Libro_el Desorden Urbano

El desordenurbano:

LOS PROBLEMAS LOCALES DE LA

CALIDAD DE VIDA Y EL CRECIMIENTO

maqueta madre 15/3/07 13:47 Pgina 1

Fecha de catalogacin: / /2007

FielAv. Crdoba 637 4 piso(C1054AAF) Buenos AiresArgentinaTE: (5411) 4314-1990www.fiel.org

1 edicin, 2007

Prohibida su reproduccin total o parcialpor cualquier medio sin permiso escrito de la Editorial.


NDICE

5 SNTESIS EJECUTIVA

15 PREFACIO

17 INTRODUCCIN

23 1. LAS MEGACIUDADES EN LA ARGENTINA

69 2. LOS TEMAS: ANLISIS Y PROPUESTAS

69 2.1. Las megaciudades y el crecimiento econmico89 2.2. La calidad de vida89 2.2.1. Pobreza urbana130 2.2.2. Ciudad y medio ambiente170 2.2.3. Delitos contra la propiedad en las ciudades argentinas214 2.2.4. El problema del transporte227 2.2.5. La infraestructura de servicios en la RMBA

269 3. GOBERNABILIDAD METROPOLITANA:UNA PRIMERA APROXIMACIN A LOS PROBLEMAS Y SOLUCIONES PARA LA ARGENTINA

349 4. CONSIDERACIN FINAL

351 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS


LAS MEGACIUDADES EN LA ARGENTINA.

SNTESIS EJECUTIVA

La mitad de la poblacin mundial vive en ciudades, y las grandes ciudades hancrecido sin interrupcin desde los aos 50. En el mundo, las ciudades con ms de unmilln de personas son 430 y renen el 38% de la poblacin urbana. Dos tercios deestas metrpolis se encuentran en regiones en desarrollo, la mitad en el Asia-Pacfico.

En este contexto urbano, nuestro pas se destaca, en el tramo de pases de bajadensidad poblacional, por la elevada proporcin de poblacin que vive en grandesciudades, slo superada por Uruguay y Australia, compartiendo esta caractersticacon pases que tienen los siguientes atributos: son agroexportadores, dotados de gran-des praderas; son pases petroleros y/o son pases latinoamericanos.

En la Argentina, un 38% de la poblacin se ubica en torno de seis grandes ciuda-des y tres de ellas tienden a conformar un continuo urbano que va desde la ciudad deRosario, en la provincia de Santa Fe, hasta la ciudad de La Plata, en la provincia deBuenos Aires. Hay en el mundo 20 megalpolis (ciudades con ms de 10 millones dehabitantes) entre las cuales se encuentra la Regin Metropolitana de Buenos Aires.

La comparacin internacional muestra que en los pases ms avanzados se ha recon-siderado el rol de las ciudades como impulsoras del desarrollo, otorgndoles cada vezms importancia y especificidad a las polticas que las organizan y regulan. En con-traste con su alto grado de concentracin urbana, la Argentina no ha planteado estra-tegias especficas de sus ciudades o megaciudades y, slo recientemente, se ha llama-do la atencin sobre estos fenmenos.

En base a la agenda internacional de las megaciudades, este trabajo identific lostemas ms importantes en el caso argentino, que se sintetizan a continuacin.

LAS MEGACIUDADES Y EL CRECIMIENTO ECONMICO:

La concentracin local de las actividades econmicas es comn a las economasen el mundo debido a las ventajas que ofrece: bajo costo de acceso a los mercados yeconomas de aglomeracin relacionadas con la posibilidad de las empresas de com-partir proveedores, informacin y un pool de trabajadores.

En la Argentina, el 70% de los flujos de bienes y servicios que se producen en unao se concentran en torno de tan slo cinco aglomerados urbanos. A su vez, el reaMetropolitana de Buenos Aires concentra el 29% de los establecimientos productivosy el 56% de las pymis. En los ltimos aos se observ un traslado hacia el Tercer Cor-dn del Gran Buenos Aires, siguiendo la tendencia de desconcentracin poblacional y

Sntesis ejecutiva / 5


bajo la influencia de la creacin y reactivacin de los parques industriales perifricos.En cuanto al mercado de trabajo, existe abundante evidencia internacional que

muestra que resulta afectado por el tamao de las ciudades. En el caso de nuestropas, los salarios tienden a ser ms elevados en las ciudades ms grandes, a partir delos 500 mil habitantes. Para las ciudades ms pequeas la relacin es inversa, sugi-riendo que las ciudades ms grandes tienden a ser ms productivas y que las ms chi-cas tienen una productividad ms alta que las de tamao intermedio, probablemente,derivada de localizaciones productivas especficas.

Adems, en las ciudades ms grandes existe un premio salarial asociado a las habi-lidades propias de los residentes ms antiguos, pero que es capturado por los inmi-grantes al poco tiempo de su asentamiento. En esas ciudades se concentra el capitalhumano (los aos de escolaridad son superiores a los respectivos promedios provin-ciales); estos centros son los que educan y atraen a la poblacin mejor preparada.

LA CALIDAD DE VIDA

LAS CONDICIONES MEDIOAMBIENTALES.

Una ciudad sustentable se define como aquella que tiene una oferta durable derecursos naturales de los cuales depende su desarrollo, usndolos a un nivel de rendi-miento sustentable, y mantiene un nivel de seguridad frente a potenciales riesgosambientales que puedan amenazar sus logros en trminos de crecimiento, permitien-do solamente un nivel de riesgo aceptable.

En el caso argentino, en la mayora de las ciudades la informacin sobre proble-mas ambientales es escasa, con algunas excepciones. Para la contaminacin por rui-do, en la Ciudad de Buenos Aires se han hecho varias campaas tendientes a trazar unmapa de ruido. En otras ciudades importantes del interior del pas, las medicioneshan sido casi inexistentes. En consecuencia, en varios casos se han establecido nive-les mximos permisibles de ruido sin contar previamente con un diagnstico adecua-do. En cuanto a los datos disponibles para calidad del aire, en ningn caso llegan a ladisponibilidad ptima ya que en ninguna de las ciudades hay una red fija de monito-reo continuo. En Mendoza y Buenos Aires se han llevado a cabo varias campaas quepermiten ir monitoreando a grandes rasgos cules son los problemas relevantes.

Las condiciones climticas (como la velocidad y direccin de los vientos) y derelieve (la ausencia de valles encajonados entre cadenas montaosas) de nuestras ciu-dades han evitado que la contaminacin del aire fuera un problema preocupante. Sinembargo, en la mayora de los casos, hay circunstancias en las que se sobrepasan losestndares locales y/o internacionales. Estos excesos se originan en problemas del dise-

6 / El desorden urbano


o urbano (edilicio y/o de infraestructura); por ejemplo, aparecen nichos de contami-nacin en calles angostas encajonadas entre edificios altos (y con intenso trnsito).

En la Argentina (y en la mayora de los pases en desarrollo), las polticas que sehan aplicado para intentar paliar estos fenmenos han sido del tipo orden y control,ya sea estableciendo estndares o por medio de la gestin de trnsito o el planeamien-to urbano del uso de suelos. As, hay numerosas regulaciones referidas a estndaresque regulan tanto fuentes mviles (vehculos) como fuentes fijas (industrias o comer-cios) en lo que hace a su contribucin al nivel de ruido y a la calidad del aire. Estosinstrumentos dependen de la capacidad de coaccin de las autoridades y, en general,sus regulaciones son de pobre cumplimiento. Solamente de manera indirecta incideninstrumentos de incentivos econmicos como impuestos y tasas (por ejemplo, impues-tos a los combustibles diferenciales, patentes variables segn edad y combustible delvehculo, precios por estacionar e ingresar al microcentro, etctera).

EL CONTROL DEL CRIMEN.

La Argentina ha padecido en los ltimos tiempos una explosin de la tasa de deli-tos, tanto los que afectan la propiedad as como de otros tipos. La literatura econmi-ca sobre los determinantes de los delitos indica que varios factores pueden explicarlas mayores tasas: un incremento en la pobreza, menor efectividad de los sistemas deprevencin y penalizacin, un empeoramiento en la distribucin del ingreso, etc. Estaliteratura tambin afirma que el delito es mayor en las grandes ciudades.

En la Argentina, en coincidencia con lo observado, los delitos en las ciudades mspobladas presentan tasas superiores de incidencia por habitante. El 30% de las perso-nas fue vctima de un delito contra la propiedad en el ao 2002 en la Ciudad de Bue-nos Aires, un 36% en el caso del Gran Buenos Aires. Si se estima que el porcentajede hechos denunciados es de slo 24%, los delitos cometidos en el ao 2002 serancercanos a 5,6 millones. Estimando que el nmero promedio de hechos ilegales esaproximadamente de 7 por cada delincuente, el nmero de personas vinculadas aldelito en la Argentina habra sido de 790 mil, es decir, aproximadamente el 2,0% dela poblacin o el equivalente al 5,7% de la fuerza laboral empleada, y casi equivalen-te al empleo formal de la industria manufacturera argentina.

Para analizar la importancia y la naturaleza de la mayor incidencia del delito en lasciudades de nuestro pas, se calcul la prima del delito en las ciudades y se la des-agreg en tres componentes: el efecto de disuasin diferencial, la diferencia en elpago o retorno a la actividad delictiva y las diferencias en la composicin y atributosde la poblacin. El resultado del anlisis indica que una jurisdiccin que tiene unapoblacin 10% ms grande tiene una tasa de delitos contra la propiedad de casi 2%



mayor (prima del delito). El efecto disuasin limita (en forma significativa) la primadado que en la Argentina los sistemas policial y judicial parecen ser ms efectivos enlas localidades ms grandes, a diferencia de la experiencia internacional. A su vez, lasciudades ms grandes son ms rentables desde el punto de vista de los retornos pecu-niarios al delito. Este solo factor explica entre el 23% y el 65% de la prima del deli-to en las ciudades. Por ltimo, el mayor factor explicativo reside en la diferente com-posicin socioeconmica de la poblacin en las localidades ms grandes. En particular,las mayores tasas de desempleo y la mayor tasa de desigualdad explican conjunta-mente ms de la mitad del exceso en la tasa de delito observada.

Los niveles de delitos son tambin una consecuencia de la historia delictiva, delpobre crecimiento econmico y de la eficiencia del sistema de prevencin y castigodel delito. As, los delitos contra la propiedad poseen una inercia que favorece la pro-pagacin a lo largo del tiempo de las olas delictivas, mientras que, en sentido inver-so, el crecimiento del Producto Bruto en un punto porcentual reduce en el largo pla-zo 1,25% la tasa de delitos. Los arrestos, en lnea con otros estudios empricos, tienenun efecto disuasivo no muy diferente de los observados en otros pases del mundo.

Nuestro estudio indica que polticas de alivio a la pobreza, inducidas principalmen-te por el crecimiento econmico y un aumento en las oportunidades educativas ylaborales que contribuyan a mejorar la distribucin en el ingreso, tendrn importan-tes efectos sobre la seguridad de los ciudadanos. No debe por ello minimizarse el hechode que mejoras en la eficiencia en las tareas de prevencin, principalmente, y de cas-tigo del delito tienen un efecto significativo sobre las tasas de delincuencia, aun en elcorto plazo. La inercia presente en las olas delictivas llama tambin la atencin sobrela premura que debe observarse en la lucha contra este fenmeno.

POBREZA URBANA.

El anlisis econmico de la pobreza urbana estudia la localizacin de las familiaspobres, los problemas asociados con esta localizacin y los efectos de corto y largoplazo en el bienestar de las personas. La variabilidad regional en las tasas de pobre-za est presente aun en los pases ms avanzados, por lo que resulta una relacin estruc-tural, relacionada con las caractersticas intrnsecas de las ciudades y su dinamismo.

En la literatura, se presentan dos hiptesis alternativas que explicaran un compor-tamiento diferencial entre ciudades grandes y chicas: i) las grandes ciudades puedengenerar pobres en mayor proporcin (por efectos de segregacin y por distancia a lasfuentes de empleo), o ii) las grandes ciudades atraen en mayor medida a las familiascon menores ingresos (por ejemplo, por bajos costos de transporte, existencia de redessociales y provisin de bienes pblicos). Para la Argentina no existe una clara eviden-



cia de que las megaurbes tengan tasas de pobreza mayores. En 2004, la tasa de pobre-za en las ciudades de ms de 500.000 habitantes era 8 puntos menor que la tasa depobreza en pequeas ciudades (aun excluyendo el GBA, las megaurbes tienen menorestasas de pobreza). Luego de controlar por las caractersticas educativas de la poblacin,la medicin indica que una familia que vive en una ciudad ms grande (en trminos depoblacin) tiene una mayor probabilidad de ser pobre, aunque el efecto es muy peque-o (para que la probabilidad de ser pobre aumente un 1% se necesita que la ciudad crez-ca en un milln de habitantes). A su vez, las ciudades con menos de 300.000 habitantestienen tasas de pobreza para los nuevos residentes que se mudaron en los ltimos 5 aosde 40,9%, mientras que las ciudades mayores de 300.000 habitantes tienen una tasa de45,1%. Entre los pobres e indigentes, los residentes viejos de la ciudad tienen un mayorpeso, y parte del problema parecen ser sus menores niveles de educacin. Analizadosdesde distintas dimensiones, los inmigrantes ms viejos se parecen mucho a los no migran-tes. Esto podra interpretarse como evidencia a favor de la hiptesis de las ciudades comogeneradoras de pobres; sin embargo, debe tenerse en cuenta que parte de este efectopuede deberse a la composicin familiar, ya que entre los nuevos residentes tienen unalto peso las familias jvenes y sin hijos, pero es posible que, por sus caractersticaseducativas y laborales, pasen a ser pobres cuando se expande la familia.

Otra dimensin de anlisis es el estudio geogrfico de la pobreza dentro de uncentro urbano, explicando diferencias en la incidencia por barrios, dentro de una mis-ma ciudad. La concentracin de la pobreza en las zonas cntricas es la regla en elcaso de los Estados Unidos, por ejemplo. Las ciudades argentinas han tenido unadinmica distinta, tendiendo a expulsar a los ms pobres hacia las zonas perifricas(e.g. Gran Buenos Aires, Gran Rosario, Gran Crdoba), similar a lo observado enotras ciudades de Latinoamrica (e.g., So Paulo).

Las diferencias regionales en la distribucin de la pobreza en nuestro pas se man-tienen aun cuando en las mediciones se controla por las diferencias en los niveleseducativos y otras caractersticas observables de las familias, lo que indicara que hayfactores locales que inciden de manera importante en este mapa geogrfico. Una impli-cancia de este resultado es que mejorar los niveles educativos de las regiones mspobres del pas es necesario pero no es suficiente para impulsar su desarrollo y elimi-nar la pobreza. Hay factores locales, probablemente institucionales y de acceso a infraes-tructura, que deben removerse si se desea promover el desarrollo econmico local.

EL PROBLEMA DEL TRANSPORTE.

Hay evidencia emprica internacional que da cuenta de los costos de la excesivaconcentracin urbana para el crecimiento, sealando que uno de los principales pro-



blemas urbanos es el del transporte y la congestin. A su vez, la construccin de unainfraestructura de transporte interregional se reconoce como un instrumento clave parareducir en forma directa la concentracin excesiva e, indirectamente, ayudando alcrecimiento. El trabajo presenta dos ejercicios economtricos que ilustran estos aspec-tos. El primer ejercicio, correspondiente al aglomerado de la Ciudad de Buenos Aires,mide el posicionamiento de la Ciudad a nivel internacional en trminos del tiemporequerido para realizar un viaje al trabajo en el aglomerado. Los resultados sugierenque el elevado grado de congestin relativo explicara la reversin del proceso deconcentracin de la ciudad. El segundo ejercicio, tiene por objeto la construccin deun modelo sencillo de demanda de servicios de infraestructura de transporte. Los corre-dores incluidos en esta segunda etapa del anlisis han sido seleccionados a partir desu posicionamiento geogrfico; todos ellos atraviesan o conectan las principales aglo-meraciones urbanas de Argentina, de modo que se constituyen en las nervaduras deun continuo urbano compuesto por las ciudades centrales y sus conurbaciones. Losresultados muestran que aun si se mantuviese desde 2007 una moderada tasa de cre-cimiento promedio de la economa argentina, la demanda de servicios del sistemavial crecera a tasas superiores a las tasas histricas y ello requerira inversiones deampliacin de la red.

LA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS EN LA REGIN METROPOLITANA.

La necesidad de las grandes ciudades de la Argentina (al igual que ocurre en lamayora de los pases en el mundo) se concentra en renovar y rehabilitar la infraestruc-tura existente (las redes de agua potable y alcantarillado o el tendido de calles), mien-tras que en las zonas suburbanas o rurales el problema ms importante es la extensino creacin de tales servicios.

En nuestro pas, los servicios de agua potable, energa elctrica, alumbrado pbli-co y recoleccin de residuos presentan un grado de cobertura intermedia a alta (en sumayora, ms de 90%) para los grandes centros urbanos de la Argentina, mientras queen el resto de los servicios (red de gas natural y cloacas) la cobertura cae (en algunoscasos de manera significativa) a medida que la zona urbana est ms alejada del cen-tro urbano correspondiente. No se observa una relacin tan directa entre cobertura ydensidad poblacional.

Entre los problemas identificados para el desarrollo de la infraestructura urbana, losms serios corresponden al financiamiento en el marco del federalismo fiscal en el quelos municipios dependen de los gobiernos superiores para la realizacin de las obras, quea su vez dan preferencia a las obras nuevas frente a las de mantenimiento, y a la conges-tin y eventualmente al abandono de la ciudad central con crecimiento desordenado de



los suburbios. Este ltimo punto ha sido muy relevante en la Argentina durante los lti-mos aos, cuando nuestro trabajo verifica que existi un impacto positivo de la infraes-tructura en autopistas (accesos a la Ciudad de Buenos Aires) sobre la relocalizacin de lapoblacin, especialmente hacia reas caracterizadas por barrios cerrados, countries, etc.

La recoleccin y disposicin de residuos slidos municipales se ha vuelto un pro-blema que aflige a todas las grandes ciudades del mundo. La generacin de residuosen el Gran Buenos Aires se caracteriza por casi triplicar la media mundial. El anli-sis economtrico de los datos indic que por cada punto porcentual de aumento en elconsumo de electricidad residencial per cpita la generacin de residuos slidos cre-ce en 0,28%, mientras que lo hace aproximadamente en la misma proporcin que elcrecimiento poblacional. Existe un amplio espectro de tecnologas disponibles para elreciclaje y procesamiento de residuos slidos. Los centros urbanos de la Argentinahan avanzado muy lentamente en este aspecto y, ms recientemente, se han incre-mentado significativamente la clasificacin y el reciclaje informal ("cartoneros"), cuyaactividad, segn se ilustra en nuestras estimaciones, est asociada al aumento en losprecios de los materiales reciclables como papel, cartn, aluminio, etc., en relacincon el salario informal de la economa.

GOBERNABILIDAD METROPOLITANA:

Las reas metropolitanas trascienden los lmites de las unidades poltico-territo-riales del gobierno local de una ciudad. La ausencia de correspondencia entre el espa-cio funcional y el de gestin pblica se evidencia en recurrentes conflictos interjuris-diccionales que se plantean en materia de trnsito y transporte, seguridad, atencin ala salud pblica, suministro de agua potable, manejo de cuencas hdricas, etc. La Argen-tina no ha sido ajena a esos conflictos, registrando problemas recurrentes entre muni-cipios e incluso algunos episodios secesionistas (Huangueln, Quequn, proyectos envarias ciudades de Conurbano, Santa Clara, Lezama y otras localidades del interiorde la provincia de Buenos Aires).

En el mundo, el nfasis en la bsqueda de instrumentos apropiados para el mane-jo de las reas metropolitanas tiende a una cierta economa de instituciones, inclinn-dose por formas organizativas de baja o media complejidad, dotadas de mayor flexi-bilidad. En el cuadro se sintetizan las experiencias revisadas.




Aglomerados Cantidad de Megaciudades1975-2003 2000-2005

Tasa media anual de crecimiento

Megaciudades en 1975 21 1,32 1,14Megaciudades en 2003 46 2,14 2,53Nuevas Megaciudades 25 3,37 2,99Pequeos aglomerados 340 2,43 2,58Aglomerados urbanos 408 2,31 2,58

Notas:*/ Pronstico de las Naciones Unidas1/ Corresponde a la tasa media ponderada por tamao, anual.2/ La definicin ms de Megaciudades corresponde a aglomeraciones de ms de 5 millones de habitantes.3/ Corresponde a algomeraciones de ms de 1 milln de habitantes y menor de 5 millones de habitantes.4/ Corresponde a aglomeraciones de ms de 1 milln de habitantes.Fuente: FIEL en base a United Nations Population Division. Urban Agglomerations 2003

Crecimiento Urbano - Ciudades y Megaciudades - 1975 - 2005


Qu modelo de gobierno metropolitano se adapta a nuestro pas? En el caso delas reas metropolitanas de la Argentina, la alternativa ms viable sera dar comienzoa la experiencia de gobiernos metropolitanos sustentndola en la coordinacin depolticas a travs de acuerdos de cooperacin. Las caractersticas propias del modelode cooperacin, como su flexibilidad y posibilidad de ser implementado en formagradual y de abajo hacia arriba, lo hacen preferible por sobre los dems. Por otra par-te, la cooperacin intermunicipal es un modelo institucionalmente viable en el casoargentino puesto que no est supeditado a modificaciones legales ni institucionales yslo requiere cambios polticos, que en algunos casos ya estn ocurriendo. Se trata,entonces, de una posibilidad inmediata para la que podra contarse con casos testigo.

Los impedimentos ms frecuentes son la falta de inters por parte de los gobernan-tes por temor a la prdida de poder y, eventualmente, por verse obligados a transparen-tar las cuentas pblicas. Cuando las reas metropolitanas cubren territorios de ms deuna provincia, el tema adquiere su mayor grado de complejidad y en este caso podrarecurrirse a la figura de regin, introducida en la Constitucin Nacional a travs dela reforma de 1994, sobre la cual se apoyaran los procesos de cooperacin municipal.

Por otra parte, la de los acuerdos ha sido la nica forma de gestin metropolitanaque, incipientemente, ha surgido en la Argentina. Varios aspectos son destacables: (i)las experiencias ms exitosas se han manifestado de abajo hacia arriba, esto es, pornecesidad de los propios participantes; (ii) la autonoma de los municipios muymarcada en la provincia de Crdoba y un marco legal ms adecuado en la mismaprovincia han probado ser mecanismos eficientes para el logro de mejores acuerdos;(iii) mayor autonoma a gobiernos ms pequeos no resulta ser un problema proba-blemente todo lo contrario si va acompaada del adecuado marco legal; (iv) la bs-queda de economas de escala en la provisin y de reduccin de costos en la gestino el logro de una escala mnima ha dado origen a varias experiencias de coopera-cin; (v) la cercana geogrfica ha probado ser uno de los elementos ms relevantesa la hora de buscar coordinacin; aparentemente, la diferencia del tamao relativo delos gobiernos que cooperan, no ha sido limitante, aunque s lo han sido la distancia olas diferencias de identidad local y factores demogrficos que, tal vez, estn vincula-dos entre s y con la distancia.

Es posible que la financiacin de los mecanismos de cooperacin pueda plantearun problema en instancias avanzadas. Una alternativa es la implementacin de unfondo intermunicipal (o fondo metropolitano) conformado sobre la base de aportesde cada uno de los municipios que conforman el rea en cuestin. Finalmente, enprincipio no es necesario que los acuerdos involucren temas generales, sino que pue-den circunscribirse a determinadas reas: planificacin del uso del suelo, transporte osalud, por ejemplo. En otras palabras, aquellas reas en las que existen mayores



externalidades o efectos derrame. Los ms simples y ms difundidos, en cualquier caso,corresponden a la realizacin de compras conjuntas.

CONSIDERACIN FINAL:

Este libro revisa muchos temas del desarrollo urbano que resultan de importanciaen el caso argentino y, al hacerlo, utiliza las herramientas del anlisis econmico dela economa urbana y de la nueva geografa econmica.

Llama la atencin que, siendo la Argentina un pas de grandes aglomerados pobla-cionales, la mirada sobre estos temas haya sido, hasta hace muy poco, slo desde elcampo urbanstico. La agenda de investigacin pendiente es vasta e incluye temasambientales (contaminacin de fuentes hdricas), de infraestructura (acceso segn nivelde ingreso, congestin vial, transporte pblico), de desarrollo local (atraccin de inver-siones y desconcentracin urbana) y de servicios y bienes pblicos (distribucin deoferta educativa y de salud, ciudad inteligente) pero, sobre todo deben incluirse enesta agenda los temas relacionados con el desarrollo de una organizacin de gobier-no que sea funcional a la consolidacin y progreso del continuo urbano.



PREFACIO

A principios del siglo XXI, la foto urbana de la Argentina sigue mostrando, despusde casi 200 aos de historia como nacin organizada, una fuerte concentracin en tornoa los puertos pampeanos, que continan siendo los grandes centros de actividad del pas.Ms significativo an, existe un potencial para la formacin de una megalpolis a lo lar-go del eje Crdoba-Rosario-Buenos Aires-La Plata. El nico contraste en este paisaje,cada vez ms urbano, ha sido un leve crecimiento de las ciudades de tamao intermedio.

Por su parte, Buenos Aires y su regin metropolitana son identificadas como unade las megaciudades del mundo y se prev que en 2015 continuarn ocupando eldecimoquinto lugar en el ranking mundial de reas metropolitanas. En 2003, un ran-king internacional sobre el atractivo de las ciudades para las empresas y sus ejecuti-vos sealaba a Buenos Aires en el octavo lugar entre las ciudades extraeuropeas, pre-cediendo a Ciudad de Mxico, Miami o Santiago de Chile.

La comparacin internacional muestra que en los pases ms avanzados se ha recon-siderado el rol de las ciudades en el desarrollo, otorgndoles cada vez ms importan-cia y especificidad a las polticas que las regulan.

En contraste con su alto grado de concentracin urbana, la Argentina no ha plan-teado estrategias especficas para sus ciudades o megaciudades y, slo recientemen-te, se ha llamado la atencin sobre estos fenmenos. Precisamente, los contenidos bsi-cos de estas estrategias y su importancia para el futuro de nuestro pas se analizan enesta nueva publicacin de FIEL, que exponemos a la consideracin del lector.

Este estudio rene una serie de trabajos monogrficos de diversos autores, miem-bros o invitados de FIEL, que buscaron responder al conjunto de interrogantes surgi-dos durante la formulacin del proyecto. La lista de autores incluye a Sebastin Augus-te y Walter Cont (economistas asociados de FIEL); Marcela Cristini (coordinadoratcnica del proyecto y economista senior de FIEL); Abel Viglione (economista seniorde FIEL); Cynthia Moskovits, Ramiro Moya y Nuria Susmel (economistas de FIEL);Guillermo Bermdez (economista junior de FIEL); Enrique Bour y Mara Echart(economistas invitados) y Mariana Conte Grand (directora del Departamento de Eco-noma de la Universidad del CEMA). La direccin general del proyecto estuvo a car-go de Fernando Navajas (Economista Jefe y Director de FIEL).

El trabajo pudo llevarse a cabo por el generoso aporte de un grupo de empresaspatrocinantes de nuestra Fundacin que contribuyeron especialmente para esta inves-tigacin. Ellas fueron: ABA (Asociacin de Bancos de la Argentina), Aga S.A., AgfaGevaert Arg. S.A., Aguas Danone de Argentina S.A., Banco Patagonia S.A., BBVABanco Francs S.A., Bolsa de Cereales de Buenos Aires, Booz Allen Hamilton deArgentina, CMS Operating S.R.L., Caja de Seguros S.A., Cargill S.A.C.I., Carrefour



Argentina S.A., Central Puerto S.A., Cervecera y Maltera Quilmes, Citibank, N.A.,Coca Cola de Argentina S.A., Edenor S.A., Estudio Glibota, Mac Loughlin y Asoc.,Fratelli Branca Destileras S.A., Fundacin Cmara Espaola, Fundacin Esso, J.P.Morgan Chase, Javicho S.A., Jos Cartellone Construcciones Civiles, La Holando Sud-americana, Lloyds TSB Bank Plc, Loma Negra CIASA, Luncheon Tickets S.A., MarbyS.A., Massalin Particulares S.A., Mercado Abierto Electrnico, Metrovas S.A., Moli-nos Ro de la Plata S.A., MOVICOM - Ca.de Radio Comunicac. Mviles, NoblezaPiccardo S.A.I.C.F, Pan American Energy Llc., Petrobras Energa S.A., Pirelli Argen-tina, S.C. Johnson & Son de Argentina, San Jorge Emprendimientos S.A., Sealed AirArgentina S.A., Shell CAPSA, Sociedad Rural Argentina, Telecom Argentina S.A.,Telefnica de Argentina, Unilever de Argentina S.A., YPF S.A.

Como es norma de FIEL, el estudio no compromete la opinin individual de losmiembros del Consejo Directivo de la Fundacin, ni de sus entidades fundadoras,empresas y organizaciones patrocinantes

Juan MunroPresidente



INTRODUCCIN

QU ES UNA CIUDAD?

Una de las definiciones ms amplias de ciudad la caracteriza como una aglomera-cin densa de personas y empresas.

En cuanto a su definicin formal, en la Argentina las descripciones censales serefieren a localidades urbanas aplicando un criterio fsico: una localidad se definecomo concentracin espacial de edificios conectados entre s por calles1. En losEstados Unidos se denomina ciudad a una unidad poltica que contiene ms de 25.000habitantes en el conjunto urbano. En muchos estudios de ciencias sociales se amplael concepto de ciudad al de rea metropolitana, megalpolis, megaciudad, etc., con elobjetivo de capturar el objeto de estudio relevante (la regin econmica localizada, elconjunto de ciudad central y periferia en los estudios de pobreza y distribucin delingreso, etctera).

Las Naciones Unidas han recopilado las definiciones de espacio urbano para 228pases, sealando que en casi la mitad de ellos la definicin de ciudad se basa en crite-rios administrativos mientras que en la otra mitad se basa en criterios de tamao o den-sidad poblacional tan amplios que van desde 200 habitantes hasta 50.000, por ejemplo2.En nuestro trabajo, se utilizan diversas acepciones de las palabras ciudad y urbano,segn su adecuacin a los problemas abordados y a la disponibilidad de datos.

APORTES DE LA ECONOMA AL ESTUDIO Y SOLUCIN DE LOS PROBLEMAS URBANOS DE LA ARGENTINA.

El estudio de la economa urbana utilizando las herramientas de la teora econmi-ca se remonta a los inicios del anlisis econmico en su preocupacin por la localiza-cin regional de actividades. Desde los antecedentes del anlisis regional de VonThnen hasta el reciente desarrollo de la nueva geografa econmica, se han idoincorporando al estudio de los problemas urbanos numerosos instrumentos tericosorientados a describir el fenmeno de aglomeracin urbana cambiante a lo largo dela historia y a analizar y resolver los costos de la vida urbana. En general, se recono-ce que, por un lado, los beneficios de vivir en las ciudades provienen histricamentede la reduccin en los costos de transporte tanto de mercaderas como de las perso-nas en el mbito urbano (actualmente se ha agregado tambin el transporte de lasideas). Por otro, entre los costos se incluyen los de salud, ambientales, congestin,crimen y problemas sociales.

El captulo de la economa urbana aplicada rene temas como el del crecimientourbano; uso de la tierra; desarrollo econmico; problemas de empleo, educacin, pobre-

Introduccin / 17


za y discriminacin; vivienda y transporte, criminalidad urbana y, finalmente, organi-zacin de gobiernos locales3.

Durante la acelerada globalizacin de los 90, cada economa nacional enfrent cam-bios en la distribucin regional de sus actividades que fueron el reflejo de fuerzas deatraccin hacia reas metropolitanas debido a mltiples factores, entre ellos la cerca-na al mercado, las economas de aglomeracin, las externalidades positivas de unaoferta variada (pool) de mano de obra, etc. En cada caso tambin operaban fuerzas deexpulsin hacia reas menos congestionadas y con menores costos inmobiliarios, entreotras. El balance de estas fuerzas en cada caso particular, basado en las condicionesiniciales de mediados de los 80, dio por resultado un nuevo mapa de localizacin deactividades econmicas en los pases que participaron del proceso mundial.

La Argentina fue uno de esos pases y varios factores se combinaron para modifi-car su mapa de localizacin tanto de actividades econmicas como de poblacin. Elfenmeno de concentracin de la poblacin y la actividad econmica durante los noven-ta en torno del litoral, que va desde el eje Crdoba-Rosario hasta la ciudad de La Pla-ta y su constitucin como un continuo urbano, se ha traducido en graves problemaspara la calidad de vida y para el desarrollo productivo. A su vez, la nueva organiza-cin urbana, con sus economas de aglomeracin, cre un factor de crecimiento conpotencial de aprovechamiento.

Los problemas que se enfrentan en las ciudades argentinas son muy variados.Entre los que se refieren a la calidad de vida, cabe mencionar el aumento del crimenurbano y la asociacin de una parte significativa de los hechos delictivos con organi-zaciones criminales. Los delitos en los grandes aglomerados urbanos han tenido unatendencia hacia el crecimiento desde inicios de los 90, con independencia de la situa-cin econmica del pas.

Otro aspecto muy significativo es la pauperizacin de los cordones suburbanos ylas carencias alimentarias y sanitarias que aumentan los riesgos de la poblacin queall se asienta. Relacionada con el anterior, se ubica la presin de la poblacin sobrelos servicios urbanos, en particular en las grandes ciudades, donde en algunos casostodava se mantienen las estructuras bsicas de principios del siglo XX y en otros, laprovisin de nuevos servicios no ha alcanzado la cobertura necesaria por problemasde disponibilidad o costo de acceso.

Retomada ms recientemente, se reconoce la existencia de problemas ambientalesque no se han resuelto, sobre todo en cuanto a la contaminacin fluvial en zonas de pobre-za localizada. La administracin de la recoleccin de residuos y el manejo de residuostxicos, si bien han mejorado, no descansan en un sistema previsible en el tiempo.

Por ltimo, la descongestin de la Ciudad de Buenos Aires, la nica que ha per-dido habitantes en los 90, se ha dado hacia reas que, en parte, no cuentan con regu-



laciones adecuadas sobre la propiedad, ni servicios pblicos confiables para albergarun importante crecimiento poblacional.

A su vez, las megaciudades tienen hoy ms responsabilidad en el crecimientoagregado y han implementado una serie de polticas para crear atractivos a los inver-sores. Entre los temas ms importantes referidos al crecimiento local en nuestro pas,se encuentra la relocalizacin de actividades econmicas en la zona de la Regin Metro-politana de Buenos Aires (RMBA) y el Gran Rosario. Los parques industriales son unejemplo de ello.

La gestin fiscal en unidades cuyos lmites son cada vez menos reconocibles esun problema muy serio que no ha recibido un tratamiento adecuado con su nivel deimportancia. El gasto total anual de los municipios involucrados en el litoral urbanoargentino, por ejemplo, corresponde al 60% del total de gastos municipales del pascon un bajo o nulo poder de coordinacin. Tmese, por ejemplo, la comparacinentre el distrito de La Plata y Pilar. A inicios de 2000, el municipio de La Plata, conuna densidad poblacional similar a la de Pilar, recaudaba cinco veces ms. Esta dife-rencia se originaba en varios factores: La Plata alberga histricamente un mayor nme-ro de establecimientos industriales pese al mayor dinamismo de Pilar en los 90; lastasas de Pilar estaban entre las ms bajas del Conurbano; la recaudacin impositivaen Pilar adoleca de problemas surgidos del desarrollo desigual de asentamientos debarrios cerrados y countries de altos ingresos y un crecimiento urbano desordena-do en barrios de bajos ingresos. La coparticipacin municipal ha sido poco previsibley las autoridades de cada provincia, y aun de la Nacin, han resuelto los problemasurbanos con cuentagotas y sin un orden de prioridades conveniente.

Con respecto a la disponibilidad de infraestructura y capital humano para la pro-duccin, ambos han mostrado su importancia para el desarrollo local. En efecto, unaspecto significativo para explicar los cambios en el litoral urbano argentino se rela-cionan con el transporte fluvial y martimo, los avances de desregulacin portuaria yel aumento de las inversiones en terminales de puerto que, de la mano de altos pre-cios de los productos agroexportables, han determinado que este sector sea uno de losde mayor progreso entre los 90 y desde 2000, dando por resultado costos portuariospara carga a granel muy competitivos y costos para containers alineados con los mun-diales, aunque todava con espacio para ser reducidos.

En contraste, los sobrecostos de produccin derivados de la congestin o la deficien-te administracin de la infraestructura existente han generado, por ejemplo, que los cos-tos por accidente en trnsito hacia el trabajo hayan duplicado su participacin en el totalde accidentes de trnsito en los ltimos aos. Del mismo modo, los costos por seguro con-tra robo de mercadera en trnsito se han elevado: representaban a inicios de 2000 un por-centaje similar al costo del peaje para las empresas ubicadas en el conurbano bonaerense.

Introduccin / 19


Mientras que en los centros internacionales de los pases ms avanzados y de variaseconomas en desarrollo se han concentrado esfuerzos en torno del anlisis econmicode los problemas urbanos, en nuestro pas estos temas han sido casi exclusivamente patri-monio de enfoques de planificacin urbana o de las ciencias sociales, sobre todo en esteltimo caso, en relacin con el surgimiento de una mayor incidencia de la pobreza4.

Por nuestra parte, en este estudio, el uso del enfoque econmico aplicado a la evo-lucin y los problemas urbanos en la Argentina permite analizar aspectos hasta aho-ra no estudiados, que se vinculan a los fenmenos de aglomeracin econmica, ges-tin de gobierno, mercado de trabajo y educacin; y complementar temas ya abordadospor otras disciplinas, como el de la pobreza, el ambiental o la planificacin de la infraes-tructura vial.

Las megaciudades tienen hoy ms responsabilidad en el crecimiento agregado y enel mundo se ha implementado una serie de polticas para crear atractivos a los inver-sores especficos para fomentar el desarrollo local. En ese sentido, el anlisis compa-rado internacional que se incluye en nuestro trabajo busca crear una visin sobre el lugarde nuestras urbes en el mundo y las ventajas potenciales que podemos aprovechar.

La organizacin del libro surgi en forma natural de la metodologa de abordaje.En el primer captulo se presenta un panorama general comparado de los grandescentros urbanos de la Argentina, que aprovecha la informacin de la geografa econ-mica y avanza en la caracterizacin de las ciudades como focos de crecimiento. En elcaptulo 2 se desarrollan los dos grandes ejes del libro, el rol de las ciudades en el cre-cimiento (Seccin 2.1.) y los problemas de la calidad de vida (Seccin 2.2.), entre losque se han seleccionado la pobreza, el medio ambiente, el aumento del crimen, el trans-porte y la disponibilidad de infraestructura como los aspectos ms relevantes y a losque se dedica en cada caso un captulo (subsecciones 2.2.1. a 2.2.5.). En el tercercaptulo se analiza el tema de la gobernabilidad metropolitana, al que la Argentina hadedicado hasta ahora muy poca atencin, a pesar de algunos intentos aislados recien-tes. Por ltimo, el captulo 4 se reserva para breves consideraciones finales.



Introduccin / 21

NOTAS

1 El INDEC documenta: El criterio fsico haba sido utilizado, para definir localidad, ya desde el pri-

mer censo nacional argentino de poblacin, realizado en 1869. Pero fue aproximadamente cien aos

despus, para el censo de 1970, cuando ese criterio por primera vez se explicit. Al haber sido expli-

citado, se introdujo el trmino aglomerado para referirse a una localidad fsica que atraviesa lmi-tes de provincias, departamentos o partidos, o reas de gobierno local (municipio, comunas, jurisdic-ciones de comisiones de fomento, etc., terminologa que vara de una provincia a otra).

2 United Nations: Principles and Recommendations for Population and Housing Censuses (1998) yWorld Urbanization Prospects: The 2003 Revision.

3 Numerosos manuales tratan estos temas, como Wassmer, R. (Ed.) (2000), Readings in Urban Econo-mics: Issues and Public Policy, Blackwell Publishers, Oxford.

4 Algunos trabajos locales recientes en estas reas son Roldn, Flavia y J.J. Llach (2001), Cicolella (2002);Corts y Groisman (2002); Cuadernos de Economa (2001).


Captulo 1 / 23

1. LAS MEGACIUDADES EN LA ARGENTINA1

INTRODUCCIN

El fenmeno de la urbanizacin es reciente en la historia de la humanidad y hatranscurrido aceleradamente en los ltimos doscientos aos. En la actualidad consti-tuye un rasgo crucial de la organizacin humana ya que la mitad de la poblacinmundial vive en ciudades. En contraste, a comienzos del siglo XX, la poblacin urba-na no llegaba al 15% de la poblacin mundial.

Adems, y pese a las predicciones en contrario, en el marco del fenmeno deurbanizacin creciente, las grandes ciudades han seguido aumentando su tamaopoblacional. En 1950 haba 83 ciudades con poblaciones mayores a un milln dehabitantes y dos tercios de ellas estaban en pases avanzados. En 1970 este tipo deciudades haba crecido a 165; en 1990, a 272; y en 2003, a 408. Estas ciudadesalbergan al 18% de la poblacin mundial pero ahora dos tercios de las mismas seubican en pases en desarrollo.

Segn el informe de las Naciones Unidas sobre El estado de la poblacin mun-dial de 2004, el nmero de habitantes de las ciudades en el mundo pasar de 3 milmillones de personas en 2003 (48% de la poblacin mundial) a 6 mil millones en 2030(60% de la poblacin mundial). En 2030 todas las regiones del mundo sern mayo-ritariamente urbanas (frica llegar al 54% urbano y Asia, al 55%). En AmricaLatina ese porcentaje supera al 70% ya en el presente, y los pases de alto desarro-llo han completado su proceso de urbanizacin con participaciones cercanas al 80%de poblacin urbana.

En 2005 hay en el mundo 430 metrpolis (reas urbanas con una poblacin dems de un milln). Su poblacin total es aproximadamente de 1.200 millones (38%de la poblacin urbana mundial). En 1985 haba 271 metrpolis, y habr 541 en2015. Un 72% de las metrpolis mundiales se encuentra en regiones en vas de des-arrollo. Un 50% se halla en la regin de Asia-Pacfico. Hay en el mundo 20 megal-polis (metrpolis con una poblacin de al menos 10 millones). El aporte regional aesta clasificacin era en 2003 el siguiente: Asia Pacfico, 207 metrpolis (590 millo-nes de hab.); Amrica del Norte, 53 metrpolis (171 millones de hab.); Europa: 66metrpolis (149 millones de hab.); Amrica Latina y el Caribe; 45 metrpolis (142millones de hab.); frica, 38 metrpolis (101 millones de hab.)

En el Cuadro N 1 se muestra el crecimiento de los aglomerados urbanos en el mun-do segn se consideren definiciones alternativas por tamao. Teniendo en cuenta quela tasa vegetativa de crecimiento poblacional mundial fue del 1,2% anual entre 1975y 2003, es interesante notar que las ciudades que ya eran grandes a mediados de los



setenta posteriormente crecieron muy cerca de la tasa vegetativa. En cambio, fueronlas 25 ciudades que se incorporaron al grupo de megaciudades hasta 2003 las que,creciendo al 3,37% anual, influyeron sobre la tasa promedio de crecimiento poblacio-nal total de las megaciudades que fue del 2,14% anual. Por otra parte, en este pero-do, los aglomerados urbanos de entre 1 y 5 millones de habitantes crecieron a unatasa que duplic la tasa vegetativa mundial. Por lo tanto, en las ltimas tres dcadasel fenmeno de crecimiento urbano se ha concentrado en aglomerados nuevos quepasaron a ser muy grandes o que, mantenindose en tramos intermedios, aceleraronsu crecimiento, sobre todo en la ltima dcada.

Es por ello que suele decirse que el crecimiento se ha concentrado en las ciuda-des o que el crecimiento urbano y el desarrollo humano han ido de la mano.

En qu medida la afirmacin anterior es aplicable a la Argentina? Cmo ha sidoel desarrollo urbano de la Argentina respecto de otros pases en el mundo? Culesson sus principales caractersticas? Qu ventajas y qu problemas surgen de nuestrodesarrollo urbano?

En las secciones siguientes se presenta una primera respuesta a estos interrogan-tes, reservando el abordaje ms detallado de una seleccin de estos temas al conjun-to restante de captulos que conforman este estudio. En la seccin 2. se presenta unavisin inicial de la Argentina urbana; en la seccin 3. se comparan los desarrollosurbanos en otros pases y regiones con el caso argentino. Por ltimo, en la seccin 4.se compara la situacin local con la experiencia internacional en trminos de venta-jas y problemas urbanos y en la seccin 5. se hacen algunas consideraciones finales.

Aglomerados Cantidad de Megaciudades1975-2003 2000-2005

Tasa media anual de crecimiento

Megaciudades en 1975 21 1,32 1,14Megaciudades en 2003 46 2,14 2,53Nuevas Megaciudades 25 3,37 2,99Pequeos aglomerados 340 2,43 2,58Aglomerados urbanos 408 2,31 2,58

Notas:*/ Pronstico de las Naciones Unidas1/ Corresponde a la tasa media ponderada por tamao, anual.2/ La definicin ms de Megaciudades corresponde a aglomeraciones de ms de 5 millones de habitantes.3/ Corresponde a algomeraciones de ms de 1 milln de habitantes y menor de 5 millones de habitantes.4/ Corresponde a aglomeraciones de ms de 1 milln de habitantes.Fuente: FIEL en base a United Nations Population Division. Urban Agglomerations 2003

Crecimiento Urbano - Ciudades y Megaciudades - 1975 - 2005

Cuadro 1


Captulo 1 / 25

1. 1. LA ARGENTINA URBANA

1.1.1. VISTA PANORMICA

En la Argentina, la proporcin de poblacin urbana creci desde antes de la Prime-ra Guerra Mundial alcanzando valores entre los ms altos del mundo, teniendo en cuen-ta el tamao de su territorio. En el Grfico 1 se refleja este hecho relacionando la pro-porcin de poblacin urbana con la densidad poblacional para el conjunto de pases conpoblacin urbana superior al 75% de la poblacin total. La Argentina se destaca, en eltramo de pases de baja densidad poblacional, por su elevada proporcin de poblacinurbana sobre el total, slo superada por Uruguay y Australia. Para notar, todos los pa-ses de este grupo tienen uno o varios de los siguientes atributos: son agroexportadoresdotados de grandes praderas; son pases petroleros y/o son pases latinoamericanos.

Poblacin Urbana * y Densidad - 2003

KuwaitBlgica

Puerto Rico

Israel

Lbano

Repblica de Corea

(*) Corresponde a pases con poblacin urbana superior al 75%

10075

80

85

90

95

100

200 300 400 500 6000

Reino UnidoAlemania

UruguayAustralia

Argentina

Arabia Saudita

LibiaNueva Zelanda

Emiratos Arabes UnidosGabn

Canad Estados UnidosJordania

NoruegaOmn Espaa

ColombiaMxico Cuba

VenezuelaChile

Dinamarca

Suecia

Brasil

Francia

Grfico 1



Dada la temprana concentracin urbana de la Argentina, el comportamiento dinmi-co de los ltimos aos sugiere que el proceso de urbanizacin2 tiene lmites, con unacada de la tasa de urbanizacin a niveles muy bajos cuando se compara con pases selec-cionados en Amrica Latina y en el conjunto de los desarrollados (ver Cuadro 2).

Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/Poblacin Urbana 1/ 2/Tasa de Urbanizacin 3/

Argentina

EE.UU.

Espaa

Francia

Brasil

Mxico

Chile

Colombia

Venezuela

Canad

Australia

Notas:1/ Corresponde a la ratio de poblacin urbana y poblacin total del pas.2/ La poblacin urbana corresponde a la definicin utilizada por los institutos de estadsticas locales:Australia y Canad: 1.000 habitantes y ms; para Canad se requiere adicionalmente una densidad de poblacin superior a 400 hab./km2.Argentina; Mxico y Francia: 2.000 habitantes y ms.Estados Unidos y Colombia: 2.500 habitantes y ms.Espaa: 10.000 habitantes y ms.3/ Corresponde a la tasa de crecimiento de laproporcin de poblacin urbana a total pas.(s.d) se aplica en caso de ausencia de informacin censal.

Fuente: FIEL en base a Naciones Unidas: Divisin de Poblacin. Demographic Yearbook e Institutos deEstadsticas de los pases.Argentina: INDEC.Australia: Australian Bureau of Statistics.Brasil: IBGE.Canad: Canadian Institute for Health Information.Chile: INE.Colombia: Naciones Unidas y Cepal.Espaa: INE.Estados Unidos: Census Boreau.Francia: INSEE - Annuaire statistique de la France.Mxico: Naciones Unidas e INEGI.Venezuela: Naciones Unidas y Cepal.

62.2

64.0

52.1

57.0

36.2 15.8 42.6

60.2

42.7

47.9

78.7

72.0 15.8 69.9

9.2 56.8

9.0 69.9 10.8 44.7 23.5 50.7 19.0 68.2 13.2 52.1 21.9 62.5 30.5

69.9 / 73.5 5.7

81.9 / 83.2 4.1 / 1.5

79.0 9.7

73.6 5.4

66.5 17.1 72.9 15.5 55.9 25.2 57.8 14.1 75.1 10.2 59.1 13.5 73.1 16.9

76.1 / 75.5 6.4 / -0.7

85.5 / 85.9 2.8 / 0.5

82.8 4.8

73.7 0.2

73.2 10.1 73.3

0.5 67.6 20.9 66.3 14.6 82.2

9.4 67.2 13.7 80.0

9.5 75.7 / 76.4

0.3 / 1.0 85.7 / 85.3

-0.33 / -0.41

88.4 6.8

75.2 2.0

75.5 3.1

74.0 1.0

75.6 11.8 71.3

7.6 83.5

1.5 71.0

5.7 84.4

5.5 76.6

0.2 85.1 / 84.7

-0.29 / -0.47

89.3 1.0

79.0 5.1

76.4 1.2

75.5 2.0

81.2 7.4

74.6 4.6

86.3 3.4 s.d s.d

87.2 3.3

79.6 2.3

84.7 -

50IndicadorPas

Evolucin de la Poblacin Urbana. Pases Seleccionados.

60 70Dcada

80 90 00

Cuadro 2


Captulo 1 / 27

Dentro de los pases con una alta proporcin de poblacin urbana, la organizacinespacial vara, aunque en la mayora de ellos existe un centro urbano principal que con-centra una buena proporcin de la poblacin. Pero tambin los pases de menor gradode urbanizacin alojan centros urbanos de grandes proporciones, sobre todo en Asia. Elrea Metropolitana conformada por la Ciudad de Buenos Aires y los centros urbanosde sus adyacencias ha figurado desde el siglo XIX como uno de los centros internacio-nales de mayor tamao. Vale la pena, entonces, mirar con algn detalle este fenmeno.

En 1975 el rea Metropolitana de Buenos Aires era la sptima ciudad por tamaoen el ranking de las Naciones Unidas, descendiendo tan slo un lugar en 2003. Segnse observa en el Cuadro 3, la Argentina comparte ese ranking con pases de muy diver-so grado de desarrollo, pero que en todos los casos superan en importancia poblacionalal nuestro. En efecto, en un extremo, India y China concentran cada una el 17% y 21%de la poblacin mundial y en el otro, Egipto es el ms pequeo de los integrantes delranking en trminos poblacionales con el 1,14%, todos ms altos que la participacinargentina, del 0,6%.

Otro aspecto destacable es que Buenos Aires ocupa el primer lugar en el rankinginternacional en trminos de su proporcin con respecto a la poblacin total del pas,seguida por Tokio. Pero ambas ciudades se encuentran en pases de dimensiones muydiferentes, Japn tiene una superficie total de 379.000 km2, mientras que la Argentinatiene una superficie continental3 total de 2.791.810 km2. Ampliando un poco el ranking(ver Cuadro A-1 en el Anexo), no extraa que sea precisamente en Amrica Latina don-de ese fenmeno se repite en ciudades como Santiago de Chile y Lima (aunque lassuperficies de Chile y Per son significativamente menores que las de la Argentina).Puesto en otros trminos, la Argentina es el segundo pas clasificado por su baja densi-dad poblacional (13,9 hab. por km2), luego de la Federacin Rusa, en figurar en el ran-king de megaciudades con ms de diez millones de habitantes.

Las previsiones de las Naciones Unidas para 2015 indican que Buenos Aires, jun-to con San Pablo, Ciudad de Mxico y Ro de Janeiro, seguirn siendo parte de lasprimeras treinta megaciudades en el mundo. Ms an, al modesto equilibrio urbanosurgido del estancamiento econmico de los 70 y 80, en varias de estas ciudades lati-noamericanas, y particularmente en la Argentina, en los 90 se superpusieron tenden-cias hacia la creacin de nuevos suburbios, como tambin ocurri en los pases msavanzados, que reforzaron su crecimiento desbalanceado, con patrones urbansticosdesordenados y crecientes problemas sociales.

A modo de sntesis, se pueden resear algunas caractersticas del crecimiento delas grandes ciudades en los ltimos treinta aos. Para ello, se seleccionaron las 404grandes ciudades que en 2003 excedan el milln de habitantes y se les asoci su cre-cimiento desde 1975. El tamao actual de estas ciudades se relacion con el tamao



de la poblacin total y su crecimiento en el tiempo, con su propio tamao en el pasa-do, con el nivel del ingreso per cpita de los pases, con su densidad poblacional ycon la pertenencia del pas a una determinada regin mundial. Tambin se estudi larelacin entre la tasa de crecimiento de las grandes ciudades y el crecimiento delingreso de los pases dado su tamao inicial y su tamao relativo al de la poblacinnacional relacionado con la poblacin total. Los principales resultados son los siguien-tes (ver regresiones en el Anexo):

Japn Tokyo 26.61 35.00 0.98 27.42 34,010Mxico Ciudad de Mxico 10.69 18.66 2.01 18.04 6,121Estados Unidos Nueva York 1/ 15.88 18.25 0.50 6.21 37,388Brasil San Pablo 9.61 17.86 2.24 10.01 2,788India Bombay 7.35 17.43 3.13 1.64 563India Delhi 4.43 14.15 4.24 1.33 563India Calcutta 7.89 13.81 2.02 1.30 563Argentina Buenos Aires 9.14 13.05 1.28 33.95 3,381China Shanghai 11.44 12.76 0.39 0.98 1,094Indonesia Jakarta 4.81 12.30 3.41 5.59 971Estados Unidos Los Angeles 2/ 8.93 12.02 1.07 4.09 37,388Bangladesh Dhaka 2.17 11.56 6.15 7.88 376Japn Osaka-Kobe 9.84 11.24 0.48 8.81 34,010Brasil Rio de Janeiro 7.56 11.21 1.42 6.28 2,788Pakistn Karachi 3.99 11.08 3.72 7.21 464China Pekn 8.54 10.85 0.86 0.83 1,094Egipto El Cairo 6.44 10.83 1.88 15.06 1,220Federacin Rusa Mosc 7.62 10.47 1.14 7.31 3,022Filipinas Manila 5.00 10.35 2.63 12.94 989Nigeria Lagos 1.89 10.10 6.17 8.15 370 Promedio 8.49 14.15 2.28 9.25 8,458.15Mediana 7.76 12.16 1.94 7.26 1,157.00Desvio 5.40 5.65 1.73 8.76 14,065.83

Fuente: FIEL en base a United Nations Population Division. Urban Agglomerations 2003.Notas:1/ Se refiere al rea de Nueva York - Newark.2/ Se refiere al rea de Los Angeles - Long Beach y Santa Ana.(*) Ver Anexo para Aglomeraciones Urbanas de ms de 1 milln de habitantes.

Ciudades del MundoPoblacin en Aglomerados Urbanos de ms de 10 millones de habitantes*

Poblacin delAglomerado

como % de laPoblacin Total

Poblacin delAglomerado (millones)

Pas AglomeracinUrbana

Tasa media anualdel crecimiento

PBI per cpita

1975 2003 1975 - 2003 2003

Cuadro 3


Captulo 1 / 29

Las ciudades que eran grandes en los 70 se mantienen grandes, es decir, hay unacorrelacin positiva entre el tamao de las ciudades en 1975 y en 2003. Sin embar-go, se nota una tendencia hacia la convergencia en tamao teniendo en cuenta quesi una ciudad era el doble de grande en tamao de poblacin que otra en los 70,en 2003 slo ser 66% ms grande en promedio.

Existe una relacin positiva entre tamao y nivel de ingreso, los pases ms ricostienden a tener ciudades ms grandes o viceversa, aunque la magnitud de esteefecto es muy baja: si el ingreso promedio entre dos pases difiriese en un 100%,el tamao promedio de sus megaciudades slo diferira en un 4%.

Algo semejante ocurre con los pases densamente poblados, que tienden a tenermegaciudades levemente ms grandes que el promedio.

La pertenencia de un pas a una determinada regin tambin tiene influenciasobre el tamao de las ciudades. As, las ciudades de Amrica Latina tienen en nues-tro ejercicio un tamao 33% mayor4, y las europeas un 45% menor. Este hecho serelaciona con aspectos tanto histricos como geogrficos sobre los que la literatu-ra de economa urbana ha abundado y cuyos argumentos se presentarn ms ade-lante. La inclusin de otras variables regionales que permitieran identificar, porejemplo, a las ciudades-estado no fue significativa debido, probablemente, a queeste fenmeno ya fue captado por la elevada densidad poblacional de esos casos.(La exclusin de variables para las regiones de frica y Amrica del Norte sedebi a que en conjunto todas las variables regionales mostraron correlacin conel ingreso per cpita).

El crecimiento de las megaciudades entre 1975 y 2003 se relaciona positiva-mente con el crecimiento del ingreso per cpita, aunque no se ha verificado ladireccin de la causalidad. Es decir, hubo ms crecimiento econmico en lospases que tenan una o varias megaciudades creciendo en tamao o, inversa-mente, porque se aceler el crecimiento econmico se aceler el crecimientode las megaciudades.

Se confirma adems, como ya se haba indicado, que ha habido un proceso de con-vergencia entre los tamaos del conjunto de las megaciudades (relacin negativa dela tasa de crecimiento con el tamao original de las megaciudades en el 75).

Las megaciudades crecieron en tamao ms aceleradamente que la tasa de pobla-cin de las naciones que las albergan, aumentando su importancia relativa.

Por ltimo, los pases de poblaciones muy grandes albergan una proporcin rela-tivamente ms baja de poblacin en sus megaciudades, en parte porque se tratatodava de economas con un alto grado de poblacin rural, como China e India,en parte porque los problemas de congestin urbana sugieren que existe un lmi-te al tamao de las megaciudades.



Desde los 90, la aceleracin del desarrollo en pases de gran poblacin comoMxico, Brasil, India y China, trajo aparejado un aumento significativo de la urbani-zacin acompaado por un desbalance entre el crecimiento del ingreso per cpita enlas regiones de alto crecimiento y en las regiones tradicionales, generalmente rurales.Si bien a menudo se mencionan los problemas graves de las megaciudades en los pa-ses en desarrollo (pobreza, crimen, polucin, etc), sin duda, en el nuevo contexto dela globalizacin, las economas de aglomeracin y escala han aumentado el atractivode las grandes ciudades en esos pases5.

El proceso de globalizacin, en efecto, se ha entrelazado con el fenmeno urba-no. Para muchos observadores, los espacios urbanos se han convertido en motoresregionales de la economa global. Algunas ciudades no aumentan necesariamente sutamao, pero s su generacin de ingresos, como parte de los totales nacionales. Enellas el clustering de actividades productivas responde a las ventajas de productivi-dad creciente y de economas de red que proveen estos espacios urbanos. Los ejem-plos abundan y entre los ms conocidos se encuentran: Silicon Valley, con su clusterinformtico; Nueva York y Londres, con sus centros financieros; Pars y Miln, comocentros de la moda; Hollywood, concentrando la industria del entretenimiento; Baden-Wurttemberg y Baviera, como centros de ingeniera mecnica; Bangkok, con suindustria de joyera; Guadalajara y la produccin de muebles; el valle de Sinos y laproduccin de calzado, al sur del estado de Rio Grande do Sul, en Brasil. El xitoeconmico de estos clusters se relaciona con su capacidad innovativa y de difusindel conocimiento, entre otros factores, que est unida a su dimensin geogrfica6. Ladistincin entre conocimiento codificable, y por lo tanto trasladable a bajo costo, yconocimiento tcito, desarrollado in situ y menos mvil regional o internacionalmen-te ha ayudado a entender parte de este fenmeno.

La aparicin de centros urbanos reconocidos por sus funciones internacionales altope de la jerarqua global preocup a los analistas por establecer los atributos que loscaracterizan. En esos estudios Nueva York, Londres y Tokyo son los centros ms fre-cuentemente identificados en las primeras posiciones de este ranking de centros glo-bales. Con diferencias entre los autores aparecen mencionados otros, tales comoPars, Frankfurt, Roma, Amsterdam, Los Angeles, Osaka, Chicago, Miami, Mosc,Zurich, Hong Kong, Singapur. En una aproximacin meramente descriptiva, variosautores clasifican la importancia como centro global mundial de algunas ciudades enbase al nmero de casas matrices de bancos internacionales, sus bolsas de comercioy su valor de capitalizacin, el nmero de casas matrices de empresas manufacture-ras internacionales, el trfico areo de pasajeros, la organizacin de Juegos Olmpi-cos o, llamativamente, en base a su poblacin total y el nmero de conciertos de losRolling Stones durante su gira mundial de 1995! La Ciudad de Buenos Aires figura


Captulo 1 / 31

entre las quince ciudades que poseen dos o ms atributos de los mencionados. Curio-samente en nuestro caso, el acceso al ranking provino del tamao de la poblacin ydel nmero de representaciones de rock and roll. En las ciudades mencionadas sereconoce un enorme ciclo de realimentacin entre negocios, oferta cultural y turismo.

En un ranking ms elaborado, que tiene en cuenta la oferta internacional de servi-cios disponibles en cada ciudad, caracterizada como localizacin de produccin pos-tindustrial donde se encuentran servicios globales contables, legales, de publicidad, con-sultora y financieros, la Ciudad de Buenos Aires aparece entre las ciudades globales,en el noveno conjunto junto con Atlanta, Barcelona, Berln, Budapest, Copenhague,Hamburgo, Miami, Montreal, Kuala Lumpur, Munich, Shanghai y Estambul. Ciudadde Mxico y San Pablo estn ubicadas bien por encima de Buenos Aires en este ran-king, en el cuarto conjunto de ciudades globales, junto con Madrid y Bruselas7.

Como se advierte en lo expuesto, Buenos Aires y su rea suburbana (Gran Bue-nos Aires o rea Metropolitana de Buenos Aires, en su conjunto8) son mencionadasreiteradamente en los anlisis internacionales sobre ciudades. En menor medida tam-bin se encuentran menciones a Rosario y su rea suburbana (Gran Rosario en suconjunto). Ms all de los detalles que se analizarn en las siguientes secciones, elprincipal contraste entre las megalpolis de pases desarrollados y las grandes ciuda-des de pases en desarrollo se vincula al hecho de que, en nuestras ciudades, la urba-nizacin a gran escala suele estar asociada con problemas de pobreza, inequidad, cri-men, congestin y degradacin ambiental. Algunos de estos problemas excedenclaramente las potestades de los gobiernos locales, aun cuando stas se amplen paramejorar los mrgenes de maniobra de los gobiernos municipales, lo que determina uncomplicado entramado de polticas que deben coordinarse y ejecutarse.

1.1.2. EL DESARROLLO URBANO RECIENTE EN LA ARGENTINA

En nuestro pas, un 38% de la poblacin se ubica en torno de seis grandes ciudades,y tres de ellas tienden a conforman un continuo urbano que va desde la ciudad de Rosa-rio, en la provincia de Santa Fe, hasta la ciudad de La Plata, en la provincia de BuenosAires. En efecto, algunos analistas han identificado el desarrollo urbano del litoralargentino entre Rosario y La Plata como una megalpolis en vas de formacin9. Por suparte, el rea Metropolitana de Buenos Aires rene los dos tercios de la poblacin deeste continuo. Las densidades de poblacin superan en estas ciudades los 2.000 habi-tantes por kilmetro cuadrado y en el conjunto de sus adyacencias, los 500 hab./km2.

Para analizar el desarrollo urbano reciente de la Argentina, la fuente ms importantede informacin son los Censos de Poblacin y, complementariamente, las Encuestas Per-manentes de Hogares. La tradicin censal de la Argentina se remonta al siglo XIX y des-



de 1895 existen datos confiables que dan cuenta del nivel de urbanizacin de nuestro pas.Comenzando por el anlisis de la informacin censal, las preguntas a contestar

son: cmo se distribuye la poblacin urbana en la Argentina? Qu importancia tie-nen las grandes ciudades? Se pueden distinguir megaaglomeraciones urbanas? Cmoha evolucionado la estructura urbana a lo largo del tiempo?

Los datos censales de los cuadros 4 y 5 muestran el temprano aumento de laurbanizacin y la multiplicacin de centros urbanos en la Argentina, pero tambinsu crecimiento dispar, con concentracin de la poblacin en unas pocas localiza-

Poblacin 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001

Total 4.0 7.9 15.8 20.0 23.3 27.8 32.6 36.3(en millones)

Urbana 37.4 52.7 62.2 72.0 79.0 82.8 88.4 89.3Rural 62.6 47.3 37.8 28.0 21.0 17.2 11.6 10.7

Poblacin urbana y rural segn censos nacionales. Total del pas.Aos 1895-2001

Porcentaje sobre la poblacin total

Fuente: INDEC - Censos Nacionales de Poblacin.

Menos de 2.000 hab. 96.0 30.0 139.1 31.0 1.0 0.1 De 2.000 a 3.000 hab. 68.0 200.0 170.2 486.1 1.2 1.5 De 3.001 a 5.000 hab. 121.0 209.0 458.7 813.0 3.2 2.5 De 5.001 a 20.000 hab. 173.0 345.0 1,707.7 3,307.9 11.8 10.2 De 20.001 a 100.000 hab. 47.0 137.0 1,801.0 5,695.2 12.5 17.6 De 100.001 a 500.000 hab. 9.0 23.0 2,021.8 4,629.1 14.0 14.3 Ms de 500.000 hab. 3.0 7.0 8,133.8 17,406.8 56.4 53.8 Total 517.0 951.0 14,432.2 32,369.2 100.0 100.0Poblacin urbana total 14,758.3 32,374.0 73.8 89.4 Poblacin total 20,010.5 36,228.6 100.0 100.0

Evolucin del Tamao de las Ciudades Argentinas por rangos de tamao delocalidad / aglomeracin. 1960 - 2001

Evolucin del Tamao de las Ciudades Argentinas por rangos de tamao de localidad/ aglomeracin. 1960 - 2001

1960

LocalidadesAglomeracionesRangos

Poblacin en localidades(en miles de hab.)

Poblacin en lapoblacin

2001 1960 2001 1960 2001

Cuadro 4

Cuadro 5


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ciones. En 1869 existan unos 180 centros urbanos de todo tamao, mientras queen 2001 el ltimo censo relev 951 localidades urbanas10. El Cuadro 5 sugierecierta estabilidad en la distribucin de la poblacin total por tamao de localidad,que resulta distorsionada por el deslizamiento de las localidades entre los ran-gos de tamao a medida que crecen.

Para efectuar un anlisis apropiado de la evolucin de los tamaos de las ciu-dades, algunos investigadores clasifican la distribucin de la poblacin entre ciu-dades a lo largo del tiempo segn sus dinmicas diversas (Eaton y Eckstein, 1994).Si el crecimiento de las ciudades es tal que no existe en el tiempo una alteracinde sus tamaos relativos, se confirmara, segn estos autores, la hiptesis de cre-cimiento paralelo; en cambio, podra observarse un proceso en el cual las ciudadestienden a la igualacin de sus tamaos relativos, hiptesis de crecimiento conver-gente; o alternativamente, el fenmeno de crecimiento urbano podra ser tal que laasimetra en la distribucin de la poblacin entre ciudades tendiera a profundizar-

Grfico 2

100

% de laPoblacin

1/ Corresponde a los principales aglomerados urbanos y localidades definidas

90

80

70

60

50

40

30

20

10

045140135130125120115110151

Curva de Lorenz para Tamao de Ciudades500 Primeros Aglomerados Urbanos 1/

1980 - 2001

Lorenz 60 Lorenz 70 Lorenz 80 Lorenz 91 Lorenz 01 X=Y



se en el tiempo, con lo que se dira que la dinmica es del tipo divergente. Las Curvas de Lorenz, aplicadas a la distribucin de aglomerados urbanos para

cada censo, permiten observar si el proceso de concentracin urbana se profundiza,se desacelera o eventualmente se invierte, permitiendo argumentar sobre la evolucinde ciudades pequeas o intermedias en trminos de sus tamaos poblacionales. Acontinuacin, se presentan en los grficos 2 y 3 los resultados de Curvas de Lorenzcorrespondientes a los primeros 500 centros urbanos (localidades o reas metropoli-tanas) seleccionados segn tamao, para el perodo 1960-2001, correspondiente a losltimos cuatro censos de poblacin realizados en nuestro pas.

El Grfico 2 muestra que las curvas son menos convexas a travs de tiempo, demodo que la distribucin de la poblacin tiende a ser ms igualitaria entre ciudades

Gran Buenos Aires 11,460,575 31.6 5,128.7Gran Crdoba 1,368,301 3.8 2,122.2Gran Rosario 1,161,188 3.2 546.2Gran Mendoza 848,660 2.3 1,229.2Gran San Miguel 738,479 2.0 4,236.7de Tucumn Gran La Plata 694,253 1.9 609.1Gran Santa Fe 454,238 1.3 160.2

Gran Buenos Aires 4.8 1.30 0.89Gran Crdoba 11.3 2.07 1.42Gran Rosario 3.8 1.35 0.92Gran Mendoza 9.8 2.32 1.59Gran San Miguel 18.7 2.26 1.55de Tucumn Gran La Plata 1.1 1.58 1.08Gran Santa Fe 11.5 1.54 1.05

Caracterizacin de los Aglomerados Urbanos de Argentina - Demografa

Notas: (*) Corresponde a la densidad media ponderada de los departamentos sobre los cuales se extiende elaglomerado. 1/ Definida como el cociente entre la tasa de crecimiento del aglomerado y el crecimiento dela poblacin total del pas.Fuente: FIEL en base a Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001 a 1960.

Aglomerado

Aglomerado

Poblacin % de la poblacintotal del pas

Densidad de poblacinhabitantes/km2

Crecimiento Intercensal (%) 1991 - 2001

Tasa de crecimientoanual (%) 2001

Tasa de urbanizacin1960-2001 1/

Cuadro 6


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hacia el ao 2001 que en 1960, aun cuando la redistribucin de la poblacin es rela-tivamente pequea en magnitud.

Una medida directa de la evolucin de la distribucin por tamao de las localida-des es el valor del rea comprendida entre el eje de 45 y las curvas correspondientesa cada uno de los censos11. Los clculos de esa rea indican que la misma fue reducin-dose desde 1960, cuando alcanzaba un valor de 0,85 a 2001, con un valor de 0,80.

En sntesis, el crecimiento urbano en la Argentina en los ltimos cuarenta aos haseguido una trayectoria ligeramente convergente. Este resultado est en lnea con loque se viene observando en promedio en la experiencia internacional, segn los an-lisis de las Naciones Unidas, que indican un crecimiento de las ciudades intermedias.Con todo, la experiencia internacional no es necesariamente uniforme. Por ejemplo,Eaton y Eckstein (1994) describen el proceso de crecimiento urbano de Japn y Fran-cia asocindolo a un fenmeno de crecimiento paralelo, de modo que no se observancambios importantes en la distribucin de la poblacin por tamao de ciudades. Losautores sugieren que este comportamiento podra explicarse por un crecimiento balan-ceado de la productividad factorial entre ciudades. En lnea con nuestro resultadopara la Argentina, Llach y Roldn (2002) indican que entre 1970 y 1991 las ciudadesms pequeas fueron convirtindose en polos de atraccin de la poblacin y que lasciudades ms grandes estaran encontrando su lmite de crecimiento.

Concentrando ahora la atencin en los principales aglomerados urbanos de la Argen-

Ciudad de Bs. As. 1/ 33.7 35.8 34.9 33.5 31.6 1.3 (0.2) 2.7 Gran Crdoba 3.0 3.4 3.5 3.7 3.8 2.1 1.9 9.8 Gran Rosario 3.3 3.5 3.4 3.4 3.2 1.3 0.9 5.9 Gran Mendoza 1.7 2.0 2.1 2.4 2.3 2.3 0.0 3.9 Gran Tucumn 1.5 1.6 1.8 1.9 2.0 2.3 1.6 7.5 Gran La Plata 2.0 2.0 2.0 2.0 1.9 1.3 1.3 1.5 Gran Santa Fe 1.2 1.2 1.2 1.2 1.3 1.5 1.4 3.1 Subtotal 46.3 49.5 49.1 48.2 46.1 1.5 0.6 2.3 Resto 53.7 50.5 50.9 51.8 53.9 Total Pas 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Evolucin de los Aglomerados Urbanos de Argentina

Fuente: FIEL en base a INDEC.Notas:1/ Corresponde a la Ciudad de Buenos Aires y Partidos del Conurbano.

1960 1970 1980

Poblacin en el Aglomerado(como % Poblacin Total)Aglomerado

Tasa de crecimiento anual (%)1960 - 2001

1991 2001 reametropolitanaCiudadCentral

Resto

Cuadro 7



tina, no slo se destaca el tamao relativo del Gran Buenos Aires respecto del restosino la condicin litoral de los ms importantes. Vale notar que en el caso de BuenosAires y Rosario, la tasa de urbanizacin ha cado indicando la existencia potencial deun lmite al tamao de estos aglomerados.

En la mayora de los trabajos sobre economa urbana, la densidad es una variable cla-ve del anlisis, en cuanto da una idea del potencial relativo de aglomeracin y conges-tin entre localizaciones. En el caso de los grandes aglomerados de la Argentina, su den-sidad es muy alta en comparacin con la densidad promedio del pas (ver Cuadro 6).

Por ltimo, en esta descripcin de la estructura urbana de la Argentina debe men-cionarse que la tasa de urbanizacin depende significativamente de factores econmi-cos. As, por ejemplo, entre los 70 y los 80, la migracin de la poblacin a las ciuda-des se detuvo como resultado de los bajos incentivos en un escenario de fuerteestancamiento econmico. En los noventa, el aumento ms que proporcional de lapoblacin urbana se dio a travs del crecimiento suburbano y en el caso de BuenosAires, la ciudad propiamente dicha (inner city en su denominacin inglesa) lleg aperder parte de su poblacin (ver Cuadro 7).

En sntesis, el presente de la Argentina muestra una fuerte concentracin en tornoa las ciudades del litoral pampeano, que continan siendo los grandes centros urba-nos, un leve crecimiento de los centros urbanos intermedios y la formacin incipien-te de una megalpolis a lo largo del eje Crdoba/Rosario- La Plata.

1.2. LAS CIUDADES ARGENTINAS COMPARADAS CON EL RESTO DEL MUNDO

Como ya se mencionara, en la actualidad el 50% de la poblacin mundial es urba-na12. Existen 20 ciudades de ms de 10 millones de habitantes que albergan al 4% dela poblacin mundial, 15 de ellas estn en pases en desarrollo. Se estima que en 2015el nmero crecer a 22 megaciudades y al 5% de la poblacin mundial. Tambin sepronostica que las ciudades de menos de 500 mil habitantes concentrarn un importan-te crecimiento del orden de 400 millones de personas para 2015. El reconocimiento cadavez mayor de las ciudades como el lugar donde ocurre buena parte del crecimientoeconmico ha llevado al inters no slo por la calidad de vida en los centros urbanossino, ms all, por los mecanismos urbanos que contribuyen a ese crecimiento.

1.2.1. COMPARACIN ENTRE GRANDES CIUDADES13

Buenos Aires ya ha sido identificada como una de las megaciudades del mundo y seprev que en 2015 continuar ocupando el decimoquinto lugar en el ranking mundialde reas metropolitanas.


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Existen numerosas referencias histricas al surgimiento y crecimiento de BuenosAires, como la que se presenta en el Recuadro 1. La importancia internacional deBuenos Aires a principios del siglo XX es incuestionable y ha quedado atestiguada ensu desarrollo arquitectnico cosmopolita. Ms all del inters propio que despierta elrol de Buenos Aires dentro del desarrollo argentino, Ades y Glaeser (1994) la inclu-yen dentro de los cuatro estudios de caso que presentan para ilustrar los factores quedeterminan la concentracin urbana. Estos autores sealan que si bien la concentra-cin urbana es una caracterstica bien conocida del desarrollo latinoamericano, laCiudad de Buenos Aires fue el primero de los gigantes urbanos de Amrica Latina ysu crecimiento se vio ligado a la inmigracin extranjera y al comercio internacionalms que a las migraciones internas y a la industrializacin sustitutiva de importacio-nes. Entre 1887 y 1914, Buenos Aires retuvo ms inmigrantes que Nueva York, porentonces su rival en la atraccin de la inmigracin europea.

La concentracin de la poblacin en una gran ciudad dentro de una nacin, que engeneral corresponde a su capital, es un tema bastante estudiado en la literatura espe-cializada, con resultados mltiples. Por ejemplo, los ya citados Ades y Glaeser (1994)encuentran que la organizacin poltica tiene una influencia inequvoca en el tamaode las ciudades, con ciudades ms grandes cuando el poder est concentrado en pocasmanos o la democracia es muy dbil14. Por el contrario, en un estudio posterior, Gavi-ria y Stein (2000) no encuentran asociacin entre el tipo de gobierno y el tamao delas ciudades, pero s confirman que la inestabilidad poltica y econmica aceleran elcrecimiento en el tamao de la ciudad principal, sede de gobierno.

RECUADRO N 1

Con la llegada de los inmigrantes a partir de 1870, Baha Blanca, Rosario yms tarde la nueva ciudad de La Plata pasaron de ser aldeas a ser grandes ciuda-des. Mientras tanto, Buenos Aires y Crdoba crecieron ms rpidamente quenunca; la primera, desarrollndose hasta el punto de convertirse poco despus de1900 en la mayor ciudad de Amrica Latina. En 1854 la poblacin de BuenosAires era de slo 90.000 habitantes; en 1869, con 41.000 italianos y 20.000 espa-oles, la poblacin haba aumentado a 177.000 personas; y en 1895 se acerc alos 670.000. Anlogamente, la proporcin de la poblacin total de la nacin quehabitaba en Buenos Aires aument del 12,5% en 1869 a casi el 20% en 1895, yms del 25% en 1914. Durante todo este perodo, Buenos Aires mantuvo supapel histrico como emporio del comercio exterior. Despus de 1860 tambinsurgi como el punto nodal del nuevo sistema ferroviario, y en 1876 posea enla-



ces telegrficos con Europa. La ciudad era el centro de la banca, los seguros y lastransacciones de tierras; el principal domicilio de los grandes terratenientes delas pampas, que financiaron una serie de auges de la construccin urbana, y lasede del gobierno y principal beneficiario de los gastos del gobierno actual.

A medida que la ciudad creci, su fisonoma cambi rpidamente. Antes, lamasa de su poblacin, ricos y pobres por igual, se concentraba cerca del sitiodel viejo fuerte colonial y la Plaza de la Victoria, pero en la dcada de 1860-70el lugar estaba superpoblado y no era saludable. La ciudad tena un ndice demortalidad del 42%, el doble que el del Londres contemporneo, y en 1871 unaepidemia de fiebre amarilla se cobr ms de 7.000 vctimas. Despus de la epi-demia, los ricos empezaron a mudarse ms al Norte, a los nuevos sectores delBarrio Norte, Palermo y Belgrano. Entretanto, la llegada de los nuevos tranv-as, a principios de la dcada de 1870-80, incitaron a muchos de los pobres atrasladarse al Sur, a Barracas y la Boca, esta ltima el puerto del comerciomartimo costero. Al mismo tiempo, se produjo un gradual movimiento de lapoblacin hacia el Oeste, a la aldea de Flores, que en 1900 se haba convertidoen la zona residencial de una floreciente clase media urbana empleada en elgobierno, el comercio y la banca. En el centro de la ciudad se construyeroncasas de vecindad, junto con imponentes edificios pblicos y bancos. El ritmodel cambio fue ms rpido durante el decenio de 1880-90, cuando, a imitacindel Pars de Asuman, algunas secciones de la ciudad fueron niveladas y repavi-mentadas para crear cuatro avenidas paralelas: Santa Fe, Crdoba, Corrientes yAvenida de Mayo, la ltima de las cuales una la Casa de Gobierno con el nue-vo edificio del Congreso, a un poco ms de dos kilmetros al Oeste.

En 1914 Argentina estaba eclipsada en un grado an mayor por la Ciudadde Buenos Aires. En muchos aspectos la ciudad era todava, como la habadescrito Sarmiento, una avanzada de la civilizacin al margen de los vastosterritorios de su retaguardia. Como pilar del sistema ferroviario, la ciudadcontinuaba explotando su posicin en los intersticios del comercio exterior. Sibien haba perdido parte de su comercio de exportacin en beneficio de Rosa-rio y Baha Blanca, y comerciaba ms en carne que en cereales, era todava elpuerto de entrada de casi todas las importaciones argentinas. Segua siendo elemporio de la banca y las finanzas, el centro del gobierno, de los gastos delEstado y del empleo estatal, que tomaba los recursos de las pampas mediantesus rentistas terratenientes y sus intermediarios comerciales.

Al darse fin a las nuevas instalaciones portuarias, a fines de los aos 90,los inmigrantes o los visitantes que llegaban al pas ya no se vean obligados


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a desembarcar en esquifes en las rutas portuarias exteriores para llegar a lacosta. Las grandes estaciones ferroviarias de la ciudad en la Plaza Constitu-cin y el Retiro este ltimo, sede del recinto de esclavos doscientos aos anteseran similares a las de Londres y Liverpool. Con sus slidos e imponentes blo-ques de oficinas centrales, sus espaciosas avenidas bordeadas de jacarands ysus aceras de granito sueco, Buenos Aires pareca una ciudad tan bien provis-ta como la que ms. Las tres cuartas partes de los nios de la ciudad asistan ala escuela primaria y, aunque alrededor del 20% de la poblacin mora detuberculosis, las epidemias de fiebre amarilla y clera, que haban afectado ageneraciones anteriores, haban desaparecido desde haca tiempo.

En 1914 parte del territorio que haba sido integrado en la Capital Federal en1880 segua sin desarrollarse. La agricultura y los pastizales seguan existiendo,sobre todo en el Oeste y Sudoeste. Pero las nuevas construcciones, principalmen-te viviendas de una sola planta y techo plano levantadas en la red rectangular cre-ada por los espaoles, haban avanzado rpidamente durante el reciente auge. Lostranvas influyeron sobre el valor de las tierras de la ciudad, como los ferrocarri-les lo haban hecho fuera: entre 1904 y 1912 el valor de los bienes races en la ciu-dad aument hasta diez veces. Buenos Aires se divida ahora en zonas claramentedemarcadas. Al norte vivan los pudientes, la gente bien, en una zona que se exten-da desde las mansiones del Barrio Norte y Palermo hacia el centro de la ciudad atravs de Belgrano y las quintas suburbanas de Vicente Lpez, Olivos y San Isi-dro, en la provincia de Buenos Aires. En el centro y el oeste de la ciudad estabanlos barrios de clase media. En el Sur, los barrios de Nueva Pompeya, Barracas,Avellaneda y la Boca eran los de la clase obrera y las zonas fabriles.

Fuente: Argentina 1516-1987: Desde la colonizacin espaola hasta RalAlfonsn. David Rock , 1999.

En cambio, la influencia del comercio internacional sobre la concentracin urba-na, siguiendo la idea de que los pases proteccionistas tienden a concentrar relativa-mente ms poblacin en grandes centros que los pases abiertos al intercambio (Krug-man y Livas, 1992)15, ha enfrentado dificultades para su contrastacin con los hechos,ya que no se puede descartar la causalidad inversa, es decir que grandes concentra-ciones urbanas causen bajos niveles de comercio. Para Gaviria y Stein (2000), la evi-dencia es suficiente para afirmar que los efectos de la poltica comercial en el creci-miento de las ciudades dependen de la localizacin geogrfica de las mismas: lasciudades portuarias tienen un crecimiento de su poblacin independiente del tamaode los flujos del comercio. Las ciudades localizadas en el interior de un territorio nacio-nal aumentan su tamao si se liberaliza el rgimen de comercio exterior.


Estos ltimos autores tambin encuentran que el crecimiento de la ciudad princi-pal de cada pas se desacelera cuando sta alcanza cierto tamao, sugiriendo la pre-sencia de lmites naturales por encima de los cuales los costos de congestin se hacendemasiado altos.

Con todo, debe tenerse presente que el tamao de las ciudades de una nacin esel resultado de la historia a lo largo de muchas dcadas y, por ello, est influido pormuchos factores exgenos que han ido variando, ms all de los propios mecanismosendgenos de la concentracin en las ciudades principales.

Cambios en la organizacin del espacio: de metrpolis a megalpolis. El destinode las ciudades en el siglo que se inicia ha estado sujeto a amplia discusin por elconjunto de profesionales que estudia el desarrollo urbano (urbanistas, arquitectos,economistas, futurlogos16). Aun dentro de cada disciplina, pueden reconocersedistintas opiniones. En el caso de la economa, que es el enfoque que aqu se desarro-lla, los expertos en centros urbanos (inner cities) de pases desarrollados subrayan latendencia hacia la declinacin de esos centros debido a la migracin de familias pobreshacia ellos y la mayor probabilidad de enfrentar hechos delictivos en esas zonas. Encontraste, los economistas representantes de la nueva economa urbana17 creen queel balance entre las economas de aglomeracin (reduccin de costos de transporte demercaderas, personas e ideas, influencias positivas o externalidades entre firmas, esta-blecimientos educativos, autoridades y profesionales) y los costos de la congestin(costos de salud, polucin urbana, delitos, congestin y problemas sociales) resulta alpresente lo suficientemente positivo como para mantener el crecimiento de las ciuda-des. En su favor opera la evidencia ya mencionada de que las ciudades con un millnde habitantes o ms han aumentado su poblacin en la ltima dcada como fenme-no mundial, mientras que las megaciudades han perdido muy poca poblacin.

Tambin se ha indicado que el crecimiento industrial aumenta los beneficios de laconcentracin urbana18. En este punto coinciden muchos autores, sealando algunosque las ciudades son centros importantes de sectores de manufactura flexible, altatecnologa y servicios. En ellas el crecimiento de la productividad y la innovacin esmayor, convirtindolas en lugares de atraccin de la inversin.

El crecimiento afecta la organizacin del espacio a travs del tiempo. En efecto, laconcentracin aumenta primero y luego decrece a medida que el ingreso per cpita cre-ce19. La suburbanizacin fue el paradigma tpico de la desconcentracin en las grandesciudades en los pases avanzados. Al inicio se consideraba un fenmeno casi excluyen-te de los Estados Unidos que, ms recientemente, se desarroll en Europa. All, losaumentos del ingreso tambin conllevaron demandas por entornos ms naturales paravivir, un cambio en el estilo de vida y una reaccin al congestionamiento en las ciuda-des centrales. As, por ejemplo, entre los aos 50 y 70, Pars perdi el 22% de su pobla-

40 / El desorde

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