Upload
aleksandra-dabek
View
83
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Wydział Nauk Ekonomicznych
Kierunek: Ekonomia
Specjalność: Gospodarka Publiczna
Geneza i rozwój rynku zamówień publicznych w Polsce
Aleksandra Dąbek
Nr albumu: 120800
Praca dyplomowa
wykonana pod kierunkiem:
dr Grażyna Wrzeszcz-Kamińska
W Katedrze Mikroekonomii
i Ekonomii Instytucjonalnej
WROCŁAW 2010
2
1 Spis treści
Wstęp ................................................................................................................................ 4
1 Charakterystyka funkcjonowania rynku zamówień publicznych w Polsce ................ 6
1.1 Cele systemu zamówień publicznych w Polsce .................................................. 6
1.2 Podstawy prawne rynku zamówień publicznych w Polsce: ................................ 7
1.2.1 Prawo krajowe ................................................................................................ 7
1.2.2 Prawo Unii Europejskiej ................................................................................. 9
1.3 Zakres zastosowania Ustawy Prawo Zamówień Publicznych ........................... 12
1.3.1 Pojęcie zamówienia publicznego .................................................................. 12
1.3.2 Podmioty zobowiązane do stosowania Ustawy PZP ..................................... 14
1.3.3 Zasady udzielania zamówień publicznych .................................................... 17
2 Charakterystyka rynku zamówień publicznych w Polsce ........................................ 20
2.1 Powstanie rynku zamówień publicznych .......................................................... 20
2.1.1 Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. z późniejszymi zmianami ........................ 20
2.2 Ustawa Prawo Zamówień Publicznych ............................................................ 21
2.2.1 Ustawa z 29 stycznia 2004 z późniejszymi zmianami i jej następstwa .......... 22
2.3 Rynek zamówień publicznych ......................................................................... 23
2.3.1 Rodzaj dóbr będących przedmiotem obrotu .................................................. 24
2.3.2 Zakres przestrzenny transakcji...................................................................... 25
2.3.3 Stopień legalności rynku .............................................................................. 28
2.3.4 Sposób poznawania właściwości towarów ................................................... 29
2.3.5 Kontakt między nabywcą a sprzedawcą ....................................................... 30
2.3.6 Zawodność rynku ......................................................................................... 31
2.4 Specyfika podmiotów występujących na rynku zamówień publicznych ........... 32
2.4.1 Specyfika zamawiającego............................................................................. 32
2.4.2 Tryby zamówień publicznych ....................................................................... 37
2.4.3 Specyfika wykonawcy - dostępność rynku zamówień publicznych dla
wykonawców w zależności od trybu zamówienia .......................................................... 50
3 Analiza zamówień publicznych w latach 2000-2008 ............................................... 53
3.1 Rynek zamówień publicznych w liczbach ........................................................ 53
3.1.1 Wielkość ...................................................................................................... 53
3.1.2 Struktura rynku zamówień publicznych ........................................................ 54
3.1.3 Struktura zamawiających .............................................................................. 56
3
3.1.4 Udział województw w tworzeniu rynku zamówień publicznych................... 57
Zakończenie .................................................................................................................... 58
Bibliografia ..................................................................................................................... 59
Spis tabel ......................................................................................................................... 61
Spis wykresów................................................................................................................. 62
4
Wstęp
Rozwijający się rynek zamówień publicznych budzi zainteresowanie zarówno wśród
potencjalnych wykonawców jak i zamawiających. Wykonawców ze względu na wartość
ogłaszanych zamówień oraz wielkość rynku zbytu. Zamawiających, gdyż pomimo ustawowo
ograniczonej ich liczby, w obliczu ciągle modyfikowanych przepisów, są oni zobowiązani
do aktualizowania swojej wiedzy i umiejętności w zakresie udzielania zamówień publicznych.
Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż rynek ten szacuje się na 109,5 mld zł1. Ponadto ubieganie
się o zamówienia finansowane ze środków z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności
w większości przypadków jest uzależniona od umiejętności ubiegania się o zamówienie
zgodnie z Ustawą Prawo Zamówień Publicznych2 (dalej zwana Ustawą PZP).
Celem pracy jest opis procesu powstawania rynku zamówień publicznych w Polsce
w okresie transformacji. Formalnie powstanie rynku zamówień publicznych datuje się
na 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie uchwalona 10 czerwca 1994 r. ustawa
o zamówieniach publicznych.
W pracy scharakteryzowane zostały podmiotu na rynku zamówień – zamawiający
i wykonawcy, w tym również określone zasady i tryby udzielania zamówień publicznych.
Praca składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy dotyczy ogólnych kwestii
związanych z zamówieniami publicznymi. Zdefiniowano w nim i scharakteryzowano
zamówienia publiczne Określono podmioty zobowiązane Ustawą PZP do stosowania
przepisów oraz omówiono zasady zamówień publicznych.
W rozdziale drugim scharakteryzowany został rynek zamówień publicznych. Opisano
jego genezę. Scharakteryzowano pomioty zamówień publicznych, tak zamawiających
jak i wykonawców, a także przedstawiono ich obowiązki. Przedstawiono tryby udzielania
zamówień publicznych oraz uwarunkowania ich wyboru przez zamawiającego.
W rozdziale trzecim, ostatnim, zamykającym prace, przeanalizowano dostępne dane
dotyczące rynku zamówień publicznych. Jego wielkość, strukturę rynku jak i podmiotów
występujących po stronie zamawiającego. Z powodu braku kompletności prezentowanych
danych analiza ta nie mogła zostać przeprowadzona w bardziej kompleksowy sposób.
1 Dane na 2008 r. 2 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z
2008 r. Nr 171, poz. 1058, Nr 220, poz. 1420 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 65, poz. 545,
Nr 91, poz. 742, Nr 157, poz. 1241, Nr 206, poz. 1591, Nr 219, poz. 1706 i Nr 223, poz. 1778;
5
Do napisania pracy wykorzystano w znacznej mierze krajowe pozycje zwarte,
publikacje prasowe, analizy Urzędu Zamówień Publicznych z funkcjonowania systemu.
6
1 Charakterystyka funkcjonowania rynku zamówień
publicznych w Polsce
1.1 Cele systemu zamówień publicznych w Polsce
Państwo jest podmiotem gospodarczym, który musi między innymi realizować
zadania polegające na dostarczaniu dóbr publicznych. Organy administracji publicznej
dysponują środkami publicznymi, co wpływa na sposób ich wydatkowania ograniczając
maksymalizację zysku, którą kierują się podmioty sfery prywatnej. W celu zapewnienia
efektywnego i uczciwego wykorzystania środków publicznych stworzono system zamówień
publicznych.
Wśród głównych przesłanek wykorzystywania takiego mechanizmu wydatkowania
środków wyróżnić można zapewnienie najbardziej efektywnego wydatkowania środków
na zakup dóbr, usług oraz robót budowlanych. Ponadto, zamówienia publiczne mają stanowić
gwarancję dla potencjalnych wykonawców, iż kryteria ich wyboru mają charakter
merytoryczny, a nie są wynikiem uznania urzędników kierujących się osobistymi
preferencjami. Innymi słowy, ma to zapewnić niedyskryminujący dostęp wykonawców
do ubiegania się o zamówienie publiczne. Jednym z celów, które Ustawodawca wskazał jako
podstawę do opracowania i wprowadzenia systemu zamówień publicznych było
przeciwdziałanie korupcji wśród urzędników administracji publicznej.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że Polska jako sygnatariusz Umowy z 1995 r.
w sprawie utworzenia Światowej Organizacji Handlu zobowiązała się przestrzegać
porozumień, a tym samym Umowy o zamówieniach publicznych (GPA). Wśród jednostek
występujących na arenie międzynarodowej, które przystąpiły do GPA można m.in. wyróżnić
Wspólnotę Europejską, jak również Stany Zjednoczone. GPA definiuje własne cele (tożsame
dla Polski).3 Wśród nich wyróżnia się:
przyczynienie się do dalszej liberalizacji handlu międzynarodowego oraz jego
rozwoju,
wyeliminowanie dyskryminacji zagranicznych wykonawców przy ubieganiu
się o zamówienia publiczne,
3 J. Pokrzywniak, J. Baehr, T. Kwieciński, Wprowadzenie do systemu zamówień publicznych,
Wydawnictwo Urzędu Zamówień Publicznych, Warszawa 2006, str. 7.
7
zapewnienie przejrzystości praw, przepisów, procedur oraz praktyk
przyznawania publicznych kontraktów.4
Jednym z głównych celów GPA było uregulowanie wybranych aspektów krajowych
systemów zamówień publicznych, a nie ich pełne ujednolicenie. Wiele rozwiązań zawartych
w obowiązującej Ustawie PZP zostało wprowadzone pod wpływem regulacji GPA.
Polska należąc do Wspólnoty Europejskiej jest zobowiązana przestrzegać regulacji
prawnych na szczeblu wspólnotowym, tj. dyrektyw. W Dyrektywach regulujących
wspólnotowy rynek zamówień publicznych (Dyrektywy 2004/18/WE oraz 2004/17/WE)
również określone zostały cele Wspólnoty, m.in.: urzeczywistnienie zasad swobodnego
przepływu towarów, świadczenia usług oraz przepływu siły roboczej, działanie na rzecz
zapewnienia konkurencji w zamówieniach publicznych, koordynacja procedur uwzględniając
indywidualne rozwiązania formalno-prawne obowiązujące w poszczególnych państwach
Unii, ujednolicanie zasad uczestnictwa w postępowaniu, zagwarantowanie procedur
umożliwiających uchylenie bezprawnej decyzji, jak również przyznanie odszkodowania
poszkodowanym podmiotom. Ponadto poprzez dyrektywy wprowadza się zasady
uproszczenia i uelastycznienia procedur udzielania zamówień publicznych
oraz wykorzystania nowych możliwości technicznych. Co więcej, dyrektywy stoją na straży
obiektywizacji kryteriów wyboru oferty, jak również weryfikacji wiarygodności
wykonawców, którzy zostali wybrani do realizacji zamówienia.
Podsumowując cele polskiego systemu zamówień publicznych są zbieżne z celami
innych podmiotów w tym na poziomie Unii Europejskiej (Dyrektywy, Orzeczenia Trybunału
Sprawiedliwości) oraz na poziomie światowym (WTO).
1.2 Podstawy prawne rynku zamówień publicznych w Polsce:
1.2.1 Prawo krajowe
Podstawę formalno-prawną funkcjonowania systemu zamówień publicznych w Polsce
stanowi Ustawa Prawo Zamówień Publicznych z dnia 29 stycznia 2004 roku5 (dalej zwana
4 J. Pokrzywniak, J. Baehr, T. Kwieciński, Wprowadzenie do…, op.cit., str. 7. 5 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z
2008 r. Nr 171, poz. 1058, Nr 220, poz. 1420 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 65, poz. 545,
Nr 91, poz. 742, Nr 157, poz. 1241, Nr 206, poz. 1591, Nr 219, poz. 1706 i Nr 223, poz. 1778.
8
Ustawą PZP) wraz z aktami wykonawczymi. Wśród zagadnień regulowanych tą ustawą
znaleźć można:
1. Zasady i tryby udzielania zamówień publicznych,
2. Umowy w sprawach zamówień publicznych,
3. Organy właściwe w sprawach zamówień publicznych,
4. Kontrolę udzielania zamówień publicznych,
5. Środki ochrony prawnej,
6. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy – Prawo Zamówień
Publicznych.6
Wśród obowiązujących aktów wykonawczych wyróżnić można Rozporządzenia Rady
Ministrów, Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, Rozporządzenia Ministra
Infrastruktury. Akty te regulują sprawy takie jak wysokość wynagrodzeń przewodniczącego,
wiceprzewodniczącego i pozostałych członków Rady Zamówień Publicznych, określenie
metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów
prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie
funkcjonalno-użytkowym, rozporządzenia w sprawie organów właściwych do występowania
do Komisji Europejskiej z wnioskiem o stwierdzenie prowadzenia działalności na rynku
konkurencyjnym, do którego dostęp nie jest ograniczony, i inne.7
System zamówień publicznych jest stanowiony przez ustawę zasadniczą i akty
wykonawcze do tej ustawy, ale także przez inne Ustawy pomocnicze, do których zalicza się:
Ustawa Kodeks Cywilny8 - regulująca stosunki cywilnoprawne,
Ustawa Kodeks postępowania cywilnego9 - regulująca procesowe prawo
cywilne, wykorzystywane np. w zakresie przepisów dotyczących sądu polubownego
w przypadku postępowania odwoławczego,
Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego10
6 Sprawozdanie z funkcjonowania system zamówień publicznych w 2008 roku, wyd. Urząd Zamówień
Publicznych, Warszawa 2009, str. 7. 7 Sprawozdanie z…, op. cit., str. 11. 8 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. 9 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.
9
Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji11
,
Ustawa Prawo budowlane12
Ustawa o cenach13
,
Ustawa o dostępie do informacji publicznej14
,
Ustawa o ochronie informacji niejawnych15
,
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r16
.
Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi z dnia 9 stycznia 2009 r.17
Jak również ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.18
Ustawy te w sposób kompleksowy stanowią regulują system zamówień publicznych
stanowiony prawem krajowym w zakresie przeprowadzania postępowania oraz udzielania
zamówienia publicznego w Polsce.19
1.2.2 Prawo Unii Europejskiej
Od 1989 r. Polska podejmowała działania w celu uzyskania członkowstwa w Unii
Europejskiej. Od dnia podpisania Traktatu Europejskiego 16 grudnia 1991 roku na arenie
międzynarodowej Polska posiadała status państwa stowarzyszonego ze Wspólnotami
Europejskimi. W związku z czym, w art. 68-70 Układu Europejskiego przewidziano przepisy
stanowiące o zbliżaniu przyszłego ustawodawstwa polskiego do ustawodawstwa
wspólnotowego, w tym Polska zobowiązała się do podjęcia wszelkich starań
by cel ten osiągnąć. Nastąpił okres wytężonych prac i negocjacji mających na celu
doprowadzenie Polski do podpisania Traktatu o Przystąpieniu RP, co nastąpiło w dniu
10 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1071 z późn. zm. 11 Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.
1503 z późn. zm. 12 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. 13 Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm. 14 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Dz. U. z 2001 r. Nr 112,
poz. 1198, z późn. zm. 15 Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z
późn. zm. 16 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz. U. 2009 nr 19 poz. 100 17 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz. U. 2009 nr 19 poz. 101. 18 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240. 19 Urząd Zamówień Publicznych – www.uzp.gov.pl (stan na17.04.2010, godz.: 18:34).
10
16 kwietnia 2003 r. Od 1 maja 2004 roku Polska jest państwem członkowskim Unii
Europejskiej.
Wśród podstawowych aktów prawnych regulujących zagadnienia z zakresu zamówień
publicznych na poziomie Wspólnoty wyróżniamy głównie dyrektywy.
Regulacje dotyczące zamówień publicznych mają swoje prawo pierwotne w układzie
stowarzyszeniowym. Dyrektywy są prawem wtórnym, określającym cele, które powinny
zostać zrealizowane przez państwa członkowskie. Nie precyzowane są jednak środki służące
do osiągnięcia tych celów, pozostawiając w tym zakresie swobodę prawodawcy krajowemu.
Dyrektywa może obejmować zakresem podmiotowym jedno, kilka bądź wszystkie państwa
członkowskie. Zasady określone w dyrektywie mogą wywołać skutki na poziomie
narodowym, jedynie gdy prawodawca krajowy przyjmie akt dokonując transpozycji
dyrektywy do prawa krajowego, (dostosowując prawo krajowe do wymogów określonych
w dyrektywie). Ma on obowiązek transponować dyrektywę do prawa krajowego. Dyrektywa
określa termin do kiedy Ustawodawca krajowy ma obowiązek jej dokonać, wynika
to z zasady lojalności zawartej w art. 10 TWE. Nie dopełniając pełnej i terminowej
transpozycji dyrektywy Ustawodawca krajowy naraża się na możliwość wniesienia skargi
przez Komisję lub państwo członkowskie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wspólnotowym. W efekcie może zostać nałożona
na dane państwo sankcja finansowa lub możliwość wystąpienia z postępowaniem
roszczeniowym przeciwko własnemu państwu przez osobę fizyczną lub osobę prawną
w ramach odpowiedzialności odszkodowawczej. Ma on jednak pewien margines swobody
w zakresie transpozycji pozwalający uwzględnić specyfikę krajową. Celem dyrektywy jest
zbliżenie przepisów poszczególnych krajów członkowskich, zwłaszcza gdy przepisy
te dotyczą jednolitego rynku.20
Wśród dyrektyw określających warunki i zasady funkcjonowania na rynku zamówień
publicznych wymienia się:
dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych
na roboty budowlane, dostawy i usługi, (z uwzględnieniem zmian wynikających z dyrektyw
Komisji 2005/51/WE, 2005/75/WE i rozporządzenia Komisji (WE) nr 2083/2005).
dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające
20 Komisja Europejska - Czym jest dyrektywa, na:
http://ec.europa.eu/community_law/introduction/what_directive_pl.htm (stan na 31.05.2010 godz.: 23:08).
11
w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych,
(z uwzględnieniem zmian wynikających z dyrektywy 2005/51/WE i rozporządzenia (WE)
nr 2083/2005).
dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
11 grudnia 2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie
poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień
publicznych – dyrektywa ta służy podniesieniu poziomu ochrony prawnej jakiej podlegają
wykonawcy ubiegający się o zamówienie, które jest regulowane za pomocą dyrektywy
2004/18/WE lub 2004/17/WE.
Ponadto prawo wspólnotowe obejmuje w zakresie zamówień publicznych następujące
akty prawne:
dyrektywa Rady 89/665/EWG z 21 grudnia 1989 r. dotycząca koordynacji
przepisów prawnych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur
odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane;
dyrektywa Rady 92/13/EWG z 25 lutego 1992 r. dotycząca koordynacji
przepisów prawnych i administracyjnych odnoszących się do stosowania przepisów
wspólnotowych w zakresie procedur udzielania zamówień przez podmioty działające
w sektorach gospodarki wodnej, energii, transportu,
decyzja Komisji 2005/15/WE z dnia 7 stycznia 2005 r. dotycząca
szczegółowych zasad stosowania procedury przewidzianej w art. 30 dyrektywy 2004/17/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych;
rozporządzenie Komisji (WE) nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r.
ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień
publicznych zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady;
rozporządzenie 1370/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego
oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i 1107/70;
rozporządzenie Komisji (WE) NR 1422/2007 z dnia 4 grudnia 2007 r.
zmieniające dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień;
12
komunikat Komisji Europejskiej określający równowartość progów
określonych w dyrektywach 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady (2007/C 301/01);
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 106/2008 z dnia
15 stycznia 2008 r. w sprawie wspólnotowego programu znakowania efektywności
energetycznej urządzeń biurowych;
i inne.
Co więcej zasadniczą rolę w zakresie interpretacji przepisów prawa w dziedzinie
zamówień publicznych odgrywa Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który w głównej
mierze rozpatruje sprawy sporne z zakresu zamówień publicznych rozstrzyga
o ich interpretacji.21
Orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości mają charakter ostateczny.
1.3 Zakres zastosowania Ustawy Prawo Zamówień Publicznych
1.3.1 Pojęcie zamówienia publicznego
W myśl art. 2 ust. 13 Ustawy PZP przez „zamówienie publiczne – należy (…) rozumieć
jako umowy odpłatne zawierane między zamawiającym, a wykonawcą, których przedmiotem
są usługi, dostawy lub roboty budowlane”.
Ustawodawca definiuje zatem pojęcie zamówienia publicznego poprzez wskazanie
stron umowy, a także jej przedmiotu:
umowa o udzielenie zamówienia publicznego, jest umową kwalifikowaną
podmiotowo. To oznacza, iż po jednej stronie występuje podmiot obowiązany do stosowania
Ustawy PZP, po drugiej zaś wykonawca;
za przedmiot umowy PZP przyjmuje się dostawy, usługi i/lub roboty
budowlane.22
Pod pojęciem robót budowlanych Ustawodawca w myśl ustawy Prawo budowlane23
uznaje wykonanie bądź zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, jak również
21 Sprawozdanie z…, op. cit., str. 13-14 22 J. Pokrzywniak, J. Baehr, T. Kwieciński, Wprowadzenie do…, op. cit., str. 10.
13
realizację obiektu budowlanego, wykorzystując dowolne środki zgodnie z wymaganiami
określonymi przez zamawiającego. Przez pojęcie dostaw Ustawodawca rozumie nabywanie
rzeczy, praw oraz innych dóbr. W tym w oparciu o umowy sprzedaży, dostaw, najmu,
dzierżawy oraz leasingu. Usługami w ujęciu ustawowym są świadczenia, nie będące robotami
budowlanymi ani dostawami. Ponadto zostały uwzględnione przez Ustawodawcę
w przepisach art. 2a Ustawy PZP. To znaczy zostały uwzględnione w publikowanej
przez Prezesa Rady Ministrów klasyfikacji na usługi priorytetowe i niepriorytetowe
z uwzględnieniem dyrektyw 2004/17/WE oraz 2004/18/WE. 24
Znaczenie nadawane dostawom, usługom i robotom budowlanym w Ustawie PZP,
jest odmienne od tego, jakie Ustawodawca przedstawia w Kodeksie Cywilnym. Ponadto
należy zwrócić uwagę na koncesję na roboty budowlane, która jest osobliwą kategorią
zamówienia publicznego na roboty budowlane, z uwagi na jej postrzeganie w świetle
Ustawy PZP, jako zamówienie publiczne na roboty budowlane, za realizację którego
wynagrodzeniem jest prawo do eksploatacji obiektu budowlanego bądź prawo to wraz
z zapłatą.
Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż strony zawierając umowę w trybie PZP,
zawierają bądź jedną z umów kodeksowo nazwanych (t. j. sprzedaż, najem, leasing - w ujęciu
PZP będą to dostawy) lub też nienazwanych (t. j. umowa konsultingowa – w ujęciu PZP
będzie ona usługą). Istotnym jest, że Ustawa PZP nie stanowi nowego typu umów,
tak jak robi to Kodeks Cywilny. Zakwalifikowanie umowy jako umowy stanowiącej
zamówienie publiczne nie odbywa się w oparciu o określenie czynności i obowiązków
jej stron. Umowa o zamówienie publiczne zawarta jest między podmiotami zamówienia
publicznego, czyli zamawiającym i wykonawcą. Ponadto warunkiem klasyfikacji danej
umowy jako zamówienia publicznego jest jej odpłatność. Odpłatność, w rozumieniu
pozyskania ekonomicznej korzyści przez każdą ze stron.
W art. 4 Ustawy PZP ustawodawca wyłącza z zakresu podmiotowego niektóre
kategorie zamówień, których charakter nie dopuszcza stosowania przepisów PZP. Umowy te,
w swej specyfice, byłoby trudno zawrzeć na drodze konkurencyjnego i otwartego
postępowania. Do tej grupy należą m. in. wykonywanie zadań związanych z realizacją
polityki pieniężnej, z obrotem papierami wartościowymi emitowanymi przez Skarb Państwa,
zamówień, których przedmiotem są usługi arbitrażowe lub pojednawcze, czy nabycie,
23 Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118. 24 Ustawa PZP, art. 2.
14
przygotowanie, produkcja lub koprodukcja materiałów programowych przeznaczonych
do emisji w radiu, telewizji lub Internecie.
1.3.2 Podmioty zobowiązane do stosowania Ustawy PZP
Podążając za Ustawą PZP za zamawiającego, uważa się osobę fizyczną, osobę prawną
bądź jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, która podlega
obowiązkowi stosowania ustawy PZP.
Pierwszą grupą podmiotów wymienionych w ustawie, jako zobowiązanych
do jej stosowania są jednostki sektora finansów publicznych. W myśl art. 9 ustawy
o finansach publicznych, jednostkami sektora finansów publicznych są;
organy władzy publicznej. Organy te są tworzone przez organy administracji
rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, jak również sądy i trybunały.
jednostki samorządu terytorialnego ( w tym również związki jednostek
samorządu terytorialnego),
jednostki budżetowe,
samorządowe zakłady budżetowe,
agencje wykonawcze,
instytucje gospodarki budżetowej,
państwowe fundusze celowe,
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w tym fundusze zarządzane przez ZUS),
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (w tym fundusze zarządzane
przez Prezesa KRUS-u),
Narodowy Fundusz Zdrowia,
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
uczelnie publiczne,
Polska Akademia Nauk (w tym tworzone przez PAN jednostki organizacyjne),
państwowe i samorządowe instytucje kultury,
państwowe instytucje filmowe,
pozostałe państwowe bądź samorządowe osoby prawne utworzone na mocy
odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań o charakterze publicznym. Klasyfikacja ta nie
15
obejmuje przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków, a także spółek prawa
handlowego.25
Ponadto obowiązkiem stosowania Ustawy PZP zostały objęte inne niż przedstawione
państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak również osoby
prawne, które zostały utworzone by zaspokajać potrzeby o charakterze powszechnym
(lecz nie o charakterze przemysłowym bądź handlowym). Owe osoby prawne stają
się jednostkami obowiązanymi stosować Ustawę PZP w przypadku, gdy podmioty, o których
mowa powyżej pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:
finansują je w przeszło 50% bądź,
posiadają przeszło połowę udziałów bądź akcji, bądź
sprawują kontrolę nad organem zarządzającym, bądź
posiadają prawo do powoływania przeszło połowy składu organu
zarządzającego.
Prócz tego pod nazwą podmiotów Ustawy PZP rozumie się również związki
podmiotów, jakimi są określone ustawą o finansach publicznych jednostki sektora finansów
publicznych, pozostałe państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości
prawnej i osoby prawne, które są określone w art. 3 ust. 1 pkt. 3. Co więcej, ustawodawca
przewiduje również w Ustawie PZP podmioty, które na mocy prawa otrzymały prawa
szczególne lub wyłączne o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 4.
Ustawodawca przedstawia tutaj dwa czynniki, które warunkują powstanie obowiązku
stosowania przepisów z zakresu zamówień publicznych: podmiotowy oraz przedmiotowy.
Przez podmiotowość rozumiemy, w tym wypadku, określony wpływ sektora publicznego,
a także przyznanie praw szczególnych lub wyłącznych dla wykonania danej działalności.
Natomiast przez przedmiotowość rozumiemy prowadzenie działalności sektorowej.26
Ponadto podmioty gospodarcze, które udzielają zamówienia finansowanego w ponad
50% ze środków publicznych27
bądź przez jednostki sektora finansów publicznych, pozostałe
państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub osoby prawne,
25 Ustawa o finansach publicznych, art. 9. 26 J. Pokrzywniak, J. Baehr, T. Kwieciński, Wprowadzenie do systemu zamówień publicznych,
Wydawnictwo Urzędu Zamówień Publicznych, Warszawa 2006, str. 14-15. 27 Pojęcie środków publicznych definiuje Ustawa o finansach publicznych, art. 5 ust. 1.
16
wymienione w art. 3 ust. 1 pkt. 3., gdy jednocześnie wartość zamówienia udzielanego
przez takie podmioty przekracza tzw. „progi unijne” określone Rozporządzeniem Prezesa
Rady Ministrów28
, a przedmiotem zamówienia są roboty budowlane, w tym na wykonanie
prac w zakresie inżynierii lądowej lub wodnej, prace obejmujące budowę szpitali, obiektów
sportowych, czy wypoczynkowych, budynków szkolnych oraz budynków szkół wyższych,
jak również budynków wykorzystywanych przez administrację publiczną lub usługi, które
są związane z przeprowadzeniem takich robót budowlanych.
Ostatnią grupą podmiotów wymienionych w Ustawie PZP są podmioty, z którymi
zawarto umowę koncesji na roboty budowlane29
, w zakresie w jakim udzielają zamówienia
w celu jej wykonania.30
Określając zakres podmiotowy należy zwrócić szczególną uwagę na podmioty
wymienione w Ustawie PZP, które ze względu na swój charakter zostały zwolnione
ze stosowania przepisów. Mowa tutaj w szczególności o zamówieniach Narodowego Banku
Polskiego, zamówień Banku Gospodarstwa Krajowego, zamówień, których przedmiotem
są np.: usługi Narodowego Banku Polskiego, usługi arbitrażowe , usługi pojednawcze,
umowy z zakresu prawa pracy, zamówienia objęte tajemnicą państwową, zamówienia
związane z eksploatacją i świadczeniem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych,
a także pozostałych zamówieniach, których realizacja zgodnie z Ustawą PZP mogłaby
zagrozić bezpieczeństwu kraju lub narażałoby jego mieszkańców na utratę wolności
w określonym stopniu (np. słowa). Podmioty nieobjęte obowiązkiem stosowania Ustawy PZP
zostały wymienione w art. 4.
Zgodnie z art. 4 ust. 8 Ustawy PZP, przepisów tej ustawy nie stosuję się w przypadku
zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza równowartości 14 000 euro. Zgodnie
z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie średniego
kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień
publicznych, obecnie obowiązujący kurs przeliczeniowy wynosi 3,839, co oznacza, iż wartość
progowa, od której obowiązuje przestrzeganie przepisów Ustawy w tym roku wynosi
53 746 zł.
28 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie kwot wartości zamówień
oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych
Publikacji Wspólnot Europejskich, Dz. U. Nr 224, poz. 1795 29 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz. U. Nr 19, poz. 101. 30 Ustawa PZP, art. 3.
17
W przypadku zamówień sektorowych Ustawa PZP nie znajduje zastosowania
w sytuacji, gdy wartość zamówienia nie przekracza progów określonych w Rozporządzeniu
Prezesa Rady Ministrów31
. Obecnie progi te wynoszą:
387 000 euro – dla dostaw lub usług (czyli obecnie 1 485 693 zł),
4 845 000 euro – dla robót budowlanych (czyli obecnie 18 599 955 zł).32
1.3.3 Zasady udzielania zamówień publicznych
Dbając o zachowanie prawa i porządku na rynku zamówień publicznych ustawodawca
przewidział zasady, które określają sposób funkcjonowania na rynku zamawiających
i wykonawców. Wyróżniamy wśród nich:
1. zasadę powszechności – oznacza ona, iż podmioty określone w Ustawie PZP
mają obowiązek stosowania przepisów w niej zawartych; określa ona szeroki zakres
podmiotów, które są zobowiązane stosować przepisy Ustawy PZP. Zostały
one enumeratywnie wymienione w ustawie.
2. zasadę uczciwej konkurencji – w myśl art. 7 Ustawy PZP zamawiający
ma obowiązek przygotowania i przeprowadzenia postępowania zapewniając zachowanie
uczciwej konkurencji pomiędzy uczestnikami postępowania. Celem tej zasady jest ochrona
sprawnie działającego rynku oraz przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym na danym
rynku (sektorze). Zasada ta znajduje swoje umocowanie prawne w kilku aktach prawnych
w tym w Ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Ustawie o ochronie konkurencji
i konsumenta, Ustawie o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, jak również
w Ustawie PZP w art. 7 § 1. Ma ona na celu przeciwdziałaniu czynom nieuczciwej
konkurencji, przez które rozumiemy działania niezgodne z prawem lub dobrymi obyczajami,
jeżeli zagrażają lub naruszają interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Z punktu widzenia
zamówień publicznych czynami niewłaściwej konkurencji są:
a) porozumienia ograniczające konkurencję (np. zawierane przez wykonawców),
b) ustalanie cen i innych warunków zakupów i sprzedaży,
c) podział rynku,
31 Ustawa PZP, art. 133 ust. 1. 32 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie kwot wartości zamówień
oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych
Publikacji Wspólnot Europejskich, Dz. U. Nr 224, poz. 1795.
18
d) ograniczenie dostępu do rynku,
e) nadużywanie pozycji dominującej;
3. zasadę równości – jest ona dopełnieniem zasady uczciwej konkurencji.
Zamawiający ma obowiązek w sposób jednakowy traktować wszystkich wykonawców
podczas prowadzania postępowania przetargowego. W związku z tym, zamawiający ma zakaz
stosowania przywilejów, czy środków dyskryminujących ze względu na jakąś cechę, np.:
miejsce zamieszkania wykonawcy, formę działania, statusu prawnego, właściwości
wykonawcy. Chcąc zapewnić przestrzeganie tej zasady wykonawca musi złożyć
oświadczenie, że jest w sytuacji pozwalającej na wykonanie zamówienia oraz, że nie podlega
wykluczeniu. Natomiast w przypadku postępowania prowadzonego w trybie przetargu
nieograniczonego, negocjacji bez ogłoszenia bądź zapytania o cenę, gdy któryś
z wykonawców podczas przeprowadzania procedury udzielania zamówienia został
wykluczony (lub jego oferta została odrzucona), zamawiający niezwłocznie po wyborze
najkorzystniejszej oferty podaje uzasadnienie faktyczne i prawne wykluczenia (odrzucenia
oferty);
4. zasadę udzielania zamówień publicznych wykonawcom wybranym zgodnie
z przepisami ustawy – mówi ona, iż umowa o udzielenie zamówienia publicznego może być
zawarta wyłącznie z wykonawcom, który został wybrany w procesie postępowania zgodnie
z Ustawą PZP, przy zastosowaniu dowolnego trybu zamówienia publicznego, który
dopuszcza Ustawa PZP. Zamawiający wyłania zwycięzcę w postępowaniu, wybierając ofertę
najkorzystniejszą, i z nim podpisuje umowę o wykonanie zamówienia.
5. zasadę jawności – w myśl art. 8 Ustawy PZP „ Postępowanie o udzielenie
zamówienia jest jawne.” Dotyczy to postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
w całości oraz nakłada na zamawiającego obowiązek udostępnienia informacji związanych
z postępowaniem. Zamawiający ma prawo ograniczyć dostęp do informacji tylko
w wyjątkowych okolicznościach określonych Ustawą PZP. Zasada ta ma na celu zapewnić
powszechny i skuteczny dostęp do informacji publicznej. Podstawą prawną tej zasady, oprócz
Ustawy PZP jest Konstytucja RP art. 61 § 1-2, jak również Ustawa o dostępie do informacji
publicznej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że część trybów przewiduje jedynie niepełną
jawność. Jest tak w przypadku chociażby przetargu ograniczonego.
19
6. zasadę pisemności – określa ona, iż postępowanie o udzielenie zamówienia
powinno być prowadzone w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej. Zasada
ta znajduje zastosowanie w przypadku tak całego postępowania jak i każdego podmiotu
postępowania, (zarówno zamawiającego jak i wykonawcę). Stanowi ona dopełnienie zasady
jawności, gdyż udokumentowanie przebiegu postępowania pozwala na ich ujawnienie.
Ustawa PZP, jak również Kodeks Cywilny (w art. 78) stanowią o konieczności zawierania
umowy w formie pisemnej.
7. zasadę prymatu przetargu nieograniczonego oraz ograniczonego – Ustawa
PZP określa tryb przetargu ograniczonego oraz nieograniczonego jako tryby podstawowe.
Tryby znajdują swoje zastosowanie zawsze i bez ograniczeń (ustawa nie przewiduje
przesłanek ich zastosowania). Pozostałe tryby mogą być wykorzystane jedynie w ściśle
określonych przypadkach i po spełnieniu określonych ustawą przesłanek. Zasada ta powstała
by wspierać stosowanie trybów najbardziej konkurencyjnych i otwartych, pozwalających
równocześnie zagwarantować przejrzystość oraz obiektywność postępowania.
8. zasadę decentralizacji – z uwagi na zróżnicowanie struktury podmiotów
zobowiązanych do stosowania zamówień publicznych, organy założycielskie i podmioty
samorządowe mogą organizować zamówienia dla kilku podmiotów, biorąc pod uwagę fakt,
że zamawiający wie najlepiej jak zaspokoić określone potrzeby poprzez dostarczanie dóbr,
usług i robót budowlanych, posiada uprawnienia do samodzielnej realizacji zamówień
publicznych, np.: gmina może organizować przetarg na wyposażenie wszystkich szkół
z jej terenu, albo każda ze szkół może organizować samodzielnie przetarg z uwagi
na zróżnicowanie potrzeb.
9. zasadę bezstronności i obiektywizmu – zasadę tę również stanowi art. 7 ust. 2
Ustawy PZP. Skutkuje ona tym, iż czynności związanymi z przygotowaniem,
przeprowadzeniem postępowania są wykonywane przez osoby zapewniające bezstronność
i obiektywizm. Zamawiający ma w związku z tym obowiązek zagwarantować osoby, które
będąc niezwiązane z którymkolwiek z wykonawców, przeprowadzą postępowanie.
Reasumując, zasada ta oznacza, iż wszystkie pozostałe zasady są stosowane.
20
2 Charakterystyka rynku zamówień publicznych w Polsce
2.1 Powstanie rynku zamówień publicznych
2.1.1 Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. z późniejszymi zmianami
W 1991 r. pojawiła się potrzeba opracowania i przyjęcia regulacji, która określałaby
zasady wydatkowania środków publicznych. Wówczas rozpoczęto prace nad przygotowaniem
projektu ustawy o zamówieniach publicznych. Regulacja ta miała być zgodna z normami
międzynarodowymi oraz miała uwzględniać potrzeby zmieniającej się polskiej gospodarki.
Ustawę o zamówieniach publicznych uchwalono 10 czerwca 1994 r. Zaczęła
ona obowiązywać z dniem 1 stycznia 1995 r., którą to datę podaje się jako powstanie systemu
zamówień publicznych.
Poczynając od tego momentu system zamówień publicznych podlegał licznym
modyfikacjom. Zmiany i modyfikacje wynikały z konieczności dostosowania przepisów
do nowych warunków społecznych i gospodarczych, a także do zmiany sytuacji Polski
w wyniku ubiegania się o członkowstwo w Unii Europejskiej.
Ustawa określała zasady wydatkowania wszystkich środków publicznych
rozpoczynając od przysłowiowej złotówki. Dopiero nowelizacja z 1995 r. rozluźniła nieco
ten rygor, poprzez umożliwienie wykorzystania trybu zamówienia z wolnej ręki, w przypadku
gdy wartość zamówienia nie przekraczała kwoty 1.000 ECU33
.
W sytuacji gdy, jednocześnie: zamówienie było udzielane przez podmiot określony
ustawą, podczas realizacji zamówienia wydatkowano środki publiczne i przedmiotem
zamówienia były dostawy, usługi lub roboty budowlane, występował obowiązek stosowania
Najbardziej znaczące nowelizacje uchwalono w: 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003.
W kolejnych nowelizacjach doprecyzowywano przebieg postępowania, uszczegóławiano
wymagania, określały nowe prawa i obowiązki stron.
W 2001 r. miały miejsce dwie duże nowelizacje (w tym: projekt rządowy i projekt
poselski), które wprowadziły uregulowania istotne dla systemu zamówień publicznych.
33 ECU (ang. European Currency Unit) – jednostka rozliczeniowa w Europejskim Systemie Monetarnym
używana w latach 1979–1998;
21
Wyeliminowano wówczas możliwość stosowania kryteriów podmiotowych przy ocenie ofert,
wprowadzono dolny próg stosowania ustawy (w wysokości od 3.000 Euro)
oraz wprowadzono obowiązek publikowania ogłoszeń o przetargach przez zamawiającego
na stronach internetowych. Ponadto zwiększono kwotę progową z 20 000 do 30 000 Euro,
a także w treści nowelizacji zawarto zapisy dotyczące komisji przetargowej. Co więcej
wprowadzono instytucję skargi do sądu okręgowego na wyrok arbitrów. Określono też treść
przepisów, które stanowiły podstawę zamówień sektorowych.
W kolejnych latach poprzez nowelizacje dążono do poszerzenia zakresu zasady
jawności postępowania. Wyrażającej się w jawności protokołu, poprzez jawność ofert
aż po jawność umów w sprawach zamówień.
Zmiany przepisów wpłynęły w istotny sposób na relacje miedzy podmiotami na rynku
zamówień publicznych. Początkowo na tym rynku dominował zamawiający. Później
w wyniku przeobrażeń przepisów ewaluował on w kierunku rynku o wyrównanej pozycji
stron postępowania.34
2.2 Ustawa Prawo Zamówień Publicznych
Na przełomie XX i XXI wieku w Polsce miała miejsce transformacja gospodarki,
z etatystycznej w rynkową. „Proces zmian instytucjonalnych w sferze wydatkowania środków
publicznych powstał pod wpływem dwóch przeciwstawnych tendencji. Z jednej strony
wymagał stworzenia formalnych reguł (prawa) i powołania organizacji (Urzędu Zamówień
Publicznych), z drugiej pozostawał pod wpływem instytucji nieformalnych (zwyczajów,
nawyków, moralności) ukształtowanych w gospodarce etatystycznej.”35
Zmiany systemu zamówień publicznych wynikały po pierwsze z transformacji
systemowej, po drugie natomiast z ubiegania się przez Polskę o akcesję do Unii Europejskiej,
co z kolei wiązało się w długiej perspektywie z wypracowaniem odpowiedniego mechanizmu
pozyskiwania środków finansowych z międzynarodowych instytucji
34 Urząd Zamówień Publicznych – Historia systemu zamówień publicznych, www.uzp.gov.pl (stan na
07.06.2010 godz.: 17:36). 35 G. Wrzeszcz-Kamińska, System Zamówień Publicznych a niedoskonałości rynku i państwa w Zawodność,
państwa. Zawodność rynku, wyd. Wyższa Szkoła Handlowa, Wrocław 2010 r., str. 121.
22
2.2.1 Ustawa z 29 stycznia 2004 z późniejszymi zmianami i jej następstwa
W marcu 2004 r. weszła w życie ustawa Prawo Zamówień Publicznych,
która powstała by dostosować dotychczasowe prawo krajowe do realiów europejskich. Miało
to związek z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w maju 2004 r.
Wzmocniono i rozszerzono podstawowe zasady w tym przede wszystkim zasadę
jawności. Zamawiający został zobowiązany do ujawnienia kwoty, jaką może on przeznaczyć
na realizację zamówienia jeszcze przed otwarciem ofert. Dokonano decentralizacji systemu
zamówień publicznych przez przeniesienie szeregu kompetencji decyzyjnych na
zamawiającego. Prezes UZP otrzymał większy zakres obowiązków, ale i uprawnień
kontrolnych. Przyjęto zaostrzone procedury kontrolne przy zamówieniach powyżej 5 mln
Euro dla dostaw i usług, a w przypadku robót budowlanych 10 mln Euro.
W przypadku przetargów o mniejszej wartości uproszczono procedurę udzielania
zamówień. Za podstawowe (tzn. możliwe do zastosowania zawsze) przyjęto dwa tryby
przetargowe: nieograniczony i ograniczony. Od tego momentu zamawiający miał możliwość
rozstrzygnięcia postępowania także wówczas, gdy wpłynie tylko jedna oferta nie podlegająca
odrzuceniu.
Wykonawca otrzymał możliwość wnoszenia środków ochrony prawnej powyżej
wartości progowej stosowania ustawy (wówczas od 6 000 Euro).
Dzięki wprowadzeniu regulacji prawnej z zakresie zamówień publicznych
zracjonalizowano gospodarkę środkami publicznymi w warunkach gospodarki rynkowej.
W ten sposób ograniczono zjawiska patologiczne. Miało to również zasadniczy wpływ
na pozyskanie społecznego zaufania dla sposobów wydatkowania pieniędzy publicznych.
Wprowadzenie zasady jawności postępowania skutkowało, tym iż od tego momentu
każdy zainteresowany może śledzić procedurę kontraktowania środków, a także wskazywać
nieprawidłowości, zaniechania. Fakt, iż wydatkowanie niemal wszystkich środków
prowadzone jest w sposób otwarty (w pełni jawny) dyscyplinuje zamawiających. Istotne
dla przedsiębiorców jest to, że dzięki ustawie powstał rynek zamówień publicznych, który
rozwija się dynamicznie i staje się coraz bardziej konkurencyjny.
W konsekwencji nowelizacji z dnia 10 maja 2006 r.:
uproszczone zostały postępowania, których wartość nie przekracza 60 000 euro
(zamawiający nie miał obowiązku przesyłania ogłoszenia do Biuletynu Zamówień
Publicznych, nie miały zastosowania przepisy dotyczące terminów składania wniosków
23
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także przepisy dotyczące terminu składania
ofert, wykonawcy utracili prawo do składania odwołań i skarg),
wprowadzono dla wykonawców możliwość uzupełniania dokumentów
potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu,
zamawiający, uwzględniając ustawowe przesłanki, samodzielnie dokonywał
wyboru trybu zamówienia (ograniczono kompetencję Prezesa UZP do wydawania decyzji
w sprawie wyrażenia zgody na wykorzystanie określonego trybu zamówienia przez
zamawiającego),
zmianie uległy przepisy dotyczące wnoszenia i rozpatrywania protestów:
o na wniesienie protestu na ogłoszenie i SIWZ wykonawca miał siedem
dni od dnia publikacji,
o zamawiający ma obowiązek jednocześnie rozstrzygać protesty
wniesione na ogłoszenie i SIWZ,
o zamawiający ma obowiązek jednoczesnego informowania o wyborze
oferty najkorzystniejszej oraz o wykluczeniu wykonawców, (odrzuceniu ofert),
jak również jednocześnie rozstrzyga protesty na powyższe czynności.
W dniu 13 kwietnia 2007 r. przegłosowana została przez Sejm ustawa o zmianie
ustawy – Prawo Zamówień Publicznych oraz niektórych innych ustaw. Najważniejszymi
zmianami były:
podniesiono próg, od którego stosuje się ustawę PZP - 14 000 euro,
wprowadzono nowe zasady rozpatrywania odwołań – należało
to do obowiązków organu jakim jest Krajowa Izba Odwoławcza,
umożliwiono wnoszenie odwołania od progów unijnych.
2.3 Rynek zamówień publicznych
„Rynkiem jest ogół transakcji kupna i sprzedaży towarów, dokonujących się w sposób
dobrowolny i ciągły, w wyniku których zostają określone ceny nominalne oraz ilości
nabywanych i sprzedawanych towarów”36
. W przypadku specyficznego rynku, jakim jest
rynek zamówień publicznych bardziej precyzyjna będzie definicja, iż jest to rynek, na którym
dokonuje się zawierania odpłatnych umów pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, których
36 B. Klimczak, Mikroekonomia, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we
Wrocławiu, Wrocław 2003, s. 70;
24
przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane37
. Tak jest definiowany rynek
w znaczeniu ogólnym, w znaczeniu konkretnym, rynek można, ze względu na jego
zróżnicowanie, podzielić według wielu kryteriów.
2.3.1 Rodzaj dóbr będących przedmiotem obrotu
Przedmiotem obrotu na rynku zamówień publicznych są dobra publiczne.
Pod pojęciem dobra publicznego rozumie się dobro, przy korzystaniu z którego nie pojawia
się czynnik rywalizacji oraz nikt nie może zostać wykluczony z konsumpcji.
Tak charakteryzuje się czyste dobra publiczne. Natomiast w rzeczywistości występują
mieszane dobra publiczne, które w odróżnieniu od dóbr prywatnych, wykazują jedną cechę
bądź nierywalizujący charakter, bądź brak możliwości wykluczenia.38
Rynek zamówień publicznych, ze względu na przedmiot transakcji można podzielić
na rynek przedmiotów zasadniczych i mieszanych, gdzie pod pojęciem przedmiotu
zasadniczego uznawać będziemy dostawy, usługi oraz roboty budowlane, określone przez
ustawodawcę w definicji zamówienia publicznego. Obejmują one:
nabywanie rzeczy, praw oraz innych dóbr, np. na podstawie umowy sprzedaży,
najmu, dzierżawy, dostawy, czy leasingu. (W rozumieniu ustawy są to dostawy.)
zapewnienie wszelkich świadczeń, przedmiotem których nie są roboty
budowlane lub dostawy, a zostały określone przez Prezesa Rady Ministrów w rozporządzeniu,
jako usługi o charakterze priorytetowym bądź niepriorytetowym. (Ustawa określa w ten
sposób usługi.)
zaprojektowanie i wykonanie, lub jedynie wykonanie robót budowlanych,
jak również realizację obiektu budowlanego (które określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. –
Prawo budowlane39
), przy wykorzystaniu dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami
określonymi przez zamawiającego. (Mowa tutaj o robotach budowlanych)40
.
Ponadto ustawodawca przewidział udzielanie zamówień publicznych o charakterze
mieszanym. Są to zamówienia, których przedmiot został określony, jako zawierający w sobie
37 Ustawa PZP, art. 2 § 13; 38 J. E Stiglitz.: Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s.150-151. 39 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.. 40 Ustawa PZP, art. 2-2a.
25
zarówno elementy dostaw i usług, dostaw i robót budowlanych lub usług i robót
budowlanych. Ustawa nie umożliwia wprawdzie zakwalifikowania danego zamówienia jako
dostawy z usługą lub dostawy z robotą budowlaną, itp., jednak podmioty chcące
przeprowadzić postępowanie o udzielenie takiego zamówienia mają obowiązek
przyporządkować je do określonej kategorii spośród wymienionych uprzednio.41
Zasady, którymi powinien się kierować zamawiający określając charakter zamówienia
mieszanego określone zostały w Ustawie PZP w art. 6. Mówi się w nim o stosowaniu
przepisów tego przedmiotu zamówienia, którego wartościowy udział w danym zamówieniu
jest największy. Jednak w przypadku, gdy zamówienie obejmowałoby w tym samym czasie
dostawy, jak również rozmieszczenie bądź instalację dostarczonego dobra, zamawiający
ma obowiązek stosować przepisy dotyczące udzielania zamówienia na dostawy. Natomiast
w sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia byłyby roboty budowlane oraz dostawy niezbędne
do ich wykonania, zamawiający jest zobowiązany stosować przepisy dotyczące robót
budowlanych. W sytuacji, gdy zamówienie zawiera zarazem usługi i roboty budowlane
niezbędne do ich wykonania, zamawiający przeprowadza postępowanie zgodnie z przepisami
dotyczącymi usług.
2.3.2 Zakres przestrzenny transakcji
Rozpatrując rynek zamówień krajowych ze względu na zakres przestrzenny należy
zwrócić uwagę na charakter podmiotów na nim występujących. I tak w sytuacji,
gdy zamówienia publiczne są realizowane przez zamawiających i wykonawców będących
podmiotami krajowymi, można mówić o rynku krajowym.
W przypadku, gdy zamawiający jest podmiotem krajowym, a wykonawca
europejskim, lub gdy zamawiający jest podmiotem europejskim a wykonawca to podmiot
polski, mówi się o rynku europejskim. Tabela poniżej przedstawia, liczbę wykonawców
zagranicznych, którym zostały udzielone zamówienia publiczne. Wykonawcy ci, złożyli
konkurencyjne oferty względem wykonawców krajowych.
41 W. Adamczyk, Robota budowlana czy dostawa – zamówienia mieszane, na: http://finanse-
publiczne.pl/artykul.php?view=458 (stan na: 18.05.2010, godz.: 10:13).
26
Tabela 1: Liczba zamówień udzielonych przez polskich zamawiających
wykonawcom zagranicznym w 2008 r. z uwzględnieniem wartości tych zamówień
PAŃSTWO LICZBA KONTRAKTÓW WARTOŚĆ KONTRAKTÓW
[W PLN]
WARTOŚĆ KONTRAKTÓW
[W PLN]
Austria 25 227 413 815 58 655 648,55
Belgia 4 21 733 555 5 605 621,47
Chiny 1 4 998 340 1 289 195,53
Czechy 17 407 236 508 105 036 369,45
Cypr 1 7 587 650 1 957 042,63
Dania 6 5 265 463 1 358 093,16
Estonia 1 942 135 242 999,92
Finlandia 6 110 151 898 28 410 899,38
Francja 25 1 239 920 789 319 806 244,10
Grecja 1 1 741 546 449 187,80
Hiszpania 13 857 972 955 221 292 449,25
Holandia 24 75 437 054 19 457 082,36
Iran 1 5 816 1 500,09
Irlandia 6 17 602 460 4 540 109,88
Izrael 1 24 406 6 294,91
Kanada 3 1 704 655 603 439 672 849,04
Kolumbia 1 49 685 12 814,99
Litwa 3 7 046 703 1 817 519,02
Macedonia 1 423 752 109 296,12
Niemcy 94 2 362 736 221 609 408 119,73
Portugalia 1 17 103 497 4 411 414,98
Rosja 1 13 673 660 3 526 775,17
Słowacja 10 14 561 147 3 755 680,02
Szwajcaria 23 78 767 999 20 316 215,47
Szwecja 2 8 868 242 2 287 338,99
Ukraina 4 168 341 705 43 419 490,08
USA 12 45 813 883 11 816 533,75
Węgry 2 3 304 000 852 183,33
Wielka Brytania 128 224 498 394 57 903 689,36
Włochy 31 271 764 643 70 094 824,22
RAZEM 448 7 899 643 523 2 037 513 482,50
Źródło: Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych Nr 12/2008
Biorąc pod uwagę fakt, iż w 2008 r. udzielono zamówień publicznych o łącznej
wartości 52,5 mld zł, wartość kontraktów zawartych z wykonawcami zagranicznymi
27
stanowiła ponad 15%. Oznacza to, iż blisko 8 mln zł przelano za granicę w ramach zapłaty
za realizację zamówień. Dla porównania w tabeli 2 zamieszczono, ilu polskim wykonawcom
udzielono zamówień na rynkach innych państw członkowskich UE w 2008 r.
Tabela 2: Liczba zamówień udzielonych polskim wykonawcom na rynkach
innych państw członkowskich UE w 2008 r. z uwzględnieniem wartości tych zamówień
PAŃSTWO LICZBA
KONTRAKTÓW
RÓWNOWARTOŚC W
EUR
Austria 1 30 000
Belgia 14 18 711 997
Czechy 10 13 211 801
Litwa 11 15 288 333
Łotwa 3 18 297 471
Niemcy 3 9 684 820
Rumunia 4 610 924
Węgry 5 37 278 884
Włochy 1 69 500
RAZEM 52 113 183 830
Źródło: Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych Nr 12/2008
Wynika z tego, iż poprzez zamówienia publiczne Polska wydatkuje ze środków
publicznych42
ok. 8 mld zł za granicę. Przy jednoczesnym sprowadzaniu kapitału z zagranicy
na poziomie 438 825 027,29 zł. Przy założeniu średniego kursu euro na poziomie 3,8771 zł
zgodnie z Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie
średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości
zamówień publicznych (Dz. U. Nr 241, poz. 1763). Obecnie kurs ten zgodnie z analogicznym
rozporządzeniem (Dz. U. Nr 224, poz. 1796) wynosi 3,839. Należy zwrócić uwagę,
iż w 2008 roku saldo przepływów pomiędzy Polską a UE wyniosło 3 986 437 621 zł
dla Polski. Pomimo to znaczna część polskich środków publicznych zostaje
przetransferowana za granicę.
42 definiowanych zgodnie z art. 5 § 1 Ustawy o finansach publicznych jako „dochody publiczne, środki
pochodzące z Unii Europejskiej, pozostałe środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi, przychody budżetu
państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych
(…) oraz przychody jednostek sektora finansów publicznych”
28
Ponadto w sytuacji, gdy zamawiający i wykonawca należą do grupy podmiotów
międzynarodowych, tj.: określonych przez WTO lub będących instytucjami
międzynarodowymi, wówczas rynek zamówień publicznych określa się jako światowy.
2.3.3 Stopień legalności rynku
Rynki ze względu na stopień legalności można podzielić się na rynek legalny (biały),
rynek półlegalny (szary) oraz rynek nielegalny (czarny). Rynkiem białym nazywa się rynek,
na którym dochodzi do zarejestrowanych, opodatkowanych transakcji, a ich przedmiotem
jest obrót towarów, czy świadczenie usług nie zabronionych przez państwo. Pod pojęciem
rynku szarego rozumie się rynek, na którym dochodzi do transakcji dozwolonych
przez prawo, które jednak nie zostały zarejestrowane, opodatkowane i z których
nie są przekazywane świadczenia na ubezpieczenia społeczne. Zaś na rynku czarnym
występuje obrót towarami, usługami zabronionymi w świetle prawa.43
U podstaw rynku zamówień publicznych stoi Ustawa PZP, która określa zarówno
zakres przedmiotowy, podmiotowy oraz procedury udzielania zamówień publicznych. Z tego
względu rynek zamówień publicznych stanowi przykład rynku białego, na którym występują
liczne kontrole, które mają zapobiec wszelkim przejawom niedopełnienia procedur
określonych przez ustawodawcę. Kontrole te zostały przedstawione na Wykresie 1. Ponadto,
w 2008 roku rozpatrzono 1 583 odwołania. Świadczy to o staraniach ustawodawcy by rynek
zamówień publicznych funkcjonował w możliwie praworządny sposób, utrzymując swój
legalny charakter. Jednak nie jest możliwe skontrolowanie wszystkich postępowań
o udzielenie zamówienia publicznego. Pewne nielegalne działania są niewykrywalne, chyba
że jedna ze stron nie dotrzyma warunków ustaleń i wyjawi nieprawidłowość.
43 Klimczak B: Mikroekonomia, op. cit., s. 72.
N. G. Mankiw, M. P. Taylor, Mikroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2009, s. 109
– 132.
29
2.3.4 Sposób poznawania właściwości towarów
Występuje również podział (R. Nelsona) ze względu na sposób poznania właściwości
towaru. Mowa tutaj o:
rynkach, na których jakość towarów została lub mogła zostać zweryfikowana
przed nabyciem (użyciem), np.:
o w przypadku dostaw – zamówienie na dostawę energii elektrycznej
i świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej;
o w przypadku usług – zamówienie na przeprowadzenie badań lekarskich
dla osób bezrobotnych kierowanych na szkolenia;
o w przypadku robót budowlanych – zamówienie na wykonanie remontu
budynku obejmującego wymianę instalacji elektrycznej,
rynkach, na których jakość można zweryfikować podczas użytkowania, np.:
o w przypadku dostaw – zamówienie na dostawę artykułów spożywczych
o w przypadku usług – zamówienie na odbiór stałych odpadów,
segregowanych na odpady komunalne, zielone, folię, tekturę, suchą frakcję z danego
obiektu;
Wykres 1: Kontrola udzielania zamówień publicznych w 2008 r.
Źródło: Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych Nr 12/2008
30
o w przypadku robót budowlanych – zamówienie na wymianę pokrycia
dachu skrzydła głównego
rynkach, na których jakość towarów pozostaje nie zweryfikowana pomimo
ich użycia44
:
o w przypadku dostaw – zamówienie na dostawę środków
dezynfekcyjnych
o w przypadku usług – zamówienie na organizacja i przeprowadzenie
szkoleń;
o w przypadku robót budowlanych – zamówienie na remont drogi
dojazdowej do gruntów rolnych.
W kontekście tego kryterium rynek zamówień publicznych jest wykładnią
wymienionych typów rynku. Pomimo obowiązku jaki został nałożony na Zamawiającego
w zakresie opracowania Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, zdarza się,
iż Zamawiający nie jest w stanie określić precyzyjnie przedmiotu, a jedynie rozpoznaje
potrzebę. Wówczas często ciężko mówić o możliwości weryfikacji właściwości towaru
podczas lub po użytkowaniu. Wynika to z różnorodności i specyfiki przedmiotu zamówień.
2.3.5 Kontakt między nabywcą a sprzedawcą
Ze względu na kontakt pomiędzy nabywcą a sprzedawcą rynek, zgodnie z koncepcją
O. Williamsona, dzielimy na:
rynek, na którym nie dochodzi do kontaktów pomiędzy nabywcą a sprzedawcą.
Na tym rynku występują pośrednicy, którzy w imieniu kontrahentów dokonują transakcji,
rynek, gdzie transakcja jest wynikiem bezpośredniego kontaktu pomiędzy
nabywcą a sprzedawcą, tzw. rynek klientów.
Postępowanie o udzielenie zamówienia przygotowuje i przeprowadza zamawiający45
.
Wykonawcą jest podmiot określony Ustawą PZP, który wyraził wolę ubiegania się
o udzielenie zamówienia publicznego poprzez złożenie oferty lub zawarł umowę w sprawie
44 Klimczak B.: Mikroekonomia, op. cit, s 73. 45 Ustawa PZP, art. 15 § 1.
31
zamówienia publicznego. Biorąc to pod uwagę rozpatrywany rynek wykazuje cechy rynku
klientów. Odmienna sytuacja może mieć miejsce, gdy zamawiającym jest zamawiający
centralny, występujący w imieniu kilku46
zamawiających z administracji rządowej. Ponadto,
kiedy kilku zamawiających, na mocy art. 16 Ustawy PZP, chce wspólnie przeprowadzić
postępowanie i udzielić zamówienia, wyznaczają oni spośród siebie upoważnionego
zamawiającego. Co więcej, zgodnie z art. 15 § 2 „zamawiający może powierzyć
przygotowanie lub przeprowadzeni postępowania o udzielenie zamówienia własnej jednostce
organizacyjnej lub osobie trzeciej”, są oni tzw. pełnomocnikami zamawiającego. Natomiast
wykonawca może ustanowić pośrednika, by go reprezentował w kontaktach z zamawiającym.
Wówczas mamy do czynienia z rynkiem, na którym nie dochodzi do bezpośredniego kontaktu
pomiędzy nabywcą a sprzedawcą.
Na zakończenie należy nadmienić, iż wartość polskiego rynku zamówień publicznych
szacuje się na 109,5 mld zł w 2008 r. Jest to wartość oszacowana na podstawie ogłoszeń
opublikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych.47
2.3.6 Zawodność rynku
Na skutek licznych zmian przebiegających równocześnie podczas okresu transformacji
obserwowano znaczny opór jednostek objętych ustawą o zamówieniach publicznych wobec
obowiązku jej stosowania. Po 1994 roku wpływały na to również wcześniejsze praktyki
wydatkowania środków przez podmioty objęte przepisami dotyczącymi zamówień
publicznych. Opór ten świadczy, iż udział podmiotów sfery publicznej w gospodarce jest
jedynie stymulowany przepisami, bez których nie byłyby one zainteresowane
wydatkowaniem środków w sposób określony przez ustawodawcę.
Liczne zmiany obowiązujących ustaw (tak Ustawy o zamówieniach publicznych
jak i Ustawy Prawo Zamówień Publicznych) pokazują niską jakość stanowionego prawa,
wpływają na poczucie niepewności odczuwane przez uczestników rynku, a w następstwie
brak zaufania do systemu. Ponadto uczestnicy rynku zamówień publicznych nie posiadają
doskonałej informacji, co zniekształca obraz rzeczywistości i wpływa na efektywność
gospodarki zasobami.
46 Ustawa PZP definiuje tę liczbę jako ponad jeden. 47 Sprawozdanie z…, op. cit., s 66.
32
Zawodność państwa to przede wszystkim nieefektywność administracji państwowej,
działania grup interesu i poszukiwania rent, jak również korupcja, czy wypychanie sektora
prywatnego z rynku.
Mimo to państwo w swych działaniach stymuluje rozwój tej sfery rynku jaką
są zamówienia publiczne, by zapewnić dostarczenie dóbr publicznych (bez możliwości
wykluczenia kogokolwiek z ich korzystania), ograniczyć nierówności społeczne w podziale
dochodu narodowego, zniwelować różnice w dostępie do dóbr społecznie pożądanych,
zapewnić konkurencyjność rynków, ograniczyć asymetrię informacji, czy skalę
i występowanie efektów zewnętrznych.
2.4 Specyfika podmiotów występujących na rynku zamówień publicznych
2.4.1 Specyfika zamawiającego
Zamawiającym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna
nie posiadająca osobowości prawnej zobowiązana do stosowania Ustawy PZP.
Zamawiającymi są zatem (powołując się na zakres podmiotowy) „organy państwowe
i samorządowe podmioty prawa publicznego, stowarzyszenia złożone z jednego lub większej
liczby takich organów bądź z tzw. podmiotów prawa publicznego oraz przedsiębiorstwa
działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki i usług pocztowych.”48
Zamawiający
ponosi odpowiedzialność swoich działań w tym w przypadku nie stosowania się do ustawy,
odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
2.4.1.1 Zamawiający sektorowy
Wyróżnia się dwie grupy zamawiających:
zamawiających klasycznych
zamawiających sektorowych.
48 Sprawozdanie z…, op. cit., s 20.
33
Zamawiającego sektorowego rozpoznaje się na podstawie dwóch kategorii. Są nimi
przedmiot zamówienia (przesłanka przedmiotowa) oraz kim jest zamawiający (przesłanka
podmiotowa). Do zakresu przedmiotowego wyróżniającego zamówienia sektorowe zaliczamy
następujące rodzaje działalności:
1) poszukiwanie, rozpoznawanie a także wydobywanie gazu ziemnego, węgla
kamiennego, węgla brunatnego i innych paliw stałych, ropy naftowej oraz jej naturalnych
pochodnych
2) zarządzanie portami morskimi lub śródlądowymi, lotniskami
oraz udostępnianie ich przewoźnikom morskim, powietrznym i śródlądowym,
3) tworzenie sieci przeznaczonych do świadczenia publicznych usług związanych
z wytworzeniem, transportem i dystrybucją energii elektrycznej, ciepła, gazu bądź
dostarczanie energii elektrycznej, gazu lub ciepła do takich sieci bądź kierowanie takimi
sieciami,
4) tworzenie sieci, które mają służyć świadczeniu publicznych usług t. j.
produkcja bądź dystrybucja wody pitnej, dostarczanie wody pitnej do takich sieci, kierowanie
takimi sieciami,
5) obsługa sieci świadczących usługi publiczne w obszarze transportu
kolejowego, autobusowego, trolejbusowego, tramwajowego, koleją liniową bądź przy użyciu
systemów automatycznych,
6) świadczenie usług pocztowych.49
Przesłanką podmiotową stanowią przepisy ustawy PZP, o których mowa w art. 3 ust. 1
pkt 3 (bądź był ich związkiem) oraz w art. 3 ust. 1 pkt 4. Podmioty kwalifikujące się
do zamawiających sektorowych na mocy art. 3 ust. 1 pkt 4 mogą należeć do sektora
prywatnego, a obowiązek stosowania przez nie Ustawy PZP wynika z wpływu państwa
na te jednostki poprzez udzielanie im praw szczególnych bądź wyłącznych. Prawami
szczególnymi lub wyłącznymi nazywamy prawa przyznawane w drodze ustawy bądź decyzji
administracyjnej. Polegają one na zastrzeżeniu prawa do wykonywania określonej
działalności dla jednego, bądź większej liczby podmiotów, jeżeli spełnienie określonych
odrębnymi przepisami warunków uzyskania takich praw nie powoduje obowiązku
ich przyznania.
49 Ustawa PZP art. 132 § 1
34
Zamówienia sektorowe ponadto charakteryzują się:
wyższym progiem zobowiązującym do stosowania Ustawy PZP w stosunku
do „zamówień klasycznych”.
Przepisy Ustawy PZP dotyczące zamawiających sektorowych przewidują
dodatkowe przesłanki przedmiotowe wyłączające obowiązek stosowania Ustawy PZP.
Istnieje ewentualność zwolnienia z obowiązku stosowania Ustawy PZP
zamawiających sektorowych, działających na rynku konkurencyjnym, do którego dostęp nie
jest ograniczony. Ma to miejsce na skutek opublikowanej przez Komisję Europejską decyzji.
W przypadku zamówień sektorowych do podstawowych trybów należą:
przetarg nieograniczony, przetarg ograniczony oraz negocjacje z ogłoszeniem (który stanowi
tryb szczególny w przypadku „zamawiających klasycznych”).
Możliwym jest, by terminy w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu
ograniczonego lub negocjacji z ogłoszeniem były krótsze niż w przypadku przeprowadzania
postępowań z wykorzystaniem tych trybów przez zamawiających klasycznych.
Wyłączenia stosowania Ustawy PZP zostały również przewidziane
w przypadku zamówień sektorowych na usługi, roboty budowlane oraz w niektórych
przypadkach także na dostawy, udzielanych podmiotom powiązanym z zamawiającym
na zasadach określonych przez ustawodawcę.
Zamawiający ma możliwość odstąpienia od obowiązku żądania wadium
jak również zabezpieczenia należytego wykonania umowy.
Istnieje możliwość stosowania „preferencji unijnych”. Polegają
one na przewadze ofert, w których udział towarów pochodzących z państw członkowskich
Unii Europejskiej bądź państw, z którymi Wspólnota Europejska zawarła umowy o równym
traktowaniu przedsiębiorców, przewidziany w ofercie przekraczał 50%.50
Zamawiający sektorowi stanowią stosunkowo nieliczną grupę podmiotów,
która ma jednak znaczący wpływ na ogólną wartość rynku zamówień publicznych. Świadczy
o tym fakt, iż średnia wartość przetargów sektorowych jest znacznie wyższa niż średnia
wartość wszystkich przetargów, co jest w znacznym stopniu zależne od specyfiki
podmiotowej i przedmiotowej.
50 Pokrzywiak J., Baehr J., Kwieciński T.: Wprowadzenie do systemu zamówień publicznych, wyd. Urząd
Zamówień Publicznych, Warszawa 2006, s. 53-55.
35
2.4.1.2 Zamawiający klasyczny a zamawiający sektorowy
Na podstawie sprawozdań o udzielonych zamówieniach z 2008 r. można określić
liczbę zamawiających na 12 183. Wartość ta nie uwzględnia zamawiających, którzy udzielali
zamówień poniżej progu 14 000 euro, gdyż nie są oni objęci obowiązkiem publikowania
ogłoszeń. Wśród wszystkich zamawiających grupa zamawiających klasycznych stanowiła
aż 11 747, podczas gdy zamawiających sektorowych było zaledwie 436. Rozpatrując
obie grupy pod względem udzielonych zamówień, zamawiający sektorowi w 2008 roku
udzielili ok. 168 273 zamówień o wartości 33,4 mld zł, natomiast zamawiający sektorowi
udzielili 1 820 zamówień o wartości 19,1 mld zł. Sytuacje opisane zostały przedstawione
na wykresach.
2.4.1.3 Obowiązki zamawiającego
Zamawiający jest zobowiązany do przygotowania i przeprowadzenia postępowania
z zachowaniem zasad i procedur określonych przepisami PZP. Może on powierzyć
te czynności własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej, wówczas mówi się
o pełnomocniku zamawiającego. Osobą odpowiedzialną za przygotowanie i przeprowadzenie
Wykres 2: Struktura zamawiających na rynku zamówień
publicznych w Polsce w 2008 r.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdanie z funkcjonowania
systemu zamówień publicznych w 2008 roku, http:/www.uzp.gov.pl.
36
postępowania jest kierownik zamawiającego, który może pisemnie przekazać zastrzeżone
dla niego czynności innym pracownikom zamawiającego.
Kierownik zamawiającego ma obowiązek powołać komisje do przeprowadzenia
postępowania, tzw. „komisję przetargową”, w przypadku, gdy wartość zamówienia
przekracza tzw. „progi unijne”. Komisja ta może mieć charakter stały lub być powoływana
do przygotowania i przeprowadzania określonych postępowań. Stanowi ona grupę
pomocniczą kierownika, a jej głównym celem jest weryfikacja i ocena ofert złożonych przez
wykonawców w zakresie spełnienia warunków udziału w postępowaniu. Zakres kompetencji
komisji przetargowej może zostać rozszerzony przez kierownika. Komisja składa się
co najmniej z trzech osób.51
Na wykresie 4 została przedstawiona ilość zamawiających, którzy udzielili zamówień
na podstawie procedur określonych Ustawą PZP w 2008 roku. Wartości te zostały
opracowane na podstawie sprawozdań o udzielonych zamówieniach za rok 2008, jednak
obowiązek przekazywania rocznych sprawozdań dotyczy jedynie zamawiających,
którzy udzielili w danym roku sprawozdawczym zamówień na wartość ponad 14 000 euro,
co stanowi dolny próg określony w ustawie. W związku z tym liczba zamawiających
jest znacznie większa niż przedstawiona na wykresie. Podmioty, które wydatkują środki
publiczne do wartości 14 000 euro nie stosują Ustawy PZP, ale muszą je wydatkować zgodnie
51 Źródło: opracowanie własne.
ZAMAWIAJĄCY
Kierownik
Zamawiającego
Członek komisji
przetargowej
Członek komisji
przetargowej
Członek komisji
przetargowej
Wykres 3: Struktura funkcjonalna zamawiającego
Źródło: opracowanie własne
37
z zasadami określonymi Ustawą o Finansach Publicznych i Ustawą o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych52
. Zasady te określone zostały w Ustawie PZP.
2.4.2 Tryby zamówień publicznych
Zanim zamawiający zdecyduje, w jakim trybie, spośród zamkniętego katalogu, udzieli
zamówienia musi określić przedmiot zamówienia, oszacować jego wartość. Ma to wpływ
na terminy kolejnych czynności w postępowaniu. Musi także przeprowadzić badanie rynku.
W przypadku rynku, na którym występuje wielu wykonawców najlepszym trybem jest
tryb przetargu nieograniczonego. Natomiast gdy występuje kilku potencjalnych wykonawców
korzystnie jest zastosować tryb przetargu ograniczonego. Najgorszą sytuacją z jaką może
spotkać się zamawiający jest sytuacja monopolu podaży lub monopolu bilateralnego. Pozwala
ona zastosować zamówienie z wolnej ręki, co niekoniecznie w tym przypadku stanowi o jej
atrakcyjności.
Gdy wszystkie czynności poprzedzające wybór trybu zostaną wykonane, wówczas
podejmowana jest decyzja, co do trybu. Występują dwie klasy trybów: konkurencyjne
52 Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
Dz.U. 2005 nr 14 poz. 114.
12 200
12 932
11 701
12 183
10 800
11 200
11 600
12 000
12 400
12 800
13 200
2005 2006 2007 2008
Wykres 4: Ilość zamawiających w 2008 r. na
podstawie sprawozdań o udzielonych zamówieniach.
Źródło: Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zamówień
publicznych w 2008 roku, wyd. Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 2009.
38
i niekonkurencyjne. Do konkurencyjnych zaliczamy jedynie przetarg ograniczony
oraz przetarg nieograniczony. Pozostałe sześć trybów należy do klasy przetargów
niekonkurencyjnych (negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny, negocjacje
bez ogłoszenia, zamówienie z wolnej ręki, zapytanie o cenę, licytacja elektroniczna).
2.4.2.1 Przetarg nieograniczony
Przetarg nieograniczony stanowił do momentu wejścia w życie PZP w 2004 r. jedyny
tryb podstawowy, w rozumieniu, iż jego stosowanie nie było ograniczone obligatoryjnym
wystąpieniem określonych przesłanek ustawowych. W wyniku tego był to jeden z najczęściej
wykorzystywanych trybów. Pomimo zmiany ustawy jego wykorzystanie nadal dominuje
w stosunku do pozostałych trybów. W związku z jego wysoką konkurencyjnością, zjawisko
to jest pozytywne dla rynku zamówień publicznych.
Czynności związane przeprowadzaniem postępowania w trybie przetargu
nieograniczonego można scharakteryzować w etapach przedstawionych w uproszczeniu
na Wykresie 5. Postępowanie rozpoczyna opublikowanie ogłoszenia o zamówieniu
w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej. Jeżeli
wartość zamówienia nie przekracza progów określonych na podstawie art. 11 § 8,
zamawiający zamieszcza ogłoszenie o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych
(dalej zwanym: BZP). Jeżeli wartość zamówienia jest większa niż tzw. progi unijne, wówczas
Wykres 5: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 39-46.
39
zamawiający przekazuje ogłoszenie o zamówieniu Urzędowi Oficjalnych Publikacji
Wspólnot Europejskich. Zamawiający może opublikować ogłoszenie także w inny sposób,
w tym poinformować znanych sobie wykonawców oferujących dobra będące przedmiotem
zamówienia.
Zamawiający sporządza Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia (dalej zwaną:
SIWZ). Następnie publikuje ją, nie wcześniej jednak niż w dniu jej opublikowania w BZP.
W odpowiedzi w wyznaczonym terminie wykonawcy składają oferty. Zamawiający musi
zażądać od wykonawcy wadium, w sytuacji gdy wartość zamówienia przewyższa progi
unijne. Jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż progi unijne zamawiający może zażądać
od wykonawcy wniesienia wadium. Wysokość wadium nie może przekraczać 3% wartości
zamówienia, w przypadku zamówień uzupełniających wysokość wadium określa się
w oparciu o wartość zamówienia podstawowego. Ustawa dopuszcza kilka form wnoszenia
wadium. Wykonawca ma obowiązek (jeżeli wymagane) wnieść wadium przed upływem
terminu składania ofert. 53
Postępowanie kończy wybór najkorzystniejszej oferty, zgodnie
z kryteriami określonymi w SIWZ. Ustawa PZP pod pojęciem najkorzystniejszej oferty
określa ofertę, która została wybrana ze względu na cenę lub ze względu na cenę i inne
kryterium (np.: funkcjonalność, parametry techniczne, jakość, itp.).54
Tryb ten jest dość popularny, ze względu na prostotę proceduralną i szybkość
realizacji (ok. 36 dni). Ponadto zdarza się iż jest wykorzystywany by uruchomić inne tryby.
53 Ustawa PZP, art. 45 – 46. 54 Ustawa PZP, art. 91.
Wykres 6: Udział przetargów nieograniczonych z uwzględnieniem progów UE
we wszystkich zamówieniach
Źródło: opracowanie własne
40
2.4.2.2 Przetarg ograniczony
Zamawiający przygotowuje publiczne ogłoszenie o zamówieniu oraz SIWZ,
analogicznie jak w przypadku przetargu nieograniczonego. Wykonawcy składają wnioski
o dopuszczenie do udziału w przetargu. Spośród złożonych ofert zamawiający wybiera pięć
do dwudziestu najlepszych i zaprasza ich do składania ofert. Zakończeniem jest wybór
najlepszej oferty.
Zatem różni się on od przetargu nieograniczonego etapem składania wniosków
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wyłonieniem takiej ilości wykonawców, która
gwarantować będzie konkurencyjność, nie mniejszej jednak niż pięciu i nie większej
niż dwudziestu. Przy czym dolny próg nie zostaje zachowany jeżeli zgłosi się mniej niż pięciu
wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu.55
Chociaż procedura przetargu ograniczonego jest bardziej skomplikowana, gdyż
wymaga podwójnej oceny ofert oraz podwójnego wysyłania zaproszeń to jednak do 2006 r.
wykazywała się mniejszą czasochłonnością w stosunku do przetargu nieograniczonego.
Jednak zmiana progów od których stosuje się obligatoryjnie PZP i nowelizacje tej ustawy
z 2006 i 2007 r. sprawiły, że przetarg ograniczony stał się dłuższą procedurą.
Jest to tryb bardzo niepopularny ze względu na czas trwania (ok. 65 dni) i konieczność
podwójnej oceny, podwójnego wysyłania zaproszeń.
55 Ustawa PZP art. 51 ust. 1 i 3.
Wykres 7: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie przetargu ograniczonego
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 47-53.
41
Spore znaczenie dla czasu trwania postępowania w tym trybie ma wartość
zamówienia. Przy zamówieniach nieprzekraczających progów unijnych zamawiający może
podpisać umowę już 30-37 dni od publikacji ogłoszenia o zamówienia. Natomiast
w przypadku zamówień równych lub przekraczających progi, okres ten może wydłużyć się
nawet do 90 dni. Ratunkiem dla zamawiającego stała się jednak, możliwość uznania
zamówienia za pilną potrzebę, co umożliwiło skrócenie tego postępowania do 35 dni.56
W 2005 r. z procedury przyśpieszonej skorzystano w 21,5% przypadków, rok później
w 17,3%.57
W 2008 r. średni czas trwania postępowania dla wartości zamówienia poniżej
progów UE wyniósł 36 dni dla przetargu nieograniczonego, i 65 dni dla przetargu
ograniczonego.58
W rezultacie ten skomplikowany i czasochłonny tryb nigdy nie stanowił
więcej niż 5,1% postępowań powyżej progów UE i 0,4% w przypadku niższych wartości
zamówień.
56 Z. Leszczyński, Jak udzielić zamówienia publicznego w poszczególnych trybach Część I, Zamówienia
Publiczne Doradca, Nr 12 z grudnia 2007 r. 57 Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2006 r., Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 2007 r., str. 27 58 Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2008 r., Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 2009 r., str. 61
42
2.4.2.3 Negocjacje z ogłoszeniem
Negocjacje z ogłoszeniem są pierwszym z trybów o ograniczonej dostępności
dla zamawiających (w stosunku do zamawiających sektorowych jest to ostatni tryb
podstawowy). By udzielić zamówienia w takich trybach należy spełnić przesłanki ustawowe
ich stosowania. Jak wskazuje praktyka, już samym problemem dla zamawiających, którzy
chcą skorzystać z takiego postępowania jest prawidłowe odczytanie litery prawa. W ponad
39% postępowań o zamówienie publiczne skontrolowanych jedynie pod kątem prawidłowości
stosowania przesłanek upoważniających do wszczęcia postępowania w danym trybie (innym
niż tryb przetargu nieograniczonego i ograniczonego) ujawniono naruszenia przepisów
Ustawy PZP.
Zamawiający na podstawie negocjacji z wykonawcami dokonuje uzupełnienia
specyfikacji. Dla tego ten tryb najlepiej wykorzystać, gdy zamawiający chce pozyskać wiedzę
wykonawców, co do przedmiotu zamówienia.59
W przeciwieństwie do podobnego – dialogu
konkurencyjnego, tutaj dostaje tę wiedzę w postaci ofert wstępnych i sam decyduje,
jak doprecyzuje lub uzupełni SIWZ. Jednak zmiany nie mogą istotnie wpłynąć na pierwotny
kształt zamówienia. Takie rozwiązanie chroni wykonawców, którzy zaangażowali swoje
59 Zbigniew Leszczyński, Jak udzielić zamówienia publicznego w poszczególnych trybach Część II,
Zamówienia Publiczne Doradca, Nr 1 ze stycznia 2008 r.
Wykres 8: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie negocjacji z ogłoszeniem
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 54-60.
43
środki w negocjacje w określonym kierunku i prawdopodobne jest, że nie byliby wstanie
złożyć ofert, gdyby przedmiot zamówienia bardzo odbiegał od początkowej koncepcji.
W negocjacjach z ogłoszeniem zamawiający po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu,
zaprasza wybranych wykonawców do składania ofert, które jednak nie zawierają ceny.
Później następują negocjacje, a kolejnym etapie zamawiający zaprasza wykonawców
do złożenia ofert.60
Zaleta tego trybu, a więc możliwość pozyskania wyrafinowanej wiedzy technicznej
lub ekonomicznej (np. co do wyceny ryzyka zastosowania konkretnej technologii) stanowi też
o rzadkim jego wykorzystaniu. Jest to najbardziej skomplikowany tryb, który średnio zajmuje
99 dni, dlatego też nie cieszy się on dużą popularnością. Pomimo to, dzięki niemu
zamawiający jest w stanie pozyskać wiedzę wykonawców co do przedmiotu zamówienia.
2.4.2.4 Dialog konkurencyjny
Dialog konkurencyjny jest procedurą bardzo zbliżoną do negocjacji z ogłoszeniem.
W zasadzie zastąpił on negocjacje z ogłoszeniem w formie w jakiej te występowały
do połowy 2006 r. Jak ujmuje to jeden z publicystów:
60 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 54.
Wykres 9: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie dialogu konkurencyjnego
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 60a-60e.
44
Dialog konkurencyjny rozpoczyna opublikowanie ogłoszenia o zamówieniu.
W odpowiedzi wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału w dialogu.
Zamawiający zaprasza od trzech (pięciu – w przypadku wartości zamówienia powyżej
progów unijnych) wykonawców do dialogu. Dialog trwa aż do momentu, gdy zamawiający
będzie w stanie określić rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej spełniające jego potrzeby.
Po zakończonym dialogu zamawiający zaprasza biorących w nim udział wykonawców
do składania ofert. Wraz z zakończeniem dialogu zamawiający przekazuje SIWZ,
z uwzględnieniem prawa zamawiającego do zmiany wymagań będących przedmiotem
dialogu.61
Tryb ten wykorzystywany w przypadku, gdy przedmiot zamówienia skomplikowany,
a jego sprecyzowanie wymaga specjalistycznej wiedzy. W tym trybie cena nigdy nie stanowi
jedynego kryterium wyboru.
2.4.2.5 Negocjacje bez ogłoszenia
Negocjacje bez ogłoszenia są trybem, w którym nie dochodzi do opublikowania
ogłoszenia o zamówieniu w powszechnie dostępnych miejscach np. w siedzibie,
czy na stronie internetowej, tak jak to miało miejsce przy poprzednich trybach. W tym trybie
61 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 60a-60e.
Wykres 10: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie negocjacji bez ogłoszenia
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 61-65.
45
zamawiający negocjuje warunki umowy w sprawie zamówienia publicznego z wybranymi
przez siebie wykonawcami. W kolejnym etapie zostają oni zaproszeni do złożenia ofert.
Aby nie wykorzystywano tego trybu wbrew zasadom uczciwej konkurencji
i powszechności, ustawodawca wyraźnie określił, w jakich sytuacjach zamawiający może
wykorzystać ten tryb. Mowa tutaj o:
sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie przetargu
nieograniczonego bądź ograniczonego, nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie
do udziału, ani żadna oferta, ewentualnie wszystkie oferty zostały odrzucone, a pierwotne
warunki nie zostały w istotny sposób zmienione,
w wyniku konkursu, w którym nagrodę stanowiło zaproszenie do negocjacji
bez ogłoszenia co najmniej dwóch laureatów konkursu,
przedmiot zamówienia stanowią rzeczy wytwarzane jedynie w celach
badawczych, doświadczalnych bądź rozwojowych, nie zaś w celu zapewnienia zysku bądź
pokrycia poniesionych kosztów badań lub rozwoju,
zaistniała pilna potrzeba udzielenia zamówienia, i nie wynika ona z przyczyn
leżących po stronie zamawiającego. Sytuacja ta wcześniej była nie do przewidzenia,
a w zaistniałych okolicznościach nie jest możliwe zachowanie terminów określonych
dla trybów podstawowych, jak i dla negocjacji z ogłoszeniem.
Brak określonych terminów minimalnych postępowania zachęca zamawiających
do stosowania negocjacji bez ogłoszenia. Zastosowanie tego trybu możliwe jest wyłącznie
w sytuacji spełnienia przynajmniej jednej z czterech przesłanek wymienionych w art. 62 ust. 1
PZP. W uproszczeniu, tryb ten może być stosowany go w sytuacji, gdy:
wcześniej w jednym z trybów przetargowych nie wyłoniono kontrahenta
w wyniku konkursu wyłoniono co najmniej dwóch autorów prac, a zgodnie
z postanowieniami konkursu dalej ze zwycięzcami będą prowadzone negocjacje
bez ogłoszenia
przedmiot zamówienia stanowią rzeczy wytwarzane w celach badawczo-
rozwojowych (nie zaś komercyjnych)
z uwagi na pilną potrzebę wynikającą z nieprzewidywalnych przyczyn, nie jest
możliwe zastosowanie jednego z trybów przetargowych lub negocjacji z ogłoszeniem.
46
Pilność udzielenia zamówienia musi być konsekwencją zaistnienia okoliczności,
których wcześniej nie dało się przewidzieć. Na ogół podyktowana jest koniecznością
uniknięcia negatywnych konsekwencji, które spowodowane byłyby nie podjęciem
w określonym czasie stosownych działań.
2.4.2.6 Zamówienie z wolnej ręki
Zamówienie w trybie zamówienia z wolnej ręki odbywa się na skutek negocjacji tylko
z jednym wykonawcą. Tryb ten ma bardzo ściśle określone okoliczności, które zezwalają
zamawiającemu na wykorzystanie tego trybu, należą do nich np.: na danym rynku występuje
sytuacja monopolu lub przedmiot zamówienia obejmuje prawa autorskie. Tryb
ten jest znacznie nadużywany, a udział jego wykorzystania w 2008 roku w stosunku
do pozostałych trybów wynosił ok. 20% (19,5% w przypadku zamówień poniżej progów
unijnych, a 22% powyżej tych progów). Jest to tryb najmniej konkurencyjny.
Do przesłanek zezwalających na stosowanie tego trybu zaliczamy przede wszystkim:
1. zamówienie może być wykonane zaledwie przez jednego wykonawcę
z ustawowo określonych przyczyn:
o bierze się tutaj pod uwagę wszystkich wykonawców znajdujących się
na terenie Unii Europejskiej
Wykres 11: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 66-68.
47
o nie wystarczy przekonanie zamawiającego, że określony wykonawca
jest jedynym, który ze względu na szczególne zaufanie, doświadczenie i możliwości
organizacyjne, jest w stanie wykonać zamówienie62
o bez przeszkód można zastosować tryb, gdy przedmiotem zamówienia
objętego monopolem
o trzeba zwrócić szczególną uwagę na występowanie na rynku
odpowiednich substytutów przedmiotu zamówienia
3. wystąpiła potrzeba natychmiastowego wykonania zamówienia,
a nie ma możliwości zrealizowania go w terminach ustalonych dla innych trybów
4. gdy trzeba zrealizować zamówienie dodatkowe
5. w sytuacji, gdy na wskutek likwidacji lub upadłości innego podmiotu można
dokonać szczególnie korzystnego zamówienia
Biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter przesłanek ustawowych do zastosowania tego
trybu, nie powinien on występować zbyt często. W Polsce, niestety, występuje odmienna
sytuacja. W 2009 r. (do 31 października) udzielono w tym trybie aż 25% zamówień.63
62
wyrok NSA z dnia 11 września 2000 sygn. akt II SA 2074/00, wyrok SN z dnia 6 lipca 2001 sygn. akt III EN
16/01
[za:] Wytyczne dotyczące interpretacji przesłanek […]. Urząd Zamówień Publicznych 63 Informator Urzędu Zamówień Publicznych nr 5, listopad 2009 r., str. 95
48
2.4.2.7 Zapytanie o cenę
Tryb zapytania o cenę charakteryzuje się tym, iż zamawiający kieruje pytanie
o cenę do wybranych przez siebie wykonawców (w liczbie nie mniejszej niż 5) i zaprasza
ich do składania ofert. Zamawiający może wykorzystać ten tryb, gdy przedmiotem
zamówienia są powszechnie dostępne dobra (dostawy lub usługi), o ustalonych standardach
jakościowych oraz wartość zamówienia nie przekracza progów unijnych. Kryterium w tym
trybie stanowi cena, dlatego każdy z wykonawców ma możliwość zadeklarowania jej raz.64
Tryby zapytania o cenę jest jednym z trzech (obok negocjacji bez ogłoszenia
i zamówienia z wolnej ręki) postępowań niepoprzedzonych publicznym ogłoszeniem
o zamówieniu. Jednak w przeciwieństwie do udzielania zamówienia z wolnej ręki,
konkurencyjność zapewnić ma odpowiednia ilość zaproszonych wykonawców. Wykonawcy
składają jedynie ofertę z ceną, która nie podlega negocjacjom. Zatem jedynym kryterium
oceny ofert jest cena. Aby takie rozwiązanie funkcjonowało, ustawodawca ograniczył
możliwość stosowania tego trybu jedynie do dostaw i usług:
o powszechnie dostępnych,
o o ustalonych standardach jakościowych,
o o wartości zamówienia nie przekraczającej progów UE.
64 Por.: Ustawa PZP, art. 69-73.
Wykres 12: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 69-73.
49
2.4.2.8 Licytacja elektroniczna
Zamawiający poprzez tryb licytacji elektronicznej udziela zamówienia. Wykonawcy
za pomocą formularza internetowego składają kolejne korzystniejsze oferty
(tzw. postąpienia), podlegające automatycznej klasyfikacji. Formularz ten umożliwia
wprowadzanie niezbędnych danych w trybie bezpośredniego połączenia z daną stroną,
na której jest on umieszczony.
Tryb ten jest wykorzystywany w zamówieniach, których wartość nie przekracza
progów unijnych, wydanych na podstawie art. 11 § 8. Może być ona jedno- lub wieloetapowa.
Postępowanie rozpoczyna opublikowanie ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie
Zamówień Publicznych, na swojej stronie internetowej, ale również na stronie, na której
będzie prowadzona licytacja.
Ze względu na wysoką konkurencyjność i prostotę konstrukcji prawnej
oraz dostępność dzięki zastosowaniu metody elektronicznej ten tryb udzielania zamówień
poniżej progów UE w stosunku do ustandaryzowanych dostaw i usług z pewnością będzie
święciły tryumfy. Nowelizacja PZP z 4 września 2008 r. zniosła wymóg posiadania
bezpiecznego podpisu elektronicznego natomiast w 2009 r. uruchomiono bezpłatną platformę
Wykres 13: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego w trybie licytacji elektronicznej
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP, art. 74-81.
50
elektroniczną umożliwiającą przeprowadzanie licytacji.65
Dzięki tym dwóm rozwiązaniom
w pierwszych dziesięciu miesiącach 2009 r. udział licytacji elektronicznej w udzielanych
zamówieniach wzrósł ponad dwukrotnie z 0,5% w 2008 r. do 0,14% (przy udziale 0,24% we
wszczętych postępowaniach o udzielenie zamówienia).66
2.4.3 Specyfika wykonawcy - dostępność rynku zamówień publicznych dla
wykonawców w zależności od trybu zamówienia
Wykonawcom jest osoba fizyczna, osoba prawna bądź jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego,
złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego.67
Aby wykonawca mógł ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego musi spełnić
warunki określone Ustawą PZP. Obejmują one, w przypadku gdy przepisy prawa nakładają
taki obowiązek, posiadanie przez wykonawcę uprawnień do wykonywania określonej
działalności lub czynności. Posiadanie niezbędnej wiedzy i doświadczenia. Dysponowanie
odpowiednim potencjałem technicznym oraz niezbędnymi zasobami ludzkimi zdolnymi
wykonać dane zamówienie. Ponadto musi być w stosunkowo dobrej sytuacji ekonomiczno-
finansowej, którą jest w stanie udowodnić. Wykonawcy mogą ubiegać się o udzielenie
zamówienia wspólnie. Ustawa doprecyzowuje również wykonawców, którzy z powodu braku
wiarygodności lub niespełnienia warunków udziału w postępowaniu, zostają wykluczeni.
Na szczególną uwagę zasługuje przepis zawarty w art. 26 § 2b. Ustawodawca
dopuszcza w nim ubieganie się o udzielenie zamówienia wykonawcy, który polega
na wiedzy, doświadczeniu, potencjale technicznym, wykwalifikowanych zasobach ludzkich,
a także zdolnościach finansowych innych podmiotów. Bez znaczenia pozostaje tutaj
charakter prawny łączącego ich stosunku. W sytuacji takiej, wykonawca zobowiązany jest
udowodnić fakt, że będzie korzystał z zasobów innego podmiotu, np. przedkładając
zamawiającemu pisemne zobowiązanie „partnera” o oddaniu do dyspozycji niezbędnych
zasobów na okres niezbędny do wykonania zamówienia.
65 Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2008 r., Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 2009 r., str. 61 66 Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych NR 10/2009 za okres 01.01.2009 – 31.10.2009,
str. 1-2 67 Ustawa PZP, art. 2 § 11.
51
Prawo dopuszcza również możliwość, kiedy wykonawca powierza realizację
zamówienia podwykonawcom. Jednak jedynie w sytuacji, gdy w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia nie zastrzeżono, iż nie jest to dopuszczalne. Wykonawca może się
zgłosić do zamawiającego, z prośbą o wyjaśnienie treści zawartych w specyfikacji istotnych
warunków zamówienia, a zamawiający ma obowiązek niezwłocznie wyjaśnić wątpliwości
(w terminach określonych Ustawą PZP).
Wykonawca zainteresowany udziałem w postępowaniu o udzielenie zamówienia może
złożyć tylko jedna ofertę. Pozostawia mu się prawo do zmiany bądź wycofania oferty przed
upływem terminu do składania ofert.
2.4.3.1 Tryby zamówień publicznych a dostępność rynku
Ustawa PZP dopuszcza osiem trybów udzielania zamówień publicznych, w tym
zaledwie dwa uznawane za konkurencyjne. W zależności od wybranego przez zamawiającego
trybu udzielania zamówienia, zmienia się charakter i stopień konkurencyjności rynku.
52
Tabela 3: Ocena dostępności rynku zamówień publicznych dla wykonawców w
zależności od trybu zamówienia publicznego
TRYB ZAMÓWIENIA PUBLICZNEGO DOSTĘPNOŚĆ RYNKU DLA WYKONAWCY
1. Przetarg nieograniczony Nieograniczona dostępność do rynku
2. Przetarg ograniczony
I etap: nieograniczony dostęp
II etap: z powodów merytorycznych zostają
zaproszeni do składania ofert jedynie wybrani
wykonawcy
3. Negocjacje z ogłoszeniem
Dostęp ograniczony ponieważ zamawiający
zaprasza do negocjacji wykonawców dopuszczonych
do udziału w postępowaniu. Po negocjacjach wybrany
wykonawca zostaje zaproszony do składania oferty.
4. Dialog konkurencyjny Dostęp ograniczony.
5. Negocjacje bez ogłoszenia Dostęp ograniczony. Zamawiający wybiera
wykonawców.
6. Zamówienie z wolnej ręki Dostęp ograniczony. Negocjacje tylko
z jednym wykonawcom.
7. Zapytanie o cenę Dostęp ograniczony. Najmniej konkurencyjny
tryb.
8. Licytacja elektroniczna Dostęp ograniczony ze względu
na przeszkody techniczne (standaryzacja dostaw).
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawa PZP
2.4.3.2 Liczebność wykonawców
Aby móc w pełni scharakteryzować rynek zamówień publicznych należałoby określić
wielkość podaży na tym rynku mierzoną liczebnością wykonawców. Nie jest to jednak
możliwe, gdyż w przeciwieństwie do zamawiających, którzy zostali poddani obowiązkowi
publikacji od określonej wartości zamówienia, wykonawcy nie są w żaden sposób
rejestrowani. Jedynymi danymi jakimi rynek dysponuje, to dane dotyczące liczby udzielonych
zamówień, które to dane zostały przedstawiona na Wykresie 2.
53
3 Analiza zamówień publicznych w latach 2000-2008
Analiza polskiego systemu zamówień publicznych jest w znacznym stopniu
utrudniona ze względu na brak kompletnych danych statystycznych. Wynika to z faktu,
iż na wskutek licznych zmian w ustawodawstwie (dotyczy to zarówno zmiany obowiązującej
ustawy w 2004 roku jak i liczne nowelizacje do ustaw) następowały zmiany w wymaganiach
dotyczących sprawozdań Urzędu Zamówień Publicznych, a w związku z tym dane
są prezentowane w odmienny, często niedający się porównać sposób. Jedyne informacje,
które mogą w jakimś stopniu obrazować zmiany zachodzące na rynku, znajdują się
w ogłoszeniach publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych, jak również w rocznych
sprawozdaniach o udzielonych zamówieniach. Obowiązkiem ich przekazywania zostali objęci
zamawiający zobowiązania do stosowania przepisów Ustawy PZP. Obowiązek ten wszedł
zaczął być wiążący od 2005 r.
3.1 Rynek zamówień publicznych w liczbach
3.1.1 Wielkość
Wykres 14: Wartość rynku zamówień publicznych w latach 200-2008 w mld zł
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania roczne Urzędu Zamówień
Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych za lata 2000 - 2008
54
Na wykresie została przedstawiona zmiana poziomu wielkości rynku zamówień
publicznych w Polsce w latach 2000-2008. Fluktuacja wartości rynku świadczy o jego
rozwoju. Istotny wpływ na tempo wzrostu miało przystąpienie Polski do Unii Europejskiej.
Co w znaczący sposób zwiększyło wartość wydatkowanych środków. Jako, że Polska
od momentu wstąpienia w szeregi państw członkowskich jest płatnikiem netto, oznacza to,
iż mniej środków transferujemy do Unii Europejskiej niż od niej otrzymujemy. Stwarza
to sprzyjające warunki do rozwoju rynku zamówień publicznych, gdyż środki wspólnotowe
objęte są obowiązkiem wydatkowania z wykorzystaniem przepisów Ustawy PZP.
3.1.2 Struktura rynku zamówień publicznych
W oparciu o wykres 14 można stwierdzić, iż w badanym okresie udział usług
w całym wolumenie zamówień systematycznie rośnie. Kraje wysoko rozwinięte, to kraje
nastawione na obszar usług. W związku z tym rosnący udział usług pozwala wnioskować,
że Polska się rozwija. Udział robót w ogólnym wolumenie zamówień odznacza się względnie
ciągłym spadkiem, przy równoczesnym wzroście dostaw. Na kształtowanie się struktury
zamówień publicznych wpływ ma także fakt pozyskiwania środków z Unii Europejskiej,
Wykres 15: Struktura zamówień publicznych w podziale na rodzaj
zamówienia w latach 2000-2008
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania roczne Urzędu Zamówień
Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych za lata 2000 - 2008
55
które w większości przeznaczane są na dostawy i usługi. Na wskutek braku wartości
nominalnych, trudno określić charakter tych zmian.
Tabela 4: Struktura udzielania zamówień według poszczególnych trybów w
latach 2000 do 2008
2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Przetarg
nieograniczony 97% 97,15% 83% 83,01% 61,51% 76,81% 74,60% 72,41%
Przetarg
ograniczony 0,56% 0,56% 0,22% 1,72% 0,20% 4,15% 5,10% 0,80%
Negocjacje z
ogłoszeniem 2% 2,29% 1,14% 3,28% 0,15% 0,47% 0,80% 0,43%
Dialog
konkurencyjny 0,3% 0,10% 0,02%
Negocjacje bez
ogłoszenia 2,47% 0,66% 1,41% 1,90%
Zamówienia z
wolnej ręki 10% 6,67% 25,18% 16,06% 17,50% 21,06%
Zapytanie o cenę 0,38% 0,38% 6% 2,85% 12,26% 1,05% 5,16%
Licytacja
elektroniczna 0,04% 0,03% 0,05%
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania roczne Urzędu Zamówień Publicznych z
funkcjonowania systemu zamówień publicznych za lata 2000 - 2008
Na uwagę zasługuje fakt, iż w 2006 roku przepisy regulujące rynek zamówień
publicznych uległy zmianie. Zmiany te objęły zarówno zmianę progów, które stanowiły
wyznacznik udzielania zamówień w trybach zapytania o cenę i licytacji elektronicznej.
Co więcej ustawodawca wprowadził nowy tryb jakim był dialog konkurencyjny. Ponadto
w kolejnym roku (2007) podniesiony został najniższy próg stosowania ustawy z 6 tys. euro
do 14 tys. euro.
W Tabeli 4 przedstawiono popularność poszczególnych trybów wśród zamawiających.
Pomimo tak istotnych zmian jak te opisane uprzednio, widoczna jest znacząca przewaga trybu
przetargu nieograniczonego która wprawdzie na przestrzeni lat 2000-2008 wykazuje główny
trend malejący, ale mimo to jest to najczęściej stosowany tryb niemal w 75% przypadków.
Niepokojącym jest natomiast zjawisko rosnącego wykorzystania trybu zamówienia
z wolnej ręki. Jest to najbardziej dyskryminujący tryb, który może prowadzić do patologii
na rynku zamówień publicznych. Ponadto, nie gwarantuje on przejrzystości udzielania
zamówień publicznych, jak również nie stanowi gwarantu swobodnej konkurencji
56
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Niepokój budzi znaczący wzrost
odsetka postępowań prowadzonych w trybie z wolnej ręki, czy negocjacji bez ogłoszenia.
3.1.3 Struktura zamawiających
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych Nr 12/2008
Niewystarczająca ilość danych uniemożliwia przeanalizowanie zmian jakie zaszły
w strukturze udzielania zamówień publicznych w latach 2000-2008 z podziałem
zamawiających na kategorie, dlatego wykres 15 przedstawia udział liczby udzielanych
zamówień według kategorii zamawiających. Najliczniejszą grupę stanowią podmioty
administracji samorządowej, znaczący udział ma również podmiot prawa publicznego, w tym
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jak również instytucja ubezpieczenia
społecznego i zdrowotnego.
Wykres 16: Procent liczby udzielanych zamówień według kategorii zamawiających
(zamówienia powyżej 14 000 euro) w 2008 r.
57
3.1.4 Udział województw w tworzeniu rynku zamówień publicznych
Najwyższy udział w tworzeniu rynku zamówień publicznych ma województwo
mazowieckie. Następnie śląskie, wielkopolskie, małopolskie i dolnośląskie. Są to tereny
odznaczające się wysokim rozwojem ekonomicznym na tle Polski, ponadto znajdują się tam
największe podmioty sektorowe, co w znaczy sposób wpływa na ostateczne wyniki.
Wykres 17: Zamówienia udzielone według województw (zamówienia powyżej 14 000
euro ale poniżej progów UE) w 2008 r.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych Nr
12/2008
58
Zakończenie
W ciągu ostatnich lat można zauważyć gwałtowny wzrost zainteresowania
zamówieniami publicznymi. Jest to spowodowane kilkoma czynnikami warunkującymi
wzrost wartości rynku, wśród których wymienić można: tempo wzrostu produktu krajowego
brutto, wzrost wartości środków pozyskiwanych z Unii Europejskiej i objętych obowiązkiem
wydatkowania w oparciu o zawarte umowy w ramach procedur zamówień publicznych
ujętych w Ustawie PZP oraz rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy.
Zadaniem niniejszej pracy było scharakteryzowanie i przedstawienie zasad
funkcjonowania rynku zamówień publicznych. W pracy została przedstawiona analiza rynku
w latach 2000-2008. Obszerna część pracy poświęcona jest charakterystyce elementów rynku,
które mają wpływ na ustalenie jego atrakcyjności.
Problematyka niniejszej pracy zawiera dwa wątki. W rozdziale pierwszym i drugim
zostały zaprezentowane teoretycznie podstawowe pojęcia i zasady rynku zamówień
publicznych. Natomiast ostatnim poruszanym aspektem jest część badawcza zawierająca
porównanie na przestrzeni ostatnich lat wskaźników określających rynek zamówień
publicznych.
Podsumowując można stwierdzić, iż rynek zamówień publiczny jest jednym
z najbardziej interesujących rynków w ostatnich latach. Odznaczającym się znaczącym
wzrostem wartości, a tym samym ważności dla podmiotów znajdujących się na rynku.
Autorka pracy miała na celu przedstawienie podstawowych zagadnień z zakresu
zamówień publicznych. Ma nadzieje, że chociaż w pewnym stopniu spełni ona zakładane
przez autorkę cele.
59
Bibliografia
Pozycje książkowe:
o Klimczak B., Mikroekonomia, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara
Langego we Wrocławiu, Wrocław 2003.
o Mankiw N. G., Taylor M. P., Mikroekonomia, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 2009.
o Pokrzywniak J., Baehr J., Kwieciński T., Wprowadzenie do systemu zamówień
publicznych, Wydawnictwo Urzędu Zamówień Publicznych, Warszawa 2006.
o Sadowy J., Prawo zamówień publicznych po zmianach z 2009 r., Urząd Zamówień
Publicznych, Warszawa 2010.
o Sołtysińska A., Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, wyd. Kantor
Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004.
o Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2006 r., Urząd
Zamówień Publicznych, Warszawa 2007 r.
o Sprawozdanie z funkcjonowania system zamówień publicznych w 2008 r., wyd.
Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2009.
o Stiglitz J. E., Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2004.
o Wrzeszcz-Kamińska G., System Zamówień Publicznych a niedoskonałości rynku i
państwa w Zawodność, państwa. Zawodność rynku, wyd. Wyższa Szkoła
Handlowa, Wrocław 2010 r.
Czasopisma:
o Biuletyn Informacyjny Urzędu Zamówień Publicznych NR 10/2009 za okres
01.01.2009 – 31.10.2009.
o Informator Urzędu Zamówień Publicznych nr 5, listopad 2009 r.
o Leszczyński Z., Jak udzielić zamówienia publicznego w poszczególnych trybach
Część I, Zamówienia Publiczne Doradca, Nr 12 z grudnia 2007 r.
o Leszczyński Z., Jak udzielić zamówienia publicznego w poszczególnych trybach
Część II, Zamówienia Publiczne Doradca, Nr 1 ze stycznia 2008 r.
60
Akty prawne:
o Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie
kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek
przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich,
Dz. U. Nr 224, poz. 1795
o Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.
1118.
o Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2007
r. Nr 223, poz. 1655, z 2008 r. Nr 171, poz. 1058, Nr 220, poz. 1420 i Nr 227, poz.
1505 oraz z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 65, poz. 545, Nr 91, poz. 742, Nr 157, poz.
1241, Nr 206, poz. 1591, Nr 219, poz. 1706 i Nr 223, poz. 1778;
o Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009 nr 157
poz. 1240.
Źródła internetowe:
o Adamczyk W., Robota budowlana czy dostawa – zamówienia mieszane, na:
http://finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=458 (stan na: 18.05.2010, godz.:
10:13).
o Komisja Europejska - ec.europa.eu
o Urząd Zamówień Publicznych – www.uzp.gov.pl (stan na17.04.2010, godz.:
18:34)
61
Spis tabel
Tabela 1: Liczba zamówień udzielonych przez polskich zamawiających wykonawcom
zagranicznym w 2008 r. z uwzględnieniem wartości tych zamówień .................................... 26
Tabela 2: Liczba zamówień udzielonych polskim wykonawcom na rynkach innych państw
członkowskich UE w 2008 r. z uwzględnieniem wartości tych zamówień ............................. 27
Tabela 3: Ocena dostępności rynku zamówień publicznych dla wykonawców w zależności
od trybu zamówienia publicznego ......................................................................................... 52
Tabela 4: Struktura udzielania zamówień według poszczególnych trybów w latach 2000
do 2008 ................................................................................................................................. 55
62
Spis wykresów
Wykres 1: Kontrola udzielania zamówień publicznych w 2008 r. .................................... 29
Wykres 2: Struktura zamawiających na rynku zamówień publicznych w Polsce w 2008 r.
.............................................................................................................................................. 35
Wykres 3: Struktura funkcjonalna zamawiającego .......................................................... 36
Wykres 4: Ilość zamawiających w 2008 r. na podstawie sprawozdań o udzielonych
zamówieniach........................................................................................................................ 37
Wykres 5: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego
w trybie przetargu nieograniczonego. .................................................................................... 38
Wykres 6: Udział przetargów nieograniczonych z uwzględnieniem progów UE we
wszystkich zamówieniach ..................................................................................................... 39
Wykres 7: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie przetargu ograniczonego ............................................................................................. 40
Wykres 8: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie negocjacji z ogłoszeniem ............................................................................................. 42
Wykres 9: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie dialogu konkurencyjnego ............................................................................................ 43
Wykres 10: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie negocjacji bez ogłoszenia ............................................................................................ 44
Wykres 11: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie zamówienia z wolnej ręki ............................................................................................ 46
Wykres 12: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w
trybie zapytania o cenę .......................................................................................................... 48
Wykres 13: Schemat czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego
w trybie licytacji elektronicznej ............................................................................................. 49
Wykres 14: Wartość rynku zamówień publicznych w latach 200-2008 w mld zł ............. 53
Wykres 15: Struktura zamówień publicznych w podziale na rodzaj zamówienia w latach
2000-2008 ............................................................................................................................. 54
Wykres 16: Procent liczby udzielanych zamówień według kategorii zamawiających
(zamówienia powyżej 14 000 euro) w 2008 r. ....................................................................... 56
Wykres 18: Zamówienia udzielone według województw (zamówienia powyżej 14 000
euro ale poniżej progów UE) w 2008 r. ................................................................................. 57