g g ++= .. α α

siendo αk y αh la participación de K y L, respectivamente, en el producto.

Como es muy difícil medir los cambios en la PTF (gPTF) en una economía, y dado quegeneralmente se cuenta con información sobre la tasa de crecimiento del producto, delcapital físico y del trabajo, suele hallarse la tasa de crecimiento de la PTF como residuo. Enotras palabras, se toma el crecimiento total de la economía, se le resta el crecimiento delcapital físico y el crecimiento del trabajo ponderados por sus participaciones en el proceso productivo, y como resultado se obtiene el crecimiento de la PTF. Matemáticamente:

hhk k PIB PTF g g g g .. α α −−=

• ¿Qué dice la evidencia internacional sobre cuáles son las “vías” o determinantes próximos más importantes del crecimiento económico?

A pesar de las objeciones mencionadas, los ejercicios de contabilidad de crecimientoaportan ideas primarias acerca de los determinantes de la evolución del PIB de los países.Si bien aún existen algunas discrepancias en torno a este punto, la mayoría de lasinvestigaciones recientes coinciden en señalar la importancia de la PTF como fuente decrecimiento económico. Si se ordenan los países de mayor a menor según la tasa de



21

crecimiento y se toman dos grupos extremos, los que más crecieron por un lado y los quemenos crecieron por otro, se pueden extraer algunas conclusiones al respecto.

Cuadro 2.2Vías de crecimiento de los países que más crecieron

en comparación con los que menos crecieron

Producto

Factores de

Producción PTF

10% de países concrecimiento más alto 7,55% 3,88% 3,67%

10% de países con

crecimiento más lento -1,19% 2,29% -3,48%

Diferencia 8,74% 1,59% 7,15%

Fuente: Herald Beyer y Rodrigo Vergara (2002)

Nota: La muestra consta de 214 observaciones basadas en dos promedios de diezaños cada uno (1980-1990 y 1990-2000) para 107 países.

El Cuadro 2.2 muestra los resultados de un ejercicio realizado para un conjunto de 107 países para el período 1980-2000. Los países se ordenaron en forma decreciente según sustasas de crecimiento anual. Luego se formaron dos grupos: uno con el 10% de los países uemostraban tasas de crecimiento más altas y otro con el 10% de los países que mostraban lastasas de crecimiento más bajas. En el Cuadro se puede ver las diferencias en cuanto a laimportancia de las distintas fuentes de crecimiento en ambos grupos de países. Los paísescon mayores tasas de crecimiento han realizado una mayor acumulación de factores de producción (capital físico y trabajo) que los países que han crecido menos, es decir, haninvertido más en maquinaria, en herramientas, en recursos humanos. Mientras el primergrupo aumentó en casi 3.88% anual la cantidad de factores utilizados, el otro grupo sólo

aumentó en 2,29% por año la acumulación de factores. Sin embargo, la explicación másimportante para las diferencias en el desempeño económico se encuentra en el crecimientode la PTF (en la última columna del cuadro). El grupo de mayor crecimiento aumentó suPTF en casi 4% anual, mientras que el de menor crecimiento sufrió una caída de la mismade más de 3% anual. La diferencia entre la variación de la PTF en uno y otro grupo fue demás de 7% por año.

Es posible pensar que los países pueden tener distintas fuentes de crecimiento según elestado inicial de riqueza. Por ejemplo, podría suceder que inicialmente los países más pobres crecieran más rápido mediante la acumulación de factores, pero que, a medida queaumentase su riqueza acumulada, se tornara más importante la PTF como fuente de

crecimiento. Para analizar esta hipótesis, se han hecho estudios que separan las buenas ymalas experiencias de crecimiento en función de la riqueza inicial de los países. Losresultados obtenidos se pueden observar en el Cuadro 2.3 donde los países se clasificansegún su nivel de riqueza en 1980 y luego, según sus tasas de crecimiento .

Los resultados obtenidos confirman la importancia de la PTF como fuente de crecimiento,independientemente del estado inicial de riqueza de los países. La conclusión principal aquíes simple: si bien la acumulación de factores de producción es importante, los aumentos enla PTF son la “vía” más importante para alcanzar altas tasas de crecimiento económico.



22

• ¿Qué dicen estudios similares para el caso uruguayo?

En el Gráfico 2.5 se presentan los resultados de dos ejercicios de contabilidad decrecimiento realizados para Uruguay para el período 1955-2003, en el cual el PIB aumentó1,33% promedio anual. En el primer ejercicio (columna de la izquierda), se considera elfactor trabajo sin ajustar por cambios en su calidad, o sea, se consideran solamente loscambios en la cantidad de trabajo. En el segundo ejercicio se ajustó el factor trabajo por suscambios de calidad, es decir, se midió además de la variación en la cantidad de trabajo, elnivel educativo de cada trabajador (columna de la derecha).

Gráfico 2.5Contribuciones al Crecimiento de Uruguay: 1955-2003

(% promedio anual)

0,34% 0,34%

0,74%

1,15%

0,26%

-0,16%

-0,3%

-0,1%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

1,2%

1,4%

1,6%

R esiduo Trad icion al de Solo w Re siduo de S ol ow Ajustad o

C on trib uc ión de l C apit al F ís ic o C on tib uc ión de l T rab ajo

Contribución PT F

1,33% 1,33%

Fuente: Fossati, Mantero y Olivilla (2004)

El gráfico permite observar varias cosas. En primer lugar, cuando no se consideran cambiosen el nivel educativo de los trabajadores, el factor trabajo explica la mayor parte delcrecimiento del período (0,74% de un total de 1,33%). Sin embargo, cuando se toman encuenta los cambios que han existido en la calidad (en el nivel educativo de lostrabajadores), la contribución promedio anual del trabajo aumenta de 0,74% a 1,15%. Lacontracara de ello es que la contribución de la PTF al crecimiento del PIB (calculada por

diferencia), pasa de ser positiva a ser negativa (de 0,26% a -0,16%). Esto significa queambas estimaciones concuerdan en la importancia de la contribución del factor trabajo alcrecimiento del PIB, pero es contradictorio el resultado obtenido acerca de la contribuciónde la PTF al crecimiento. Se puede decir que en el primer caso la contribución de la PTF seencontraba sobreestimada.

Si los resultados de la segunda columna son correctos, el crecimiento económico uruguayoen la segunda mitad del sigo XX ha estado impulsado fundamentalmente por la



23

acumulación de trabajo y la mejora de su calidad, como consecuencia del aumento del nivelde educación, es decir, por la acumulación de capital humano. La acumulación de capitalfísico también tuvo un aporte positivo al crecimiento (0,34% de un total de 1,33%), unacuarta parte aproximadamente de la contribución del capital humano. En cambio, la PTF sehabría reducido, afectando negativamente al crecimiento. Esto estaría indicando que

durante el período 1955-2003 la productividad total de los factores no sólo no hacontribuido al crecimiento económico uruguayo, sino que lo ha perjudicado.

• ¿Cómo se comparan los resultados hallados para Uruguay con los de otros paíseslatinoamericanos?

En el Gráfico 2.6 presenta las tasas de crecimiento de distintas regiones para el período1960-1999, dividiendo a su vez este período en sub-períodos de 10 años de duración.También se ha incluido Uruguay para apreciar las diferencias de comportamiento.

Gráfico 2.6Tasas de Crecimiento del Producto per Cápita 1960-1999 (%)

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

PaísesIndustrializados

Este Asíatico América Latina yel Caribe

África sub-Sahariana

Uruguay

1961-70

1971-80

1981-90

1991-99

1961-99

Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón (2002)

En primer lugar se puede ver que, en el promedio de los últimos cuarenta años, los paísesde América Latina y el Caribe, al igual que Uruguay, han tenido dificultades para alcanzar

altas tasas de crecimiento económico. Entre 1961 y 1999 la región ha tenido uncrecimiento mucho menor al logrado por los países del Este Asiático, y también menor alde los países industrializados.

El desempeño de Uruguay ha sido bastante inferior al promedio de los países de AméricaLatina y el Caribe, lo que confirma que no sólo se ha quedado atrás en comparación con los países desarrollados, sino también en relación con otros países en vías de desarrollo. Es particularmente llamativo el magro crecimiento logrado entre 1961 y 1970 en comparación



24

con la evolución del conjunto de países latinoamericanos. También debe señalarse elimpactante crecimiento de los países del Este Asiático en un período en el cual AméricaLatina (incluido Uruguay) presenta un crecimiento negativo de su PIB per cápita.

¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los países latinoamericanos? Veamos el Gráfico 2.7.

Gráfico 2.7Contribuciones al crecimiento para países de América Latina y el Caribe 1960-99

-4.0%

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

Ar ge n tin a Br as il Ch ile Co lom bi a J am ai ca Ni ca ra gu a

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P I B

T r a b a j o

C a p i t a l

P T F

P anam á P ara gua y P erú Trin ida d yTob ago

Uruguay Venezuela

Fuente: Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón (2002)



25

En este conjunto de países de América Latina y el Caribe, al igual que en Uruguay, elcrecimiento económico ha ocurrido fundamentalmente por la vía de la acumulación defactores de producción y no mediante aumentos en los niveles de productividad. Más aún,la mayoría de los países muestran contribuciones negativas de la PTF al crecimiento. Comohemos visto antes, los países que más rápido han crecido lo hicieron mediante aumentos

sostenidos en la PTF, lo que sugiere que el comportamiento de la productividad en la regiónestaría explicando su pobre desempeño económico en los últimos años.

El énfasis en la ausencia de incrementos sostenidos de la productividad, no significa que laacumulación de capital físico (inversión) y de capital humano, no sean vías importantes para alcanzar mayores tasas de crecimiento económico. Por el contrario, estos factorestambién inciden en forma importante. Muchos estudios señalan que tanto Uruguay como lamayoría de los países de América Latina tienen tasas de inversión y niveles de educaciónde sus trabajadores muy inferiores al de los países desarrollados y al de otros países endesarrollo que han crecido aceleradamente. Sin dudas la inversión y la educación sonfactores fundamentales para el crecimiento económico, pero la clave parece estar en losaumentos sostenidos de la productividad total de los factores.

• Problemas de medición de la PTF

Como se señaló anteriormente, en teoría, el crecimiento de la productividad total de losfactores es tomado como una aproximación del progreso tecnológico no incorporado en elcapital físico o en el capital humano. Dado que la mayoría de los países de Latinoaméricaexperimentaron contribuciones negativas de la PTF al crecimiento del producto, esto estaríaindicando un retroceso tecnológico, lo cual intuitivamente parece equivocado. Sin embargo,como se señaló en la sección 2.2.4, la forma residual en que se calcula la PTF hace que enla práctica las mediciones no coincidan estrictamente con el concepto de progreso técnico.

Una distorsión posible se origina al no tomar en cuenta el grado de utilización de losfactores de producción. Por ejemplo, en épocas de recesión una empresa puede producir30% menos de lo que su capacidad instalada le permite. En otras palabras, con las mismasmáquinas y los mismos trabajadores, la empresa produce menos, manteniendo la mismatecnología. Como el nivel de producción cae y la cantidad de máquinas y trabajadores semantiene, esa caída en la producción se refleja en la PTF que se reduce cae como si hubieraocurrido un “retroceso tecnológico”.

Por esa razón, las teorías que identifican a la PTF con el cambio tecnológico seríanaplicables cuando una economía está en la frontera de sus posibilidades técnicas y, por lotanto, resultan válidas para los países desarrollados. En economías como la uruguaya y

muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúa y cae por factores ajenos al progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, los estudios que se realizan coneste enfoque aportan información acerca de la contribución de cada factor productivo ydetectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como losque se acaban de mencionar.



26

2.2.5 Determinantes Finales del Crecimiento Económico

Hasta ahora hemos visto que de acuerdo con la evidencia empírica el camino fundamental para alcanzar elevadas tasas de crecimiento económico es el aumento en la productividadtotal de los factores. Sin embargo el análisis realizado hasta ahora no explica por qué

algunos países logran niveles de productividad más elevados que otros, ni tampoco por quéalgunos países invierten más que otros en maquinarias, en tecnología o en educación. Si elcrecimiento económico es algo deseable, ¿por qué hay países que crecen poco? Si elcrecimiento de la productividad y la acumulación de factores son fuentes de crecimientoeconómico, ¿qué es lo que explica las diferencias en la productividad total de factores?¿Qué es lo que lleva a algunos países a invertir mucho más que otros en capital físico o encapital humano?

Para comenzar a entender por qué se dan estas diferencias (que en última instancia son lasque explican los distintos ritmos de aumento del PIB per cápita) hay que tomar en cuentalos determinantes últimos o finales del crecimiento económico. En otras palabras, debemos

analizar qué factores están detrás de la tasa de crecimiento de la productividad y de laacumulación de factores y, por ende, determinan en última instancia, el crecimientoeconómico de los países.

Diversos aportes teóricos recientes han intentado identificar cómo son las relaciones decausa-efecto entre los determinantes últimos y el crecimiento económico de los países, asícomo también la importancia de cada uno de ellos. A continuación se mencionan brevemente los lineamientos básicos de estos desarrollos teóricos. 4

Instituciones y Políticas Públicas:

¿Por qué son importantes las instituciones en relación al crecimiento? Las instituciones

ordenan el funcionamiento de la sociedad. Son, por ejemplo, la Constitución de un país, susleyes, los poderes del Estado, el sistema de seguridad social, los sindicatos, etc. Lasinstituciones afectan el crecimiento en la medida en que implícita o explícitamenteestablecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad económica y social,incentivando ciertas conductas y desincentivando otras.

Así, por ejemplo, si las instituciones generan incentivos para que las empresas inviertantiempo y recursos en actuar a través de lobbies, ejerciendo presión sobre el gobierno paraobtener ventajas en vez de desarrollar formas creativas de producir y comercializar, elcrecimiento se verá disminuido.

Entre las instituciones que más atención han merecido por parte de los teóricos delcrecimiento se destacan aquéllas que protegen los derechos de propiedad y las que aseguran

el respeto a los contratos. Se considera que éstas son instituciones que crean mercados porque, en su ausencia, los mercados no existen o funcionan muy mal. En esta área tambiénse incluyen las instituciones que combaten la corrupción y velan por la aplicación ycumplimiento de la Ley y el orden en general. Según la teoría, la corrupción, la falta derespeto de los contratos tanto privados como públicos y el incumplimiento de las Leyes

4 Tomado de “Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations, andForecasts” (2002), Loayza N., P. Fajnzylber y C. Calderón.



27

establecidas perjudica el crecimiento económico, ya que los agentes económicos debentomar sus decisiones con mucha incertidumbre debido a la falta de “reglas de juego” clarasy estables.

Además de estas instituciones, el crecimiento económico requiere la existencia de otro tipo

de instituciones que provean defensas frente a los shocks y que faciliten la distribución delas cargas sociales derivadas de esos shocks. Se trata de las instituciones que regulan losmercados, que estabilizan la economía o que legitiman la acción de los mercados.5

Las instituciones reguladoras, como se señaló en el capítulo 1, deben actuar en losmercados donde existen externalidades, economías de escala o competencia imperfecta (porejemplo, en el caso de las telecomunicaciones o de los servicios financieros). Lasinstituciones estabilizadoras corresponden a la adopción de políticas que minimicen lavolatilidad macroeconómica y que eviten crisis financieras (por ejemplo, los bancoscentrales, los regímenes cambiarios, etc.). En particular, el buen funcionamiento de losmercados financieros promueve el crecimiento, ya que permite canalizar el dinero que

proviene de agentes con capacidad de ahorro, hacia otros agentes que tienen necesidadesfinancieras y quieren satisfacer consumo o realizar inversiones. Cuando los mercadosfinancieros no funcionan bien, los agentes que tienen ahorros y aquellos que necesitan deesos ahorros permanecen desconectados y muchas inversiones pueden quedar sin realizarse, perjudicando el crecimiento económico del país. En general, la estabilidad de todos losagregados macroeconómicos contribuye a disminuir la incertidumbre sobre el futuro y a promover la inversión.

Las instituciones legitimadoras son aquéllas que proveen protección social, redistribuyeningresos y atenúan los conflictos sociales (por ejemplo, los sistemas de seguridad social, losseguros de desempleo, etc.).

Geografía:

La geografía determina las características climáticas de los países, que países son vecinos ono, la cercanía o no al mar, etc. Estos factores son extremadamente importantes para elcrecimiento.

Por ejemplo la salud de los habitantes de un país depende en parte del clima y como vimosla salud es un determinante del capital humano y por tanto un determinante del crecimiento.Por su parte la geografía de un país puede determinar la productividad de las tierras y la posibilidad de hacerla crecer por tanto determina el potencial de crecimiento de la producción asociada a este factor productivo.

La geografía también determina que mercados quedan más cerca o más lejos. No es lomismo vender productos a Brasil que vender productos a Japón. Mientras que al primero podemos llegar en horas al otro llegamos en días. Esto hace que Argentina sea un sociocomercial natural, por una cuestión de geografía. Ahora bien si Argentina es un país muyinestable y por tanto nuestras exportaciones a este país también los son, estaremos

5 Tomado de Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002).



28

contagiándonos de esta inestabilidad y como vimos la existencia de inestabilidad y deciclos económicos puede ser negativa para el crecimiento.

Cultura

La cultura, determinada entre otras cosas, por las experiencias vividas e influenciada por las

religiones, es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de losindividuos y las sociedades. Para algunos autores, estos factores van a jugar un rol decisivoen las opciones o preferencias económicas y, en última instancia, en el desempeñoeconómico de la sociedad. Así suele ponerse como ejemplo que América Latina es pobre por tener descendencia ibérica mientras que Norteamérica es rica por su herenciaanglosajona.

2.3 Conceptos clave

Frontera de posibilidades de producción (FPP)Acumulación de factores de producción

Capital físicoCapital humanoVías de crecimientoCambio tecnológico o progreso técnicoProductividad de los factoresProductividad total de factores (PTF)Contabilidad de crecimientoInstituciones

2.4 Resumen

El crecimiento económico es uno de los aspectos que presenta el proceso de desarrollo deuna sociedad. Es el relacionado con la evolución del producto y la riqueza de un país.

Entre los habitantes de Uruguay existe la percepción generalizada de que el país sufrió un fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Dicha percepciónconduce frecuentemente a creer que en el “pasado lejano” las condiciones de vida enUruguay eran mejores que en el “pasado cercano” y el presente. En realidad, los habitantesde Uruguay hoy son más ricos que en 1900 o en 1955, el problema es que la velocidad a lacual ha aumentado su riqueza es mucho menor en la primera mitad del siglo XX que en lasegunda mitad.

El otro rasgo que caracteriza el desempeño económico de largo plazo de Uruguay es que presenta un crecimiento comparado que resulta pobre en relación al de los otros países.Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se “aleja” de laseconomías industrializadas y algunos países de la región se le “acercan” en términos de PIB por habitante. Algo similar sucede con la economía argentina. Lo anterior permite deducirque durante el siglo XX la economía uruguaya se rezaga en términos relativos.



29

¿Cuáles son los factores directos que explican el crecimiento? La acumulación de capitalfísico la acumulación de capital humano y/o el avance tecnológico actúan directamentesobre el crecimiento. Estos determinantes próximos o directos del crecimiento en realidadson formas de crecimiento, es decir, son las “vías” a través de las cuales un país puedeincrementar su producción.

La mayoría de las investigaciones recientes coinciden en señalar la importancia de la PTFcomo fuente de crecimiento económico, si bien aún existen algunas discrepancias. Así, laexplicación más importante a los diferentes desempeños económicos se encuentra en lasdiferentes tasas de crecimiento de la PTF. Incluso, los resultados confirman la importanciade la PTF como fuente de crecimiento, independientemente del estado inicial de riqueza delos países. Por tanto, la conclusión principal es que si bien la acumulación de factores de producción es importante, los aumentos en la Productividad Total de los Factores son la“vía” más importante para alcanzar altas tasas de crecimiento económico.

¿Qué factores próximos explican el crecimiento en Uruguay? Los ejercicios de contabilidadde crecimiento existentes en Uruguay permiten concluir que los cambios en el factortrabajo y, sobre todo cuando incluyen las mejoras en el nivel educativo o acumulación encapital humano, son los más importantes en la explicación del crecimiento.

¿Cuáles han sido los determinantes próximos que han estado detrás del crecimiento de los países latinoamericanos? La evidencia indica que para el conjunto de países de AméricaLatina y el Caribe al igual que para Uruguay, el crecimiento económico ha ocurridofundamentalmente vía la acumulación de factores de producción y no mediante aumentosen los niveles de productividad.

Los resultados encontrados para Uruguay y América Latina, dado la forma residual en quese calcula la PTF hace que en la práctica las mediciones no coincidan estrictamente con elconcepto de progreso técnico. Además hay distorsiones al no tomarse en cuenta el grado deutilización de los factores de producción. Por esa razón, las teorías que identifican a la PTFcon el cambio tecnológico serían aplicables cuando una economía está en la frontera de sus posibilidades técnicas y, por lo tanto, resultan válidas para los países desarrollados. Eneconomías como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, en las cuales la PTF fluctúay cae por factores ajenos al progreso técnico, su validez es limitada. De todos modos, losestudios que se realizan con este enfoque aportan información acerca de la contribución decada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estarreflejados en la PTF como los que se acaban de mencionar.

A su vez, las formas o vías de crecimiento económico se encuentran determinados por otros

factores que se consideran como determinantes finales o indirectos: nivel educativo,adiestramiento de los trabajadores, apropiada difusión de la tecnología, financiamiento,instituciones, cultura, geografía, etc.

Para las diferencias entre los países, que en última instancia son las que explican losdiferentes desempeños económicos, se deben analizar los determinantes últimos o finalesdel crecimiento económico. En otras palabras, se deben analizar que factores están detrás



30

de la tasa de crecimiento de la productividad y de acumulación de factores en los países y por ende determinar el crecimiento económico de los mismos. En la literatura económica,tanto a nivel teórico como a nivel empírico, se han desarrollado diversas explicacionessobre cuáles son las causas últimas detrás del crecimiento económico de los países. Losfactores que la teoría subraya en la actualidad como responsables del crecimiento

económico son: las instituciones y políticas públicas, la geografía y la cultura.Las instituciones son importantes porque ordenan el funcionamiento de la sociedad yafectan el crecimiento en la medida en que implícita o explícitamente establecen las reglasde juego en las que debe encuadrarse la actividad económica y social, incentivando ciertasconductas y desincentivando otras.

Por su parte, la geografía determina las características climáticas de los países, que paísesson vecinos o no, la cercanía o no al mar, etc. Estos factores son extremadamenteimportantes para el crecimiento.

La cultura es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de losindividuos y las sociedades, que van a jugar un rol decisivo en las opciones o preferencias

económicas y, en última instancia, en el desempeño económico de la sociedad.

2.5 Preguntas

1. ¿Qué se entiende por crecimiento económico? ¿Cuáles son las medidas usuales decrecimiento económico?

2. ¿Cuáles son las principales características del desempeño económico de la economíauruguaya durante el siglo XX?

3. ¿Cuál es la razón por la que mucha gente piensa que Uruguay era un país más rico en el pasado que en la actualidad? ¿Qué argumentaría usted a una persona que afirmara que loshabitantes de Uruguay hoy son, en promedio, más pobres que nuestros abuelos?

4. ¿Cuáles son, en teoría, las principales “vías” de crecimiento de los países?

5. ¿Qué es la contabilidad del crecimiento?

6. ¿Cómo se estima la contribución al crecimiento de la productividad total de factores?

7. ¿Cuál es, empíricamente, el factor clave que explica el crecimiento a largo plazo de laseconomías?

8. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de largo plazo deUruguay?

9. ¿Qué papel juega la productividad total de los factores en el crecimiento de los países deAmérica Latina?

10. ¿Cuáles son los determinantes finales o indirectos del crecimiento?



31

2.6 Bibliografía

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32

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1


CAPITULO 3:Fluctuaciones económicas de corto plazo

y política económica

Primer Borrador




2

Indice

3.1 MACROECONOMÍA DE CORTO PLAZO Y DE LARGO PLAZO ........................................33.1.1 Corto plazo y largo plazo ............................................................................... 3 3.1.2 El concepto de estabilidad económica ........................................................... 6

3.2 LA INESTABILIDAD DE LA ECONOMÍA URUGUAYA....................................................73.2.1 Las fluctuaciones económicas en los últimos cuarenta años ......................... 7 3.2.2 Comparación con otros países ..................................................................... 10 3.2.3 Fuentes de inestabilidad............................................................................... 11

3.3 LAS FLUCTUACIONES EN EL MODELO DE OFERTA Y DEMANDA AGREGADA ............153.4 POLÍTICA ECONÓMICA Y OBJETIVOS.......................................................................16

3.4.1 Los objetivos de la política macroeconómica .............................................. 17 3.4.2 Tipos de política e instrumentos................................................................... 18 3.5 LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA INESTABILIDAD URUGUAYA ..................................21

3.5.1 Recuperación democrática y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de

cambio 21 3.5.2 La nueva política monetaria......................................................................... 22

3.6 CONCEPTOS CLAVE ................................................................................................233.7 PREGUNTAS DE REPASO .........................................................................................243.8 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................24



3

Capítulo 3: Fluctuaciones económicas de corto

plazo y política económica

Cuando se piensa en la evolución de la economía en los últimos veinte años del siglo pasado, muchos uruguayos recordarán la crisis del año 1982, cuando se “quebró la tablita”y el crecimiento se interrumpió abruptamente. Este hecho marca el inicio de una etapa deretroceso, caracterizada por el cambio abrupto en la cotización del dólar, gran caída del producto, subas de precios y aumento del desempleo. Otros países latinoamericanosenfrentaban problemas parecidos en el marco de la llamada “crisis de la deuda”, queimplicaba serias dificultades de los países para hacer frente a sus pagos con el exterior.Como se observó en el capítulo anterior (Gráfico 2.2), la caída del PIB por habitante fuemuy profunda y la recuperación se inició recién en 1985. Esta fuerte fluctuación negativaque se dio en Uruguay y en otros países de América Latina bautizaron a la década de losochenta con el nombre de la década pérdida.

En los noventa, luego de retomar la senda del crecimiento con gran energía, Uruguay seenfrentó nuevamente a una brusca interrupción a partir de 1999. Esta caída de los niveles dePIB se prolongó hasta el año 2003 donde otra vez se retomó el crecimiento. Comoresultado, nuevamente se ha perdido buena parte del avance logrado en los noventa ymuchos se preguntan si estaremos ante otra década perdida. Ante la gravedad de estosretrocesos, surgen interrogantes de distinto tipo. ¿Las fluctuaciones, son un problemageneralizado o es una característica peculiar de nuestra economía? ¿Presentan fluctuacioneslos países desarrollados? ¿Qué es lo que determina las profundas fluctuaciones de laeconomía uruguaya? ¿Es posible tomar medidas para suavizarlas?

En este capítulo se analizan las características principales de las fluctuaciones de laeconomía uruguaya en el corto plazo y se compara con lo sucedido en otros países, en particular con otros de América Latina. Luego se indaga sobre sus causas y se presentanlos elementos teóricos de la macroeconomía de corto plazo que permiten ampliar lacomprensión del fenómeno e introducirse en la política económica, cuya finalidad escorregir y mejorar los resultados de la economía y, en última instancia, mejorar el bienestarde los ciudadanos. En la última parte, se analizan algunas de las características de la política económica en los últimos treinta años y se indagan sus principales restricciones, asícomo sus aciertos y fracasos en las distintas etapas. Asimismo se dejan planteados losdesafíos que Uruguay tiene planteados hacia el futuro en esta materia.

3.1 Macroeconomía de corto plazo y de largo plazo

3.1.1 Corto plazo y largo plazo

En el capítulo 1 se definió el campo de la macroeconomía como aquél que se dedica alestudio del comportamiento de la economía en su conjunto y de los grandes agregados



4

económicos: el empleo global, la renta nacional, la inversión, el consumo, los precios, lossalarios, entre otros. Los temas de la macroeconomía pueden ser estudiados en referencia adistintos períodos: corto plazo y largo plazo. Con respecto a estos períodos de referenciacabe hacer algunas precisiones. Si bien es cierto que el largo plazo es la suma de sucesivos plazos cortos, la diferencia entre ambos conceptos es más sutil que la mera duración de

tiempo. En el corto plazo hay elementos que no pueden cambiar, que están dados. Porejemplo, en el corto plazo se toma como un dato la cantidad del factor capital (K)disponible en una empresa o en toda la economía. En el largo plazo, en cambio, la cantidadde capital no es un dato sino que es una de las variables a considerar. Del mismo modo, enel caso de los precios es muy común suponer que en el corto plazo hay muchos precios queno cambian (precios rígidos), mientras que en el largo plazo los precios varían (preciosflexibles).

Recuadro 3.1:

Corto y largo plazo

Largo plazo. Es un período de tiempo tomado como referencia en el análisis económico, losuficientemente largo para permitir identificar la tendencia o la senda que siguen lasvariables más importantes de la macroeconomía. En el largo plazo se supone, además, quetodas los agregados macroeconómicos pueden cambiar. En particular se supone que lasdotaciones de factores productivos pueden cambiar mediante la acumulación y que los precios son flexibles. Los agentes económicos y la economía en su conjunto son capaces deadaptarse a los cambios en los precios.

Corto plazo. Es un período de tiempo menor, cuya duración es tal que hay magnitudeseconómicas que están dadas, que no pueden ser cambiadas. En particular, hay precios queson rígidos. Es un período en el cual los agentes económicos no se adaptan totalmente a las

variaciones en los precios.

La macroeconomía de largo plazo estudia los problemas de la economía que semanifiestan en plazos largos. El crecimiento de la economía debe ser analizado en el largo plazo, por eso a la macroeconomía del crecimiento se le llama también macroeconomía delargo plazo. Como se analizó en el capítulo 2, en el largo plazo el problema fundamental dela macroeconomía es explicar por qué la cantidad total de bienes y servicios crece o nocrece en el tiempo (y por qué puede crecer a tasas distintas entre países). Lamacroeconomía del crecimiento analiza, en particular, la tendencia del PIB y los factoresque inciden en la misma. En el Gráfico 3.1 se observa la tendencia de la evolución del PIB

y las fluctuaciones en torno a la misma, abarcando un período de más de 100 años.

1

Allí seobserva que el PIB de Uruguay en el largo plazo sigue una tendencia creciente, identificadacon la línea rosada.

La macroeconomía estudia por qué en algunos períodos el producto puede caer o puedecrecer a tasas muy bajas mientras en otros crece a tasas muy elevadas. Este es el campo de

1 Es un Gráfico similar al Gráfico 2.1 del capítulo 2. La diferencia es que en este caso se trata del PIB total yno por habitante. Además, el período base para los precios es 2003.



5

la macroeconomía de corto plazo. También la macroeconomía se encarga de proponeralgunas medidas que puedan evitar que el producto se reduzca, así como también quecrezca a una tasa tan elevada que pueda causar un aumento muy importante de los precios.

El Gráfico 3.1 también muestra que el PIB presenta fluctuaciones en torno a la tendencia.

La macroeconomía de corto plazo busca explicar esas fluctuaciones o lo que se denominaciclo económico. El ciclo económico se define como las variaciones o fluctuaciones delPIB y de la mayoría de las variables económicas, en torno a la tendencia de largo plazo. Enrelación al Gráfico, la macroeconomía busca responder a la pregunta de por qué a veces elPIB está por encima de la línea rosada (área gris en el gráfico) y a veces está por debajo dela misma (área roja en el gráfico).

Gráfico 3.1

PIB del Uruguay 1900-2003

(en millones de pesos del año 2003)

Fuente: Bértola (1998 ) y Banco Central del Uruguay

¿Todos los países experimentan fluctuaciones en la evolución del PIB? Sí, todas laseconomías de mercado experimentan fluctuaciones de la actividad económica. Durante elsiglo XIX y hasta la década del treinta del siglo pasado, los ciclos económicos de los países

solían ser extraordinariamente pronunciados. Luego de la gran depresión de los añostreinta, los gobiernos de todo el mundo se preocuparon crecientemente por tomar medidasde política económica que suavizaran la profundidad de los ciclos.

¿Son los ciclos económicos iguales en todos los países? No, las fluctuaciones cíclicasdifieren mucho según los países, tanto en su regularidad como en su tamaño y sus causas.En particular, los países pequeños como Uruguay muestran características diferentes a los países más grandes.

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50000

100000

150000

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250000

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1 9 7 5

1 9 8 0

1 9 8 5

1 9 9 0

1 9 9 5

2 0 0 0



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Recuadro 3.2:

Recesión, recuperación y ciclo económico

Recesión: Es la fase de caída o de contracción económica.Recuperación: Es la fase creciente o de expansión económica.Ciclo económico: Es la secuencia más o menos regular de recuperaciones y recesiones de

la producción real en torno a la senda de largo plazo de crecimiento de la economía.Auge: Es el punto máximo del ciclo.Depresión o fondo: Es el punto más bajo del ciclo.

La macroeconomía de corto plazo no analiza solamente las fluctuaciones del PIB sinotambién otras fluctuaciones, como la del empleo, los precios, el tipo de cambio, la tasa deinterés, el consumo, la inversión, etc.

3.1.2 El concepto de estabilidad económica

La estabilidad económica se compone de diversos aspectos y se refleja en muchasvariables macroeconómicas. Un país tiene una economía estable cuando tiene pocainflación, cuando no tiene grandes episodios de crisis y auge económico, cuando no tienegrandes desequilibrios en sus relaciones con el sector externo y cuando no tieneimportantes crisis financieras. En contrapartida, las fluctuaciones importantes de variablesmacroeconómicas tales como el producto o el nivel general de precios reflejaninestabilidad en la economía.

¿Por qué es deseable la estabilidad económica? ¿Cuáles son los perjuicios de lainestabilidad? La estabilidad de las principales variables de la economía o la ausencia de

grandes fluctuaciones favorece las condiciones para el crecimiento de la economía. A largo plazo, un árbol crecerá más cuánto más propicias sean las condiciones que lo rodean.Generalmente se asocia el concepto de estabilización con las variaciones en el nivel generalde precios. Sin embargo, el desafío de estabilización de la economía desborda ampliamente a la mera estabilidad de precios. El concepto de estabilización relevante implica tratar de“suavizar” las fluctuaciones en el nivel de la actividad productiva y, en particular, en la tasade desempleo.

tiempo

PIB



7

3.2 La inestabilidad de la economía uruguaya

Como se señaló en el capítulo 2, el PIB de Uruguay presenta fluctuaciones profundas. Elestilo de crecimiento se caracteriza por períodos de “impulsos” que son seguidos de otrosque devienen en verdaderos “frenos”a las expansiones previas. El Gráfico 3.2 muestra que,

al igual que en la mayoría de los países capitalistas, a lo largo del siglo XX también enUruguay los ciclos económicos se hicieron menos frecuentes y pronunciados. Sin embargo,los ciclos del PIB de Uruguay continúan siendo comparativamente pronunciados.

En esta parte se describen las fluctuaciones del PIB y de otras variables importantes de lamacroeconomía: la inversión, el empleo y los precios. La descripción de la evolución deestas variables apunta a responder las siguientes interrogantes: ¿las fluctuaciones se presentan en forma regular y predecible o son irregulares e impredecibles?¿el PIB y lasotras variables fluctúan al unísono? ¿Cuando disminuye la producción aumenta eldesempleo?

3.2.1 Las fluctuaciones económicas en los últimos cuarenta años

En el Gráfico 3.2 se presenta la evolución de cuatro variables a partir de 1960. En el panelsuperior izquierdo se presenta la evolución del PIB a precios constantes de 1983. Las áreassombreadas marcan los períodos en los que el producto cae o, lo que es lo mismo, los períodos de recesión. Como puede observarse, las fluctuaciones no son regulares ni tienentodas la misma duración.

En el panel inferior izquierdo del Gráfico 3.2, se presenta la evolución de la inversión (oformación bruta de capital). Este agregado macroeconómico es uno de los componentes de

la demanda agregada como se presentó en el capítulo 1. Representa todo el gasto o comprasque realizan las empresas y el sector público en maquinaria, construcción de edificios ocarreteras, en hacer cultivos o plantaciones, etc. De esta forma, la formación bruta decapital físico es el valor de los bienes de capital adquiridos por las unidades productorascon el fin de utilizarlos por más de un año en sus procesos de producción.

En el Gráfico la inversión está medida en forma similar al producto, o sea, valuada a precios constantes de 1983. Esta variable fluctúa al unísono con el producto, ya que en lasáreas sombreadas (crecimiento negativo del PIB), la inversión cae. Sin embargo, en el casode la inversión las fluctuaciones son más profundas y las caídas presentan mayor longitud.Esto significa que en el caso uruguayo la inversión presenta ciclos de corto plazo

simultáneos a los del PIB, pero más agudos y prolongados. En el capítulo 5, se analiza másen detalle el tema de la inversión en Uruguay.



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Gráfico 3.2 Las fluctuaciones de la economía uruguaya PIB

Mles de pesos a precios de 1983=100

100000

150000

200000

250000

300000

350000

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1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

Inflación (% )

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

140.00

1 9 6 0

1 9 6 3

1 9 6 6

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1 9 7 2

1 9 7 5

1 9 7 8

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

1 9 9 0

1 9 9 3

1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

Tasa de Desempleo en Montevideo (%)

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

1 9 6 0

1 9 6 3

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1 9 7 2

1 9 7 5

1 9 7 8

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

1 9 9 0

1 9 9 3

1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

Formación bruta de capital físco

Mles de pesos a precios de 1983=100

10000

15000

2000025000

30000

35000

40000

45000

50000

55000

1 9 6 0

1 9 6 3

1 9 6 6

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1 9 7 2

1 9 7 5

1 9 7 8

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

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1 9 9 3

1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

Fuente: BCU, INE

En el panel superior derecho se presentan las variaciones del nivel general de precios de laeconomía uruguaya, es decir, la inflación. La inflación mide el cambio porcentual del nivelgeneral de los precios. En general, la inflación se mide a través de la variación del Índice dePrecios al Consumo (IPC), que es un promedio de los precios de los bienes y servicios anivel del consumidor.

Recuadro 3.3:

Precios e inflación

Nivel de precios: se mide mediante índices de precios. Ejemplos de estos índices sonÍndice de Precios al Consumo, el Indice de Precios Mayoristas, el Indice de Precios de laConstrucción, etc.

Inflación: es el cambio porcentual del nivel general de los precios de la economía. Engeneral se mide a través del Indice de Precios al Consumo que resume los precios de unacanasta básica de las familias

A partir de fines de la década del 50 la inflación pasó a ser un fenómeno cotidiano en Uruguay. Sólohacia fines del siglo XX se logró controlar este fenómeno, después de varios intentos fallidos de

Períodos decrecimientone ativo del PIB



9

planes de estabilización. Muchas interrogantes surgen en torno a este tema. ¿Por qué algunos paísestienen inflación alta mientras que en otros es muy baja? ¿Cuáles son los factores determinantes dela inflación? ¿Cuáles son los “medicamentos” más adecuados para combatir la inflación?

De acuerdo a la evidencia empírica para el caso uruguayo, las fluctuaciones de la inflación soncontracíclicos con el PIB, es decir, cuando el PIB pasa por una fase recesiva la inflación se

encuentra creciendo y viceversa. Adicionalmente, se observa que los movimientos son másduraderos en el tiempo que los del PIB. Una explicación posible de este fenómeno es que ladinámica de la inflación tiene cierta inercia, como consecuencia de períodos con inflación crónica,donde la gente se acostumbra a vivir con inflación y donde existen mecanismos de indexaciónformales o informales, que hacen que la inflación perdure. Sin embargo, como se observa en elGráfico, durante la última fase recesiva del PIB, la inflación decrece. Este fenómeno puede serconsecuencia del plan de estabilización que regía desde 1991 y que se abandonó en 2002, al mismotiempo que se alcanzaba el fondo del ciclo.

Finalmente, en el panel inferior derecho del Gráfico se presenta el nivel del empleo que esotra de las variables macroeconómicas de relevancia. ¿Cómo se mide? La medición másconocida y cuyos valores suelen ser anunciados en los noticieros, mes a mes o trimestre a

trimestre, es la tasa de desempleo. Esta se calcula como el número de personasdesocupadas como porcentaje de la población económicamente activa. En el capítulo sobremercado de trabajo se comentará esta definición con mayor detalle.

Recuadro 3.4

Desempleo

Tasa de desempleo: mide el número de personas que buscan activamente trabajo sinencontrarlo, como porcentaje o fracción de la fuerza laboral o población económicamenteactiva.

Las variaciones de corto plazo de la tasa de desempleo también se relacionan con lasfluctuaciones del ciclo económico del producto. En general, las caídas del producto seasocian con aumentos súbitos del desempleo, mientras que las expansiones se acompañande bajas graduales del desempleo. Esto se puede observar en la Gráfica 3.2. La tasa dedesempleo muestra elevada memoria, al igual que la inflación. Esto significa que, cuando el producto cae, la tasa de desempleo sube y ese incremento perdura en el tiempo. Enconsecuencia, el estudio del ciclo macroeconómico pone especial atención en lasfluctuaciones del desempleo, aún cuando éste también se vincula con aspectos específicosdel mercado de trabajo, como la flexibilidad laboral.

En el año 1981 Uruguay tenía un desempleo de menos del 7%, mientras que en el año 2002éste alcanzó un 17%. ¿Qué factores explican el desempleo?, ¿qué tasa de desempleo puedeconsiderarse baja? y ¿qué políticas se pueden adoptar para reducirla? son algunas de lasinterrogantes que la macroeconomía busca responder.

En conjunto, de los distintos paneles del gráfico se deduce que durante las recesiones el PIBy la inversión disminuyen, mientras que el desempleo y la inflación aumentan, pero endefinitiva, todas estas variables macroeconómicas fluctúan al unísono.



10

3.2.2 Comparación con otros países

En el gráfico 3.3 se muestra la evolución del PIB de distintos países de la región y de

Estados Unidos desde el año 1980. En cada caso, el PIB está medido en precios constantesde la moneda local, lo que implica que no pueden compararse directamente. Sin embargo,observando las áreas sombreadas (que indican los períodos de caída del PIB) se puedeobservar que las fluctuaciones cíclicas de Uruguay y Argentina son más frecuentes y másextensas que las del resto de los países seleccionados.

Es interesante destacar que todos los países de América Latina que se muestran en los paneles del Gráfico 3.3 tienen fluctuaciones de mayor extensión que Estados Unidos. EnEstados Unidos las caídas del PIB duran uno o dos años, luego de lo cual vuelve a crecer.

Gráfico 3.3.

Fluctuaciones del producto en países seleccionados

PIB Argentina (Billones de pesos a precios de 1995)

150

170

190

210

230

250

270

290

310

1 9 8 0

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1 9 8 2

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1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

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1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

PIB Brasil (Billones de p esos a precios de 1995)

500

600

700

800

900

1000

1100

1 9 8 0

1 9 8 1

1 9 8 2

1 9 8 3

1 9 8 4

1 9 8 5

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

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1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

PIB CHile (Billones de pe sos a precios de 1995)

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

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1 9 8 6

1 9 8 7

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1 9 8 9

1 9 9 0

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1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

PIB Uruguay (Billones de pesos a pre cios de 1995)

0.15

0.17

0.19

0.21

0.23

0.25

0.27

0.29

0.31

1 9 8 0

1 9 8 1

1 9 8 2

1 9 8 3

1 9 8 4

1 9 8 5

1 9 8 6

1 9 8 7

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1 9 9 0

1 9 9 1

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1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

PIB Estador Unidos (Billones de dólare s americanos a

precios de 1995)

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

11000

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

Fuente: FMI

Períodos decrecimientone ativo del PIB



11

Diversos trabajos realizados sobre estos temas indican que las fluctuacionesmacroeconómicas de Brasil y Argentina lideran a las de Uruguay, es decir, que las

anteceden. En este sentido, y dado que los tres países conforman el MERCOSUR vale la pena destacar algunas características de las fluctuaciones de corto plazo en el PIB de estostres países.

En primer lugar, los PIB de Uruguay y Argentina presentan fluctuaciones más definidasque el brasileño. Adicionalmente, la memoria en el tiempo de las caídas de los PIB enArgentina y Uruguay es mayor que en Brasil, es decir, los ciclos son más extensos y lasrecesiones son más profundas. Como se ve en el Gráfico, las fluctuaciones de Argentina yUruguay son muy similares, por lo que podría decirse que el PIB uruguayo está fuertemente“atado” al argentino.

3.2.3 Fuentes de inestabilidad

Los profundos cambios en el crecimiento del PIB de Uruguay reflejan la combinación dediversos fenómenos, muchos de los cuales se originan en el exterior. Ejemplos de ello son,las variaciones en los precios de nuestros principales productos de exportación o de los precios de productos importados como el petróleo. En el pasado, conflictos bélicos quegeneraron una fuerte demanda por nuestros productos, así como otros sucesos relacionadoscon los mercados de exportación (como los temas de “vaca loca” en países competidores),también tuvieron fuerte incidencia en el nivel de actividad económica en Uruguay.

¿Cómo inciden las relaciones con el resto del mundo en las fluctuaciones de la economíauruguaya? Las economías pequeñas y relativamente abiertas (como la uruguaya en el período reciente), son más vulnerables a los shocks provenientes del exterior queeconomías grandes como Japón o Estados Unidos. Estos shocks llevan a que las economíasno logren mantenerse en una situación de crecimiento del producto, bajo desempleo y bajainflación.

A continuación enumeraremos los principales shocks que impactan sobre una economía pequeña y abierta como la uruguaya.

Recuadro 3.5

Los shocks o choques Los shocks son cambios bruscos que se producen en otras economías y que repercuten en laeconomía en cuestión a través de diversos canales.

De acuerdo a un trabajo reciente, las fluctuaciones económicas de Uruguay eran muyimportantes antes de 1930, y vuelven a serlo a partir de los años setenta del siglo pasado.En ambos períodos, las fluctuaciones se relacionan tanto con la evolución de los términos



12

de intercambio, como con los ciclos de la economía mundial y/o regional.2 Se denominatérminos de intercambio a la relación entre los precios de las exportaciones y los precios delas importaciones de un país. Precisamente, antes de 1930 y después de 1974, es cuandoUruguay guarda una relación más estrecha con la economía mundial y en este último período, además, intensifica sus vínculos con Argentina y Brasil.

Recuadro 3.6:

Precios de exportación, de importación y

términos de intercambio

Precios de exportación: son los precios que se obtienen en los mercados externos cuandose venden (exportan) bienes producidos en el paísPrecios de importación: son los precios que se deben pagar a los proveedores externoscuando se adquieren (importan) bienes producidos en el exteriorTérminos de intercambio: miden la relación entre un índice promedio de los precios deexportación y un índice promedio de los precios de importación de un país para un períodode tiempo determinado. Un aumento (disminución) de los términos de intercambio indica

un crecimiento mayor (menor) de los precios de exportación respecto a los precios deimportación.

Como veremos en el capítulo 7, nuestro país vende en los mercados externosfundamentalmente productos de escaso valor agregado (carne, cueros, arroz, tops de lana,etc). A estos productos se les denomina commodities en los mercados internacionales,donde se ocurren fuertes fluctuaciones de precios. Asimismo, una elevada proporción de lasimportaciones son también commodities (petróleo, hierro, cobre, café, etc.) y, por lo tanto,también sus precios fluctúan. En virtud de ello, al igual que en otros paíseslatinoamericanos, Uruguay está expuesto a oscilaciones muchas veces repentinas de lostérminos de intercambio que frecuentemente se traducen en desequilibrios importantes en la

balanza de pagos (registro contable de todas las transacciones con el resto del mundo).

Los cambios profundos o shocks de precios de las commodities, afectan por múltiples víasal producto y a los precios internos de la economía, pero la más importante tiene que vercon la variación en el nivel de ingreso del país. Por ejemplo, un menor precio de la carneimplica un menor ingreso de exportación, un menor poder de compra y una menor demandade todos aquellos agentes económicos vinculados a la producción de este bien. Cuando setrata de un producto de gran importancia en la economía del país, esto termina porrepercutir negativamente sobre el nivel de actividad de la economía en su conjunto. Unejemplo reciente fue la caída del precio de exportación de la carne a raíz de un brote defiebre aftosa en el año 2001 que acentuó la recesión en curso. (Gráfico 3.4).

2 Bértola L. & Lorenzo F. Witches in the South:Kuznets-like swings in Argentina, Brazil and Uruguay, 1870-

2000.



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Gráfico 3.4

Precio de la Carne de Exportación (por kilo en US$)

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

1.8

1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002

Fuente: MGAP

Otro ejemplo notorio es la vulnerabilidad de Uruguay frente a las oscilaciones de los precios del petróleo. Los shocks provocados por precio del petróleo que normalmente estánasociados a resoluciones tomadas por la OPEP (Organización de Países Exportadores dePetróleo) o a conflictos en el Medio Oriente, zona que cuenta con las mayores reservas decombustible fósil del mundo, impactan negativamente sobre la economía a través de laoferta de bienes. Un aumento en el precio del petróleo implica el encarecimiento de los

costos de producción, y por lo tanto, una reducción en las cantidades de bienes que lasempresas están dispuestas a producir y un aumento del nivel general de precios en laeconomía.



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Gráfico 3.5

Precio del petróleo (US$ por barril)

0

5

10

15

20

25

30

35

1 9 6 8

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1 9 7 2

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1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

Fuente: EIA

Otros shocks que normalmente suelen afectar a economías como la nuestra son losasociados a las tasas de interés y a los movimientos internacionales de capital. La tasa deinterés que se cobra por préstamos en los mercados internacionales de capitales es el precioque Uruguay debe pagar por los préstamos que solicita en el exterior cuando necesitafinanciamiento. Cuando las tasas de interés suben o se reduce la entrada de capitales queentran al sistema financiero se generan dificultades para el financiamiento de las empresas,de las familias y del gobierno del país, lo que termina por afectar negativamente su

demanda y a través de ésta el nivel de producto y la inflación.

En los últimos treinta años Uruguay ha intensificado sus vínculos económicos con la

región, a través de la participación en el MERCOSUR.

Los shocks más importantes que ha recibido la economía uruguaya en el período recientehan estado relacionados con el nivel de actividad de la región. Diversos estudios muestranque el PIB de Uruguay está fuertemente atado al PIB de Brasil y de Argentina, y aún más aeste último. Los ciclos en el PIB de Uruguay tienen una alta correlación con los ciclos deArgentina a lo largo de todo el siglo XX. Parte de esta correlación se explica porque, tantola economía uruguaya como la argentina y la brasileña en muchas oportunidades se ven

sometidas a iguales shocks provenientes de otras partes de mundo. No obstante, en lasúltimas décadas, el ciclo uruguayo ha estado generado, en buena medida, por shocks provenientes directamente de Argentina y Brasil.

La incidencia de los ciclos del PIB de la región sobre el de Uruguay está determinada porlas fuertes interrelaciones en materia comercial, pero también por los vínculos financieros,en particular con Argentina.



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Gráfico 3,7

Los ciclos del PIB en Argentina y Uruguay

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1 9 0 0

1 9 0 5

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1 9 1 5

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1 9 2 5

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1 9 3 5

1 9 4 0

1 9 4 5

1 9 5 0

1 9 5 5

1 9 6 0

1 9 6 5

1 9 7 0

1 9 7 5

1 9 8 0

1 9 8 5

1 9 9 0

1 9 9 5

2 0 0 0

Argentina

Uruguay

3.3 Las fluctuaciones en el modelo de oferta y demanda agregada

La macroeconomía de corto plazo busca explicar entre otros problemas, el de los cicloseconómicos. Para ello es útil en primera instancia pensar que los ciclos económicos nosindican que en determinadas oportunidades la cantidad de bienes y servicios que la

economía produce está por encima o por debajo del nivel de producto correspondiente a loque marca la senda o tendencia de largo plazo.

En esta parte se retoma el modelo macroeconómico de oferta y demanda agregada presentado en el capítulo 1, al cual se incorporan conceptos dinámicos, para comprendercómo se dan las fluctuaciones de las principales variables macroeconómicas, como el producto, el empleo o los precios. Este es un tema relevante para tratar de evitar o disminuirlos efectos negativos de las fluctuaciones.

¿Cuáles son, en teoría, los factores que generan los ciclos? ¿Por qué en determinadosmomentos se produce menos de lo que permitirían las maquinas y los hombres (que están

dispuestos a trabajar) en un país determinado? Para que un bien sea efectivamenterealizado, es necesario que la empresa que lo fabrica y lo ofrece en el mercado (oferta), perciba que alguien se lo va a comprar (demanda), a un precio “razonable”. Por tanto,tienen que darse dos condiciones: que exista la demanda y que ésta exista a un precio“razonable”. Si la demanda a ese precio “razonable” se reduce por algún motivo, la oferta onivel de producción de la economía va a caer y también los precios. Comienza unarecesión.



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Todos tenemos alguna idea intuitiva de que la oferta y la demanda dependen del nivel de precios. Esto es efectivamente así en el corto plazo. Cuanto mayor es el nivel de preciosmayor es la cantidad ofrecida de bienes y servicios, es decir, mayor es la cantidad de bienesy servicios que las empresas ofrecen para vender en los distintos mercados. Las cantidadesofrecidas dependen positivamente del nivel de precios. Además del nivel de precios a los

que se vende, en el corto plazo, la oferta también depende de los costos y de la capacidadinstalada. Así a menor nivel de costos y a mayor capacidad instalada, mayor oferta.Gráficamente la relación entre las cantidades ofrecidas y el nivel de precios, suponiendotodo las demás variables constantes, se expresa mediante una curva creciente.

La relación de la demanda agregada con el nivel de precios es opuesta a la anterior. Amayores precios, las cantidades demandadas de bienes y servicios disminuyen.

¿Por qué se retraen las cantidades demandadas cuando suben los precios? Cuanto mayor esel nivel de precios menor la cantidad de bienes y servicios que se puede comprar con unacantidad dada de dinero. Esta disminución del poder de compra del dinero, no sólo tieneun impacto negativo directo sobre el consumo de bienes y servicios, sino que también unefecto contractivo indirecto a través de la tasa de interés. En efecto, cuando los preciossuben y el dinero tiene menor poder de compra (es decir, se necesita más dinero paracomprar la misma cantidad de bienes), éste ya no es tan abundante para realizar préstamos.Si esto es así, la tasa de interés (el precio del dinero o lo que es lo mismo, lo que se cobra por los préstamos) sube y cuando la tasa de interés sube, los hogares contraen el consumo ylas empresas reducen su inversión.

En definitiva, tanto por una vía directa como por una vía indirecta a mayor nivel de precios,menor es la cantidad demandada de bienes y servicios.

3.4 Política económica y objetivos

La política económica es uno de los aspectos de la política en general. Está conformada porel conjunto de medidas y disposiciones que tienen por objetivo controlar, organizar e

influenciar la vida económica.

¿Porqué es necesaria la política económica? ¿Con qué objetivos se realiza la políticaeconómica? El objetivo en última instancia es guiar y conducir la economía hacia losmejores resultados. Para ello deben ser definidos objetivos más concretos.

¿Porqué es importante incluir el estudio de la política económica en este libro? Porqueafecta a todas las personas diariamente y condiciona en el largo plazo la capacidad decrecimiento de la economía ¿Cómo nos afecta la política económica? De varias formas,dependiendo del tipo de políticas y del tipo de instrumentos que se utilicen.

En general, el ciudadano común percibe fácilmente aquellas políticas que afectan susingresos o sus gastos en forma directa. Así, sin necesidad de explicaciones cualquiertrabajador sabe algo sobre la política económica relacionada con los impuestos vigentes en



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un economía, (o política tributaria), y sobre los efectos más inmediatos. Sabe que sidisminuye la tasa del IVA los precios disminuirán y tendrá más dinero disponible paragastar. Probablemente no piense que el gobierno recaudará menos por impuestos y porende, disminuirá algunos de sus gastos o invertirá menos en viviendas o carreteras. Elresultado final, el que tiene en cuenta los efectos de dicha política a nivel agregado, no es

percibido directamente.

3.4.1 Los objetivos de la política macroeconómica

La política macroeconómica busca promover la estabilidad, reduciendo la incertidumbre delos agentes con respecto al futuro. El propósito principal de la política macroeconómica esestabilizar la economía, es decir, evitar que los cambios imprevistos en el entorno generenmovimientos cíclicos (transitorios) al alza o a la baja en las variables económicas, con consecuencias negativas sobre el crecimiento a largo plazo o sobre objetivos socialmenterelevantes.

En la práctica, las decisiones de política macroeconómica enfrentan al gobierno a dilemas parecidos a los que enfrenta un consumidor. El gobierno debe utilizar un número limitadode instrumentos de política para tratar de alcanzar objetivos múltiples. Por eso losgobiernos tienen que definir claramente cuáles son las prioridades y elegir aquellosobjetivos fundamentales que puedan ser alcanzados con los instrumentos disponibles.Además debe tenerse en cuenta una dificultad adicional y es que los objetivos y losinstrumentos que se utilizan a veces tienen efectos que se compensan unos con otros.

Los objetivos de la política macroeconómica son múltiples pero en general son resumidosen tres fundamentales:· Lograr un nivel de actividad creciente y sostenible. En otras palabras, lograr una tasa decrecimiento del PIB alta y estable.· Alcanzar un elevado nivel de empleo. El objetivo a largo plazo es alcanzar el nivel de pleno empleo.· Mantener los niveles de precios estables o levemente ascendentes.

Recuadro 3. 7:

Objetivos de política económica

Objetivos Medición

Crecimiento de la producción Crecimiento anual del PIB Nivel de empleo Tasa de desempleoEstabilidad de precios Inflación

Política

económica

Instrumentosdefine Paralograr

Objetivos



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3.4.2 Tipos de política e instrumentos

Para alcanzar los objetivos, e incidir sobre los resultados de la economía, si dejamos delado su potestad de regulación, el gobierno dispone al menos de dos tipos de políticas: la política fiscal y la política monetaria.

• Política fiscal

Dentro de la política fiscal se consideran todas las medidas del gobierno relacionadas conla utilización de los impuestos y del gasto público. En un sentido restringido, la políticafiscal puede ser utilizada con el objetivo de estabilizar los precios o el producto. En unsentido más amplio puede ser utilizada con otros fines. En la medida que esta política afectadirectamente los ingresos y los gastos del sector público y que en Uruguay éste es uno de

los temas que impone restricciones relevantes, será desarrollado en el capítulo 6 con más profundidad.

Los impuestos afectan a la economía global de dos maneras. Por un lado, si aumentan losimpuestos, las familias tendrán menos ingresos disponibles para gastar y disminuirá lademanda de bienes y servicios. En el capítulo 1 se definió el ingreso disponible (Yd) comoel ingreso de los hogares menos los impuestos que pagan las familias (Yd = Y - T). Unaumento de los impuestos tiene como consecuencia una disminución de la demandaagregada al disminuir el gasto en consumo de las familias (DA = C + I + G).

Por otro lado, si aumentan los impuestos sobre las empresas disminuyen sus beneficios

netos, lo que afecta los incentivos para realizar nuevas inversiones. También en este caso,una medida de política fiscal que aumente los impuestos tiene como efecto una disminuciónde la demanda agregada (DA = C + I + G). Cuando la política fiscal tiene como efectodisminuir la demanda agregada se le llama política fiscal contractiva.

Recuadro 3.8:

Política fiscal

Se llama política fiscal a dos tipos de medidas del gobierno:La primera se relaciona con los impuestos y también se le denomina política tributaria. Alcobrar impuestos el gobierno recibe ingresos. Los impuestos pueden ser de muchos tipos y pueden tener distintos objetivos, pero la idea fundamental es que los impuestos disminuyen

lo que pueden gastar las familias y las empresas y le transfieren ingresos al gobierno.La segunda se relaciona con el gasto del gobierno y toma la forma de salarios pagados a losfuncionarios, transferencias a la seguridad social, gasto en carreteras, etc. Cuando elgobierno gasta está transfiriendo ingresos a la población.Podrían pensarse como políticas opuestas porque tienen efectos contrarios.



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Por el contrario, la política fiscal expansiva son las acciones tendientes a aumentar el gasto público o reducir los impuestos. De esta forma, un aumento del gasto público o unareducción que los impuestos que pagan las familias expande la demanda agregada y, por lotanto, la producción. Si las empresas deciden producir más cantidad de bienes y servicios,aumentará su demanda de factores productivos, en particular, de mano de obra, por lo tanto

se estimulará el aumento del empleo.

Recuadro 3.9:

Instrumentos de política fiscal

Tributación: los impuestos son los ingresos públicos creados por ley. Son de cumplimientoobligatorio por parte de aquellos sujetos contemplados en la ley.

Gasto público: es el valor de los servicios suministrados por el Estado a los ciudadanos.Está constituido por las compras y contrataciones de recursos materiales y humanos querealiza el Estado y que le permiten cumplir con sus funciones.

• Política monetaria

La política monetaria se refiere a la gestión, por parte del gobierno, del dinero, el créditoy el sistema bancario del país. Es el conjunto de decisiones tomadas por la autoridadmonetario para controlar la cantidad de dinero y las tasas de interés y, en general, lascondiciones del crédito. En el Uruguay la autoridad monetaria es el Banco Central. Através de la regulación de la cantidad de dinero de la economía (la oferta monetaria), elgobierno puede influir en una gran cantidad de variables económicas, como los tipos deinterés, el precio de las acciones, el precio de la vivienda y el tipo de cambio.

El gasto total que se realiza en una economía depende de la cantidad de dinero disponible para gastar y de las condiciones para conseguir créditos. Se llama cantidad de dinero alefectivo o cantidad de monedas y billetes que hay en circulación (en poder del público)más los saldos de las cuentas bancarias a las que se puede acceder fácilmente (cuentas a lavista). Esta cantidad depende de las acciones del Banco Central ya que es la institución quecontrola la emisión de billetes. Además del efectivo, para pagar las compras que realizanlas familias y las empresas se pueden utilizar cheques, o sea que el dinero depositado enlos bancos a la vista es equivalente al dinero como medio de pago.

La oferta monetaria es la cantidad de dinero disponible en la economía. Es la variable queutiliza el Banco Central para influir sobre la inflación, la producción y el empleo. El precio del dinero es la tasa de interés, por lo cual ambas variables están muy relacionadas.Cuando la oferta monetaria aumenta, la tasa de interés descenderá, ya que habrá máscantidad de dinero que la deseada. El Banco Central maneja la oferta monetaria a través desus instrumentos que se describen en el recuadro 3.11.

De esta forma, una política monetaria restrictiva engloba las acciones tendientes areducir el crecimiento de la cantidad de dinero (o elevar la tasa de interés). Esto afectanegativamente a la demanda agregada y, por lo tanto, caen los precios, la producción y elempleo. Una política monetaria expansiva actúa de manera inversa, tendiendo a



20

aumentar la cantidad de dinero (o disminuir la tasa de interés), lo que repercutirá positivamente en la demanda agregada.

Recuadro 3.10:Política monetaria

La política monetaria es el conjunto de acciones que lleva a cabo la autoridad monetaria (enUruguay, el Banco Central) para controlar la oferta monetaria y las tasas de interés (metasintermedias) para influir en los objetivos finales de política.

Recuadro 3.11:

Instrumentos de política monetaria

Encajes: el encaje se define como el porcentaje sobre el total de depósitos que las

entidades financieras deben mantener en efectivo o como depósitos en el Banco Central.Este porcentaje determina la cantidad de fondos prestables que tienen las entidadesfinancieras.Tasa de redescuento: es la tasa de interés a la que presta el Banco Central a los bancos quenecesitan liquidez. Esta tasa es utilizada para realizar política monetaria, debido a que es uninstrumento que permite manejar la liquidez de corto plazo. Los redescuentos son lascantidades que presta el Banco Central a esta tasa.Operaciones de mercado abierto: es la compra-venta de títulos del estado en losmercados financieros por parte del Banco Central.

En economías abiertas hay otra variable relevante: el tipo de cambio que es el precio de la

moneda extranjera expresado en moneda nacional (por ejemplo, pesos por cada dólar). Losefectos de la política monetaria en una economía abierta no se reflejan necesariamente enlos precios, sino que dependen del régimen cambiario vigente.

Existen básicamente dos regímenes de tipo de cambio, según éste sea fijo o flexible. Unrégimen de tipo de cambio fijo es aquél en el cual la autoridad monetaria se compromete acomprar y vender cualquier cantidad de moneda extranjera al precio fijo. Por el contrario,en un régimen de tipo de cambio flexible, éste se determina en el mercado, a través de laoferta y la demanda de moneda extranjera. La autoridad monetaria no asume ningúncompromiso al respecto.

Cuando el país tiene un régimen de tipo de cambio fijo (en cualquiera de sus modalidades), pierde el control sobre la oferta monetaria pues debe emitir el dinero necesario paracomprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio (fijo) establecido. Cuando el país tiene un régimen de tipo de cambio flexible, sí puede hacer política monetaria y, através de ella, lograr los efectos señalados más arriba.



21

3.5 La política económica y la inestabilidad uruguaya

En esta parte se describen algunas de las medidas de política económica que fueronllevadas a cabo en ocasión de las dos recesiones de la economía uruguaya comentadas.

3.5.1 Recuperación democrática y nuevo intento estabilizador mediante el tipo de

cambio

Como se señaló anteriormente, la economía uruguaya vivió una experiencia de inflación crónica enla segunda mitad del siglo XX, logrando su control recién en los últimos años. Dada laimportancia de este fenómeno, los instrumentos de política fueron utilizados casiexclusivamente para su combate, lo que limitó su utilización para el objetivo, tambiénimportante, de estabilización del nivel de actividad y empleo de la economía.

Desde mediados de la década del cincuenta, Uruguay ha aplicado diferentes planes deestabilización con el objetivo primordial de bajar la inflación. En 1978, con una inflaciónde dos dígitos, el gobierno militar decidió reformar su política monetaria. Como prácticamente se había logrado la liberalización completa de los movimientos de capitales ydel mercado cambiario, se pasó a una política monetaria pasiva, es decir la variación en lacantidad de dinero estaba dada y se planteó una variante del tipo de cambio fijo. La políticacambiaria se basaba en el preanuncio cambiario formal (“tablita”), bajo salarios indexadosa la inflación pasada.

Este plan fue inicialmente expansivo, pero a mediados de 1981 se instaló una recesión quealentó un deterioro de la confianza en el régimen cambiario. Luego de varios meses deindefinición y de postergaciones sucesivas de los cambios en la política, se abandona elrégimen cambiario de la “tablita” en noviembre de 1982. A raíz de ello, en 1983 se registraun incremento del tipo de cambio de 148%, y reaparece una tasa de inflación elevada(49%).

En marzo de 1991, se inició la aplicación de un nuevo plan de estabilización. El BancoCentral comenzó a operar con una banda cambiaria y decidió utilizar la variación del tipode cambio como ancla nominal de los precios. El objetivo era trasmitir señales de preciosconsistentes con una reducción programada de la inflación. El tipo de cambio variabalibremente dentro de la banda, pero si tocaba el techo o el piso la autoridad monetaria

intervenía para mantenerlo dentro de ella. El plan de estabilización tenía por objetivoreducir la inflación y, en especial, controlar una de sus principales causas: el déficit fiscalfinanciable con emisión, el cual había cobrado mayor importancia con el deteriorocoyuntural de las finanzas públicas a finales de los años ochenta y comienzos de losnoventa.

Tanto el plan anti-inflacionario de 1978 como el de 1991 implicaron una imposibilidad deutilizar la política monetaria como mecanismo estabilizador.



22

3.5.2 La nueva política monetaria

El plan iniciado en 1991 fue inicialmente expansivo con tasa de inflación en descenso. Sinembargo, a mediados de 1998 la economía ingresó en una fase recesiva. A partir de enerode 1999, y hasta el estallido de la crisis en Argentina en diciembre de 2001, Uruguay debió

absorber una serie de shocks externos adversos. A mediados de 2002 se abandona elrégimen de banda cambiaria, pasando a un régimen de tipo de cambio flexible, lo que provocó un fuerte incremento del tipo de cambio y un rebrote de la inflación.

Gráfica: Banda cambiaria y cotización interbancaria ($/US$) en 2002

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15

20

25

30

35

3 - 1 2 - 0 1

3 - 1 - 0 2

3 - 2 - 0 2

3 - 3 - 0 2

3 - 4 - 0 2

3 - 5 - 0 2

3 - 6 - 0 2

3 - 7 - 0 2

3 - 8 - 0 2

3 - 9 - 0 2

3 - 1 0 - 0 2

3 - 1 1 - 0 2

3 - 1 2 - 0 2

Cotización

Bandas cambiarias

Fuente: BCU

El abandono del régimen de banda cambiaria implicó la recuperación de la capacidad delBanco Central de hacer política monetaria. Hacia fines del año 2002, con tipo de cambioflexible, , el Banco Central introdujo un nuevo esquema para conducir la política monetaria.“Considerando el objetivo de estabilidad de precios en un marco de tipo de cambio flexiblecomo el vigente y dado que las características de nuestra economía desaconsejaban el usode una política monetaria basada en tasas de interés, el BCU adoptó una política deagregados monetarios”3. La nueva política monetaria consiste en fijar metas sobre la BaseMonetaria (BM) con el objetivo de controlar la inflación.

En 2002 la inflación ascendió a 26%. La nueva política monetaria llevada a cabo por elBCU logró disminuir sensiblemente la inflación en el año siguiente, llegando a 10,2%. En2004 se alcanzó la meta de inflación establecida a principios de año que la situaba dentro deun rango de 7 a 9%.

3 Boletín de Política Monetaria. Cuarto trimestre de 2003.



23

Gráfico: Inflación - Variación interanual del IPC en %

0

20

40

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80

100

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E n e - 9 0

E n e - 9 1

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E n e - 9 9

E n e - 0 0

E n e - 0 1

E n e - 0 2

E n e - 0 3

E n e - 0 4

Fuente: INE

Recientemente, se ha dado a conocer la voluntad de las autoridades del BCU deencaminarse hacia una política monetaria de Objetivos de Inflación (OI). A pesar de laslimitaciones institucionales que aún existen para una implementación “perfecta” delrégimen de OI probablemente éste sea un régimen adaptado a las necesidades y realidadesdel país.

3.6 Conceptos clave

Corto y largo plazo

InestabilidadEstabilizaciónCiclo y tendenciaRecesiónAugeReactivaciónFondoInflaciónHiperinflaciónDesempleoDesequilibrio externo

Términos de IntercambioPolítica fiscalGasto públicoImpuestosPolítica monetariaOferta monetariaInstrumentosPolíticas expansivas



24

Políticas contractivas

3.7 Preguntas de repaso

1) ¿Qué problemas abordan la macroeconomía de largo y corto plazo?

2) ¿Qué es el ciclo macroeconómico?3) ¿Cuáles son las principales características que tienen las fluctuaciones de corto plazo delas variables económicas en la economía uruguaya?4) ¿Cuáles son las causas de las fluctuaciones en la economía uruguaya?5) Enumere los principales objetivos de la política económica6) ¿Qué políticas se utilizan para estabilizar la economía y cuáles son los instrumentos decada una de ellas?7) ¿Qué políticas se aplicaron en Uruguay recientemente con el objetivo de estabilizaciónde la inflación?

3.8 Bibliografía

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Consideraciones sobre los mecanismos de transmisión de la política monetaria y cambiaria; Revista de Economía, Segunda Época Vol. X Nº 1, Banco Central del Uruguay, Mayo 2003

BADAGIÁN, A. (2003); Extracción de señales y estimación de ciclos macroeconómicos en los

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25

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MANKIW, G. (2003); Principios de Economía; McGraw-Hill, Barcelona.

STANLEY, F., DORNBUSCH, R., SCHMALENSEE, R. (1990); Economía; Segunda Edición,McGraw-Hill, México.




CAPITULO 6:

El papel del gasto público ylas dificultades para su financiamiento

Primer borrador




2

Indice

6.1 E L ROL DEL E STADO EN LA ECONOMÍA A TRAVÉS DE LA HISTORIA ................................46.2 L AS FUNCIONES DEL E STADO EN LAS ECONOMÍAS MODERNAS .....................................6

6.2.1 ¿Qué funciones desarrolla el Estado?...................................................................7 6.3. E L GASTO PÚBLICO......................................................................................................15

6.3.1 Clasificación del gasto público .......................................................................... 16 6.3.2 La magnitud del gasto público ............................................................................ 17

6.4 L A ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN U RUGUAY .................................................176.5 E L GASTO PÚBLICO EN U RUGUAY ..................................................................................19

6.5.1 El gasto público actual ........................................................................................ 19

6.5.2 Los determinantes de la evolución del gasto ¿Qué explica el crecimiento del gasto?............................................................................................................................ 21 6.5.3 ¿En qué y quién gasta en el sector público uruguayo? ...................................... 22

6.6 LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO.............................................................................286.6.1 Clasificación de los ingresos públicos ................................................................ 29 6.6.2 El sistema tributario ........................................................................................... 29 6.6.3 Clasificación de los impuestos............................................................................ 30 6.6.4 Los ingresos del sector público en Uruguay ....................................................... 31 6.6.5 La presión tributaria en Uruguay........................................................................32

6.7 E L RESULTADO FISCAL .................................................................................................336.8 E L RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO ENU RUGUAY .......................................................35

6.9 R ESUMEN .....................................................................................................................436.10 C ONCEPTOS CLAVES ....................................................................................................446.11 P REGUNTAS ................................................................................................................446.12 B IBLIOGRAFÍA.............................................................................................................44



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Capítulo 6: El papel del gasto público ylas dificultades para su financiamiento

En Uruguay, la dimensión del gasto público ha sido cuestionada en las últimas décadas en

virtud de que el financiamiento del mismo determina una alta presión tributaria sobre elsector productivo, lo que para algunos limita las posibilidades de crecimiento económico ygenera presiones inflacionarias. Al mismo tiempo, desde muchos sectores se demanda queel Estado intervenga en forma más decidida en varias áreas como por ejemplo: laeducación, la generación empleo, la cultura, la ciencia y tecnología. La decisión sobre elnivel y la estructura del gasto público y la forma de financiarlo son parte del dilema centralde toda economía, el de asignar recursos escasos a objetivos múltiples.

El tema del rol del Estado en la economía es el más afectado por las diferentes visionesideológicas existiendo importantes polémicas en torno a este tema. En este contextomuchas de las preguntas principales siguen quedando sin respuestas claras, más allá de las

polémicas: ¿Es realmente alto el gasto público de Uruguay? ¿Qué incidencia tiene el gastodestinado a acciones sociales que se desarrollan desde el sector público? ¿Debe preocuparel nivel del gasto o la tendencia previsible de su evolución? ¿Hacia dónde va el gasto público? ¿Es excesiva la carga fiscal o el problema es que está mal distribuida?

Diagrama 6.1

En este capítulo se presenta el rol que desempeña el Estado en las economías modernas, seanalizan sus funciones y su relación con los demás agentes económicos. Se trata de ayudara la comprensión de la lógica de actuación del sector público y de la tensión que existeentre las crecientes demandas por servicios, que se traducen en gastos crecientes, y lasdificultades que se presentan para financiar los mismos.

Mercadode Bienes y

Servicios

Mercadode

factores

InstitucionesFinancieras

6. Ho 7. Emp

8. Es



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Se presentará en primer lugar la organización del Estado uruguayo para identificar susdiversos componentes y el grado de autonomía de los mismos. Se procura mostrar el rol delEstado como promotor del crecimiento y de la equidad e igualdad de oportunidades.Asimismo se analiza el rol del Estado formulando políticas macroeconómicas y sectoriales,definiendo regulaciones y controlando el cumplimiento de las mismas.

Cuando los economistas debaten sobre las políticas públicas no se cuestionan acerca de laexistencia del Estado, sino que lo toman como una institución ya existente cuya razón deser no debe ser explicada por esta ciencia social sino por otras, como la Ciencia Política o laSociología.

Los economistas se preocupan por cómo interviene el Estado en la Economía (economía postitiva) y por determinar la forma en que el mismo debería intervenir (economíanormativa).

En el análisis de cómo interviene el Estado se incluyen sus relaciones con los demásagentes económicos: los hogares, las empresas, el sistema financiero y el sector externo. En particular, interesa a la Economía analizar los efectos del gasto público, los impuestos, lasregulaciones y la gestión de las empresas públicas.

También interesa analizar el impacto de las políticas que desarrolla el Estado sobre laasignación de recursos y el funcionamiento de la economía.

6.1 El rol del Estado en la economía a través de la historia

En la historia de las civilizaciones, la intervención del gobierno en la Economía aparece enforma conjunta con la constitución del Estado. Las primeras funciones que cumple un

Estado en su forma más primitiva son las denominadas funciones básicas: justicia,seguridad y defensa. Es decir aquellas funciones que aseguran una forma pacífica deresolver los conflictos entre los ciudadanos, garantizando la seguridad personal y la propiedad de las personas, y la defensa frente a enemigos externos. Es el Estado juez ygendarme. Aún con estas funciones mínimas el Estado necesita recursos humanos ymateriales para cumplir con sus funciones. Su contratación o su compra, según el caso,constituyen el gasto público.

Para pagar los servicios que contrata y los bienes que compra el Estado necesita recursosfinancieros. De manera que el Estado requiere Ingresos monetarios para pagar sus gastos.Estos ingresos los obtiene, en forma primordial de los impuestos.

Progresivamente el Estado va asumiendo nuevas y más complejas funciones. En China, enGrecia, en Roma, en las ciudades estado de la Edad Media, a las funciones tradicionales sesumaron otras nuevas: la promoción del comercio con otros Estados, la regulación de laactividad agraria, industrial y comercial, la sofisticación de los sistemas tributarios, laactividad financiera tanto en lo referido a pedir préstamos como a otorgar créditos, etc. Enlos procesos de colonización realizados por los Estados europeos, entre los siglos XVI yXIX se establecieron regulaciones sobre la actividad económica de las colonias: en relación



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al comercio, a las condiciones de trabajo de indígenas y esclavos y a las características dela producción industrial y agraria.

En el siglo XIX, avanzada la Revolución industrial, los gobiernos intervinieron en paliar las pésimas condiciones de trabajo de los trabajadores. En Inglaterra se elaboró la factoryreform de las décadas de 1830 y 1840 que estableció las primeras leyes sociales: se limitó

el empleo de los niños, la longitud de la jornada de trabajo y reguló el empleo de lasmujeres. La ley de salud pública de 1848 estableció normas que permitían la intervencióndel estado en este campo.

Pero fue a partir de la depresión de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial cuando laintervención estatal se amplió de forma importante. El intervensionismo en las épocas deguerra y de depresión económicas amplió las funciones del Estado y aumentó el gasto público. En el periodo de entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial surgieron loscontroles del comercio exterior y las intervenciones en los mercados de divisas. En esemismo periodo se difundió la teoría keynesiana que proponía la intervención del Estado enla economía, a través de la política fiscal y la política monetaria, para evitar las crisis de

desempleo.Si bien la provisión por el Estado de servicios y bienes públicos tiene una larga historia, essolamente después de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa. De estemodo, durante los años sesenta y setentas se generó un protagonismo creciente del Estadoen las actividades industriales de los principales países europeos, surgiendo así las primerasmanifestaciones de las "economías mixtas de mercado". A través de las empresas públicas,el Estado se convierte en protagonista directo en la producción, distribución yfinanciamiento.

En América Latina, en los 60 el Estado se convierte en promotor del desarrollo, se promueve la planificación del mismo, bajo la influencia de las ideas de la CEPRA y su

participación activamente en proyectos de inversión de gran envergadura y en empresas querequerían gran escala productiva. Este movimiento se llamó en general desarrollismo y suidea central era que el Estado podía lograr el desarrollo de los países si así se lo proponía.

La idea del papel del Estado como gerente social de la igualdad de oportunidades y rectorde los procesos de desarrollo económico que proporciona educación, sanidad y protección,mediante la generación de los subsidios y pensiones a todos los ciudadanos, se expresa detres formas diferentes: como Estado de bienestar en Europa occidental, como Estadodesarrollista en América Latina y como Estado comunista en Europa oriental.

En la década de los 70 existe un resurgir de las ideas clásicas en base a cuestionar la pérdida de dinamismo de las economías más desarrolladas y el surgimiento de procesos

inflacionarios que se explican por el desplazamiento del sector privado, más dinámico, por parte del sector público. En los 90 se generaron procesos más o menos profundos dereforma del Estado que determinaron una redefinición de sus cometidos, la disminución desu tamaño (downsizing ) y el traslado de muchas funciones y organizaciones hacia el ámbito privado. Asimismo se promovió la modernización y descentralización de la gestión.



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Texto de apoyo 6.1El pensamiento de John Maynard Keynes.

Economista inglés (1883-1946)

En la visión de John Keynes, las economías de mercado la situación de pleno empleo es un caso particular, el caso general es que exista desempleo. La igualdad entre ahorro e inversión no asegurael pleno empleo porque parte de la inversión puede corresponder a mercaderías sin vender. ParaKeynes el desempleo es consecuencia del nivel de producción existente y no del nivel de salarios,no es un problema con los costos sino un problema de demanda efectiva.

Esto es así porque el sector privado suele ver el futuro con incertidumbre y si existe pesimismosobre el futuro de los negocios, no se realizan inversiones. De manera que parte del ahorro de lasfamilias es atesorado, no es invertido. Al sacarse dinero del circuito nominal comienza a ser mayorla oferta de bienes que su demanda efectiva. De manera que el pesimismo inicial empieza luego acorroborarse en la práctica, las existencias de mercaderías (stocks) van aumentando y las empresascomienzan a disminuir la cantidad de producción y a contratar menos trabajadores. El desempleoaumenta.

Keynes considera que para mantener la plena ocupación es necesaria la intervención del Estado, yaque es éste quien puede mantener el nivel del gasto y de la inversión, en principio a través del gastoy la inversión pública. Luego mediante la política monetaria (controlando las tasas de interés) o

principalmente, mediante una adecuada política fiscal puede inducir el gasto del sector privado. Alver que aumenta la demanda efectiva las expectativas pesimistas se modifican, los inversores sevuelven más optimistas y aumenta la inversión. El papel del Estado es inducir un comportamientodinámico por parte del sector privado.

En términos del modelo de circulación de la economía las inversiones significan inyecciones alflujo nominal y el atesoramiento significa una fuga del circuito nominal o monetario. Cuando lasinyecciones son mayores que las fugas se produce la reactivación, por el contrario, cuando las fugasson mayores que las inyecciones se produce una recesión. En suma, las variaciones de las

expectativas sobre el futuro explican los períodos de expansión y de recesión de la economía y lasvariaciones en el nivel de empleo.

La teoría de las finanzas públicas asigna tres objetivos fundamentales a la actividad delEstado: a) la redistribución de recursos para dar un mayor bienestar a la población pormedio de una distribución mas equitativa de los mismos, b) la estabilidad y, por último, c)el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeño presente y futuro del país.

6.2 Las funciones del Estado en las economías modernas

Las acciones de los distintos actores económicos son interdependientes. La cantidadofertada y demandada en los mercados de bienes y de factores es resultado del conjunto deacciones de las empresas, los hogares y el Estado.



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Diagrama 6.2

G Esta do

Cobra Tributos (T) ydonaciones

Toma dinero prestadode los hogares

Compra Bienes yServicios (G)

Compra equipos yconstrucciones(inversión pública (I))

Vende Bienes yServicios

Realiza transferencias alos Hogares

Existe consenso acerca de que el Estado es mejor proveedor que el sector privado de ciertotipo de bienes y servicios como la justicia, la seguridad o la defensa nacional. Tampoco

existe mayor discusión sobre el papel del Estado como financiador de bienes públicosaunque contrate su prestación a empresas privadas.

En general nadie discute que todas las personas tienen derecho a recibir educación y salud yque este además es un objetivo de interés para toda la sociedad. El problema es pensar si esmejor proveer estos servicios desde una organización que funciona en el ámbito delderecho público conformada por funcionarios públicos, cuyo criterio de decisión no es elresultado en el mercado sino el principio de jerarquía. ¿Qué es más conveniente, subsidiar ala oferta proveyendo los bienes desde instituciones públicas o subsidiar a la demanda,dando dinero a las personas para que elijan la organización que prefieran?

Sin embargo existe un debate acerca de la conveniencia o no de que el Estado intervengacuando existen fallas de mercado. Por un lado, dado que el mercado no asigna en formaeficiente los bienes en estas circunstancias, siendo este un resultado ampliamente aceptado,existen quienes basados en este argumento justifican la necesidad de que el Estadointervenga.

Pero por otro lado, existen quienes a pesar de reconocer la existencia de fallas de mercado yla imposibilidad de que en ese contexto el mismo pueda asignar en forma eficiente losrecursos, dudan acerca de la capacidad del Estado para corregir el efecto negativo de lasmismas, planteando la posibilidad de que como consecuencia de la intervención, las fallasde mercado sean sustituidas por las fallas del Estado. Es decir, se cuestiona la eficiencia

con la que interviene el Estado.

6.2.1 ¿Qué funciones desarrolla el Estado?

• Regula el funcionamiento de la economía

¿Qué es la regulación? La regulación es un proceso complejo que incluye tanto el diseño yla generación de normas, como la adopción de medidas que garanticen su efectiva



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aplicación. A partir de lo anterior es posible distinguir la función normativa,correspondiente al diseño y emisión de las normas correspondientes, de la tarea defiscalización y control de las mismas.

En términos generales las regulaciones tienden a inducir ciertos comportamientos a través

de dos tipos de instrumentos:• Facilitar y alentar o desalentar determinada acción• Obligar o prohibir determinado comportamiento.

¿Cuándo se debe establecer una regulación? Cuando existen fallas de mercado: existenciade bienes públicos, externalidades, información asimétrica o se definen bienes preferentes ono preferentes.

Sin embargo, desde la perspectiva de la teoría de la regulación, la existencia de fallas demercado es condición necesaria, pero no suficiente para justificar la regulación estatal. Serequiere, además, que los beneficios sociales esperables de la regulación superen a los

costos directos e indirectos que ella conlleva. Los costos directos, e ineludibles,corresponden al financiamiento de los costos de operación de las entidades regulatorias, elque debe ser evaluado en función del costo alternativo que supondría la asignación de esosrecursos en otras áreas de las políticas públicas. Pero además se deben evaluar los costos

indirectos de la regulación o también llamados fallas de la regulación. El que los costossean mínimos va a determinar la calidad del sistema regulatorio.

¿Qué características debe tener una regulación? Una regulación adecuada es aquella cuyasintervenciones sobre la actividad regulada se caracterizan por su:• Perti nencia: cada decisión, norma o política, encuentra fundamento en la corrección deimperfecciones de mercado o en la búsqueda de garantizar acceso a bienes meritorios, tales

como las atenciones de salud.• Racionalidad : cuando la acción regulatoria, fundada en objetivos claros, resultaapropiada.• Proporcionalidad , cuando existe adecuada relación entre los medios y los fines.• Eficacia , cuando se consigue el efecto deseado, y se previenen efectos colaterales ofuturos indeseados,• Ef iciencia o costo efectividad , cuando los beneficios de la regulación superan claramentea los costos, y de un modo tal que no puede ser superado por la adopción de otro tipo demedida regulatoria.

La regulación, al igual que el mercado, tiene fallas, y al igual que este, los modelos defuncionamiento perfecto solo existen en la teoría. En efecto, en los procesos de diseño,elaboración y aplicación de la regulación tienden a prevalecer las imperfecciones delmercado.

Las fallas de la regulación, son:

i. El riesgo de captura: La captura del regulador se produce cuando prevalecenlos objetivos del grupo de presión afectado por la regulación, en contradicción,



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con los objetivos propios de la regulación. Se dice que el regulador es capturado por el regulado, predominando los intereses de este último.

ii. La sobre regulación: Se refiere a las situaciones en que los costos que laregulación impone a los regulados –y por ende al consumidor final- son

superiores a los beneficios que se desprenden de ella.• Compra y vende bienes y servicios

Si bien el mercado es un potente instrumento de coordinación y asignación social derecursos, su eficacia se limita al ámbito de los bienes privados. Hay otro tipo de bienes para los que la capacidad de regulación del mercado disminuye o se torna imposible. Sonlos llamados bienes públicos, los que no hay que confundir con aquellos que son producidos por el Estado.

La importancia de los bienes públicos es que requieren instituciones diferentes al mercado para regular su uso. Los bienes públicos son de dos tipos,

Bienes públicos propiamente dichos : constituyen un caso de falla del mercado que seasocia a dos características de los bienes: a) el costo que una persona adicional los use esnulo, es decir no hay rivalidad en su consumo y b) no es posible excluir a un consumidoradicional

Por ejemplo: la luz de una plaza, la luz de un faro, un muelle, la defensa nacional, laseguridad, la justicia, son ejemplos de bienes públicos.

Bienes preferentes o meritorios : Son aquellos bienes que podrían ser provistos por elmercado pero la sociedad prefiere que sean públicos porque realiza un juicio de valor sobre

los mismos. En tal caso se acepta que el Estado debe intervenir en forma indirecta o directaestimulando o asegurando su consumo. En general están vinculados a la educación, lasalud, y el medio ambiente.

La primera razón por la cual el Estado participa en la Educación es porque ella promueve laintegración social y el progreso económico en términos de la disponibilidad de recursoshumanos calificados. Es decir, existe un beneficio social que se deriva de la accióneducativa y pueden no existir incentivos suficientes para que estos logros se alcancen privadamente en la medida en que los resultados de la educación son observables en ellargo plazo. Este es un argumento económico de fundamental importancia para la accióndel Estado en la Educación.

Obviamente y además del problema de la externalidad social positiva que se vincula a laEducación, está también presente el objetivo de la equidad, ya que la existencia de sectoresen situación de pobreza dificulta su acceso a la educación privada.

En materia de salud, suelen confundirse las acciones de salud pública con bienes públicos,sin embargo, sólo se podrían considerar estrictamente dentro de esta categoría las campañasde promoción de hábitos saludables, la fluorización del agua potable, las políticas de



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preservación del medio ambiente, etc. Otras acciones de salud pública, como las campañasde vacunación masiva o los controles preventivos son, en rigor, bienes de tipo privado encuanto su consumo se agota en quien lo recibe individualmente. Con todo, se les considerameritorios o preferentes, y por ello se justifica socialmente su distribución masiva aúncuando ella no corresponda a una demanda espontánea de los potenciales beneficiarios.

Existe además, en estos bienes una externalidad positiva que supone para toda la sociedad ysu estructura productiva contar con una población saludable.

En el caso de la educación la condición de bien meritorio en Uruguay ha sido muyimportante desde el siglo XIX. La escuela vareliana 1 definida como obligatoria y gratuita(además de laica) condensa esta visión. En la Constitución de 1967 se incluye además laobligatoriedad de la enseñanza secundaria. En los últimos años el Estado ha definido laobligatoriedad de la enseñanza preescolar correspondiente a los 5 años.

Bienes no preferentes o con preferencia negativa. A veces el Estado participasancionando o prohibiendo el consumo de cierto bien. En estos últimos casos se estáasumiendo que el Estado tiene mejor criterio que las personas para decidir qué es lo que lesconviene. Si bien este paternalismo estatal parece razonable en el caso de los menores deedad que todavía no están prontos para cuidarse por sí mismos en todos los aspectos, resultamás discutible en relación a los adultos.

Ejemplos en este sentido en Uruguay son: a) los cigarrillos deben llevar una leyenda queseñala las desventajas de su consumo y además pagan un impuesto que tiende adesestimular su consumo. B) no está permitida la venta en forma libre de alcohol a menoresde edad, c) no se prohíbe el consumo de otras drogas, pero está penalizada su distribución.

1 Expresión que condensa la transformación de la escuela pública a raíz de la reforma educativa impulsada porJosé Pedro Varela a fines del siglo XIX que tuvo como consigna la cración de la escuela pública gratuita,laica y obligatoria.



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Recuadro 6.1¿Quién debe suministrar los bienes públicos?

Bienes públicos suministrados por empresas privadas

Los bienes públicos pueden ser suministrados por empresas privadas, pero esto puede generarineficiencias. El hecho de que una persona más use un bien público no genere un costo adicionalimplica que el precio debería ser nulo. No obstante, si el bien lo provee una empresa privada, estafijará un precio positivo por su uso y esto disminuirá innecesariamente la demanda. En función dela no rivalidad que caracteriza a estos bienes, el precio de venta debería ser cero.

¿Cómo financiar la producción de un bien público si no se cobra por su uso? Es importante noconfundir el hecho de que el costo de que una persona adicional use el bien sea nulo con que elcosto de producir el bien sea nulo. La producción de los bienes públicos al igual que los bienes

privados implica la utilización de recursos, los que determinan su costo de producción.En la medida que la producción se financie con impuestos, se genera un sistema de transferenciasdesde aquellos que más usan los servicios y pagan menos impuestos hacía aquellos que menos losusan y pagan más impuestos.

Por ejemplo, si la construcción de una ruta fuera realizada por una empresa pública, y financiadacon fondos públicos, el usuario de la misma pagará menos que cuando la realiza una empresa

privada que cobra peaje por transitarla. El automovilista, usuario de la ruta, preferirá que el bien sea público. Pero los demás ciudadanos que deben pagar impuesto y no usan la autopista, preferirán quesea un bien privado. Cuando existe un criterio de equidad claro que puede determinar que lossectores de la población de menores ingresos subsidien a los sectores de mayores ingresos, porejemplo la ruta Montevideo-Punta del Este, parece claro que es mejor que los provea una empresa

privada.

Pero si el peaje determinara una menor actividad económica en la zona donde está la autopista, una pérdida de valor de los campos, etc por la existencia de peajes, el daño indirecto podría determinarque fuera preferible que la autopista estuviera en manos públicas. Por tanto existen argumentos para

qué determinados bienes públicos sean suministrados por empresas públicas (porque existe mayor bienestar).

Existen experiencias en algunos países latinoamericanos de subsidio a la demanda.

• Realiza transferencias

El Estado detrae recursos a las empresas y hogares y luego emplea los mismos parafinanciar el gasto público, del que se benefician directa o indirectamente las empresas y loshogares. Como consecuencia de este proceso se da un procedo de transferencias de recursosque modifica la distribución de ingresos de la economía.

Un tipo muy importante de transferencias se da en los sistemas de seguridad social. Estastransferencias tienen la particularidad de que pueden ser de tipo intergeneracional, en lamedida que los trabajadores actuales transfieren recursos a los que trabajaron en el pasado.

• Procura estabilizar la economía



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El sector público trata de estabilizar los ciclos económicos tanto en relación al nivel deactividad (ciclos del producto y del empleo) como al nivel de precios.

Desde la Gran Depresión del año 1930 se acepta que frente a la persistencia de altas tasasde desempleo, el Estado no puede permanecer indiferente y debe acometer acciones. El

desempleo afecta psicológicamente a las personas y eventualmente puede ser un factordesencadenante de procesos de conmoción social. Entre mediados de la década de los 70 yla de los 90, las fuertes tasas de desempleo que mostraron los países desarrollados, en particular los europeos, fueron enfrentadas con políticas variadas: nuevos enfoqueseducativos tendientes a la formación profesional de los desempleados y a ligar más elsistema educativo al sistema productivo, estímulo al desarrollo de pequeña y medianasempresas (PYMES), flexibilización de las regulaciones sobre el empleo, disminución de las jornadas de trabajo y contención de las inmigraciones.

La estabilidad macroeconómica, en particular la estabilidad de los precios, tiene la granvirtud de disminuir la incertidumbre y por lo tanto se reduce la prima de riesgo que el paísdebe pagar para que las inversiones en el mismo sean rentables.

Cuando los agentes económicos creen que el futuro va a ser algo parecido o mejor que el presente se sienten animados a realizar cálculos sobre rentabilidades futuras de los negociosy a realizar las inversiones necesarias para generar dichas rentabilidades. En la medida enque es un factor determinante de la existencia de la inversión, la estabilidad de preciosresulta clave como factor de crecimiento de la economía.

• Promueve el crecimiento y el desarrollo de la economía

En relación al crecimiento económico el Estado tiene un papel muy importante en eldesarrollo de algunas áreas que son la base del crecimiento de la productividad de losfactores tales como la educación y el desarrollo científico y tecnológico.

La participación del Estado en la generación de innovaciones tecnológicas se justifica porque los beneficios sociales que se derivan de las mismas superan en general a los beneficios privados, estamos frente a una situación de externalidad positiva. Esto provocaque la inversión destinada a investigación y desarrollo que están dispuestos a realizar losagentes privados sea inferior que la que sería óptima desde el punto de vista social, lo que justifica que el Estado invierte en este tipo de actividades.

Existen además, de no mediar un sistema de patentes, problemas de apropiación de los beneficios que se derivan de las innovaciones que desestimulan las actividades tendientes ala obtención de las mismas. El sistema de patente limita la difusión del avance tecnológicoenlenteciendo la aparición de los impactos positivos que se derivan del mismo. En estesentido puede considerarse al sistema de patentes como el precio que es necesario pagar para generar incentivos a que se destinen fondos a la investigación tendiente al desarrollode progreso tecnológico.



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La investigación científica tiene como característica distintiva la incertidumbre en lo quehace a la obtención de resultados, lo que hace este tipo de inversión sumamente riesgosahaciendo que muchas veces se encara en forma conjunta entre el sector público y privado.

• Procura la equidad en la distribución del ingreso

En el siglo XIX el Estado de Bienestar buscaba lograr que todos los miembros de lasociedad tuvieran satisfechas sus necesidades básicas. En el siglo XX se entiende que elEstado debe asegurar la igualdad de oportunidades lo cual implica tratar de manera desiguala las personas canalizando el gasto público hacia los grupos en situación más crítica. Losniños no tienen la culpa del entorno en el cual nacieron; todos los niños tienen que tener lasmismas oportunidades. Esta perspectiva es la base de lo que se denomina un EstadoIntegrador: nadie deberá quedar excluido del progreso económico por factores exógenos ala persona en cuestión.



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Recuadro 6.2Estado de Bienestar y Estado Regulador

El Estado de Bienestar es una concepción y una forma de actuación del Estado que se produce enEuropa y en los EEUU luego de la Crisis de los Años 29 y 30 (la Gran Depresión) y con mayoramplitud, luego de la Segunda Guerra Mundial. Se entendía que el Estado debía intervenir en laeconomía para corregir las fallas del mercado, potenciar el crecimiento y el desarrollo, estabilizar laeconomía y generar un ambiente propicio para garantizar a sus ciudadanos un nivel mínimo devida, independiente de su capacidad económica (Galbraith, 1989). En este contexto el Estadoasumió de manera monopólica la provisión de los servicios públicos considerados esenciales para elfuncionamiento ordinario de la sociedad. Se entendía que la esencialidad definía que no podíaquedar su prestación en mano de empresas privadas que por razones de rentabilidad podrían,eventualmente, dejar sin servicio a parte de la población

El Estado regulador Las críticas a los resultados magros en crecimiento y estabilización de preciosdel Estado de Bienestar generan una nueva concepción que surge del debate en Europa y EEUUentorno al Estado regulador, como tema de la agenda política, a finales del decenio de 1970 (Prats yComany, 1998). El Estado realiza un cambio consistente en desprenderse de las funciones de

producción de bienes y servicios para encarar la regulación de aquellas que, desarrolladas por privados, justifican tal regulación. En palabras del libro de Osborne y Gaebler, “ReinventingGovernment”, ya no se trata de remar, sino de llevar el timón.

El Estado debe concentrarse en la función estratégica de conducción y regulación, más que en lafunción misma de producción, respecto de la cual se reconoce al sector privado mayores

posibilidades e incentivos para operar con eficiencia. La renovación consiste en reconocer al sector privado y al mercado el rol de la producción de bienes y servicios y la asignación de recursos,reservando para el Estado el ejercicio de la regulación para prevenir y corregir las fallas de mercadoy, con ello, hacer compatible a la empresa privada con los objetivos sociales que han de presidir elacceso a bienes meritorios, como el de la salud.

Este cambio proviene de reconocer que también existen fallas del Estado. Las fallas de la empresa pública, originadas en los llamados problemas de agencia de que derivan ineficiencias operativas, políticas de clientela, debilidad frente a los grupos de presión buscadores de rentas (empresariossindicatos, partidos políticos), inflexibilidades , etc., constituyen la explicación conceptual estas

propuestas, en el entendido que la administración privada es más racional y eficiente. Si el Estadoresulta incapaz de abordar con eficacia el desafío regulatorio las fallas del mercado se perpetuarán aconsecuencia de las propias fallas del Estado.

Se realizan dos procesos: desregulación y nuevas formas de regulación.

La desregulación busca mejorar la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediantecambios que tienden a lograr mayor transparencia y consulta y participación pública. Se trata de

reducir la arbitrariedad y la impunidad del Estado en la elaboración y aplicación de las regulaciones.Se busca también reducir el impacto de los grupos de interés que logran influir en las regulaciones

públicas en perjuicio de los ciudadanos cuyos intereses muchas veces son difusos y a menudosubrepresentados por lo cual no tienen poder de presión (OCDE, 1995).





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puede regular sobre calidad mínima, no es posible tener regulaciones permanentes,actualizadas o detalladas en un proceso que es altamente complejo y cambiante.

Es difícil, por lo tanto, garantizar que el desempeño privado satisfaga plenamente elrequerimiento del conjunto social en cantidad y calidad. Un elemento determinante en este

análisis es que el tema de la educación pasa a ser de seguridad nacional cuando se miradesde la perspectiva de sus objetivos globales, integradores y constructores de una visión de país de largo plazo, necesaria para el progreso y la estabilidad.

En Uruguay la concepción predominante acerca de lo que se entiende por gasto público estácondicionada a la predominancia que tiene en nuestro país el subsidio a la oferta sobre elsubsidio a la demanda. Esto hace que se considere que el gasto público es exclusivamenteel que surge de las instituciones públicas, no considerándose los casos que existen desubsidio a la demanda, que si bien son escasos no son inexistentes. .

6.3.1 Clasificación del gasto público

Existen varias formas de agrupar los diferentes componentes del gasto público según la perspectiva con la que se le considere. A continuación se presenta las clasificaciones conlas que se cuenta en nuestro país a partir de la información que aporta la ContaduríaGeneral de la Nación.

i. Clasif icación funcional

La clasificación funcional agrupa el gasto público gasto según la función principal quetienen los organismos en relación a tres grandes áreas de interés: los serviciosgubernamentales; los servicios sociales y culturales, y los servicios económicos.

Dentro de los servicios gubernamentales se encuentran las funciones tradicionales delEstado, la justicia, la defensa, la seguridad, las relaciones con el exterior y las demásfunciones del gobierno central. Dentro de los servicios sociales y culturales (en Uruguay sellaman Comunitarios y Especiales) se encuentran los gastos sociales y culturales delEstado. Comprende básicamente los gastos en educación, salud, asistencia social yvivienda.Los servicios económicos comprenden a los gastos de los organismos vinculados a lossectores productivos del país: industria, agricultura, minería, transporte, energía.

i i i . Clasif icación económica

La clasificación económica identifica:1. Gastos corrientes u operativos: son los necesarios para el normal funcionamiento

de los servicios y para el mantenimiento de los bienes patrimoniales utilizados paraesa prestación, así como los originados por los intereses de la deuda pública.

2. Gastos de capital: son los que contribuyen a incrementar el patrimonio del estado.iv. Clasif icación institucional



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La clasificación institucional presenta el gasto según el organismo que lo ejecuta. En elPresupuesto Nacional, por ejemplo, se presenta el crédito asignado a los diferentes Incisosdel Presupuesto (Ministerios y Organismos autónomos) y por Unidad Ejecutora (serviciosque integran los diferentes Incisos).

6.3.2 La magnitud del gasto público

La combinación de participación del sector público y sector privado en una determinadaeconomía está influida por la filosofía política de cada gobierno en particular. En efecto,aún en los países desarrollados se observan diferencias sustanciales en el monto del gasto público en unos y otros. Es bastante mayor en Europa que en Estados Unidos, por ejemplo.

En general, sobre el tamaño del gasto público actúan varios factores:i. Factores demográficos: las tasas de crecimiento de la población elevadas y el

prolongamiento de la duración promedio de la vida de las personas tienden a aumentarlo.ii. Exigencias de los consumidores: a medida que la población tiene acceso a mayores

niveles de educación y de información, demanda más y mejores servicios públicos.iii. De índole política: las ideas prevalecientes sobre el rol o participación del estado dentro

del sistema económico determinará en algunos casos un gasto público mayor (porejemplo, en países como Suecia, Dinamarca, Canadá, Francia).

6.4 La organización del sector público en Uruguay



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El sector público se suele clasificar en dos subsectores: Sector Público No Financiero ySector Público Financiero. El primero de ellos actúa en el ámbito nacional y en el ámbitodepartamental.

Sector Público No Financiero Sector Público

Financiero• Administración Central (Presidencia de la

República y Ministerios)

• Entes descentralizados de enseñanza y protección del menor

(ANEP, INAME y Universidad)• Entes descentralizados de seguridad

social (Banco de Previsión Social)

• Entes descentralizados industriales y

comerciales (UTE, ANCAP, ANTEL,OSE, CORREOS, etc.)

Orden Nacional

• Entes descentralizados de economíamixta o Personas Públicas No Estatales(INIA, LATU, INAC, etc)

Banco Centraldel Uruguay(BCU)

Bancos públicos(BROU, BHU,BSE, etc).

OrdenDepartamental

• Administración Departamental(Intendencias)

A su vez, el se pueden clasificar los organismos públicos en diferentes agrupamientos,considerados en orden creciente:

• Administración Central

Está conformada por la Presidencia de las República y los Ministerios. Comprende, desdeel punto de vista presupuestario a los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional-

• Gobierno Central

Comprende a los Organismos de la Administración Pública que integran el Presupuesto

Nacional. Son los organismos que cumplen las funciones tradicionales del Estado y estánsometidos a un régimen uniforme y centralizado en materia presupuestal, de ordenamientofinanciero y hacendístico (incluye los incisos 1 al 26 del Presupuesto Nacional vigentes al31/12/82). Está formado por tres poderes del Estado (Poder Legislativo (Inciso 01), PoderJudicial (Inciso 26) y parte del Poder Ejecutivo (la Administración Central y losOrganismos autónomos del Artículo 220 de la Constitución). No comprende a las entesindustriales y comerciales del Estado (Artículo 221 de la Constitución) ni a los gobiernosdepartamentales.



19

• Gobierno Central Consolidado

Comprende al Gobierno Central y a todos los órganos y organismos integrantes del sistema público de la Seguridad Social: Banco de Previsión Social

• Gobierno General

Comprende al Gobierno Central Consolidado y los Gobiernos Departamentales.

6.5 El gasto públi co en Uruguay

El gasto público de Uruguay creció significativamente a principios de siglo. Este proceso sedio acompañando del crecimiento de las funciones que asumió el Estado y de la cantidadde organismos del sector público (el número de Ministerios creció de cuatro a siete) que

impulsó el batllismo. Las empresas estatales surgen en ese período en áreas claves de laeconomía: crédito, seguros, comunicaciones (puertos, ferrocarriles y telégrafos) y energía.Además comienza en este período la nacionalización de empresas de servicios públicos queestaban en manos extranjeras. Entre 1907 y 1928 los funcionarios públicos pasaron de16.764 a 28.918.

A partir de 1930 existe un nuevo proceso de crecimiento del sector público. El modelo decrecimiento industrial por sustitución de importaciones que sucede al crecimiento en base almodelo agroexportador supuso un rol importante del Estado que determinó la creación deun aparato administrativo de significativo tamaño. Los Ministerios pasaron a ser nueve,creándose los ministerios sociales. En efecto, los avances sociales de Uruguay en términos

de educación, salud y seguridad social estuvieron asociados a la generación de estainstitucionalidad. Entre 1930 y 1935 el gasto público se duplicó en términos reales. Hacia1955 la cantidad de funcionarios públicos ascendía a 162.000, en relación a 1928 habíaaumentado casi seis veces.

6.5.1 El gasto público actual

Si se compara a Uruguay con los demás países del MERCOSUR se observa que,efectivamente, el gasto público de Uruguay es superior al de los demás países como proporción del PIB, ver cuadro 1. Mientras en promedio el gasto público de la región es21%, aproximadamente, el de Uruguay se sitúa en 30%. Sin embargo, si se le compara a

Uruguay con algunos de los países desarrollados que más desarrollaron el Estado de bienestar, países europeos que fueron en su momento el modelo de país en que Uruguay semiró, los valores son bastante mayores en la mayor parte de los casos, siendo Alemania ySuiza los países que más se acercan. Por otra parte, si se observan otros paísesdesarrollados miembros de la OCDE, resulta que presentan valores menores, más parecidosa los del MERCOSUR. Dentro de este grupo es Nueva Zelanda el país que muestra valoressuperiores, pero parecidos a Uruguay. El conjunto total de países de la OCDE seleccionado



20

tiene, en promedio, valores de participación del gasto público cercanos a 30%, comoUruguay.

La diferencia fundamental que presenta Uruguay con estos países no reside entonces en elnivel del gasto público sino en la tendencia que muestra en los últimos diez años. Mientras

en la mayor parte de los países la participación del gasto público sobre el PIB disminuyó enla segunda mitad de la década en relación ala primera, en el caso de Uruguay, y algunos pocos países (Francia, Alemania y Suiza), aumentó.

Cuadro 6.1

Evolución del gasto público en términos del PBI

(Promedio del período)

1990-1995 1996-2000 Var.

Uruguay 27,7 30,9 3,2

Argentina 13,3 16,0 2,7Brasil 31,9 25,7 -6,3Chile 19,5 20,7 1,2Paraguay 12,7 17,5 4,7MERCOSUR 21,0 21,7 0,6

Reino Unido 40,9 37,4 -3,5Francia 44,5 46,9 2,4Alemania 32,1 32,4 0,2Italia 49,6 44,1 -5,5Suiza 25,6 27,6 2,0Suecia 44,9 39,5 -5,4España 36,2 33,6 -2,7Algunos Europa 39,1 37,4 -1,8

Estados Unidos 22,8 20,2 -2,6Japón 19,9 ND NDAustralia 26,2 25,7 -0,5 Nueva Zelanda 38,5 32,7 -5,8Otros OCDE 26,8 26,2 -0,6

Total OCDE seleccionados 30,6 29,9 -0,7

Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI ND: no disponible

El gasto público de Uruguay se destaca entre los países de la región no solamente por su

nivel, sino también por la elevada proporción que en el mismo tiene el Gasto Público Social(GPS), ver cuadro 2, siendo el país de América Latina que presenta mayor nivel de GPS enrelación al PIB.



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Cuadro 6.2Clasificación de los países en función de la prioridad macroeconómica

y la prioridad fiscal del gasto social: 1998

Prioridad fiscal: GPS / Gasto Público

< 40% Entre 40% y 60% > 60%Gasto público sobre PBI

> 30% Nicaragua (12,7)Colombia (15,0)Panamá (19,4)

Costa Rica (16,8)Argentina (20,5)

Brasil (21,0)Uruguay (22,8)

Entre 20% y 30%Honduras (7,4)Venezuela (8,6) Bolivia (16,1) Chile (16,0)

< 20%El Salvador (4,3)Dominicana (6,6)

Perú (6,8)

Guatemala (6,2)México (9,1)

Paraguay (7,4)

Los números entre paréntesis representan la participación porcentual del GPS en el PIBFuente: Banco Mundial

Independientemente de la valoración que se pueda realizar en torno a sí el actual nivel degasto público en Uruguay es elevado o no, tema sobre el que no existe consenso, probablemente sí lo exista acerca de la preocupación en torno a la evolución del mismo en

el tiempo y la asignación, y calidad del gasto, o sea, en relación a cómo se gasta y en quése gasta.

6.5.2 Los determinantes de la evolución del gasto ¿Qué explica el crecimiento del

gasto?

i. El carácter pro cíclico del gasto público

A pesar de que en función de la función de estabilización que como ya fue mencionado previamente debería llevar adelante el Estado, el gasto público debería tener uncomportamiento anticíclico, se observa que el mismo en Uruguay es procíclico. Ello quiere

decir que cuando aumenta del producto bruto interno también aumenta el gasto público.(Kamil y Lorenzo,1998) y (Mailhos y Sosa, 1999). Kamil y Lorenzo interpretan que estosucede porque al ser la recaudación tributaria dependiente del nivel de PBI por el peso delimpuesto al valor agregado entre los orígenes de la recaudación el gasto del gobierno seexpande cuando se expande el PBI. Ello indica que el gobierno no utiliza al gasto público para estabilizar las fluctuaciones de corto plazo sino que, por el contrario, las profundiza.Estos autores plantean que la prociclicidad del gasto puede estar asociada a que ese



22

aumento de la recaudación hace que disciplina fiscal se relaje y el gasto público seincremente en términos constantes.

ii. El ciclo electoral del gasto público

Dentro de las teorías del ciclo político económico existen dos enfoques principales; el primero de ellos supone que los políticos tienen como única motivación la permanencia enel gobierno, es el denominado enfoque oportunista. El segundo es el enfoque partidarioideológico, cuyo supuesto básico es que los políticos tienen objetivos partidarios de ordenideológico.

El ciclo político económico es oportunista si es causado por una política económica que noes óptima dadas las características del político gobernante. Es decir, este ciclo se produceexclusivamente por el deseo del gobernante de ganar la elección, ya que en otrascircunstancias la política que adoptaría sería otra.

El ciclo político económico ideológico partidista, es un ciclo que no implica apartamientode la política óptima, dadas las preferencias de los políticos. Estos buscan alcanzardeterminadas metas económicas que favorezcan a sus correligionarios, y por lo tanto bajociertos supuestos tendremos un ciclo sobre ciertas variables económicas cuando pasamos deun gobernante que representa una ideología o un sector social a otro que representa otrosintereses.

Según la teoría, la política fiscal será expansiva en los períodos pre electorales ya sea con elobjetivo de lograr un menor nivel de desempleo o incrementar el consumo de los votantes,mientras que la política cambiaria tendrá por objetivo la estabilidad del tipo de cambio.

En Uruguay, se ha mostrado que la política fiscal ha tenido un ciclo asociado a los períodoselectorales, en el sentido que predice la teoría. Este ciclo parece haber estado determinadoen mayor medida por el manejo del gasto público que por el manejo de los ingresos delEstado, siendo esta conclusión en principio válida al nivel de Gobierno Central. El ciclosobre la política fiscal se produce a partir de mediados de siglo. Esto podría explicarse porla mayor dificultad para financiar los déficit con emisión y la mayor frecuencia de laselecciones en la primer mitad de siglo. Aboal, D., D. Calvo y N. Noya (1999), Aboal, D. yD. Calvo (2000), Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), Alesina, A. (1988), Rius, A.(1992), Rogoff, K y A. Sibert (1987), Stein E. y J. Streb (1998).

6.5.3 ¿En qué y quién gasta en el sector público uruguayo?

i. El gasto según la clasificación funcional.

La clasificación funcional del gasto muestra que el principal destino del gasto público,abarcando casi la mitad del mismo corresponde al gasto social (Servicios comunitarios yespeciales), que representa, en promedio, el 46,4% del gasto ejecutado en el período 2000-2003. Dentro del gasto social la mayor parte corresponde a los gastos de seguridad yasistencia social.



23

En el caso de la seguridad social, la existencia de una importante cobertura que atendió alretiro de los trabajadores y a la atención de hijos menores y mujeres sin tomar en cuentaque existieran aportes previos (pensiones a hijos menores, pensiones a hijas solteras (que permanecían aunque después se casaran, jubilación por el solo hecho de ser madre), laestructura demográfica de Uruguay que presenta una alta proporción de personas de edades

avanzadas, y creciente en el tiempo, ver cuadro 3.Cuadro 6.3

Población en los censos de 1908, 1963, 1975, 1985 y 1996

Por grandes grupos de edad

En porcentajes

GRUPOS DE EDAD 1908 1963 1975 1985 19960 - 14 años 40,0 27,8 26,7 25,115 - 64 años 57,4 64,4 62,1 61,4

65 o más 2,6 7,8 9,8 11,2 12,8Fuente: Instituto Nacional de Estadística. VII Censo General de Población,

III de Hogares y V de Viviendas. 1996.VI Censo General de Población, II de Hogares y IV de Viviendas. 1985

El índice de envejecimiento (población mayor de 60 años sobre población menor de 15años) de Uruguay es similar al de los países desarrollados y notoriamente superior al de los países de la región.

Cuadro 6.4

Porcentaje de población mayor de 60 años e

índice de envejecimiento en países seleccionados – 1995

PAIS INDICE DEENVEJECIMIENTO (*)

PORCENTAJE DEPOBLACION > 60

Canadá 79 16,1Estados Unidos 74 16,4Uruguay 68 17,1Argentina 46 13,2Chile 32 9,6Brasil 23 7,1Bolivia 15 6,0Paraguay 12 5,2

(*) (población mayor de 60 años / población menor de 15) x 100Fuente: OPS. La Salud en las Américas. Edición 1998.

Un elemento importante a resaltar es la existencia de una norma que obliga al gobierno aajustar las pasividades según la evolución de los salarios (Índice Medio de Salarios) lo quele quita al mismo discrecionalidad en el componente más importante del gasto público.



24

En el caso de la asistencia social el gasto se vuelca predominantemente sobre el otroextremo de la pirámide de edades, los menores. Comprende los gastos de asignacionesfamiliares (transferencia en dinero por hijo menor que concurre a un centro educativo) y losgastos en el Instituto Nacional del Menor, que tiene el cometido de proteger y amparar a losmenores en situación de vulnerabilidad social. Le siguen en importancia el gasto en

educación (12,7%) y en salud (7,6%).En segundo lugar tienen importancia los gastos las funciones administrativas generales delgobierno (servicios públicos gubernamentales).: presidencia, relaciones exteriores, justicia,economía, con 23,9% del gasto total. Dentro de ellas los gastos de administración son los principales (12,7%) seguidos por los gastos en orden público y seguridad (6,3) y en defensanacional (4,9%).

Los servicios de la deuda pública y las transferencias entre gobiernos comprometen más del20% del total del gasto público (22%).

Los servicios económicos del Estado son los de menor relevancia en el gasto, involucrando7,8%. Dentro de ellos los vinculados al sector agropecuario son los más importantes.



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Cuadro 6.5Evolución del Gasto Público según la clasificación funcional del Gobierno Central . Período

2001-2003 y estructura promedio del periodo

En valores corrientes y en porcentajes

F U N C I O N 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3

estructura

promedio 2000-

2003 enporcentajes

GASTO TOTAL 61.044 69.744 89.389 100%

Servicios Públicos Gubernamentales 16.270 17.724 18.616 23,9%

Servicios de Administración Gubernamental 8.551 9.819 9.564 12,7%

Servicios de Defensa 3.303 3.332 4.157 4,9%

Servicios de Orden Público y Seguridad 4.416 4.573 4.895 6,3%

Servicios Comunitarios y Especiales 31.903 33.808 36.369 46,4%

Servicios de Educación 8.597 8.890 10.558 12,7%

Servicios de Sanidad 5.228 5.336 6.117 7,6%

Servicios de Seguridad y de Asistencia Social 16.155 17.837 17.986 23,6%

Servicios de Vivienda y Comunitarios 1.260 1.126 1.084 1,6%

Servicios de Recreativos, Culturales y Religiosos 664 620 625 0,9%

Servicios Económicos 4.696 4.318 8.140 7,8%

Servicios de Combustibles y Energía 178 143 175 0,2%

Servicios de Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza 1.008 1.057 1.096 1,4%

Servicios de Minería y Recursos Minerales 244 221 231 0,3%

Servicios de Transporte y Comunicaciones 2.737 2.306 2.690 3,5%

Otros Servicios Económicos 528 591 3.948 2,3%

Otras funciones 8.175 13.893 26.263 22,0%

Servicio Deuda Pública y Transferencias

Intergubernamentales 8.175 13.893 26.263 22,0%

FUENTE : Contaduría General de la Nación. Rendición de Cuentas y Balance de EjecuciónPresupuestal, Ejercicio 2003, Tomo 1. NOTA : Los valores expresados siguen el criterio de lo devengado en lo s egresos.

ii. El gasto según la clasificación económica

El gasto del gobierno central consolidado correspondiente al año 2003 es más de la cuarta parte del PIB de Uruguay. El siguiente cuadro muestra que los gastos corrientes representanel 90% del total y la inversión pública el restante 10%.

Dentro de los gastos corrientes las pasividades constituyen el rubro de mayor importancia,comprende el 40% del gasto público. En segundo lugar en importancia están lasremuneraciones de los recursos humanos que utiliza el Estado (funcionarios públicos yotras personas contratadas) insumen 18,4% del gasto público y corresponde casi al 5% del



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PIB. O sea que los ingresos personales, correspondientes a pasividades y remuneracionesexplican dos terceras partes del total del gasto público.

Las transferencias al sector privado comprenden casi 17% (4,5% del PIB) mientras que losgastos de funcionamiento son casi 15% del gasto público, superiores a los gastos de

inversión.

Cuadro 6.6

Gasto Público del Gobierno Central y gasto en Seguridad Social en UruguayAño 2003

En millonesde pesos corrientes

% sobreel total del Gasto

% sobreel PIB

Remuneraciones 15.300,1 18,4 4,9Gastos de

funcionamiento 12.248,1 14,7 3,9Pasividades 33.346,2 40,0 10,6Transferencias 14.076,2 16,9 4,5

Subtotal GastosCorrientes 74.970,6 90,0 23,8

Gastos de Inversión 8.361,7 10,0 2,7

Total Gasto público 83.332,3 100,0 26,4Fuente: BCU

El gasto según el área institucional.

El gasto según el área institucional permite identificar dentro del Presupuesto Nacional losorganismos con mayor gasto (aquellos que gastan más del 5% del Presupuesto Nacional)son: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), en primer lugar, elMinisterio de Defensa Nacional, el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio del Interior,el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Universidad de la República. Estos seisorganismos explican casi el 70% del gasto de los organismos del Presupuesto Nacional.





28

6.6 Los ingresos del sector público

Los ingresos del Estado o recursos públicos están formados por toda riqueza devengada afavor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería. Comprende la entrada por pagosno recuperables, con contraprestación o sin ella, de naturaleza tributaria o no tributaria,

percibida por una persona de derecho público.

Diagrama 6.3

Ingresos delSectorPúblico

No Tributarios

Tributario

Donaciones

Multas

Precio

s

Tasas

Impuestos

Indirectos

Directos

Contribuciones

Monetarios

De crédito públic

De las empresas y servicios del Estado

Otros recursos

Deuda externa

Deuda

interna

Emisión de billetes y monedas

Arrendamiento

s

Concesiones



29

6.6.1 Clasificación de los ingresos públicos

Existen diversas clasificaciones de los ingresos públicos, la más común es la que losclasifica según el tipo de ingresos:

• ingresos corrientes, que son percibidos por el Estado como resultado de la

aplicación de su poder de imperio y deben destinarse a la financiación de lasactividades del mismo;

• ingresos de capital que son los provenientes del uso del crédito publico, de la ventade bienes en poder del estado y en general todos los recursos que signifiquen unamodificación patrimonial; estos ingresos deberán usarse para financiar los gastos oinversiones de capital.

Recuadro 6.4:Ingresos del Estado clasificados según su origen

Recursos Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o deactividades productivas del mismo. Se pueden diferenciar en rentas o resultados de la explotación oventa de bienes patrimoniales, tarifas cobradas por servicios públicos y contribuciones o aportes deutilidades que deben realizar las empresas por disposición legal.

Recursos Derivados: son aquellos que el Estado percibe mediante reclamos a las economías de los particulares. Dentro de ellos encontramos a los Tributos, (Impuestos, Tasas y Contribucionesespeciales).

Recursos provenientes de liberalidades: son aquellos que el Estado percibe gratuitamente y sinhacer uso de su poder de imperio, ya sea de las economías de los particulares (donaciones, legados,

etc.) o de las economías de los entes públicos (subvenciones, ayudas, etc.).

Empréstitos Forzosos: son aquellas sumas de dinero que los particulares deben suscribirobligatoriamente, generalmente representadas por un porcentaje de sus rentas y que se presuponeserán reembolsadas en el futuro.

Recursos provenientes del Crédito Público: se dividen en dos clases, deuda pública y empréstito público.

Recursos provenientes de Gestiones de la Tesorería: son ingresos destinados a cubrir el monto delos gastos públicos que excede o supera al presupuesto planificado, se originan en los AdelantosTransitorios, la Emisión de Letra de Tesorería y la Emisión de Títulos Públicos.

6.6.2 El sistema tributario

El sistema tributario está conformado por el conjunto de tributos que se aplican en un paísen un momento determinado y la Administración Tributaria responsable de las tareas derecaudación y fiscalización.

Los tributos tienen como característica principal que son definitivos (no hay devolución por parte del Estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley).



30

i. Requisitos de los sistemas tributarios

Un buen sistema tributario debe cumplir con ciertos requisitos. Dichos requisitos respondena diferentes aspectos:

Aspecto f iscal : Las formas de fiscalización, facturación y registro deben ser eficientes y

eficaces. La eficiencia señala que deben recaudar lo máximo posible al menor costo y queen ningún caso el costo de recaudación puede ser mayor que la suma que se recauda. Debenser eficaces, esto es, garantizar la recaudación necesaria para el funcionamiento del sistema,combatiendo la evasión.

Aspecto Económico : el sistema debe ser funcional y flexible. Un sistema es funcionalcuando está orientado a promover el crecimiento económico y en ninguna circunstanciaopera trabándolo. Se entiende que es flexible cuando logra adaptarse a los ciclos de laactividad económica.

Aspecto Social : debe ocasionar el menor sacrificio posible a la población y estar distribuidoequitativamente según las capacidades contributivas de los habitantes.

Aspecto Admini strativo : debe ser simple y producir certeza en el contribuyente acerca delmodo y ocasión de pago, lugar, fecha, etc.

ii. Clasificación de los Tributos

Impuestos: son recursos que el Estado exige de manera coactiva y su destino es lafinanciación de las necesidades publicas primarias y secundarias, por ejemplo la defensanacional, la salud publica, etc. Con ellos se financian los servicios públicos indivisibles.

Tasas: es el tributo que exige el estado al prestar un servicio público divisible (susceptiblede ser fraccionado en unidades de uso o consumo). El importe debe ser proporcional al

beneficio recibido y al costo del servicio y se debe tener en cuenta la capacidad contributivadel individuo. Ejemplos: tasa de migraciones, tasa por servicios sanitarios, etc.

Contribuciones especiales: son prestaciones obligatorias debidas en razón de beneficiosindividuales o colectivos derivados de obras publicas o actividades especiales del estado.Pueden clasificarse en:a) Contribuciones por mejoras: servicios de saneamiento o de pavimento. b) Contribuciones parafiscales: son contribuciones que exige el Estado para cumplir confines sociales o económicos, por ejemplo, los aportes jubilatorios.

6.6.3 Clasificación de los impuestos

Los impuestos pueden ser clasificados de diferentes maneras.

i. La clasificación más importante es la que distingue entre impuestos directos e

indirectos

• Impuestos directos son los que recaen directamente sobre el contribuyente y éste nologra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales). El contribuyente puede ser una



31

persona física o jurídica (una empresa, una sociedad). Entre los impuestos directos seencuentran los impuestos a la renta, al enriquecimiento, o aquellos que se cobran portrámites personales como la obtención de documentos, pagos de derechos y licencias, etc.

• Impuestos indirectos son los que recaen sobre los bienes y servicios y sobre las

transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, pagan el impuesto en formaindirecta, a través de la compra de bienes y servicios. La ley define a un sujeto que debe pagarlo, pero el responsable puede trasladarlo a otra persona. Los impuestos indirectos,entonces, se cobran en la compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo detransacciones comerciales como la importación de bienes. Un caso típico de este tipo deimpuesto es el impuesto al valor agregado (IVA).

ii. Clasificación de impuestos según el tipo de manifestación de riqueza

• Impuestos al gasto: son los que recaen sobre las transacciones de compraventa o losque se cobran sobre las importaciones.

• Impuestos al ingreso: recaen en forma directa sobre la persona o empresa que recibedinero o un pago por una determinada actividad o trabajo. En este tipo se incluyen losaportes a la seguridad social, el impuesto a las retribuciones personales, el impuesto a larenta agropecuaria, el impuesto a la renta.

• Los impuestos a la propiedad son los que recaen sobre los bienes inmuebles: casas,edificios, tierras o herencias.

iii. Impuestos fijos, proporcionales, progresivos o regresivos:

a. Impuestos fijos o de partida fija: se paga una suma fija por cada contribuyenteindependientemente de su conducta o atributos.

b. Impuestos proporcionales: se aplica una misma alícuota o tasa (IVA, IMESI).c. Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica

una tasa creciente Ejemplo: el impuesto a las retribuciones personales (IRP).

d. Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica unatasa decreciente. Son típicamente aquellos que tienen una tasa igual para todas las personas cualquiera sea su capacidad económica, por lo tanto, una persona pobre y una persona adinerada pagarán la misma cantidad de dinero por el impuesto. Lo anteriorimplica que la cantidad de plata que debe pagar el pobre por este impuesto es mayor en proporción a su ingreso que la que debe pagar la persona adinerada y afectará, por

consiguiente, más fuertemente su economía personal.

6.6.4 Los ingresos del sector público en Uruguay

Del total de ingresos del Gobierno Central consolidado 82% corresponde a ingresos delgobierno central y 18% proviene de los aportes al Banco de Previsión Social. Conrespecto a los ingresos del Gobierno Central, 71% proviene de la recaudación querealiza la Dirección General Impositiva, en segundo lugar por orden de importancia se



32

ubica el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), casi 10%, y en tercer lugar losrecursos de libre disponibilidad generados por ventas de bienes y servicios, 6,7%.

Cuadro 6.8

Estructura de los Ingresos del Gobierno CentralEjecutado - (en Millones de $ corrientes y en porcentajes)

Año 2003

En pesos y en porcentajes

Comercio Exterior 3.779,6 5,6%D.G.I. 48.075,1 71,0%Loterías 106,6 0,2%Venta de energía 622,0 0,9%TGN/otros 772,2 1,1%FIMTOP 93,0 0,1%Aportes de Empresas Públicas 3.078,8 4,5%IRP 6.610,3 9,8%

Recursos Libre Disponibilidad 4.547,6 6,7%INGRESOS TOTALES 67.685,2 100,0%

Los impuestos de mayor importancia en Uruguay son los impuestos sobre los bienes yservicios. Ellos representan el 76% del total recaudado en el año 2003, mientras que losimpuestos sobre las rentas y utilidades fueron 10% y los impuestos sobre la propiedad13%.

El impuesto de mayor importancia es el IVA (Impuesto al Valor Agregado) que superael 50% de la recaudación total, seguido por el IMESI (Impuesto Específico Interno),con 15%; el IRIC (Impuesto a la renta de industria y comercio) que es casi 9% del totaly el impuesto al patrimonio de las personas jurídicas que explica 6% de la recaudación.El impuestos sobre los combustibles representa 8% del total, constituyendo la principalfuente de recaudación del IMESI.

6.6.5 La presión tributaria en Uruguay

La presión tributaria de un país se define como el cociente entre los tributos 2 y el PIB. Si secompara con los países de la región, la presión tributaria de Uruguay se sitúa entre la deBrasil y la de Argentina.

2 En algunos casos se considera exclusivamente a los impuestos.



33

Cuadro 6.9Presión tributaria del Mercosur

Promedio de los años 1990, 1995, 2000

Argentina Brasil Paraguay Uruguay

Gobierno Federal (tributos

domésticos)

10,9% 13,1% 7,8% 15,0%

Comercio Exterior 1,0% 0,7% 2,2% 1,3%Seguridad Social 3,5% 7,4% 2,3% 8,2%Gobiernos Subnacionales 2,9% 9,1% 0,2% 2,5%Total 18,2% 30,3% 12,5% 27,0%

Fuente: Villela & Barreix, (2003)

¿Puede afirmarse que la presión tributaria de nuestro país es excesiva? Para responder esta pregunta debe tenerse en cuenta que de la simple comparación entre países no se desprendesi la presión tributaria en uno de ellos es excesiva. Ello sería correcto solamente en caso deque las capacidades contributivas potenciales de los diferentes países fueran iguales.

Una forma de evaluar el esfuerzo tributario que está realizando un país es comparando larecaudación observada con lo que podemos llamar “capacidad potencial normal” derecaudación del mismo. Esta capacidad potencial se obtiene a partir de la estimación delimpacto que tienen un conjunto de variables sobre la recaudación a partir de información deun conjunto de países. De esta forma se asume como normal lo que se observa en promedioen este conjunto de países.

Estimaciones del esfuerzo fiscal realizadas para Uruguay dan como resultado que el paísestá realizando un esfuerzo superior a lo que se puede considerar “normal”, siendo limitada por lo tanto la posibilidad de incrementar la actual presión tributaria.

6.7 El resul tado fiscal

En la información referida al déficit fiscal se distinguen los ingresos y egresos del sector público de las fuentes de financiamiento. Esta distinción da lugar a lo que se denominainformación por encima de la línea (ingresos y egresos) de la información por debajo de lalínea (fuentes de financiamiento).

No obstante definir que partidas deben incluirse por encima de la línea y cuales por debajo noestá exento de ambigüedad. Un criterio posible es considerar que toda transacción que nogenera ni cancela un pasivo del gobierno debe ser registrada por encima de la línea, mientras

que las restantes operaciones son consideradas como un financiamiento. En función a estecriterio el pago de intereses debe ser considerado un egreso y por lo tanto registrado porencima de la línea, mientras que la amortización de deuda al implicar una disminución de un pasivo debe ser registrada por debajo de la línea.

1. Ingresos totales del Sector Público 1.1. Ingresos corrientes1.2 Ingresos de capital



34

2. Gasto total 2.1. Gastos Corrientes2.2. Gastos de Capital

1-2 Resultado global--------------------------------------------

3. Financiamiento 3.1. Endeudamiento externo3.2. Títulos de deuda pública3.3. Crédito interno neto3.4. Otras fuentes de financiamiento

Otra distinción importante a efectos de cuantificar el resultado fiscal de una economía tieneque ver con el criterio de valorización de las diferentes partidas de ingresos y egresos, el que puede responder al criterio de caja o al criterio de lo devengado.

La utilización del criterio de caja (el empleado en nuestro país) implica considerar para laestimación del déficit fiscal solamente aquellas entradas o salidas de recursos queefectivamente tuvieron lugar durante el período considerado. El criterio de lo devengadoestablece que deben contabilizarse como parte del resultado fiscal de un determinado períodotodos los movimientos generados durante el mismo, independientemente de que el mismohalla dado o no lugar a un movimiento de caja.

En función al uso que se le vaya a dar a la cuantificación del resultado fiscal de la economía,se pueden realizar una serie de ajustes a lo que se denomina medición convencional delmismo, también llamada necesidad de financiamiento del sector público (NFSP). Acontinuación se presentan distintos tipos de ajustes y su justificación.

Un primer ajuste que se puede mencionar a la medición convencional del déficit es el quesurge de cuestionar el considerar como egreso las inversiones en lugar de las amortizacionesde capital. Se argumenta que si el mismo criterio se empleara a nivel de las empresas en ladeterminación de sus resultados una inmensa mayoría de las mismas estarían trabajando a pérdidas. La determinación del resultado fiscal teniendo en cuenta este criterio plantearía lanecesidad de contar con información sobre el stock de capital del sector público. En estecontexto debería definirse si el gasto en educación o salud son un gasto corriente o de capital, porque en caso de ser considerado de capital se debería registrar como egreso solamente lacuotaparte referida a la amortización y no la totalidad del gasto.

Otro ajuste a la definición convencional de déficit tiene que ver con lo que se denominaresultado primario. El déficit convencional a los efectos de ser utilizado como indicador de la política fiscal discrecional, tiene el inconveniente de incluir en su cálculo una variable quedepende de la magnitud de resultados fiscales de años anteriores; el pago de intereses de deuda pública.

Esto ha dado lugar a la definición del resultado o déficit primario como la diferencia entre losingresos y egresos corrientes de caja, excluidos el pago de intereses de deuda. La justificación para la utilización de este indicador es que dado que los intereses sobre deudas previamente



35

contraídas son el resultado de déficits en los que se incurrió previamente, deben excluirse si sequiere contar con un indicador del esfuerzo fiscal del período que se está analizando.

La existencia de déficit primario representaría una crítica situación fiscal, pues se estaríanfinanciando gastos corrientes con endeudamiento, lo que traería aparejados problemas futuros,

relacionados con la sostenibilidad de la política fiscal.Por último también se puede considerar la necesidad de tener en cuenta el efecto que el cicloeconómico tiene en los diferentes conceptos de ingresos y egresos del sector público. Uno delos ajustes sobre los que más se pone énfasis se refiere a la vinculación de los ingresostributarios con el nivel de actividad. En momentos en que la economía se encuentra en períodos de crecimiento y en la medida que exista una relación positiva entre los ingresostributarios con el nivel de actividad (en la medida que la base imponible aumentaría) losmismos disminuirían al enlentecerse el crecimiento.

Habitualmente la estimación de esta elasticidad toma en forma implícita que un incremento deun 1% en el nivel de actividad tiene igual efecto con signo cambiado sobre la recaudación queuna reducción de un 1% del nivel de actividad. Una hipótesis alternativa es considerar que laelasticidad es mayor cuando los niveles de actividad están cayendo que en los momentos decrecimiento. De verificarse esta hipótesis la corrección de los resultados fiscales observados enmomentos de boom será mas severa de la que surgiría de trabajar con la hipótesis de simetríaen el comportamiento de la recaudación y el nivel de actividad.

6.8 El resul tado del sector públi co en Uruguay

Uruguay se caracteriza por tener en la última década sucesivos déficit que han dado lugar a unimportante crecimiento de la deuda pública. A continuación se presenta la evolución de los

ingresos y egresos del Sector Público en el período 1990-2002 expresados como porcentajedel PIB.



36

Cuadro 6.10Evolución de ingresos y egresos del Sector Público Consolidado

Expresado como % del PIB

1990 - 2002

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Ingresos 28,5 29,6 31,0 30,1 30,0 30,2 29,8 30,2 32,7 32,2 31,2 32,4 31,0Impuestos 17,8 18,5 19,5 18,9 19,1 19,2 19,5 20,7 21,4 21,1 20,6 21,7 22,1

Cont. Seg.Soc.

7,2 7,2 7,2 7,1 7,1 7,0 6,4 6,0 6,1 6,3 6,2 5,8 4,9

Emp. Públicas 2,5 2,9 3,2 2 ,7 2,4 2,8 2,6 2,4 2 ,5 2,1 2,0 2,9 2,0Otros 1,0 1,1 1,1 1,3 1,5 1,3 1,3 1,2 2,7 2,7 2,4 2,1 2,0

Egresos 31,3 30,5 30,6 31,4 33,0 31,6 31,2 31,6 33,7 36,3 35,3 36,5 35,6

Corrientes 27,6 26,9 27,1 26,9 27,9 27,7 27,7 28,0 29,5 32,0 31,9 32,9 33,1Salarios 6,8 6,6 6,4 6,8 6,3 6,2 6,2 6,6 6,5 6,8 7,2 7,1 7,3Bienes yservicios

3,8 4,0 4,4 3,5 4,2 4,3 3,8 3,9 4,9 5,5 4,6 5,1 4,6

Intereses 4,5 3,2 2,5 2,2 2,0 2,1 1,9 2,0 1,9 2,1 2,6 2,9 4,6Transferencias 12,5 13,1 13,8 14,5 15,4 15,1 15,3 15,6 15,8 17,3 17,5 17,6 17,0

Gastos decapital

3,6 3,6 3,6 4,5 5,0 3,9 3,5 3,7 4,2 4,3 3,5 3,6 2,4

Resultado -2,8 -0,9 0,3 -1,3 -2,9 -1,4 -1,5 -1,4 -1,0 -4,1 -4,1 -4,1 -4,6

Fuente: MEF



37

Del cuadro precedente se desprende que a pesar de que, entre 1990 y 2002 la presióntributaria medida en relación a los impuestos aumenta en más que cuatro puntos del

producto, el déficit del sector público aumenta fundamentalmente como consecuencia dela disminución en los ingresos de la seguridad social y el aumento en las prestaciones de laseguridad social. Las transferencias que el gobierno central realizó a la seguridad social enel año 2002 representaron 9,1 puntos del PIB, lo que indica la importancia que tiene en la

evolución del gasto público la seguridad social. A continuación se presenta la evolución delos ingresos y egresos del BPS en el período 1990-2002.

Cuadro 6.11Seguridad Social (BPS)

Años seleccionados

Como % del PIB

1991 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ingresos 9,4 13,2 14,6 14,9 15,3 16,6 16,7 16,5 16,2Contribuciones 7,7 7,6 7,9 7,8 8,1 8,5 8,3 7,8 7,1Transferencias

del gobiernocentral 1,8 5,6 6,7 7,1 7,2 8,2 8,4 8,7 9,1

Egresos 9,5 13,1 14,5 14,9 15,2 16,7 16,7 16,5 16,3Salarios 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3Bienes y serv. 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3

Transferencias 8,8 12,4 13,7 14,3 14,6 16,0 16,1 15,8 15,6

Las empresas públicas a nivel consolidado presentan superávit que es transferido a rentasgenerales y conforma conjuntamente con los impuestos y las contribuciones a la seguridadsocial una importante fuente de financiamiento. El resultado de las empresas públicas en

2003 muestra que con la excepción de ANCAP todas tienen resultados positivos aunquedos de ellas reciben transferencias desde el gobierno central: AFE y UTE.

Las empresas que presentan mayores ingresos por ventas de bienes y servicios sonANCAP seguida por UTE. Sin embargo, las que realizan mayores gastos por compras sonANCAP y ANTEL.

ANCAP y UTE son, también, las que realizan mayores contribuciones de impuestos a laDGI. Los mayores aportes al Banco de Previsión Social los realizan ANTEL, UTE y OSEen ese orden, lo cual estaría indicando cuál es el orden de incidencia del gasto enremuneraciones de las empresas.



38

Cuadro 6 .12Resultado de las Empresas Públicas en el año 2003

en miles de pesos corrientes

ANCAP ANP AFE ANTEL OSE UTE TOTAL

INGRESOS 21.952,6 977,6 348,0 11.675,2 3.590,5 15.141,2 53.685,1

Venta de bienes y servicios 21.800,5 936,5 125,6 11.544,8 3.343,8 14.182,5 51.933,7

Otros Ingresos 152,1 41,0 24,0 130,5 246,7 374,2 968,4Transferencias del Gobierno Central 0,0 0,0 198,4 0,0 0,0 584,6 783,0

EGRESOS 22.902,4 745,4 327,0 10.559,4 2.777,7 10.952,6 48.264,5

Corrientes 21.359,3 670,6 318,2 7.059,4 2.410,1 9.434,3 41.252,0

Remuneraciones 514,9 255,8 139,6 1.059,3 617,5 1.494,2 4.081,2

Compras de bienes y servicios 13.854,7 211,7 162,7 2.107,7 821,9 1.980,8 19.139,4

Intereses 281,6 2,3 15,9 37,8 200,0 473,5 1.011,0

Impuestos DGI 6.472,9 142,0 0,0 3.177,4 311,9 4.656,4 14.760,5

Aportes BPS 235,3 58,8 0,0 677,3 458,9 829,4 2.259,8

No corrientes 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0

Inversiones 1.543,1 74,8 8,8 912,5 364,5 1.335,3 4.239,0

Dividendo en efectivo 0,0 0,0 0,0 2.587,5 3,1 182,9 2.773,5

RESULTADO -949,8 232,1 21,0 1.115,8 812,8 4.188,7 5.420,6

Fuente: BCU

Los recursos humanos en el sector público

Cantidad y evolución de los cargos públicos

La cantidad de cargos existentes en la Administración Pública de Uruguay asciende a234.365.En los grandes agrupamientos institucionales se puede observar que casi el 40% de loscargos pertenecen al Poder Ejecutivo, 30% a los organismos desconcentrados y casi 1%al Poder Legislativo. En suma, los organismos del Presupuesto Nacional acumulanaproximadamente 71% de los cargos. El restante 30% se divide por mitades entre lasempresas públicas y los gobiernos departamentales.

Cuadro 6.13

Estructura de cargos en el sector público

al 1º de enero de 2003

en personas en porcentajes

Poder Legislativo 1.526 0,7%Poder Ejecutivo 91.331 39,0%Organismos desconcentraos (art.220) 70.415 30,1%Entes aut.. y serv. descent.(art.221) 34.942 14,9%

Gob. Departamentales 36.051 15,4%Total cargos públicos 234.265 100

Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil

¿Cuál ha sido la evolución en los últimos años del número de cargos en laAdministración Pública? El número de cargos públicos ha ido disminuyendo en formasistemática en los últimos diez años en especial entre los años 1998-2000 a partir de



39

políticas que tendían a tal fin. La cantidad de cargos públicos ha disminuido en losúltimos 17 años casi 11%.

Gráfico 6.1

Evolución de la cantidad de cargos públicos en el Gobierno General1995- 2002

2 1 7 . 8

6 6 2 1 8 . 8 2 5

2 2 0 . 3 2 4 2 2

3 . 6 1 9

2 4 3 . 3 9 1

2 2 9 . 6 1 6

2 3 1 . 3 7 7

2 3 7 . 3

4 0

205.000

210.000

215.000

220.000

225.000

230.000

235.000

240.000

245.000

250.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002


Cuadro 6.14

Variación de la cantidad de cargos públicos

Organismo 1985-20021995-200217 años 7 años

Poder Legislativo 92,9 -14,4Poder Ejecutivo -14,4 -10,3Organismos desconcentrados (art.220) 9,4 -10,5

Entes aut.. y serv. descent.(art.221) -37,6 -13,3Gob. Departamentales 3,7 -7,8Total cargos públicos -10,76 -10,49


En un trabajo comparativo realizado por el BID (Echeverría, 2003), se analizanlas características del servicio civil (no se consideran los cargos militares) de 17

países latinoamericanos, clasificados en dos grupos. El Grupo 1 está compuesto por aquellos países de ingreso por habitante de nivel intermedio (más de 3.200dólares por persona por año) son: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile,México, Trinidad-Tobago, Uruguay y Venezuela. El Grupo 2 por los de menor

desarrollo (por debajo de esa suma) y los integran los demás paíseslatinoamericanos. Esta información permite comparar la situación de Uruguayen relación a los demás países según refleja el siguiente cuadro.

Uruguay tiene más funcionarios públicos en relación al total de la población queel promedio de América Latina y que los grupos que se consideraron. La tasasde participación de los funcionarios públicos indicarían que en Uruguay hay 2funcionarios más cada 100 habitantes, en el total del gobierno, en comparación



40

con el resto de América Latina. A nivel individual sólo Trinidad-Tobago tienemás funcionarios en el sector público total y sólo Barbados en el Gobiernocentral consolidado.

En el cuadro se observa que, sin considerar a los militares, 6 de cada 100uruguayos es funcionario público (si se considera a los funcionarios militares

este valor sube a 9). A su vez 5 de cada 100 uruguayos trabaja en el gobiernocentral.

Cuadro 6 .15

Empleo civil en el sector pública, 1999 o el año más reciente disponible

Como % de la población total

Sector público total

Gobiernogeneral

GobiernoCentral

consolidado

GobiernoGeneral

Promedio AL 4,1 3,0 3,4 2,3Grupo 1 4,6 3,9 3 2,7Grupo 2 3,8 2,4 4,1 2,2

Uruguay 6,3 5,9 4,8 3,6

Fuente: BID, 2003

Cuando se consideran los datos en relación a la población económicamente activa, seobserva que Uruguay se distancia aún más de los valores promedio. En efecto mientrasque en el promedio de América Latina 10 de cada 100 integrantes de la PEA sonfuncionarios públicos, en Uruguay lo son casi 15. Si se consideraran también losfuncionarios militares la participació n de los funcionarios públicos de Uruguayaumentaría a 18 de cada 100.



41

Cuadro 6.16

Empleo civil en el sector público, 1999 o el año más reciente disponible

Como % de la población económicamente activa (PEA)

Sector público total

Gobiernogeneral

GobiernoCentral

consolidado

GobiernoGeneral

Promedio AL 10,1 7,3 7,8 5,7Grupo 1 10,9 9,2 6,5 5,8Grupo 2 9,6 6 10,4 5,7

Uruguay 14,6 13,6 11,1 8,3

Fuente: BID, 2003

Sin embargo, si se observan los países desarrollados, se encuentra que presentan valoresmás altos de empleo público sobre el total. El siguiente gráfico muestra para algunos

países de la OCDE los valores del empleo público total (incluye funcionarios militares).

Se observa que sólo un país presenta valores por debajo del 10% (Japón) y sólo dos presentan valores por encima (Francia y Suecia). Los porcentajes que presentan Canadáy Bélgica son los más parecidos a los que presenta Uruguay

Gráfico 6.2

Participación del empleo público en los principales países desarrollados(en porcentajes)

0

5

10

15

20

25

30

35

A l e m

a n i a

B e l g i c a

E E U U

F r a n c i a

H o l a n

d a I t a l i a

R e i n o

U n i d o

S u e c i a

Los salarios de los funcionarios públicos

En el mismo estudio de referencia se señala que en una muestra de 12 de los paísesanalizados disminuyó el empleo en el sector público entre 1995 y 1999 al mismo tiempoque se produce un aumento de la factura salarial total del sector público en relación conel PIB, que pasa de 8,8% a 9,2% entre 1995 y 1999. En cuanto a los salarios se observaque en relación a los salarios del sector privado Uruguay es el país donde los salarios delos funcionarios públicos son más bajos en relación a los del sector privado.





43

6.9 Resumen

En las economías modernas existe un sector público y un sector privado. El Estado es elinstrumento que tiene la sociedad para desarrollar políticas, regular, controlar y produciralgunos bienes que se considera que no pueden ser logrados en cantidad o en calidadadecuada por el sector privado. A lo largo del tiempo las funciones del Estado han

cambiado. Pero además, actualmente, cada país decide cuáles son los productos yservicios que el Estado debe proveer y a qué precio. Si el Estado gasta en formaexcesiva tendrá problemas para financiar esos gastos y deberá recaudar mucho y elsector privado quedará con poco ingreso disponible o deberá endeudarse trasladando los

problemas a las próximas generaciones.

El gobierno central representa el 15% del consumo total final del país, la ocupación delsector público representa un _% de la ocupación del país, % de la inversión pública enla inversión total, las empresas más grandes del país son propiedad del Estado, el sector

público brinda en forma gratuita servicios de salud a uno de cada tres uruguayos, elsector público permite acceder en forma gratuita a la educación hasta el nivel terciario.Es decir, el sector público juega un papel muy importa nte en nuestra economía.

Para financiar el gasto del sector público, la principal fuente de ingresos son losimpuestos. Uruguay tiene una elevada presión tributaria, de las más altas del Mercosur.A pesar de contar con esta elevada presión tributaria, el sector público ha gastado enforma sistemática más que sus ingresos, y por lo tanto ha debido endeudarse. Enmuchas oportunidades esta necesidad de endeudamiento ha generado la existencia en laactualidad de una elevada relación deuda/ producto,

Esto enfrenta al país a una difícil situación ya que los recursos con que cuenta el sector público deben ser destinados en una parte significativa a pagar déficit generados en del pasado que fueron financiados con deudas, otra parte significativa se debe destinar a laseguridad social, y por último, el resto de los recursos disponibles se utiliza en elfinanciamiento de las actividades propias del sector público. En estas últimas se incluyeel gasto asociado al funcionamiento de los tres poderes del Estado, las actividades deapoyo social que dan lugar al llamado gasto público social, como por ejemplo la salud

pública, la educación pública, las actividades vinculadas a los servicios de defensa,orden público y seguridad.

El dilema planteado consiste en que la necesidad de alcanzar el equilibrio entre ingresosy egresos del sector público no parece ser un objetivo sencillo. En la medida que la

presión tributaria sea muy elevada, existe una fuerte restricción a la posibilidad deincrementar los ingresos del sector público. Por otro lado, reducir el gasto implica o

bien dejar de cumplir con compromisos asumidos con los deudores, dejar de cumplir el

compromiso asumido con aquellos cuya principal fuente de ingreso es la seguridadsocial, o reducir las actividades llevadas adelante por el sector público. El gasto públicono es fácil de reducir, el 70% del mismo está formado por salarios lo cual determina quesu disminución afectaría el empleo de los funcionarios, muchos de los cuales soninamovibles.

Otra forma de disminuir la brecha entre ingresos y egresos sin incumplir con loscompromisos acordados y manteniendo las actividades que se entienden necesarias, essiendo más eficiente en el uso de los recursos que se destinan a estas. Existe un



44

importante debate en el país, pero que trasciende fronteras, acerca de los niveles deeficiencia asociados al sector público.

6.10 Conceptos claves

Funciones del EstadoPresión tributariaPrincipios tributariosIngreso disponiblePresupuesto NacionalDeuda pública bruta y deuda pública netaDeuda interna y deuda externaDéficit primario y déficit ajustado por el cicloGasto públicoGasto público socialInversión PúblicaDéficit fiscal

Déficit de la Seguridad SocialImpuestos, tasas y precios públicosImpuestos directosImpuestos indirectosPresión tributariaIngreso disponibleRegulación

6.11 Preguntas

1. ¿Qué explica la evolución de ingresos y egresos del sector público?2. ¿Cómo se financia el sector público en Uruguay?3. ¿En qué gasta el Estado?4. ¿Por que hay quienes afirman que ha y que reducir el tamaño del Estado?5. ¿Es el gasto público rígido a la baja?6. ¿Por qué es tan difícil lograr equilibrar las cuentas públicas?7. ¿Como incide el nivel de actividad en el resultado fiscal?8. ¿Es la seguridad social un problema? ¿por qué se reformó?9. ¿El gasto público destinado a fines sociales, logra su objetivo?10. ¿Quién se beneficia del gasto público social?

6.12 Bibliografía

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Aboal, D. y D. Calvo (2000), “Política y Macroeconomía en el Uruguay del Siglo XX”,trabajo monográfico, Universidad de la República Oriental del Uruguay.

Aboal, D, F. Lorenzo y A. Rius (2000), “Is the Exchange Rate Politically manipulatedaround Elections? The Evidence from Uruguay”, mimeo.



45

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MIT Press.

Meller, Patricio 2000 Serie Estudios socio Económicos Nº1 Cursos de FormaciónGeneral. Departamento de Pregrado. Universidad de Chile.

Rius, A. (1992), “El Gobierno, la Economía y el Hombre de la Calle”, Revista SUMA 13, CINVE.

Rogoff, K y A. Sibert (1987), “Elections and Macroecomic Policy Cycles”, The Reviewof Economic Studies.

Stein E. y J. Streb (1998), “Political Stabilizations Cycles in High Inflation”, Journal of Development Economics, 56.




CAPITULO 10:

Mercado de TrabajoVersión preliminar


Capitulo 10 – Mercado de Trabajo – Borrador Versión 05/Ene/2005 1



INDICE

10.1 Introducción...............................................................................................................................................4

10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: reseña histórica. ........................................... ....................................6 10.2.1 Los cambios derivados de la nueva inserción internacional. ........................................ ..................6 10.2.2 Evolución de la actividad femenina. ........................................ ........................................... .............7

10.2.3 Los Consejos de Salarios................................................................................................................9 10.3 La demanda de trabajo. ......................................... ............................................. ....................................11

10.3.1 Demanda derivada. ....................................... ............................................. ...................................11 10.3.2 El corto y el largo plazo. ............................................... ................................................... ..............14

10.3.3 Argumentos para mejores salarios................................................................................................17 Salarios de eficiencia. ........................................... ............................................. ..........................................17

Contratos de trabajo.....................................................................................................................................17 Consecuencias sobre el mercado................................................................................................................18

Vigencia en Uruguay....................................................................................................................................18 10.4 La oferta de trabajo .......................................... ............................................. ..........................................20

10.4.1 El modelo simple. ............................................... ................................................ ...........................20 Heterogeneidad en el mercado de trabajo...................................................................................................22

Diferencias igualadoras................................................................................................................................23 Salario real...................................................................................................................................................23

10.4.2 ¿Por qué quieren trabajar las personas? ........................................ ........................................... ...24 10.4.3 El capital humano..........................................................................................................................25

10.5 Ajuste en el mercado de trabajo..............................................................................................................28 10.5.1 El mundo laboral............................................................................................................................28

Salario Mínimo ............................................. ............................................. .............................................. .....28 Sindicatos.....................................................................................................................................................29

10.5.2 El ajuste de demanda y oferta.......................................................................................................29 10.5.3 Ajuste de los salarios.....................................................................................................................32

10.5.4 Otros desajustes............................................................................................................................32 10.6 Resumen del Capítulo.............................................................................................................................35

10.7 Conceptos Claves ........................................... ............................................. ...........................................36 10.8 Bibliografía ............................................. ............................................... ........................................... .......37

RECUADRO I - Definiciones..................................................................................................................................38 I.1 PEA, Ocupación y Desocupación. ............................................... ................................................ ...........38

La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo. ........................................... ...............................41

I.2 Categorías de ocupación. ............................................ ................................................ ...........................42 I.3 Calidad del empleo..................................................................................................................................43

I.4 Salarios por sector y género. ....................................... ............................................. .........................44 1.5 Los índices de Salarios. ........................................... ............................................. .............................45

RECUADRO II - Atraso cambiario y efectos en el empleo. ........................................... ........................................48 RECUADRO III – El caso del guardabosque.........................................................................................................50




INDICE DE FIGURAS

Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s..............................................................................................7 Figura 10.2. Tasa de participación económica femenina (PEA)..............................................................................8

Figura 10.3. Tasa de participación económica (PEA) masculina y femenina..........................................................9 Figura 10.4. Ejemplo fabricación de pinturas 1......................................................................................................11

Figura 10.5. Ejemplo fabricación de pinturas 2......................................................................................................12 Figura 10.6. Demanda de trabajo. ....................................... ............................................. .....................................12 Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades..............................................................................14

Figura 10.8. Ejemplo fabricación de pinturas 3......................................................................................................15 Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo. ............................................ ..........................................16

Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple.....................................................................................................20 Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa. ....................................... ...................................21

Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa. ........................................ ................................22 Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y área geográfica según tramo de edad..............................................25

Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificación. ................................................ ........................26 Figura 10.15. Evolución del Salario Mínimo Nación al (en términos reales). ............................................. ...........28

Figura 10.16. Tasa de sindicalización sobre trabajadores asalariados ..................................... ............................29 Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo “simple”. ............................................ ................................30 Figura 10.18. Existencia de desempleo.................................................................................................................31

Figura 10.19. Componente cíclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo. ..................................... ...........33 Figura 10.20. Población activa, ocupada y desocupada. Miles de personas. ................................... ....................40

Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupación y desocupación. Montevideo............................................................41 Figura 10.22. Ocupados por categoría. Año 2003.................................................................................................42

Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados según sub-empleo..................................................................43 Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada....................................................................................................44

Figura 10.25. Ejemplo índice de Laspeyres de salarios. ........................................... ............................................46 Figura 10.26. Evolución Salarios Reales, Corrientes e IPC. ....................................... ..........................................47

Figura 10.27. Evolución de los salarios en dólares en Uruguay y EE.UU.............................................................48




Capítulo 10 – Mercado de Trabajo

10.1 Introducción.

En el año 2002, en el peor momento de la crisis económica en Uruguay, el desempleo alcanzó a 233

mil personas, uno de los registros más altos en la historia uruguaya, y en esta estimación no estabanincluidos los habitantes de zonas rurales y pequeñas localidades.

La pérdida de puestos de trabajo, resultante de la larga recesión iniciada en 1999, así como la caídadel poder adquisitivo de los ingresos para los que mantuvieron una ocupación en ese período, fueronlos elementos decisivos en el incremento de la pobreza, que pasó del 15% al 31% de la poblaciónuruguaya y, en general, en un dramático cambio en los niveles de vida para el grueso de loshabitantes.

La coyuntura mencionada constituyó una situación excepcional en Uruguay por la gravedad de lacaída de la actividad y la pérdida de puestos de trabajo. Sin embargo, Uruguay ha presentado

problemas “de largo plazo” o estructurales en su mercado de trabajo (en el empleo y desempleo). Los

niveles de desempleo en Uruguay, considerando períodos largos, son ciertamente mayores que el promedio latinoamericano. Lo mismo puede afirmarse del desempleo en ciertos grupos de población:mujeres y jóvenes (menores de 25 años).

Un buen desempeño del mercado de trabajo implica mayores niveles de ocupación, puestos de trabajocon mayor productividad y remuneraciones más altas para los trabajadores. Su importancia en la vidade las personas, de los ciudadanos de un país, explica que éste sea uno de los objetivos centrales delas políticas públicas. Dada esta importancia, no es de extrañar que distintas disposiciones legales(entre ellas, la Constitución de la República) incluyan normas con el fin de garantizar el ejercicio deltrabajo, promoverlo, así como evitar condiciones inadecuadas en su ejercicio.

Pese a la importancia social que reviste, el trabajo no escapa a las leyes económicas que rigen losdistintos mercados de bienes y servicios. En términos simplificados, las personas (las familias)ofrecen los servicios de trabajo (son los ofertantes) mientras que las empresas demandan estosservicios, para llevar adelante los procesos productivos. Las curvas de oferta y demanda de trabajo

presentan, en esencia, las características de cualquier oferta o demanda. En el primer caso, a mayorsalario pagado por hora trabajada habrán más personas dispuestas a trabajar. Es decir, la oferta detrabajo (las horas que las personas están dispuestas a trabajar) es creciente con el salario recibido. Porotro lado, las empresas necesitan contratar trabajadores para la producción de bienes y servicios. Encircunstancias normales la curva de demanda de trabajo tiene pendiente negativa; ésto es, a mayorsalario pagado por hora, menor demanda de horas a trabajar por parte de las empresas.

En ausencia de regulaciones, con empresas que contratar factores en condiciones de competencia, con

salarios que pueden tanto subir como bajar, la teoría convencional en economía establece que existiráun salario de equilibrio en el mercado, salario al cual se igualan la oferta y demanda de trabajo. Eneste modelo simplificado no existe desocupación: todas las personas que desean trabajar puedenencontrar un puesto de trabajo, al salario de mercado.

Este modelo, útil para una primera aproximación al tema, corresponde a una versión extremadamentesimplificada. El desempleo es una realidad presente en Uruguay y, en general, en todos los países. En

países de baja inflación los salarios difícilmente pueden reducirse (son rígidos a la baja), o inclusive




esta posibilidad está vedada por el marco legal (como es el caso de Uruguay). Las negociacionessalariales muchas veces son realizadas a nivel de todo un sector, en negociaciones bipartitas(sindicatos y cámaras empresariales) o tripartitas (cuando también interviene el Estado).

La mejora en general del funcionamiento del mercado de trabajo, y especialmente la comprensión delos factores que conducen al desempleo, así como el análisis de las medidas para lograr reducciones

permanentes de éste, define uno de los campos especializados de la ciencia económica, la economíalaboral. A continuación se realizará una breve presentación de los principales aspectos del mercadode trabajo en Uruguay, desde una perspectiva histórica. En apartados siguientes, se retoman losconceptos de oferta y demanda de trabajo, incluyendo también aquellos desarrollos que permiten unmayor acercamiento a la realidad de este mercado tan particular.




10.2 El mercado de trabajo en Uruguay: reseña histórica.

La economía uruguaya registró importantes acontecimientos durante los años 90 que mantienen susefectos en la actualidad. Los cambios que se produjeron en la inserción internacional de Uruguay(que ya se habían iniciado a mediados de los 70s, pero que se modifican cualitativamente a partir de la

creación del MERCOSUR, en 1990) tuvieron como consecuencia una modificación muy relevante enla estructura productiva y de ocupación de la economía uruguaya.

En segundo lugar, durante los 80s y 90s se mantuvo una clara tendencia de aumento de la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA), fundamentalmente por un incremento de la actividad femenina.Uruguay es el país latinoamericano que registra la mayor tasa de participación femenina en elmercado de trabajo, y ésta a su vez ha venido creciendo sistemáticamente.

También en la comparación latinoamericana Uruguay es un país que mantiene elevados niveles deeducación de su fuerza de trabajo. En la década de los 90s se observó un mayor crecimiento de lamano de obra calificada (de mayor educación), en consonancia con el aumento de los niveles

educativos de la población. Resulta relevante el análisis de estas tendencias a la luz de la evolución delos salarios.

Por último, las modalidades de negociación salarial han registrado importantes cambios en los últimos15 años. Tradicionalmente (desde la década de 1950) funcionaban en Uruguay los denominados“Consejos de Salarios”, donde a través de negociaciones tripartitas (empleados, empleadores yEstado) se fijaban los salarios por categorías de la ocupación. Este proceso se interrumpió durante elgobierno de facto (1973-1984). Con la reinstauración democrática vuelven a convocarse los consejos,asistiendo al mismo tiempo a un notable incremento de los salarios reales.

A continuación se desarrollan algunos de estos aspectos. Para su comprensión es importante tener encuenta las definiciones de las principales variables del mercado de trabajo, que se presentan en el

Recuadro I.

<< Insertar Recuadro I – Definiciones >>

10.2.1 Los cambios derivados de la nueva inserción internacional.

En 1990 se firma el Tratado de Asunción, que crea el Mercado Común del Sur, MERCOSUR (verCapítulo 7). Uno de los objetivos más importantes del Tratado correspondía a la creación de una“unión aduanera”, lo que significa que los bienes producidos en cada uno de los países puedeningresar sin impuestos (aranceles) a los restantes países del bloque. Además, los productos

provenientes de terceros países (Estados Unidos, China, por ejemplo) debían pagar el mismo arancel,no importa a qué país del bloque estuvieran destinados.

De esta forma, los productos uruguayos disponían de un mercado mucho más amplio donde dirigirse(exportar), pero lo contrario también ocurrió: productos argentinos o brasileños que antes nocompetían por los aranceles que Uruguay cobraba, comenzaron a tornarse más ventajosos para elconsumidor uruguayo. El cambio en los aranceles estuvo acompañado de una evolución al alza de los

precios en dólares en Uruguay y, especialmente, de los salarios en dólares (ver Recuadro II). Ellovolvió más “ventajosas” las importaciones en general, aún de países fuera del MERCOSUR.




Este nuevo entorno comercial, con mayores posibilidades de exportación pero, al mismo tiempo,mayor competencia de las importaciones sobre los productos nacionales, determinó cambios enmuchas empresas uruguayas, particularmente industriales. Algunas empresas debieron reducir costos,especialmente de mano de obra, para poder competir con los productos regionales (que ahoraingresaban con menos aranceles) y con los extra-regionales (que se abarataban relativamente por estar

fijados en dólares). Otras redireccionaron su producción a la exportación, particularmente a la región.Los cambios en las empresas existentes, los cierres de empresas no competitivas y la apertura en losnuevos sectores favorecidos por la política económica y de reinserción internacional dieron lugar auna modificación relevante en la estructura productiva uruguaya.

A comienzos de la década de los 90s un poco más de un millón de personas en áreas urbanas estabanocupadas. A finales, el empleo había aumentado un 5% en total (ver Figura siguiente) pero concambios relevantes al interior de la economía.

Los sectores exportadores y que compiten con importados (que se denominan “transables”, verCapítulo 7), los más expuestos a los cambios en el comercio internacional, registraron una

disminución de su ocupación de 15%, pero al mismo tiempo fueron los sectores en que más creció la productividad del trabajo (últimas tres columnas del cuadro); la producción por trabajador en el sectortransable aumentó casi 30% en dichos años.

Dentro del sector de transables se ubica la mayoría de las actividades industriales: frigoríficos,lácteos, alimentos en general, textiles, vestimenta, etc. Las ramas agropecuarias casi en su totalidadtambién deben incluirse dentro del sector transable, aunque las cifras de empleo antes comentadascorresponden a zonas urbanas, por lo que estas ramas quedan fuera del análisis.

Los servicios y, en general, la producción que se destina al mercado interno (y que no tienecompetencia de importados), que se denomina “no transable”, absorbió esa pérdida de puestos detrabajo, y de hecho creció más aún, lo que posibilitó el incremento en el total del empleo. Los sectores

no transables aumentaron su ocupación en 11% en el período, aunque con una ganancia de productividad muy inferior al sector de transables (5% versus 29% de estos últimos).

Figura 10.1. Empleo y productividad durante los 90s.

Empleo 1/ Productividad 2/1991-93 1997-99 Variación 1991-93 1997-99 Variación

Total Economía 1.036 1.084 5% 100,0 113,0 13%Transables 258 219 -15% 134,8 173,9 29%No Transables 778 865 11% 82,8 87,0 5%

Nota: 1/ Miles de personas. Áreas urbanas mayores2/ Índice Total Economía 1991-93 = 100.

Fuente: “Desarrollo Humano en Uruguay. 2001”, PNUD, Cuadro III.2.

10.2.2 Evolución de la actividad femenina.

En un proceso similar al que se ha registrado en los países desarrollados, la mujer ha aumentadosistemáticamente su participación en la actividad económica en Uruguay. De hecho, registra una de




las tasas de participación más elevadas en América Latina, como puede observarse en la Figurasiguiente.

Figura 10.2. Tasa de participación económica femenina (PEA).

Según tramos de edad. Zonas urbanas. Países latinoamericanos seleccionados.

Año Ref. TOTAL 15 a 24años 25 a 34años 35 a 49 años 50 años ymás Argentina 2002 46 35 64 67 27Bolivia 2002 57 39 71 75 49Brasil 2001 53 52 67 65 29Chile 2003 45 31 61 59 29Colombia 2002 57 51 76 72 32Costa Rica 2002 46 37 63 60 25Ecuador 2002 53 40 65 67 41México 2002 45 36 55 57 29Panamá 2002 54 39 71 69 34

Paraguay 2000 57 51 72 67 40Perú 2001 54 46 67 69 38Uruguay 2002 50 47 76 76 28Venezuela 2003 56 42 71 72 37

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina – 2004.

Así, en Uruguay de cada 100 mujeres (de 15 y mas años de edad) en zonas urbanas 50 de ellas en2002 se clasificaban como económicamente activas. Es decir, la PEA femenina alcanzaba a 50% endicho año.

Diferencias en los sistemas previsionales y en la asistencia a centros de estudio pueden generar

diferencias en los extremos de edad. Si se considera los tramos de 25 a 34 años, y de 35 a 49 años, la participación de la mujer en la actividad económica de Uruguay es de las más altas entre los paíseslatinoamericanos seleccionados.

Para Uruguay se dispone de series largas para el Departamento de Montevideo (que representaaproximadamente la mitad de la población del país). En la Figura siguiente puede apreciarse laevolución de la tasa de actividad masculina y femenina por trimestres desde 1984.

Mientras que la tasa de actividad de los hombres permanece relativamente incambiada en el períodoy, en todo caso, con una tendencia al descenso, la tasa de actividad femenina registra un aumento decasi 10 puntos porcentuales en los extremos del período.




Figura 10.3. Tasa de participación económica (PEA) masculina y femenina.

Departamento de Montevideo.

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

1 9 8 4

1 9 8 5

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

T a s a d e a c t i v i d a d M a s c u l i n a

E n %

d e l o s m a y o r e s d e 1 4 a ñ o s

40

42

44

46

48

50

52

54

56

T a s a d e a c t i v i d a d F e m e n i n a

E n %

d e l o s m a y o r e s d e 1 4 a ñ o s

HOMBRESMUJERES

Fuente: INE

10.2.3 Los Consejos de Salarios.

En la Edad Media existía una férrea reglamentación de los distintos aspectos de la relación laboral,incluyendo los salarios que los empresarios debían pagar a sus trabajadores. Las partes (empleados yempleadores) no podían acordar un salario distinto al que estaba establecido para su sector (el“gremio” medioeval). Desde la Revolución Industrial, en el siglo XVIII, los salarios comienzan aacordarse directamente entre el empresario y cada uno de sus trabajadores. Posteriormente, en el sigloXX comienzan a realizarse negociaciones colectivas en algunos países desarrollados: una granempresa o un grupo de empresas (una cámara empresarial, por ejemplo) negociaba con representantesde los trabajadores (sindicatos) las condiciones de trabajo y, especialmente, los niveles salariales.Estas negociaciones colectivas adquieren un gran desarrollo en algunos países europeos, dondeinclusive comienza a intervenir el Estado en el proceso de negociación.

En Uruguay, la Ley de Consejos de Salarios de 1943 determinó la posibilidad (pero no laobligatoriedad) de negociaciones colectivas a nivel de sector económico. Sin estar prohibidalegalmente la negociación por empresa, ésta fue históricamente marginal, de importancia menor. Elsistema establece ámbitos de integración tripartita (Gobierno, empresarios y sindicatos) para fijarsalarios a nivel de rama de actividad. También está habilitada la negociación bipartita, sin la

participación estatal.




La Ley de Consejos de Salarios fue suspendida en su aplicación en 1968, suspensión que se prolongadurante el gobierno de facto. Con la vuelta de la democracia, en el año 1985, los Consejos de Salariosvolvieron a funcionar, por lo que la negociación salarial volvió a realizarse a nivel de sectoreconómico. En 1990 se aplicó por última vez la ley a prácticamente toda la economía y ese año marcael mayor nivel de cobertura de trabajadores por convenios colectivos.




10.3 La demanda de trabajo.

En el Capítulo 1, de principales conceptos, se planteó que las empresas, para la obtención de bienes yservicios utilizan factores de producción, entre ellos el trabajo (junto con el capital, recursos naturales,

etc.). Las empresas combinarán los factores de producción en ciertas proporciones determinadas porla tecnología y los “precios” de los factores. Es decir, el “cuánto” utilizar de cada uno de los factores(el trabajo en particular) dependerá de qué demanda enfrenta la empresa por sus propios productos,las tecnologías disponibles para producirlos y de los precios de cada factor.

Veremos a continuación los elementos básicos que determinan la demanda de personal de unaempresa, para luego introducir elementos más complejos, pero que nos acercan más a las complejasrelaciones laborales de la actualidad.

10.3.1 Demanda derivada.

Supongamos el caso de una empresa que fabrica pintura. Para la fabricación de un litro de pintura serequieren insumos (materias primas) por $0,90. Simplificando el proceso productivo, supongamosque se necesita de una máquina especial (un molino) que permite producir 1.000 litros de pintura enun turno de trabajo, de 8 horas de duración. El “desgaste” de la máquina en un turno de producción

puede medirse en $20 (existen varias maneras de calcular este desgaste o amortización, pero podemos pensar que se reparte el costo de compra de la máquina para cada turno en que se utiliza).

Para atender la máquina y realizar algunas labores adicionales se utiliza el trabajo de dos empleados,cada uno de los cuales percibe un salario $40 por turno. Si no existieran otros elementos a considerar,un litro de pintura tendría un costo de $1,00, como puede apreciarse en la Figura siguiente.

Figura 10.4. Ejemplo fabricación de pinturas 1.

Por litroEn un turno(1.000 litros)

Insumos (materias primas) $0,90 $900Desgaste de la máquina $ 20Mano de Obra $ 80Costo Total (de 1.000 litros) $ 1.000

Supongamos, adicionalmente, que la empresa vende su producción en un mercado competitivo y queel precio de venta está fijado en $1,20. De esta manera la empresa tiene una utilidad de 20% sobre

costo ($0,20 por litro) que representa la remuneración del empresario, del capital invertido, etc.Luego de una revisión del proceso, el empresario advierte que puede aumentar la producciónadicionando un tercer trabajador. En este caso, la producción no aumenta proporcionalmente (es decir,en un tercio), sino que los tres trabajadores producirán 1.200 litros. Por el uso más intensivo de lamaquinaria el desgaste es ahora de $30. ¿Cuál debería ser la remuneración de los trabajadores paraque el empresario mantenga una utilidad de 20% sobre costo? Como se puede apreciar en la Figurasiguiente, el costo laboral debería ser de $ 30 por cada trabajador y por turno.





Por litro En un turnoProducción 1.200 litrosValor de producción $1,20 $1.440Utilidad (20% sobre costo) $240

Costo Total (de 1.200 litros) $1.200Insumos (materias primas) $0,90 $1.080Desgaste de la máquina $ 30Mano de Obra (como residuo) $ 90

El empresario dispone de dos opciones: contratar dos trabajadores si la remuneración es de $40 o trestrabajadores si la remuneración es de $ 30. Podrían plantearse más o menos trabajadores contratados,o inclusive el contrato a tiempo parcial. En los hechos, el empresario enfrenta distintas combinacionesde horas a contratar de empleados y de salarios por hora. Ello da lugar a una curva, como la que se

presenta en la Figura siguiente, que corresponde a la demanda de trabajo presentada en el apartado

introductorio.

Figura 10.6. Demanda de trabajo.






Figura 10.7. Demanda de trabajo. Diferentes productividades.

10.3.2 El corto y el largo plazo.

En el ejemplo que se analizó líneas arriba, el empresario disponía de una máquina (un molino) pararealizar la producción, que podía funcionar con dos o tres trabajadores por turno. En general, lasempresas disponen de varias opciones “tecnológicas” para la organización del proceso productivo.Cuando se adquirió el molino en la fábrica de pinturas del ejemplo quizás existían otros modelos demolino, con mayor o menor producción por turno. O una combinación de un molino y otra máquina(de envasado de la pintura, por ejemplo) con otros costos, pero también otro rendimiento en el

proceso de producción.

Esas opciones siguen presentes en el día a día de las empresas. El empresario podría vender lasmáquinas existentes y comprar modelos más nuevos. Sin embargo, si bien teóricamente estasopciones están disponibles, en la práctica ello no es así, al menos en la mayoría de los casos. Lasmáquinas muchas veces resultan “industria-específicas” o, inclusive, “empresa-específicas”, lo quesignifica que pueden tener poco valor para otras empresas, aún del mismo sector productivo (otrasempresas fabricantes de pintura, en el ejemplo).

Una vez que se ha implantado un proceso productivo (se ha adquirido una determinada maquinaria) esgeneralmente costoso su cambio antes de que esté amortizado. De ahí que en economía se sueleseparar el análisis de las decisiones de una empresa en el corto y en el largo plazo. En el corto plazo laempresa toma como “dada” (fija o sin posibilidad de cambiar) su existencia de maquinarias.




Una vez que la maquinaria existente ha cumplido con su vida útil (o ante cambios significativos en lossalarios o en los precios de la producción), la empresa debe tomar una decisión sobre qué tipo demáquina adquirirá para reemplazar al viejo modelo. Y para tomar esta decisión resulta muyimportante el costo de la mano de obra, en relación a la maquinaria o el bien de capital que se deseaadquirir.

Un ejemplo un tanto ingenuo corresponde a la construcción de carreteras: se puede comprar unbulldozer que requiere de un operario para manejarlo, o utilizar 12 obreros munidos con palas ycarretillas, que realizarían la misma función que la excavadora. El gasto de capital es muy distinto: enun caso, es el costo del bulldozer ; en otro, de las 12 palas y otras tantas carretillas. Pero el costo de lamano de obra también es muy diferente.

Retomando el ejemplo de la empresa de pinturas, supongamos que dispone de 2 opciones pararenovar el viejo molino ya amortizado, opciones que se presentan en la primera mitad del cuadrosiguiente.


Máquina A B

Costo de la máquina ($) $ 3.000 $ 7.000Capacidad total de producción - (turnos) 200 200Costo - Amortización ($/ turno) $ 15 $ 35Mano de Obra requerida - Personas por turno 3 2

Costo Total (1 turno = 1.000 Litros) $ 1.035 $ 1.015Insumos - $ 900 por turno (1.000 Litros) $ 900 $ 900 Amortización $ 15 $ 35Mano de Obra ($ por turno) - $ 40 por persona $ 120 $ 80

La máquina tipo A tiene un costo de $3.000, su vida útil es de 200 turnos y requiere 3 personas porturno para atenderla, produciendo 1.000 litros en cada turno. La máquina B difiere en el costo total yen la cantidad de personas necesarias para producir 1.000 litros. ¿Cuál es más conveniente para laempresa? El costo de la maquinaria por litro producido (amortización) difiere, pero también difierenlas necesidades de mano de obra para atenderla.

La respuesta depende del valor de los salarios en el mercado y de las perspectivas futuras de éstos. Siel salario de mercado fuera de $40 por turno como se plantea en el cuadro (y se mantuviera este valordurante el lapso en que la máquina estará en actividad) es más conveniente la máquina tipo B, ya que

si bien la amortización es $20 mayor, “ahorra” $40 de mano de obra ($120-$80).

Si, alternativamente, el salario por persona y por turno fuera de $20, los costos totales con los dostipos de maquinaria serían iguales (el lector deberá corroborar este resultado). Finalmente, si el salariofuera inferior a $20 por persona y por turno, comienza a ser más ventajosa la máquina tipo A.

De esta forma, la empresa toma decisiones de corto plazo sobre sus necesidades de personal (sudemanda de trabajo), considerando que sus existencias de maquinarias están dadas, o solamente se

pueden realizar cambios mínimos, marginales.




Y toma decisiones de largo plazo, donde la maquinaria resulta competidora del trabajo. Es decir, laempresa puede elegir “tecnologías” que sean más o menos intensivas en trabajo (es decir, quecomparativamente ocupan más o menos personas que otras tecnologías). La decisión tendrá que vercon múltiples aspectos, pero la teoría económica indica que uno de los principales corresponde al

precio o valor relativo de los factores.

Si la mano de obra resulta comparativamente más barata que los bienes de capital, las empresastenderán (o tendrán incentivos para) adoptar tecnologías más intensivas en mano de obra. A lainversa, si la mano de obra es más cara, se preferirán las máquinas que requieren poco personal.

<< Insertar Recuadro II – Atraso cambiario y empleo>>

Este análisis de largo plazo supone que la demanda por los productos de la empresa permaneceestable. En rigor, más allá de la suerte que puede experimentar una empresa concreta, para el conjuntode las empresas del sector en el largo plazo es probable que la demanda aumente (aunque puedesuceder que sectores específicos enfrenten una demanda decreciente en el largo plazo; éste fue el casodel transporte por diligencias a principios del siglo XX). Entonces, un sector típico de la economía en

el largo plazo experimentará un desplazamiento de la curva de demanda de trabajo.A diferencia de los casos que analizábamos antes, donde los movimientos se observan “en” la curva(o dentro de la curva), ahora es la curva entera la que se desplaza. De acuerdo al razonamientoanterior, se desplaza hacia arriba y hacia la derecha, como puede observarse en la figura siguiente.

Figura 10.9. Desplazamiento de la demanda de trabajo.




En la figura se plantean dos puntos: el punto A sobre la curva de demanda del período 1 (inicial) y el punto B sobre la curva del período 2 (siguiente). En la medida en que la oferta de trabajo que realizanlas familias tenga pendiente positiva (éste aspecto se discute más adelante) los puntos A y B serían

puntos de equilibrio en cada período. Obsérvese que en B se tiene mayor ocupación y mayor salario por hora.

10.3.3 Argumentos para mejores salarios.

En el acápite anterior se fundamentó por qué las empresas contratarían más personal si los salarios bajaran. Ello es válido tanto en el corto plazo como en el largo plazo.

Sin embargo, aunque resulte paradójico, en algunos casos las empresas tienen incentivos para pagarsalarios más altos a sus empleados. En particular, salarios más altos que los promedios de mercado

para iguales calificaciones. Los desarrollos de la teoría económica dónde se fundamenta esta conductade las empresas son llamados modelos de “salario de eficiencia” y de “contratos implícitos”. Veremosa continuación algunos aspectos del primer tipo de modelos1. Más a delante se desarrollan los

principales elementos de los modelos de contratos implícitos. Otros fundamentos para salarios más

altos, y la posibilidad de que el mercado de trabajo no esté en equilibrio (y, por tanto, existadesempleo) se verán más adelante, en el apartado de oferta de trabajo.

Salarios de eficiencia.

El punto central de esta teoría es que pagar salarios más altos resulta en un mayor costo (cómo sefundamentó en el punto anterior) pero, en algunos casos, en mayores beneficios para las empresas.

En primer lugar, salarios más altos permitirán una mejor alimentación y cuidado personal delempleado (por ejemplo, en su salud), lo que repercutirá en una mayor productividad. El argumento,válido en general, sólo tiene peso cuando se está ante valores promedio del mercado muy exiguos.

En segundo lugar, mejores salarios pueden incrementar el esfuerzo de los trabajadores encircunstancias en que las empresas sólo pueden realizar un control imperfecto. Es decir, la empresasólo puede controlar parcialmente (o esporádicamente) el esfuerzo que el trabajador realiza. Por ello

prefiere pagar mejores salarios que induzcan a un esfuerzo superior por parte del trabajador, ya sea por una mejor disposición de éste, o por el temor de perder un buen empleo. Véase el Recuadro II.

<< Insertar Recuadro III – El caso del guardabosque>>

Otro argumento que se ha planteado a favor de mayores salarios (que el promedio del mercado) esque reducen la rotación de personal y, por lo tanto, pueden contribuir a bajar costos de aprendizaje yde selección de nuevos trabajadores.

Contratos de trabajo.

En Estados Unidos, donde los costos de despido son muy reducidos, el trabajador promedio permanece al menos 10 años en un mismo trabajo2. Es decir, al contrario de lo que se desprendería deun esquema simplificado como el expuesto en el apartado 1, los trabajadores mantienen relaciones de

1 Para la redacción de este sub-capítulo se ha seguido a D. Romer, “Advanced Macroeconomics”, Mc Graw-Hill, 1996.2 Trabajos citados por D. Romer, “Advanced Macroeconomics”.




largo plazo con sus empleadores. Esta baja rotación de personal se construye sobre la base de salariosestables (en valores reales).

Una empresa puede mantener sus salarios al nivel del promedio del mercado, o aún pagar salarios másaltos, pero el aspecto clave es que “no se aprovecha” de la existencia de desempleo. Dado que lostrabajadores desempleados estarían dispuestos a trabajar por un salario inferior al que la empresa está

pagando a sus trabajadores actuales, la empresa podría negociar una rebaja salarial para estos últimos.Si no lograra este resultado, sencillamente los despediría y tomaría nuevos empleados a salarios más

bajos. Sin embargo, las empresas tienen razones para mantener contratos con sus empleados queimpliquen ingresos (reales) estables.

¿Cuáles son estas razones? Algunas de ellas se plantearon en el punto anterior, cuando se trató el temade los salarios de eficiencia. Otro argumento: las empresas realizan grandes esfuerzos en capacitaciónde su personal. Un empleado nuevo tendrá una menor productividad, y además requerirá de un costoadicional de instrucción y capacitación en el puesto de trabajo. La empresa busca, entonces, reducir larotación de personal, al menos de los buenos empleados o aún de los empleados “promedio”, y estádispuesta a pagar salarios más altos que los del mercado. Obsérvese que no se trata de incentivos para

lograr esfuerzos extraordinarios. En este caso, un esfuerzo “normal” también recibe recompensa.

Consecuencias sobre el mercado.

En las consideraciones anteriores, los salarios quedan “fijos” (en términos reales) y, en general, porencima del promedio del mercado. Si la empresa se enfrenta a una situación donde debe disminuircostos, regula el costo laboral a través del despido de funcionarios. Obsérvese que la empresa podría,alternativamente, “negociar” menores salarios con sus empleados actuales. O reducir la jornada detrabajo para el conjunto de sus empleados (o para una parte significativa), en lugar de despedir acierto número de ellos.

Sin embargo, la evidencia empírica indica que el comportamiento primero es el prevaleciente en estas

empresas con “salarios de eficiencia” o con “contratos” (a menudo no explícitos) con sustrabajadores.

Considerando el mercado de trabajo en su totalidad, ello significa que los salarios no se ajustan para“cerrar” la brecha entre oferta y demanda de trabajo, manteniéndose de esta forma trabajadoresdesempleados que estarían dispuestos a trabajar por salarios inferiores.

A diferencia del modelo simplificado del apartado 1, aún sin regulaciones o restriccionesgubernamentales los mercados de trabajo se encuentran en “desequilibrio” en forma permanente. Enel final del apartado siguiente, una vez presentados distintos aspectos de la oferta de trabajo, serealizarán más consideraciones sobre este punto.

Vigencia en Uruguay

¿Son aplicables a la realidad uruguaya los modelos antes presentados? ¿Las relaciones laborales en elsector privado también pueden considerarse de largo plazo? ¿Puede explicarse el desempleo enUruguay por estos modelos?

Existen ciertamente en Uruguay empresas que aplican estas “políticas de personal” que en la teoríaeconómica se denominan como “salarios de eficiencia”. Sin embargo, en el caso uruguayo (y de otros

países) existe un elemento que relativiza estos argumentos, al menos para desestimular a los




trabajadores indolentes, y tiene que ver con la posibilidad de una empresa de despedir a su personal, ylos costos que ello representa.

En Uruguay, el régimen general establece que una empresa puede despedir a cualquiera de susempleados “sin expresión de causa”. Es decir, no debe probarse circunstancia alguna para ejercer estaopción por parte del empresario3. En otros países las posibilidades de despido están restringidas adeterminadas causales.

Pero el despido en Uruguay tiene un costo adicional: se debe pagar como compensaciónaproximadamente un sueldo por cada año trabajado, con un máximo de seis. De esta forma, untrabajador con seis o más años de antigüedad en la empresa tiene el incentivo contrario al que reciénse mencionaba. Sabe que su despido representa un costo alto para la empresa, por lo que puede optar

por desempeñar su trabajo sin realizar un esfuerzo especial. Evidentemente se arriesga a otrasmedidas “de castigo” por parte de la empresa: truncar su carrera interna, no recibir aumentossalariales o compensaciones especiales de fin de año, etc.

3 La excepción corresponde a una empleada que está embarazada o que haya sido madre recientemente.




10.4 La oferta de trabajo

Como se expuso en el Capítulo 1, de principales conceptos, las familias “venden” los servicios de losfactores de producción: trabajo, que son utilizados en la producción de los bienes y servicios. Contra

la venta de estos servicios de factores, las familias reciben una retribución, el salario en el caso deltrabajo. Las familias son, entonces, oferentes (u ofertantes) de servicios de trabajo. En términos

básicos, como cualquier oferta, la oferta de trabajo depende del salario: cuánto mayor es el salario porhora trabajada, mayor es la oferta de horas a trabajar que realizan las familias.

10.4.1 El modelo simple.

El modelo más sencillo supone que todas las personas tienen las mismas “cualidades”: conocimientos,experiencia, actitud frente al trabajo, destreza y/o fuerza física para los puestos de trabajo que así lorequieran. En este caso la oferta de trabajo para el total del mercado toma la forma del gráficosiguiente.

Figura 10.10. Oferta de trabajo. El caso simple.

A un salario w0 las personas (las familias) ofrecen un total de q0 horas de trabajo (punto A en elgráfico). Si el salario fuera mayor, como w1 en la figura anterior, habría más personas dispuestas atrabajar, o los trabajadores estarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. El número total dehoras ofertadas sería entonces q1 (punto B del gráfico), mayor que q0.




Se ha argumentado que la curva de oferta de trabajo podría tener una porción con pendiente negativa(a mayor salario, menos trabajo ofrecido), como se plantea en la figura siguiente. La lógica detrás deeste comportamiento es el siguiente: cuando una persona decide trabajar una hora adicional, estárenunciando a una hora de ocio. Mientras no se cubren sus necesidades básicas, la persona estádispuesta a trabajar más horas, aun con el mismo salario (ello indicaría que la curva de oferta podría

ser horizontal a valores muy bajos de salarios). A medida que las necesidades de la persona se vancubriendo, comienza a tener más valor una hora de ocio, hasta que llega un punto (el salario de w2 enla figura) en que la persona está dispuesta a trabajar menos horas. El lector tiene que razonar que elingreso total de la persona se corresponde con el rectángulo formado por el salario y las horastrabajadas. Así, para el salario w0 el ingreso de la persona por el trabajo realizado es el rectánguloformado por ABOC.

Figura 10.11. Oferta de trabajo. Tramo con pendiente negativa.

Si bien válido desde el punto de vista teórico, no se ha encontrado en la realidad un comportamientode la oferta de trabajo como la descripta antes. Los argumentos anteriores son válidos a nivel de una

persona (de un trabajador), pero cuando consideramos las distintas personas que participan del

mercado de trabajo (la curva de oferta agregada o total de mercado) la pendiente negativa ya deja deser un caso frecuente. El hecho de que los salarios “de corte” para el tramo negativo cambien de persona a persona puede contribuir a que en la curva total o agregada no se observe este fenómeno.

Se ha argumentado que a mediados de los años 70 en Uruguay existió un comportamiento con pendiente positiva para la oferta agregada de trabajo. Como parte de las “estrategias” quedesarrollaron las familias para enfrentar una severa caída de los salarios reales, se observó un aumentode la tasa de actividad. Aún cuando en una familia típica las personas que estaban trabajando hubieranmantenido su trabajo, la caída de los ingresos resultante del descenso de los salarios reales contribuyó




a que muchas personas que no trabajaban (amas de casa, estudiantes y aún jubilados) comenzaran a buscar un trabajo (pasando a incrementar la PEA, la oferta de trabajo). La curva de oferta de trabajoregistró en esos años una pendiente negativa: a menor salario, mayor oferta de trabajo por parte de lasfamilias. Combinando ambos aspectos, la oferta de trabajo tendría una forma de “hélice”, como se

plantea en la Figura siguiente.

Figura 10.12. Oferta de trabajo. Tramos con pendiente negativa.

Heterogeneidad en el mercado de trabajo.

En la realidad, las personas que buscan un trabajo (o que postulan para un ascenso dentro de lasempresas) poseen cualidades diferentes que las hace más aptas para determinados tipos de trabajo. Alcontrario del modelo simplificado, el mercado de trabajo presenta una oferta heterogénea, y unademanda también heterogénea. De ahí que distintos autores han puesto énfasis en los problemas de“matcheo” (formar parejas) en el mercado de trabajo. Es decir, el problema de que una demanda pordeterminadas cualidades logre emparejarse con una oferta con las mismas cualidades.

Los mercados de trabajo son altamente heterogéneos. En los extremos, estrellas deportivas ganansalarios muy abultados, mientras que trabajadores informales en el comercio ambulante lograningresos apenas suficientes, en el mejor de los casos, para una vida digna.

Las personas poseen habilidades y destrezas distintas, así como conocimientos también heterogéneos,en algunos casos como resultado de la educación formal, en otros a partir de la propia experiencia enel trabajo.




Como resultado de esta heterogeneidad, no es posible hablar de “un” salario de mercado, sino, en todocaso, de un conjunto de salarios, que se diferencias por las destrezas de las personas, las empresasdonde revisten, etc.

Diferencias igualadoras.

No todas las diferencias salariales se explican por cualidades o atributos específicos de las personas.En algunos casos se deben a características que tienen los puestos de trabajo. Estas diferencias en lossalarios que intentan “neutralizar” ventajas o desventajas derivadas del puesto de trabajo sondenominadas diferencias “igualadoras”. Así un trabajo riesgoso (como ser policía o bombero) deberíatener asociado un salario mayor que otro trabajo que requiriera las mismas características de las

personas, pero con menor peligro para las que lo desempeñan.

Salario real

En los dos gráficos anteriores, ¿cuál es el salario relevante para las decisiones de las familias sobre laoferta de trabajo? El salario relevante para las decisiones es el salario real. Es decir, el salariocorregido por la evolución de los precios. Uruguay ha registrado durante la segunda mitad del siglo

XX períodos con alta inflación. En esas condiciones, el salario corriente es poco informativo sobre lasdecisiones de las familias, ya que un monto dado podía perder una parte importante de su poderadquisitivo en pocos meses.

Cabría preguntarse si el salario real debería calcularse a partir de los salarios corrientes en términoslíquidos (es decir, excluidos los aportes a la Seguridad Social) o en términos nominales (sinexcluirlos). El Índice Medio de Salarios (IMS) se ha definido en términos líquidos (o, en otras

palabras, “de bolsillo”).

Actualmente (2004) los aportes a la Seguridad Social son los siguientes: 18% del salario nominalcorresponden a aportes personales (de cargo del empleado), y aproximadamente 17,5% a aportes

patronales (de cargo del empleador). Estos aportes son los asociados al régimen general. Distintossectores (el agropecuario, la industria manufacturera, la construcción) tienen definidos tasas menoresde aportes patronales.

La pregunta relevante es si una persona toma en cuenta para sus decisiones de empleo la existencia delos aportes a la Seguridad Social (SS). El hecho de aportar a la SS le permite a esa persona disfrutarde distintas prestaciones del sistema a trabajadores activos (asignaciones familiares, seguro de paro,etc.) y percibir una jubilación o pensión cuando se cumplen los requerimientos establecidos por lasleyes respectivas. Si bien los parámetros para acceder a la jubilación son variables, dependen de laedad de la persona (con un mínimo de 60 años en general) y de los años de aportes al sistema de SS.En particular, los ingresos a percibir por jubilación dependen de los años de aporte al sistema.

En ese sentido, para la decisión sobre un puesto de trabajo ofrecido, un trabajador debería considerarel salario líquido ofrecido más una suma que no percibirá inmediatamente pero que la disfrutará en elmomento de la jubilación, así como las otras prestaciones a activos. Es decir, en la medida que eltrabajador está registrado está generando un derecho que “aumenta” el salario líquido percibido.

Como se planteó en el Recuadro I, en el año 2003 casi 4 de cada 10 trabajadores no estabanregistrados ante la Seguridad Social (SS), y éste porcentaje de no registración es relativamente estableen Uruguay.




Estas cifras podrían conducir a la conclusión de que los trabajadores, ante la alternativa de aportar ono a la Seguridad Social (SS), en una alta proporción optaría por no aportar. Sin embargo, unaanálisis de mayor profundidad en las cifras indica que los altos porcentajes de no registración podríanno corresponder estrictamente a decisiones individuales, sino fundamentalmente a decisiones“empresariales” o a las características del puesto de trabajo.

Así, la proporción de no registrados es sustancialmente mayor entre los trabajadores independientes ylas pequeñas empresas, mientras que los datos disponibles indican porcentajes menores para losdependientes en grandes empresas.

10.4.2 ¿Por qué quieren trabajar las personas?

En primer lugar, se deben tener en cuenta elementos “culturales”. Más allá de las consideraciones quese presentan más adelante, existen aspectos sociales, culturales, que imponen, por ejemplo,

prácticamente la “obligación” en los hombres de determinados grupos de edad (30 a 49 años) por participar del mercado de trabajo. Es decir, por estar ocupado o buscando trabajo (económicamenteactivos).

En el cuadro siguiente se presentan las tasas de actividad “específicas” por grupos de edad, áreasgeográficas y sexo. Así, para los hombres de 30 a 39 años que habitaban zonas urbanas mayores del

país en 2003 un 96,3% se declararon activos en la Encuesta de Hogares del INE. Existeevidentemente una pequeña fracción (3,7%) de hombres inactivos, pero los altos porcentajes deactividad, que no dependen de factores coyunturales, indican un aspecto cultural. Ello es más clarocuando se contrasta la tasa de actividad masculina con la femenina, para los mismos grupos de edad.

Los factores culturales también inciden en la tasa de actividad femenina. Tradicionalmente enUruguay el cuidado de la casa, de los menores del hogar, etc., ha recaído sobre las mujeres. Por lasdefiniciones que se plantearon en el Recuadro I, estas tareas no son consideradas como “productivas”y las personas que las realizan se clasifican como inactivas. De ahí que se observe una menor tasa deactividad femenina en las edades más productivas (de 30 a 49 años).




Figura 10.13. Tasa de actividad por sexo y área geográfica según tramo de edad.

En % del grupo poblacional respectivo. Áreas urbanas mayores. Año 2003.Total 14 a 19

años20 a 29

años30 a 39

años40 a 49

años50 a 59

años60 años y

másAmbos Sexos

Total 58,1 27,5 79,7 85,8 86,0 74,6 17,1Montevideo 59,7 25,8 82,0 88,5 88,2 77,1 17,7Interior urbano 56,5 29,0 77,3 83,0 83,7 72,2 16,4Hombres

Total 69,0 33,5 89,1 96,3 96,0 89,0 26,2Montevideo 69,2 30,9 89,3 96,1 96,5 89,4 26,2Interior urbano 68,8 35,7 88,9 96,5 95,5 88,6 26,1Mujeres

Total 49,0 21,2 70,9 76,7 77,4 63,0 10,9Montevideo 51,9 20,4 75,2 81,7 81,3 68,0 12,3

Interior urbano 45,7 21,9 66,1 71,5 73,1 57,4 9,3Fuente: INE

¿Cómo se explica la tasa de actividad en las edades tempranas (en los menores de 30 años, porejemplo)? En muchos casos la decisión de ingresar al mercado de trabajo tiene como contrapartida uncosto de oportunidad en términos de la educación de la persona.

Es decir, un adulto joven de 18 o 19 años, que ha culminado la enseñanza media, debe decidir entrecontinuar con estudios terciarios (universitarios, de formación docente, etc.) o ingresar al mercado detrabajo. ¿Sobre qué base tomará la decisión esta persona? Existen elementos individuales (facilidad

para el estudio, vocación, etc.) pero también intervienen aspectos puramente económicos. En lamedida que ingrese tempranamente al mercado de trabajo, y obtenga un empleo, esta personacomenzará a percibir un ingreso, al tiempo que generará experiencia en destrezas específicas, asícomo antecedentes para aspirar a un puesto de trabajo mejor en el futuro.

Sin embargo, de continuar con los estudios (y especialmente si culmina la carrera terciaria iniciada)cuando ingrese (más tardíamente) al mercado de trabajo podrá aspirar a un mejor puesto de trabajo.

Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que los ingresos que se perciben una vezculminados los estudios terciarios son aproximadamente 80% más altos en promedio a los ingresos delas personas que sólo finalizaron los estudios secundarios (ver el sub-capítulo siguiente).

Este concepto de costo de oportunidad también es aplicable a la decisión de actividad femenina. En la

medida en que es tradicionalmente la mujer la que se ocupa de las tareas del hogar, el hecho de queingrese al mercado de trabajo generalmente trae aparejados costos por la contratación de serviciodoméstico, de guardería para los niños pequeños del hogar, etc.

10.4.3 El capital humano.

La preparación que brinda la educación formal es uno de los principales elementos diferenciadores, yen algunos casos representa un requisito indispensable para alcanzar un puesto de trabajo. Es el caso




de un puesto de médico en un hospital que requiere, para ocuparlo, de personas que posean un títuloválido.

Pero aún en los casos en que no exista una disposición o regulación que obligue a determinadacalificación de los postulantes, la posesión de conocimientos específicos es un elemento muchasveces determinante para ocupar un puesto vacante, o para la “carrera laboral” dentro de una empresa.

No solamente a partir de la educación formal (principalmente la correspondiente a la educación mediao terciaria) es que se adquieren conocimientos útiles para el mundo laboral. A menudo la experienciaadquirida en el desempeño del puesto de trabajo o de un puesto similar es valorada en los postulantes,o, alternativamente, es un elemento de importancia en la promoción interna (hacia puestos de mayorsalario en la misma empresa).

La “actitud” hacia el trabajo también suele ser un elemento de peso en la contratación de un postulante. Su disposición a acudir puntualmente al empleo, a mantener un desempeño adecuado ensu puesto de trabajo, y, en general, a desarrollar la productividad esperada, resultan cualidadesvaliosas para las empresas (véase el punto 3.3. de salarios de eficiencia).

Sin embargo, en ocasiones resulta difícil “descubrir” (verificar) estas cualidades entre los postulantesa un puesto vacante. Es por ello que las empresas frecuentemente solicitan “referencias” o experiencia

previa. El hecho de que el postulante haya desempeñado un trabajo previamente permite a la empresa(solicitando la información) evaluar estas cualidades.

En la ciencia económica se pone énfasis en el concepto de capital humano, tanto como un elementocentral en la explicación de los ingresos de las personas, como también como un factor productivo,también central en las explicaciones del desarrollo de los países. El capital humano incluye lacapacidad y la actitud o talento innato del individuo, así como la educación, la calificación y engeneral la experiencia adquirida en el trabajo.

El término “capital” implica justamente eso: la persona (eventualmente con la ayuda de su familia)invierte en sí misma, principalmente a partir de la educación formal, pero también en otrascapacidades que en ocasiones no se proveen en los sistemas educativos (idiomas extranjeros, porejemplo).

Las investigaciones realizadas para Uruguay indican que el capital humano (al menos en lo relativo ala educación formal) tiene una retribución importante (un rendimiento relevante respecto de la“inversión” realizada)., como puede observarse en la Figura siguiente.

Figura 10.14. Remuneraciones por hora por nivel de calificación.

En términos reales (expresadas en dólares de marzo de 1997).Salarios Privados Salarios Públicos

Calificación 1991-93 1997-99 1991-93 1997-99

Total 2.8 3.0 3.2 3.9

Baja 2.1 2.1 2.6 2.9

Media 3.2 3.0 3.3 3.9

Alta 5.8 6.3 4.5 5.9

Fuente: “Desarrollo Humano en Uruguay. 2001”, PNUD, Cuadro III.2. Nota: Calificación “Baja”: hasta 1er. ciclo de secundaria; calificación “Media”: secundaria o

terciario no universitario completos; calificación “Alta”: universidad completa o incompleta.




A comienzos de la década de los 90s, una persona con estudios universitarios (con calificación“Alta”) percibía aproximadamente un 80% más que una persona con estudios secundarios o terciariosno universitarios, en la actividad privada. A finales de la década la relación era más del doble (110%).

Como se desprende de la figura anterior, la pirámide salarial es más “achatada” en el sector público.Es decir, entre funcionarios públicos las diferencias salariales son menores.




10.5 Ajuste en el mercado de trabajo

10.5.1 El mundo laboral.

La Constitución de la República contiene varias disposiciones relacionadas con el trabajo. En uno desus primeros artículos se reconoce a los habitantes de la República el derecho a ser protegidos en elgoce de su trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyesque se establecieren por razones de interés general.

En Uruguay, y en la mayoría de los países, el mercado de trabajo corresponde a uno de los ámbitoseconómicos con mayor regulación pública. La extensión de la jornada de trabajo, las condiciones desalubridad en el ámbito laboral, la obligatoriedad de la licencia anual, las condiciones para el despidode un trabajador (así como la indemnización que le corresponde) son solamente algunos ejemplos dedisposiciones legales que se establecen con carácter obligatorio en la relación laboral, más allá de lavoluntad de las partes directamente involucradas (empleados y empleadores).

Salario Mínimo

La fijación de un “piso” salarial se realiza en Uruguay desde 1969, cuando se crea el Salario Mínimo Nacional (SMN). En la actualidad, la cobertura del SMN abarca a todos los asalariados privadosmayores de 18 años de edad, excepto a los trabajadores rurales y a los del servicio doméstico, para loscuales se han fijado retribuciones mínimas por encima del SMN.

La determinación del SMN es una potestad discrecional del Poder Ejecutivo. Desde sus orígenes, elSMN ha presentado una tendencia decreciente en términos reales (deflactando por IPC), alcanzandoen 2003 aproximadamente un cuarto del valor en términos reales que tenía en 1971 (el año de sumayor valor real). Ver Figura siguiente.

Figura 10.15. Evolución del Salario Mínimo Nación al (en términos reales).Año 1997=100.

Fuente: Cálculos propios en base a INE.

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

2 0 0 4




Esta tendencia persistente a la baja en el SMN ha determinado que Uruguay presente actualmente el

menor valor en la comparación de 12 países latinoamericanos4. Habitualmente se plantean dos

argumentos para explicar esta caída persistente en términos reales. Por un lado, las sucesivas

administraciones fueron adquiriendo un perfil cada vez más pronunciado hacia la no intervención

del Estado en la esfera económica, lo que se reflejó en la política salarial. La reducción del SMN

hasta convertirlo en términos prácticos en inoperante sería una manifestación más de la

desregulación de los salarios privados.

Por otro lado, el SMN ha sido utilizado como “indexador” de numerosas variables fiscales, lo quehace que su aumento provoque un deterioro de las cuentas fiscales (el efecto neto es un aumento delos gastos públicos). Por lo tanto, hay un incentivo para el Gobierno a no incrementar el SMN porrazones fiscales.

Recientemente (diciembre de 2004) se ha aprobado una ley de creación de una unidad de cuenta quereemplazará al SMN como indexador, permitiendo su incremento.

Sindicatos

En los Consejos de Salarios uno de los actores principales son los trabajadores organizados,usualmente en la forma de sindicatos. La tasa de afiliación general a los sindicatos se ubicaba entre 30y 37% en los primeros cinco años que siguen a la reapertura democrática (1985), cuando lossindicatos se reconstituyen luego del período de ausencia de libertad (ver Figura).

Figura 10.16. Tasa de sindicalización sobre trabajadores asalariados

(en %, en años de congresos sindicales)Año Públicos Privados Total

1985 42.4 34.7 37,5

1987 48.2 27.2 34

1990 50.3 21.5 30.2

1993 33.8 11.1 17.21996 37.6 9.8 16.9

2000 39.8 8.5 15.9

2001 41.9 10.3 18.5

2003 41.3 11.6 19.7

Fuente: Universidad Católica, en base a PIT-CNT e INE

En los años siguientes se observa un descenso muy importante, y en la actualidad la tasa se ubica envalores cercanos al 20%. Debe marcarse que la fuente de estas estimaciones corresponde a lasdeclaraciones de afiliados de los distintos sindicatos, por lo que en los primeros años probablementela afiliación esté sobre-estimada.

10.5.2 El ajuste de demanda y oferta.

En el modelo “simple”, donde no existen restricciones para el movimiento de los salarios hacia arribao hacia abajo (los salarios no son rígidos), y los trabajadores son “homogéneos” en términos de sus

4 Los párrafos siguientes se basan en M. Bucheli, A. Fernández (coordinador), M. Furtado y J. M. Rodríguez, “Regulación eInstituciones en el Mercado de Trabajo de Uruguay”, 2004.




capacidades, experiencia y habilidades, el ajuste del mercado se produce al salario donde se cruzan lascurvas de demanda y oferta total del mercado.

Figura 10.17. Ajuste del mercado de trabajo. Modelo “simple”.

La figura anterior corresponde a una descripción muy simplificada del mercado de trabajo para unaregión o aún para la totalidad de la economía, en ausencia de regulaciones y otras trabas para elfuncionamiento “eficiente” de los mercados.

El mercado de trabajo está en equilibrio en el punto A. Todas las personas que desean trabajarconsiguen un trabajo, al tiempo que la totalidad de la demanda que realizan las empresas se vesatisfecha. El salario de equilibrio del mercado es w0. A dicho salario se ofertan y demandan q0 horasde trabajo. Si el salario fuera mayor, habría más personas dispuestas a trabajar, o los trabajadoresestarían dispuestos a trabajar una jornada más larga. Pero las empresas requerirían menos trabajo.

A un salario más alto que w0 se produciría un desajuste en el mercado: todas las personas dispuestasa trabajar no podrían conseguir trabajo, y se generaría desempleo, o desocupación, como se ilustra enla Figura siguiente.




Figura 10.18. Existencia de desempleo.

Al salario w1 las familias ofrecen q2 horas de trabajo, pero las empresas demandan q1 horas. Existeun desajuste (igual a q2 menos q1) que corresponden a personas que desean trabajar pero noencuentran trabajo, la definición de desempleados.

Si se permitiera a las partes modificar el salario, las personas que no tienen trabajo estarían dispuestasa trabajar por un menor salario que el vigente en el mercado (w1). Las empresas, por su parte,aumentarían las horas de trabajo demandadas en la medida que el salario bajara. Obsérvese que eneste modelo simplificado el salario desciende para las personas que consiguen trabajo, pero también

para las ya ocupadas (las personas que no tienen trabajo presionan por conseguir puestos de trabajo yello determina el cambio en el salario general). En la lógica de la Figura anterior, ello significa que lademanda de trabajo se va desplazando desde el punto B al punto A, mientras que la oferta lo hacedesde C a A, en ambos casos sobre la curva respectiva (en el sentido de las flechas). Cuando el salarioalcanza el valor w0 (en el punto A) ya no hay razones para apartarse del equilibrio.

Ahora bien, si el salario no puede disminuir de w1 (por ejemplo, porque es el salario mínimo definido

por ley, o por la acción de sindicatos, que imponen un salario mínimo a las empresas) se mantendrá eldesajuste en el mercado y la existencia de desempleo.

La realidad indica que las tareas que realizan las personas en sus puestos de trabajo requieren de unaserie de habilidades que, en muchos casos, sólo pueden ser adquiridas a partir del propio ejercicio deltrabajo. Es decir, el operario de una industria de plástico tiene que realizar distintas tareas con unamáquina y el hecho de conocer su funcionamiento aumenta su rendimiento en el trabajo. Lacontratación de un nuevo trabajador probablemente implicará una menor producción, ya que éste




deberá habituarse a los comandos de la máquina, a responder ante situaciones especiales (detencionesdel proceso), etc. La rotación (la entrada y salida de empleados de la empresa) elevada de su personalgenera costos importantes que una empresa eficiente tratará de reducir.

10.5.3 Ajuste de los salarios.

Uno de los elementos que se consideraron, y que resultaba crucial para alcanzar el equilibrio en elmercado de trabajo (la ausencia de desocupación) es la posibilidad de que los salarios descendieran.

En Uruguay, como en otros países, existen normas jurídicas (estrictamente, sentencias judiciales quegeneran precedentes) que impiden, o que vuelven muy costoso para las empresas, que los salariosdesciendan para los trabajadores en actividad. Adicionalmente, pueden existir disposiciones que fijensalarios para determinadas categorías de trabajadores (por ejemplo, la remuneración que debe percibirun peón, un oficial albañil, etc., en la rama de la construcción).

Ello determina que los salarios corrientes sean “rígidos” a la baja. Es decir, pueden aumentar perolas empresas (y/o los trabajadores) enfrentan obstáculos para reducirlos. La existencia de sindicatos

refuerza esta rigidez.Sin embargo, en países con inflación media o alta (como fue el caso de Uruguay durante casi 50 añosy, en menor medida, en la actualidad) el problema es el inverso: cómo se procesan los aumentossalariales en relación a los aumentos en los precios al consumo, ya que si los primeros no aumentaran,los salarios reales presentarían una marcada tendencia a la baja.

De todas maneras, con niveles de inflación de 10% anual o inferiores, un funcionamiento eficiente delmercado de trabajo requiere cierta flexibilidad en los salarios corrientes.

10.5.4 Otros desajustes.

Considerando los distintos aspectos analizados, ¿cuál es la mejor explicación de la existencia dedesempleo en el mercado de trabajo uruguayo?

Dado que el desempleo corresponde a un desajuste entre oferta y demanda, corresponde analizar enqué medida cada uno de estas fuerzas contribuye al desempleo.

En primer lugar es necesario tener en cuenta el componente cíclico del desempleo. En la medida enque la economía registra ciclos de actividad (períodos o fases de crecimiento y de decrecimiento, másallá de la tendencia permanente), es natural que el empleo (y, por consiguiente, el desempleo) tambiénlos registre.

En el gráfico siguiente se presenta la tasa de desempleo para el departamento de Montevideo y una

estimación del componente cíclico del Producto Interno Bruto (PIB) de Uruguay5

. Como puedeobservarse, el desempleo presenta un comportamiento en general opuesto al del ciclo. En fasesexpansivas (cuando el gráfico del ciclo arroja valores positivos) el desempleo tiende a caer, y a lainversa para fases recesivas.

5 Existen varias formas de estimar el componente cíclico. En el caso del gráfico se presentan los desvíos (en porcentaje) respecto a latendencia, en datos anuales. La tendencia fue calculada como un promedio móvil centrado de 3x3.




Figura 10.19. Componente cíclico del PIB y tasa de Desempleo de Montevideo.

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000

C i c l o P I B ( e n %

d e l a T e n d e n c i a )

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

D e s e m p l e o ( M o n t e v i d e o )

E n %

d e l a P E A

Ciclo PIB

Desempleo Montevideo

Fuente: INE y cálculos propios en base a datos del BCU.

Esta asociación negativa (comportamiento opuesto) entre desempleo y ciclo del PIB es una constanteen la evidencia internacional.

Sin embargo, este análisis no permite concluir acerca de las razones por las cuales el desempleo, en promedio (es decir, más allá de las variaciones cíclicas) es comparativamente alto en Uruguay.

Tomando como punto de análisis el año 1998, previo a la fase recesiva y al final de un ciclo “largo”de crecimiento de casi 14 años, Uruguay presentaba una tasa de desempleo comparativamente alta(cercana a 11%), casi dos puntos porcentuales superior al promedio simple de 18 paíseslatinoamericanos6, agravado en el caso de las mujeres7.

En la comparación regional, la situación de los adolescentes y adultos jóvenes (menores de 25 años)era singular, con una tasa de desempleo de 19 y 28%, para hombres y mujeres respectivamente, seis

puntos superior al promedio latinoamericano en el caso de los primeros, y más de diez puntos para lassegundas.

En la discusión pública sobre el mercado de trabajo se presentan a menudo dos posicionesantagónicas: los que pregonan una mayor intervención estatal a través de regulaciones más vigorosas

6 Los datos fueron tomados de Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2004) - Good Jobs Wanted. Labor Markets in Latin America,

Economic and Social Progress in Latin America, 2004 Report. 7 El presente párrafo y los siguientes se basan en M. Bucheli et al, op. cit.




y más eficientes; y aquellos que propugnan el desmantelamiento de las herramientas de intervención públicas, por otro lado8.

Ambas posiciones son extremas y, probablemente, erradas. Se erra en la primera al no tener en cuentaque la efectividad de las políticas públicas depende principalmente de los incentivos a los trabajadoresy a las empresas, y de la habilidad del Estado en hacerlas cumplir. También se equivocan lossegundos, ya que el mercado de trabajo está lejos del “ideal” de los mercados competitivos (delmodelo simple presentado en este capítulo).

Pese a las afirmaciones de algunos “extremistas” de la segunda posición, el mercado laboral uruguayoestá lejos de ser un mercado con regulaciones significativas, al menos en la comparación regional. Sinembargo, es posible que algunas políticas incidan en una mayor rigidez de los salarios y con ello esténcontribuyendo a un mayor desempleo. Aún en estos casos se debe sopesar los beneficios que seobtienen con las regulaciones existentes desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, frente alos perjuicios que se derivan de una menor demanda de trabajo.

Si el problema no está en las regulaciones (o, en todo caso, éstas no corresponderían al factor más

importante), ¿dónde buscar las causas del elevado desempleo, especialmente juvenil y femenino?La causa principal debería encontrarse en los desajustes por el lado de la oferta de trabajo, más que

por problemas de la demanda. Una insuficiente capacitación (o una capacitación sólo parcialmenteadecuada a las necesidades de las empresas) de los jóvenes correspondería a la causa principal delelevado desempleo.

8 BID (2004), op. cit.




10.6 Resumen del Capítulo




10.7 Conceptos Claves

Capital humano

Componente cíclico

Costo de oportunidad

Desajuste

Desplazamiento de la curva

Equilibrio

Mercado competitivo

Pirámide salarial

ProductividadRigidez a la baja

Rotación (de personal)

Salario de equilibrio

Salarios corrientes

Salarios reales




10.8 Bibliografía

Se incluyó como notas al pie de página.




RECUADRO I - Definiciones.

I.1 PEA, Ocupación y Desocupación.

La oferta de trabajo está constituida por todas aquellas personas que están trabajando o que buscantrabajo. Esta es la definición de la Población Económicamente Activa (PEA).

Normalmente se dispone en los países de registros donde figuran los trabajadores formales. Es decir,aquellos que cumplen con las disposiciones legales y reglamentarias. En Uruguay, los trabajadoresdeben figurar en la Planilla de Trabajo (documento que es supervisado por el Ministerio de Trabajo yde Seguridad Social) y, simultáneamente, deben estar inscriptos en el sistema previsionalcorrespondiente. Para la gran mayoría el organismo de referencia es el Banco de Previsión Social(BPS).

Ahora bien, estos registros comprenden solamente a una fracción de los trabajadores. Aún dejando delado a los trabajadores por cuenta propia una parte no despreciable de empleados en situación de

dependencia no está registrada. Estos son los llamados trabajadores informales, trabajadores “ennegro”, etc. De esta forma, la cuantificación (la medición) de las personas que trabajan requiere deotros mecanismos.

En la mayoría de los países las estadísticas relativas al mercado de trabajo surgen de encuestasrealizadas a los hogares. En el caso de Uruguay, el Instituto Nacional de Estadística (INE) realiza unaencuesta continua (permanente) de hogares en zonas urbanas mayores (Montevideo y localidades de5.000 habitantes y más).

En un año (por ejemplo, en 2003) se encuestan poco más de 18 mil hogares a partir de una muestrarepresentativa del “universo” en cuestión (todos los hogares de las zonas urbanas mayores, que sonaproximadamente 900 mil). Esta es una ventaja de las muestras probabilísticas: recogiendo datos de

un 2% del total, se está en condiciones de estimar con una precisión adecuada la actividad, el empleoy el desempleo de todas las personas del universo.

Los ocupados se clasifican a partir de la encuesta como las personas que respondieronafirmativamente a la pregunta: ¿Trabajó Ud. la semana pasada? Obsérvese que no se pregunta por lacantidad de horas que trabajó. Sería suficiente que la persona hubiera trabajado una hora en la semanaanterior para considerarla ocupada. Más adelante se vuelve sobre este punto. Aunque no trabajaron,también se consideran ocupadas las personas que estuvieron de licencia por vacaciones anuales, porenfermedad, etc.

Los desocupados se definen como las personas que, no teniendo trabajo, buscan activamente uno yestán disponibles para trabajar. Es decir, si una persona que está trabajando (regular oesporádicamente) al mismo tiempo busca un trabajo para complementar el anterior o para sustituirlo,se considera como ocupado. En la ciencia económica se agrega otro aspecto a la definición dedesocupado, aspecto que no es recogido en las definiciones estadísticas: la persona tiene que estar

buscando un trabajo en condiciones normales de mercado. Es decir, tiene que estar dispuesto atrabajar en un puesto y por un salario acorde a sus habilidades y experiencia.

Como último concepto relevante, las preguntas de ocupación y desocupación se realizan para las personas de 14 años y más. En Uruguay la edad mínima para trabajar es de 18 años, si bien en




circunstancias especiales se puede autorizar el trabajo de menores. La encuesta intenta relevar eltrabajo efectivo, más allá del cumplimiento de las regulaciones laborales. En el otro extremo, no haylímite superior de edad para realizar la pregunta.

Las personas pueden declararse también como inactivas. Es decir, no están ocupadas ni buscantrabajo. Este es el caso de los jubilados y pensionistas (que no trabajan o que no buscan trabajo), deestudiantes, personas que se dedican a los quehaceres del hogar, etc.

Puede resultar extraño que se defina como “inactivo” a una persona que se dedica a los quehaceres delhogar (preparación de alimentos, limpieza, cuidado de los menores del hogar, etc.). Esta persona está

prestando un “servicio” al hogar que ciertamente tiene un valor económico (por ejemplo, podríaconsiderarse el salario que debería pagarse a una persona contratada que cumpliera las mismasfunciones). En las sociedades latinoamericanas (y en la uruguaya en particular) esta definición deactividad es discriminatoria por género, ya que tradicionalmente existe una mayor proporción demujeres que de hombres que realizan estas tareas de cuidado del hogar.

Más allá de las consideraciones que puedan realizarse, las definiciones internacionales para la

elaboración de las estadísticas de empleo y desempleo son claras. Las tareas realizadas en el hogar noson consideradas “productivas”, salvo circunstancias especiales (por ejemplo, si se confeccionaranalimentos para la venta o si se cultivara una huerta para consumo propio o para la venta). Pero el“servicio” de limpieza, preparación de alimentos para el hogar, etc., no es definido como“productivo”.

En el cuadro siguiente, tomado de la publicación anual de la Encuesta Continua de Hogares de 1998 y2003, se presentan las estimaciones del INE para las variables antes mencionadas.




Figura 10.20. Población activa, ocupada y desocupada. Miles de personas.

1998 2003

Total delPaís Monte-video

InteriorUrbano !/

Total delPaís Monte-video

InteriorUrbano !/

Total de Población 2.638 1.392 1.247 2.754 1.383 1.371

De 14 años y más 2.029 1.104 925 2.128 1.108 1.020

Activos 1.228 680 547 1.241 663 577

Ocupados 1.104 611 493 1.032 553 479

Desocupados 124 69 55 209 110 98

Inactivos 802 424 378 887 445 442

Quehaceres del hogar 164 78 86 197 91 106

Estudiante 138 76 62 193 97 97

Jubilado o pensionista 408 228 180 461 240 221

Otros inactivos 92 43 49 37 18 19

Menores de 14 años 609 288 322 626 275 351

Tasas

Tasa de Desocupación 2/ 10,1% 10,2% 10,0% 16,8% 16,6% 17,0%Tasa de Empleo 3/ 54,4% 55,3% 53,3% 48,5% 49,9% 47,0%

Tasa de Actividad 3/ 60,5% 61,6% 59,2% 58,3% 59,8% 56,6%

Notas: 1/ Localidades de 5.000 habitantes y más.2/ En relación a la PEA.3/ En relación a la población de 14 años y más.

Fuente: INE.

Como puede apreciarse en el cuadro, la población total del área encuestada registró un incremento de4,4% entre 1998 y 2003, un poco inferior que la población de 14 años y más. Por ello puede resultarde interés aislar los valores del crecimiento poblacional. Por otro lado, la comparación internacionalen cifras absolutas puede ser poco informativa. Ciertamente el número de personas desempleadas será

mayor en Argentina o en Brasil que en Uruguay, pero sus poblaciones también son mayores. De ahíque generalmente se presentan los datos del mercado de trabajo en forma de tasas o relaciones entrevariables.

Así, la tasa de actividad se define como la relación entre la PEA y la población de 14 años y más. Para2003, la tasa de actividad fue de 58,3% (=1.241 / 2.128 x 100) para el país urbano. La tasa de empleotambién se calcula sobre la población de 14 años y más. Finalmente, la tasa de desempleo resulta delcociente del número de desempleados o desocupados entre la PEA: en 1998 la tasa de desocupaciónalcanzó a 10,1% (= 124 / 1.228 x 100).

En el gráfico siguiente se presenta la evolución de la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa dedesocupación para el Departamento de Montevideo (donde reside aproximadamente la mitad de la

población urbana del país). Las dos primeras series se presentan con referencia al eje verticalizquierdo, y la tasa de desocupación con referencia al derecho, para que pueda apreciarse mejor suevolución.




Figura 10.21. Tasa de actividad, ocupación y desocupación. Montevideo.

45

47

49

51

53

55

57

59

61

63

65

1 9 8 4

1 9 8 5

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

T a s a d e a c t i v i d a d y e m p l e o

S o b r e l a P o b l . d e 1 4 a ñ o s y m á s

6

8

10

12

14

16

18

T a s a d e d e s o c u p a c i ó n

S o b r e l a P E A

ActividadEmpleo

Desempleo

Fuente: INE

La paradoja de un aumento del empleo y del desempleo.

Como puede apreciarse en el gráfico anterior, entre 1994 y 1995 el empleo en el departamento de

Montevideo creció de 54,9 a 55,4% (de la población de 14 años y más). Al mismo tiempo, eldesempleo aumentó de 9,1 a 10,8% (en relación a la PEA). ¿Cómo puede explicarse esta aparente paradoja de un crecimiento simultáneo del empleo y del desempleo?

La razón estriba en que estas tasas tienen diferentes numeradores. Mientras que la población de 14años y más en Montevideo es relativamente estable (su crecimiento es inferior a medio punto

porcentual anual), la PEA puede modificarse sustancialmente de un año a otro, ya que depende de lavoluntad de las personas de trabajar o de buscar un trabajo.

En particular, en el año 1995 la PEA de Montevideo aumentó casi tres puntos porcentuales. De estaforma, un número importante de personas “entraron” al mercado de trabajo, buscando uno,aumentando así la desocupación. La tendencia general en aquellos años era de un crecimiento fuerte

(pese a una recesión breve que se experimentó en parte del año 1995), lo que implicaba la creación deempleos y el aumento de la ocupación.

Dado que el incremento de la PEA (en número de personas) fue mayor que el incremento de laocupación, el efecto neto correspondió a un incremento de la desocupación, fundamentalmente losdesocupados que buscan trabajo “por primera vez”.




I.2 Categorías de ocupación.

Como puede apreciarse en la Figura siguiente, poco más de 70% de los trabajadores ocupados en2003 lo hacían en relación de dependencia, de acuerdo a las estimaciones del Instituto Nacional deEstadística (INE) de Uruguay. Los datos corresponden a zonas urbanas mayores.

Figura 10.22. Ocupados por categoría. Año 2003.

Zonas urbanas mayores del país. Miles de personas.

Total MontevideoResto País

UrbanoTotal 1.032,2 552,9 479,3Empleado u Obrero Privado 1/ 553,8 309,4 244,4Empleado u Obrero Público 185,8 96,5 89,3Patrón 35,4 21,5 13,9Trabajador Cuenta Propia sin local 100,0 42,4 57,6

Trabajador Cuenta Propia con local 157,2 83,1 74,1Fuente: INE

1/ Incluye miembros de cooperativas de producción y trabajadores familiaresno remunerados.

Los trabajadores que no están en relación de dependencia son clasificados por el INE (siguiendorecomendaciones internacionales) en las categorías de patrones (es decir, quienes tienen trabajadoresa su cargo) y “cuenta propia” (no tienen un patrón pero tampoco tienen personal en relación dedependencia). La categoría “cuenta propia” es muy heterogénea. Incluye desde un odontólogo queatiende en su propio consultorio, hasta el vendedor ambulante o el que atiende un puesto de comidarápida en una acera céntrica.

En ese sentido, el INE abre la categoría según que el trabajador por cuenta propia desarrolle o no susactividades en un local (que puede ser propio, alquilado, etc.). Los trabajadores sin local registran engeneral ingresos inferiores al promedio de los trabajadores. Son vendedores ambulantes, personas querealizan “changas” (trabajos esporádicos y de corta duración, generalmente pequeñas reparaciones enlos hogares, etc.), entre otros casos.

El número de empleados públicos a diciembre de 2003 era superior al que figura en el cuadroanterior. El número total de cargos a la fecha mencionada era de 230 mil, aunque no necesariamentetodos ellos estaban ocupados. En el cuadro previo no sólo están excluidas las personas que viven enzonas rurales, sino que además clasifica personas (no cargos) de acuerdo a su “ocupación principal”.Así, es posible que una persona tenga un empleo público de tiempo parcial (por ejemplo, en la

docencia) y un empleo privado. De acuerdo a dónde obtenga la mayor remuneración será clasificadoen una u otra categoría. En general son pocas las personas que tienen más de un empleo: en el año2003 solamente un 9% de los encuestados declararon tener 2 o más empleos (las cifras sonrelativamente estables en el tiempo).




I.3 Calidad del empleo.

En el año 2003, el mercado de trabajo reflejaba todavía las graves consecuencias de la crisiseconómica y financiera del año precedente. Como se presentó previamente, el 16,8% de los activos en

zonas urbanas se encontraban desocupados.

Sin embargo, una parte importante de los trabajadores ocupados registraba problemas de calidad en suempleo. Debe tenerse en cuenta que la forma de clasificar a una persona como ocupada es,

principalmente, a través de la pregunta “¿Trabajó Ud. la semana anterior (a la entrevista)?”. Esta pregunta surge directamente de recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)y, si bien con algunas variantes, es la fórmula estándar internacional para clasificar a las personasocupadas.

Como puede apreciarse, una persona puede responder afirmativamente a la pregunta y no tener untrabajo permanente (por ejemplo, obtiene sus ingresos con “changas”); o está trabajando menos horasde las que desearía trabajar; o, finalmente, no está registrado en los organismos pertinentes de laSeguridad Social. En este último caso la persona (o la empresa donde trabajo) no está realizando losaportes para su futura jubilación y, en caso de que esta situación se mantenga en el tiempo, no podráacceder a un ingreso por jubilación a la edad prevista en la legislación (entre 60 y 65 años).

De esta manera, se suele distinguir entre los ocupados con y sin problemas de empleo. Dentro de estosúltimos, el INE de Uruguay distingue dos casos: los subempleados (aquellos ocupados que,trabajando menos horas de la jornada normal, desearían trabajar más) y los no registrados ante losorganismos de Seguridad Social (que en la Encuesta de Hogares se estiman de manera indirecta).

Figura 10.23. Trabajadores ocupados registrados según sub-empleo.

En % del total de Ocupados. Año 2003. Zonas urbanas mayores del país.

Total RegistradoNo

RegistradoTotal 100,0 60,5 39,5Sub-empleado 80,7 55,4 25,3No Sub-empleado 19,3 5,1 14,2

Fuente: INE

Así, de acuerdo a las cifras de 2003, solamente un 55,4% de los ocupados no registraban problemasde empleo (considerando estos dos aspectos). Es decir, aproximadamente uno de cada dostrabajadores está inscripto o registrado ante los organismos de la Seguridad Social, y no está sub-

empleado.

Como se aprecia en el cuadro, un número muy importante de trabajadores no está registrado (casi un40% del total), lo que significa que, de mantenerse esta situación, estas personas tendrán restriccionesimportantes para acceder a una jubilación o pensión cuando alcancen edades avanzadas.

En cierta literatura se denomina a estas situaciones de mala calidad de empleo como “desempleooculto”, en el sentido que si bien son personas que trabajan, reúnen ciertas características comunes




con los desocupados: bajos ingresos, buscan otro trabajo, etc. Por las mismas razones se denomina aldesempleo (tal como se definió antes) como “desocupación abierta”.

Si se suman los casos de desocupación abierta con los ocupados en alguna de las situaciones antesmencionadas, en el año 2003 aproximadamente 670 mil personas registraban algún problema deempleo (el lector deberá verificar este cálculo, combinando los datos de las Figuras I.1.1. y I.3.1.).

I.4 Salarios por sector y género.

¿Cuál es el salario promedio de la economía? ¿Qué sector paga los salarios más altos? ¿Cuál ha sidola evolución de los salarios en los últimos años?

En el año 2003, el ingreso promedio por hora trabajada era de $ 43,2 (equivalente a US$1,53). Esteingreso promedio incluye tanto salarios como otras prestaciones que reciben los trabajadores(aguinaldo, por ejemplo). También incluye la remuneración de los patrones que trabajan.

Estos datos pueden observarse en la figura siguiente, donde se presentan los ingresos medios por horatrabajada en la ocupación principal de los trabajadores por género (hombre y mujer) según algunossectores seleccionados de actividad.

Figura 10.24. Ingreso medio por hora trabajada.

En $ uruguayos. Año 2003. Zonas urbanas mayores del país.Ingresos (US$ por hora trabajada)

Total Hombre MujerIng. Mujer /Ing. Hombre

Total 1,53 1,61 1,43 89%Industria manufacturera 1,26 1,35 1,09 81%Electricidad, Gas y Agua 2,37 2,40 2,24 93%

Construcción 1,08 1,07 1,42 133%Comercio al por menor y al por mayor 1,13 1,23 0,94 76%Hoteles y Restoranes 1,20 1,36 1,00 73%Transporte y Comunicaciones 1,68 1,67 1,77 106%Intermediación Financiera (Bancos) 4,19 4,88 3,29 67%

Actividades Inmobiliarias,Empresariales

2,14 2,23 2,01 90%

Administración Pública 1,85 1,79 1,97 110%Enseñanza 2,10 2,12 2,09 98%Servicios Sociales y de Salud 2,02 2,93 1,73 59%Servicio doméstico 0,94 1,02 0,94 92%

Fuente: INE Nota: Convertidos a dólares con la cotización promedio de $28,222.

La mayor remuneración promedio se observó para el sector de intermediación financiera(fundamentalmente bancos, de US$4,19, equivalentes a $118, por hora trabajada) y la menor en elservicio doméstico ($0,94).

Las diferencias de los salarios entre sectores nos dice poco sobre la existencia de desigualdades en lasremuneraciones de los trabajadores. Uno de los elementos fundamentales en el pago a los trabajadores




es su capacitación o capital humano (ver punto 10.4.3. de este capítulo), medido por ejemplo a partirde los años de educación. Los trabajadores de los servicios de intermediación financiera tienen, en

promedio, una capacitación superior a los trabajadores de servicio doméstico, por lo que estos promedios son poco informativos.

El cuadro permite apreciar también las diferencias en las remuneraciones promedio de hombres ymujeres dentro de un mismo sector. En la última columna del cuadro figura el salario promedio de lasmujeres como porcentaje del salario promedio de los hombres de un mismo sector, o del total deocupados (primera fila). Así, las mujeres ganan en promedio un 89% por hora trabajada respecto delos hombres. Es decir, el salario promedio de las mujeres es, para el total de los ocupados, un 11%inferior al de los hombres.

En algunos sectores este ratio es poco informativo. Por ejemplo, en el caso de la construcción elempleo femenino probablemente esté asociado a trabajos de escritorio en empresas constructorasgrandes y medianas, mientras que el grueso de las ocupaciones de menor salario (albañiles, etc.) sondesempeñadas por hombres. Algo similar probablemente ocurra en el sector de transporte ycomunicaciones.

Al igual que en la comparación entre sectores, los ratios que figuran en la última columna debenrelativizarse ya que pueden depender de distintas capacidades, distintos puestos de trabajo ocupados(a igualdad de capacitación, un puesto de mayor responsabilidad recibe una retribución mayor), etc.

Sin embargo, de todas maneras el cuadro es ilustrativo de un fenómeno no exclusivo de Uruguay, dediscriminación de género en el trabajo. En Uruguay las mujeres trabajadoras tienen una preparación(medida por años de educación) superior a la de los hombres. Sin embargo, como puede apreciarse

para el total de los ocupados, su remuneración promedio es inferior. Podría argumentarse que los puestos de mayor responsabilidad (por ejemplo, capataces, jefes, gerentes) son predominantementeocupados por hombres, por lo que estos últimos ganarían más en promedio. Este razonamiento escircular ya que si existe una discriminación de género, debido a la cual las mujeres acceden en menor

proporción que los hombres a los empleos mejor remunerados (aunque estén mejor preparadas), elloluego se reflejará en los salarios percibidos.

Es significativo que en la administración pública, donde las reglas de promoción y ascenso de losfuncionarios están reglamentadas y donde se trata de evitar la discriminación de género, el ratio seafavorable a las mujeres.

1.5 Los índices de Salarios.

Los datos anteriores fueron tomados de la Encuesta de Hogares que realiza el INE en hogares urbanosdel país. La otra fuente para las estadísticas de salarios son las encuestas a empresas sobre los salarios

(o “tarifas”) que pagan a sus empleados. Es decir, el relevamiento de los salarios por hora paraocupaciones precisas en ramas seleccionadas. Sobre esta base se calcula el Índice Medio de Salarios(IMS), que releva el INE desde 1968.

El IMS es un índice de “tipo Laspeyres” de los salarios por hora pagados a empleados públicos y privados. Un índice de tipo Laspeyres se construye dejando fija la cantidad de horas trabajadas en lasdistintas ocupaciones (y/o sectores) contempladas en el índice, de manera que éstos actúen como

ponderadores de las variaciones en los salarios por hora de cada ocupación (sector) considerado. En la




figura siguiente se presenta un ejemplo, considerando tres sectores (primario, secundario y terciario),con distintos salarios por hora en el año base.

Como puede apreciarse, en el año base la masa salarial (el total de salarios pagados en la economía)ascendía a $13 mil. En el año actual los nuevos salarios promedio de cada sector figuran en la fila (4),con incrementos de 10, 33 y 8%, respectivamente. ¿Cuál es el aumento promedio en la economía?Calculamos la masa salarial del año actual, con los nuevos salarios pero manteniendo el número detrabajadores del año base. La “nueva” masa salarial es de $15,60 mil, lo que significa que en

promedio los salarios crecieron 20% (=(15,6 / 13,0 – 1)x100). Otra manera de expresar ésto es que elíndice de salarios tiene un valor de 120 en el año actual (respecto a 100 en el año base).

Figura 10.25. Ejemplo índice de Laspeyres de salarios.

Total Primario Secundario TerciarioAño Base

(1) Personas (miles) 1,0 0,1 0,4 0,5(2) Salario Promedio ($ / Pers) 10 15 12

(3) Masa Salarial (miles $) = (2) x (1) 13,0 1,0 6,0 6,0Año Actual

(4) Salario Promedio ($ / Pers) 11 20 13

(5) Incremento Salario Prom. (%)= [ (4) / (2) -1 ]

x 10010% 33% 8%

(6)Masa Salarial (miles $ -Ocupación Fija del año base)

= (4) x (1) 15,6 1,1 8,0 6,5

El resultado es un promedio “ponderado” de las variaciones de los distintos sectores. Como ponderación se toman en cuenta las “cantidades” (personas ocupadas) en el año base. Estrictamente,

las ponderaciones corresponden a la participación de cada categoría (o sector) en la masa salarialtotal.

El IMS, en su versión actual, asigna un 23% de ponderación a la masa salarial de funcionarios públicos (y, por consiguiente, 67% al sector privado). La industria manufacturera (sector privado) pesa un 20% del total, etc.

En una economía con inflación, el salario corriente (es decir, el valor en pesos uruguayos de lossalarios y el índice calculado a partir de estos valores) nos da poca información sobre el bienestar delos asalariados. Si en un año los salarios aumentaron 20%, pero la inflación (el aumento del costo dela vida) fue de 30%, el poder adquisitivo de los salarios disminuyó. Con el mismo aumento corrientede 20%, si la inflación se ubicó en 10% en el año, el poder adquisitivo tuvo un incremento de casi

10%.

De ahí que una variable extensamente utilizada en los análisis del mercado de trabajo es el salario

real. El salario real corresponde a la relación entre el aumento de los salarios y el aumento del costode vida.

Como ejemplo, tomando como base el año 1997, un valor de 75 del índice de salario real en 2004indica que el poder adquisitivo del salario disminuyó 25% ( = [75/100–1]x100 ) entre 1997 y 2004.




En otras palabras, si en 1997 era necesario trabajar 300 horas para comprar una canasta promedio de bienes y servicios para una familia, en 2004 esa misma canasta requería de 400 horas trabajadas ( yaque 300 / 400 = 75%).

La evolución del salario real depende de los movimientos de su numerador y denominador. En elgráfico siguiente se presenta la variación anual de los salarios corrientes, reales y del IPC en losúltimos años (desde 1996 hasta 2004), para Uruguay.

El período considerado incluye años con baja inflación (1999 a 2001) pero también años con inflaciónmedia o alta. La evolución de los salarios reales fue variada. En los años de baja inflación se observóun incremento (en 1999) pero disminuciones en 2000 y 2001.

Figura 10.26. Evolución Salarios Reales, Corrientes e IPC.

Variación anual (promedios) en %

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Salarios Reales

Salarios Corrientes

IPC

Fuente: INE. Nota: Los datos de 2004 corresponden a los 11 primeros meses.

En 2002, como resultado de la modificación del régimen cambiario, se observó un importante repunte

de la inflación, que se mantiene en 2003. Los salarios corrientes prácticamente no experimentanajustes en el primero de esos años, dando lugar a una caída significativa de los salarios reales,situación que se repite en lo esencial en 2003.






De hecho, los “altos” niveles de precios en dólares que se observaban en Uruguay en ese períodoconducían a que el costo de capital fuera, comparativamente, menor. La maquinaria es en general deorigen importado. Altos precios internos en dólares determinan que la maquinaria resulte,comparativamente, más barata.

De manera que los incentivos, tanto por los salarios como por el costo de los bienes de capital,apuntaban a que las empresas adoptaran tecnologías ahorradoras de mano de obra.

Con la devaluación que se opera en 2002, cuando se adopta un régimen de tipo de cambio flotante(ver Capítulo 3), los salarios en dólares se reducen prácticamente a la mitad, como se aprecia en elgráfico anterior. Los precios internos medidos en dólares descienden bruscamente. El costo delcapital, en términos relativos, vuelve a niveles previos a 1990, en algunos casos más caro. Losincentivos pasan a ser los inversos: conviene adoptar tecnología “intensiva” en mano de obra.

Los fuertes cambios que se producen en los precios relativos en economías como la uruguayarepresentan un problema para el crecimiento a largo plazo. Observando la evolución de los salarioscomo se presentan en la Figura II.1, un empresario podría preguntarse: ¿qué tipo de tecnología es la

que más me conviene? La que es más adecuada para períodos de “atraso cambiario”, como en 1990-1998, puede ser poco rentable para períodos de “adelanto”, como se observó desde 1985 a 1990, yque vuelve a repetirse en 2003-2004.

Aún suponiendo que los bienes de capital tienen un período de vigencia limitado, economías como lauruguaya presentan grandes “riesgos” para el inversor: el plan de negocios que es rentable a los

precios de 1990, no necesariamente continúa siéndolo cuatro o cinco años después. De ahí que elinversor (o quien lo financia) decida prevenir “malos” escenarios: sólo se llevarán adelante aquellos

planes de negocio con una alta rentabilidad, que permita cubrir cambios en los precios no previstos, yde magnitudes como acontecieron en el pasado.

El problema es que si esta conducta se generaliza, negocios (e inversiones) que hubieran sido

rentables con trayectorias estables de los precios no se llevan adelante. La economía en su conjuntoinvierte menos de lo que se observaría con precios relativos estables. Menos inversión implica menorcrecimiento económico y, en última instancia, menor empleo (o menor crecimiento del empleo). Ensíntesis, un menor nivel de bienestar para el conjunto de la población.




RECUADRO III – El caso del guardabosque.

En determinados casos el empleador puede controlar el esfuerzo que el trabajador realiza, midiendo por ejemplo la cantidad de piezas producidas en una hora de trabajo. Es el caso de las cadenas de producción “fordistas” (denominadas así por su utilización intensiva en las fábricas de autos Ford, a

comienzos del siglo XX). Inclusive esta forma de producción, y la medición del esfuerzo realizado, hadado lugar al pago “a destajo” (el salario se determina a partir de la cantidad producida), recibiendo elempleado el incentivo adecuado para un mayor esfuerzo.

Supongamos ahora el caso de un guardabosque. Debe estar atento para dar la voz de alarma ante unincendio forestal. Pero se encuentra en un lugar alejado, donde sus superiores sólo pueden controlarloesporádicamente. Si se produce un incendio (y sólo ocurren muy de vez en cuando) y el guardabosqueno lo comunica oportunamente, las pérdidas pueden ser muy grandes. ¿Cómo incentivar en elguardabosque su atención y su preocupación por realizar bien su función? Pagándole un salariosuperior al que obtendría en otro trabajo (en otra empresa, desempeñando otra función), de maneraque la pérdida de su trabajo represente una reducción importante en su bienestar.

En el esquema simplificado del apartado 1, los trabajadores no tienen temor de perder su trabajod b id i i l l i i l di d l d id

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